Breedbandfonds Fryslân

Breedbandfonds Fryslân Businessplan en governancestructuur

In opdracht van: Provincie Fryslân Project: 2014.004 Publicatienummer: 2014.004.1408 Datum: Utrecht, 5 april 2014 Auteurs: Drs. Sven Maltha Ir. ing. Reg Brennenraedts MBA Ir. David van Kerkhof Ir. Leonie Hermanussen

Managementsamenvatting Op 27 november 2013 hebben Provinciale Staten van Fryslân de PS-notitie ‘Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân’ unaniem aangenomen. Dit plan beoogt Friezen in het witte gebied te voorzien van Next Generation Access (NGA)infrastructuur middels een vijftal instrumenten: start-up-projecten, een Breedbandfonds, aansluitsubsidies, een Breedbandloket, en een meelegtraject. De volgende figuur toont de pijlers van het investeringsplan.

Investeringsplan Fryslân

Start-upprojecten

Breedbandfonds

Aansluitsubsidies

Breedbandloket

Meelegtraject

Financieel instrumentarium Figuur 1. Pijlers van het Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân

In dit rapport gaan we in op het Breedbandfonds en de aansluitsubsidies, die samen het financieel instrumentarium vormen. De aansluitsubsidies worden buiten het Breedbandfonds gehouden en worden verstrekt aan eindgebruikers wiens perceel binnen het doelgebied van een gehonoreerd fondsvoorstel valt. Voor zowel het Breedbandfonds als de aansluitsubsidies geeft het rapport een ontwerp van de governancestructuur en een ontwerp van de businesscase. Onderstaande figuur geeft inzicht in de terminologie die in dit rapport wordt gebruikt om de verschillende geldstromen te duiden, de richting van geldstromen, en de entiteiten aan wie de financiering ten goede komt.

Aansluitsubsidie

Provincie

Eindgebruiker

Fondsfinanciering

Breedbandfonds

Lening en/of garantie

Doelorganisatie

Toeslag buitengebied

Figuur 2. Schematisch overzicht van de geldstromen op hoofdlijnen (rode lijnen) en de verschillende entiteiten (blauwe blokken)

Dialogic NEXT STEP

3

Uitgangspunten Breedbandfonds Het Breedbandfonds Fryslân streeft naar een succesvolle NGA-realisatie in wit gebied in 24 gemeenten in de periode 2014-2017. Het doelgebied van een project hoeft niet het gehele witte gebied in een gemeente te beslaan. Dit betekent dat in 2017 nog steeds wit gebied zal kunnen bestaan. In de periode 2018 tot 2020 streeft de Provincie ernaar om het resterende witte gebied in Fryslân te voorzien van NGA-aansluitingen. Om deze ambitie te verwezenlijken zal het fonds initiatiefnemers van NGA-projecten in het witte gebied voorzien van een aanvullende financiering om tot sluitende en duurzame businesscases te komen. Aansluitsubsidie Om de eindgebruiker tegemoet te komen zal de Provincie hen een aansluitsubsidie verstrekken. Deze subsidie ondersteunt de eindgebruiker in het overbruggen van extra kosten in het buitengebied. PS hebben november 2013 een aansluitsubsidie van €100 per eindgebruiker goedgekeurd (Deputearre Steaten fan Fryslân, 2013). Zowel uit de gesprekken met gemeenten als bij het opzetten van de start-up projecten komt naar voren dat de resterende kosten voor de eindgebruiker te hoog blijven bij €100 aansluitsubsidie. Een aansluitsubsidie van €500 per eindgebruiker lijkt ons op dit moment minimaal noodzakelijk om initiatieven op gang te helpen.

Werking financieel instrumentarium Breedbandfonds Het Breedbandfonds kan middels haar financiële instrumenten bijdragen aan de financieringsbehoefte van projecten. Operationeel gezien kan deze activiteit worden uitgesplitst in vijf taken: (i) projectacquisitie, (ii) het ondersteunen en begeleiden van projectvoorstellen, (iii) de beoordeling van projectvoorstellen, (iv) het verstrekken van kapitaal en het innen van gelden, en tot slot (v) het monitoren van projecten. Als een projectvoorstel om financiering vraagt, zal gekozen worden om een lening met een relatief lage rente te verstrekken aan een doelorganisatie. Deze lening heeft een rentepercentage van 2% en een looptijd van vijftien tot twintig jaar. Deze leningen zullen worden uitgezet in een tijdsbestek van maximaal zes jaar. Per ontsloten perceel in regulier wit gebied zal de lening aan de doelorganisatie gemiddeld circa €1.000 bedragen. Voor leningen in geïsoleerd wit gebied en witte bedrijventerreinen zal respectievelijk gemiddeld €1.800 en €2.400 uitgeleend worden. Het fondsmanagement heeft daarbij de flexibiliteit om per financieringsaanvraag tot de meest optimale omvang en inrichting van het financieringsinstrument te besluiten. De totale financiering (inclusief eventuele aansluitsubsidies) zal echter nooit meer dan 75% van de aansluitkosten van het NGAnetwerk bedragen. In de regel zal het fonds leningen inzetten. Er zijn echter ook situaties denkbaar waarin middels leningen geen positieve businesscase kan ontstaan. Het is dan aan het fonds om in dergelijke gevallen te overwegen in plaats van een lening een garantie te verlenen aan de betreffende doelorganisatie. Maximaal 20% van het totaal uitgezette fondsvermogen zal gereserveerd worden voor het verlenen van garanties. Mocht in het uiterste geval ook de inzet van garanties en/of leningen niet leiden tot realisatie van NGA-aansluitingen, dan kan de Provincie – als een ‘last resort’ optie-

4

Dialogic NEXT STEP

besluiten om de voor het fonds gereserveerde middelen in te zetten voor participaties. De Provincie zou dan kunnen participeren in een nieuw op te zetten organisatie om zo de realisatie van NGA-aansluitingen in het witte gebied te bewerkstelligen. Het aangaan van participaties valt vooralsnog buiten het fondsinstrumentarium. Aansluitsubsidie Naast het uitzetten van leningen en garanties, zal de Provincie ook aansluitsubsidies aan eindgebruikers verstrekken. Deze worden niet via het fonds verstrekt, maar rechtstreeks door de provincie en komen enkel ten goede aan eindgebruikers wiens perceel in het doelgebied ligt van een gehonoreerd projectvoorstel, en die zich direct hebben ingeschreven voor deelname aan het betreffende project. Bij een subsidie van €500 ontvangen eindgebruikers in het regulier witte gebied gemiddeld 23% van de meerkosten voor de aanleg van NGA-infrastructuur in het buitengebied van de Provincie.

Governance en organisatie Breedbandfonds Voor het institutioneel vormgeven van het fonds kunnen op basis van de Nota Samenwerkingsrelaties drie varianten worden onderscheiden; (1) het fonds in zijn geheel onderbrengen bij de Provincie, (2) een BV oprichten en deze onderbrengen bij een sterk gelieerde organisatie (quasi-inbesteden), of (3) een BV oprichten en deze op afstand van de Provincie zetten (uitbesteden). Omwille van de expertise, slagvaardigheid, marktgerichtheid, en vrijheidsgraden van de fondsmanager enerzijds en de continuïteit van het financiële instrument anderzijds verdient ons inziens uitbesteding van het fondsmanagement middels het opzetten van een BV (variant 3) de voorkeur. De structuur van het fonds zal deels gebonden zijn aan de te kiezen institutionele vormgeving van het fonds. In het geval van de plaatsing van het fonds bij een besloten vennootschap (variant 3) zullen GS vanuit hun aandeelhouderschap toezicht houden op bijzondere besluiten. Direct toezicht zal plaatsvinden middels een Raad van Commissarissen. Tot slot zal een fondsdirectie het operationele bestuur van het fonds op zich nemen. Wij onderscheiden hierbij een fondsmanager, een financial controller, en een investeringscommissie. Bij voorkeur beschikt de fondsdirectie over de volgende eigenschappen: reputatie, kennis, en netwerk binnen de markt voor telecommunicatie-infrastructuren; ervaring met het besturen van institutioneel gerichte fondsen; ervaring met project- en structured finance; lange termijn commitment; en een ondernemende inslag, vooral in de opbouwfase. Governance aansluitsubsidie De Afdeling Subsidiezaken van de Provincie Fryslan voert op dit moment verschillende subsidieregelingen uit waarbij zowel burgers als organisaties subsidie kunnen aanvragen. De aansluitsubsidie voor NGA lijkt op hoofdlijnen sterk op deze bestaande subsidies. Het ligt dan ook voor de hand om de toekenning en toetsing van deze subsidie onder te brengen bij de Afdeling Subsidiezaken, omdat hier reeds de capaciteit en expertise ligt om subsidies grootschalig op efficiënte wijze toe te kennen.

Dialogic NEXT STEP

5

Financiering Financiering van het Breedbandfonds Om te komen tot een slagvaardig fonds is het noodzakelijk dat de Provincie financiële middelen vrijmaakt voor het fonds. Op basis van onderzoek, kennis van de markt, en ervaringen met andere fondsen zijn de parameters bepaald voor het opstellen van de businesscase voor het fonds. We kiezen ervoor jaarlijks de benodigde middelen van het fonds aan te vullen en overschotten van het fonds af te romen. In de jaren 2015 tot 2020 bedragen de investerings- en operationele uitgaven van het fonds circa €32,6 miljoen. Deze kosten zijn inclusief operationele kosten en beheerskosten van €3,0 miljoen. In de jaren 2021 tot 2034 ontvangt de Provincie in totaal €36,9 miljoen terug uit het fonds. Het fonds levert dus €4,3 miljoen op en is daarmee voor 1,34% revolverend. Daarnaast bestaat er een risico op default. De verwachte waarde van de default is €6,0 miljoen, en wordt gedekt uit de extra buffer in de reserve Nuon. Financiering van de aansluitsubsidies Er zijn in Friesland 32.700 percelen die op dit moment geen NGA-aansluiting hebben. Indien zij bij start van een fondsproject kiezen voor een NGA-aansluiting kunnen zij aanspraak maken op de aansluitsubsidie. De totale uitgaven van de Provincie in een jaar hangen af van het aantal aangesloten percelen in dat jaar en de omvang van de aansluitsubsidie. Een aansluitsubsidie van €100 resulteert in totale kosten van €2,6 miljoen. Elke €100 dat de aansluitsubsidie hoger wordt kost €2,6 miljoen. Een subsidie van €500 per eindgebruiker kost de Provincie in totaal €13,1 miljoen.

Advies aan de Gedeputeerde en Provinciale Staten van FryslânProvincie Fryslân In dit rapport worden GS en PSwordt de Provincie gevraagd in te stemmen met:   

Het instellen van een aansluitsubsidie van minimaal €500 per huishouden; Het onderbrengen van deze subsidie bij de Afdeling Subsidiezaken van de Provincie; Het oprichten van een Breedbandfonds Fryslân BV dat op afstand van de Provincie zal worden geplaatst conform de governance zoals in het businessplan beschreven staat.

Tevens wordt GS gevraagd PS te verzoeken de benodigde financiële middelen beschikbaar te stellen. Voor het Breedbandfonds dient de Provincie €32,6 miljoen te reserveren, wat de Provincie verspreid over zes jaar aan het fonds moet verstrekken. Het fonds kent een revolverendheid van 1,34%, wat betekent dat uiteindelijk €36,9 miljoen terugvloeit naar de Provincie. Hierbij zijn de operationele kosten van het fonds inbegrepen. Het risico op default bedraagt €6,0 miljoen, wat gedekt zal worden uit de extra buffer in de reserve Nuon. De te reserveren middelen ten behoeve van de aansluitsubsidie zijn afhankelijk van de gekozen hoogte van de aansluitsubsidie. Dialogic adviseert een aansluitsubsidie van €500 per eindgebruiker te verstrekken. De kosten voor deze subsidie bedragen €13,1 miljoen. Na instemming van PS zal GS de verdere uitwerking ter hand nemen, wat concreet betekent het voorbereiden van een aanbesteding voor een fondsbeheerder en het opstellen van onderstaande documenten:De provincie wordt gevraagd in te stemmen met het definitief uitwerken en opstellen van de specifieke benodigde juridische documenten conform de uitgangspunten in het fondsplan: 

6

Subsidiereglement

Dialogic NEXT STEP

      

Statuten van het Breedbandfonds Directiereglement Managementovereenkomst met fondsmanager / derde partij Investeringsreglement (concept ligt ter notificatie voor bij de Europese Commissie) Adviescommissiereglement Leenovereenkomst tussen de Provincie en het Breedbandfonds Goedkeuringslijst bijzondere besluiten

In overeenstemming met artikel 158 lid 2 van de Provinciewet wordt aan Provinciale Staten verzocht haar zienswijzen omtrent de oprichting van Breedbandfonds Fryslân BV kenbaar te maken. Dit stelt GS in staat de feitelijke oprichting van het Breedbandfonds te voltooien en de uitvoering op te dragen aan een geselecteerde fondsbeheerder.

Vervolgstappen Nadat GS het fondsplan heeft goedgekeurd, zal de interne projectleider van de Provincie in samenwerking met de kwartiermaker en het projectteam reeds voorbereidingen treffen (stappen 1 t/m 4) om na goedkeuring van het fondsplan door PS op 18 juni 2014 (stap 5), voortvarend te kunnen toewerken naar een definitief GS-besluit voor oprichting van een externe BV in september (stap 6 t/m 8), waarbij de duale voorhangprocedure wordt gevolgd. Na een positief besluit van GS over de statuten, contracten, en reglementen in september kunnen in november PS eventuele ‘wensen en beperkingen’ kenbaar maken. Kort daarna kunnen GS definitief besluiten tot oprichting van de BV (stap 10). Daarna volgt nog de goedkeuringsprocedure bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de Europese aanbesteding van het fondsmanagement. Voor het eind van het jaar kan de eerste ronde fondsaanvragen worden aangekondigd (stap 15). De volgende tabel geeft de vervolgstappen in de tijd weer: Tabel 1. Planning met vervolgstappen

2014

maart

januari

februari

december

oktober

november

september

juli

augustus

mei

juni

Dialogic NEXT STEP

april

Vervolgstappen 1. Goedkeuring fondsplan door GS 2. Afronding EU-notificatie 3. Verkenning juridische documentatie 4. Verkenning inrichting uitvoeringsorganisatie 5. Goedkeuring Fondsplan PS 6. Voorgenomen besluit GS voor oprichting BV 7. Uitwerking statuten, contracten en reglementen 8. GS-besluit over statuten en reglementen BV 9. Wensen en bedenkingen PS t.a.v. oprichting BV 10. Definitief besluit GS voor oprichting BV 11. Inrichting uitvoeringsorganisatie 12. Goedkeuring Min v BZK oprichting fonds BV 13. Voorbereiding aanbesteding fondsmanager 14. Aanbesteding fondsmanagement 15. Aankondiging 1e ronde fondsaanvragen 16. Start-up projecten 17. Meelegprojecten

2015

7

Het fonds zal in de periode 2015 -2020 haar financiële middelen uitzetten. Om de werking en resultaten van het fonds goed te kunnen monitoren, voorzien wij minimaal een drietal evaluaties: 





8

Eind 2015: Eerste evaluatie werking aansluitsubsidie en fondsinstrumentarium evenals eerste resultaten van het Breedbandfonds en het Breedbandloket, met mogelijkheid tot bijstelling van het instrumentarium. Eind 2017: Tweede evaluatie resultaten fonds na 3 jaar, na het aflopen van de beoogde termijn van ondersteuning door het Breedbandloket, met mogelijkheid tot bijstelling van het instrumentarium en eventuele verlenging van de ondersteuningsactiviteiten van het Breedbandloket. Eind 2020: Eindevaluatie.

