Technická zpráva
č. 3/2004
Cenové signály dopravy Monitorování změn, k nimž dochází u cen dopravy v Evropě a u politiky výběru poplatků v rámci mechanismu TERM
Evropská agentura pro životní prostředí
1
Adresa Evropské agentury pro životní prostředí: European Environment Agency Kongens Nytorv 6 DK-1050 Copenhagen K Dánsko Tel. (45) 33 36 71 00 Fax (45) 33 36 71 99 Informace: http://www.eea.eu.int/enquiries Internet: http://www.eea.eu.int
2
i
Obsah 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2
Podklady a účel publikace .......................................................................................... 1 Podklady........................................................................................................................1 Účel této zprávy..............................................................................................................1 Struktura této zprávy ......................................................................................................1 Vymezení.......................................................................................................................2
Teoretický a politický kontext cenových signálů dopravy ........................................... 3 2.1 Grafický model a terminologie...........................................................................................3 2.1.1 Vysvětlení grafického modelu ......................................................................................3 2.1.2 Terminologie používaná v této zprávě...........................................................................4 2.2 Dvě dimenze cenových signálů dopravy..............................................................................5 2.3 Dimenze 1 — změny u dopravních cen ...............................................................................5 2.4 Dimenze 2 — změny politiky účtování poplatků za dopravu ...................................................6 2.4.1 Možné cíle politiky účtování poplatků za dopravu ............................................................6 2.4.2 Rozlišení mezi úrovněmi poplatků za dopravu a jejich strukturami ....................................8 2.4.3 Shrnující přehled .......................................................................................................8 2.5 Závěr: dvě dimenze a dvě klíčové otázky............................................................................8
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
Přehledné uspořádání aktuálních indikátorů TERM................................................... 10 Ceny v dopravě (TERM 20) ............................................................................................. 10 Ceny a daně u paliva (TERM 21)...................................................................................... 11 Daně a poplatky z dopravy (TERM 22).............................................................................. 11 Dotace (TERM 23) ......................................................................................................... 11 Výdaje na osobní mobilitu podle příjmových skupin (TERM 24) ............................................ 11 Externí náklady dopravy (TERM 25) ................................................................................. 12 Internalizace externích nákladů (TERM 26) ....................................................................... 12
4
Zlepšení indikátorů .................................................................................................. 13 4.1 Monitorování změn uživatelských cen dopravy................................................................... 13 4.1.1 Jak se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy? ....................................................... 13 4.1.2 Kolik je v průměru vynakládáno na dopravu?............................................................... 13 4.2 Monitorování změn politiky účtování poplatků za dopravu ................................................... 13 4.2.1 Některé metodické aspekty ....................................................................................... 14 4.2.2 Definice tří dílčích otázek .......................................................................................... 16 4.2.3 Odpověď na dílčí otázku č. 1: Externí náklady a poplatky podle typů vozidel..................... 16 4.2.4 Odpověď na dílčí otázku č. 2: Pokrok v úrovních poplatků.............................................. 19 4.2.5 Odpověď na dílčí otázku č. 3: Pokrok ve struktuře poplatků ........................................... 20
5
Shrnutí revidovaných indikátorů pro cenové signály v dopravě................................ 23
6
Odkazy ..................................................................................................................... 25
7
Seznam termínů a zkratek........................................................................................ 28
Příloha A – Seznam indikátorů TERM................................................................................... 29 Příloha B – Aktuální indikátory TERM pro cenovou tvorbu v dopravě .................................. 31 Příloha C — Historie politiky cenové tvorby v dopravě v EU ................................................. 37 Příloha D – Nástroje pro účtování poplatků za společenské náklady ................................... 41 Příloha E – Přehled studií EU ............................................................................................... 43
i
1
Podklady a účel publikace
1.1 Podklady Evropská agentura pro životní prostředí (EEA) společně s generálním ředitelstvím komise pro životní prostředí, generálním ředitelstvím pro dopravu a energii a statistickým úřadem Eurostat vyvinuly výkazový mechanismus pro dopravu a životní prostředí známý pod zkráceným označením (TERM). Snahou tohoto mechanismu je monitorovat pokrok, jehož je dosaženo v oblasti integrace environmentálních aspektů do dopravní politiky v celé Evropě. Obsahuje 40 speciálních indikátorů, které pokrývají všechny relevantní aspekty dopravního a environmentálního systému (viz příloha A, kde je uveden úplný seznam indikátorů TERM a skupin indikátorů). Tyto indikátory tvoří stavební bloky pro pravidelně zveřejňované zprávy o environmentálních otázkách, jako jsou např. zprávy TERM 2000 (EEA, 2000), TERM 2001 (EEA, 2001a) a TERM 2002 (EEA, 2002), a tématicky orientované zprávy, jako např. „nákladní silniční doprava a životní prostředí v horských oblastech“ (EEA, 2001b). Jedna ze sedmi skupin indikátorů mechanismu TERM se zabývá „cenovými signály“ dopravy. Všechny indikátory, jež se vztahují k cenám dopravy, poplatkům, daním, dotacím, atd. v souvislosti s dopravou, se soustřeďují do této skupiny. V návaznosti na vydání publikace TERM 2000 a pracovní schůzku expertů zaměřenou na indikátory tvorby cen v dopravě, jež se konala v roce 2001, bylo zřejmé, že tato skupina indikátorů požaduje určitou mírnou revizi, aby lépe odrážela stav vědecké a politické debaty o internalizaci externích nákladů. V návaznosti na tento vývoj došlo k vytvoření alternativní sady indikátorů, která se používala ve dvou následujících zprávách TERM v roce 2001 a 2002. Nejvýznamnější změnou, jež byla učiněna u dané sady indikátorů, bylo zahrnutí prvku cenové struktury (to znamená daňové nebo poplatkové složky uživatelské ceny dopravy nebo ceny paliva) v rámci doplnění již dostupných informací ohledně cenových hladin (to znamená skutečných cen, které uživatelé platí za dopravní služby). Poté, co se dva roky pracovalo s touto mírně upravenou sadou indikátorů, dozrál čas pro následující – a konečný – krok na cestě k vytvoření sady užitečných a srozumitelných indikátorů, které se zabývají cenovými signály dopravy v rámci mechanismu TERM. Z tohoto důvodu EEA požádala CE Delft o vypracování technické zprávy o indikátorech potřebných pro monitorování vývojových trendů v cenách dopravy a v politice tvorby cen v dopravě, kde by bylo podrobně vysvětleno, proč a jak budou určité indikátory v budoucnu podporovat výkaznictví o cenách dopravy a politice výběru poplatků v souvislosti s dopravou.
1.2 Účel této zprávy Hlavním účelem této zprávy je poskytnout metodický popis a technické podklady pro (revidovanou) sadu indikátorů TERM, které optimálním způsobem monitorují trendy v cenách dopravy a politice pro tvorbu cen v dopravě.
1.3 Struktura této zprávy Tato zpráva je strukturována následujícím způsobem. Kapitola 2 uvádí teoretický a politický základ pro ceny dopravy a politiku účtování poplatků v dopravě s vysvětlením různých typů nákladů a role a cílů správné tvorby cen v dopravě. Kapitola 3 uvádí přehled aktuálně používaných indikátorů TERM a analýzu jejich silných a slabých stránek při monitorování trendů v cenách dopravy a v politice pro výběr poplatků v dopravě.
1
Kapitola 4 se zaměřuje na monitorování politiky pro výběr poplatků v dopravě a vysvětluje, jaké zlepšení indikátorů je třeba zajistit, aby bylo možno tuto činnost vykonávat smysluplným způsobem. Kapitola 5 na závěr uvádí stručný přehled nové a úplné sady indikátorů cenových signálů.
1.4 Vymezení Tato zpráva bere „cenovou tvorbu podle mezních společenských nákladů“, která je zásadou Komise pro tvorbu cen, za určitý výchozí bod pro analýzu. Tato zásada tvorby cen je obsažena v Bílé knize „Poctivá platba za používání infrastruktury – fázovaný přístup ke společnému rámci pro výběr poplatků za dopravní infrastrukturu v EU“ (ES, 1998). Tato zpráva neusiluje o realizaci návrhu, tedy o plné vypracování sady indikátorů tím, že bude naplněna příslušnými daty. Je samozřejmé, že realizační aspekty, jako je například dostupnost dat, hrají významnou roli v návrhu, neboť předurčují proveditelnost vlastního vyvinutí indikátorů. Tato zpráva bude pokrývat hlavní druhy dopravy: silniční, železniční, leteckou a vnitrozemskou vodní dopravu, a to jak pro osobní, tak nákladní dopravu. V neposlední řadě stojí za zmínku poznamenat, že zásady cenové tvorby, jež jsou zde prezentovány, se v prvé řadě vztahují na veřejnou infrastrukturu. Soukromé společnosti budou v příslušných případech pravděpodobně účtovat plné infrastrukturní náklady (tedy pevné plus variabilní náklady) za účelem návratnosti vložených nákladů, namísto mezních (variabilních) infrastrukturních nákladů pro optimální cenovou tvorbu. V případě spolupráce veřejného a soukromého sektoru (typu PPP) bude záměr pravděpodobně z větší části nakloněn na získání vložených nákladů zpět. Pokud tato spolupráce typu PPP získá na významu, mohlo by to mít vliv na některé z dimenzí indikátorů, jež jsou navrhovány později v dané zprávě, a to zejména v případech, kdy zahrnují informace, pro které je relevantní zásadou aktuálně zvolená zásada tvorby cen podle mezních společenských nákladů.
2
2
Teoretický a politický kontext cenových signálů dopravy
Cílem této kapitoly je stanovení kontextu pro diskusi o cenách v dopravě a politice cenové tvorby v dopravě prostřednictvím: prezentace grafického modelu, který poskytuje určitý zjednodušený přehled systému cen v dopravě a politiky cenové tvorby za účelem zavedení terminologie; podrobnějšího popisu teoretického a politického kontextu cenových signálů dopravy; popisu potřeb indikátorů pro monitorování vývojových trendů u cenových signálů dopravy.
2.1 Grafický model a terminologie Cenové signály dopravy se objevují všude v dopravním systému, od tržních cen přes daně vybírané státními orgány po mýtné. Níže uvedený grafický model poskytuje určitý zjednodušený přehled systému dopravních nákladů, cen a politiky výběru poplatků. Tento model je dále vysvětlen v následujícím oddílu.
2.1.1 Vysvětlení grafického modelu Vyjdeme-li od levého horního rohu, vidíme, že daný model ukazuje, že všechny typy dopravy vyžadují investice do vozidel, údržbu vozidel a nákup paliva, což vše stojí peníze. Tyto náklady se nazývají zdrojové náklady dopravy a nesou je uživatelé, protože jsou zakomponovány do placených cen. Tyto náklady jsou obecně výsledkem tržních transakcí. Horní roh vpravo uvádí náklady dopravy, které obecně nejsou neseny jednotlivými uživateli nebo je jednotliví uživatelé nesou pouze zčásti. Tyto náklady se nazývají externí náklady. Tyto náklady zahrnují náklady představované znečišťováním ovzduší, hlukem, bezpečnostními riziky pro ostatní subjekty, infrastrukturními náklady a rovněž náklady souvisejícími s kongescemi. Kongesce jsou speciálním případem. Budeme-li na sektor dopravy nahlížet jako na určitý celek, dojdeme k závěru, že náklady na kongesce nesou uživatelé dopravy, a tudíž se jedná o interní náklady systému. Z hlediska jednotlivého uživatele dopravy však ti uživatelé, kteří způsobují kongesce, nejsou nutně též stejnými uživateli jako ti, kteří těmito kongescemi trpí, a proto jsou náklady kongescí alespoň částečně externími náklady. Obdobným způsobem je možno konstatovat, že variabilní infrastrukturní náklady jsou externími náklady pro uživatele, neboť ti, kteří způsobují takové náklady, nejsou nutně těmi, kdo za ně platí. Tato vize je dále podpořena v této zprávě, neboť je v souladu s podporovanou vizí o optimální cenové tvorbě, pro kterou je základ tvořen zásadou cenové tvorby podle mezních společenských nákladů (viz oddíl 2.4). Zdrojové náklady a externí náklady společně tvoří tzv. společenské náklady. Společenské náklady zahrnují všechny relevantní náklady pro společnost. Půjdeme-li dolů z pravého horního rohu, dostáváme se k roli státních orgánů, které zde vystupují formou účtování poplatků za dopravu a daní. Některé z těchto položek jsou pevného typu - jako např. roční silniční daně, zatímco jiné jsou závislé na míře použití, jako jsou například daně z paliva, především z benzínu a nafty. Existují zde však ještě další daně a poplatky závislé na použití, jako je například mýtné nebo nedávno zavedený program pro zpoplatnění kongescí v Londýně. Současné daně a poplatky částečným způsobem internalizují externí náklady. Zlepšené internalizace je dosaženo uzpůsobováním daní a poplatků dvěma způsoby. To se provádí uzpůsobením úrovně poplatků či daní tak, abychom je přivedli do lepšího souladu s externími náklady, a uzpůsobením struktur poplatků či daní tím, že je například více svážeme s mírou využívání. Zlepšená internalizace externích nákladů povede ke sníženým externím dopadům buď prostřednictvím snížené poptávky po dopravě nebo
3
prostřednictvím snížených jednotkových vlivů dopravní služby, čehož lze dosáhnout například inovacemi. Tato otázka je podrobněji projednána v oddílech 2.3 a 2.4.
Obrázek 2.1
Koncepční model popisující různé cenové signály v rámci dopravního systému
Společenské náklady Zdrojové náklady • vozidla • paliva • údržba
Externí náklady • infrastruktura • znečišťování • kongesce • nehody
Zdrojové náklady a poplatky
Dopravní poplatky Úrovně Paliva Ostatní
Úrovně Struktury
Struktury Paliva Ostatní (Zisky/ztráty)
Ceny dopravy Úrovně
Struktury Snižování pomocí inovací
Poptávka po dopravě
Snižování ztrátou poptávky
Budeme-li postupovat doleva, vidíme, že dopravní společnost (jako například silniční dopravce nebo letecký dopravce) převede zdrojové náklady, kterým čelí, a státní daně a poplatky, jež jsou uvaleny, do cen dopravy, které účtuje uživatelům, a výsledkem tohoto počínání budou jeho zisky nebo ztráty. Tento grafický model v typických případech platí pro poskytovatele dopravních služeb. Kromě složky „zisků nebo ztrát“ je tento model rovněž relevantní pro jednotlivé občany, kteří používají jiné než hromadné dopravní prostředky (osobní automobily, atd.).
2.1.2 Terminologie používaná v této zprávě Jak je již zřejmé z vysvětlení grafického modelu, je správné porozumění významu a roli infrastruktury a externích nákladů, jakož i koncepce „mezních nákladů“, v této zprávě podstatným faktorem. Linie zaujatá v této zprávě vychází z toho, že správným cílem politik tvorby cen je jednotlivý uživatel infrastrukturních služeb a že správným způsobem cenové tvorby je takový způsob, jakým by jednotlivému uživateli měly být účtovány přídavné (mezní) náklady, jež vyvstanou, ale nebudou placeny. Takové náklady zahrnují variabilní infrastrukturní náklady (zejména opotřebení). Tyto náklady
4
rovněž zahrnují environmentální náklady, náklady na nehody a náklady kongescí, které jsou obvykle uváděny jako externí náklady. Z hlediska jednotlivého uživatele jsou variabilní infrastrukturní náklady též externími náklady. Abychom však zdůraznili, že správná cenová tvorba zahrnuje tyto náklady, bude termínem používaným v této zprávě termín „mezní infrastrukturní a jiné externí náklady“. Grafický model v předchozím oddílu a zbývající část zprávy používají řadu dalších termínů, které jsou vysvětleny v tabulce 2.1.
Tabulka 2.1
Terminologie používaná v této zprávě
Ceny dopravy
Ceny, které uživatelé platí za dopravní služby na jednotku přepravního výkonu
Zdrojové náklady
Náklady s výjimkou státních poplatků a daní, které jsou hrazené uživatelem.
Pevné/variabilní náklady
Pevné náklady jsou nezávislé na používání; variabilní náklady jsou závislé na používání; to platí zejména pro infrastrukturní náklady.
Externí náklady dopravy
Náklady dopravy, jež nejsou placeny uživatelem – obvykle tyto náklady zahrnují náklady na používání infrastruktury a náklady kongescí, nehod a ekologických dopadů.
Společenské náklady dopravy
Plné ekonomické náklady dopravy, což znamená zdrojové náklady plus externí náklady.
Dopravní daně a poplatky
Odvody aplikované státem na dopravní systém nad úrovní stávajících nákladů, jedná se například o daně z paliva, nákup vozidel nebo daně z vlastnictví a infrastrukturní poplatky.
Politika výběru poplatků z dopravy a infrastruktury
Způsob, jakým jsou doprava a využití infrastruktury zpoplatněny státem.
