BRAVO; Branchevereniging voor onderwijsdienstverlening Beleidsplan BRAVO voor 2012-2013 April 2012
Het bestuur van BRAVO 11-4-2012
BRAVO beleid 2012 -2013 1.
Inleiding
In mei 2008 is de Branchevereniging Administratie voor Onderwijsdienstverlening (BRAVO) opgericht. De vereniging heeft zich ten doel gesteld om de belangen van haar leden naar externe instanties te behartigen en initiatieven te ontwikkelen die te kostbaar, casu quo, te tijdrovend zijn voor een individueel lid om uit te voeren. Ook andere initiatieven die hier niet direct binnen vallen kunnen in naam van de brancheorganisatie worden uitgevoerd. Een belangrijke leidraad voor de BRAVO is versterking van de positie van de leden in het maatschappelijk middenveld. De BRAVO staat voor de verbetering van het imago van de branche en invloed te krijgen aan de voorkant van beleidsontwikkeling, zodat de leden daarbij voordeel ervaren in de uitvoering bij de contacten met de schoolbesturen. BRAVO wil nu - bijna 4 jaar na de start – met de vereniging een vervolgstap maken door de uitvoering van de verenigingsdoelen professioneler vorm te geven. Het bestuur heeft daartoe in het begin van 2012 aan de ALV een aantal prioriteiten voorgelegd waaruit de belangrijkste zijn gekozen. De ALV heeft vervolgens aan het bestuur de opdracht gegeven om deze prioriteiten uit te werken, te voorzien van doelstellingen en te komen met een voorstel om uitvoering te concretiseren. In deze beleidsnotitie worden voorstellen gedaan over de prioriteiten in het beleid voor het jaar 2012 overlopend in het jaar 2013, daarnaast zijn deze voorstellen beperkt uitgewerkt en voorzien van doelstellingen. Door het bestuur is tevens aangegeven wat de consequenties zijn voor de werkwijze van BRAVO en tot slot zijn de consequenties vertaald naar de begroting. 2. Prioriteiten Er zijn in de ALV van januari 2012 drie prioriteiten vastgesteld: • De vereenvoudiging van de controle algemeen en van de controle bij kleine schoolbesturen (paragraaf 3) • Positie verwerven en verstevigen bij stakeholders (paragraaf 4) • BRAVO rekenkamer (paragraaf 5) Hierna worden deze drie prioriteiten nader toegelicht. 3.
De vereenvoudiging van de controle algemeen en van de controle bij kleine schoolbesturen
In een eerdere beleidsnotitie van BRAVO, vastgesteld in het bestuur van februari 2011, is een passage opgenomen over de vereenvoudiging op de controle van de jaarrekening en de controle bij kleine schoolbesturen, een gedeelte daarvan is – bewerkt - hieronder opgenomen. Vereenvoudiging van de controle Na een intensieve voorbereiding door het administratiekantoor wordt de jaarrekening voorgelegd aan de accountant. Deze neemt vanzelfsprekend alle stukken door, met de RJ als kader. Omdat de administratiekantoren ten behoeve van de kwartaalrapportages aan de schoolbesturen alle basisinformatie bijhouden is de jaarrekening cijfermatig al
2
grotendeels gereed in het begin van het daaropvolgende boekjaar. Daarbij valt te denken aan de het doorlopend bijhouden van de administratie, het genereren van de managementinformatie, het voorbereiden van de jaarrekening en ook het begeleiding van de accountant bij de controle. Het document wordt uiteindelijk voorgelegd aan de accountant en die geeft, na de finale controle, de goedkeuring. Rol van de accountant In dit hele proces speelt de accountant een beperkte, maar wel cruciale rol. De rol van de accountant is met name gericht op de gegevensverzameling en de juistheid ervan. De toegevoegde waarde van de accountant zit vooral bij de inrichting en de toetsing van het systeem dat het administratiekantoor hanteert en de advisering over de bedrijfsvoering aan de toezichthoudende bestuursorganen. Omdat de onafhankelijkheid van de accountant een waarborg is op de