Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Theories of Change Speerpunten en Prioritaire Thema’s PRIVATESECTORONTWIKKELING Narrative Om de juiste keuzes te maken in beleidsvorming – en uitvoering moeten we goed zicht hebben op welke inzet in welke gevallen wel of niet effectief is. Ontwikkeling en verandering loopt immers niet lineair of via strak ingekaderde modellen. Het is dus zaak bij de ontwikkeling en planning van interventies en bij de monitoring en evaluatie daarvan met die complexiteit terdege rekening te houden. Anders gezegd: om ontwikkelingsprocessen te begrijpen moeten we minder uit gaan van treinen die over een recht spoor van A naar B rijden. Een vergelijking met zeilboten lijkt meer realistisch. Die maken immers – uiteraard met een duidelijk eindpunt – gebruik van wind en stromingen die zich aandienen en kunnen laveren en belemmeringen omzeilen en vallen soms stil als de wind weg valt. De ontwikkelingspraktijk is weerbarstig. Om effectief te kunnen zijn is helder inzicht in veranderingsprocessen essentieel. Dat vergt flexibiliteit, strategische reflectie en een lerende houding. Tegen die achtergrond is in 2014 een begin gemaakt om voor de prioriteiten zogenoemde Theories of Change te ontwikkelen. De aandacht richt zich daarbij op de veronderstelde samenhang tussen de politiek-maatschappelijke situatie in een land of regio en op verwachtte veranderingsprocessen in die context. Het gaat er vooral om aannames expliciet te maken en te toetsen: hoe en waarom leidt een beoogd resultaat tot de gewenste verandering? Welke veronderstellingen zijn daarbij gemaakt? En kloppen die wel? Met een dergelijke analyse is het mogelijk een veranderingsproces beter te begrijpen en daaruit af te leiden wat de specifieke Nederlandse inzet moet zijn om hier aan bij te dragen.
I. INLEIDING
In de nota ‘Wat de Wereld Verdient’ is een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen gepresenteerd. Daarin staan drie ambities centraal: 1) het uitbannen van extreme armoede in één generatie, 2) duurzame en inclusieve groei en 3) succes voor Nederlandse ondernemers in het buitenland. Deze Theory of Change beschrijft hoe Nederland duurzame en inclusieve economische ontwikkeling bevordert door bij te dragen aan de verbetering van het ondernemingsklimaat en ondernemerschap in lage- en middeninkomenslanden. Allereerst wordt het probleem beschreven, vervolgens de context, de gewenste verandering waar Nederland naar streeft, tot slot welke aannames daaraan verbonden zijn, en welke interventies Nederland pleegt en met wie.
II. PROBLEEM
Internationaal wordt onderkend dat de private sector cruciaal is voor duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding. Maar in lage- en middeninkomenslanden zijn vaak de randvoorwaarden om te ondernemen nog slecht en hebben vooral kleinere ondernemers het moeilijk om te starten of door te groeien. Zo betekent een gebrek aan goede wegen in ontwikkelingslanden dat het lastig is om producten naar de lokale markt te brengen en blijven banen voor mensen buiten bereik die wat verder weg zijn van hun woonomgeving. En als er al redelijke infrastructuur aanwezig is zorgen logistieke problemen voor belemmeringen, zoals gebrek aan koeltransport en traag verlopende douaneprocedures. Voor ondernemers uit ontwikkelingslanden is het niet eenvoudig om hun producten op buitenlandse markten af te zetten, waar de concurrentie groot is. Kleine bedrijven vinden er moeilijk afnemers. Ze hebben onevenredig veel last van tarieven die moeten worden betaald en hoge eisen die afnemers stellen aan kwaliteit en duurzaamheid. Onduidelijke wet- en regelgeving en slecht bestuur werken verder willekeur in de hand, zoals bij het hanteren van vergunningen. Dit ontmoedigt bedrijven en buitenlandse investeerders. Overheidsdiensten hebben te weinig mogelijkheden om belasting te innen; geld dat zou kunnen 1
worden benut voor bijvoorbeeld gezondheidszorg en onderwijs. Dit komt door een gebrek aan financiële en technische middelen, kennis en geschikt personeel. Gebrekkige handhaving van arbeidswetgeving draagt er aan bij dat werknemers onder slechte omstandigheden moeten werken onder het minimumloon. Verder hebben veel (startende) ondernemers in ontwikkelingslanden beperkt toegang tot financiering. Belangenorganisaties voor bedrijven, werknemers en boeren ontbreekt het aan capaciteit en expertise om hun leden te steunen en om een constructief-kritische partner te kunnen zijn in het economisch verkeer. Vrouwen zijn in de praktijk in veel landen slechter af als werknemer of ondernemer. Wereldwijd heeft ruim 50% van alle vrouwen werk, vergeleken met bijna 80% van de mannen. Bovendien verdienen vrouwen (en meisjes) gemiddeld 10-30% minder dan mannen. De jeugdwerkloosheid is verder in veel ontwikkelingslanden hoog en het gebrek aan perspectief op een baan draagt bij aan het besluit van jonge mensen om te migreren.