2.2 Dvě dimenze cenových signálů dopravy Ceny jsou jedním z hlavních faktorů v tržní ekonomice. Ceny různých dopravních služeb a jejich vývoj, a to jak v průběhu času, tak vůči dalším hospodářským parametrům, jako jsou vývojové trendy v oblasti příjmů a obecný vývoj cen (inflace), mají vliv na poptávku po dopravních službách. Odsud plyne, že ceny jako takové, bez ohledu na jejich skladbu, jsou důležitými tržními signály. Jejich skladba však hraje významnou roli, případně tuto roli zastává spíše způsob, jakým státní poplatky a daně odrážejí externí náklady. Z této skutečnosti vyplývají dvě základní různé dimenze cenových signálů: cenové signály, jež jsou vztaženy k cenám dopravy; cenové signály, jež jsou vztaženy k politice zpoplatnění dopravy. Jak celkové cenové signály, tak ta část, jež se vztahuje k politikám účtování poplatků, jsou relevantní z ekologického hlediska, a proto je třeba monitorovat oba typy cenových signálů s indikátory v kontextu mechanismu TERM.
2.3 Dimenze 1 — změny u dopravních cen Dopravní ceny mají vliv na poptávku po dopravě a na rozdělení mezi jednotlivými druhy dopravy, a to prostřednictvím tzv. cenových elasticit. Konec konců je známo, že když dojde k poklesu ceny dopravy, stává se cestování levnějším a – vzhledem k tomu, že pro cestování je k dispozici určitý rozpočet – umožňuje to také více cestování. Jestliže bude takový vývoj ovlivňovat pouze určité druhy dopravy (jako např. leteckou a silniční dopravu), bude mít vliv na přitažlivost těchto druhů dopravy, a tudíž (opět prostřednictvím cenových elasticit) též na modální rozdělení mezi jednotlivými druhy dopravy. Poptávka po dopravě a modální rozdělení jsou pak důležitými určujícími faktory vlivu dopravního sektoru na životní prostředí. Tento vliv je indikován vnější smyčkou u obrázku 2.1 „snížení ztrátou poptávky“.
5
Indikátory zaměřené na monitorování vlivů cenových signálů na poptávku po dopravě a rozdělení podle jednotlivých druhů dopravy by měly napomoci při odpovědi na následující klíčovou otázku: Jakým způsobem se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy a jaký je vliv tohoto vývoje na poptávku po dopravě?
2.4 Dimenze 2 — změny politiky účtování poplatků za dopravu Politika zpoplatnění dopravy je druhou dimenzí cenových signálů v dopravním systému. Tento oddíl se zaměřuje na tuto druhou dimenzi – popis případných cílů politiky zpoplatnění dopravy a významu toho, abychom nejen věděli, kolik se účtuje (úrovně zpoplatnění), ale též jakým způsobem jsou dopravním uživatelům účtovány dané poplatky (struktury poplatků) – a končí zformulováním klíčové otázky, jak řešit politiku účtování poplatků za dopravu prostřednictvím indikátorů.
2.4.1 Možné cíle politiky účtování poplatků za dopravu Zpoplatnění dopravy není cílem samo o sobě; provádí se pro řadu účelů: pro fiskální účely: pro dosažení určitého příspěvku dopravního sektoru k fiskálním výnosům; v tomto případě jsou dané odvody obvykle nazývány daněmi a nikoliv poplatky; pro obchodní účely: pro pokrytí nákladů (a případně vytvoření určitého zisku) vzhledem k určitým částem soukromě vlastněné infrastruktury; pro účely návratnosti nákladů: pro zajištění toho, aby dopravní sektor jakožto celek zaplatil své infrastrukturní náklady, environmentální náklady a bezpečnostní náklady, nebo aby vytvořil určité rovné prostředí mezi sektory či státy; pro účely efektivity (maximalizace společenskoekonomického bohatství): účtováním poplatků jednotlivým uživatelům za mimořádné náklady, které uvalují na ostatní prostřednictvím jejich dopravních rozhodnutí (infrastruktura, životní prostředí, bezpečnost). Většina strategií pro zpoplatnění dopravy aplikovaných v minulosti a současnosti představuje více či méně určitou kombinaci čtyř účelů, i když jejich důraz se mění případ od případu, a rovněž zde dochází k postupným posunům v čase. Na počátku byly fiskální a/nebo obchodní účely nejdůležitějšími důvody cenové tvorby v dopravě. S rostoucí složitostí dopravního systému a zvyšujícím se daňovým zatížením tohoto sektoru začala vstupovat do popředí otázka rovnosti (rovného nakládání se vzájemně si konkurujícími druhy dopravy, pokrytí infrastrukturních nákladů). V průběhu minulého desetiletí získalo zpoplatnění dopravy určitou dynamiku jakožto prostředek rostoucího společenskoekonomického bohatství tím, že umožňuje snižovat určité negativní vlivy dopravy, jako jsou kongesce, znečištění a bezpečnostní rizika a absence platby za variabilní infrastrukturní náklady při současném respektování přínosů, které uživatelé získávají z dopravy. V případě rostoucího počtu spolupráce veřejného a soukromého sektoru získává otázka návratnosti nákladů opět na větším významu. V této zprávě je čtvrtým cílem politiky cenové tvorby v dopravě řídicí zásada: maximalizovat společenskoekonomické bohatství, to rovněž znamená snížení negativních vlivů dopravy při současném respektování jejích přínosů. Nedávno publikované dokumenty EU z oblasti dopravní politiky tak implicitním nebo explicitním způsobem činí (viz PŘÍLOHA C – Historie politiky cenové tvorby v dopravě v EU, kde jsou uvedeny podrobnosti) a uvádějí formulaci ostatních cílů (v oblasti daňové, obchodní a rovného zacházení), jež se více či méně pohybují v rámci mezních podmínek, jak je uvedeno níže. Zelená kniha Komise „Poctivá a efektivní cenová tvorba v dopravě“ z roku 1995 (Evropská komise, 1995) uvedla, že „politika účtování poplatků za infrastrukturu by v zásadě měla být zaměřena na plnou návratnost nákladů, které představují jak investiční náklady (a nikoliv běžné výdaje), tak provozní náklady“.
6
Bílá kniha Komise „Poctivá platba za použití infrastruktury“ z roku 1998 (Evropská komise, 1998) zavedla tzv. cenovou tvorbu podle mezních společenských nákladů (MSC)(1) jako hlavní zásadu pro politiku cenové tvorby u dopravy v Evropě. Návratnost infrastrukturních nákladů již nebyla cílem sama o sobě, ale byla prezentována jako jeden z pravděpodobných důsledků strategie tvorby cen podle MSC. Bílá kniha Komise „Evropská dopravní politika pro rok 2010“ z roku 2001 (Evropská komise, 2001) se explicitně nezmiňovala o tvorbě cen podle mezních společenských nákladů jako o hlavní zásadě, ale rovněž neprovedla explicitním způsobem změnu strategie Komise k cenové tvorbě u dopravy. Nedávno navržená směrnice pro účtování poplatků za silniční infrastrukturu (Evropská komise, 2003) by členským státům dovolovala, aby založily své průměrné úrovně poplatků na plných infrastrukturních nákladech (s vyčleněním nákladů souvisejících s výstavbou, které již byly pokryty) a externích nákladech na nehody, a aby rozlišovaly mezi těmito průměrnými úrovněmi na základě počtu náprav, zatížení náprav, evropské klasifikace motorů do eurotříd, denní doby/úrovně kongescí, citlivosti vůči životnímu prostředí, hustoty obyvatelstva a rizika nehod. Tento návrh se zabývá pouze dopravou zajišťovanou těžkými nákladními vozidly na hlavních trasách, tedy nákladní dopravou na všech dálnicích, které tvoří součást transevropské dopravní sítě, a na dalších nejvýznamnějších komunikacích. Sazby poplatků podle tohoto návrhu se mohou odlišovat z hlediska své úrovně od poplatků, jež jsou vypočteny přesně v souladu se zásadou cenové tvorby podle mezních společenských nákladů. Možnosti rozlišování v tomto návrhu umožňují strukturu zpoplatnění, která plně odráží rozdíly v kategoriích těžkých nákladních vozidel a jejich vnější vlivy. Evropský parlament zdůrazňuje hlavní zásadu politiky cenové tvorby v dopravě, jak je navrhována Komisí, ale neupřednostňuje specifickým způsobem cenovou tvorbu podle mezních nákladů (vzhledem k odkazu na náklady na výstavbu infrastruktury) a přidává několik zvláštních mezních podmínek, jako například respektování zájmů odlehlých regionů, osob se sníženou pohyblivostí a orientací, veřejné dopravy, atd. ECMT podporuje maximalizaci společenského bohatství neboli tzv. „internalizaci externích nákladů“ a dochází k závěru, že hlavní snahou je kromě hospodářské efektivity a udržitelnosti též podpora rovné hospodářské soutěže mezi jednotlivými druhy dopravy a různými zeměmi. Maximalizace společenskoekonomického bohatství znamená, že doprava by měla být prováděna pouze tehdy, když jsou společenské přínosy větší než společenské náklady. To znamená, že dopravní činnost by se měla realizovat pouze tehdy, když uživatelské přínosy převyšují hrubé interní náklady plus daně a poplatky. To zase znamená, že daně a poplatky by měly v ideálním případě odrážet mezní náklady na využití infrastruktury, včetně externích nákladů kongescí, nehod a ekologických dopadů. Tyto prvky jsou ve zbývající části zprávy uváděny jako mezní infrastrukturní a další externí náklady. To je zdůrazněno na obrázku 2.1 vykřičníkem (!). Stojí za zmínku, že ekonomické nástroje, jako například poplatky a daně v souvislosti s dopravou, nejsou jedinými nástroji pro snižování externích vlivů dopravy a zvyšování společenskoekonomického bohatství. Rozsáhlá přímá regulace podporovaná či nepodporovaná finančními pobídkami vedla například ke zlepšení ekologických parametrů osobních automobilů, kamionů, paliv, atd., a proto vedla ke sníženým externím vlivům. V důsledku toho měla vliv na cenové hladiny dopravy a struktury cen v dopravě. Ekonomické nástroje však mají určitou výhodu nad nástroji příkazového a regulačního typu tím, že ponechávají konečná dopravní rozhodnutí na trhu namísto toho, aby se trhu striktně nařizovalo co dělat. Tato flexibilita v zásadě vede k vyšší efektivitě a tudíž i k většímu společenskoekonomickému bohatství, protože: opatření jsou prováděna podle těch, kteří čelí nejnižším nákladům na dosažení souladu, kdežto při příkazových a regulačních opatřeních je každý povinen taková opatření přijmout; ti, kteří vnímají největší přínosy ze svých cest, budou i nadále v těchto cestách pokračovat, zatímco příkazová a regulační opatření se vztahují na každého v rámci daného režimu.
1
Termínem MSC se rozumějí mezní infrastrukturní a další externí náklady, přičemž pojem „mezní náklady“ se vztahuje k dodatečným nákladům jedné další jednotky mobility, jednomu dalšímu vozidlovému, plavidlovému nebo letadlovému kilometru.
7
2.4.2 Rozlišení mezi úrovněmi poplatků za dopravu a jejich strukturami Důležitou roli hraje nejen úroveň, ale též struktura uživatelských cen dopravy. Pokud budou čistší vozidla levnější z hlediska provozu než silně znečišťující vozidla, dojde na trhu k posunu směrem k většímu využívání čistších vozidel. Struktury uživatelských cen v dopravě tak mohou táhnout inovace směrem k čistší, bezpečnější a klidnější dopravě, a tudíž mohou vést ke snížení externích nákladů na dopravu. Důležitým základním principem této zprávy je proto striktní rozlišení mezi úrovněmi a strukturami cen, daní nebo poplatků v dopravě. Úrovně poplatků nám říkají, v jaké výši je doprava zpoplatněna. To je relevantním údajem vzhledem k tomu, že poplatky za dopravu mohou zvyšovat uživatelské ceny v dopravě, a tudíž snižovat poptávku po dopravě u nějakého specifického druhu dopravy. To by mohlo v budoucnu vést buď k modálnímu přesunu nebo k čisté ztrátě poptávky prostřednictvím tzv. cenové elasticity poptávky, a tudíž i k nižším negativním dopadům u dopravy. Struktury poplatků nám říkají, jakým způsobem zpoplatnění probíhá. To znamená, jaký je základ příslušných poplatků, jaké složky do procesu vstupují a jakým způsobem jsou dané poplatky rozlišeny. Z tohoto důvodu nám tyto struktury říkají, jaké pobídky jsou v poplatcích zahrnuty. Prostřednictvím rozlišování a modulace stávajících daní a poplatků z dopravy mohou státní orgány stimulovat inovace a efektivitu v dopravě, aniž by bylo nutno zvyšovat cenovou náročnost dopravy jakožto celku. Pokud například dojde k zpoplatnění relativně čistých kamionů třídy Euro 4 na nižší úrovni než u poněkud více znečišťujících kamionů třídy Euro 3, budou dopravci stimulováni k nákupu a provozování méně znečišťujících vozidel. Dalším příkladem je daň z paliva, která stimuluje nákup těch vozidel, jež jsou relativně efektivní z hlediska spotřeby paliva. Tato inovace rovněž snižuje negativní vliv dopravy, aniž by však nutně snižovala poptávku po dopravě (jedná se o jakýsi vnitřní cyklus v rámci obrázku 2.1).
2.4.3 Shrnující přehled Analýza v tomto oddílu vede k následujícím závěrům: Hlavním cílem účinné politiky tvorby cen v dopravě je snížení externích a infrastrukturních nákladů, které každý uživatel dopravy způsobuje, při současném respektování uživatelských přínosů. Z hospodářského hlediska se tento proces nazývá též maximalizace dopravní efektivity nebo maximalizace společenského bohatství. Systém účtování poplatků v dopravě s tímto cílem tak obnáší změny úrovní i struktur u cen, daní a poplatků v dopravě. Odsud plyne, že indikátory ve skupině cenových signálů by měly odpovídat na následující klíčovou provozní otázku, která se týká politiky zpoplatnění dopravy: Dojde u daní a poplatků v dopravě, které jsou uvalovány na každý jednotlivý dopravní pohyb, k lepšímu vyrovnání (z hlediska jejich struktury i úrovně) s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Referenční úrovní pro to, aby dopravní uživatelské náklady dosáhly ekonomického optima, je vyrovnání s mezními společenskými náklady. Mezními proto, že se zabýváme dodatečnými náklady v souvislosti s přidáním jednoho dalšího uživatele do systému, společenskými proto, že podobně jako v případě soukromých nákladů se zajímáme o náklady pro ostatní uživatele dopravního systému a společnost jako celek, včetně vlivů na bezpečnost a životní prostředí.
2.5 Závěr: dvě dimenze a dvě klíčové otázky Indikátory ve skupině TERM v souvislosti s cenovými signály slouží ke dvěma funkcím:
8
poskytování informací o vývoji cen v dopravě za účelem vysvětlení změn u poptávky po dopravě a rozdělení mezi jednotlivými druhy dopravy, jakož i souvisejících změn u dopadů na životní prostředí (dimenze 1 – změny cen dopravy); poskytování informací o vývoji politiky účtování poplatků v dopravě směrem od mezních infrastrukturních a dalších externích nákladů nebo k těmto nákladům (dimenze 2 – změny politiky účtování poplatků v dopravě). Dané indikátory by měly odpovědět na dvě klíčové otázky: Jakým způsobem se vyvíjejí ceny dopravy podle druhu dopravy a jaký je jejich vliv na poptávku po dopravě? Dochází u daní a poplatků v dopravě, které jsou uvalovány na každý jednotlivý dopravní pohyb, k lepšímu vyrovnání (z hlediska jejich struktury i úrovně) s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Příští kapitola popisuje aktuální skupinu indikátorů mechanismu TERM, které se vztahují k cenovým signálům. Následující kapitola pak uvádí prezentaci požadovaných zlepšení a úprav u této sady indikátorů, aby je bylo možno lépe využít při poskytování odpovědí na dvě klíčové otázky.
9
3
Přehledné uspořádání aktuálních indikátorů TERM
Předtím, než přistoupíme k popisu požadovaných zlepšení u aktuálních indikátorů TERM pro cenové signály, uvádíme určitý přehled těchto indikátorů a jejich vzájemných vztahů (2). Skupina indikátorů TERM pro cenové signály v dopravě aktuálně obsahuje sedm indikátorů, které jsou vzájemně svázány tak, jak je to uvedeno na obrázku 3.1.
3.1 Ceny v dopravě (TERM 20) Tento indikátor – rovněž nazývaný „reálná změna ceny osobní a nákladní dopravy podle druhu dopravy“ – popisuje reálnou změnu cenových indexů u osobní dopravy (pro všech 15 členských států) a u nákladní dopravy (pouze v případové studii Nizozemska). Obrázek 3.1
Aktuální indikátory mechanismu TERM ve skupině pro cenové signály a jejich vzájemné vztahy
Transport demand Modal split Expenditure on personal mobility External costs of transport Transport prices Transport user prices Transport charging policy Transport taxes and charges Fuel prices and taxes Internalisation of external costs Subsidies = Indicator 2
Poptávka po dopravě Modální rozdělení mezi jednotlivé druhy dopravy Náklady na osobní mobilitu Externí náklady dopravy Ceny dopravy Uživatelské ceny dopravy Politika účtování poplatků v dopravě Daně a poplatky z dopravy Ceny a daně u paliva Internalizace externích nákladů Dotace = Indikátor
Viz příloha A, kde je uveden seznam všech aktuálních indikátorů mechanismu TERM.