kwaliteit van de informatie die de administratiekantoren aan de schoolbesturen oplevert, is de controle daarop wezenlijk. Immers ook de toezichthoudende organen van de schoolbesturen werken met deze informatie en onafhankelijk advies is daarvoor onontbeerlijk. Daarnaast is de accountant als adviseur van de governance degene die een oordeel geeft over de bedrijfsvoering van het schoolbestuur. Als de administratiekantoren dit zouden doen, dan is er sprake van belangenverstrengeling en dat moet worden voorkomen. De accountant komt daarom het best tot zijn recht in de systeemcontrole van de kantoren en daarnaast heeft de accountant de rol van de onafhankelijke adviseur voor de toezichthouders. Met deze constatering over de accountants kan de uitvoering van het controleproces eenvoudiger gemaakt worden door de accountant, naast de toetsende rol, meer te plaatsen in de rol van systeembewaker en adviseur van de toezichthouder. De rol van de administratiekantoren De rol van de administratiekantoren kan versterkt worden door meer dan dat dat nu het geval is, de verantwoordelijkheid voor het opleveren van de jaarrekening daar neer te leggen. Dit betekent concreet een beperking van de uitvoering van de accountantsrol en een intensivering van de werkzaamheden door de administratiekantoren. Feitelijk komt de controle van de jaarrekening in handen van de kantoren, maar onder eindverantwoordelijkheid en auspiciën van de accountant. Het borgen van de controle moet namelijk aansluiten op de regelgeving van de onderwijsinspectie en de overheid. Vanzelfsprekend moet hier een sluitend systeem geïntroduceerd worden dat voor alle partijen acceptabel is. Immers de inspectie en OCW zullen zich ook maatschappelijk moeten verantwoorden over de gelden die aan de besturen uitgegeven zijn. Aangezien geen van de administratiekantoren een accountant in dienst heeft ten behoeve van de controle op de jaarrekeningen van de schoolbesturen, is een wijziging van beleid in de praktijk niet groot. Maar vanuit de scheiding van verantwoordelijkheden en goede bedrijfsvoering, betekent dat wel dat de accountant dichter bij de kantoren wordt gehaald door systeemcontroles op periodieke basis en betrokkenheid bij de inrichting van de systemen. Deze controle zou geborgd kunnen worden door een certificering, zoals o.a. ISAE 3402 (voorheen SAS 70). De verantwoordelijkheid voor de inhoud vergt meer van de administratiekantoren. Het betekent dat een jaarrekening die; in één keer klopt, juist en rechtmatig is. De
3
administratiekantoren treden daarmee in de voetsporen en in de verantwoordelijkheid van de accountant en deze is niet lichtvoetig en vergt eveneens aanvullende maatregelen voor de bedrijfsvoering van de administratiekantoren. De leden van BRAVO zijn zich daarvan bewust. Het bestuur van BRAVO heeft al enkele initiatieven voor de vereenvoudiging op de controle genomen, zo zijn de accountants en de PO-raad positief en welwillend en is OCW afwachtend welk voorstel er vanuit het ‘veld’ komt. Nu moet uitvoering aan realisatie gegeven worden. De controle bij kleine schoolbesturen Momenteel worden alle schoolbesturen op één toetsingskader beoordeeld. Dit beoordelingskader is vastgelegd en uitgewerkt in het onderwijsprotocol en wordt jaarlijks aangepast aan de veranderingen in de wetgeving en de speerpunten voor controle van de inspectie. Alle schoolbesturen zijn meegenomen in dit regiem ongeacht de grote van het bestuur. Dit is binnen het primair onderwijs een relatief zware belasting voor vooral de kleinere schoolbesturen. Er gaat veel tijd en moeite gepaard met het op orde maken van deze verantwoording. Waarbij het de vraag is of dit niet efficiënter kan. Het eenvoudige antwoord is positief. Want de omvang van het protocol voor een klein schoolbestuur is wel erg groot in termen van administratieve belasting. In de grote getallen is er een flinke besparing te realiseren. Immers het aantal schoolbesturen met minder dan 5 scholen is ongeveer 780 van de 1212 schoolbesturen in het primair onderwijs. Hieronder wordt het overzicht gegeven van de verdeling naar grote en kleine schoolbesturen. De onderstaande passage komt uit de kerncijfers van OCW: 2006-2010. “Door schaalvergroting is het aantal schoolbesturen in het primair onderwijs verder gedaald. In 2010 waren er 1.212 schoolbesturen. 