III. CONTEXT
Door de inspanningen van de afgelopen 25 jaar leven één miljard mensen niet meer in extreme armoede. In ontwikkelingslanden heeft handel daarbij een sleutelrol gespeeld als motor voor economische groei. Eén euro besteed aan hulp voor handel kan leiden tot 8 euro aan extra export voor ontwikkelingslanden; bilaterale hulp voor handel heeft namelijk een sterke onderlinge samenhang met een toename in handelsprestaties. Er liggen goede perspectieven voor ontwikkelingslanden om hun producten af te zetten op regionale markten en de wereldmarkt. Ook kunnen ondernemers meer aansluiting vinden bij de snelgroeiende vraag in ontwikkelingslanden zelf van lagere inkomensgroepen (Base of the Pyramid) en die van de snelgroeiende middenklasse.1 Het profiteren van handel en investeringen is niet voor iedereen vanzelfsprekend. Uit de jaarlijkse ranglijst van de Wereldbank, de Ease of Doing Business Index blijkt dat er nog veel obstakels zijn voor het zakendoen in lage- en middeninkomenslanden. Hierdoor lopen de kosten die ondernemers moeten maken hoog op en worden handel en investeringen belemmerd. Een positieve ontwikkeling is dat het ondernemingsklimaat in veel ontwikkelingslanden langzaam wel verbetert. Toch schatten veel banken en investeerders het risico in deze landen nog altijd hoog in. Nederlandse ondernemingen zoals Philips, Unilever, Heineken en diverse rozenkwekers zijn volop actief in ontwikkelingslanden. Maar van de Nederlandse ondernemers vormen zij maar een bescheiden deel, ook in vergelijking met bedrijven uit andere Europese landen. Het lijkt erop dat Nederlandse bedrijven nog onvoldoende doordrongen zijn van de mogelijkheden die de groeiende markten in ontwikkelingslanden bieden voor wederzijdse handel en investeringen. En van de waarde van hun kennis en expertise, als bijdrage aan de aanpak van uitdagingen waar ontwikkelingslanden voor staan.
