Handhaving@horeca Breda 1. Inleiding Breda is een Bourgondische en gezellige uitgaansstad. De haven is opgeknapt waardoor er een groot aantal terrassen aan het water is verschenen. Door de komst van de nachttreinen komen steeds meer bezoekers van buiten Breda naar de binnenstad om een avondje te stappen. Ook het feit dat het centrum van Breda is uitgeroepen tot Beste Binnenstad heeft een aantrekkende werking. De keerzijde van de medaille is dat drukkere uitgaansavonden en meer bezoekers in de binnenstad kunnen leiden tot overlast en verstoringen van de openbare orde. Breda kent een relatief compact uitgaanscentrum met nauwe straten waar veel horecazaken dicht op elkaar zitten en ook een groot aantal mensen woont. Rond de sluitingstijden doen zich grote concentraties publiek voor. Daarnaast is een verharding te zien in het uitgaansklimaat. De combinatie van overmatig alcoholgebruik en een andere mentaliteit bij het uitgaanspubliek, kunnen een gespannen sfeer tot gevolg hebben. De gemeente neemt zoveel mogelijk samen met de horeca maatregelen om overlast tegen te gaan in het kader van het convenant Veilig Uitgaan; zo zijn verbeteringen gerealiseerd door de inzet van professionele portiers, cameratoezicht, veiligheidsverlichting, maatregelen in het kader van jeugd en alcohol en deurbeleid. Daarnaast kan de burgemeester vanaf begin 2011 aan bezoekers van het uitgaanscentrum een gebiedsverbod opleggen als zij herhaaldelijk overlast veroorzaken in de binnenstad. Tegen overtredingen die door de horecaondernemers zelf worden gepleegd, treedt de gemeente op door middel van handhaving. In 2009 is in Breda een verruiming van de sluitingstijden voor de horeca doorgevoerd. Horecazaken kunnen een ontheffing krijgen om van 2.00u tot 4.00u open te blijven. De gemeenteraad heeft groen licht gegeven voor deze verruiming maar wel onder voorwaarden: het gewijzigde regime mag geen afbreuk doen aan de leefbaarheid in de binnenstad en andere gebieden waar horecabedrijven zijn gevestigd. Dit vraagt om extra inspanningen van alle partijen. De raadscommissie Bestuur heeft destijds gesteld dat handhaving zou moeten plaatsvinden op de volgende manier: Eerste overtreding: waarschuwing Tweede overtreding (binnen vastgestelde periode): beperkte sanctie Derde overtreding (binnen vastgestelde periode): zware sanctie Ook bij de evaluatie van de horecasluitingstijden in 2010 heeft de politiek aangegeven dat het langer open blijven van horecagelegenheden niet mag leiden tot overlast en dat er nog wel een verbeterslag te maken is voor wat betreft de handhaving van de regelgeving. In deze notitie wordt beschreven hoe de gemeente Breda optreedt tegen overtredingen door de horeca. Het gaat dan bijvoorbeeld om het overschrijden van de sluitingstijden of handelen in strijd met de vergunningvoorschriften. Bijzondere beleidsterreinen zoals prostitutie, brandveiligheid en coffeeshops komen in deze notitie niet aan de orde maar zijn geregeld in andere beleidsdocumenten. 2. Handhaving horeca Het gemeentebestuur heeft samen met politie, justitie en de nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit, een belangrijke toezicht- en handhavingstaak op het gebied van de horecaregelgeving. In de Drank- en Horecawet is de Voedsel en Warenautoriteit aangewezen als toezichthouder op de Drank- en Horecawet. De politie is in het kader van haar bevoegdheden op grond van de Wet economische delicten en haar algemene opsporingstaak bevoegd strafbare feiten op te sporen en te rapporteren aan de gemeente. De gemeente heeft in het kader van de Drank- en Horecawet enkel een handhavende rol en is daarmee afhankelijk van opsporingsdiensten (politie, o.a. artikel 17, lid 1 1º WeD) en Voedsel en Warenautoriteit (artikel 41 Drank- en Horecawet). De gemeente Breda werkt met een gemeentebrede sanctiestrategie. Hierdoor wordt een eenduidige manier van handhaven gewaarborgd. De gemeentelijke sanctiestrategie is van toepassing verklaard op 1