190 minder dan in 2006. Het beleid op het gebied van stimulering bestuurlijke krachtenbundeling en de invoering van de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) in 1998 hebben hierop invloed gehad. Tussen 2006 en 2010 is het aantal schoolbesturen met 10 of meer scholen met 11 gestegen naar 291. De toename heeft zich vooral voorgedaan bij schoolbesturen met meer dan 20 scholen, namelijk 23. Het aantal schoolbesturen met 10 t/m 19 scholen is in die periode met 12 gedaald. Het aantal schoolbesturen met minder dan 10 scholen is tussen 2006 en 2010 gedaald, van 1.122 naar 921. In totaal een daling van 201 schoolbesturen. Deze daling betreft vooral het aantal schoolbesturen met één school (103 minder) en het aantal schoolbesturen met 2 t/m 5 scholen (69 minder). “ Tabel 1. Verdeling grote en kleine schoolbesturen in % van het totaal (1250 schoolbesturen, ruim 8000 scholen/locaties)
4
Bron: Kerncijfers 2006-2010 | Onderwijs, Cultuur en Wetenschap De RJ is het kader voor de toetsing van de jaarrekening voor het onderwijs. Afleggen van verantwoording conform deze RJ is een ingeburgerd principe met bijbehorende administratieve lastendruk die voor alle schoolbesturen gelijk is. Maar als een vergelijking wordt getrokken met het bedrijfsleven dan valt op dat de administratieve lastendruk daar anders wordt aangepakt. Bij ondernemingen is er geen sprake van een generiek regime. Het burgerlijk wetboek heeft een onderscheid gemaakt in de omvang van de ondernemingen als het gaat om de intensiteit van de toetsing. De differentiatie naar omvang zorgt ervoor dat kleine - en middelgrote ondernemingen minder administratieve lasten hebben. De lastendruk is daarmee relatief gemaakt naar de omvang en omzet. Voor het primair onderwijs zou een dergelijke benadering ook van toepassing kunnen zijn voor de kleine schoolbesturen en zeker voor de éénpitters. BRAVO pleit ervoor een vergelijkbare indeling te maken voor de schoolbesturen zoals bij de ondernemingen, zodat de administratieve lastendruk ook voor de schoolbesturen gedifferentieerd wordt ingericht naar omvang. Voorstellen: •
het toetsingsregime wordt ingericht naar de omvang de schoolbesturen, waarbij het doel is om de administratieve druk zo laag mogelijk te krijgen. Dus uitgaan van wat minimaal nodig is voor verantwoording in relatie tot de omvang in plaats van generiek bepaald is;
•
en/of de éénpitters en kleinere schoolbesturen te ontslaan van de verplichting tot inleveren van een jaarrekening, maar deze te vervangen door een eenvoudig financieel verslag.
Consequenties van deze voorstellen zijn dat: • •
er beduidend minder tijd aan de controle wordt besteed door het merendeel van de schoolbesturen; de administratiekantoren een grotere verantwoordelijkheid krijgen bij de financiële verantwoording;
5
•
de controle op de systemen van de administratiekantoren wordt geïntensiveerd door de accountants in het licht van de bovenstaande voorstellen.
Overigens ligt dit voorstel in lijn met de vereenvoudiging van de controle op de jaarrekening; ook hier geldt dat het gekozen systeem voor de overheid sluitend moet zijn. De accountant en de administratiekantoren moeten daarover goede afspraken maken. 4.