Dialogic NEXT STEP

Inhoudsopgave 1

2

3

4

5

6

Inleiding ............................................................................................. 11 1.1

Aanleiding.................................................................................................. 11

1.2

Beleidscontext Breedbandfonds Fryslân ......................................................... 11

1.3

Leeswijzer ................................................................................................. 12

Uitgangspunten Breedbandfonds ........................................................ 13 2.1

Inleiding .................................................................................................... 13

2.2

Ambitie ..................................................................................................... 13

2.3

Doelgroep .................................................................................................. 13

2.4

Taken ........................................................................................................ 14

2.5

Relatie Breedbandfonds en Breedbandloket .................................................... 16

Werking financieel instrumentarium ................................................... 19 3.1

Inleiding .................................................................................................... 19

3.2

Financieel instrumentarium .......................................................................... 19

3.3

De businesscase voor de eindgebruiker ......................................................... 22

3.4

Beoordelingsproces financieringsaanvragen .................................................... 23

Governance en organisatie.................................................................. 27 4.1

Inleiding .................................................................................................... 27

4.2

Institutionele vormgeving Breedbandfonds..................................................... 27

4.3

Organisatiestructuur Breedbandfonds ............................................................ 35

4.4

Human capital van het fonds ........................................................................ 37

4.5

Governance van de aansluitsubsidie .............................................................. 37

Businesscase Breedbandfonds Fryslân ................................................ 39 5.1

Inleiding .................................................................................................... 39

5.2

Uitgangspunten .......................................................................................... 40

5.3

De businesscase van het fonds ..................................................................... 41

5.4

De businesscase van de Provincie ............................................................. 4544

5.5

Varianten van aansluitsubsidies en effecten voor Provincie ........................... 4746

Conclusies en vervolgstappen ......................................................... 5048 6.1

Doelstelling en belangrijkste taken fonds ................................................... 5048

6.2

Samenhang met het Breedbandloket ......................................................... 5048

6.3

Fondsinstrumenten ................................................................................. 5048

6.4

Aansluitsubsidie ...................................................................................... 5149

6.5

Governance en Organisatie ...................................................................... 5149

6.6

Financiering ........................................................................................... 5351

6.7

Inbedding van ingediende moties in uitwerking Breedbandfonds ................... 5553

6.8

Vervolgstappen ...................................................................................... 5654

Appendix A. Besliskader organisatievorm ............................................. 5957 Appendix B. Kasstroomoverzicht voor Provincie ................................... 6159

Dialogic NEXT STEP

9

Appendix C. Kosten aansluitsubsidies voor Provincie ........................... 6361 Appendix D. Literatuur ......................................................................... 6563

10

Dialogic NEXT STEP

1 Inleiding 1.1 Aanleiding Op 27 november 2013 hebben Provinciale Staten van Fryslân de PS-notitie Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân unaniem aangenomen. Het doel van dit plan is het beschikbaar komen van een Next Generation Accessnetwork (hierna: NGA-netwerk) voor elk huishouden en zakelijke afnemer in Fryslân. In de PS-notitie is aan de Staten gevraagd om nu fase II van het Investeringsplan ter hand te nemen. Concreet gaat het daarbij om het vormgeven en ontwikkelen van een Breedbandfonds en Breedbandloket, het opzetten van aansluitsubsidies, het begeleiden van start-up projecten en het vormgeven van zogenoemde ‘meelegprojecten’ met TenneT en Alliander, respectievelijk een nationale en regionale beheerder van de (elektriciteits)netwerken en beiden actief in Fryslân. De volgende figuur toont de pijlers van het investeringsplan.

Investeringsplan Fryslân

Start-upprojecten

Breedbandfonds

Aansluitsubsidies

Breedbandloket

Meelegtraject

Financieel instrumentarium Figuur 3. Pijlers van het Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân

In dit rapport gaan we in op het Breedbandfonds en de aansluitsubsidies, die samen het financieel instrumentarium vormen. De aansluitsubsidies staan organisatorisch los van het Breedbandfonds. Ze worden verstrekt aan eindgebruikers wiens perceel binnen het doelgebied van een gehonoreerd fondsvoorstel valt.1 Voor zowel het Breedbandfonds als de aansluitsubsidies geeft het rapport een opzet voor de governance-structuur en de businesscase.

1.2 Beleidscontext Breedbandfonds Fryslân In de PS-notitie Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân is aangekondigd dat een Breedbandfonds Fryslân (hierna: Breedbandfonds) zal worden ontwikkeld voor financiering van NGA-projecten in de zogenoemde witte gebieden. Het Breedbandfonds kan middels zachte leningen en garanties financiering verstrekken aan NGA-initiatieven in de witte gebieden om het financieringsgat in de businesscase te overbruggen. Naast het Breedbandfonds bestaat het financieel instrumentarium van de Provincie ook uit een eenmalige aansluitsubsidie en financiële ondersteuning voor de zogenoemde start-up projecten. De start-up projecten zijn inmiddels via een afzonderlijke subsidieregeling voorafgaand aan het Breedbandfonds van kracht geworden. De criteria voor toekenning van financiering voor de start-up projecten hangen nauw samen met die voor het Breedbandfonds. 1

De aansluitsubsidie wordt wel pas verstrekt als de aansluiting ook direct wordt geactiveerd.

Dialogic NEXT STEP

11

Het andere financiële instrument, namelijk de aansluitsubsidie, is wel direct gerelateerd aan het fondsinstrument. Dit rapport bespreekt dan ook onder meer de samenhang en eventuele verankering van de beoogde aansluitsubsidie en het Breedbandfonds. Concreet gaat het dan om de vraag of de aansluitsubsidie onderdeel wordt van het fonds of dat hier een afzonderlijke subsidieregeling voor moet worden opgezet. Ook worden de eerste leerervaringen uit de start-up projecten betrokken bij de bepaling van de definitief wenselijke hoogte van de aansluitsubsidie, zoals nadrukkelijk op 27 november vorig jaar door de Staten is aangegeven. Het fonds en de aansluitsubsidies vormen het primaire financieringsinstrument van de Provincie voor ondersteuning van NGA-initiatieven in de witte gebieden. Gezien het publieke belang en de aard van de te financieren NGA-projecten, vindt de Provincie een Breedbandfonds in de vorm van een revolverend fonds een geschikt instrument. Het betreft hier immers bewezen telecommunicatietechnologie, werkbare businessmodellen, gedeeltelijke financieringsbereidheid van banken, beschikbare kasstromen en overzichtelijke risico’s in vergelijking tot bijvoorbeeld innovatieprojecten. Wel is er sprake van een voor marktpartijen onaantrekkelijke businesscase voor de realisatie van NGA in de witte gebieden. Het voordeel van een revolverend fonds is dat de middelen die worden uitgezet via leningen terugvloeien en hergebruikt kunnen worden. Momenteel is dit duidelijk een trend bij diverse Provincies. Bovendien vormt het fonds een prikkel en steun in de rug voor de doelorganisatie die kampt met terughoudende banken. Eind vorig jaar heeft de provincie haar plannen aangemeld bij de Europese Commissie voor vrijstelling van staatssteun. Dit jaar vindt de definitieve notificatie van het Investeringsreglement plaats. Als Brussel goedkeuring geeft aan het ingediende voorstel, zal een verdere operationele vertaling gemaakt moeten worden voor het Breedbandfonds Fryslân, voorzien van een specifiek plan van eisen (PvE). Gedurende het gehele proces wordt er nauw samengewerkt met de provincies Noord-Brabant en Overijssel (die ook hun plannen aan Brussel hebben voorgelegd) en het ministerie van Economische Zaken in de Den Haag. Tot slot is een belangrijk deel van het rapport gewijd aan de institutionele inrichting en de governance van het fonds. Een belangrijke vraag daarbij is waar en hoe het fonds wordt ondergebracht.

1.3 Leeswijzer Dit rapport is verder als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 gaan we in op de uitgangspunten van het Breedbandfonds. Hoofdstuk 3 behandelt de werking van de financiële instrumenten. In hoofdstuk 4 komt de governance-structuur aan bod. Hoofdstuk 5 bespreekt de businesscase van het fonds en de aansluitsubsidies. In hoofdstuk 6 komen de conclusies en vervolgstappen aan bod. Daarnaast bevat dit rapport drie appendices. Appendix A presenteert het besliskader dat de Provincie hanteert voor de te kiezen organisatievorm. Appendix B bevat het kasstromenoverzicht van het Breedbandfondsvoor de Provincie, terwijl appendix Appendix C de kosten van de aansluitsubsidies voor de Provincie presenteert. Appendix D geeft tot slot de literatuurlijst.

12

Dialogic NEXT STEP

2 Uitgangspunten Breedbandfonds 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk bespreken wij de uitgangspunten van het fonds. We behandelen hierbij de ambitie, de doelgroep en de taken.

2.2 Ambitie De Provincie heeft als ambitie “een Next Generation Accessnetwork (NGA) voor elk huishouden in Fryslân” beschikbaar te krijgen (Deputearre Steaten fan Fryslân, 2013). Concreet betekent dit dat de Provincie ernaar streeft om een succesvolle NGA-realisatie in wit gebied in 24 gemeenten in de periode 2014-2017 middels financiële instrumenten te ondersteunen. Het doelgebied van een project hoeft niet het gehele witte gebied in een gemeente te beslaan. Dit betekent dat in 2017 nog steeds wit gebied zal kunnen bestaan. In de periode 2018 tot 2020 streeft de Provincie ernaar om het resterende witte gebied in Fryslân te voorzien van NGA-aansluitingen. Bovenstaande doelen worden nagestreefd door in de periode 2014-2020 onder de noemer van een Breedbandfonds het volgende te bereiken:   

Sluitende en duurzame businesscases te realiseren; Fondsaanvragen te begeleiden, selecteren, en monitoren; Doelorganisaties te voorzien van passende financiering (leningen en/of garanties).

Een aanpalend doel hierbij is om de regionale markt voor zowel publieke (gemeentelijk) als private (bancaire) financiering van NGA-projecten positief te prikkelen. Parallel aan het Breedbandfonds wordt een subsidie-instrument opgetuigd: De aansluitsubsidie. Hiervoor komen particulieren en zakelijke afnemers in aanmerking die aangesloten worden op een NGA-netwerk dat wordt gerealiseerd door een doelorganisatie die financiering van het Breedbandfonds ontvangt.

2.3 Doelgroep Zoals gezegd beoogt het Breedbandfonds doelorganisaties te ondersteunen middels financiering. Projectvoorstellen kunnen door verschillende typen organisaties worden ingediend, en deze worden als zodanig als doelgroep van het Breedbandfonds gezien. Wij identificeren de volgende soorten doelorganisaties:    

Lokale initiatieven in de vorm van coöperatieve organisaties of stichtingen; Netwerkoperators zoals Reggefiber, Kabelnoord, Ziggo en UPC; Potentiële investeerders zoals CIF of andere vermogensbeherende organisaties; Overige typen organisaties.

De financiering vanuit het fonds zal expliciet niet rechtstreeks ten goede komen aan eindgebruikers.2

2

Aansluitsubsidies worden niet vanuit het fonds verstrekt. De aansluitsubsidie komt juist wel direct ten goede aan eindgebruikers.

Dialogic NEXT STEP

13

2.4 Taken Het Breedbandfonds heeft als doel om de realisatie van NGA in wit gebied te bewerkstelligen. Primair zal zij daarvoor projectfinanciering moeten verstrekken. Het is echter ook wenselijk om ervoor te zorgen dat de voorstellen financieel gezien kwalitatief hoogwaardig zijn. Daartoe moet het fonds verschillende taken uitvoeren. Deze hebben enerzijds betrekking op projectvoorstellen (projectniveau), en anderzijds betrekking op het management van het totale fonds (fondsniveau). Wij identificeren de volgende taken op projectniveau:     

Projectacquisitie Ondersteuning en begeleiding projectvoorstellen Beoordeling projectvoorstellen Kapitaalverstrekking en inning van gelden Monitoring projecten

Wij identificeren de volgende taken op fondsniveau:    

Treasury Monitoring beleidsdoelen Verantwoording fonds richting Provincie en EU Afstemming met Breedbandloket

In de volgende paragrafen worden bovenstaande taken nader beschreven. Op basis van een keuze voor een bepaalde positionering en organisatiestructuur van het fonds kan op detailniveau invulling gegeven worden aan deze taken. Dit zal in een volgende fase worden uitgewerkt.

2.4.1 Taken op projectniveau De taken op projectniveau kunnen als volgt schematisch worden weergegeven:

Ondersteuning en begeleiding

Beoordeling

Acquisitie Doelgroep

Kapitaalverstrekking & inning van gelden

Projectvoorstel

Fondsproject

Monitoring Figuur 4. Taken van het Breedbandfonds op het niveau van projectvoorstellen. De taken zijn benoemd in de teksten bij de blauwe pijlen. De ovalen refereren aan de entiteiten waarop de taak betrekking heeft.

Het Breedbandfonds zal ervoor moeten zorgen dat er projectvoorstellen ingediend worden door de doelgroep. Daarom heeft het fonds in eerste instantie projectacquisitie als taak. In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat de fondsmanager in contact treedt en staat met partijen uit de doelgroep, en deze tot projectvoorstellen laat komen. Het nog op te richten

14

Dialogic NEXT STEP

Breedbandloket Fryslân zal daarbij een belangrijke aanjagende en ondersteunende rol gaan vervullen. De taakstelling van het Breedbandloket Fryslân zal in een separaat document worden uitgewerkt. Paragraaf 2.5 gaat nader in op de relatie tussen het Breedbandloket en het Breedbandfonds. Het is ook de taak van het fonds om projectvoorstellen te ondersteunen en te begeleiden. Het gaat hierbij voornamelijk om de financial engineering. De financial engineering kan daarbij echter niet los gezien worden van de overige uitgangspunten van het project. In die hoedanigheid zal ook afstemming moeten plaatsvinden met het Breedbandloket. In paragraaf 2.5 gaan we verder in op de relatie tussen het Breedbandfonds en het Breedbandloket. De ondersteuning en begeleiding betreft concreet het identificeren en mitigeren van risico’s, maar ook het geven van adviezen om de businesscase te verbeteren. Het identificeren van additionele bronnen van financiering kan hierbij bijvoorbeeld van pas komen. Na het uit te voeren van gerichte analyses kan het Breedbandfonds de bevindingen terugkoppelen aan de doelorganisaties. Uiteindelijk zal een projectvoorstel definitief gemaakt worden en komt dit voor het fonds ter beoordeling. Hierbij zal zij op basis van de vooraf opgestelde beoordelingscriteria beslissen of een projectvoorstel gehonoreerd zal worden. Indien een projectvoorstel inderdaad gehonoreerd wordt, krijgt het fonds de taken van kapitaalverstrekking en de inning van gelden. Om te beginnen zal daadwerkelijk de lening verstrekt worden aan de doelorganisatie. Vervolgens zullen terugbetalingen van deze lening ook geïnd moeten worden. Daarnaast moet het fonds een incassotraject inzetten indien doelorganisaties niet aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Een herstructurering van de financiering van doelorganisaties is uiteraard een laatste optie die ingezet kan worden. Daarnaast zal het project moeten worden gemonitord. Hierbij houdt het fonds in de gaten in hoeverre het project nog altijd voldoet aan de fondscriteria en de overeengekomen planning en ‘milestones’. De doelorganisaties zullen hiervoor op regelmatige basis een rapportage moeten opleveren, waarin zij melding doen van de stand van zaken van het project. Hierbij gaat speciale aandacht naar de daadwerkelijke realisatie van aansluitingen, de financiële situatie, de mate van openheid en de mate waarin social return een rol speelt in het project. Indien nodig kan het fonds ingrijpen door bijvoorbeeld de financiering terug te trekken. Uiteraard worden dergelijke eisen in het contract tussen het Breedbandfonds en de doelorganisatie meegenomen.

2.4.2 Taken op fondsniveau Naast de taken op projectniveau identificeren wij verschillende taken op fondsniveau. Ten eerste gaat het om treasury. Hiermee bedoelen we het kas- en rendementsbeheer ten aanzien van de uitstaande en in de toekomst te verstrekken leningen en/of garanties. Daarnaast moet hierbij rekening worden gehouden met het terugvloeien van financiële middelen naar de Provincie. Daarnaast is monitoring een belangrijke taak. Hierbij houdt het fonds in de gaten of het primaire doel – het realiseren van NGA-aansluitingen in wit gebied – wordt behaald door het fonds. Indien dit niet het geval blijkt te zijn, kan dit een reden zijn om de uitgangspunten en het de verhouding tussen instrumenten binnen het fonds en de parameters van het instrumentarium te herzien en te wijzigen. Een belangrijk aandachtspunt bij deze monitoring is zorgen dat er geen ‘cherry-picking’ plaatsvindt binnen het witte gebied. Daarnaast heeft het fonds de taak van verantwoording. Dit moet gebeuren ten aanzien van meerdere stakeholders. Primair is dit natuurlijk de Provincie Fryslân zelf, die ten aanzien

Dialogic NEXT STEP

15

van het primaire beleidsdoel, maar ook ten aanzien van de treasury-taken op de hoogte gehouden moet worden. Het fonds zal zich echter ook moeten verantwoorden richting de Europese Commissie. Dit vanwege de Broadband Guidelines, die steunverlenende instanties verplicht om tweejaarlijks verslag uit te brengen. Tot slot is het van belang dat het fonds zoekt naar afstemming met het Breedbandloket. Zowel het fonds als het loket hebben hetzelfde doel, en het is van belang dat zij elkaar hierbij versterken door goede afstemming.

2.5 Relatie Breedbandfonds en Breedbandloket Het Breedbandfonds richt zich op financiële ondersteuning van projectvoorstellen. De Provincie Fryslân beoogt echter ook de totstandkoming en uitwerking van projectvoorstellen procesmatig te ondersteunen. Daarvoor zal zij ook een Breedbandloket inrichten. Dit loket heeft als doel om initiatieven te professionaliseren en ervoor te zorgen dat deze goede fondsvoorstellen indienen. Met name lokale initiatiefgroepen zullen behoefte hebben aan informatie, kennis, en ondersteuning, maar ook netwerkoperators en investeringspartijen kunnen hier ondersteuning vinden. Het loket zal actief zijn in de periode 2015-2017 en de vijf onderstaande taken op zich nemen. 1. 2. 3. 4. 5.

Het vastleggen en delen van kennis, De ondersteuning en begeleiding van initiatiefnemers, Het waarborgen van ‘social return on investment’, De afstemming met externe stakeholders, Civieltechnisch overleg met grondroerders en gemeenten.