10
Hlavní předností tohoto indikátoru je skutečnost, že ukazuje časový vývoj jednoho z nejdůležitějších hnacích faktorů pro přepravní objem, kterým jsou ceny dopravy. Tento indikátor proto napomáhá vysvětlit vývoj v oblasti růstu poptávky a modálního přesunu. Jeho hlavní nevýhodou je, že nevysvětluje, odkud vývojové trendy v oblasti cen pocházejí: zda z tržního vývoje nebo ze změn v politice státních poplatků, daní nebo dotací.
3.2 Ceny a daně u paliva (TERM 21) Tento indikátor monitoruje vývojové trendy cen a daní u paliva v silniční dopravě ve všech 15 členských státech EU a ve čtyřech přistupujících zemích. Provádí se monitorování vývoje z hlediska absolutních cenových hladin, rozdílů mezi benzínem a naftou a daňových pobídek v souvislosti s bezolovnatým palivem a palivem s nízkým obsahem síry. Hlavní předností tohoto indikátoru je skutečnost, že ukazuje časový vývoj jednoho z nejdůležitějších hnacích motorů pro spotřebu paliva, a tudíž i emise CO2 a aktuálně jednoho z nejdůležitějších státních nástrojů pro ovlivňování ceny dopravy (viz oddíl 3.1). Tento indikátor z tohoto důvodu napomáhá při vysvětlení vývojových trendů u energetické účinnosti vozidel, emisí CO2 podle druhu dopravy, růstu poptávky a vývojových tendencí v souvislosti s modálními přesuny. Jeho hlavní nevýhodou je skutečnost, že tyto vývojové trendy jsou prezentovány pouze pro ceny silničních paliv, a dále skutečnost, že daně z paliva jsou ve stále větší míře považovány za poněkud tupý nástroj pro internalizaci externích nákladů. V Evropě se zaměření politik účtování poplatků za dopravu přesouvá směrem ke zpoplatnění vycházejícímu ze vzdálenosti a územních charakteristik namísto zpoplatnění na bázi paliva (jak je podchyceno v indikátoru pro daně a poplatky z dopravy, viz oddíl 3.3.
3.3 Daně a poplatky z dopravy (TERM 22) Tento indikátor v zásadě zastřešuje indikátor pro ceny a daně u paliva (viz oddíl 3.2) a indikátor pro dotace (viz oddíl 3.4). Tento indikátor však nebyl nikdy plně vyvinut kvůli nedostatku dat.
3.4 Dotace (TERM 23) Dotacemi se rozumí státní intervence zaměřené na snižování ceny určitých dopravních služeb. Jedná se o vyváženost daní, poplatků a dotací, která by se měla porovnávat s mezními náklady za účelem získání správného náhledu do rozsahu, v jakém je doprava efektivním způsobem oceněna. Tento indikátor však rovněž ještě nebyl plně vyvinut z důvodu nedostatku dat.
3.5 Výdaje na osobní mobilitu podle příjmových skupin (TERM 24) Indikátor pro výdaje na osobní mobilitu byl vyvinut pro zprávu TERM 2000 (EEA, 2000, s. 75) a od té doby nedošlo k jeho aktualizaci. To má částečně souvislost s absencí aktualizovaných dat a částečně též s absencí nutnosti provádět aktualizaci daného indikátoru, neboť průměrný podíl příjmů vynaložených na dopravu je více či méně stabilní. Hlavní předností tohoto indikátoru je skutečnost, že poskytuje nezbytné informace potřebné pro porozumění důsledkům změn u cen dopravy. V neposlední řadě platí, že dojde-li ke zlevnění dopravy při současném zachování podílu příjmu vynaloženého na mobilitu na konstantní úrovni, může si člověk koupit více dopravních služeb nebo lepší dopravní služby. To v praxi znamená – rovněž vzhledem k tomu, že čas strávený na dopravu je víceméně stabilním faktorem – že si člověk může koupit
11
rychlejší a pohodlnější dopravu. Tato skutečnost má důsledky jak v oblasti poptávky po dopravě, tak v oblasti modálního rozdělení (3). Hlavní nevýhodou tohoto indikátoru je skutečnost, že není schopen věrně postihnout všechny prvky dopravních výdajů, a to kvůli mnoha různým typům nákladů, které by měl pokrývat. V případě dopravy osobními automobily by měl například zahrnovat též náklady na nákup vozidla, náklady na údržbu vozidla, daně, mýtné, atd. V případě veřejné dopravy se tento indikátor týká částky všech použitých jízdenek spolu s náklady souvisejícími s dostavením se na místo nástupu do dopravního prostředku a na cestu zpět z místa výstupu. Takové náklady se v průměrném rozsahu v rámci EU určují velmi obtížně.
3.6 Externí náklady dopravy (TERM 25) Vzhledem k tomu, že mezní infrastrukturní a další externí náklady se budou v jednotlivých situacích lišit, nikdy nebude možno tyto náklady zachytit nějakým jednotlivým indikátorem. Tento indikátor uvádí minimální a maximální odhady těchto nákladů na vozidlový kilometr pro všechny druhy osobní a nákladní dopravy (minimální a maximální hranici průměrných hodnot pro danou zemi). Hlavní předností tohoto indikátoru je skutečnost, že indikuje určitou úroveň pro efektivní zpoplatnění dopravy, neboť uvádí šířku rozmezí pro mezní externí náklady na vozidlový kilometr. Jeho hlavní nevýhodou je, že příslušné informace nejsou založeny na statistických metodách, které v tomto ohledu nebyly dosud vyvinuty, nýbrž na odhadech prováděných v různých studiích, které se mezi jednotlivými studiemi liší. Tento indikátor rovněž neposkytuje náhled na časový vývoj externích nákladů.
3.7 Internalizace externích nákladů (TERM 26) Tento indikátor uvádí stupeň, v jakém členské státy zavedly cenové signály, které jsou přímo spojeny s externími náklady, jako např. znečištěním ovzduší, bezpečnostními riziky nebo kongescemi. Hlavní výhodou tohoto indikátoru je skutečnost, že se jedná o výkonný souhrnný přehled velmi rozptýlených a rozcházejících se informací ohledně struktury poplatků za dopravu. Jeho hlavní nevýhodou je skutečnost, že tento indikátor usiluje o shrnutí velmi složitých a vysoce divergentních informací. Z tohoto důvodu ztrácí významné informace, jako je například popis toho, co je skutečným signálem, o jak důležitý signál se jedná a zda v poslední době došlo k realizaci nějakých změn.
3
Při vybírání mezi dvěma druhy dopravy jsou často brány v úvahu pouze vnímané náklady (to znamená pouze zvláštní náklady na realizaci nějaké cesty, přičemž zde nejsou zahrnuty fixní (pevné) náklady). To má další vliv na vztahy mezi cenami dopravy podle jednotlivých druhů dopravy a modálního rozdělení.
12
4
Zlepšení indikátorů
V návaznosti na popis indikátorů z předchozí kapitoly vyvstává otázka, jak revidovat tuto sadu indikátorů takovým způsobem, aby co nejlépe odrážela teoretické zásady a politické diskuse, jak je uvedeno v kapitole 2. Jak se pojednává v kapitole 2, měly by indikátory cenových signálů monitorovat změny uživatelských cen dopravy na straně jedné a změny politiky účtování poplatků za dopravu na straně druhé. Tyto dvě dimenze monitorování jsou předmětem diskuse v následujících dvou oddílech.
4.1 Monitorování změn uživatelských cen dopravy Klíčovou otázkou, která se týká uživatelských cen dopravy, je (viz oddíl 2.3): Jak se vyvíjejí uživatelské ceny dopravy podle druhů dopravy a jaký je důsledek tohoto vývoje na poptávku po dopravě? Z této klíčové otázky vyplývají dvě dílčí podotázky: 1. Jak se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy? 2. Kolik je v průměru vynakládáno na dopravu?
4.1.1 Jak se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy? I přesto, že má řadu nevýhod, poskytuje indikátor, který se již nyní používá – „uživatelské ceny dopravy (reálná změna ceny osobní a nákladní dopravy podle druhu dopravy)“ (TERM 20) – dostatečné informace pro to, abychom mohli odpovědět na tuto podotázku. Tento indikátor zůstane beze změn. Indikátor pro ceny a daně u paliva (TERM 21) poskytuje podrobnější analýzu, než je analýza, která je odvozena pouze z náhledu na celkovou cenu paliva. Daňová a poplatková složka a jejich podíl na celkové ceně paliva uvádějí hladinu cen paliva po zásahu státu, který se zčásti provádí za účelem internalizace externích nákladů (viz 4.2.1) – Jak naložit s cenami paliva a jeho zdaněním?
4.1.2 Kolik je v průměru vynakládáno na dopravu? Indikátor „výdaje na osobní mobilitu“ (TERM 24) poskytuje dílčí odpověď na tuto otázku. Tento indikátor se však dotýká pouze osobní dopravy. Obdobný indikátor by mohl odrážet průměrné náklady na přepravu zboží v porovnání s dalšími náklady, jako jsou například náklady, jež se vztahují k výrobě a distribuci zboží, ale taková diskuse je mimo rozsah této zprávy.
4.2 Monitorování změn politiky účtování poplatků za dopravu Klíčovou otázkou, která se týká politiky účtování poplatků za dopravu, je (viz oddíl 2.4): Dochází u daní a poplatků v dopravě, které jsou uvalovány na každý jednotlivý dopravní pohyb, k lepšímu vyrovnání (z hlediska jejich struktury i úrovně) s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Předtím, než budeme podrobně pojednávat o tom, jaké indikátory je třeba upravit nebo přidat k danému monitorovacímu systému, aby bylo možno odpovědět na tuto otázku, je třeba nejprve vyřešit několik metodických aspektů.
13
4.2.1 Některé metodické aspekty Jak nakládat s výnosy získanými ze zpoplatnění dopravy? Výnosy ze zpoplatnění dopravy hrají významnou roli v daňové politice. Cenová tvorba podle mezních společenských nákladů vede k tomu, že by uživatelům měly být účtovány poplatky za dodatečné náklady, které způsobují tím, že využívají dopravních služeb, ale nikoliv za „ztracené“ náklady, jako jsou například náklady na výstavbu infrastruktury financované z veřejných prostředků. Vyžadování návratnosti těchto nákladů by odrazovalo od optimálního využití investičního majetku, který již byl zaplacen. To navozuje otázku, zda budou poplatky za dopravu v souvislosti s mezními infrastrukturními a externími náklady dostačovat k financování investic do nové infrastruktury. Tato otázka byla zkoumána v několika zprávách v posledních letech, například se jednalo o nedávnou zprávu ECMT o optimálních daních a poplatcích (ECMT, 2003b). Hlavním závěrem z těchto studií je skutečnost, že – na úrovni dopravního sektoru jakožto celku – by výnosy z optimálních poplatků překračovaly pevné a variabilní náklady infrastruktury. Výnosy ze zpoplatnění dopravy nebudou zahrnuty do monitorovacího systému, neboť tyto celkové výnosy neposkytují žádnou indikaci ohledně toho, zda se politika účtování poplatků za dopravu pohybuje správným směrem či nikoliv. Jak nakládat s dotacemi, například na veřejnou dopravu? Některé dopravní sektory jsou v současné době dotovány. Zejména veřejná autobusová doprava a obecně do poněkud menší míry i vlaková doprava jsou dotovány národními, regionálními a místními orgány. Dotace ovlivňují čisté úrovně poplatků, které jsou uvalovány na dopravu. Například dotování vlakových jízdenek může na jedné straně vyrušit finanční efekt poplatků za použití železniční infrastruktury. Dotace jako takové by měly být klasifikovány jako záporné poplatky. Tento přístup byl například dodržován ve studii „efektivní ceny za dopravu“ (CE Delft, 1999). Dopravní dotace nebudou zahrnuty v kvantitativní analýze dopravních poplatků a nákladů ze dvou důvodů. Zahrnutí dotací do výpočtu čistých úrovní poplatků by vedlo k prohlášení, že v ideálním případě by žádná jednotlivá forma dopravy neměla dostávat dotace. To je však tvrzení, které není možno podporovat v kontextu této zprávy. Shromáždění a aktualizace dat o dotacích poskytovaných všem druhům dopravy ve všech členských státech by vyžadovaly enormní úsilí. Obvykle je získání takových dat velmi obtížné a jejich posuzování je velmi složité. Současný monitorovací systém TERM již nyní obsahuje indikátor pro „dotace dopravy“, ale tento indikátor nebyl kvůli nedostatku dat nikdy realizován. Přestože by bylo užitečné zajistit realizaci tohoto indikátoru, neočekávají se žádné změny, pokud jde o dostupnost dat. Jak nakládat s výdaji na infrastrukturní náklady? Další důležitá kategorie státních výdajů vedle dotací zahrnuje náklady na dopravní infrastrukturu. Náklady se skládají z investičních nákladů a provozních nákladů, s nimiž je třeba nakládat rozdílným způsobem. Infrastrukturní investice nebudou zahrnuty do monitorovacího systému pro cenovou tvorbu u dopravy, protože indikátory pro cenovou tvoru u dopravy by měly být omezeny na dopravní náklady a poplatky, které jsou mezního charakteru, tedy by měly být přímo závislé na používání infrastruktury. Infrastrukturní investice představují v typických případech „ztracené“ náklady mobility, které nejsou mezního charakteru, a z tohoto důvodu by neměly být zahrnuty do systému účtování poplatků. V ekonomicky efektivním rámci by měla být rozhodnutí o investicích do infrastruktury založena na analýze společenských nákladů a přínosů, přičemž budou brány v úvahu náklady a přínosy dodatečné infrastruktury pro společnost, hospodářství a životní prostředí.
14
Jak nakládat s dalšími fixními (pevnými) náklady (parkování) a fixními poplatky? Ne všechny externí náklady dopravy se mění s hustotou dopravního provozu a tato situace zcela jistě platí ještě ve větší míře u mnoha poplatků za dopravu. Například externí náklady za parkování – tedy ty prostorové náklady, které nejsou zahrnuty v nákladech na parkování – se vztahují jen na stojící vozidla. Náklady a poplatky na parkování je možno považovat za mezní poplatky, neboť se mění s dobou parkování a představují náklady alternativních příležitostí pro příslušné prostory. Z důvodů rozsahu a dostupnosti dat však nebudou zahrnuty do monitorovacího systému pro účtování poplatků z dopravy. Daně vybírané při nákupu vozidel (v zemích, kde jsou tyto daně používány) a daně z vlastnictví vozidel nejsou závislé na hustotě dopravního provozu, a proto je není možno použít k oceňování mezních nákladů, i když se mohou měnit s ekologickými parametry automobilu, na který jsou uvaleny. Výnosy z těchto poplatků jsou jedním ze zdrojů státního příjmu a používají se z části pro investice do infrastruktury a údržbu infrastruktury. Když povede tvorba cen podle mezních společenských nákladů k variabilním poplatkům (k nárůstu variabilních poplatků), poté bude rovněž růst finanční zatížení a dané fixní poplatky mohou být použity pro vykompenzování (části) zvýšeného zatížení. Cenová tvorba podle mezních společenských nákladů (MSC) vede k účtování poplatků za mezní (proměnné) infrastrukturní a další externí náklady, a z tohoto důvodu nejsou fixní infrastrukturní náklady podle této zásady zahrnuty. Existuje však důkaz, že optimální cenová tvorba podle této zásady povede k výnosům z dopravního sektoru, jenž bude převyšovat výnosy tradičního systému účtování poplatků (R. Roy a kol., 2003). Jak nakládat s cenami paliva a jeho zdaněním? Otázce zdanění paliva a cen paliva věnujeme zvláštní pozornost, neboť tuto otázku je možno zvažovat ze tří možných hledisek. 1. Ceny paliva jsou důležitou proměnnou veličinou na pozadí uživatelských cen dopravy, a tudíž i z hlediska poptávky po dopravě a modálního rozdělení (viz oddíl 4.1.1). 2. Zdanění paliva má vliv na cenové hladiny dopravy. Zdanění paliva je z hlediska parametrů vztažených na 1 km v současné době jedním z nejdůležitějších prvků v cenové tvorbě dopravy v EU. Důležitou výhodou u daně z paliva v porovnání s pevně stanovenými daněmi je skutečnost, že poplatek, který je nutno zaplatit, se mění podle toho, kolik kilometrů se ujede. Navíc se jedná o nástroj, který je k dispozici pro praktické využití jen v krátkodobém horizontu. 3. Zdanění paliva má rovněž vliv na struktury dopravních cen. Daně z paliva jsou v některých případech přímo svázány s emisemi souvisejícími s daným palivem, jako např. CO2 (pokud jde o obsah uhlíku), SO2 (pokud jde o obsah síry) a v minulosti zde figuroval též obsah olova. Rozlišení daní z paliva na základě těchto hodnot obsahů je možno z tohoto důvodu považovat za jakýsi první nejlepší nástroj k donucení uživatelů platit za náklady související s těmito emisemi. Přestože spotřeba paliva u určitých vozidel obecně vykazuje určité statistické vztahy s bezpečnostními riziky, emisemi dalších znečišťujících látek a poškozováním infrastruktury, nepovažuje se zdanění paliva obecně za „první nejlepší“ nástroj pro přimění uživatelů platit za tyto náklady. Důvodem této skutečnosti je to, že daň z paliva neposkytuje přímé pobídky ke snižování bezpečnostních rizik, emisí znečišťujících látek nebo nákladů na poškození infrastruktury (pro přehled příslušných nástrojů viz tabulka D.1 v příloze D). V současné době je vývoj v oblasti cen a zdanění benzínu a nafty v rámci celé EU pokryt indikátorem TERM pro ceny a daně u paliva (TERM 21). Tento indikátor bude zachován, aby sloužil dvěma účelům: celkové ceny paliva se budou využívat při stanovení uživatelských cen dopravy (viz oddíl 4.1.1); složka představovaná daněmi z paliva – po přepočítání na kilometr pro různé druhy dopravy – se bude používat pro stanovení úrovně poplatků z dopravy (viz oddíl 4.2.4), kdežto daně z paliva na jednotku emisí CO2 budou zvažovány pro analýzu struktur poplatků z dopravy (viz oddíl 4.2.5). Jak nakládat s DPH? Nyní vyvstává otázka, zda DPH, jež se vybírá i ze spotřební daně a dalších poplatků, by měla být zahrnuta do indikátorů pro účtování poplatků z dopravy.