het Stappenplan Horeca, zoals opgenomen in de Notitie handhaving horeca. In het horecastappenplan wordt beschreven tegen welke overtredingen wordt opgetreden en hoe dat gebeurt. Het Stappenplan wordt sinds 2008 in Breda toegepast. Er zijn diverse soorten bestuurlijke sancties. Voor de handhaving van de horecaregelgeving is tot nu toe in beginsel gebruik gemaakt van dwangsommen. Uitzondering hierop vormt het handhaven van de ontheffingen om na 02.00u open te zijn; bij overtredingen wordt deze ontheffing ingetrokken. De hoogte van de dwangsom wordt onder andere bepaald door de omvang van de horecagelegenheid. Na een bepaald aantal overtredingen kan de dwangsom worden verhoogd. 3. Effectiever handhaven Het Stappenplan Horeca wordt inmiddels een aantal jaren toegepast. In de praktijk blijkt het opleggen van dwangsommen geen effectief handhavingsmiddel te zijn. Allereerst leidt het opleggen van dwangsommen tot lange en uitgebreide procedures waarbij het soms zelfs jaren duurt voordat de overtreder betaalt. Het opleggen van de dwangsom en het invorderen, moet worden vastgelegd in aparte beschikkingen waartegen weer bezwaar en beroep open staat. De bezwaar- en beroepsmogelijkheden maken de invordering tot een langdurige procedure. Kleine fouten kunnen een dwangsom oninbaar of onhoudbaar maken. Er gaat dus zeker geen directe prikkel vanuit om de overtreding te stoppen. Gelet op het belang van de handhaving van de openbare orde en veiligheid is snelheid juist wel geboden. Ten tweede blijkt het opleggen van dwangsommen bij notoire overtreders niet te werken. Dit hangt enerzijds samen met de lengte van de procedure en anderzijds met het feit dat de dwangsom pas na een groot aantal overtredingen wordt verhoogd waardoor de ondernemer vaak een kosten-baten analyse maakt. Om de handhaving van de horecaregelgeving effectiever te maken en notoire overtreders aan te pakken, zal, behoudens bijzondere omstandigheden, in beginsel geen gebruik meer worden gemaakt van dwangsommen. Er wordt gekozen voor handhavingsinstrumenten die een meer directe prikkel geven, namelijk tijdelijke sluiting en/of intrekking van de Drank- en horecavergunning. Met deze manier van handhaven zijn reeds positieve ervaringen opgedaan bij de handhaving van de ontheffingen voor de nachtzaken. Aangezien deze sancties qua uitstraling en effect zwaarder zijn dan een dwangsom zal in eerste instantie een sluiting en/of intrekking van beperkte duur worden opgelegd die bij volgende overtredingen wordt verhoogd. Bij de handhaving van de geluidsnormen en overige milieugerelateerde horecaovertredingen wordt in beginsel nog wel gewerkt met dwangsommen. Voor milieuovertredingen geldt een apart regime waarbij klachten gemeld kunnen worden bij de milieuklachtenlijn en opgetreden wordt als er sprake is van een klachtenpatroon. 4. Handhavingsmatrix Voor beide sancties, tijdelijke sluiting en intrekking van de Drank- en horecavergunning, zijn aparte handhavingsmatrices opgesteld. In de matrix wordt aangegeven voor welke feiten de instrumenten worden ingezet. Aangezien het om herstelsancties gaat, wordt bij de zwaarte van de sancties rekening gehouden met de proportionaliteit en subsidiariteit. Bij de eerste overtreding wordt een lichtere sanctie opgelegd die bij recidive steeds wordt verhoogd/verzwaard. Voor milieuovertredingen is een aparte handhavingsmatrix opgenomen. Er wordt bij alle sancties een onderverdeling gemaakt in lichtere en zwaardere feiten (categorie 1 en 2). Bij de zwaardere feiten worden al eerder in het traject zware sancties ingezet. Bij deze feiten wordt, in beginsel, ook geen voorafgaande waarschuwing gegeven. Dit wordt gerechtvaardigd door het feit dat de overtreding zo ernstig is dat onmiddellijk moet worden opgetreden. Bij het doorlopen van de matrices wordt een verjaringstermijn van 5 jaar gehanteerd.