Het Breedbandloket streeft dezelfde ambitie na als het fonds, alleen richt het loket zich op het begeleiden en ondersteunen van lokale initiatieven van collectieve breedbandwens tot realisatie van de aansluitingen, terwijl het fonds zich primair richt op het verwerven van duurzame businesscases voor zowel lokale initiatieven als netwerkoperators en potentiële investeerders. In Figuur 5Figuur 5 geven we een tijdslijn van projecten met daarin het Breedbandloket en het Breedbandfonds ingetekend. Hieruit blijkt dat de begeleidende taak van het loket (taak 2 in bovenstaande lijst) en het fonds deels overlapt. Breedbandwens

Verstrekking lening

Realisatie netwerk

Aanvang project

Lening terugbetaald

Einde project Breedbandloket Ondersteuning en begeleiding -

Vraagbundeling Organisatorische vraagstukken Technische engineering Belichting Dienstenaanbod Breedbandfonds Ondersteuning en begeleiding - Financial Engineering

Monitoring - Financiële afhandeling - Projecteisen

Figuur 5: Tijdslijn met taken Breedbandloket en Breedbandfonds.

16

Dialogic NEXT STEP

We zien hier dat het Breedbandloket voornamelijk een rol heeft in de fase van breedbandwens tot het realiseren van het netwerk. Hierbij ondersteunt en begeleidt zij projecten. Dit gebeurt voornamelijk op de volgende aspecten:     

Vraagbundeling Organisatorische vraagstukken Technische engineering (laag 1) Belichting (laag 2) Dienstenaanbod (laag 3)

Ook het Breedbandfonds heeft onder andere de taak om initiatieven te ondersteunen en te begeleiden – naast het monitoren van het project na het verstrekken van de lening. Wat betreft de begeleiding is het fonds het er primair om te doen dat er goede projectvoorstellen met haalbare businesscases ingediend worden. De belangrijkste activiteit van het fonds qua begeleiding van een project is dan ook de financial engineering. In de praktijk zal er overlap bestaan tussen de begeleiding vanuit het Breedbandloket en vanuit het Breedbandfonds. Het is namelijk onmogelijk om de financial engineering uit te voeren zonder inzicht in het technisch ontwerp, organisatorische keuzes en de vraagzijde. Vice versa geldt dat de financial engineering ook weer invloed heeft op de uitgangspunten van het project. Het is dus van belang dat het fonds en loket onderling afstemmen. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat het fonds financiële expertise verleent, terwijl het loket algehele projectkennis en intensieve begeleiding biedt.

Dialogic NEXT STEP

17

3 Werking financieel instrumentarium 3.1 Inleiding In het Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân (Dialogic, 2013), dat in november vorig jaar door PS is goedgekeurd, is de financieringsbehoefte voor de realisatie van NGA in de witte gebieden in Fryslân al uitgebreid toegelicht. De witte gebieden worden door marktpartijen gezien als onrendabel gebied: marktpartijen hebben in het verleden nagelaten NGA-aansluitingen op deze locaties te realiseren en zullen dat zonder ingrijpen ook in de toekomst niet doen. De kosten in de witte gebieden liggen aanzienlijk hoger. We onderscheiden drie type businesscases bij de ontsluiting van NGA-netwerken in wit gebied:   

Regulier wit gebied Geïsoleerd wit gebied Witte bedrijventerreinen

Onder regulier wit gebied verstaan we de 90% van het witte gebied die het goedkoopst is aan te sluiten. Deze gebieden worden middels een vaste NGA-aansluiting ontsloten. Daarnaast onderscheiden we geïsoleerd wit gebied: dit zijn de 10% witte gebieden met de hoogste aansluitkosten. Voor deze gebieden gaan we daarom uit van een draadloze oplossing. Tot slot behandelen we aansluitingen op witte bedrijventerreinen ook apart. De Provincie kiest er middels het Breedbandfonds voor om een bijdrage te leveren aan de financieringsbehoefte van de doelorganisatie. Hiertoe heeft zij leningen en garanties tot haar beschikking. Daarnaast zal de Provincie aansluitsubsidies verstrekken aan de eindgebruiker. In paragraaf 3.2 gaan we dieper in op de financiële instrumentaria die de Provincie tot haar beschikking heeft. In paragraaf 3.3 behandelen we hoe het Breedbandfonds met haar financieringsinstrumenten impact heeft op de businesscase voor de eindgebruiker. Dit zal uiteindelijk ook als input dienen voor de businesscase op fondsniveau, die wordt besproken in hoofdstuk 5. In paragraaf 3.4 tot slot behandelen we het proces dat financieringsaanvragen doorlopen. Hierbij komen de beoordelingscriteria aan bod, alsook de monitoring van de projecteisen en de terugbetaling.

3.2 Financieel instrumentarium De Provincie heeft in haar rol als financieringsverstrekker de volgende instrumenten tot haar beschikking:  

Leningen en/of garanties Aansluitsubsidies

De leningen en garanties zullen daarbij door het Breedbandfonds worden verstrekt. De aansluitsubsidies worden buiten het fonds om verstrekt. Per project zal vanuit het Breedbandfonds steun geboden worden aan de doelorganisatie in de vorm van ofwel een lening of een garantie. In principe zal het fonds projecten leningen toekennen. Echter zijn er ook situaties denkbaar waarin ondanks de toekenning van deze leningen geen positieve businesscase kan ontstaan, bijvoorbeeld wanneer andere financiers terughoudend zijn in het verstrekken van financiering. Het is dan aan het fonds om in dergelijke gevallen te overwegen ook een garantie te verlenen aan de betreffende

Dialogic NEXT STEP

19

doelorganisatie. Per project kan zowel een lening als een garantie worden ingezet. Voor inzet van beide instrumenten zullen objectieve criteria gelden, zoals opgenomen in het definitieve Investeringsreglement. Daarnaast zullen eindgebruikers die binnen het doelgebied van een gehonoreerd voorstel vallen aansluitsubsidies kunnen aanvragen. Zij komen in aanmerking voor een dergelijke subsidie indien zij zich direct bij start van een project inschrijven voor deelname. 3 De subsidieverstrekking zal zowel organisatorisch als financieel buiten het Breedbandfonds worden gehouden. Wij komen hier op terug in paragraaf 3.2.3. In de volgende twee paragrafen gaan we in meer detail in op de voorwaarden voor de leningen en garanties. In het uiterste geval dat het bovengenoemde financieel instrumentarium ontoereikend blijkt om de doelstellingen te behalen, is het mogelijk om de fondsmiddelen te reserveren voor participaties. Hier komen we op terug in paragraaf 0.3.2.4.

3.2.1 Lening Als een projectvoorstel om financiering vraagt, zal het Breedbandfonds in principe een annuïtaire lening te verstrekken. Deze lening kent een rentepercentage van 2% per jaar en een looptijd van vijftien jaar. Het fonds heeft ook de mogelijkheid om leningen met een langere looptijd aan te gaan. De maximale looptijd bedraagt twintig jaar4. Deze leningen zullen worden uitgezet in een tijdsbestek van maximaal zes jaar, te rekenen vanaf de start van het Breedbandfonds. Per ontsloten perceel (home connected) in regulier wit gebied zal per lening gemiddeld €1.000 aan de doelorganisatie worden geleend. Voor leningen in geïsoleerd wit gebied en witte bedrijventerreinen zal respectievelijk gemiddeld €1.800 en €2.400 uitgeleend worden.5 Het te lenen bedrag kan ook afwijken als het fonds dit nodig acht om een duurzame businesscase mogelijk te maken. De totale financiering (inclusief eventuele aansluitsubsidies) zal echter nooit meer dan 75% van de aansluitkosten van het NGA-netwerk mogen bedragen.

3.2.2 Garantie In sommige gevallen kan besloten worden om een garantstelling te verlenen aan de doelorganisatie. Dit zal specifiek gebeuren als een lening ontoereikend blijkt om de projectfinanciering rond te krijgen. Door in die gevallen een garantie te verstrekken, zal de doelorganisatie er makkelijker in kunnen slagen private financiers over de streep te trekken. Op deze manier kan bijvoorbeeld de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) tegen gunstige voorwaarden een lening verstrekken. Maximaal 20% van het totale fondsbedrag zal gereserveerd worden om garanties uit te zetten. De maximale tijdsduur van de garantstelling kan verder variëren van 15 tot 20 jaar.

3

Met de start van het project bedoelen we de eerste aanlegfase, waarbij de initiële inschrijvers daadwerkelijk op een NGA-netwerk worden aangesloten. Indien bewoners zich later inschrijven voor het project en er dus aparte infrastructuur voor moet worden aangelegd, hebben we het over ‘nainschrijvers’.

4

In de berekeningen in het vervolg van het rapport gaan wij uit van een lening met een looptijd van 15 jaar.

5

De leningen voor geïsoleerd wit gebied en bedrijventerreinen liggen hoger, omdat daar de financieringsbehoefte groter en de financierbaarheid vanuit de markt beperkter is vanwege grotere risico’s. Het betreft hier een minderheid van de aansluitingen.

20

Dialogic NEXT STEP

3.2.3 Aansluitsubsidies De Provincie heeft ook de mogelijkheid om aansluitsubsidies te verstrekken, naast de financiële instrumenten die in de vorige twee paragrafen zijn beschreven. Door een directe subsidie te verstrekken zal de Provincie de businesscase voor de eindgebruiker verlichten. Met deze aansluitsubsidie kan een eindgebruiker een deel van de aansluitkosten direct voldoen, en zullen de maandelijkse lasten lager worden. Als de eindgebruiker een substantieel deel van het financieringsgat in het buitengebied gedekt ziet door een eenmalig subsidiebedrag, dat rechtstreeks wordt ontvangen van de provincie, zal hier naar verwachting een belangrijk drempelverlagend effect van uitgaan. Dit zal een positief effect hebben op de startpenetratie en daarmee op de businesscase. Naast de verlaging van de kosten voor de eindgebruiker bestaat er ook een psychologisch effect, wanneer de provincie de inwoners en bedrijven steunt met een serieuze tegemoetkoming. Bij een aansluitsubsidie van €500 bedraagt dit 23% van de meerkosten (€2200) die in het buitengebied (regulier wit) betaald moeten worden.6 Er is nog geen definitief besluit genomen over de hoogte van de toe te kennen aansluitsubsidie. In de PS-notitie ‘Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân’ is vooralsnog uitgegaan een aansluitsubsidie van €100. Op dit moment wordt dit bedrag echter in de markt en bij eindgebruikers als te gering ervaren, zoals in de huidige start-up projecten naar voren komt. Ook in andere provincies zien we bij vergelijkbare projecten dat projecten zonder aansluitsubsidie tijdens de vraagbundeling moeite hebben om de noodzakelijke startpenetratie te halen. 7 In de provincie Overijssel is dan ook een aansluitsubsidie voorzien van maximaal €500 per aangesloten perceel als één van de beoogde financieringsinstrumenten. In Fryslân bestaat de verwachting dat de aanlegkosten gemiddeld nog iets hoger liggen (Dialogic, 2013) en is de koopkracht van inwoners en bedrijven in het buitengebied gemiddeld lager dan Overijssel, Gelderland en Brabant.. Om de hiervoor genoemde redenen voorzien we dat een hogere aansluitsubsidie niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk is om tot voldoende geschikte fondsaanvragen te kunnen komen. In het vervolg van dit rapport tonen we de financiële consequenties voor de provincie van de volgende varianten in eenmalige aansluitsubsidie:    

€100 €350 €500 €750

In paragraaf 3.3 zullen wij ingaan op de invloed van de hoogte van de subsidie op de businesscase voor de eindgebruiker. De subsidie zal direct aan de eindgebruiker worden verstrekt. De Provincie verleent daarmee geen staatssteun. Een projectinitiatief zou ondersteuning kunnen bieden door de subsidieaanvragen binnen een doelgebied te bundelen en gezamenlijk aan te bieden aan de Provincie. Op deze manier wordt de administratieve last voor de Provincie beperkt. Als voorwaarde geldt dat het perceel van de eindgebruiker wordt ontsloten door een doelorganisatie waarvan het projectvoorstel is goedgekeurd door het fonds. Tevens dient de eindgebruiker zich bij start van het project in

6

Een dergelijke aansluitsubsidie is min of meer vergelijkbaar met de landelijke subsidieregeling voor zonnepanelen van Agentschap.nl uit 2012, waar op grote schaal beroep op werd gedaan.

7

In de glasvezelinitiatieven in Putten en Winterswijk (Gelderland) zien we dat de beoogde startpenetratie van circa 60-70% zonder subsidie in de eerste vraagbundeling nog niet wordt gehaald. Percentages komen daar vooralsnog uit op circa 40%.Additionele marketing van dienstenaanbieders en slimme prijsstrategieën zijn nodig om de penetratie verder te verhogen.

Dialogic NEXT STEP

21

te schrijven om aanspraak op de aansluitsubsidie te kunnen maken. Het feit dat de subsidie wordt toegekend onder de voorwaarde dat eindgebruikers direct bij de start van het project zich inschrijven, geeft eindgebruikers een extra prikkel om zich direct in te schrijven. Dit zal een positief effect hebben op de initiële penetratie en daarmee de businesscase van een project.

3.2.4 Participatie als last resort Het fonds zal tussentijds worden geëvalueerd. Mocht op een dergelijk evaluatiemoment blijken dat het uitzetten van leningen en/of garanties niet leidt tot het behalen van de doelstellingen, zou de Provincie kunnen besluiten om de fondsmiddelen in te zetten voor participaties. Het fonds zou vervolgens kunnen participeren in een nieuw op te zetten organisatie om zo de realisatie van NGA-aansluitingen in het witte gebied te realiseren. Hiervoor zal een aparte joint venture opgericht moeten worden.

3.3 De businesscase voor de eindgebruiker In deze paragraaf behandelen we ten eerste de financieringsbehoefte van een eindgebruiker. Vervolgens beschrijven we wat de impact van de financieringsinstrumenten is op die financieringsbehoefte.

3.3.1 Financieringsbehoefte Het witte gebied wordt door marktpartijen gezien als onrendabel gebied. Gemiddeld genomen zijn marktpartijen voor een aansluiting bereid €1.000 bij te dragen. In de volgende tabel bekijken we per businesscase de gemiddelde aansluitkosten en de investeringsbereidheid van de markt. Gemiddelde aansluitkosten (totaal) Investeringsbereidheid markt Financieringsgat voor aansluiting in buitengebied

Regulier wit €3.200 €1.000 €2.200

Geïsoleerd wit €3.000 €1.000

Wit bedrijventerrein €4.000 €1.000

€2.000

€3.000

Tabel 2. Bepaling van financieringsgat voor een NGA-aansluiting in het buitengebied.

Uit Tabel 2Tabel 2 blijkt dat naast de investeringsbijdrage vanuit de markt er een aanzienlijke buitengebiedstoeslag nodig is. Voor regulier wit gebied zien we een financieringsgat van €2.200. Voor geïsoleerd wit gebied en witte bedrijventerreinen is dat bedrag respectievelijk €2.000 en €3.000. Om een deel van financieringsgat te dichten zal de Provincie een aansluitsubsidie verstrekken. Daarnaast blijft er nog steeds financiering nodig. Uiteindelijk zal de eindgebruiker dit bedrag op moeten brengen. Eindgebruikers zullen dit bedrag moeten voldoen met een combinatie van een eenmalige bijdrage en afbetaling in termijnen. Om de financiering op de been te brengen is een veelheid aan businessmodellen te bedenken. De primaire vraag daarbij is wie het eigendom op zich zal nemen. Indien een marktpartij hier in stapt, zal zij ook bereid zijn om hiervoor gemiddeld €1.000 in te brengen. Een alternatief model is dat de eindgebruikers zich verenigen in een coöperatie en zelf het eigendom op zich nemen. In dat geval zal er een groter bedrag initieel gefinancierd moeten worden. Die financiering kan komen van de eindgebruikers zelf, of bijvoorbeeld een gemeente, commerciële banken of particulieren. Particulieren kunnen door middel van obligatieleningen of onderhandse leningen financiering verstrekken. Indien wordt gewerkt met leningen, moet een eindgebruiker in regulier wit gebied typisch €25 per maand extra betalen voor

22

Dialogic NEXT STEP

een looptijd van 15 jaar. Deze kosten komen bovenop de prijs van een triple-playabonnement, die doorgaans rond de €50 bedraagt. Het Breedbandfonds zal in beginsel verschillende type businessmodellen en projecten faciliteren. De wijze waarop het financieringskader van het project tot stand komt, zal uiteindelijk afhankelijk zijn van het ‘umfeld’. Als bijvoorbeeld de gemeente bereid is een vergaande rol op zich te nemen, zal een lening van een bank of particuliere financier minder opportuun zijn.

3.3.2 Impact van aansluitsubsidie Om de eindgebruiker tegemoet te komen in de aanzienlijke hogere kosten die zij moeten afdragen om in het buitengebied supersnel internet te kunnen afnemen, zal de Provincie een aansluitsubsidie toekennen aan eindgebruikers in wit gebied. Tabel 3 toont voor vier varianten aansluitsubsidie (€100, €350, €500, €750) de relatieve bijdrage aan de meerkosten voor NGA in het buitengebied in Fryslân. Hierbij nemen we aan dat de eenmalige bijdrage van de eindgebruiker aan de doelorganisatie even hoog zal zijn als de aansluitsubsidie van de Provincie. Type gebied

€100

Aansluitsubsidie per eindgebruiker €350 €500

€750

Regulier wit gebied Geïsoleerd wit gebied Wit bedrijventerrein

5% 5% 3%

16% 18% 12%

23% 25% 17%

34% 38% 25%

Totaal wit gebied

5%

16%

23%

34%

Tabel 3. Relatieve bijdrage van de aansluitsubsidie aan de buitengebiedstoeslag.