IV. GEWENSTE VERANDERING
Het beleid voor privatesectorontwikkeling is onderdeel van de ambities voor hulp, handel en investeringen, zoals verwoord in ‘Wat de Wereld Verdient’, en heeft als doel om inclusieve economische groei te bevorderen in ontwikkelingslanden. Economische ontwikkeling kan de motor zijn voor de aanpak van armoede in de wereld, als die ontwikkeling inclusief is en dus vooral ten goede komt aan degenen die betere leefomstandigheden het hardst nodig hebben. Duurzame economische ontwikkeling vraagt daarbij om respect voor natuur en milieu, en slim gebruik van grondstoffen. Doel is te komen tot structurele veranderingen, waarbij bedrijven de economische motor laten draaien en bijdragen aan ontwikkeling. Bedrijven met hun innovaties en maatschappelijk verantwoord ondernemerschap goede banen scheppen en inspelen op kansen op groeiende afzetmarkten. Daarbij wil Nederland dat overheden hun verantwoordelijk nemen voor goede randvoorwaarden voor ondernemen, en bedrijven waar nodig een steun in de rug geven. Nederland wil dat mensen de mogelijkheden hebben om zich te kunnen ontplooien, als innovatief ondernemer of als werknemer met goede arbeidsomstandigheden en een leefbaar loon. In het
1
Aid for trade at a glance, 2013, OECD/WTO; The role of trade in ending poverty, 2015, WTO/WB
2
bijzonder vrouwen en jongeren verdienen een betere kans om zelf te kunnen voorzien in hun levensbehoeften. Nederland is een bescheiden speler op het wereldwijde toneel. We kunnen het verschil maken door onze menskracht en middelen slim in te zetten. Dat betekent ook dat gekozen moet worden voor sectoren met bewezen kennis en expertise. Zo heeft Nederland wereldwijd een goede reputatie op het gebied van duurzame en productieve landbouw, goed waterbeheer en effectieve logistiek. Onze kracht zit ook in samenwerking en daarom bevordert Nederland partnerschappen tussen bedrijven, overheden, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen. Met Nederlandse bijdragen wordt in ontwikkelingslanden economische groei gegenereerd die er toe doet en waar iedereen van kan profiteren. Het resultaat is meer werkgelegenheid, meer en duurzame(re) productie en structurele overdracht van kennis en vaardigheden. We bieden dus een concrete bijdrage aan de weg uit armoede, die uiteindelijk ook leidt naar samenwerking als gelijkwaardige economische partners. Hulp, handel en investeringen gaan zo hand in hand. Nederland zet in op duurzame, inclusieve economische ontwikkeling door: 1. Het verbeteren van het ondernemingsklimaat: essentieel zijn goede randvoorwaarden voor handel en investeringen in ontwikkelingslanden. Nederland werkt aan goede wet- en regelgeving en effectieve economische instanties, voldoende toegang tot financiële diensten, goede infrastructuur, toegang tot markten en duurzame handel; 2. Het stimuleren van ondernemerschap: Nederland ondersteunt ondernemers om te starten of door te groeien. Vooral het midden- en kleinbedrijf (MKB) kan hier van doorslaggevende waarde zijn. Door deze groep toegang te bieden tot financiering en door hervormingen in de financiële sector wordt ondernemerschap in ontwikkelingslanden gestimuleerd. We moedigen Nederlandse bedrijven aan om met innovatieve oplossingen te komen voor uitdagingen in ontwikkelingslanden. Aannames Bij goed flankerend beleid zijn economische ontwikkeling en handel de motor voor armoedebestrijding.
V. HET VERBETEREN VAN HET ONDERNEMINGSKLIMAAT Goede wet- en regelgeving Nederland zet via bilaterale en multilaterale kanalen in op verbetering van wet- en regelgeving. We bevorderen internationale afspraken over arbeidsvoorwaarden, zoals in de textielsector. Nederland steunt het afsluiten van convenanten met het bedrijfsleven om productie- en waardeketens te verduurzamen en arbeidsomstandigheden te verbeteren. Door bilaterale belastingverdragen wordt belastingontwijking tegengaan en met technische assistentie worden landen geholpen bij het verbeteren van het innen van belasting. In Europa zet Nederland zich in voor het opgeven van de belastingvrijstelling op met ontwikkelingshulp gefinancierde activiteiten. Aannames Een succesvol ondernemingsklimaat is gebaat bij stabiliteit; Als ondernemen in ontwikkelingslanden voorspelbaarder wordt, zullen meer bedrijven en investeerders actief worden in deze landen; Het zorgen voor naleving van wettelijke eisen in ontwikkelingslanden en internationale ketens geeft ruimte aan ondernemers die willen innoveren en verduurzamen; Investeringen in economische en productieve sectoren komen via belastingen ook ten goede aan sociale sectoren en aan de allerarmsten in de samenleving. Met het geïnde belastinggeld kan de overheid de allerarmsten tegemoet komen door bijvoorbeeld te investeren in gezondheidszorg, onderwijs en een sociaal vangnet te bieden. Versterking economische instituties en actoren Met dialoog en financiering steunt Nederland organisaties die cruciaal zijn in het economisch verkeer. Dat wordt gedaan door ‘peer-to-peer’ samenwerking: Nederlandse organisaties delen hun expertise met hun ‘counterparts’ in ontwikkelingslanden. Het ‘Dutch Employers Cooperation Programme’ draagt kennis en ervaring van ondernemingsorganisatie VNO-NCW en MKB Nederland over aan lokale werkgeversorganisaties. We ondersteunen Agriterra in hun samenwerking met 3