2
Indien er binnen een relatief korte periode sprake is van cumulatie van feiten (recidive) zoals genoemd in matrix 1, 2 of de milieumatrix dan kan de burgemeester dan wel het college, ieder voor wat betreft hun eigen bevoegdheden, een langere sluitingstermijn opleggen dan de genoemde termijnen, onmiddellijk overgaan tot intrekken van de vergunning of een cumulatie van sancties toepassen. Deze verzwarende omstandigheden worden in dat geval in het besluit gemotiveerd. Ook bij ernstige feiten is een cumulatie van sancties mogelijk (dus bijvoorbeeld een tijdelijke sluiting én gelijktijdige intrekking van de Drank- en horecavergunning). Als laatste wordt opgemerkt dat de stappen die genoemd worden in deze notitie een beleidslijn vormen. Mochten de omstandigheden daartoe aanleiding geven dan kan in voorkomende gevallen gemotiveerd worden afgeweken van de matrix en de daarin genoemde (zwaarte van de) maatregel.
3
HANDHAVINGSMATRIX 1 SLUITING Overtreding in de laatste vijf jaar e 1 e 2 e 3 e 4 e 5 e 6 e 7
Categorie 1
Categorie 2
-
-
Waarschuwing Sluiting voor 3 dagen Sluiting voor 7 dagen Sluiting voor 4 weken Sluiting voor 24 weken Sluiting voor één jaar Sluiting voor onbepaalde tijd
Sluiting voor 4 weken Sluiting voor 24 weken Sluiting voor één jaar Sluiting voor onbepaalde tijd
Tot de categorie 1 feiten behoren tenminste de volgende overtredingen: - Overtreding sluitingsuur (art. 15 Drank- en Horecaverordening) voor horeca zonder ontheffing van de algemene sluitingstijd* - Verstoring van de openbare orde zoals bedoeld in art. 2.3.1 APV Breda 2004 Tot de categorie 2 feiten behoren tenminste de volgende overtredingen: - (Zeer) ernstige verstoring van de openbare orde indien zich feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het geopend blijven van deze inrichting gevaar oplevert of kan opleveren voor de openbare orde (art. 2.3.1 APV Breda 2004). Voorbeelden hiervan zijn (niet limitatief): vuurwapengeweld, ernstig geweldsdelict, zware mishandeling, steekincident Zonder vergunning uitoefenen van het horecabedrijf of het slijtersbedrijf zoals bedoeld in art. 3 van de Drank- en Horecawet. Ook indien de vergunning is geweigerd of ingetrokken. De ondernemer wordt de kans geboden om een vergunning aan te vragen (legalisatie), mits het geldende bestemmingsplan horeca toestaat.
*Opmerking: De werkwijze, die wordt gehanteerd indien horecazaken met een ontheffing van de algemene sluitingstijd (nachtontheffing) het sluitingsuur overtreden, blijft ongewijzigd. Hiervoor geldt de aanpak zoals vastgelegd in de ‘Beleidsregeling sluitingstijden Breda 2009’. Samengevat wordt bij zaken met een nachtontheffing en die het sluitingsuur overtreden, als volgt opgetreden: e 1 overtreding: voornemen tot intrekken ontheffing van de algemene sluitingstijd e 2 overtreding: intrekken ontheffing van de algemene sluitingstijd Na intrekking van de ontheffing vallen deze inrichtingen onder het ‘normale’ regime dat geldt voor de horecabedrijven zonder ontheffing en worden volgende overtredingen van het sluitingsuur afgehandeld volgens bovenstaande handhavingsmatrix 1, kolom ‘categorie 1’
4
HANDHAVINGSMATRIX 2 INTREKKEN DRANK- EN HORECAVERGUNNING Overtreding in de laatste vijf jaar e 1 e 2
Categorie 1
Categorie 2
-
-
Waarschuwing Intrekken vergunning
Intrekken vergunning
Tot de categorie 1 feiten behoren tenminste de volgende overtredingen: - Plaatsing terras in strijd met de vergunning (met dien verstande dat de intrekking alleen betrekking heeft op de terrasvergunning)* - Overtreding voorschriften terrasvergunning (met dien verstande dat de intrekking alleen betrekking heeft op de terrasvergunning) - Overtreding voorschriften bij of krachtens de Drank- en Horecawet en/of -verordening - Op terras of in slijt/horecalokaliteit toelaten van een persoon die in kennelijke staat van dronkenschap of kennelijk onder invloed van andere psychotrope stoffen verkeert (art. 20 lid 7 Drank- en Horecawet) - Schijnbeheer (art. 24 en 31 Drank- en Horecawet) - Aanwezigheid vergunning