Uit bovenstaande tabel blijkt dat bijna een kwart van de buitengebiedstoeslag gedekt is bij een aansluitsubsidie van €500. Uitgaande van een gemiddelde buitengebiedstoeslag van €2.200 in het regulier wit gebied en een provinciale lening van €1.000 (analoog aan Dialogic, 2013) resteert nog ongeveer 30% die door andere financiers gedekt zal moeten worden. Indien voor een lagere aansluitsubsidie wordt gekozen zal het leningenaandeel in de financiering van de buitengebiedstoeslag toenemen. Dit zal druk uitoefenen op het behalen van een hoge penetratiegraad, alsmede op het behalen van de gestelde ambitie van de Provincie.

3.4 Beoordelingsproces financieringsaanvragen In deze paragraaf gaan we in op het proces van indiening en beoordeling van financieringsaanvragen. Figuur 6Figuur 6 toont het schematisch overzicht van een dergelijk traject. Acceptatie Financieringsaanvraag doelorganisatie

Afwijzing voorstel

Verstrekking lening

Monitoring van terugbetaling en projecteisen

Terugbetaling onvoldoende

Lening afbetaald

Projecteisen geschonden

Figuur 6: Schematisch overzicht van het proces van indiening en beoordeling van financieringsaanvragen.

Dialogic NEXT STEP

23

In deze paragraaf willen we concreet ingaan op twee processtappen:  

Beoordeling (acceptatie / afwijzing) Monitoring van terugbetaling en projecteisen

3.4.1 Beoordeling Als een financieringsaanvraag definitief is ingediend, zal het worden beoordeeld. Binnen uitwerkingen van deze richtlijnen wordt onderscheid gemaakt tussen uitsluitings- en prioriteringscriteria. De eerstgenoemde categorie zijn harde eisen waaraan minimaal moet worden voldaan. Indien het project niet aan voorgenoemde (kick-out) eisen voldoet, wordt het direct afgewezen (de eerste rode pijl in Figuur 6Figuur 6). Naast deze weigeringsgronden zijn er ook prioriteringscriteria opgenomen in het investeringsreglement. Deze criteria worden gebruikt om te kunnen selecteren bij concurrerende projectvoorstellen. Er kan concurrentie bestaan doordat er sprake is van een (deels) overlappend geografisch doelgebied van voorstellen. Er kan ook concurrentie bestaan indien de totale omvang van aanvragen (veel) hoger is dan de begrote investeringen van het Breedbandfonds in die specifieke periode. Wij definiëren de volgende uitsluitingscriteria:       

Het moet gaan om de realisatie van een NGA-netwerk in wit gebied in Fryslân De te realiseren NGA infrastructuur moet met gangbare actieve apparatuur een snelheid hoger dan 100 Mbit/s downstream voor elk perceel kunnen faciliteren. De te realiseren NGA infrastructuur moet met gangbare actieve apparatuur een snelheid hoger dan 20 Mbit/s upstream voor elk perceel kunnen faciliteren. De openheid moet gewaarborgd zijn. Er moet sprake zijn van een duurzaam businessmodel, met onder andere een debt cover ratio groter dan 1 Het minimaal bedrag van de lening bij het fonds is €250.000. Er moet sprake zijn van een vorm van social return.

Daarnaast definiëren wij de volgende prioriteringscriteria:      

Aantal homes passed, homes connected, en homes activated in verhouding totale witte gebied in Provincie; Gevraagde financieringsbedrag; Deelnamebereidheid onder eindgebruikers; Mate van openheid van het netwerk; Kosten voor eindgebruikers; Gekozen NGA-technologie en netwerktopologie

In het Investeringsreglement wordt een concrete uitwerking gegeven van bovenstaande criteria. Dit reglement ligt momenteel ter beoordeling bij de Europese Commissie. Dit voorjaar wordt een definitief besluit verwacht.

3.4.2 Monitoring van terugbetaling en projecteisen Nadat het netwerk is aangelegd en de aansluitingen zijn geactiveerd zal geld terug gaan vloeien naar het fonds. Tijdens de looptijd van de leningen en garanties zal vanuit het fonds gemonitord moeten worden of nog steeds aan de eisen waaronder de financiering is toegekend wordt voldaan. Hiervoor zal de doelorganisatie tenminste op regelmatige basis moeten rapporteren aan het fonds. Monitoring heeft daarbij in ieder geval betrekking op de

24

Dialogic NEXT STEP

openheid van het netwerk, de financiële situatie van het project en de eisen ten aanzien van social return. De doelorganisatie dient na een vooraf gestelde termijn te starten met het terugbetalen van de leningen aan het fonds (of aan een andere financier in het geval van een garantstelling). Op deze wijze vloeien middelen terug in het fonds. Dit kan op directe wijze zijn, omdat leningen worden terugbetaald, maar ook op indirecte wijze, omdat gereserveerd geld voor garantstellingen weer kan worden vrijgemaakt. Er is een kans dat de doelorganisatie niet in staat is om een lening terug te betalen (tweede rode pijl). Ook is het mogelijk dat niet aan de vooraf gestelde projecteisen wordt voldaan (derde rode pijl). Het fonds moet daarom enerzijds voldoende buffer hebben, en anderzijds moet het fonds gemachtigd zijn in te kunnen grijpen wanneer doelorganisaties niet aan vooraf gestelde voorwaarden blijken te voldoen. Bij wanbetaling door doelorganisaties zal het fonds een incassotraject moeten ingaan. Als de initiële projecteisen geschonden worden, kan het fonds een boete opleggen aan het project of de financiering terugtrekken.

Dialogic NEXT STEP

25

4 Governance en organisatie 4.1 Inleiding De institutionele verankering en organisatorische inbedding is een belangrijk onderdeel van het fondsontwerp. Hierbij speelt niet alleen de vraag waar het fonds moet worden ondergebracht (intern, bij een publiekrechtelijke organisatie of bij een privaatrechtelijke organisatie), maar ook de vraag hoe de benodigde expertise wordt georganiseerd en welke formele contractuele afspraken dienen te worden vastgelegd. Daarnaast is het van belang vast te stellen hoe het fonds zich verhoudt tot de regeling voor de beoogde aansluitsubsidie. Of het fonds op afstand wordt gezet en welke rechtsvorm het meest bijdraagt aan het bereiken van de Provinciedoelstellingen is mede afhankelijk van de bijbehorende bestuurlijke, financiële en andere risico’s. Ten aanzien van het Breedbandfonds komen de volgende onderwerpen in dit hoofdstuk aan bod:   

Institutionele vormgeving Organisatiestructuur Human Capital

Tot slot behandelen we de governance van de aansluitsubsidies. Deze worden namelijk niet ondergebracht bij het Breedbandfonds.

4.2 Institutionele vormgeving Breedbandfonds 4.2.1 Positionering van het Breedbandfonds ten opzichte van de Provincie Met betrekking tot de positionering van het fonds kunnen we verschillende opties onderscheiden. Zo is het mogelijk om het fonds zo dicht mogelijk onder te brengen bij de Provincie, of juist meer op afstand te zetten. In deze paragraaf presenteren we de belangrijkste overwegingen bij de positionering van het fonds. Als handvat gebruiken we hiervoor het besliskader uit de Nota Samenwerkingsrelaties (Provincie Fryslân, 2013). Figuur 7Figuur 7 toont de belangrijkste overwegingen uit dit besliskader. Voor het volledige besliskader uit de Nota verwijzen we naar Appendix A.

Dialogic NEXT STEP

27

1. Is er sprake van een publiek belang?

2. Is betrokkenheid van andere partijen nodig of wenselijk? 3. Vraagt het publieke belang om actieve betrokkenheid van de provincie? 4. Is een juridische entiteit met rechtspersoonlijkheid wenselijk of noodzakelijk?

5. Heeft de privaatrechtelijke rechtsvorm de voorkeur?

6. Is het voor de mate van zeggenschap wenselijk of noodzakelijk deel te nemen in het ‘risicodragend vermogen’ van de privaatrechtelijke organisatie? Figuur 7: Vraagstukken Nota Samenwerkingsrelaties (samenvatting van Provincie Fryslân, 2013, p. 6).

Deze vraagstukken kunnen in het geval van de positionering van het Breedbandfonds in de meeste gevallen eenduidig worden beantwoord. Voor vraag 2 en voor vraag 5 zijn echter argumenten voor en tegen te geven. Hieronder staat een beknopt overzicht van de antwoorden op de vraagstukken in Figuur 7Figuur 7. 1.

Is er sprake van een publiek belang?

Ja, er is sprake van een publiek belang, want het realiseren van supersnel breedband (NGA) op plaatsen waar dat nu nog niet beschikbaar is, zal naar verwachting niet zelfstandig door de markt worden opgepakt. In het coalitieakkoord 2011-2015 is ten doel gesteld om in 2015 aanzienlijke vooruitgang te hebben geboekt met de totstandkoming van de digitale snelweg in Fryslân (PvdA, CDA, & FNP, 2011). Een verdere digitale tweedeling tussen steden en dorpskernen enerzijds en de buitengebieden in Fryslân anderzijds dient voorkomen te worden om het voortgaande proces van krimp tegen te gaan. Om het voorgaande publieke belang goed te kunnen dienen, is extra publieke ondersteuning nodig. 2.

Is betrokkenheid van andere partijen nodig of wenselijk?

Er zijn verschillende argumenten denkbaar om vraag twee negatief dan wel positief te beantwoorden. a.

b.

28

Ja, betrokkenheid van andere partijen buiten de Provincie is wenselijk, want een externe partij kan de continuïteit van het fondsbeleid waarborgen, omdat zij onafhankelijk en doelmatig kan opereren - relatief los van de politieke actualiteit. Tevens kan betrokkenheid van een derde, indien deze partij reeds beschikt over financiële en/of breedbandinhoudelijke kennis, efficiëntievoordelen opleveren. Nee, betrokkenheid van derden is niet noodzakelijk, want de Provincie beschikt over voldoende financiële expertise om het vermogen van het Breedbandfonds te beheren. Domeinspecifieke kennis op het gebied van breedband kan de Provincie eventueel extern inhuren.

Dialogic NEXT STEP

Indien antwoord 2a is gekozen, volgen onderstaande overwegingen. 3.

Vraagt het publieke belang om actieve betrokkenheid van de Provincie?

Ja, de Provincie dient actief bij het fonds te zijn betrokken om het maatschappelijk rendement van het fonds te kunnen waarborgen. Het is zeker mogelijk dat de praktijk van projectvoorstellen, -toetsing, en -implementatie leert dat het raadzaam is om investeringsinstrumenten bij te stellen of reglementen aan te passen. Zeker gedurende de eerste fase van vijf à zes jaar waarin het fondsvermogen actief in de markt wordt geplaatst is actieve betrokkenheid noodzakelijk. Eventueel in de fase daarna, waarin de leningen enkel worden terugbetaald, kan de betrokkenheid mogelijk worden beperkt. 4.

Is een juridische entiteit met rechtspersoonlijkheid wenselijk of noodzakelijk?

Ja, een rechtspersoonlijke vorm heeft de voorkeur, want het fonds moet zelfstandig en doeltreffend rechtshandelingen kunnen uitvoeren en financieringsovereenkomsten aan kunnen gaan. Omdat infrastructuurprojecten langdurige projecten zijn die een lange adem vergen en gebaat zijn bij continuïteit, is een consequente aansturing op enige afstand van de politieke actualiteit wenselijk. 5.

Heeft de privaatrechtelijke rechtsvorm de voorkeur?

Er zijn zowel argumenten voor als tegen om vraag vijf betreffende de keuze van een privaatrechtelijke rechtsvorm positief dan wel negatief te beantwoorden. a.

b.

Ja, want een private rechtsvorm geeft ruimte om slagvaardig en met kennis vanuit de markt efficiënt en doeltreffend te handelen. Binnen privaatrechtelijke rechtsvormen zoals een BV en een NV is de aansprakelijkheid beter te beperken tot de omvang van het eigen vermogen. Ook kan een privaatrechtelijke organisatie in de infrastructuurmarkt wellicht beter de investeringsbereidheid in de markt faciliteren. Nee, want in een privaatrechtelijke rechtsvorm zijn publiekrechtelijke waarborgen met betrekking tot bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, democratische controle en openbaarheid niet van toepassing.

Vanwege het laatste punt dient bij een privaatrechtelijke organisatie extra aandacht uit te gaan naar de governancestructuur (onder meer vastgelegd in statuten en reglementen). Indien antwoord 5a is gekozen volgt de overweging in hoeverre de Provincie risicodragend zou moeten deelnemen in een privaatrechtelijke organisatie. 6.

Is het voor de mate van zeggenschap wenselijk of noodzakelijk deel te nemen in het ‘risicodragend vermogen’ van de privaatrechtelijke organisatie?

Ja, het is noodzakelijk deel te nemen in het ‘risicodragend vermogen’ van de privaatrechtelijke organisatie omdat het vermogen van het fonds uitsluitend Provinciegelden betreft. De structuur van het Breedbandfonds dient zodanig te worden ingericht dat er een transparante en goed beheersbare vorm ontstaat. De structuur moet voldoende waarborgen bieden opdat de maatschappelijke doelstellingen van het Breedbandfonds behaald worden. Het is van belang om de uitvoeringsorganisatie zodanig in te richten dat de uitvoerder voldoende mogelijkheden heeft om de aan hem opgedragen doelstellingen te behalen waarbij de Provincie voldoende is betrokken (doormiddel van rapportage en controle mechanisme) zodat de publieke doelen gewaarborgd zijn.

Dialogic NEXT STEP

29

Bovenstaande argumenten vormen het uitgangspunt voor het formuleren van drie varianten voor het positioneren van het fonds (paragraaf 4.2.2) Op basis van een verschillenanalyse (paragraaf 4.2.3) komen we vervolgens tot een voorkeursvariant.

4.2.2 Drie varianten voor positionering Breedbandfonds Uit de Nota Samenwerkingsrelaties (Provincie Fryslân, 2013) volgen drie verschillende varianten voor de positionering van het fonds. Ten eerste kan het fonds gepositioneerd worden binnen de Provincie8. De resterende opties betreffen varianten op een positionering buiten de provinciale organisatie. In de tweede variant is het fonds quasi-inbesteed aan een organisatie die sterk gelieerd is aan de Provincie 9 . De derde variant betreft een uitbesteding van het fonds aan een organisatie op afstand, bij voorkeur een besloten vennootschap10. De onderstaande sectie geeft een korte illustratie van de verschillende varianten om het fonds te positioneren. Variant 1: Plaatsing fonds binnen provinciale organisatie Het fonds denkbaar aanwezig huren om

is in de eerste variant in zijn geheel ondergebracht bij de Provincie. Het is goed dat binnen de Provincie niet de benodigde breedband-inhoudelijke expertise is. De Provincie kan bij deze variant overwegen (een) externe expert(s) in te zo aan de benodigde kennis te voldoen.

Variant 2: Plaatsing fonds bij een organisatie die sterk gelieerd is aan de Provincie (quasiinbesteding) In deze optie gunt de Provincie het fonds aan een organisatie die sterk gelieerd is aan de Provincie. De meest voor de hand liggende organisatie voor quasi-inbesteding is ons inziens de investerings- en ontwikkelingsmaatschappij voor Noord-Nederland (de NOM). Synergie tussen het fonds en de ambitie (publieke taak), bestaande kennis, expertise, en bekendheid met provinciale routines vormen een pré. Voorbeeld variant 2: Breedbandfonds Brabant Ook in Noord-Brabant leeft de ambitie om percelen in witte gebieden te voorzien van een NGA. Het Breedbandfonds is hier in een zelfstandige BV ondergebracht onder de Holding van de Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij (BOM). Onder de BOM-Holding vallen tevens een innovatiefonds, energiefonds, cleantechfonds, biobased Brabant fonds, en een waterfonds. Momenteel bevindt het Brabantse Breedbandfonds zich in een pilotfase. In deze fase worden zeven pilotprojecten gestart. Na afronding van deze fase vindt een evaluatiemoment plaats waarin zowel de Provincie als de BOM kunnen besluiten het fonds voor een periode van vier jaar voort te zetten of om de BV op te heffen. Indien Breedbandfonds BV na de pilotfase wordt voortgezet treedt een leenovereenkomst

8

Variant 1 betreft de redenering volgens 1, 2b in paragraaf 4.2.1

9

Variant 2 betreft de redenering volgens 1, 2a, 3, 4, 5b in paragraaf 4.2.1

10

Variant 3 betreft de redenering volgens 1,2a, 3,4, 5a, 6 in paragraaf 4.2.1. De keuze voor een BVstructuur in deze variant berust vooral op de beperking van aansprakelijkheid, de governancemogelijkheden de gangbaarheid van het model in de markt.