boerenorganisaties in ontwikkelingslanden. Nederlandse vakbonden krijgen middelen om werknemersorganisaties in ontwikkelingslanden te versterken, bijvoorbeeld in dialoog en belangenbehartiging. Het CBI programma bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) helpt business organisaties in ontwikkelingslanden hun weg te vinden naar de Europese en mondiale markt. RVO.nl draagt verder bij aan de opbouw van kamers van koophandel, kadasters en douanediensten. We steunen en werken samen met maatschappelijke organisaties en bedrijven om jongeren in ontwikkelingslanden meer perspectief te bieden op de arbeidsmarkt, ook om te voorkomen dat ze hun heil elders willen gaan zoeken en migreren. Aannames Goede, snelle en betrouwbare instanties en actoren zijn belangrijk voor een goed ondernemingsklimaat, mede in samenwerking met de overheid; Meer kennis en kunde leiden tot een stijging in arbeidsproductiviteit; De politiek laat ruimte voor onafhankelijke instituten; Organisaties en overheden hebben de wil en capaciteit om onderling samen te werken; Bij een beter perspectief op de arbeidsmarkt nemen jongeren minder sneller de stap om te emigreren. Ontwikkeling van de financiële sector Nederland zet zich in voor verbetering van het toezicht op de financiële sector en de ontwikkeling van kapitaalmarkten; vergroting van het aanbod van financiële diensten; en het innoveren van die diensten. We werken samen met de Wereldbank en het IMF aan institutionele ontwikkeling en goede wet- en regelgeving om macro/economische stabiliteit te garanderen. Via bijdragen aan IFC, EIB en regionale ontwikkelingsbanken ondersteunt Nederland de toename van het aantal actieve banken en concurrentie in de financiële sector. De Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) is een belangrijke speler op het gebied van private sectorfinanciering in ontwikkelingslanden. We werken verder samen met Nederlandse banken, zoals de Rabobank met hun netwerk in ontwikkelingslanden. Nederland vergroot de toegang tot en beschikbaarheid van krediet voor het MKB door programma’s als het Dutch Good Growth Fund (DGGF). Als land waarin het MKB een relatief grote rol speelt (ongeveer 70% van de totale economie) weet Nederland als geen ander hoe belangrijk deze ondernemers zijn voor economische ontwikkeling. We bieden ruimte aan het lokale MKB en stimuleren en steunen Nederlands MKB-ers om in ontwikkelingslanden actief te zijn. Aannames Financiering van het MKB is nodig voor het scheppen van banen en groei; Beschikbaarheid van voldoende financiering van het MKB in ontwikkelingslanden, maar ook voor het Nederlandse MKB dat in ontwikkelingslanden opereert, is een bottleneck voor hun verdere ontwikkeling. Ontwikkeling van goede infrastructuur Goede infrastructuur is van vitaal belang voor het functioneren van de economie. Begaanbare wegen vergroten de mogelijkheden voor boeren om voedsel naar de (lokale) markt te brengen. Goed functionerende watervoorzieningen zijn belangrijk voor industriële productie. De verkoop van lokale producten en de import van grondstoffen zijn sterk afhankelijk van toegankelijke havens en luchthavens. Fabrieken zijn alleen rendabel met een constante en toereikende energievoorziening. Nederland ondersteunt daarom ontwikkelingslanden in planning, aanleg en onderhoud van infrastructuur. Dat gebeurd door financiële ondersteuning te bieden om projecten te ontwikkelen, de begroting rond te krijgen en projecten met succes uit te voeren, waarbij ook Nederlandse bedrijven in staat gesteld worden kennis en ondernemerschap in te brengen. Daarvoor zijn de programma’s DRIVE en Develop2Build opengesteld, in aanvulling op en opvolging van ORET en ORIO. Verder dragen we met andere landen bij aan internationale fondsen voor infrastructurele ontwikkeling (PIDG en IDF). Aannames Kwalitatief goede en toegankelijke infrastructuur zorgt voor een beter vestigingsklimaat waardoor meer bedrijven zich in deze omgeving zullen vestigen; Betere infrastructuur verlaagt transactiekosten en leidt tot meer handel en werkgelegenheid; Doordat mensen toegang hebben tot schoon drinkwater en goede gezondheidsvoorzieningen stijgt hun arbeidsproductiviteit.