15
Z hlediska daňových zákonů by bylo možno tvrdit, že DPH ze spotřební daně a dalších poplatků by měla být považována za specifickou dopravní daň, a tudíž by zde měla být zahrnuta jako určitý poplatek, neboť DPH ze spotřební daně je jakousi „daní z daně“. Z ekonomického hlediska by však měly být spotřební daně a fixní daně z vozidel posuzovány jako platba za služby poskytované státem v souladu se zásadou přímého prospěchu – jak je zamýšleno ve výkazech veřejných příjmů a výdajů. V tomto případě je DPH ze spotřební daně obecným zdaněním a nikoliv speciální daní z dopravy. Absence povinnosti DPH z některých fixních daní z vozidel je z tohoto úhlu pohledu určitým formálním nedostatkem. Při úsilí o dosažení řádného rozdělení nákladů vzhledem k uživateli dopravy by měl být sledován ekonomický přístup k DPH a nikoliv přístup z hlediska daňových zákonů. Z tohoto důvodu jsme do této studie nezahrnuli DPH ze spotřební daně (4). Rozsáhlá většina jiných studií sleduje tento přístup. Vzhledem k indikátorům uživatelských cen dopravy je DPH samozřejmě relevantním parametrem, neboť zvyšuje tyto ceny, a tím i ovlivňuje chování. V těchto indikátorech je proto DPH zahrnuta v oblastech, kde to je relevantní.
4.2.2 Definice tří dílčích otázek Po metodických popisech a zásadních výběrech, jež plynou z předchozích kapitol, máme k dispozici dostatečné podklady pro definování podotázek spadajících pod společnou střechu pro monitorování politiky účtování poplatků, abychom mohli odpovědět prostřednictvím indikátorů. Budou rozlišovány následující dílčí otázky. 1. Jaké jsou mezní infrastrukturní a další externí náklady různých forem dopravy a do jaké míry jsou tyto náklady odraženy v uvalovaných poplatcích za dopravu? 2. Pohybují se úrovně poplatků za dopravu směrem k mezním infrastrukturním a dalším externím nákladům? 3. Dochází u struktur dopravních nákladů k lepšímu vyrovnání s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Každá z těchto tří dílčích otázek bude podrobně rozebrána v následujících oddílech.
4.2.3 Odpověď na dílčí otázku č. 1: Externí náklady a poplatky podle typů vozidel Otázkou, kterou je třeba odpovědět, je: Jaké jsou mezní infrastrukturní a další externí náklady různých forem dopravy a jak se tyto náklady odrážejí v poplatcích za dopravu, jež jsou uvalovány? Používaným indikátorem bude „Externí náklady a poplatky podle typů vozidel“. Tento indikátor poskytne přehled aktuálních znalostí mezních infrastrukturních a dalších externích nákladů různých druhů dopravy a typů vozidel v EU a rovněž přehled aktuálních poplatků, jež jsou z nich vybírány. Tento indikátor poskytuje určitý statický obraz aktuální úrovně integrace nákladů a poplatků a slouží jako určitý základ pro ostatní dva indikátory. Z hlediska realizace je tento indikátor pravděpodobně nejobtížnější – budeme-li na něj nahlížet z velkého počtu různých druhů dopravy a ve světle různých dopravních „okolností“ – zatímco současně s tím je rovněž parametrem, jehož realizace je velmi důležitá, neboť tvoří informační základ pro ostatní indikátory politiky účtování poplatků (viz oddíl 4.2.4 a oddíl 4.2.5). Je to právě tento informační základ – externí náklady podle typu vozidla za různých okolností – který navozuje velký prostor k diskusi. Jestliže dojde k dohodě ohledně tohoto informačního základu, budou spory ohledně ostatních dvou indikátorů mnohem menší.
4
Ve skutečnosti by poplatky, které na sebe nevážou DPH, měly být rovněž upraveny kvůli tomuto neúčtování DPH. V tomto případě jsme se však rozhodli, že tak neučiníme, neboť státní orgány ukazují prostřednictvím absence povinnosti DPH, že považují tyto poplatky spíše za poplatky fiskálního typu než za poplatky ekonomického typu z hlediska jejich povahy.
16
Povaha této dílčí otázky dále vede k závěru, že jeden jediný graf nemůže nikdy poskytnout dostatečné množství informací. Mezní externí náklady se mění podle času, místa, typu vozidla, atd. Pouze velmi sofistikovaný systém účtování poplatků se bude schopen optimálně vypořádat s těmito rozdíly. Z tohoto důvodu každý indikátor, který se zaměřuje na monitorování externích nákladů a poplatků podle typů vozidel, by měl obsahovat řadu grafů poskytujících optimální kompromis mezi přesností a rozsáhlostí. Daný indikátor je pouze pro informační účely a nebude k němu vydáno žádné posouzení (typu ☺, nebo ). Konec konců tento indikátor uvádí určitý přehled současného stavu: Není možno z něj odvodit žádné trendy v souvislosti s odchýlením od cílů nebo přibližováním se k cíli. Současné indikátory V současné době uvádí indikátor pro externí náklady dopravy (TERM 25) minimální a maximální (z množiny průměrných hodnot pro jednotlivé země) odhady mezních infrastrukturních a dalších externích nákladů u určitého vybraného počtu typů vozidel pro všechny druhy osobní a nákladní dopravy za zvoleného počtu okolností. Dílčí indikátor ukazuje, že celková hodnota externích nákladů je velká (přibližně 8 % HDP). Úpravy Hlavní úpravou je skutečnost, že dojde k přidání informací o poplatcích za dopravu. Kromě toho dojde k nárůstu počtu typů vozidel, jež budou předmětem posouzení. Klíčový graf pro daný indikátor by měl uvádět: Náklady: odhady „nejhoršího“ a „nejlepšího“ případu (viz tabulka 4.1) pro odhad externích a infrastrukturních nákladů různých druhů nákladní dopravy pro jeden realizovaný vozidlový kilometr. Nákladní doprava je zde zvolena z toho důvodu, že zpoplatnění dopravy v rámci celé EU se v převážné míře zaměřuje na nákladní dopravu z důvodů vnitřního trhu. Budou zde zahrnuty následující položky mezních nákladů: — infrastruktura; — bezpečnostní rizika; — znečištění ovzduší; — změna klimatu; — hluk. Náklady na kongesce zde zahrnuty nebudou, neboť tyto náklady se mění příliš široce v závislosti na skutečném využití kapacit (náklady se mohou měnit v rozmezí od nuly do částky ve výši zhruba 1 EUR za kilometr). Poplatky: aktuální evropské poplatky závisející na vzdálenosti nebo palivu, vztažené na vozidlový kilometr, pro členské státy s nejnižšími a nejvyššími poplatky. Tabulka 4.1
Kategorie vozidel a dopravní podmínky, jež budou zahrnuty v indikátoru „Externí náklady a poplatky podle typů vozidel“
Nákladní doprava (hlavní indikátor)
Osobní doprava (dílčí indikátor)
• Silniční doprava, nejlepší případ: vozidlo třídy Euro 3 (vyrobeno 2001–06), 1 km na dálnici mimo špičku
• Osobní automobil, nejlepší případ: vozidlo třídy Euro 3 (rok výroby 2001–06) jedoucí 1 km na dálnici mimo špičku
• Silniční doprava, nejhorší případ: vozidlo třídy Euro 1 (rok v. 1993–97) jedoucí 1 km uvnitř města ve špičce • Železniční doprava, nejlepší případ: elektrický vlak jedoucí mimo městské oblasti • Železniční doprava, nejhorší případ: motorový vlak jedoucí uvnitř městských oblastí • Vnitrozemské plavidlo: 1 průměrný odhad • Námořní plavidlo: 1 průměrný odhad • Nákladní letoun: 1 průměrný odhad
• Osobní automobil, nejhorší případ: vozidlo třídy Euro 1 (rok v. 1993–97) jedoucí 1 km uvnitř města ve špičce • Dieselový autobus: 1 průměrný odhad • Železnice na krátkou/střední vzdálenost; 1 průměrný odhad • Vysokorychlostní vlak: 1 průměrný odhad • Letadlo pro osobní dopravu: 1 průměrný odhad
17
Případným dílčím indikátorem by mohla být stejná prezentace pro osobní dopravu. Kromě toho budou informace o celkových externích nákladech v miliardách EUR nebo procentuálním vyjádření vzhledem k HDP ponechány jako další dílčí indikátor. Poslední dílčí indikátor nemá striktně řečeno nic společného se změnami v účtování poplatků, ale je zde zahrnut, aby došlo ke zdůraznění významu externích nákladů. Na obrázku 4.1 je uveden fiktivní příklad takového indikátoru. Obrázek 4.1
Fiktivní přehled kamion)
hlavního
indikátoru
pro
nákladní
dopravu
(40-tunový
Legenda: Accidents = nehody Noise = hluk Climate change = změna klimatu Air pollution = znečištění ovzduší Infrastructure = infrastruktura Costs = náklady Charges = poplatky Eurocents per kilometre = eurocentů na kilometr
Z tohoto grafu je možno odvodit následující informace: 1. Pokud jde o úroveň nákladů (mezních infrastrukturních a dalších externích nákladů), dostupné studie uvádějí, že minimální a maximální odhady s vyjmutím kongescí představují 0,10 EUR a 0,19 EUR na vozidlový kilometr v závislosti na konkrétním členském státu. 2. Pokud jde o úroveň poplatků, dostupné důkazy naznačují, že aktuální poplatky jsou obecně příliš nízké. 3. Pokud jde o strukturu nákladů, mají všechny nákladové kategorie zhruba stejný velikostní řád. 4. Pokud jde o strukturu poplatků, zdá se, že tato struktura vůbec neodpovídá struktuře nákladů. V případě silniční dopravy je největší část poplatků podchycena daní z paliva, která má pouze přímou a příčinnou vazbu na emise CO2, jež přispívají ke změně klimatu. Ostatní náklady se téměř neodrážejí v poplatcích, s výjimkou nového německého programu pro účtování poplatků podle kilometrů, který částečným způsobem vychází z emisní třídy vozidla. V případě železnice je většina poplatků spojena s využitím kapacity infrastruktury. Žádné země nemají diferenciaci poplatků vzhledem k typu trakce, emisím hluku, atd.
18
4.2.4 Odpověď na dílčí otázku č. 2: Pokrok v úrovních poplatků Otázkou, kterou je třeba odpovědět, je: Pohybují se úrovně poplatků za dopravu směrem k mezním infrastrukturním a dalším externím nákladům? Používaný indikátor se nazývá „pokrok v úrovních poplatků“ a poskytuje dynamičtější představu o úrovni poplatků závislých na používání, které jsou uvalovány z dopravy v Evropě. Jestliže se bude tento indikátor vyvíjet podle plánu, budou tendence růstu či poklesu v celkové úrovni poplatků závislých na používání viditelné během několika let. Cílem tohoto indikátoru je posoudit, zda se průměrná úroveň poplatků závisejících na použití a vztažených k vozidlovému kilometru sbližuje s nejlepšími dostupnými odhady mezních infrastrukturních a dalších externích nákladů. Poznamenejme, že termín „sbližování“ automaticky neznamená, že by daně nebo poplatky měly být vždy zvyšovány. Existují situace, kdy celková úroveň daní převyšuje mezní náklady, například pro cestu osobního automobilu ve venkovských oblastech mimo dobu dopravní špičky. Zdanění a mezní náklad by bylo možno ve větší míře sladit, pokud by došlo ke snížení fixních daní a poplatků. Aktuální indikátor Mechanismus TERM v současné době obsahuje jeden indikátor, který se nazývá „daně a poplatky z dopravy“ (TERM 22), ale u tohoto indikátoru nedochází nikdy k realizaci v důsledku chybějících informací a nedostatečné jasnosti ohledně nejvhodnějšího metodického přístupu. Úpravy Jako jeden z hlavních indikátorů bude vyvinut trend vyjadřující průměrnou hodnotu pro daný druh dopravy vzhledem k daním a poplatkům v nákladní dopravě vycházejícím ze vzdálenosti a paliva. Daný indikátor pro ceny a daně u paliva bude poskytovat základ pro výpočet daní a poplatků vycházejících z paliva. Posouzení indikátoru (je růstový trend kladný nebo záporný?) závisí na výsledcích indikátorů vyvinutých pod hlavičkou předchozí klíčové otázky (oddíl 4.2.3). Pokud se bude zdát, že daně a poplatky jsou obecně příliš nízké, bude se růstový trend považovat za kladný a naopak. Z technického hlediska je vypracování takového indikátoru dosti složité z následujících důvodů: Dosud nebyly v rámci této problematiky vypracovány žádné specifické studie. Nejsou k dispozici žádné úplné přehledy aktuálních daní a poplatků z dopravy pro všechny členské státy Evropského hospodářského prostoru. Databáze OECD pro ekologické daně a poplatky je jedním ze zdrojů, ale nebyla vyvinuta specificky pro tento účel. Z tohoto důvodu je třeba provést velmi mnoho práce v oblasti sběru nových dat. Pokud jde o výpočet daně z paliva na vozidlový kilometr, situace vázne v první řadě na vývojových trendech v oblasti účinnosti paliva u různých druhů dopravy. Tyto informace jsou poněkud neúplné. Databázový systém pro dopravu a životní prostředí – vytvořený generálním ředitelstvím pro dopravu a energii a Eurostatem – by mohl sehrát významnou roli při zajištění takových dat. Pokud jde o další daně a poplatky ze silniční dopravy, jež závisejí na míře využívání, jako je tomu například ve Francii, Itálii, Španělsku a v blízké budoucnosti především v Německu a v Rakousku v souvislosti s dálničními poplatky, zde situace vázne na skutečnosti, že informace o procentuálním zastoupení kilometrů ujetých na dálniční síti jsou neúplné, a z tohoto důvodu je obtížné vypočítat vývoj vážené průměrné ceny. Pokud jde o přistupující a kandidátské země a jiné druhy dopravy než silniční, očekává se, že dostupnost dat bude ještě omezenější. Z tohoto důvodu je priorita přikládána vývoji v oblasti silničních poplatků v rámci EU-15, přičemž nejvyšší priorita je přiřazena nákladní dopravě. Přistupující a kandidátské země a jiné druhy dopravy než silniční mohou následovat v pozdějším stadiu. Je možno očekávat, že nebude z technického hlediska proveditelné vypočítat vývoj poplatků na kilometr v přesném procentuálním vyjádření za rok. Bude však pravděpodobně možno poskytnout posouzení, jak je uvedeno níže (fiktivní čísla).
19
Dostupné důkazy naznačují, že průměrná úroveň poplatků zaplacených na jeden ujetý kilometr v osobním automobilu s benzínovým motorem klesla o více než 1 % ročně, což je považováno za silně negativní trend. Průměrné náklady placené kamiony na dálnicích vzrostly v rozmezí 0 až 1 %, což se považuje za mírně kladný vývojový trend. Tato posouzení je možno porovnat s požadovaným trendem, který je odvozen z předchozích indikátorů (externí náklady a poplatky podle typu vozidla, viz oddíl 4.2.4). Na základě příkladu Fiktivní přehled hlavního indikátoru pro nákladní dopravu (40-tunový kamion) (viz obrázek 4.1) je růstový trend pozitivní a sestupný trend je negativní.