30

Dialogic NEXT STEP

tussen de Provincie en Breedbandfonds BV in werking. Deze overeenkomst houdt in dat het vermogen van het fonds bij de Provincie blijft staan en dat de BV via trekkingsrechten over geld kan beschikken om projecten financieel te ondersteunen. In Brabant kiest men er nadrukkelijk voor om het fonds op afstand van de Provincie te plaatsen maar het fondsvermogen dichtbij de Provincie te houden. Tevens is eventuele bijsturing door de Provincie gewaarborgd omdat op vaste momenten evaluaties zijn voorzien. Desondanks behoudt het fonds de vrijheid om doelmatig te kunnen opereren binnen de kaders die door de Provincie vierjaarlijks kunnen worden bijgesteld. Variant 3: Plaatsing fonds op afstand van de Provincie (uitbesteding) De derde optie betreft de oprichting van een nieuwe organisatie door de Provincie, waarbij de fondsmanagementstaken worden uitbesteed. In een bij voorkeur nieuw op te richten BV wordt het fonds vervolgens ondergebracht. De Provincie neemt zelf het gehele aandeelhouderschap in deze variant op zich. Middels een tenderprocedure kunnen de taken van deze BV gedeeltelijk, of in het geheel, worden uitbesteed aan een rechtspersoon. Mogelijke voorbeelden zijn het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederland (SVn) of een andere financiële dienstverlener (bijvoorbeeld een commerciële bank). We gaan er in deze variant vanuit dat de Provincie de enige aandeelhouder is van het fonds. Omdat het fonds niet onder marktconforme condities opereert, maar zachte leningen verstrekt, biedt het fonds onvoldoende rendement om interessant te zijn voor andere kapitaalverschaffers. (zie hoofdstuk 5 voor toelichting op het rendement van het fonds). Voorbeeld variant 3: FSFE Het Fûns Skjinne Fryske Enerzjy (FSFE) tracht in 2020 minstens zestien procent van de energiebehoefte van de Provincie te voorzien middels duurzame vormen van energie. Ook ambieert het FSFE een toename van energie-efficiency van twintig procent. Vergeleken met het Friese Breedbandfonds heeft het FSFE meer financiële middelen (€ 90 miljoen) en een sterker revolverend karakter omdat financiering marktconform zal worden aangeboden. De innovatieve energieprojecten kennen over het algemeen een hoger risico en een grotere spreiding in rendement dan infrastructuurprojecten zoals breedband in het buitengebied. Het FSFE is gestructureerd in de vorm van een BV waarvan de Provincie 100% aandelen bezit. Momenteel is een tender uitgezet voor het management van het fonds waarop potentiële fondsbeheerders tot mei 2014 kunnen offreren. De Provincie kiest er nadrukkelijk voor om het fondsbeheer door een rechtspersoon uit te laten voeren, omdat zij afhankelijkheid van individuen wil vermijden, continuïteit wil garanderen, en know-how -structuren van de in te huren organisatie wil benutten. Het is ook mogelijk dat de organisatie, aan wie de opdracht van het fondsbeheer gegund wordt, met een derde partij samenwerkt om aan de geoffreerde eisen te voldoen. Een financiële dienstverlener zou bijvoorbeeld met een inhoudelijk deskundig bureau gecombineerd kunnen offreren.

Dialogic NEXT STEP

31

Voorbeeld variant 3: Energiefonds Overijssel Het Energiefonds Overijssel tracht in 2020 minstens twintig procent van de energiebehoefte van de Provincie te voorzien middels duurzame vormen van energie. Vergeleken met het Friese Breedbandfonds betreft dit een fonds met een grotere financiële slagkracht (€250 miljoen) en is dit fonds meer revolverend van aard. De Provincie Overijssel heeft het fondsbeheer bewust uitbesteed aan een externe organisatie omdat zij haar expertise op het gebied van portefeuillebeheer en financiële dienstverlening t.a.v. hernieuwbare energieprojecten onvoldoende acht. Door het beheer uit te besteden aan ASN Beleggingsinstellingen Beheer B.V wordt bestaande routine, capaciteit, en expertise benut. ASN werkt in het beheer van het fonds samen met Royal HaskoningDHV en Start Green Venture Capital. Het netwerk van Royal HaskoningDHV wordt gebruikt om potentiële projecten te identificeren, terwijl Start Green de nodige ervaring omtrent duurzame energieprojecten inbrengt. De Provincie is 100% aandeelhouder van deze BV en stuurt deze voornamelijk op kaders aan –niet op de feitelijke uitvoering van de projecten. De Provincie onderkent dat het op afstand plaatsen van het fonds een mogelijke kwetsbaarheid en afhankelijkheid met zich meebrengt. In vormgeving van het fonds (o.a. reglementen en statuten) tracht zij dit zoveel mogelijk te compenseren. Omdat een marktpartij beter en efficiënter kan werken (‘meters maken’) heeft de Provincie Overijssel een voorkeur gehad om het fonds te distantiëren van haar organisatie.

4.2.3 Verschillenanalyse van de drie organisatievarianten In deze sectie vergelijken we de verschillende uitvoeringsvarianten van het Breedbandfonds onderling. Tabel 4Tabel 4 geeft een overzicht hoe de uitvoeringsorganisaties ten opzichte van elkaar scoren op de onderwerpen sturingsmogelijkheden van de Provincie (beleidsborging), continuïteit van de fondsorganisatie, expertise en marktgerichtheid, vrijheidsgraad en slagvaardigheid van de fondsmanager en kostenefficiëntie.

Uitvoeringsvarianten Sturingsmogelijkheden Provincie

1

2

3

Binnen Provincie

Quasi-inbesteden

Uitbesteden +/-

++

+/-

Continuïteit fondsorganisatie

-

-/+

+

Expertise en marktgerichtheid

--

-

++

Vrijheidsgraden en slagvaardigheid fondsmanager

-

-/+

+

Kostenefficiëntie

+

+/-

-

Tabel 4. Verschillenanalyse institutionele vormgeving uitvoeringsorganisatie.

In het algemeen lijken de voor- en nadelen van variant 3 sterk beïnvloed te worden door de competenties van de fondsmanager. De voor- en nadelen van variant 2 worden ingevuld op basis van een keuze voor de NOM als sterk gelieerde organisatie voor deze variant. Sturingsmogelijkheden Provincie Directe sturingsmogelijkheden zijn binnen de provinciale organisatie het grootst omdat men een eigen management kan aanstellen en direct betrokken is bij de dagelijkse gang

32

Dialogic NEXT STEP

van zaken. Tevens zal de Provincie meer directe zeggenschap hebben dan bij uitbesteding. Hierdoor ontstaat ook meer ruimte voor tussentijdse aanpassingen (al dan niet gewenst vanuit fondsperspectief). Hoewel bij quasi-inbesteding en uitbesteding sturing indirecter wordt georganiseerd via algemene kaders, statuten en reglementen, hoeft dit niet noodzakelijkerwijs tot verminderde controle te leiden. Zo kent het Breedbandfonds in Brabant in de eerste vier jaar een tweetal evaluatiemomenten, waarna de Provincie kan bijsturen. In het geval van de NOM speelt dat zij niet alleen de belangen en beleidsdoelen van Fryslân vertegenwoordigt, maar ook van de andere noordelijke Provincies. Bij volledige uitbesteding aan een private fondsbeheerder kan de Provincie middels haar volledige aandeelhouderschap sturing uitoefenen. Bij zowel in- als uitbesteding ontstaat een grotere noodzaak voor ‘good governance’ om de publieke belangen en de beleidsdoelstellingen te borgen. Continuïteit fondsorganisatie Indien de fondsorganisatie binnen de Provincie wordt vormgegeven, bestaat de mogelijkheid om de organisatie relatief ‘geruisloos’ te beëindigen. Hierin schuilt het gevaar dat het fonds voortijdig kan worden beëindigd, naar gelang de politieke actualiteit daar aanleiding toe geeft. Voor het terugvloeien van gelden naar de provinciale organisatie is men in dat geval niet afhankelijk van een vooraf gestelde fonds exitstrategie. De keerzijde van deze ‘beleidsruimte’ is dat de continuïteit van het Breedbandfonds en daarmee ook de uitvoering van deze publieke taak aanzienlijk minder is gegarandeerd. Dit kan een negatieve impact hebben op het gedrag van doelorganisaties. In het geval van quasiinbesteding heeft ook de ontwikkelingsmaatschappij een stem in de continuïteit, bijvoorbeeld wanneer zij na enige tijd onvoldoende vertrouwen blijkt te hebben in de realisatie van de taakopdracht. Bij volledige uitbesteding is dit risico het kleinst. Het fondsmanagement wordt dan het meest direct afgerekend op het behalen van de taakstelling (zowel in termen van beleidsdoelen als van rendementseisen). Vanwege de afstand tot de Provincie zal de gevoeligheid voor politieke belangen in de laatste variant gemiddeld genomen geringer zijn. Expertise en marktgerichtheid De uitvoeringsorganisatie moet beschikken over de juiste combinatie van breedbandinhoudelijke en financieel-economische expertise en competenties. Zowel bij de Provincie als bij de NOM ontbreekt de specifieke inhoudelijke expertise die nodig is voor de rol van fondsmanager. Zij zouden deze expertise dan ook moeten inhuren. Wel beschikken beide organisaties over een financieel apparaat om leningen of garanties in de markt te zetten. Marktgerichtheid wordt grotendeels bepaald door de aanwezige kennis van en contacten in de breedbandmarkt. De uitvoeringsorganisatie dient zo min mogelijk politiek beïnvloedbaar te zijn. Om marktgerichtheid en onafhankelijkheid te kunnen waarborgen dient de fondsbeheerder bij voorkeur enkel geworven te worden op basis van de inhoudelijke en financiële competenties (BCI, 2012). Vrijheidsgraden en slagvaardigheid fondsmanager Uit het oogpunt van (maatschappelijke) doelrealisatie beschikt de fondsmanager bij voorkeur over voldoende ‘bewegingsruimte’ om zo efficiënt mogelijk tot maatwerk en dealvorming in de markt te komen. Enerzijds biedt de handelingsruimte de fondsmanager meer vrijheid om met marktpartijen tot overeenkomsten te komen. Anderzijds bestaat er een risico dat er voor de Provincie ongewenste resultaten kunnen ontstaan, wanneer de

Dialogic NEXT STEP

33

governance onvoldoende is geregeld. De fondsmanager dient bij voorkeur onafhankelijk, flexibel, en met voldoende vrijheid slagvaardig te kunnen handelen binnen de door de Provincie gestelde kaders. Bij quasi-inbesteding en uitbesteding wordt deze hierboven genoemde ‘bewegingsruimte’ vastgelegd in de managementovereenkomst. Binnen de gestelde kaders kan de fondsmanager vervolgens zelfstandig handelen en financieringsprojecten acquireren. De Provincie is hierbij slechts indirect betrokken. Hoewel de financiële aansprakelijkheid veelal beperkt is, blijft de bestuurlijke aansprakelijkheid aanwezig. Dit impliceert meer regeldruk in de ontwerpfase van een fonds op afstand (overeenkomsten, statuten en reglementen). Indien de fondsmanager direct onder de Provincie werkt is de directe controle groter, maar kan de flexibiliteit onder druk komen vanwege interne cycli (Provincie Fryslân, 2013) en bestaande werkroutines. Bovendien bestaat het gevaar dat wanneer de Provincie zelf een fondsmanager inhuurt of in dienst neemt, specifieke verantwoordelijkheden en controlemechanismen minder expliciet contractueel worden uitgewerkt. Kostenefficiëntie In de Provincievariant vallen de kosten van het fondsmanagement (inclusief fondsmanager en financieel beheer) als een vorm van overhead onder de algemene middelen en worden niet noodzakelijkerwijs van het fonds afgetrokken. Deze kosten worden wel gemaakt maar zijn door synergie binnen de provinciale organisatie wellicht lager dan in andere varianten (BCI, 2012). Hoewel in optie 1 de Provincie wellicht minder externe capaciteit hoeft in te huren, is de vraag of voldoende tijdsinzet gewaarborgd blijft in periodes van politieke druk(te) (Provincie Fryslân, 2013). Zowel in het geval van quasi-inbesteding als uitbesteding geldt dat er synergievoordelen kunnen worden behaald indien bij de desbetreffende uitvoeringsorganisatie de benodigde financiële expertise en capaciteit reeds aanwezig is. Via een Europese aanbestedingsprocedure kan de Provincie de meest kostenefficiënte partij vervolgens selecteren. Verder geldt bij in- of uitbesteding dat in vergelijking met commerciële marktpartijen een organisatie zonder winstoogmerk het fonds tegen lagere kosten zal kunnen beheren.

4.2.4 Conclusie: voorkeursvariant Ten aanzien van de keuze ‘onderbrengen bij de Provincie’ of ‘op afstand plaatsen’ kunnen we op basis van de doorlopen stappen uit de Nota Samenwerkingsrelaties en aan de hand van de samenvattende verschillenanalyse (tabel 4) een keuze voor een privaatrechtelijke organisatie op gepaste afstand van de Provincie goed beargumenteren. Elk van de andere varianten heeft zijn eigen voor- en nadelen, afhankelijk van de gewichten die men toekent aan de afzonderlijke kenmerken. Een objectief beste keuze valt hier niet te maken, wel een verantwoorde keuze die het beste past bij de maatschappelijke problematiek en de specifieke eigenschappen van de breedbandmarkt. Omwille van de expertise en marktgerichtheid, slagvaardigheid en vrijheidsgraad van de fondsmanager, en de continuïteit van het financiële instrument verdient uitbesteding van het fondsmanagement middels het opzetten van een besloten vennootschap (BV) ons inziens de voorkeur 11.

11

Voorbeelden van fondsen die in een BV zijn ondergebracht op afstand van de Provincie zijn: Breedbandfonds Brabant (onder BOM-Holding), Doefonds en het Fûns Skjinne Fryske Enerzjy.

34

Dialogic NEXT STEP

4.3 Organisatiestructuur Breedbandfonds Naast de keuze voor de institutionele structuur van de uitvoeringsorganisatie en positionering daarvan ten opzichte van de Provincie dienen de fondsorganisatie en de bijbehorende governance verder te worden ingericht. Deels vloeit de organisatiestructuur logisch voort uit de eerstgenoemde keuze, deels zal deze op maat moeten worden ingericht middels statuten, overeenkomsten, en reglementen.

4.3.1 Organisatiestructuur bij plaatsing fonds binnen de Provinciale organisatie Als er voor gekozen wordt om het Breedbandfonds Fryslân bij de Provincie onder te brengen, dan ziet de organisatiestructuur er op hoofdlijnen als volgt uit:

Gedeputeerde Staten

IC

Fondsdirectie

Fondsmanager

RvT

Financial Controller

Figuur 8. Organisatiestructuur variant 1.

Binnen het fonds zijn twee toezichtorganen. De Raad van Toezicht waarborgt het reguliere toezicht. Gedeputeerde Staten controleren bijzondere besluiten van het fonds. Daarnaast is er een fondsdirectie die de fondsmanager, het investeringscomité, en de financial controller aanstuurt. De fondsmanager richt zich op het strategisch management van het fonds. Voor het verwerven van duurzame NGA-projecten dient deze manager domeinspecifieke kennis te hebben op het gebied van breedband. Het investeringscomité heeft een adviserende rol bij projectselectie. Het gedegen toetsen van projectvoorstellen is een complexe taak die maatwerk vergt. De financial controller tot slot, richt zich op het vermogensbeheer van de fondsfinanciën. Het beheer van het fondsvermogen is een specialistische taak. Het is dus van belang dat deze taak wordt uitgevoerd door een persoon of partij die ervaren en bekwaam is in fondsbeheer.

4.3.2 BV-structuur bij positionering buiten de Provincie In het geval dat er gekozen wordt voor een uitvoeringsorganisatie op afstand van de Provincie, dan gaat zowel bij de quasi-inbestedingsvariant (NOM) als bij de uitbestedingsvariant (marktpartij) de voorkeur uit naar een besloten vennootschap (BV), als rechtspersoon voor het fonds. Om de betrokkenheid van de Provincie goed te borgen is vervolgens een transparante en formele governancestructuur nodig.

Dialogic NEXT STEP

35

Bij de keuze voor een BV-structuur identificeren wij allereerst de volgende relevante instituties en/of actoren:    

Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA), Fondsdirectie met een Fondsmanager en een financial controller, Raad van Commissarissen (RvC), Investeringscomité (IC).

Het risico van de Provincie beperkt zich tot de hoogte van het nominale aandelenkapitaal dat zij draagt in deze vennootschap. Dit impliceert een lager financieel risico voor de Provincie. Echter, zoals Figuur 9Figuur 9 toont, gaat dit lagere risico ten koste van de directe sturingsmogelijkheden van de Provincie. In de Algemene Vergadering van Aandeelhouders beschikt de Provincie, als 100% aandeelhouder van de besloten vennootschap, wel over beslissingsruimte voor bijzondere besluiten. Hoewel de financiële aansprakelijkheid is beperkt, zal de Provincie bij eventuele calamiteiten veelal toch direct politiek/bestuurlijk aangesproken worden.

Provincie Afgevaardigde GS 100%

aandeel AVA

IC

Directie BV

Fondsmanager

RvC

Financial Controller

Figuur 9: Organisatiestructuur variant 2 en 3.