in de inrichting (art. 29 lid 2 Drank- en Horecawet) - Aan personen beneden de leeftijd van 18 jaar sterke drank en beneden de 16 jaar zwak alcoholische drank schenken (art. 20 Drank- en Horecawet) - Alcoholhoudende drank verstrekken indien redelijkerwijs moet worden vermoed dat dit tot verstoring van de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid zal leiden (art. 21 Drank- en Horecawet) Tot de categorie 2 feiten behoren tenminste de volgende overtredingen: - Er wordt niet langer voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 en 10 Drank- en Horecawet geldende eisen - Alle overige feiten zoals genoemd in art. 31 lid 1 Drank- en Horecawet (intrekkingsgronden)
* Opmerking: Indien een terras wordt geplaatst zonder vergunning dan wordt opgetreden door middel van bestuursdwang (i.c. het weghalen van het terrasmeubilair)
5
HANDHAVINGSMATRIX MILIEU Overtreding in de laatste vijf jaar e
1
e
2
Overtreding geluidsnormen artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer
Categorie 1 (meer dan 20 dB(A) overschrijding) - voornemen last onder dwangsom + mogelijkheid indienen zienswijzen - opleggen last onder dwangsom
e
Categorie 2 -
waarschuwing
-
voornemen last onder dwangsom + mogelijkheid indienen zienswijzen opleggen last onder dwangsom
3 (en - verbeuren van de dwangsom* volgende) e 4 en - verbeuren van de dwangsom* volgende * Mocht blijken dat de dwangsom niet het beoogde effect tot gevolg heeft dan zal deze bij volgende overtredingen worden verhoogd. Als blijkt dat ook een verhoogde dwangsom niet het gewenste effect tot gevolg heeft, wordt besloten tot het toepassen van bestuursdwang in de vorm van tijdelijke sluiting van de inrichting. Categorie 1 overtreding: de geldende geluidsnorm wordt met meer dan 20dB(A) overschreden. In dat geval is er sprake van overtredingen die duiden op grove nalatigheid, een calculerende en/of malafide instelling van de overtreder. Ook bij recidive is er sprake van een categorie 1 overtreding. Categorie 2 overtreding: alle overige overtredingen van de geluidsvoorschriften. Inwoners van de gemeente Breda kunnen overlast 24 uur per dag melden bij de milieuklachtenlijn op het nummer 14076. Alle klachten worden geregistreerd. Deze klachten worden tijdens de reguliere werktijden in behandeling genomen. Bij klachten over horecabedrijven komt vervolgens de horecawerkgroep in actie. Als er sprake is van een klachtenpatroon bij een horecabedrijf, dat wil zeggen dat binnen een relatief korte periode meerdere klachten worden ontvangen over dezelfde horeca-inrichting, krijgen de klagers een speciaal nummer waar zij 24 uur per dag terecht kunnen met hun klachten over geluidoverlast met betrekking tot die specifieke horeca-inrichting. Op het moment dat zij een klacht melden komt één van de toezichthouders ter plaatse om een geluidmeting te verrichten. Een geluidmeting vindt plaats op de gevel van een geluidgevoelig object of in een in- of aanpandig gevoelig object. De geluidmetingen worden uitgevoerd conform de ‘handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999’. Overtreding Overtreding nadere eisen op grond van artikel 2.20 lid 5 van het Activiteitenbesluit in de laatste milieubeheer vijf jaar e 1 - voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom + zienswijzen e - opleggen last onder dwangsom 2 e - verbeuren van de dwangsom* 3 en volgende *Mocht blijken dat de dwangsom niet het beoogde effect tot gevolg heeft dan zal deze bij volgende overtredingen worden verhoogd. Als blijkt dat ook een verhoogde dwangsom niet het gewenste effect tot gevolg heeft, wordt besloten tot het toepassen van bestuursdwang in de vorm van tijdelijke sluiting van de inrichting. Toelichting art. 2.20 lid 5 Activiteitenbesluit milieubeheer: Op grond van dit artikel kan het bevoegd gezag aan een inrichting de verplichting opleggen om bepaalde technische voorzieningen te treffen of bepaalde gedragsvoorschriften in acht te nemen, om mede te bewerkstelligen dat aan de geluidsvoorschriften wordt voldaan.
6