Positie verwerven en verstevigen bij stakeholders
Een concreet aandachtspunt voor het bestuur van BRAVO is het netwerk dat BRAVO heeft en onderhoud met de stakeholders. BRAVO is nu enkele jaren bezig om een netwerk op te bouwen, maar BRAVO is nog onvoldoende effectief in het gebruik van dat netwerk. Ter illustratie; in 2010 en 2011 heeft BRAVO samengewerkt met de uitvoeringsorganisatie van het Vervangingsfonds om de declaraties bij vervangingen te vereenvoudigen. Ter zake deskundige medewerkers van verschillende kantoren hebben samen met het Vervangingsfonds gewerkt aan een werkbare oplossing. Tegelijkertijd bleek dat binnen het bestuur van het Vervangingsfonds verschillen van opvatting bestonden over het voorstel. Het bestuur van het Vervangingsfonds bestaat namelijk uit een vertegenwoordiging van belangenbehartigers die er namens hun achterban zitting hebben. Dat bestuur moet compromissen sluiten en voor dit voorstel was blijkbaar onvoldoende draagvlak. In dit geval strookte de voorstellen van de werkgroep van BRAVO wel met de opvattingen van de uitvoeringsorganisatie van het Vervangingsfonds maar niet met het bestuur daarvan. Hoe kon dat nu gebeuren? Ongeacht de positie van de uitvoeringsorganisatie ten opzichte haar eigen bestuur, had BRAVO hier een bestuurlijke opdracht. Immers, als met leden van het bestuur in een vroegtijdig stadium gesproken zou zijn over dit onderwerp, dan zou de uitkomst beter kunnen worden ingeschat. Het bestuur van BRAVO zou dan gerichter kunnen sturen op de uitkomsten van de werkgroep. Tegelijkertijd beschikt BRAVO inmiddels wel over de relevante ‘visitekaartjes’, er is in de afgelopen jaren flink geïnvesteerd in de relaties die voor BRAVO van belang zijn, maar effectief reageren op veranderingen in de beleidsagenda kan en moet verbeteren. Het feit dat wijzigingen in de agenda wel wordt waargenomen geldt voor alle bestuurders van de BRAVO, maar tijd om hier direct op te reageren ontbreekt. Terwijl een effectieve brancheorganisatie zich kenmerkt door directe beïnvloeding aan de voorkant van de agenda. Hier ligt een netwerkopdracht voor BRAVO; de bestuurlijke beïnvloeding van de stakeholders. Dit geldt niet alleen voor dit voorbeeld van het Vervangingsfonds, maar voor alle stakeholders. BRAVO heeft een netwerk nodig dat breed ingezet kan worden. Tevens moet BRAVO voorstellen in eerder stadium van de besluitvorming kunnen beïnvloeden. Een effectieve brancheorganisatie kenmerkt zich door het intensief volgen van wijzigingen van de beleidsagenda en daarop weten te interveniëren, dit kan door; signaleren, agenderen, concretiseren en realiseren. Attentie is nodig om in een vroegtijdige fase te signaleren en agenderen en dat erna capaciteit nodig is om –bij het concretiseren van de beleidsvoorstellen – actief te participeren.
6
Ondertussen is BRAVO wel op weg; we hebben contacten met o.a.; het ministerie van OCW (bij meerdere directies), de uitvoeringsorganisatie DUO, de vaste 2de Kamercommissie voor Onderwijs, het Vervangingsfonds, de PO-raad, de AVS, de VO-raad, bij alle relevante accountants, de Inspectie, de Nivra en bij Loyalis. BRAVO is betrokken bij het Onderwijsprotocol, het Vervangingsfonds, de PO-raad en DUO. BRAVO werkt aan een regeling met de Belastingdienst en houdt vinger aan de pols voor wat betreft de ontwikkelingen rondom XBRL. BRAVO neemt deel aan het accountoverleg met de PO-raad en het uitvoeringsoverleg met DUO. Kortom het gaat niet slecht, maar het kan beter en effectiever, met de inzet en kennis van wat er nu is opgebouwd zou BRAVO meer kunnen realiseren door meer tijd te besteden aan het vervolg van de verschillende onderwerpen. 5.