Plaatsing fonds bij sterk gelieerde organisatie (quasi-inbesteding) In het geval de uitvoeringsorganisatie wordt ondergebracht bij de NOM (variant 2, quasiinbesteding), zal de BV naar verwachting onder de NOM geplaatst worden. In deze variant kan mogelijk gebruik gemaakt worden van bestaande fondsinfrastructuren zoals een Investeringscomité en financieel beheer. Wel zal specifieke breedbandexpertise voor zowel wat betreft de fondsmanager alsook experts voor het Investeringscomité en de Raad van Commissarissen ingehuurd moeten worden. Plaatsing fonds op afstand bij op te richten besloten vennootschap (uitbesteding) Indien de Provincie kiest voor uitbesteding van het Breedbandfonds aan een marktpartij zal zij het gehele aandeelhouderschap van de BV op zich nemen. Middels GSvertegenwoordiging in de AVA kan de Provincie sturen op haar beleidsdoelen. Ook kan zij zelfstandig statuten en randvoorwaarden vastleggen. Echter, bij deze optie dient de Provincie rekening te houden met strenge juridische randvoorwaarden. Ten eerste moet er

36

Dialogic NEXT STEP

een duale voorhangprocedure worden gevolgd. Tevens zal het fondsbeheer (de directie van de BV onder toezicht van de Raad van Commissarissen) openbaar (onder Europese voorwaarden) moeten worden aanbesteed. Daarnaast moeten functies worden uitgezet voor een fondsmanager, een investeringscomité, en een financial controller. Dit vergt zorgvuldige procedures en de nodige doorlooptijd. Voor nadere uitwerking van de beoogde governance van het Breedbandfonds zullen de onderstaande onderdelen nader worden uitgewerkt in onder meer de volgende documenten: statuten, directiereglement, managementovereenkomst, investeringsreglement, adviescommissiereglement en de goedkeuringslijst bijzondere besluiten. In deze documentatie wordt invulling gegeven aan onderstaande punten:        

Zeggenschap en verantwoordelijkheden, Organisatiestructuur en transparantie, Zeggenschap en verantwoordelijkheden, Onafhankelijkheid adviesfunctie en toezicht, Flexibiliteit en beperking organisatierisico’s, Clawback opties en boeteclausules, Controle en monitoring, Einde of beëindiging van het fonds.

4.4 Human capital van het fonds 4.4.1 Benodigde capaciteit en expertise Voor uitvoering van het beoogde fondsmanagement (fondsmanager, bestuur, Raad van Toezicht/Commissarissen) is geschikte capaciteit en expertise noodzakelijk. De fondsmanager dient immers voldoende kundig te zijn op het gebied van NGAbusinesscases en de markt goed te kennen. Daarnaast is specifieke financiële expertise noodzakelijk voor adequate oplossingen ten aanzien van portfolio- en risicomanagement, inzet van instrumentarium, billing en inning van gelden, verwerving van zekerheden, bewaking van beleidsdoelen, en conformiteit met juridische kaders. Bij voorkeur beschikt de fondsdirectie over de volgende competenties:     

Reputatie, kennis en netwerk binnen de markt voor telecom infrastructuren; Ervaring met het besturen van institutioneel gerichte fondsen; Ervaring met project- en structured finance; Lange termijn commitment; Ondernemende inslag, vooral in de opbouwfase.

4.5 Governance van de aansluitsubsidie In de vorige paragrafen zijn we ingegaan op de institutionele vormgeving en organisatiestructuur van het Breedbandfonds. De Provincie beoogt zoals gezegd ook aansluitsubsidies te verstrekken. Deze komen direct aan particulieren ten goede waarvan hun perceel ook binnen het doelgebied van een gehonoreerd fondsvoorstel valt. Het is dus niet mogelijk om aansluitsubsidie te verkrijgen voor percelen die niet binnen een doelgebied vallen van een project dat is goedgekeurd door het Breedbandfonds. Het toekennen van subsidies aan eindgebruikers vergt capaciteit van de uitvoerende partij om tijdig aanvragen te kunnen verwerken. Het aantal subsidieaanvragen kan flink oplopen omdat deze worden verstrekt aan de eindgebruikers. Het is daarom van belang dat de uitvoerende partij in staat is op efficiënte wijze aanvragen te beoordelen.

Dialogic NEXT STEP

37

We kiezen er voor om de taak van het verstrekken van aansluitsubsidies niet door het Breedbandfonds te laten uitvoeren, maar om dit bij de Afdeling Subsidiezaken van de Provincie Fryslân onder te brengen. Het fonds is ons inziens minder geschikt om een aansluitsubsidie aan eindgebruikers te verstrekken. Subsidie verstrekken is namelijk een wezenlijk andere taak dan die van fondsbeheer: er is geen breedbandexpertise vereist, het is een eenmalige activiteit, en het valt onder een ander juridisch regime (bezwaar en beroep versus Investeringsreglement). Tevens vallen eindgebruikers buiten de doelgroep van het fonds. Het fonds zal uitgerust zijn om zich op doelorganisaties te richten, en niet op een grote groep eindgebruikers. De Afdeling Subsidiezaken is juist wel toegerust om deze eindgebruiker van dienst te zijn; hier is reeds capaciteit en expertise beschikbaar voor het op grote schaal verwerken van subsidieaanvragen. Door de aansluitsubsidie onder te brengen bij de Afdeling Subsidiezaken kunnen er synergie- en efficiëntievoordelen worden behaald. Dit vereist echter wel dat de Afdeling Subsidiezaken capaciteit reserveert voor het toetsen en toekennen van subsidie. Eveneens dient de Provincie de subsidievoorwaarden vast te zetten in een subsidieregeling.

38

Dialogic NEXT STEP

5 Businesscase Breedbandfonds Fryslân 5.1 Inleiding Deze businesscase neemt het Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân, dat in november vorig jaar door PS is goedgekeurd, als startpunt. Hierin kwam naar voren dat circa € 41 miljoen aan uitgezet fondsvermogen nodig is. Uitgaande van €100 aansluitsubsidie werd € 3,2 miljoen aansluitsubsidie begroot om het financieringsgat voor alle aansluitingen in het totale witte gebied in Fryslân te overbruggen. In dit hoofdstuk werken we de financiële impact hiervan nader uit. Zoals toegelicht in paragraaf 3.2.3 en 4.5 worden de aansluitsubsidies niet bij het Breedbandfonds ondergebracht. Vanuit het perspectief van de Provincie is de focus op alleen het Breedbandfonds echter te beperkt: ook de subsidiestroom heeft invloed op de businesscase vanuit de Provincie. In dit hoofdstuk zullen we de businesscase van het Breedbandfonds vanuit het fonds en vanuit de Provincie beschouwen. De onderstaande afbeelding maakt binnen dit kader goed duidelijk welke geldstromen en welke entiteiten er zijn. Aansluitsubsidie

Provincie

Eindgebruiker

Fondsfinanciering

Breedbandfonds

Lening en/of garantie

Doelorganisatie

Toeslag buitengebied

Figuur 10. Schematisch overzicht van de geldstromen op hoofdlijnen (rode lijnen) en de verschillende entiteiten (blauwe blokken)

Het Breedbandfonds zal hierbij leningen en/of garanties verstrekken aan doelorganisaties, zijnde lokale initiatieven, netwerkoperators of potentiële investeerders. In dit hoofdstuk zullen we deze financiering modelleren op een manier dat het fonds enkel leningen verstrekt. Vanuit de Provincie zal fondsfinanciering worden verstrekt aan het Breedbandfonds. In dit hoofdstuk zullen we dit modelleren op een manier dat het fonds in de eerste zes jaar kapitaalstortingen van de Provincie ontvangt. In de daaropvolgende jaren zal het fonds dividend uitkeren aan de provincie, gefinancierd door de terugbetalingen van de uitgezette leningen. In de praktijk zou de Provincie in plaats van kapitaalstortingen te doen ook leningen kunnen verstrekken aan het fonds, tegen een rentepercentage dat even hoog is als het rendement van het fonds. Op deze manier wordt ook het FSFE vormgegeven. De concrete vorm van fondsfinanciering zien wij echter als een vraag die in de volgende fase uitwerking krijgt.

Dialogic NEXT STEP

39

5.2 Uitgangspunten Om te komen tot een correcte businesscase is het noodzakelijk om een aantal kwantitatieve uitgangspunten te definiëren. Op basis van onderzoek, kennis van de markt, en ervaringen met andere fondsen zijn de parameters bepaald. Hieronder geven we een overzicht van deze uitgangspunten:       

     



Gemiddelde aansluitkosten per perceel betreffen tenminste een aansluiting tot aan de erfgrens en tot in de meterkast voor de directe inschrijvers. Alle onderstaande kosten zijn exclusief BTW, tenzij expliciet anders weergegeven. De termijn van leningen van het Breedbandfonds is vijftien jaar. Er is sprake van annuïtaire leningen van het Breedbandfonds. De leningen van het Breedbandfonds hebben een vaste jaarlijkse rente van 2%. Het fonds start in 2015. Als het gaat om het aansluittempo dan modelleren we het volgende: o In het eerste jaar (2015) wordt 10% van de percelen aangesloten o In 2016, 2017, 2018, 2019 wordt jaarlijks 20% van de percelen aangesloten zodat in 2016, 20182017, 2018, 2019 respectievelijk 30, 50, 70, en 90% van de percelen zijn aangesloten. o In het laatste jaar dat leningen worden uitgezet (2020) wordt de laatste 10% van de percelen aangesloten o De bovenstaande percentages zijn evenredig verdeeld over de drie soorten gebieden. De rente die het fonds krijgt over haar deposito’s is 2,5% per jaar en verschilt niet over de tijd. Zolang het fonds middelen uitzet (de eerste zes jaar), doet de Provincie elk jaar een storting in het fonds. Zolang het fonds netto middelen ontvangt (de laatste vijftien jaar), ontvangt de Provincie elk jaar dividend van het fonds. De stortingen en onttrekkingen aan het fonds zijn van dien aard dat zij tijdens haar bestaan altijd een kaspositie van €1 miljoen heeft. De kosten voor de fondsorganisatie (voor onder meer het beheer van de leningen) zijn begroot op €75.000 per jaar. De kosten voor de fondsbeheerder zijn begroot op €250.000 per jaar. De fondsbeheerder is alleen gedurende de eerste zes jaar (als middelen worden uitgezet) nodig. Gemiddeld 80% van de eindgebruikers zal zich direct bij de start van een project inschrijven en daarmee in aanmerking komen voor een aansluitsubsidie.

Er zijn drie soorten gebieden die ondersteuning krijgen van het fonds: De reguliere witte gebieden, de geïsoleerde witte gebieden en de witte bedrijventerreinen. Omdat elk gebied een andere problematiek kent, verschillen de instrumenten van het fonds per gebied. We behandelen de uitgangspunten van deze gebieden daarom separaat: Regulier wit gebied     

De kosten per aansluiting bedragen gemiddeld €3.200. Er zijn 25.428 percelen die tot het reguliere witte gebied worden gerekend. De gemiddelde lening van het Breedbandfonds per perceel bedraagt €1.000. De aansluitsubsidie vanuit de Provincie bedraagt €500 per eindgebruiker. 10% van de uitstaande betalingen aan het Breedbandfonds wordt niet voldaan.

Geïsoleerd wit gebied

40

Dialogic NEXT STEP

    

De kosten per aansluiting bedragen gemiddeld €3.000. Er zijn 3.272 percelen die tot het geïsoleerde witte gebied worden gerekend. De gemiddelde lening van het Breedbandfonds per perceel bedraagt €1.800. De aansluitsubsidie vanuit de Provincie bedraagt €500 per eindgebruiker. 20% van de uitstaande betalingen aan het Breedbandfonds wordt niet voldaan.

Witte bedrijventerreinen     

De kosten per aansluiting bedragen gemiddeld €4.000. Er zijn 4.000 percelen die op witte bedrijventerreinen liggen. De gemiddelde lening van het Breedbandfonds per perceel bedraagt €2.400. De aansluitsubsidie vanuit de Provincie bedraagt €500 per eindgebruiker. 15% van de uitstaande betalingen aan het Breedbandfonds wordt niet voldaan.

Omdat leningen op dit moment het krachtigste en meest relevante instrument is, ligt hier de primaire focus. De businesscase geldt echter ook gebruik voor het eventueel verstrekken van garanties. Toch zal dit instrument relatief beperkt worden ingezet waardoor de impact op de businesscase vrij gering zal zijn. Daarnaast lijken garanties in financieel opzicht enigszins op leningen: er is weliswaar geen sprake van inkomsten, maar de risico’s zullen op een niveau staan dat vergelijkbaar is met het risiconiveau van het verstrekken van leningen.

5.3 De businesscase van het fonds 5.3.1 Kasstromenoverzicht Als we deze businesscase bekijken vanuit het perspectief van het fonds dan kunnen we met behulp van de bovenstaande parameters een kasstromenoverzicht maken. Omdat er hier sprake is van een project (het fonds) met een duidelijk begin, duidelijk einde en weinig complexe investeringen is een kasstromenoverzicht het meest geschikte model. Operationele activiteiten Het fonds heeft zoals hierboven aangegeven zowel kosten voor fondsbeheer als voor de achterliggende organisatie. Het eerste kost €250.000 per jaar voor de eerste zes jaar. De organisatie is gedurende de gehele termijn (2015-2034) actief en kost €75.000 per jaar. Investeringsactiviteiten Het Breedbandfonds gaat de eerste zes jaar flink investeren in leningen. Hierdoor is er een netto financieringsbehoefte. Tegelijkertijd komen ook de eerste inkomsten uit annuïteiten binnen. De onderstaande afbeelding toont de uitgaven in de eerste jaren.

Dialogic NEXT STEP

41

1

2

3

4

5

6

€ -2.543

€ -5.086

€ -5.086

€ -5.086

€ -5.086

€ -2.543

Uitzettingen leningen geïsoleerd wit

€ -589

€ -1.178

€ -1.178

€ -1.178

€ -1.178

€ -589

Uitzettingen leningen bedrijventerreinen

€ -960

€ -1.920

€ -1.920

€ -1.920

€ -1.920

€ -960

Aflossingen leningen regulier wit

€ 198

€ 594

€ 989

€ 1.385

€ 1.781

€ 1.979

Aflossing leningen geïsoleerd wit

€ 46

€ 138

€ 229

€ 321

€ 413

€ 458

6

Met opmaak: Tekstkleur: Achtergrond 1

Jaar

Uitzettingen leningen regulier wit

Aflossingen leningen bedrijventerreinen CASH FLOW UIT INVESTERINGEN

€ 75

€ 224

€ 374

€ 523

€ 672

€ 747

€ -3.773

€ -7.228

€ -6.591

€ -5.954

€ -5.318

€ -907

Na de eerste zes jaar is het zaak voor het fonds om de leningen terug te krijgen. Er komt hierdoor een netto geldstroom het fonds in. De onderstaande afbeelding toont hoe de omvang van de uitstaande leningen zich over de tijd ontwikkelt. Hierin wordt duidelijk dat het uitstaande vermogen vanaf jaar zes sterk afneemt.12 Totaal bedrag uitstaande leningen

Omvang uitstaande leningen (x€1.000)

€ 35.000 € 30.000 € 25.000 € 20.000 € 15.000 € 10.000 € 5.000

€1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

Jaren Regulier wit

Geisoleerd wit

Bedrijventerreinen

Figuur 11. Omvang van het totaal uitstaande vermogen

Financieringsactiviteiten Als we kijken naar de financieringsactiviteiten, dan zien we dat het fonds de eerste jaren te maken heeft met een storting van financiële middelen van de Provincie. Het eerste jaar worden de uitgaven gedekt. Eveneens komt er een extra storting van €1 miljoen om het fonds enige armslag te geven. In de jaren 2 tot en met 6 worden de uitgaven van het

12

Dat het totaal bedrag aan uitstaande leningen (€35 miljoen) lager is dan de eerder genoemde €41 miljoen aan uitgezet vermogen valt te verklaren doordat de leningen direct vanaf jaar 1 worden afgelost.

42

Dialogic NEXT STEP

fonds door de Provincie gematcht met stortingen. Van jaar 7 tot en met 20 keert het fonds haar inkomsten uit naar de Provincie middels dividend. In het laatste jaar komt bovendien de extra gestorte miljoen euro terug naar de Provincie. Uiteraard ontvangt het fonds gedurende de looptijd 2,5% rente per jaar (€25.000 per jaar) over deze middelen.

Dialogic NEXT STEP

43

jaar

Storting van Provincie

Dividend naar Provincie

1 € 5.098 2 € 7.528 3 € 6.891 4 € 6.254 5 € 5.618 6 € 1.207 7 € -3.134 8 € -3.134 9 € -3.134 10 € -3.134 11 € -3.134 12 € -3.134 13 € -3.134 14 € -3.134 15 € -3.134 16 € -2.816 17 € -2.179 18 € -1.542 19 € -905 20 € -1.268 Figuur 12. De geldstromen tussen het Breedbandfonds en de Provincie (x €1.000).