Tabulka 4.2
Přehled možné hodnotící tabulky pro jednotlivé druhy nákladní dopravy
Druh dopravy Lehký nákladní automobil, dálnice Těžký nákladní automobil, dálnice Lehký nákladní automobil, ostatní silnice Těžký nákladní automobil, ostatní silnice Nákladní vlak, elektrická trakce Nákladní vlak, motorová trakce Vnitrozemská vodní doprava Námořní lodní doprava Letecká nákladní doprava Poznámky:
Trend ve vývoji mezery mezi MIEC a variabilními poplatky 0 + – ….
– mezera se zvětšuje 0 mezera zůstává zhruba stejná + mezera se zmenšuje
Konečné hodnocení je ☺, když bude pro všechny druhy dopravy výsledek posouzení přinejmenším 0 a alespoň jedna čtvrtina všech druhů dopravy bude vykazovat pokrok; oproti tomu je toto hodnocení , jestliže nebude zaznamenán žádný pokrok, neutrální hodnocení je v ostatních případech. Kromě trendu evropského průměru je možno poskytnout podrobnější informace rozdělením situace pro různé členské státy (například Německo vykazuje dobré trendy se zavedením kilometrických poplatků a zvýšením daní z paliva). Případný dílčí indikátor by mohl být představován stejnou analýzou pro osobní dopravu.
4.2.5 Odpověď na dílčí otázku č. 3: Pokrok ve struktuře poplatků Otázkou, kterou je třeba odpovědět je: Dochází u struktur dopravních nákladů k lepšímu vyrovnání s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady? Používaný indikátor se nazývá „pokrok ve strukturách poplatků“. Tento indikátor poskytuje dynamičtější představu ohledně stupně, v jakém různé dopravní poplatky v různých druzích dopravy podléhají stále větší diferenciaci nebo modulaci na základě externích nákladů, jako jsou například emise nebo kongesce. Účelem tohoto indikátoru je posoudit, zda se cenová tvorba dopravy v Evropě vyvíjí od paušálních, fixních nebo variabilních, nediferencovaných daní, které se nevztahují k externím nákladům, k jemněji definovanému (diverzifikovanému) systému, který bere v úvahu infrastrukturní náklady, bezpečnostní a environmentální náklady, jakož i náklady na kongesce u specifických vozidel v různých časových obdobích a na různých místech. Aktuální indikátory Tato otázka je v současné době posuzována prostřednictvím indikátoru „internalizace externích nákladů“ (TERM 26). Tento indikátor sestává z řady tabulek se zaškrtávacími znaménky, které indikují, zda jsou nástroje, které se přímo vztahují na složku externích nákladů, zavedeny v různých druzích dopravy.
20
Úpravy Tabulku se zaškrtávacími značkami je třeba zlepšit a analýzu prováděnou na pozadí této tabulky je třeba rozšířit. Indikátor pro ceny a daně u paliva poskytne základ pro vyplnění tabulky v souvislosti s daněmi a poplatky závisejícími na palivu. V první řadě platí, že tabulka se zaškrtáváním bude dynamičtější, aby bylo možno snadno nahlédnout, zda došlo k zavedení nových zjemnění nebo zda došlo ke zrušení některých položek. Například zaškrtávání pro nové nástroje budou mít zelenou barvu, kdežto zaškrtnutí pro zrušené nástroje budou mít barvu červenou. Tímto způsobem bude možno zpozorovat dobré a špatné trendy. Příklady nových vývojových trendů zahrnují německý systém kilometrického účtování (listopad 2003), londýnský systém zpoplatnění kongescí (únor 2003) a nizozemské zrušení daňových prázdnin při nákupu vozidel s účinným palivem (leden 2003). Kromě toho by bylo možno provádět výpočet celkového hodnocení zaškrtnutých položek v EU spolu s následným porovnáním s hodnocením z předchozího roku.
CO2
Celkem EU
daní
Velká Británie
Švédsko
Španělsko
Portugalsko
dopravních
Nizozemsko
Lucembursko
Itálie
struktury
Irsko
Řecko
Německo
nákladů:
Francie
Finsko
Dánsko
Daně a poplatky nesouvisející s palivem Znečištění ovzduší
externích
Belgie
Indikátor internalizace v členských státech EU
Rakousko
Tabulka 4.3
Železniční doprava
1
Letecká doprava
1
Vodní doprava
6
Silniční nákladní doprava
9
Silniční osobní doprava
6
Železniční doprava
2
Letecká doprava Vodní doprava Silniční nákladní doprava Silniční osobní doprava Hluk
3
Železniční doprava Letecká doprava
7
Vodní doprava Silniční nákladní doprava
2
Silniční osobní doprava Kongesce
Železniční doprava Letecká doprava Vodní doprava Silniční nákladní doprava
1
Silniční osobní doprava
1
Celkový počet opatření (kromě daní z paliva) Daně a poplatky související s palivem
3
3
3
3
1
6
1
1
4
1
2
5
6
39
Nižší daň z paliva s nízkým obsahem síry Daň z emisí uhlíku pro naftu a benzín Poznámka: Zaškrtnutí ve výše uvedené tabulce znamená, že daň a poplatky byly koncipovány tak, aby poskytly přímou vazbu mezi daní/poplatkem a specifickými řešenými externími náklady. To nutně neznamená, že tyto externí náklady byly plně internalizovány. Rovněž to neposkytuje žádné informace o absolutní velikosti poplatku nebo výnosech z takového poplatku. Zdroj:
EEA (národní referenční střediska); Boeing, 2002; ACEA, 2001.
21
V druhé řadě pak budou k dané tabulce přidány kategorie pro speciální městské programy cenové tvorby, které mají několik účelů, jako např. omezení městských kongescí, zlepšení kvality ovzduší ve městech, atd. (například se jedná o Londýn) a pro přesuny od pevného k variabilnímu zdanění. Řádky pro olovnatý benzín budou odstraněny, protože tento typ paliva bude v EU postupně ukončen a v přistupujících a kandidátských zemích bude téměř ukončen. Za třetí je třeba poznamenat, že příslušné zaškrtávací značky budou váženy s ohledem na jejich význam a efektivitu. Toto vážení bude založeno na několika kritériích, jak je uvedeno níže. Kvantitativní význam příslušného nástroje: jak velké jsou celkové pobídky poskytované daným nástrojem? Stupeň vyjadřující, jak je diferenciace přímo svázána s ekologickým dopadem. Například platí, že environmentální diferenciace u fixních daní z motorových vozidel má menší přímou vazbu s ekologickými vlivy než environmentální diferenciace variabilních poplatků; rovněž diferencované přístavní poplatky lépe odrážejí ekologické vlivy než fixní poplatky. Stupeň vyjadřující, zda je diferenciace zhruba dostačující pro respektování externích nákladů, jak je uvedeno v předchozích přehledech. Důležité změny budou označeny červeným nebo zeleným tučným písmem a budou mít váhu dvou méně významných změn vyjádřených normálním červeným nebo zeleným písmem. Zaškrtnutí by mohla zůstat v dané barvě po dobu zhruba tří let.
22
5
Shrnutí revidovaných indikátorů pro cenové signály v dopravě
Existují dva různé typy cenových signálů v dopravě. Jeden typ signálu se vztahuje k dopravním (uživatelským) cenám a druhý typ signálu se vztahuje k politice účtování poplatků za dopravu. Indikátory TERM, které se zabývají cenovými signály, by měly být schopny monitorovat trendy v rámci obou dimenzí. Jedna klíčová otázka je definována pro každou z daných dvou dimenzí cenových signálů. Pro každou z těchto klíčových otázek je definována řada podotázek spolu s indikátory, které se k nim vztahují. Všechny klíčové otázky, podotázky a indikátory pro cenové signály jsou shrnuty v tabulce 5.1. Tabulka 5.1
Přehled klíčových otázek a podotázek spolu s revidovanými indikátory pro poskytnutí odpovědí
Klíčová otázka
Podotázka
Indikátor(y)
Statický nebo dynamický
1. Jak se vyvíjejí uživatelské ceny dopravy podle druhů dopravy a jaký je jejich dopad na poptávku po dopravě?
1.1
Jak se vyvíjejí ceny dopravy podle druhů dopravy?
Dynamický
1.2
2. Dochází u daní a poplatků z dopravy, které jsou uvalovány na každý jednotlivý dopravní pohyb, k lepšímu vyrovnání (z hlediska struktury i úrovně) s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady?
2.1
Kolik prostředků je v průměru vynakládáno na dopravu? Jaké jsou mezní infrastrukturní a další externí náklady (MIEC) různých forem dopravy a do jaké míry se tyto náklady odrážejí v poplatcích za dopravu, které jsou uvalovány? Pohybují se úrovně poplatků za dopravu směrem k mezním infrastrukturním a dalším nákladům? Dochází u struktur cen za dopravu k lepšímu vyrovnání s mezními infrastrukturními a dalšími externími náklady?
Uživatelské ceny dopravy (reálná změna ceny osobní a nákladní dopravy podle druhu dopravy) (TERM 20) se vstupem z oblasti cen a daní u paliva (TERM 21) Výdaje na osobní mobilitu (TERM 24) Externí náklady a poplatky podle typu vozidla
Statický
Pokrok v úrovních poplatků se vstupem z oblasti cen a daní u paliva (TERM 21)
Dynamický
Pokrok ve struktuře poplatků se vstupem z oblasti cen a daní u paliva (TERM 21)
Dynamický
2.2
2.3
Dynamický
Grafický přehled indikátorů ve skupině cenových signálů TERM se nyní mírně změnil v porovnání s předchozí verzí (viz obrázek 3.1) a tato nová podoba je uvedena na obrázku 5.1.
23
Obrázek 5.1
Indikátory mechanismu TERM v revidované skupině pro cenové signály a jejich vzájemné vztahy
Transport demand Modal split Expenditure on personal mobility Transport prices Transport user prices Transport charging policy External costs and charges per vehicle type Fuel prices and taxes Progress in charge levels Progress in charge structures = Indicator
Poptávka po dopravě Modální rozdělení mezi jednotlivé druhy dopravy Náklady na osobní mobilitu Ceny dopravy Uživatelské ceny dopravy Politika účtování poplatků v dopravě Externí náklady a poplatky podle typů vozidel Ceny a daně u paliva Pokrok v úrovních poplatků Pokrok ve strukturách poplatků = Indikátor
24
6
Odkazy
Borger, B. de and S. Proost, — 1995, Trenen — interregional model documentation (Trenen – dokumentace k meziregionálnímu modelu) — 1997, Mobilita: správná cena [Mobiliteit: de juiste prijs], Leuven/Apeldoorn; — 2001, Reforming transport pricing in the European Union (Reforma cenové tvorby v dopravě v Evropské unii), Edward Elgar, Cheltenham, Velká Británie. Bruinsma, F.R. a kol., 2000, Odhadování společenských nákladů dopravního využití území: efektivní ceny za dopravu [Raming maatschappel. ke kosten van ruimtegebruik door het verkeer; Efficiënte prijzen voor het verkeer], Svobodná univerzita Amsterodam. CE, Delft, — CE, 1994, The social costs of trafic: literature overview (Společenské náklady dopravního provozu: přehled literatury), Bleijenberg, A.N., Van den Berg, W.J. a G. de Wit; — CE, 1997, Optimising the fuel mix for road transport (Optimalizace kombinace paliva pro silniční dopravu), Dings, J.M.W. a kol.; — CE, 1999, Efficient prices for transport: estimating the social costs of vehicle use (Efektivní ceny za dopravu: odhadování společenských nákladů použití vozidel), Dings, J.M.W. a kol.; — CE, 2002a, External costs of aviation (Externí náklady letecké dopravy), J.M.W. Dings a kol.; — CE, 2002b, Returns on roads; optimising road investments and use with the ‘user pays principle’ (Návratnost silnic; optimalizace investic do silniční infrastruktury a používání této infrastruktury „se zásadou ať platí uživatel“) DeLucchi, M.A., 2000, Summary of the non-monetary externalities of motor vehicle use (Souhrnný přehled nepeněžních externalit u používání motorových vozidel), zpráva č. 9 v řadě zpráv pro „Roční společenské náklady používání motorových vozidel ve Spojených státech na základě dat z let 1990-91“, University of Davis, Kalifornie. DETR (Ministerstvo životního prostředí, dopravy a regionů, Velká Británie), — DETR 2000, Valuing the external costs of aviation (Vyhodnocení externích nákladů letecké dopravy); — DETR 2001, Estimating the social cost of carbon emissions (Odhad společenských nákladů emisí uhlíku). EC (Komise Evropských společenství), — EC, 1995, K poctivé a efektivní tvorbě cen v dopravě: možnosti politiky pro internalizaci externích nákladů dopravy v Evropské unii, Zelená kniha, KOM(95) 691; — EC, 1998, Poctivá platba za použití infrastruktury: fázový přístup ke společnému rámci pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu v EU, Bílá kniha KOM(98) 466 v konečném znění; — EC, 1999, ExternE — Externality energie — svazky 1–12, Evropská komise, DG XII, Brusel; — EC, 2001, Evropská dopravní politika pro rok 2010: čas rozhodnout, Bílá kniha (CEC) KOM(2001) 370; — EC, 2003, Návrh na směrnici Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 1999/92/ES o účtování poplatků u těžkých nákladních vozidel za použití určité infrastruktury (http://europa.eu.int/comm/transport/infr-charging/library/dir_com_2003_448_en.pdf). ECMT, Evropská konference ministrů dopravy — ECMT 1998, Efektivní doprava pro Evropu – politiky pro internalizaci externích nákladů, zpráva od pracovní skupiny ECMT pro společenské náklady dopravy, Evropská konference ministrů dopravy (ECMT), Paříž; — ECMT, 2003, Efektivní daně a poplatky z dopravy, datové tabulky a výpočty, 1998, 2000 a 2001, pro ECMT vypracovali Gonzague Pillet a Nicole Niederhäuser, ECOSYS, Ženeva.
25
Evropská agentura pro životní prostředí, — EEA, 2000, TERM 2000: Pohybujeme se správným směrem? Indikátory pro dopravní a environmentální integraci v EU, zpráva č. 12 o environmentálních otázkách, Kodaň; — EEA, 2001a, TERM 2001: Indikátory sledující dopravní a environmentální integraci v Evropské unii, zpráva č. 23 o environmentálních otázkách, Kodaň; — EEA, 2001b, Nákladní silniční doprava a životní prostředí v horských oblastech, technická zpráva č. 68, Kodaň; — EEA, 2002, TERM 2002: Příprava na rozšíření EU – Indikátory pro dopravní a environmentální integraci v EU, zpráva č. 32 o environmentálních otázkách, Kodaň. Skupina na vysoké úrovni pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu — HLG, 1999a, Výpočet nákladů za dopravní nehody, závěrečná zpráva odborných poradců Skupiny na vysoké úrovni pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu, 27. dubna 1999; — HLG, 1999b, Výpočet nákladů za dopravní infrastrukturu, závěrečná zpráva odborných poradců Skupiny na vysoké úrovni pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu, 28. dubna 1999; — HLG, 1999c, Výpočet ekologických nákladů dopravy, závěrečná zpráva odborných poradců Skupiny na vysoké úrovni pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu, 30. dubna 1999; — HLG, 1999d, Výpočet nákladů na dopravní kongesce a nedostatek infrastruktury, závěrečná zpráva odborných poradců Skupiny na vysoké úrovni pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu, 7. května 1999; — HLG, 1999e, Závěrečná zpráva o odhadování dopravních nákladů, 26. května 1999; — HLG, 1999f, Závěrečná zpráva o možnostech pro přímé účtování poplatků uživatelům za provozní náklady dopravní infrastruktury, 9. září 1999. IER 1999, Externí náklady dopravy v ExternE, s přispěním IER, ETSU, IVM, Armines, LIEE, INERIS, IEFE, ENCO, IOM, IFP, EEE, DLR, EKONO. INFRAS/IWW, 2000, Externí náklady dopravy: náklady dopravy na nehody, životní prostředí a kongesce v západní Evropě, Curych/Karlsruhe. INFRAS/Herry, 2002, Externí náklady dopravy ve východní Evropě, Curych/Vídeň. ITS/AEA, 2001, Surface transport costs and charges: Great Britain 1998 (Náklady a poplatky povrchové dopravy: Velká Británie 1998), Sansom, T. a kol., Institut dopravních studií (ITS), Univerzita Leeds ve spolupráci s AEA Technology Environment. IVM, 1997, Doprava v ExternE: Studie dopravních externalit pro případ Nizozemska, Svobodná univerzita Amsterodam. Kågeson, P., 1993, Getting the prices right (Zajištění správných cen), Evropská federace pro dopravu a životní prostředí, Brusel. Mayeres, 2001, The external costs of transportation (Externí náklady dopravy), závěrečná zpráva, Leuven. NEI 2000, Dánské ředitelství silnic, Louis Berger & NEA, Dopravní program Phare pro několik zemí (ZZ–9610), závěrečná zpráva. Smlouva č. 98-0472 Poplatky za silniční dopravu, Rotterdam. NERA, 1998, Přezkoumání poplatků za železniční infrastrukturu, závěrečná zpráva pro Evropskou komisi, DG VII, vypracovaly NERA, Nomisma, VTI, IVE, ENPC & BPM, Londýn, Velká Británie. Databáze OECD/EU pro daně související se životním prostředím http://www.oecd.org/document/29/0,2340,en_2649_37465_1894685_1_1_1_37465,00.html TNO-INRO 2001, Recordit (Snížení reálných nákladů intermodální dopravy z domu do domu), zpráva č. 5: Stanovení a výpočet daní, poplatků a dotací, TNO-Inro/ISIS/Gruppo CLAS/ZEW /ENPC/ Univerzita Cranfield /IER/ TETRAPLAN, za podpory generálního ředitelství pro dopravu a energii, Evropská komise, Delft.