BRAVO rekenkamer
De leden van de BRAVO zijn ondersteunend aan de schoolbesturen. Dat betekent dat zij niet direct beleidsinitiatieven neemt voor de schoolbesturen want dat is de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen zelf. De leden helpen wel mee bij de (meerjaren) beleidsontwikkeling en de voortgang van de uitvoering. De administratiekantoren doen dat door de schoolbesturen inzicht te geven in de financiële- en personele gegevens. Daarnaast voorzien de administratiekantoren de schoolbesturen van adviezen over het te voeren beleid. Het belangrijkste instrument hiervoor is de managementrapportage waarmee zij ‘up to date’ informatie geven over de stand van zaken. Inzicht in de bedrijfsvoering van het schoolbestuur staat daarbij voorop. Maar wat per schoolbestuur geldt, kan ook landelijk vorm gegeven worden. Immers, de leden van de BRAVO beschikken gezamenlijk over vrijwel alle informatie van de schoolbesturen (bijna 90%) voor zowel de financiële - als de personele zaken. BRAVO is in staat om managementinformatie tot op de voorgaande maand actueel weer te geven voor vrijwel de gehele sector. Met deze geaggregeerde gegevens kan BRAVO de trends en ontwikkelingen benoemen voor de financiële en personele aangelegenheden in het onderwijs. Gemiddeld genomen is deze informatie een jaar eerder beschikbaar dan dat dat nu het geval is voor OCW, DUO, Vervangingsfonds, koepelorganisaties en de vakbonden. Deze managementinformatie omvat voor wat betreft de schoolbesturen kengetallen zoals: de financiële positie, het vermogen, de meerjaren prognoses, het aantal personeelsleden, de salariskosten, de subsidies, de uitgaven voor huisvesting, de ontwikkelingen in leerlingenaantallen, het ziekteverzuim, de leeftijdsopbouw en andere onderwerpen die voor bestuurders en toezichthouders relevant zijn. BRAVO is in staat om beleidswijzigingen, voorgesteld door de politiek, OCW of belangenbehartigers, door te rekenen en te voorzien van commentaar. Dit wil BRAVO doen op momenten die BRAVO zelf uitkiest, bijvoorbeeld na het publiceren van een beleidnotitie of op voor de hand liggende momenten, zoals: Prinsjesdag en de voorjaarsverantwoording door de minister van financiën. Tevens kan BRAVO met deze informatie de stakeholders voorzien van voorstellen. BRAVO probeert hiermee inhoud te geven aan het begrip ‘aan de voorkant het beleid beïnvloeden’.
7
BRAVO wil een index ontwikkelen met de meest belangrijke indicatoren op het gebied van financiën en personeel. De naam van deze index: de BRAVO-Index voor onderwijs. Deze index zou bijvoorbeeld direct na Prinsjesdag kunnen worden gepubliceerd. Als BRAVO met de rekenkamer wil starten betekent dat wel dat er werk verzet moeten worden om informatie te aggregeren op sectorniveau. Dat kost ook tijd en inspanning van de administratiekantoren, maar het effect is er ook. Ter illustratie: Onderwijsinfo (voorheen ‘vensters voor verantwoording’ ) wordt ook geïntroduceerd in het primair onderwijs. Onderwijsinfo is zeer geïnteresseerd in de beschikbare informatie binnen BRAVO. BRAVO kan daarbij een sterke inhoudelijke partner zijn. Voor de aangesloten kantoren is dit nog geen eenvoudige exercitie. Immers, de definities voor de verschillende kengetallen en de wijze van registreren is nog niet overal hetzelfde en dat betekent dus dat het nodige gedaan moet worden voordat deze informatie betrouwbaar is gemaakt en beschikbaar gesteld kan worden. De BRAVO rekenkamer is een belangrijk speerpunt omdat BRAVO als enige in Nederland zo dicht op de informatie zit en daarmee daadwerkelijk partijen kan voorzien van advies. Dit is goed voor het imago van de leden en de BRAVO. 6.
Doelen concreet gemaakt
De doelen bij deze prioriteiten zijn concreet gemaakt door enkele simpele indicatoren te benoemen. Algemene indicatoren • • •
BRAVO wordt gevraagd om mee te doen, mee te denken en de voorstellen zijn meegewogen en/of overgenomen. Het imago van de administratiekantoren verbetert (beeldvorming in de media, stakeholders etc.). De indicatoren die later in tijd toegevoegd kunnen worden zijn: stabilisatie van de omzetontwikkeling en continuïteit van de kantoren.