Jaarlijkse netto kasstromen en kaspositie De totale jaarlijkse kasstroom binnen het fonds is zeer eenvoudig. Het eerste jaar is de netto kasstroom 1 miljoen euro, de jaren 2 tot en met 19 hebben een netto kasstroom van 0 en het laatste jaar is er een netto kasstroom van -1 miljoen euro. Hieruit vloeit voort dat de kaspositie van het fonds altijd €1 miljoen is. Afdekking mogelijke defaultrisico’s Het is waarschijnlijk dat niet alle leningen volledig afgelost worden. Er zijn verschillende redenen om aan te nemen waarom het verstrekken van leningen risico’s met zich meebrengt. In de uitgangspunten gepresenteerd in paragraaf 5.2 is aangegeven welke aannames we hiervoor doen. Uiteraard is het nog niet duidelijk in welke mate hier daadwerkelijk aanspraak op gemaakt zal worden. De onderstaande tabel toont in welke mogelijke dervingen er gepaard gaan met de default. Jaar 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

44

Regulier wit € € € € € € € € € € € € € € € € €

-20 -59 -99 -139 -178 -198 -198 -198 -198 -198 -198 -198 -198 -198 -198 -178 -139

Geïsoleerd wit € € € € € € € € € € € € € € € € €

-9 -28 -46 -64 -83 -92 -92 -92 -92 -92 -92 -92 -92 -92 -92 -83 -64

Bedrijventerreinen € € € € € € € € € € € € € € € € €

-11 -34 -56 -78 -101 -112 -112 -112 -112 -112 -112 -112 -112 -112 -112 -101 -78

Totaal € € € € € € € € € € € € € € € € €

-40 -120 -201 -281 -361 -402 -402 -402 -402 -402 -402 -402 -402 -402 -402 -361 -281

Dialogic NEXT STEP

18 19 20 Tabel 5.

€ -99 € -46 € -59 € -28 € -20 € -9 Inschatting van de mogelijke kosten

€ -56 € -34 € -11 van default (x €1.000)

€ -201 € -120 € -40

In totaal gaat het hierbij om €6,025 miljoen. Dit risico wordt gedekt uit de extra buffer in de reserve Nuon.

6.1.1 Uitsplitsing van uitgaven en inkomsten in factoren In de businesscase van het fonds is er een flink aantal factoren dat zorgt voor uitgaven en inkomsten. Het is op het eerste oog niet altijd duidelijk welke factoren welke financiële gevolgen veroorzaken. De onderstaande afbeelding splitst de kasstromen binnen het fonds zo veel mogelijk op naar de verschillende factoren. Totaal €0

Financiering -€3.849

Dividend Provincie - €36.921

Storting Provincie €32.597

Leningen €6.849

Beheer -€3.000

Rente deposito €475

Regulier wit €4.256

Geisoleerd wit €986

Uitgaven -€5.890

Uitgaven -€25.428

Inkomsten €6.875

Inkomsten €29.684

Bedrijventerreinen €1.607

Uitgaven -€9.600

Inkomsten €11.207

Figuur 13. Opsplitsing van de cumulatieve kasstroom naar de verschillende posten (x€1000; afgeronde bedragen).

6.2 De businesscase van de Provincie Nu we weten hoe de businesscase van het Breedbandfonds eruit ziet, hebben we direct een duidelijk beeld van een deel van de businesscase van de Provincie. Inkomsten voor het fonds zijn uitgaven voor de Provincie en vice versa. Toch is het niet eenvoudig om één businesscase te maken voor de Provincie. We maken een duidelijk onderscheid tussen de revolverende middelen die de provincie inzet en de mogelijke kosten voor leningen die niet volledig terugbetaald worden (de default).

6.2.1 Revolverende middelen De business case van revolverende middelen is in Figuur 12Figuur 12 reeds aan bod gekomen. Hier wordt duidelijk welke stortingen de provincie doet en welke revenuen hier tegenover staan. Voor de Provincie zijn verschillende indicatoren belangrijk. 

Ten eerste kijken we naar revolverendheid. Dit doen we door de kasstromen van alle jaren te sommeren. Hierdoor wordt duidelijk of en in welke mate de investeringen terug komen. In de eerste jaren stroomt € 32,6 miljoen uit het fonds. In de

Dialogic NEXT STEP

45





jaren erna komt € 36,9 miljoen terug. Er is dus een positief resultaat van de kasstromen van € 4,3 miljoen.13 Het tweede aspect betreft rentabiliteit en hierbij stellen we ons de vraag in welke mate het fonds een goed rendement levert. Dit doen we door gebruik te maken van de interne-opbrengstvoet. Kijken we naar de rentabiliteit van deze case, dan zien we dat deze circa 1,34% bedraagt. Dat betekent dat er rendementsopbrengsten zijn, maar deze zijn lager dan de verwachte inflatie. Een derde aspect betreft de kasstromen waarmee de Provincie te maken krijgt. Hiermee wordt duidelijk in welk jaar zij welke uitgaven of inkomsten kan verwachten. Als we kijken naar de kasstromen voor de Provincie, dan komt de onderstaande afbeelding naar voren. Kasstromen voor de provincie agv revolverend fonds

€ 4.000 € 2.000

€ 0

x€1000

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

€ -2.000

€ -4.000 € -6.000

€ -8.000 € -10.000

jaren

Figuur 14. Kasstromen voor de provincie als gevolg van het revolverende fonds

6.2.2 Schatting van de mogelijke risico’s Uiteraard bestaat het risico dat niet alle leningen volledig terugbetaald worden. In Tabel 5Tabel 5 gaven we aan hoe wij deze risico’s op default inschatten. In totaal schatten we deze risico’s in op €6,0 miljoen14. Als we kijken naar verdeling over de tijd, dan komt de onderstaande afbeelding naar voren.

13

De hier genoemde getallen zijn afgerond op 1 decimaal nauwkeurig. In appendix B staan de exacte bedragen weergegeven.

14

Dit bedrag is afgerond op 1 decimaal nauwkeurig. In appendix B staan de exacte bedragen gegeven.

46

Dialogic NEXT STEP

Mogelijke kasstromen voor de provincie agv risico op defaults

€ 0 € -50

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

€ -100

x€1000

€ -150 € -200 € -250 € -300 € -350 € -400 € -450

jaren

Figuur 15. Mogelijke kasstromen van de Provincie als gevolg van risico op default

6.2.3 Aansluitsubsidies Naast de twee bovenstaande aspecten, zijn er uiteraard ook uitgaven ten behoeve van de aansluitsubsidies. Uitgaande van een aansluitsubsidie van €500, zijn de totale kosten voor de provincie van €16,35 miljoen (32.700 percelen à €500). Deze kosten zullen als volgt over de tijd verspreid zijn (Figuur 16Figuur 16). (Bij verdere berekeningen wordt ervan uitgegaan dat gemiddeld 80% van de eindgebruikers zich bij start van een project inschrijft en daarmee in aanraking komt voor een aansluitsubsidie. De netto kosten voor de aansluitsubsidie komen dus op €13,08 miljoen). Kasstromen voor de provincie agv aansluitsubsidies

€ 0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

€ -500

x€1000

€ -1.000 € -1.500 € -2.000

€ -2.500 € -3.000 € -3.500

jaren

Figuur 16. Kasstromen van de Provincie als gevolg van aansluitsubsidies

6.3 Varianten van aansluitsubsidies en effecten voor Provincie In paragraaf 3.2.3 hebben we drie varianten geïntroduceerd voor de aansluitsubsidie: €100, €350, €500, en €750. In paragraaf 3.3 zijn we ingegaan op het effect van de hoogte van de aansluitsubsidie op de maandelijkse buitengebiedstoeslag. In deze paragraaf gaan we in op de verschillende kosten voor de Provincie voor de aansluitsubsidies. Hierbij nemen

Dialogic NEXT STEP

47

we aan dat deze aansluitpremie die eindgebruikers betalen even hoog zal zijn als de aansluitsubsidie die zij ontvangen. Tevens nemen we aan dat gemiddeld 80% van de eindgebruikers zich direct bij aanvang van een project zal inschrijven voor deelname en daarmee in aanmerking komt voor een aansluitsubsidie. In Tabel 6Tabel 6 presenteren we de netto kosten voor de Provincie in de periode 20152034, de maandelijkse kosten voor de eindgebruiker over een periode van 15 jaar, en de totaal te reserveren middelen voor de Provincie. Hoogte aansluitsubsidie €100 €350 €500 €750 Aandeel in buitengebiedstoeslag voor eindgebruiker Regulier wit gebied 5% 16% 23% 34% Geïsoleerd wit gebied 5% 18% 25% 38% Wit bedrijventerrein 3% 12% 17% 25% Netto kosten Provincie voor aansluitsubsidie (in miljoenen euro’s) Aansluitsubsidie €2,6 €9,2 €13,1 €19,6 Tabel 6. Relatieve bijdrage van de aansluitsubsidie aan de buitengebiedstoeslag en kosten voor de provincie. De netto kosten voor de Provincie zijn gepresenteerd in miljoenen euro’s en afgerond. In appendix Appendix C zijn de precieze bedragen weergegeven.

Ten eerste zien we onder ‘maandelijkse kosten eindgebruiker’ dat de maandelijkse kosten voor de eindgebruiker afnemen indien de aansluitsubsidie toeneemt. De netto kosten van de Provincie ten behoeve van de aansluitsubsidie nemen in dat geval uiteraard wel toe. We gaan ervan uit dat de Fondslening gelijk blijft indien voor een hoger subsidiebedrag wordt gekozen. De netto kosten van het fonds staan dan ook volledig los van de kosten van de aansluitsubsidie, en blijven gelijk indien de subsidie toeneemt (zie ‘Netto kosten Provincie’ in Tabel 6).

48

Dialogic NEXT STEP

Met opmaak: Lettertype: 9 pt, Niet Cursief

7 Conclusies en vervolgstappen Op 27 november 2013 hebben Provinciale Staten van Fryslân de PS-notitie Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân unaniem aangenomen. Het doel van dit plan is het beschikbaar komen van een Next Generation Accessnetwork voor elk huishouden in Fryslân. Het Breedbandfonds Fryslân streeft ernaar doelondernemingen (lokale initiatieven, netwerkoperators, en potentiële investeerders) in de zogenoemde witte gebieden te voorzien van de noodzakelijke financiering om tot sluitende en duurzame businesscases te komen.

7.1 Doelstelling en belangrijkste taken fonds Het Breedbandfonds Fryslân streeft ernaar succesvolle NGA-projectvoorstellen in wit gebied in 24 gemeenten in de periode 2014-2017 middels financiële instrumenten te ondersteunen. In de periode 2018 tot 2020 beoogt de Provincie het resterende witte gebied in Fryslân te voorzien van succesvolle NGA-projectenvoorstellen. Voor het fonds onderscheiden we op projectniveau vijf taken; projectacquisitie, het ondersteunen en begeleiden van projectvoorstellen, de beoordeling van projectvoorstellen, het verstrekken van kapitaal en het innen van gelden, en tot slot het monitoren van projecten.

7.2 Samenhang met het Breedbandloket Het Breedbandloket streeft dezelfde ambitie na als het fonds, alleen richt het loket zich op het begeleiden en ondersteunen van lokale initiatieven van collectieve breedbandwens tot de realisatie van de aansluitingen, terwijl het fonds zich primair richt op het verwerven van duurzame businesscases voor zowel lokale initiatieven als netwerkoperators en potentiële investeerders. In de praktijk zal de begeleiding vanuit het Breedbandloket en vanuit het Breedbandfonds elkaar raken bij de realisatie van de businesscase. Daarom is het van belang dat het fonds en loket onderling nauw afstemmen.

7.3 Fondsinstrumenten De Provincie kiest er middels het Breedbandfonds voor om een bijdrage te leveren aan de financieringsbehoefte van breedbandprojecten. Hiertoe heeft zij in eerste instantie (achtergestelde) leningen en garanties tot haar beschikking. Deze zullen worden uitgezet in de periode 2015-2020. Het aangaan van een participatie in een zelfstandig netwerkbedrijf voor de witte gebieden wordt gezien als ‘last resort’ optie, waarop de Provincie zou kunnen terugvallen, wanneer het Breedbandfonds onvoldoende resultaat boekt. Het aangaan van participaties valt vooralsnog buiten het fondsinstrumentarium. Als een projectvoorstel om financiering vraagt, zal in principe gekozen worden om een ‘zachte’ en veelal achtergestelde lening te verstrekken. Deze lening heeft een rentepercentage van 2% en een looptijd van 15 tot 20 jaar. Deze leningen zullen worden uitgezet in een tijdsbestek van maximaal zes jaar. Per ontsloten perceel in het regulier witte gebied zal een lening van gemiddeld €1.000 aan de doelorganisatie worden verstrekt. Het fondsmanagement heeft daarbij de flexibiliteit om per financieringsaanvraag tot de meest optimale omvang en inrichting van het financieringsinstrument te besluiten. De totale financiering zal echter nooit meer dan 75% van de totale financieringsbehoefte van het

50

Dialogic NEXT STEP

project bedragen. Voor de geïsoleerde gebieden en de witte bedrijventerreinen gelden andere leensommen (respectievelijk €1.800 en €2.400) vanwege andere investeringsbedragen en geringere financieringsmogelijkheden vanuit de markt. In principe zal het fonds aan NGA-projecten leningen verstrekken. Echter, als in een specifieke businesscase een andere of aanvullende financieringsbehoefte bestaat, kan het fonds overwegen een garantie te verstrekken aan de betreffende doelonderneming. Deze garantie dient wel gereserveerd te worden in het fonds. Maximaal 20% van het totale fondsbedrag kan gereserveerd worden om garanties uit te zetten.

7.4 Aansluitsubsidie De Provincie heeft ook de mogelijkheid om aansluitsubsidies te verstrekken, naast de financiële instrumenten van het Breedbandfonds. Door een directe aansluitsubsidie te verstrekken, kunnen de lasten van de extra aansluitkosten in het buitengebied voor de eindgebruiker verlicht worden. Een substantiële aansluitsubsidie zal naar verwachting een drempelverlagend effect hebben en positief uitwerken op de startpenetratie en daarmee op de businesscase. Naast de verlaging van de kosten voor de eindgebruiker bestaat er ook een psychologisch effect, wanneer de provincie de inwoners en bedrijven steunt met een serieuze financiële tegemoetkoming. De exacte omvang van de aansluitsubsidie vormt een belangrijk beslispunt voor GS en PS.

7.5 Governance en Organisatie Breedbandfonds Het Breedbandfonds kan worden ondergebracht bij de Provincie of op afstand geplaatst worden. Op basis van de doorlopen stappen uit de Nota Samenwerkingsrelaties en aan de hand van een verschillenanalyse (tabel 4) kunnen we een verantwoorde keuze maken voor een privaatrechtelijke organisatie op afstand van de Provincie. Het betreft vooral een keuze die het beste past bij de maatschappelijke problematiek en de specifieke eigenschappen van de breedbandmarkt. Omwille van de expertise, slagvaardigheid en marktgerichtheid, de vrijheidsgraad van de fondsmanager, en de continuïteit van het financiële instrument verdient uitbesteding van het fondsmanagement middels het opzetten van een besloten vennootschap (BV) ons inziens de voorkeur. Bij het op afstand plaatsen van het fonds is ‘good governance’ vereist om sturing van de Provincie te kunnen waarborgen. Het is daarom prioriteit om benodigde juridische documenten op te stellen om zo op transparante wijze zaken als verantwoordelijkheden, aansprakelijkheden, onderlinge verhoudingen, plichten, en eisen vast te leggen. Om de tijdsplanning niet in het geding te laten komen dient het de aanbeveling om deze documenten zo veel mogelijk reeds uit te werken.

Dialogic NEXT STEP

51

De Provincie zal de voordelen van een BV-structuur moeten afwegen tegen de mogelijk hogere kosten van een externe professionele fondsmanager en zorg moeten dragen voor adequate governance-afspraken om sturing en controle op afstand afdoende te borgen. De Provincie wordt daarom gevraagd in te stemmen met het definitief uitwerken en opstellen van de specifiek benodigde juridische documenten, conform de uitgangspunten uit het onderliggende fondsplan. Concreet betreft het de volgende documenten:       

Statuten van het Breedbandfonds Directiereglement Management overeenkomst met fondsmanager / derde partij Investeringsreglement (concept ligt ter notificatie voor bij de Europese Commissie) Adviescommissiereglement Leenovereenkomst tussen de Provincie en het Breedbandfonds Goedkeuringslijst bijzondere besluiten

Aandachtspunten bij deze documenten betreffen onder andere:     

Waarborgen van transparantie Zeggenschap en verantwoordelijkheden Waarborgen van flexibiliteit versus beperking van organisatierisico’s Monitoring en rapportage Aandacht voor exitstrategieën en claw-back opties

Aansluitsubsidie De aansluitsubsidie tracht het financieringsgat van projectvoorstellen te overbruggen om zo de levensvatbaarheid van projecten te vergroten. Deze subsidie zal direct aan de eindgebruiker worden verstrekt. De Provincie verleent daarbij volgens de wet geen staatssteun en blijft zo binnen de wettelijke kaders. Eindgebruikers van wie het perceel wordt ontsloten door een doelorganisatie waarvan het projectvoorstel is goedgekeurd door het fonds, en die zich bij start van dit project inschrijven voor deelname, kunnen een beroep doen op deze aansluitsubsidie. Het ligt voor de hand om de toekenning en toetsing van deze subsidie onder te brengen bij de Afdeling Subsidiezaken. Omdat deze afdeling reeds de capaciteit en expertise heeft om op grotere schaal subsidieaanvragen te verwerken kunnen zo synergie- en efficiëntievoordelen worden behaald.

De directie zal moeten beoordelen of de administratieve afhandeling van deze subsidie bedrijfsvoeringstechnisch kan worden ondergebracht bij de Afdeling Subsidiezaken.