26
Roy, R. a kol. (ed.), 2000, Revenues from efficient pricing — evidence from the Member States (Výnosy z efektivní cenové tvorby – důkazy z členských států), UIC/CER/EK, Paříž. Roy, R. a kol., 2003, Comparison of current charges with an efficient scenario (Porovnání aktuálních poplatků s efektivním scénářem), skupina ECMT pro finanční a daňové aspekty. UNITE, 2000–03, Sjednocení účtování a mezních nákladů pro efektivitu dopravy, několik zpráv. WHO, 1999, Zdravotní náklady z důvodu znečištění ovzduší souvisejícího se silniční dopravou: projekt Rakouska, Francie a Švýcarska pro posouzení vlivů, vypracováno pro Světovou zdravotnickou organizaci (WHO), ministerská konference o životním prostředí a zdraví, Londýn, červen 1999.
27
7
Seznam termínů a zkratek
EUR
euro
CO2
Oxid uhličitý, hlavní skleníkový plyn
Environmentální náklady
Finanční hodnota přiřazená negativním environmentálním vlivům, která je založena buď na nákladech škod nebo na nákladech prevence, snižování nebo obnovy.
Externí náklady
Externí náklad je nákladem, který není zahrnut v tržní ceně zboží a služeb, které jsou produkovány, tedy se jedná o náklad, který nenesou ti, kdo jej vytvářejí.
Externí vlivy (mobility)
Vlivy, jež nejsou brány v úvahu uživateli při jejich dopravním rozhodování; v této zprávě se za externí vlivy považují následující jevy: obtěžování hlukem, emise, dopravní nehody (částečně) a kongesce.
Skleníkový plyn
Plyn, který přispívá k přírodnímu skleníkovému jevu, což znamená k oteplování atmosféry v důsledku snižování odcházejícího slunečního záření kvůli koncentracím takových plynů.
HC
Uhlovodíky; v této zprávě se jedná o všechny uhlovodíky.
Internalizace (infrastrukturních a dalších externích nákladů)
Zakomponování externích vlivů do tržního rozhodovacího procesu prostřednictvím cenové tvorby nebo regulačních zásahů.
Mezní náklady
Dodatečné náklady jedné další jednotky mobility, jednoho dalšího vozidlového, plavidlového nebo letadlového kilometru.
MIEC
Mezní infrastrukturní a další externí náklady.
NOx
Generický termín pro oxidy dusíku (NO, NO2 a řada dalších), které přispívají ke kyselým dešťům, eutrofizaci a tvorbě troposférického ozonu a nepřímo ke globálnímu oteplování a změnám ozonové vrstvy.
Efektivní politika cenové tvorby v dopravě
Politika cenové tvorby v souladu se zásadami efektivity, kde jsou mezní společenské náklady uvalovány na uživatele infrastruktury prostřednictvím příslušných daní a poplatků.
Osobokilometr
Osobokilometr je jednotkou pro měření výkonů v osobní dopravě a vyjadřuje jednu osobu přepravenou na vzdálenost jednoho kilometru.
(Uživatelské) ceny dopravy
Cena, jakou uživatelé platí za osobokilometr nebo vozidlový kilometr u určitého druhu dopravy.
Účtování poplatků za dopravu (zpoplatnění dopravy)
Systém, v jehož rámci státní orgány uvalují specifické daně a poplatky z dopravy, například se jedná o daně a poplatky vybírané z paliv, vozidel a použití infrastruktury.
SO2
Oxid siřičitý
Společenské náklady (mobility)
Všechny náklady, včetně externích nákladů, jež obnáší dopravní mobilita.
Tunokilometr
Tunokilometr je jednotkou pro měření výkonů v nákladní dopravě a vyjadřuje jednu tunu přepravenou na vzdálenost jednoho kilometru.
Vozidlový kilometr
Vozidlový kilometr je jednotkou pro měření výkonů v dopravě a vyjadřuje jízdu jednoho vozidla na vzdálenost jednoho kilometru.
28
Příloha A – Seznam indikátorů TERM Kód
Indikátor
Skupina I – Environmentální důsledky dopravy TERM 01
Konečná spotřeba energie u dopravy podle druhu dopravy
TERM 02
Dopravní emise skleníkových plynů podle druhu dopravy
TERM 03
Dopravní emise látek znečišťujících ovzduší (NOx, NMVOC, PM10, SOx) podle druhu dopravy
TERM 04
Překračování cílů kvality ovzduší (kvůli dopravě)
TERM 05
Vystavení vlivům dopravního hluku a obtěžování hlukem z dopravy
TERM 06
Fragmentace ekosystémů a přirozených prostředí dopravní infrastrukturou
TERM 07
Blízkost dopravní infrastruktury ke stanoveným oblastem
TERM 08
Zábor půdy dopravní infrastrukturou
TERM 09
Počet dopravních nehod, smrtelných úrazů a zranění (suchozemská, letecká a námořní doprava)
TERM 10a
Neúmyslné úniky ropných produktů v námořní dopravě
TERM 10b
Nezákonné vypouštění ropných produktů do moře v námořní dopravě
TERM 11a
Tvorba odpadu z vozidel na konci životnosti
TERM 11b
Odpadní olej a pneumatiky z vozidel
Skupina II – Poptávka po dopravě a intenzita dopravy TERM 12
Poptávka po osobní dopravě podle druhu dopravy a účelu
TERM 13
Poptávka po nákladní dopravě podle druhu dopravy a skupin zboží
Skupina III – Prostorové plánování a přístupnost TERM 14
Přístup k základním službám (průměrná jízdní doba a vzdálenost v osobní dopravě podle druhu dopravy, účelu a místa)
TERM 15
Regionální přístupnost trhů a soudržnost
TERM 16
Přístup k dopravním službám
Skupina IV – Nabídka dopravní infrastruktury a služeb TERM 18
Kapacita sítí dopravní infrastruktury
TERM 19
Investice do dopravní infrastruktury na jednoho obyvatele a podle druhu dopravy
Skupina V – Náklady a ceny dopravy TERM 20
Ceny v dopravě (reálná změna cen osobní a nákladní dopravy podle druhu dopravy)
TERM 21
Ceny a daně u paliva
TERM 22
Daně a poplatky z dopravy
TERM 23
Dotace
TERM 24
Výdaje na osobní mobilitu podle příjmových skupin
TERM 25
Externí náklady dopravy
TERM 26
Internalizace externích nákladů
Skupina VI – Technologie a efektivita využití TERM 27
Celková energetická účinnost a specifické emise CO2 pro (na osobokilometr a tunokilometr a podle druhu dopravy)
osobní
a
nákladní
TERM 28
Emise na osobokilometr a tunokilometr pro NOx, NMVOC, PM10, SOx podle druhu dopravy
TERM 29
Vytíženost vozidel v osobní dopravě
TERM 30
Koeficienty vytíženosti pro nákladní dopravu
TERM 31
Podpora čistších a alternativních paliv
dopravu
TERM 32
Velikost a složení vozidlového parku
TERM 33
Průměrné stáří vozidlového parku
TERM 34
Podílové zastoupení vozidlového parku splňujícího určité emisní standardy (podle druhu dopravy)
29
Kód
Indikátor
Skupina VII – Integrace managementu TERM 35
Počet členských států, které zavádějí integrovanou strategii
TERM 36
Institucionální spolupráce v dopravě a životním prostředí
TERM 37
Počet členských států s národním systémem monitorování dopravy a životního prostředí
TERM 38
Podpora strategických environmentálních posouzení v dopravním sektoru
TERM 40
Veřejné povědomí a chování veřejnosti
30
Příloha B – Aktuální indikátory TERM pro cenovou tvorbu v dopravě Tato příloha uvádí stručný přehled indikátorů TERM, které patří ke skupině indikátorů pro cenové signály a které byly dosud vytvořeny (pro úplný seznam indikátorů viz příloha A): ceny v dopravě (reálná změna cen osobní a nákladní dopravy podle druhů dopravy); ceny a daně u paliva; výdaje na osobní mobilitu na osobu podle příjmových skupin; celková výše externích nákladů podle druhu dopravy (nákladní a osobní doprava); průměrné externí náklady na osobokilometr a tunokilometr podle druhu dopravy; realizace internalizačních nástrojů (tj. nástrojů hospodářské politiky s přímou vazbou na mezní externí náklady a využití různých druhů dopravy).
Ceny v dopravě (reálná změna cen osobní a nákladní dopravy podle druhů dopravy) Název indikátoru: Ceny v dopravě (reálná změna cen osobní a nákladní dopravy podle druhů dopravy) Kód: TERM 20 Klíčové sdělení V průměru došlo u cen osobní dopravy k nárůstu vyšším tempem, než tomu bylo u spotřebitelských cen za posledních pět let – což je poměrně krátké časové období. Ve třech zemích (Dánsko, Itálie a Lucembursko) došlo k opačné situaci. Ceny letecké dopravy vykázaly nejnižší nárůst cenové hladiny ze všech druhů dopravy. V případě cen nákladní dopravy neexistují žádná data na úrovni celé EU, ale nizozemský příklad ukazuje, že ceny silniční, železniční a vnitrozemské vodní dopravy za posledních 20 let poklesly o 36 % (u silniční dopravy), 45 % (u železniční dopravy) a 52 % (v případě vnitrozemské vodní dopravy). Klíčový graf: Reálný průměr cenových indexů osobní dopravy v EU 15, 1995-2000 (1995=100 %)
Železniční doprava Silniční doprava Letecká doprava Vodní doprava Spotřebitelské ceny
Zdroj: Eurostat, 2002.
31
Environmentální kontext Nárůst cen dopravy může mít vliv na životní prostředí. Omezení environmentálních dopadů může pocházet buď z náhrady mezi jednotlivými druhy dopravy nebo ze zlepšených environmentálních parametrů jednotlivých druhů dopravy. Elektrická lokomotiva produkuje mnohem nižší emise než dieselová lokomotiva a kamion třídy Euro 5 produkuje o 80–90 % nižší emise než kamion třídy Euro 1. Poctivé a efektivní ceny by měly odrážet takové rozdíly. Vyšší celkové ceny dopravy mohou rovněž vyústit v nižší poptávku po dopravě.
Ceny a daně u paliva Název indikátoru: Ceny a daně u paliva Kód: TERM 22 Klíčové sdělení Průměrná cena paliva v silniční dopravě v EU upravená o inflaci byla v lednu 2002 zhruba o 5–10 % nižší než v první polovině 80. let minulého století. Byly však poskytovány určité pobídky na snižování celkové spotřeby paliva a emisí CO2, protože podíl daní na ceně paliva zaznamenal nárůst. Cenové rozdíly mezi naftou a benzínem se zmenšily. U benzínu došlo zhruba k 15–20 % zlevnění, u nafty došlo zhruba k 10% zdražení, a to především z důvodu vyšších daní z nafty. V železniční dopravě jsou daně z paliva mnohem nižší; vnitrozemská vodní a námořní doprava, jakož i letecká doprava neplatí vůbec žádné daně z paliva. Klíčový graf:
Reálný průměr cen EU-15 u a) nafty, b) benzínu (vážený průměr pro olovnatý/bezolovnatý benzín) a c) vážený průměr pro benzín a naftu pro období let 1980-2002 (leden 1986=100 %)
Nafta Benzín Vážený průměr
Poznámka:
Ceny se vztahují k polovině ledna, dubna, července a října každého roku
Zdroj:
Eurostat, různé svazky
Environmentální kontext Spotřeba fosilních paliv je přímo svázána s CO2 (hlavní skleníkový plyn). Vazby s ostatními emisemi znečišťujících látek (například NOx, HC, NMVOC, atd.) a hluku rovněž závisejí na technologii vozidel (třídy Euro a hlukové třídy) a podmínkách jízd, jakož i na typu paliva. Z tohoto důvodu budou daně z paliva, které byly původně nástroji fiskální politiky, rovněž považovány za nástroje pro snižování emisí z dopravy, zejména CO2. V první řadě je třeba říci, že daně z paliva stimulují snižování spotřeby paliva, například tím, že podporují efektivní využití paliva u všech druhů dopravy. V druhé řadě pak
32
mohou stimulovat přesun k čistším palivům, například od olovnatého benzínu k bezolovnatému nebo k palivům s nízkým obsahem síry.
Výdaje na osobní mobilitu na osobu podle příjmových skupin Název indikátoru: Výdaje na osobní mobilitu na osobu podle příjmových skupin Kód: TERM 24 Klíčové sdělení Poměrná část výdajů domácností na dopravu odráží změny příjmů a následné změny životního stylu, jakož i navýšení cen. Dominantní postavení u výdajů domácností na dopravu patří nákupu a provozování osobních automobilů, přičemž tento ukazatel v roce 1996 dosáhl zhruba 12 % celkových výdajů (průměr EU). Tyto výdaje zaznamenaly v 80. letech určité navýšení, a poté došlo v 90. letech opět k poklesu. Výdaje domácností na veřejnou dopravu byly v roce 1996 nižší než 3 % a od 80. let se pohybují víceméně na konstantní úrovni. Environmentální kontext Nevztahuje se k tomuto indikátoru.
Klíčový graf: Výdaje domácností na dopravu jako podíl celkových výdajů
Osa Y: Rozpočet domácností na dopravu (v procentech celkových výdajů)
Soukromá doprava Veřejná doprava
Zdroj: Eurostat
33
Celková výše externích nákladů podle druhu dopravy (nákladní a osobní doprava); průměrné externí náklady na osobokilometr a tunokilometr podle druhu dopravy Název indikátoru: Externí náklady dopravy Kód: TERM 25 Klíčové grafy: Mezní externí náklady osobní a nákladní dopravy, minimální a maximální (průměry podle zemí) hodnoty podle druhů dopravy (v EUR na vozidlový kilometr pro leteckou dopravu; v EUR na 10 vozidlových kilometrů pro ostatní druhy dopravy)
Letecká doprava max. Letecká doprava min. Železniční doprava max. Železniční doprava min.
Nehody Hluk Znečištění ovzduší Změna klimatu Příroda Městské vlivy Navazující proces
Autobusová doprava max. Autobusová doprava min. Motocyklová doprava max. Motocyklová doprava min. Automobilová doprava max. Automobilová doprava min.
Vodní doprava max. Vodní doprava min. Železniční doprava max. Nehody Hluk Znečištění ovzduší Změna klimatu Příroda Městské vlivy Navazující proces
Železniční doprava min. HDV vozidla max. HDV vozidla min. LDV vozidla max. LDV vozidla min.
Poznámka: HDV = vozidlo pro těžkou zátěž (3,5–40 tun); LDV = vozidlo pro lehkou zátěž (< 3,5 tun). Uvedené hodnoty jsou průměry pro EU-15 plus Norsko a Švýcarsko. Nejsou zde zahrnuty náklady na kongesce a infrastrukturní náklady. Náklady v kategorii příroda jsou náklady způsobené infrastrukturou, a tudíž jsou nulové v krátkodobém horizontu. Náklady v kategorii městských vlivů se vztahují k nákladům na rozdělování a dostupnost prostoru (toto kritérium dostupnosti prostoru se vztahuje k infrastruktuře a v krátkodobém horizontu vykazuje nulovou hodnotu). Zdroj:
Infras/IWW, 2000.
34
Klíčové sdělení Externí náklady dopravy jsou velké a nejisté (odhadují se na zhruba 8 % HDP EU). Nejdůležitějšími kategoriemi externích nákladů jsou nehody, znečištění ovzduší a změna klimatu. Kongesce je největší složkou těchto nákladů v mnoha městských oblastech. Rozptyl mezních externích nákladů je velký jak v rámci jednotlivých druhů dopravy, tak i mezi těmito druhy dopravy. To naznačuje, že úroveň mezních nákladů závisí silně na typu vozidla a zvažované dopravní situaci. Environmentální kontext Nevztahuje se k tomuto indikátoru.