4
Markttoegang en duurzame handel Nederland bevordert regionale- en internationale handel in duurzame producten door barrières te helpen wegnemen en handelsketens beter te laten functioneren. Zo draagt Nederland in Oost Afrika bij aan meer regionale handel via Trade Mark East Africa, een organisatie waar landen in de regio en donoren samenwerken aan het verbeteren van regelgeving, infrastructuur en logistiek. Een soortgelijk programma wordt ontwikkeld voor West Afrika. Nederland heeft bij de Wereldbank een programma gelanceerd gericht op duurzame logistiek, waaruit studies en projecten worden gesteund ter verbetering van de logistieke ketens in ontwikkelingslanden. Nederland staat 2e op de wereld Logistic Performance Index. Als overheid steunen we het Postharvest Network, waarin Nederlandse kennis en expertise wordt gebundeld en ingezet voor internationale samenwerking. Ook het wegnemen van internationale handelsbarrières door het afsluiten van bilaterale en multilaterale vrijhandelsverdragen is een belangrijke pijler. Daarom zet Nederland in op een nieuw WTO-akkoord en het afsluiten van bilaterale handelsverdragen. Nederlandse ambassades helpen ondernemers in ontwikkelingslanden om hun zakenpartners op de Europese of wereldmarkt te vinden, en hun producten te verhandelen. Nederland geeft een impuls aan de verduurzaming van handelsketens waar Nederland een belangrijke rol speelt in de wereldhandel en zet in op 100% duurzame consumptie daarvan in Nederland. Via het Initiatief Duurzame Handel vergroot Nederland de beschikbaarheid op de wereldmarkt van duurzame producten die in ontwikkelingslanden worden geproduceerd, zoals koffie, thee, cacao, palmolie en tropisch hout. In partnerschap met de International Labour Organization en het internationale bedrijfsleven wordt gewerkt aan betere arbeidsomstandigheden in bijvoorbeeld de textielsector. Aannames Economische afhankelijkheid leidt tot stabiliteit; Regionale integratie en grensoverschrijdende handel versterken elkaar; Betere handelsregulering leidt tot meer handel; Meer handel leidt tot economische groei en meer banen; Het wegnemen van handelsbarrières leidt tot een stijging van buitenlandse investeringen die op den duur weer leiden tot meer werkgelegenheid; Ketenverduurzaming en logistieke oplossingen zorgen voor minder verspilling en meer winst. Marktintegratie vermindert prijsfluctuaties en vergroot zo de stabiliteit van voedselzekerheid.
VI. HET STIMULEREN VAN ONDERNEMERSCHAP
Nederland werkt niet alleen aan een goed ondernemingsklimaat, maar helpt ondernemers ook direct om te starten of door te groeien. Vooral het MKB kan advies en financiële steun goed gebruiken. Bedrijven zullen moeten garanderen dat producten die ze verkopen eerlijk en milieuvriendelijk zijn. Dat doen ze als ze zich bewust zijn van eisen die kritische consumenten stellen en aantonen dat ze zich houden aan Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. Ondernemen volgens deze principes kent alleen winnaars: partners in het zuiden, consumenten en bedrijven zelf. In toenemende mate vragen ontwikkelingslanden om economische samenwerking met Nederlandse bedrijven. Steeds meer Nederlandse bedrijven spelen hier op in en vinden de weg naar internationaal ondernemerschap. Nederland zal zich sterk moeten blijven maken waar het goed in is, met kwalitatief hoogwaardige producten en diensten en een goede focus op duurzaamheid. Ook zijn Nederlandse bedrijven veelal innovatief, en dus in staat om met eigentijdse oplossingen te komen. De uitdaging ligt er in dat ook waar te maken in ontwikkelingslanden. Gevoegd bij de positieve track record die Nederland internationaal heeft, ook dankzij jarenlange ontwikkelingshulp, liggen er goede mogelijkheden voor verdere internationalisering van het Nederlandse bedrijfsleven. We faciliteren daarom Nederlandse bedrijven om internationaal te ondernemen en met innovatieve oplossingen een impuls te geven aan lokale economieën en duurzame handel.