52

Dialogic NEXT STEP

7.6 Financiering 7.6.1 Breedbandfonds Om te komen tot een slagvaardig fonds is het uiteraard noodzakelijk dat de Provincie financiële middelen vrijmaakt voor het fonds. Zoals we eerder aangaven kiezen we er niet voor het fonds bij aanvang een grote ‘bruidschat’ te geven en bij afloop een grote som te ontvangen. Door jaarlijks de tekorten aan te vullen en overschotten af te romen, blijft het risico evenals de gederfde rente voor de Provincie beperkt. Bovendien kan de Provincie zo zelf haar vermogen beter inzetten. Binnen de eerder geschetste kaders leidt dit tot de volgende indicatieve uitgaven voor de Provincie per jaar (in miljoenen euro’s): Jaar

Uitgaven

2015

€5,1

2016

€7,5

2017

€6,9

2018

€6,3

2019

€5,6

2020

€1,2

Totaal

€32,6

Tabel 7: Stortingen door de Provincie in het Breedbandfonds per jaar in miljoenen euro’s, afgerond op één decimaal nauwkeurig. In appendix B is het volledige kasstromenoverzicht met exacte bedragen van het Breedbandfonds per jaar te vinden.

In de jaren 2021 tot 2034 ontvangt de Provincie in totaal €36,9 miljoen terug uit het fonds. Het fonds levert dus €4,3 miljoen op.15 Het is mogelijk dat de uitrol van NGA –en dus de benutting van het fonds– sneller of trager verloopt dan gedacht. De netto kosten veranderen hierdoor niet. Wel kunnen de geschatte uitgaven –zowel totaal als per jaar– iets verschillen van de bovenstaande tabel. Indien het fonds niet alle middelen nodig heeft, bijvoorbeeld doordat de markt deze taak oppakt of niet alle huishoudens aangesloten (willen) worden, dan worden de uitgaven, inkomsten, en totale kosten naar rato lager. Businesscase voor Provincie

Interne-opbrengstvoet (% per jaar)

Breedbandfonds

1,34

Tabel 8: Interne rentevoet businesscase.

Tabel 8Tabel 8 geeft de interne rentevoet van de businesscase van het Breedbandfonds: het fonds is revolverend met een totaal rendement 1,34%. Het risico op default wordt geschat op €6,0 miljoen en wordt gedekt uit de extra buffer in de reserve Nuon. De Provincie moet de benodigde € 32,6 miljoen reserveren. De feitelijke beschikbaarstelling van deze gelden kunnen worden beperkt conform het kasritme zoals in Tabel 7Tabel 7 is aangegeven.

15

Ook deze bedragen zijn afgerond. In appendix B zijn de exacte bedragen gegeven.

Dialogic NEXT STEP

53

7.6.2 Aansluitsubsidie Er is nog geen definitief besluit genomen over de hoogte van de toe te kennen aansluitsubsidie. In de PS-notitie ‘Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân’ is vooralsnog uitgegaan van een aansluitsubsidie van €100. Op dit moment wordt dit bedrag echter in de markt en bij eindgebruikers als te gering ervaren, zoals in de huidige start-up projecten naar voren komt. Ook in andere provincies zien we bij vergelijkbare projecten dat projecten zonder aansluitsubsidie tijdens de vraagbundeling moeite hebben om de noodzakelijke startpenetratie te halen. In Fryslân bestaat de verwachting dat de aanlegkosten gemiddeld nog iets hoger liggen dan in Overijssel, Gelderland en NoordBrabant (Dialogic, 2013). Bovendienen is de koopkracht van inwoners en bedrijven in het buitengebied gemiddeld lager dan in de genoemde andere provincies. Om de hiervoor genoemde redenen voorzien we dat een hogere aansluitsubsidie niet alleen wenselijk is, maar ook noodzakelijk, om tot voldoende geschikte fondsaanvragen te kunnen komen.

Hoogte aansluitsubsidie €100 €350 €500 Aandeel in buitengebiedstoeslag vooreindgebruiker Regulier wit gebied 5% 16% 23% Geïsoleerd wit gebied 5% 18% 25% Wit bedrijventerrein 3% 12% 17% Netto kosten Provincie voor aansluitsubsidie (in miljoenen euro’s) Aansluitsubsidie €2,6 €9,2 €13,1

€750 34% 38% 25% €19,6

Tabel 9 Tabel 9 toont de financiële consequenties voor de eindgebruiker en de provincie per type gebied van vier varianten aansluitsubsidie, respectievelijk €100, €350, €500, en €750. De exacte omvang van de aansluitsubsidie vormt een belangrijk beslispunt voor GS en PS.

Hoogte aansluitsubsidie €100 €350 €500 €750 Aandeel in buitengebiedstoeslag vooreindgebruiker Regulier wit gebied 5% 16% 23% 34% Geïsoleerd wit gebied 5% 18% 25% 38% Wit bedrijventerrein 3% 12% 17% 25% Netto kosten Provincie voor aansluitsubsidie (in miljoenen euro’s) Aansluitsubsidie €2,6 €9,2 €13,1 €19,6 Tabel 9. Relatieve bijdrage van de aansluitsubsidie aan de buitengebiedstoeslag en kosten voor de provincie. De netto kosten voor de Provincie zijn gepresenteerd in miljoenen euro’s en afgerond. In appendix C zijn de precieze bedragen weergegeven.

Er bestaat een directe relatie tussen de hoogte van de aansluitsubsidie en de penetragraad. De penetratiegraad bij de start van de aanleg maakt of breekt het succes van een project. Een hogere aansluitsubsidie vergroot de kans dat de kritieke penetratiegraad van een project wordt behaald. Een aansluitsubsidie van €500 per eindgebruiker lijkt ons op dit moment minimaal noodzakelijk om initiatieven op gang te helpen. Bij een aansluitsubsidie van €500 bedraagt dit in het reguliere witte gebied 23% van de meerkosten (€2200) die in het buitengebied betaald moeten worden. Om de totale opgave van de Provincie te kunnen realiseren is mogelijk een nog hogere aansluitsubsidie wenselijk.

54

Dialogic NEXT STEP

Met opmaak: Lettertype: Nederlands (Nederland)

Omdat het werkelijke effect van de aansluitsubsidie op de betalingsbereidheid van de eindgebruiker enkel achteraf valt vast te stellen, dient de subsidieregeling bij voorkeur na een jaar te worden geëvalueerd. Mocht blijken dat deze dan onvoldoende effect sorteert, dan kan de regeling worden bijgesteld. De Provincie zal de genoemde voordelen van een hogere verwachte penetratiegraad moeten afwegen tegen de hogere kosten van de aansluitsubsidie. Bij een aansluitsubsidie €500 of €750 bedragen de kosten voor de Provincie respectievelijk €13,1 miljoen en €19,6 miljoen.

7.7 Inbedding van ingediende moties in uitwerking Breedbandfonds Motie

Samenvatting

Inbedding Breedbandfonds Fryslân

Motie 11

Oplossingsvoorstel betreffende gebieden waar geen initiatieven van de grond komen

Er zijn meerdere manieren waarop het Breedbandfonds ervoor zorgt dat er in alle witte gebieden in de Provincie initiatieven van de grond komen. Ten eerste wordt een aansluitsubsidie van €500 verstrekt, om het financieringsgat zoveel mogelijk te verkleinen. Ten tweede wordt een zachte lening (2%) verstrekt aan de doelorganisatie met een lange looptijd (15-20 jaar). Daarnaast wordt de fondsmanager beoordeeld op het behalen van de beleidsdoelstellingen van de Provincie. Mocht blijken dat er in bepaalde gebieden initiatieven niet van de grond komen, dan kan het Breedbandfonds besluiten om het fondsinstrumentarium anders in te richten. Hiervoor zijn drie evaluatiemomenten voorzien.

Motie 1

Alle ruimte geven aan lokale, bottom-up initiatieven (denk aan coöperaties) om hun businesscase rond te krijgen en daarmee te komen tot acceptabele tarieven voor eindgebruikers

In de in november goedgekeurde PS-notitie is vooralsnog uitgegaan van een aansluitsubsidie van €100. In dit rapport stellen we voor om een aansluitsubsidie van €500 te verstrekken. Op die manier ontvangen eindgebruikers gemiddeld 23% van de meerkosten voor het buitengebied van de Provincie. bovendien krijgt de fondsmanager de flexibiliteit om moeilijk haalbare businesscases de financieringsomvang te verruimen of de condities anders in te richten.

Motie 2

Bij het afsluiten van contracten dient zoveel mogelijk rekening gehouden worden met het waarborgen van social return on investment op de werkzaamheden die nodig zijn voor de aanleg van snel internet in Fryslân

Fondsaanvragen worden beoordeeld op verschillende uitsluitingscriteria. Expliciet wordt hierbij gekeken of aan de eisen ten aanzien van social return wordt voldaan. Indien dit niet het geval is, zal het voorstel niet in aanmerking komen voor fondsfinanciering, en als gevolg daarvan komen de eindgebruikers ook niet in aanmerking voor aansluitsubsidies.

Motie 3

Een voorstel te geven voor de monitoring van effecten van de inzet van social

Doelorganisaties waarvan een fondsvoorstel is gehonoreerd, worden verplicht om op regelmatige basis te rapporteren over de stand van zaken.

Dialogic NEXT STEP

55

return

Hierbij is de social return een specifiek punt van aandacht. Mocht de doelorganisatie de gestelde eisen t.a.v. social return schenden, kan de Provincie interveniëren

Tabel 10. Behandeling van ingediende moties in uitwerking

7.8 Vervolgstappen Nadat GS het fondsplan heeft goedgekeurd, zal de interne projectleider van de Provincie in samenwerking met de kwartiermaker en het projectteam reeds voorbereidingen treffen om na goedkeuring van het fondsplan door PS op 18 juni 2014, voortvarend te kunnen toewerken naar een definitief besluit tot oprichting van een BV. Daarbij wordt de duale voorhangprocedure gevolgd. De volgende tabel geeft de vervolgstappen weer, uitgezet in de tijd: 2014

maart

januari

februari

december

oktober

november

september

juli

augustus

mei

juni

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.

april

Vervolgstappen

2015

Goedkeuring fondsplan door GS Afronding EU-notificatie Verkenning juridische documentatie Verkenning inrichting uitvoeringsorganisatie Goedkeuring Fondsplan PS Voorgenomen besluit GS voor oprichting BV Uitwerking statuten, contracten en reglementen GS-besluit over statuten en reglementen BV Wensen en bedenkingen PS t.a.v. oprichting BV Definitief besluit GS voor oprichting BV Inrichting uitvoeringsorganisatie Goedkeuring Min v BZK oprichting fonds BV Voorbereiding aanbesteding fondsmanager Aanbesteding fondsmanagement Aankondiging 1e ronde fondsaanvragen Start-up projecten Meelegprojecten

Tabel 11. Planning met vervolgstappen

Periode mei - juni Voorafgaand aan het PS-besluit van 18 juni zal in de periode mei - juni worden gewerkt aan voorbereidingen van de benodigde juridische stukken en zal de inrichting van de uitvoeringsorganisatie verder verkend worden. In deze periode wordt ook de definitieve goedkeuring door de Europese Commissie van het Investeringsreglement verwacht. Periode juni - september Na goedkeuring van het fondsplan door PS komen GS korte tijd daarna tot een voorgenomen besluit tot oprichting van een BV. Op basis van de definitief gemaakte keuze wordt in de zomermaanden verder gewerkt aan het definitief opstellen van de juridische

56

Dialogic NEXT STEP

documenten. In het geval van plaatsing van het fonds in een aparte BV op afstand van de Provincie betreft het concreet onder meer de volgende documenten:      

Statuten Directiereglement Management overeenkomst met fondsmanager / derde partij Investeringsreglement Adviescommissiereglement Goedkeuringslijst bijzondere besluiten

Periode september - november Daarna dienen GS, bij voorkeur in september, de juridische documenten vast te stellen. Een definitief besluit van GS kan volgen nadat PS in november haar hun ‘wensen en bedenkingen’ kenbaar heeft hebben gemaakt. Daarna kunnen GS definitief besluiten tot oprichting van de BV. Dit besluit zal vervolgens ook goedgekeurd moeten worden door het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Vervolgens dient ook de fondsorganisatie verder ingericht te worden. Hierbij gaat het onder meer om HRM- en huisvestingsvraagstukken. Zo zullen profielen van aan te trekken personen met de gewenste deskundigheid ten behoeve van een aanbesteding moeten worden voorbereid. Daarbij hoort ook het aantrekken van de gewenste kandidaten voor de Raad van Commissarissen en het Investeringscomité. Verder dient de samenwerking tussen het Breedbandfonds en het Breedbandloket vorm te krijgen middels een structureel overleg. Periode november – maart (2015) In de periode november – maart is de Europese aanbesteding van het fondsmanagement voorzien. Hier zal een informatiebijeenkomst aan vooraf gaan en er zal een schriftelijke vragenronde georganiseerd worden. Tot slot zal de Provincie in november de aankondiging van de eerste ronde financieringsaanvragen voor het Breedbandfonds kunnen doen. Dit betekent niet dat de NGA-projecten tot die tijd stilliggen. Feitelijk lopen er vanaf de zomer al de eerste start-up projecten. Bovendien zal het Breedbandloket i.o. ook reeds kandidaat-initiatieven voorbereiden op een mogelijke financieringsaanvraag bij het Breedbandfonds. Deze initiatieven kunnen bij de start van het Breedbandfonds direct in behandeling worden genomen. Het fonds zal in de periode 2015 -2020 haar financiële middelen uitzetten. Om de werking en resultaten van het fonds goed te kunnen monitoren, voorzien wij minimaal een drietal evaluaties: 





Eind 2015: Eerste evaluatie werking aansluitsubsidie en fondsinstrumentarium evenals eerste resultaten van het Breedbandfonds en Breedbandloket, met mogelijkheid tot bijstelling van het instrumentarium. Eind 2017: Tweede evaluatie fondsresultaten na 3 jaar en na het aflopen van de beoogde termijn van ondersteuning door het Breedbandloket, met mogelijkheid tot bijstelling van het instrumentarium en eventuele verlenging van de ondersteuningsactiviteiten van het Breedbandloket. Eind 2020: Eindevaluatie.

Dialogic NEXT STEP

57

Appendix A. Besliskader organisatievorm

Figuur 17. Besliskader uit de Nota Samenwerkingsrelaties.

Dialogic NEXT STEP

59

Appendix B. Kasstroomoverzicht voor Provincie 2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Aansluitsubsidies (€500 per perceel)

€ -1.308 € -2.616 € -2.616 € -2.616 € -2.616 € -1.308

€0

€0

€0

€0

Revolverende middelen

€ -5.098 € -7.528 € -6.891 € -6.254 € -5.618 € -1.207

€ 3.134

€ 3.134

€ 3.134

€ 3.134

Schatting defaultrisico

€ -40

€ -120

€ -201

€ -281

€ -361

€ -402

€ -402

€ -402

€ -402

€ -402

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

€0

€0

€0

€0

€0

€0

€0

€0

€0

€0

Revolverende middelen

€ 3.134

€ 3.134

€ 3.134

€ 3.134

€ 3.134

€ 2.816

€ 2.179

€ 1.542

€ 905

€ 1.268

Schatting defaultrisico

€ -402

€ -402

€ -402

€ -402

€ -402

€ -361

€ -281

€ -201

€ -120

€ -40

Aansluitsubsidies (€500 per perceel)

Tabel 12. Kasstroomoverzicht van het Breedbandfonds. De bedragen zijn x€1000

Dialogic NEXT STEP

61

Appendix C. Kosten aansluitsubsidies voor Provincie Hoogte aansluitsubsidie per perceel

€100

€350

€500

€750

Totale kosten aansluitsubsidies € 2.616.000 € 9.156.000 € 13.080.000 € 19.620.000 Tabel 13. Kosten van de aansluitsubsidies voor de Provincie

Dialogic NEXT STEP

63

Appendix D. Literatuur BCI. (2012). Doefonds Fryslân. Businessplan op hoofdlijnen. Nijmegen: Buck Consultants International. Deputearre Steaten fan Fryslân. (2013). PS-notitie 'Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân'. Deputearre Steaten fan Fryslân. Dialogic. (2013). Ynvestearingsplan foar superfluch ynternet yn Fryslân. Utrecht: Dialogic. Europees Parlement en Raad. (2011). Richtlijn inzakeeheerders van alternatieve beleggingsinstellingen en tot wijziging van de Richtlijnen 2003/41/EG en 2009/65/EG en van de Verordeningen (EG) nr. 1060/2009 en (EU) nr. 1095/2010. van 8 juni 2011. Europese Commissie. (2013). EU-richtsnoeren voor de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken. Provincie Fryslân. (2013). Nota Samenwerkingsrelaties. Sturing, beheersing en positie bestuurders in deelnemingen en andere samenwerkingsrelaties. Provincie Fryslân. PvdA, CDA, & FNP. (2011). Coalitieakkoord 2011-2015. Nije enerzjy foar Fryslân. Jins dreamen no, jins skiednis skielk. Provincie Fryslân.

Dialogic NEXT STEP

65

Contact: Dialogic Hooghiemstraplein 33-36 3514 AX Utrecht Tel. +31 (0)30 215 05 80 Fax +31 (0)30 215 05 95 www.dialogic.nl