Realizace internalizačních nástrojů (tj. nástrojů hospodářské politiky s přímou vazbou na mezní externí náklady a využití různých druhů dopravy) Název indikátoru: Internalizace externích nákladů Kód: TERM 26 Klíčové sdělení Rámec cenové tvorby EU nyní prochází vývojem za účelem lepší internalizace externích nákladů. Řada členských států, zejména Německo a Velká Británie (Londýn) nyní přebírá iniciativu orientovanou na restrukturalizaci dopravních daní a poplatků. Určité rozlišení účtovaných daní je v současné době již provedeno, přičemž se však soustředí především na znečišťování ovzduší v sektoru silniční dopravy a hlukové emise v sektoru letecké dopravy. Dosud bylo přijato jen velmi málo opatření pro internalizaci nákladů souvisejících s kongescemi a emisemi CO2 a nákladů souvisejících s hlukem, který vytváří silniční a železniční doprava (určité poplatky v oblasti letecké a železniční dopravy a některé parkovací poplatky ve městech jsou výjimkami, pokud jde o kongesce). Ve většině městských oblastí je internalizace externích nákladů ještě velmi vzdálená od dokončení. Environmentální kontext Není snadné vypočítat environmentální vlivy internalizace externích nákladů. Tomu tak je z toho důvodu, že internalizace vyžaduje určitou zjemněnou množinu pobídek, ať již by se jednalo o poplatky, daně nebo regulační opatření, které by braly v úvahu environmentální a bezpečnostní vlivy mobility. Čistá a bezpečná doprava na klidných silnicích v době mimo dopravní špičku by mohla být levnější, zatímco znečišťující a nebezpečná doprava, jízda v oblastech s kongescemi v době dopravní špičky by měla být (mnohem) dražší. Kromě toho bude mít účtování mezních společenských nákladů vliv na zvyšování koeficientů vytíženosti. Podle našich znalostí nebyly v současné době prováděny žádné studie, které by zachycovaly všechny tyto změny v oblasti typů vozidel, modálního podílu, jízdních dob, míst a stylů, atd. V každém případě je environmentální vliv internalizace externích nákladů mnohem vyšší než environmentální vliv ekvivalentního „paušálního“ navýšení cen dopravy. Identifikace výnosů pro environmentální investice by mohla zvýšit efektivitu politik cenové tvorby pro životní prostředí. V tomto případě by měl být brán náležitý zřetel na to, aby příslušné prostředky byly vynakládány hospodárným způsobem tak, aby přinesly co nejvyšší efekt z hlediska vynaložených nákladů. Další možností je využití výnosů z cenové tvorby u dopravy pro snížení stávajících daní, zejména těch, které se vztahují na lidskou práci. V tomto případě by se mohlo jednat o tzv. „dvojí užitek“ – méně znečištění a vyšší zaměstnanost.
35
Španělsko
Švédsko
Velká Británie
5
Portugalsko
1
Nizozemsko
3
Lucembursko
Německo
3
Itálie
Francie
3
Irsko
Finsko
3
Řecko
Dánsko
Znečištění ovzduší
Belgie
Daně a poplatky nesouvisející s palivem
Rakousko
Klíčová tabulka: Rozdíly u daní z dopravy v členských státech EU
1
1
5
1
1
5
4
Železniční doprava Letecká doprava Vodní doprava Silniční nákladní doprava Silniční osobní doprava
CO2
Železniční doprava Letecká doprava Vodní doprava Silniční nákladní doprava Silniční osobní doprava
Hluk
Železniční doprava Letecká doprava Vodní doprava Silniční nákladní doprava Silniční osobní doprava
Kongesce
Železniční doprava Letecká doprava Vodní doprava Silniční nákladní doprava Silniční osobní doprava
Celkový počet opatření (kromě daní z paliva) Zdanění paliva Nižší daň z paliva pro bezolovnatý benzín
(*) (*) (*) (*) (*) (*)
(*) (*) (*) (*) (*) (*) (*) (*)
Nižší daň z paliva pro palivo s nízkým obsahem síry Daň z emisí uhlíku z nafty a benzínu (*) Olovnatý benzín již není na trhu k dispozici Poznámka: Zaškrtnutí ve výše uvedené tabulce znamená, že daň a poplatky byly koncipovány tak, aby poskytly přímou vazbu mezi daní/poplatkem a specifickými řešenými externími náklady. To nutně neznamená, že tyto externí náklady byly plně internalizovány. Rovněž to neposkytuje žádné informace o absolutní velikosti poplatku nebo výnosů z takového poplatku. Pro podrobnější informace ohledně struktur daní a účtování poplatků viz tabulky na konci tohoto přehledu. Podrobné informace o úrovních daní z paliva, strukturách a trendech jsou uvedeny v přehledu „TERM 2002 21 EU – Ceny a daně u paliva“. Další informace o externích nákladech jsou uvedeny v přehledu „TERM 2002 25 EU – Externí náklady dopravy“. Zdroj:
Boeing, 2002; ACEA, 2001.
36
Příloha C — Historie politiky cenové tvorby v dopravě v EU V této příloze je uveden stručný přehled, který se týká historie politiky cenové tvorby v dopravě v EU a toho, jak se tato politika postupně vyvíjela od poloviny 90. let. V tomto přehledu jsou obsažena prohlášení Evropské komise, Evropského parlamentu a ECMT.
Evropská komise Zelená kniha z roku 1995: „K poctivé a efektivní tvorbě cen v dopravě“ V první polovině 90. let začala hrát problematika tvorby cen v dopravě významnou roli v dopravní politice Evropy. Objevily se první studie na toto téma. V roce 1995 Komise vydala svou průkopnickou Zelenou knihu „K poctivé a efektivní tvorbě cen v dopravě“. V této Zelené knize byla tvorba cen prezentována jako jeden z hlavních nástrojů pro snižování environmentálních dopadů a kongescí a jako jeden z možných nástrojů pro financování infrastruktury. Z důvodu svých vlastních účelů tato Zelená kniha neobsahovala konkrétní výběry politiky, ale vyjadřovala preferenci pro zásadu plné návratnosti nákladů: „Politika účtování poplatků za infrastrukturu by v zásadě měla být zaměřena na plnou návratnost nákladů, které představují jak investiční náklady (a jiné než běžné výdaje), tak provozní náklady“. Bílá kniha z roku 1998: „Poctivá platba za použití infrastruktury“ Bílá kniha z roku 1998: „Poctivá platba za použití infrastruktury“ zaznamenala mírnou změnu. Tvorba cen podle takzvaných mezních společenských nákladů (MSC) byla prezentována jako hlavní zásada pro evropskou politiku účtování poplatků z dopravy. Poplatky z dopravy by měly co nejvíce odrážet další náklady na kongesce, nehody a environmentální náklady způsobované dalším využíváním infrastruktury. To rovněž vede k tomu, že „ztracené“ infrastrukturní náklady by v zásadě neměly být účtovány uživatelům, neboť by to odrazovalo od používání infrastruktury, která již byla zaplacena. Podle této Bílé knihy „je pravděpodobné, že kombinace účtování poplatků za mezní infrastrukturní náklady a účtování poplatků za mezní externí náklady povede k vysoké, možná i úplné návratnosti investičních nákladů na infrastrukturu na úrovni dopravního systému jakožto celku“. Jedná se o významnou změnu: návratnost nákladů na infrastrukturu již není cílem sama o sobě, ale je prezentována jako určitý pravděpodobný důsledek podporované strategie. Bílá kniha z roku 2001: „Evropská dopravní politika pro rok 2010“ V následujícím textu je uvedena řada citací ze společné dopravní politiky. Přestože tyto citace nezmiňují explicitně cenovou tvorbu podle mezních společenských nákladů jako hlavní zásadu, Bílá kniha z roku 2001 rovněž explicitně nemění danou strategii v oblasti tvorby cen v dopravě. Autor této zprávy provedl výběr z těchto citací a připojil k nim příslušný důraz. O zásadách […] „Paradoxem přitom je, že doprava zůstává zatížena příliš vysokým počtem daní a obdobných poplatků: registrační poplatek, silniční daň, zákonné pojištění odpovědnosti, daň z pohonných hmot a poplatky za infrastrukturu. Ale i když se může zdát, že je doprava silně zdaněna, skutečností je, že je především špatně a nerovnoměrně zdaněna. Se všemi uživateli je nakládáno víceméně stejným způsobem bez ohledu na škody na infrastruktuře, dopravně přetížená místa a znečišťování, které způsobují. Tato skutečnost potvrzující, že dané zatížení není rozděleno spravedlivě mezi provozovatele infrastruktury, daňové poplatníky a uživatele, způsobuje značné narušení hospodářské soutěže jak mezi provozovateli dopravy, tak mezi jednotlivými druhy dopravy. Aby bylo se všemi druhy dopravy zacházeno co nejrovnoměrněji, mělo by zdanění fungovat podle stejné zásady bez ohledu na druh dopravy a mělo by zajišťovat poctivější rozdělení břemene dopravních nákladů, které jsou obecně z větší části neseny celou společností, tj. daňovými poplatníky a firmami namísto uživatelů. Mělo by se přistoupit k aplikování zásad „ať platí uživatel“ a „ať platí znečišťovatel“, jak správně prohlásil pan Paolo Costa, poslanec Evropského parlamentu, v jedné z posledních zpráv, kde se uvádí, že: „Uživatelé dopravy by měli platit za vyčíslitelné komponenty dopravních nákladů vznikající z používání, kvality a bezpečnosti infrastruktury…“ […].
37
O nástrojích a strukturách cen […] „Snahou kroků podnikaných Společenstvím by tudíž mělo být postupné nahrazení stávajících daní v oblasti dopravního systému efektivnějšími nástroji pro integraci infrastrukturních nákladů a externích nákladů. Těmito nástroji jsou v první řadě zpoplatnění za použití infrastruktury, které je zvláště účinným prostředkem pro řízení kongescí a omezování dalších ekologických dopadů, a dále daň z pohonných hmot, která sama o sobě přispívá k získávání kontroly nad emisemi oxidu uhličitého. Je třeba přistoupit ke koordinaci zavedení těchto dvou nástrojů, které umožní větší diferenciaci a modulaci daní a uživatelských práv, přičemž první z těchto nástrojů bude podporován druhým nástrojem. Cenové struktury musejí lépe odrážet náklady pro společnost. […] bude možno přistoupit k většímu cílení tarifních struktur, a tyto tarifní struktury bude možno navrhovat podle kategorie infrastruktury (národní, mezinárodní) a v souladu s tím i používat (ujetá vzdálenost, délka spotřebovaného času). Rovněž je možno brát zřetel na další objektivní faktory, jimiž jsou například kategorie vozidla (jeho vztah k životnímu prostředí, faktory ovlivňující poškozování infrastruktury, případně i ložný poměr), úroveň kongescí (v závislosti na denní době, dnech v týdnu nebo období v roce) a lokalita (město, předměstí, venkovská oblast nebo meziměstská komunikace)“ […]. O soukromé a komerční dopravě „V případě soukromých vozidel je však zahraniční doprava omezena a poplatky za infrastrukturu vedou k otázkám svobody pohybu a potřebě zabránit situaci, kdy by se znovu zaváděly hranice […]V případě komerční dopravy však Společenství na druhé straně potřebuje vytvořit určitý rámec, který umožní členským státům postupnou integraci externích a infrastrukturních nákladů a bude zajišťovat konzistenci podnětů přicházejících z členských států, aby bylo zajištěno, že nedojde k narušování hospodářské soutěže.“ Závěry Postupy politiky EU v oblasti internalizace externích nákladů by se měly podle této Bílé knihy zaměřovat na restrukturalizaci poplatků z dopravy, aby lépe odrážely infrastrukturní a externí náklady a aby došlo k vytvoření rovného prostředí mezi různými druhy dopravy, a v počáteční fázi by se tato činnost měla soustředit na komerční dopravu z důvodů narušování vnitřního trhu. Návrh Komise z roku 2003 na účtování poplatků za silniční infrastrukturu V červenci 2003 Komise předložila dlouho očekávaný návrh na změnu takzvané směrnice o „euroznámkách“, jejímž předmětem je účtování poplatků u těžkých nákladních vozidel za použití určité infrastruktury. Tento návrh umožňuje členským státům, aby zavedly účtování poplatků na základě vzdálenosti pro těžká nákladní vozidla s hmotností přes 3,5 tun. Navrhovaná metodika výpočtu poplatků je kombinací přístupu na základě průměrných nákladů a mezních nákladů, jak je uvedeno níže:
„Vážený průměr mýtného se bude vztahovat na náklady na výstavbu, provoz, údržbu a vývoj příslušné infrastrukturní sítě, včetně veškerých infrastrukturních nákladů určených ke snížení obtěžování souvisejícího s hlukem a nákladů skutečných plateb prováděných provozovatelem infrastruktury, jež odpovídají objektivním environmentálním prvkům, jako je například kontaminace půdy, a přímým nebo nepřímým nákladům nehod, které pokud nebudou kryty systémem pojištění, budou neseny společností. Aniž by tím byl dotčen vážený průměr mýtného uvedeného v odstavci 9, mohou členské státy měnit sazby mýtného podle : (a) typu vozidla na základě jeho třídy poškozování silnic […] a jeho emisní třídy podle klasifikace Euro […] (b) denní doby a úrovně kongescí na příslušné silnici za předpokladu, že žádné mýtné nebude více než o 100 % nad úrovní mýtného účtovaného během nejlevnější denní doby;
(c) konkrétní silnice v dané síti, v závislosti na environmentální citlivosti dané oblasti, hustotě obyvatelstva nebo riziku nehod“.
38
Stručně řečeno, je členským státům dovoleno, aby zakládaly své průměrné úrovně poplatků na plných infrastrukturních a externích nákladech nehod a aby rozlišovaly tyto průměrné úrovně na základě počtu náprav, zatížení na nápravu, tříd motoru podle klasifikace systému Euro, denní doby / úrovně kongescí, ekologické citlivosti, hustotě obyvatelstva a riziku nehod. Členské státy však mohou takové poplatky zavádět pouze na hlavních trasách (to je v podstatě na transevropské dopravní síti) a pouze pro nákladní vozy s hrubou hmotností od 3,5 tun. V době vypracování této zprávy nebyl daný návrh ještě projednán v Radě ani v Evropském parlamentu.
Evropský parlament V roce 2000 vydal Evropský parlament usnesení o účtování poplatků za dopravní infrastrukturu v reakci na Bílou knihu Evropské komise z roku 1998 a v očekávání společné metodiky pro zpoplatnění infrastruktury, kterou měla Evropská komise předložit. Toto usnesení mimo jiné uvádělo, že: uživatelé dopravy by měli platit za kvantifikovatelné složky dopravních nákladů, jež vznikají z používání, za kvalitu a bezpečnost infrastruktury, a že by u všech uživatelů měly být prioritně účtovány poplatky za výsledné náklady na dopravní infrastrukturu (tj. náklady výstavby, údržby, rozšiřování a zlepšování) […]; usnesení dále zdůrazňuje, že metodika pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu, jež má být navrhnuta, musí uvádět příznaky toho, že cena je určována v poměru k prováděnému používání příslušné infrastruktury, nákladům, jež infrastruktura znamená pro společnost jakožto celek, podle zásady respektující schopnost platit a v souladu s potřebou udržet odlehlé, venkovské a ostrovní oblasti a při respektování zvláštních potřeb lidí s omezenou pohyblivostí […]; usnesení uznává, že taková metodika pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu by se měla pohybovat směrem k environmentální udržitelnosti při současné ochraně a posilování práva mobility pro všechny občany a přístupnosti dopravních služeb u služeb obecného zájmu; usnesení konstatuje, že nová metodika pro účtování poplatků za dopravní infrastrukturu by měla být dosti dynamická a flexibilní na to, aby poskytovala pobídky pro nová technologická zlepšení; vyzývá rovněž Komisi, aby přezkoumala vliv takové metodiky na výběr způsobu dopravy a poptávku po dopravě; usnesení zaujímá stanovisko, že externí náklady dopravy, jakož i náklady plynoucí z využití infrastruktury by měly být pokryty v souladu s metodikou, jež bude definována Komisí obvyklým, proveditelným a srozumitelným způsobem za předpokladu, že to bude provedeno pro všechny sektory daného odvětví, aby se zabránilo narušování hospodářské soutěže mezi různými druhy dopravy. Stručně řečeno, Evropský parlament zdůrazňuje hlavní zásady politiky tvorby cen v dopravě, jak je navrženo Komisí, ale: neprovádí specifické upřednostnění cenové tvorby podle mezních nákladů (vzhledem k odkazu na náklady na výstavbu infrastruktury); přidává několik zvláštních mezních podmínek, jako například respektování zájmů odlehlých regionů, lidí s omezenou pohyblivostí a veřejné dopravy.