Doelen bij vereenvoudiging van de controle • Binnen 3 jaar een vereenvoudiging van de jaarrekening: o eenvoudiger toetsingsregime voor (kleine) schoolbesturen; o met een grotere verantwoordelijkheid voor de administratiekantoren en o met een kwalitatieve impuls voor de administratiekantoren. Doelen bij het netwerk Vooraf: de prioriteit ligt nu bij het uitbreiden en onderhouden van het netwerk. BRAVO moet een aantal spelers in het onderwijsveld kennen, waarmee - indien nodig het gesprek direct kan worden aangaan: • uitbreiding van het netwerk van bestuurders in het onderwijsveld; • alle relevante bestuurders zijn benaderbaar; • bewerkstelligen dat BRAVO mee (gaat) doet aan beleidsinitiatieven die goed zijn voor de leden van BRAVO en de schoolbesturen. • Kantoren die nog geen lid zijn, interesseren voor het lidmaatschap Doelen bij de BRAVO rekenkamer • Op regelmatige basis informatie publiceren in (vak)pers die ingaat op actualiteit of de beleidsagenda van het onderwijs om daarmee een positieve bijdrage te leveren aan het imago van de onderwijsadministratiekantoren:
8
o
7.
dit jaar 2012 de eerste positieve publicaties (2) vanuit de rekenkamer in de pers.
Wat heeft het bestuur nodig om de doelen te realiseren
Het bestuur heeft zich afgevraagd of de huidige werkwijze toereikend is om deze ambitieuze doelen te realiseren. Het meest simpele antwoord is ontkennend; het is een vrijwilligersbestuur met professionele ondersteuning in het secretariaat, maar het bestuur doet ‘het erbij’. Dus iedere bijeenkomst en ieder gesprek - formeel of informeel komt uit de werktijd van de bestuurders van administratiekantoren. Daar vindt substitutie in tijdsbesteding plaats, als het druk is in de eigen organisatie dan is er minder tijd voor BRAVO, dat geldt voor de bijeenkomsten en ook voor de opvolging van de afspraken. Dit is verklaarbaar en herkenbaar voor alle bestuursleden. De conclusies die het bestuur heeft getrokken zijn: 1.
2.
3.
4.
(Een deel van) de vrijwilligheid wordt uit het bestuur gehaald. Een oplossing daarvoor is dat de voorzitter parttime wordt betaald uit de middelen van de BRAVO. De inzet van deze bestuurder wordt op de realisatie van de doelstellingen geëvalueerd. Het bestuur wil intensiever met de werkgroepen en/of met medewerkers van de administratiekantoren werken. De werkgroepen werken nu redelijk autonoom en er zit (te) weinig verbinding met de bestuursleden op de inhoud. Daardoor ontbreekt de schakel tussen doel en de uitvoering. Door meer sturing vanuit het bestuur op de strategische doelen te geven en dit meer af te stemmen met de uitvoering, is de verwachting dat beleidsprioriteiten eerder gerealiseerd worden. Competenties voor de benodigde werkzaamheden wordt geïnventariseerd en omgezet in verwachte tijdsinvestering van de administratiekantoren. Onevenwichtigheid van inzet veranderen naar vooraf duidelijke inzet van administratiekantoren. Een beperkt aantal administratiekantoren is intensief bij projecten/trajecten betrokken en anderen administratiekantoren dragen minder bij aan de werkzaamheden voor BRAVO. Deze ovenevenwichtigheid kan niet voortbestaan en kan veranderen door alle administratiekantoren vooraf tijd te laten reserveren zodat capaciteit van alle administratiekantoren kan worden gevraagd. Concreet, de administratiekantoren wordt gevraagd om een evenredig deel aan tijd vooraf te reserveren voor de BRAVO. Focus op prioriteiten. Door het beleid meer focus te geven verwacht het bestuur meer attentie op de doelen te houden, dus minder in de breedte en meer in de diepte te werken.
Tot slot. De ambities van de BRAVO zijn aanmerkelijk. De beschreven doelen zijn geen sinecure voor de Vereniging, maar wel gewenst omdat de druk op de administratiekantoren nog steeds toeneemt. Tegelijkertijd vragen schoolbesturen ook om betrouwbare partners die dé directe ondersteuners zijn in de bedrijfsvoering. BRAVO ziet hier een duidelijke opgave voor de korte en de middellange termijn, zowel voor de professionalisering en continuïteit van de administratiekantoren. Het bestuur van de BRAVO. 12-4-2012
9