5
Bij het stimuleren van ondernemerschap werken de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken nauw samen. RVO.nl is hét loket voor Nederlandse bedrijven die internationaal actief (willen) zijn en bedrijven van advies kunnen voorzien. Economische diplomatie is topprioriteit van de ambassades. Nederland biedt financiële steun en technische assistentie aan het MKB, direct en via derden. Daarbij worden publiek-private partnerschappen gefaciliteerd waarin bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden gezamenlijk werken aan banen en bedrijvigheid. Het Dutch Good Growth Fund speelt een centrale rol in bevorderen van handel en investeringen voor het MKB in ontwikkelingslanden en Nederlandse bedrijven die in ontwikkelingslanden willen investeren. Het fonds bevordert economische activiteiten én creëert kansen voor een ieder om volwaardig mee te doen in de economie en samenleving. Het fonds kent drie onderdelen: financiering van Nederlands midden- en kleinbedrijf dat wil investeren in ontwikkelingslanden, financiering van midden- en kleinbedrijf in ontwikkelingslanden en financiering van Nederlands midden- en kleinbedrijf dat wil exporteren naar ontwikkelingslanden. Alle onderdelen hebben een revolverend karakter, wat betekent dat de uitgezette middelen weer moeten worden terugbetaald om vervolgens opnieuw te kunnen worden ingezet. Bovendien geldt voor alle onderdelen ontwikkelingsrelevantie als criterium. Er wordt speciale aandacht besteed aan jonge en vrouwelijke ondernemers en ondernemers in fragiele staten. Internationaal groeit het besef dat het voor verdere inclusieve groei en ontwikkeling noodzakelijk is dat vrouwen economisch gelijke kansen krijgen: investeren in vrouwen is ‘smart economics’. Bovendien is economische zelfredzaamheid van vrouwen een van de vier subthema’s van het Nederlandse beleid voor vrouwenrechten en gendergelijkheid. Met de Faciliteit Duurzaam Ondernemen en Voedselzekerheid (FDOV) wordt publiek-private samenwerking op het gebied van voedselzekerheid en private sectorontwikkeling in ontwikkelingslanden gestimuleerd. Gezamenlijke initiatieven van overheidspartijen, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties komen in aanmerking voor subsidie als ze aan een aantal vereisten voldoen. Deze initiatieven moeten zich richten op de beschikbaarheid van kwalitatief goede en betaalbare voedsel en voeding; efficiënte markten en verduurzaming van ketens; ondernemerschap met een aantoonbare impact op lage inkomensgroepen; en vrouwelijk ondernemerschap. Aannames Het MKB vormt de ruggengraat van economische activiteit in ontwikkelingslanden. Bedrijven zijn in staat met goed rendement te produceren met respect voor mens en milieu. Investeren in vrouwen in het economische domein loont in ruime mate; Nederlandse bedrijven beschikken over waardevolle kennis, specifieke expertise en ondernemingsgeest, die zij in samenwerking met lokale partners succesvol kunnen vertalen en aanwenden voor het oplossen van lokale ontwikkelingsuitdagingen; MKB productiviteit krijgt een noodzakelijke impuls door hen te steunen in hun financieringsbehoefte en integratie met (inter)nationale markten, met een positieve impact op werkgelegenheid en de inclusiviteit van economische groei; Samenwerking tussen bedrijfsleven, overheid, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen, zoals Nederland gewend is, loont ook in het bevorderen van duurzame en inclusieve ontwikkeling. Ministerie van Buitenlandse Zaken Directoraat Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) Directie Duurzame Economische Ontwikkeling (DDE) Zomer 2015
6