39
Evropská konference ministrů dopravy (ECMT) Evropská konference ministrů dopravy (ECMT) je mezivládní organizací, ve které mohou ministři odpovědní za dopravu, a konkrétněji řečeno za sektor vnitrozemské dopravy, spolupracovat na přípravě politiky. V organizaci ECMT je zastoupeno 43 zemí, kteří usilují o integraci znalostí a výzkumu v oblasti dopravy a hledají společný politický základ. ECMT nemá žádné právní pravomoci, ale hraje významnou roli v politické diskusi o dopravní politice prostřednictvím své výzkumné činnosti a svých ministerských usnesení. Politika ECMT na cestě k reformě daní a poplatků z dopravy je vytyčena ve dvou usneseních, jež byla přijata ministry členských států ECMT. První z nich je usnesení 1998/1 o přístupu politiky k internalizaci externích nákladů dopravy. Toto usnesení mimo jiné uvádí, že: v zájmu zlepšování hospodářské efektivity, snižování společenských nákladů dopravy a zvyšování hospodářského bohatství je internalizace významným cílem politiky; na úplnou internalizaci by se mělo pohlížet jako na jeden z dlouhodobých cílů, při respektování široké mezery, která existuje mezi současnou strukturou nákladů a cen na dopravních trzích a ideální situací v mnoha zemích (zejména v některých přechodových ekonomikách); opatření politiky v oblasti internalizace by měla být realizována prostřednictvím hospodářských nástrojů a/nebo předpisů určených k poskytnutí efektivních pobídek pro omezení externalit, aniž by současně došlo k čistému zvýšení zdanění v ekonomice jakožto celku; vlády musejí spolupracovat na vyvinutí efektivních nástrojů pro internalizaci, které nebudou diskriminovat mezi občany nebo společnostmi z různých zemí; politika internalizace by neměla diskriminovat mezi různými druhy dopravy nebo mezi dopravou a jinými sektory ekonomiky; v případech, kdy bude třeba veřejné finanční podpory pro poskytování veřejných služeb, měla by být poskytnuta ale pouze prostřednictvím transparentních plateb na smluvním základě; politika internalizace by měla být realizována postupným způsobem v jednotlivých krocích, aby se zabránilo hospodářským šokům; tyto postupné změny by měly být koordinovány mezi jednotlivými druhy dopravy, aby se zabránilo posunům v modálním rozdělení, které by se ukázaly jako neekonomické v dlouhodobém horizontu. Druhým usnesením je usnesení 2000/3 o poplatcích a daních v dopravě a zejména mezinárodní nákladní silniční dopravě, které doporučuje: Postupný přesun struktury zdanění v dopravě směrem ke zvýšení podílu těch daní a poplatků, jež budou více založeny na teritoriálních aspektech (např. mýtné a kilometrické poplatky) – to znamená daní, které se nevztahují k místu, kde je dopravce usazen nebo k typu prováděné dopravní činnosti – neboť tento přístup současně přispívá k: zajištění nediskriminace; zlepšení efektivity; eliminaci problematiky konkurenceschopnosti mezi vnitrostátními dopravními sektory; a podpoře udržitelnosti. Stručně řečeno, podporují ministři ECMT maximalizaci společenského bohatství nebo takzvanou „internalizaci externích nákladů a zastávají stanovisko, že mezi hlavní cíle patří kromě hospodářské efektivity a udržitelnosti též podpořit poctivou hospodářskou soutěž mezi jednotlivými druhy dopravy a zeměmi.
40
Příloha D – Nástroje pro účtování poplatků za společenské náklady Jakmile bude rozhodnuto o internalizaci různých položek externích nákladů prostřednictvím politiky cenové tvorby, vyvstane otázka, jakým způsobem bude možno tohoto stavu dosáhnout. Dva základní aspekty efektivní cenové tvorby jsou následující: výše poplatku by měla odpovídat výši nákladů; poplatky se mají přímo vztahovat na nákladové položky, aby poskytly pobídku k jejich snížení. V souladu s výše uvedenou zásadou je možno nastavit určitou optimální strategii internalizace podle nákladových položek. Mezní infrastrukturní náklady Údržbu a provoz infrastruktury je možno nejlepším způsobem zpoplatnit prostřednictvím diferencovaného poplatku vztaženého na kilometr (s výjimkou letadel). Takový poplatek by mohl být diferencován podle proměnných, které budou mít co nejpřímější vliv na údržbu a provoz, jako je například velikost vozidla či plavidla, jeho hmotnost nebo například počet náprav a zatížení na nápravu, pokud jde o nákladní vozidla a vlaky. V případě letadel se očekává, že aktuální struktura účtování poplatků (přistávací a vzletové poplatky založené na hmotnosti letadla a počtu cestujících) bude poměrně úzce spojena s náklady. Bezpečnostní rizika Poplatek za kilometr je rovněž atraktivním nástrojem pro účtování poplatků vzhledem k externím nákladům silničních dopravních nehod. Nevýhodou je, že diferenciaci je možno provést pouze podle charakteristik vozidel a infrastruktury a nikoliv podle uživatelských charakteristik, což je třetí významná proměnná pro vysvětlení nehod. Platby pojistného jsou však rozlišovány podle uživatele. Přestože je účelem systému rozložit riziko (což je přesně opakem internalizace nákladů), konkurence mezi pojistiteli je donutila (prostředním bonusů za nulové nároky, slev pro ženy a podobných nástrojů), aby dosahovali co nejlepšího přiřazení nákladů. Tímto způsobem pojištění nabízí zajímavé ukazatele pro efektivní politiky internalizace. Je možno vzít v úvahu: zavedení pojistného, které je (zčásti) založeno na vzdálenosti namísto založení na čase a je případně diferencováno vzhledem k místu a času; zavedení zvláštního poplatku u pojistného za účelem respektování nehrazených nákladů; zdokonalení legislativy o odpovědnosti. Podrobnější popis možností, jež nabízejí tyto nástroje, je možno nalézt ve zprávě expertů pro Skupinu na vysoké úrovni pro účtování poplatků za infrastrukturu (skupina na vysoké úrovni, 1999a). Emise skleníkových plynů Pro náklady vyplývající z emisí CO2 je optimálním nástrojem spotřební daň z paliva, protože emise CO2 jsou přímo úměrné spotřebě paliva. Rozdílný poplatek za kilometr je pouze určitou další volbou v tomto případě, neboť výše poplatků u tohoto nástroje je založena spíše na vypočtené než skutečné spotřebě. Emise znečišťujících látek Diferencovaný poplatek na kilometr je optimálním nástrojem pro náklady emisí, jež znečišťují atmosféru (s výjimkou CO2, SO2 a olova), kvůli schopnosti rozlišovat podle ekologické třídy vozidla, plavidla nebo letadla.
41
Spotřební daň z paliva je druhou nejlepší možností. Existuje určité spojení mezi externími náklady emisí a spotřebou paliva. Nevýhodou je nemožnost rozlišovat podle environmentální (Euro) třídy nebo místa. Daň z vlastnictví vozidla může být rozlišena podle emisí, ale nemění se pak spolu s přepravním výkonem. Obtěžování hlukem Diferencovaný poplatek na kilometr je vhodný nástroj pro náklady na obtěžování hlukem. Tento nástroj nabízí schopnost diferencovat podle charakteristik vozidla, podle místa a času a výsledkem tohoto procesu je možnost dosažení efektivní internalizace. V letecké dopravě je optimálním nástrojem internalizace prostřednictvím poplatků z hluku při vzletu a přistání. Přehled Předchozí údaje jsou shrnuty v tabulce D.1. Mělo by se poznamenat, že tato tabulka funguje odlišně v případě letecké dopravy, neboť v letecké dopravě není většina nákladových položek vztažena ke vzdálenosti, nýbrž k počtu vzletů a přistání. „Poplatek z kongescí“ je pojímán jako poplatek vztažený k vozidlovému kilometru, který závisí na využití kapacity vozidla, denní době a místu, aby bylo možno zajistit optimální využití infrastrukturní kapacity. Dalším pozorováním v tomto ohledu je skutečnost, že preference možností výběru je založena na teoretických aspektech. Náklady na realizaci a údržbu zde nehrají žádnou roli. Z tohoto důvodu se preferuje, aby mezní společenské náklady byly účtovány prostřednictvím variabilních nákladů, které je možno zavést co nejflexibilnějším způsobem. Tabulka D.1
První, druhá a třetí priorita pro nástroje na účtování mezních společenských nákladů v dopravě a přepravě
Nákladová položka Mezní infrastrukturní náklady Bezpečnost
1. priorita Diferencovaný poplatek za kilometr Prostřednictvím pojistného
2. priorita Spotřební daň
3. priorita Daň z vlastnictví
Diferencovaný poplatek za kilometr
Spotřební daň
Skleníkový jev
Spotřební daň z paliva
Diferencovaný poplatek za kilometr
Znečištění ovzduší
Diferencovaný poplatek za kilometr
Spotřební daň z paliva
Daň z vlastnictví
Hluk
Diferencovaný poplatek za kilometr
Spotřební daň z paliva
Daň z vlastnictví
Kongesce
Poplatek za kongesce
Diferencovaný poplatek za kilometr
42
Příloha E – Přehled studií EU Tento oddíl stručně popisuje nejvýznamnější evropské výzkumné projekty na téma účtování poplatků v dopravě, které budou využity pro zlepšení monitorovacího systému. Shrnuty jsou zde pouze ty projekty, které se zaměřují na zlepšení vědomostní základny; projekty, které se zaměřují na rozšiřování znalostí nebo informací, zde nejsou uvedeny.
Pátý rámcový program EU UNITE UNITE je součástí Pátého rámcového programu EU pro výzkum a technický rozvoj (1998–2002). Tento projekt vychází z předchozího evropského výzkumu, jako např. závěrů dohodnuté činnosti na integraci výzkumu cenové tvorby v dopravě (CAPRI) a skupiny na vysoké úrovni pro účtování poplatků za infrastrukturu. Na empirické úrovni poskytly cenný vstup k povaze a vyhodnocení nákladů takové projekty, jako ExternE, QUITS (životní prostředí), TRENEN a PETS. Účelem UNITE je vypracování odpovědí na následující otázky související s příslušnou politikou. Jak by se měly počítat struktura a úroveň poplatků za použití infrastruktury? Jaké aspekty pokrytí finančních a společenských nákladů jsou relevantní pro výpočet poplatků a jaké jsou aktuální úrovně pokrytí nákladů? Jakým způsobem je možno podpořit poctivé účtování poplatků mezi druhy dopravy a v rámci druhů dopravy při současné eliminaci diskriminace mezi uživateli z různých zemí? V rámci dané studie je zvláště relevantní otázka uvedená na prvním místě. Daný projekt by měl být dokončen do konce roku 2003. K dispozici je již nyní řada zpráv, ale plný přehled výsledků se stále ještě očekává. MC-ICAM MC-ICAM je rovněž součástí Pátého rámcového programu EU pro výzkum a technický rozvoj (1998– 2002). MC-ICAM zkoumá optimální realizační (neboli přechodové) cesty ze situace s nízkou cenovou tvorbou u dopravních činností po situaci se společensky optimální cenovou tvorbu, ve které uživatelé nesou plné mezní společenské náklady svých činností. MC-ICAM vyhodnocuje různé realizační cesty tím, že zkoumá, jak tyto cesty ovlivňují společenské bohatství v průběhu času, technologické a institucionální změny, které vytvářejí nebo vyžadují, a politickou podporu pro cenovou tvorbu podle mezních nákladů, které v průběhu času indikují. Daný projekt by měl být dokončen do konce roku 2003. K dispozici je již nyní řada zpráv, ale plný přehled výsledků se stále ještě očekává. TRENEN Model TRENEN vyvinutý na základě Čtvrtého rámcového programu EU pro výzkum a technický rozvoj je modelem určeným k výpočtu mezních nákladů na dopravu (zejména nákladů na kongesce) a pro vyhodnocení vlivů optimální tvorby cen v dopravě na přepravní objem, modální rozdělení, společenské bohatství, cestovní rychlost a další relevantní indikátory. Model TRENEN byl využíván při široké řadě příležitostí, přičemž dvě z těchto příležitostí jsou podrobněji vysvětleny níže. V roce 2000 byla provedena společná studie UIC/CER/EK za pomoci modelu TRENEN, která měla za cíl odhadnout vlivy efektivní politiky cenové tvorby ve Velké Británii, Francii a v Německu, zejména pokud jde o vlivy na daňové výnosy (Roy, 2000). V roce 2003 provedla studie zadaná ECMT a Evropskou
43
komisí společně aktualizaci těchto výsledků a přidala dvě další země: Nizozemsko a Finsko (ECMT, 2003b).
Další studie INFRAS/IWW: Externí náklady dopravy (INFRAS/IWW, 2000) V roce 2000 zveřejnily švýcarská konzultantská firma INFRAS a IWW z Univerzity Karlsruhe v Německu studii pod názvem „Externí náklady dopravy; náklady dopravních nehod, environmentální náklady a náklady kongescí v západní Evropě“. Tato studie je jakousi aktualizací a rozšířením dřívější studie zaměřené na externí náklady, jež byla vypracována v roce 1995 na žádost Mezinárodní železniční unie, UIC (INFRAS/IWW, 1995). Podrobné výsledky jsou uvedeny pro základní rok 1995 a určitou hrubou prognózu pro rok 2010 s využitím prognóz emisí, jež vycházejí z modelu TRENDS. Nákladové kategorie jsou posuzovány pro všechny členské státy EU plus Švýcarsko a Norsko, s určitou funkční a regionální diferenciací. Zvažuje se zde silniční, železniční, letecká a vodní doprava, spolu s několika druhy osobní dopravy (kromě vodní dopravy) a nákladní dopravy. K dispozici zde jsou dvě výstupní množiny dat: celkové a průměrné (vztažené na osobokilometr nebo vozidlový kilometr) náklady podle zemí; a mezní náklady na dopravní situace (evropský průměr). Náklady na kongesce jsou považovány za určitou samostatnou otázku v rámci celé studie. Cílem studie bylo v první řadě vytvoření určité metody pro vertikální rozdělení environmentálních externalit. INFRAS/Herry, externí náklady dopravy ve východní Evropě (INFRAS/Herry, 2002) Cíl této studie byl víceméně stejný jako v případě předchozí studie, ale regionální záběr se přesouvá ze západní Evropy do východní Evropy. ECMT, efektivní doprava pro Evropu, politiky pro internalizaci externích nákladů (ECMT, 1998) Tato zpráva je kompilací studií pro základní rok 2000. Cílem zprávy bylo vyhodnotit, jaké metody internalizace jsou nejvhodnější a jaká zlepšení jsou třeba s ohledem na rozvoj možností dopravní politiky. Z tohoto důvodu daná zpráva poskytuje rozsáhlé posouzení metodik používaných v hlavních studiích a dospívá k „nejlepším odhadům“.
Podrobnosti podle studií V tomto oddílu je uveden kvalitativní přehled studií EU pro mezní náklady dopravy.
44
Tabulka E.1
Přehled evropských studií mezních nákladů dopravy a diferenciace aplikované v případě osobních automobilů UNITE
TRENEN
ECMT 1998
INFRAS 2002
INFRAS 2000
X
X
X
X X
X X
Vlivy Infrastrukturní náklady Nehody Znečištění ovzduší Změna klimatu Hluk
X X X X X
X X X (1)
X X X X X
X X X X
X X X X
Diferenciace Nafta/benzín Klasifikační třídy Euro Venkovská/městská Špička/mimo špičku
X X X X
X X X X
X X X X
X X X X
Přístup Mezní náklady Průměrné náklady
X X X
Poznámka: (1) = pouze v městské dopravě
Tabulka E.2
Přehled evropských studií mezních nákladů dopravy a diferenciace aplikované v případě nákladních automobilů UNITE
TRENEN
ECMT 1998
INFRAS 2002
INFRAS 2000
X
X
X
X X
X X
Vlivy Infrastrukturní náklady Nehody Znečištění ovzduší Změna klimatu Hluk
X X X X X
X X X X 1
X X X X X
X X X X
X X X X
Diferenciace Nafta/benzín Klasifikační třídy Euro Venkovská/městská Špička/mimo špičku
X X
X X
X X X
X X
Přístup Mezní náklady Průměrné náklady
X X
45
Tabulka E.3
Přehled evropských studií mezních nákladů dopravy a diferenciace aplikované v případě vlaků
Přístup Mezní náklady Průměrné náklady Vlivy Infrastrukturní náklady Nehody Znečištění ovzduší Změna klimatu Hluk
UNITE
TRENEN
ECMT 1998
INFRAS 2002
INFRAS 2000
X
X
X
X X
X X
X X X X X
X X X
X X X X X
X X X X
X X X X
X
X X
X X
Diferenciace Nafta/benzín Klasifikační třídy Euro Venkovská/městská Špička/mimo špičku
Tabulka E.4
Přehled evropských studií mezních nákladů dopravy a diferenciace aplikované v případě lodí UNITE
TRENEN
Přístup Mezní náklady Průměrné náklady
X
X
Vlivy Infrastrukturní náklady Nehody Znečištění ovzduší Změna klimatu Hluk
X X X X
ECMT 1998
X X X X
Diferenciace Nafta/benzín Klasifikační třídy Euro Venkovská/městská Špička/mimo špičku
46
INFRAS 2002
INFRAS 2000
X X
X X
X X X
X X X
Tabulka E.5
Přehled evropských studií mezních nákladů dopravy a diferenciace aplikované v případě letadel UNITE
Přístup Mezní náklady Průměrné náklady
X
Vlivy Infrastrukturní náklady Nehody Znečištění ovzduší Změna klimatu Hluk
X X X X
TRENEN
ECMT 1998
Diferenciace Nafta/benzín Klasifikační třídy Euro Venkovská/městská Špička/mimo špičku
Název v originálu: Transport price signals Zdroj: internet – http://reports.eea.eu.int/technical_report_3-2004_web.pdf Překlad: Petr Zavadil Korektura: ODIS
47
INFRAS 2002
INFRAS 2000
X X
X X
X X X X
X X X X
