BÍRÓ ENDRE HOL TARTUNK? A civil nonprofit szervezetek jogi szabályozásának problémái

BÍRÓ ENDRE

HOL TARTUNK ? A civil nonprofit szervezetek jogi szabályozásának problémái

Jogismeret Alapítvány 2010

HOL TARTUNK ? A civil nonprofit szervezetek jogi szabályozásának problémái 1999-2010 Tartalom: I. TÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉS (1987 - 2010) 1. A civil nonprofit szektor jogi szabályozása fejlődésének szakaszai 2. A történeti elemzésből levonható elméleti következtetések a civil nonprofit szektor jogi szabályozására vonatkozóan II. IRODALOM (1999 - 2010) * Nonprofit Szektor Analízis (NOSZA) 2002. * Civil Jövőkép Átfogó nonprofit jogi reform koncepció 2004. * Civil dilemmák – Kihívások és alternatívák a civil szektorban 2005. * Közfeladat-ellátásban civil részvétel (K.C.R.) 2005. * Egyesületek bírósági nyilvántartásba vételi gyakorlata 2006. * Társadalmi Egyeztetés Eljárási Normarendszere 2007. * Civil Jelentés 2008-2009. A civil nonprofit szektor jogi környezete 2009. * Helyi érdek, helyi érték Útmutató a helyi önkormányzatok és a civil szervezetek közötti együttmûködések jogi és intézményes hátteréhez 2008. * Nyolcadik Jelentés a Nemzeti Stratégiai Anyagok Tervezésének Nyilvánosságáért 2009. * Civil Nonprofit Szervezetek Kamarája (Köztestülete) 2009. * „Álom és rémálom” – a támogatási jogviszonyról 2009. * Alkalmazott K.C.R. elemzések (Támogatási K.C.R., Önkéntességi K.C.R.) 2010 III. TAPASZTALATOK (2004 - 2010) 1. A NONPROFITJOGház 2004–2010. közötti ügyeinek elemzése 1.1. Beérkezett ügyek, megkeresések 1.2. Problémalisták összesítése 1.3. Következtetések 2. Kérdőíves felmérés a NONPROFITJOGház ügyfeleinek körében 2.1. A kérdőív 2.2. A kérdőíves válaszok alapján tehető kutatási megállapítások IV. JOGFEJLESZTÉSI JAVASLATOK 1. Átfogó szabályozás 1.1. A civil nonprofit szervezetek kodifikációs jellegű szabályozása 1.2. A civil nonprofit szervezetekről szóló törvény javasolt szabályozási köre 2. Státuszjogok 3. Közhasznúság 4. Újabb civil szervezeti formák

4.1.Közösségi alapítvány és a tőkésített alapítvány 4.2.Egyszerű egyesület és a kisalapítvány 4.3.Civil társaság 5. Megszüntetés 6. Közfeladat-ellátásban Civil Részvétel (K.C.R.) elősegítése 7. A civil szervezetek pályázatra alkalmasságának és pályázati eredményességüknek javítása eljárásjogi és felelősségi eszközökkel 8. Támogatási jogviszonyok jogi szabályozása 9. Közcélú adományozás adójogi támogatása 10. A vállalkozási tevékenység jogi meghatározása 11. Önkéntesség 12. Civil Nonprofit Szervezetek Kamarája (Köztestülete) 13. Részvételi jogok

A kutatást irányította és a zárótanulmányt írta: dr. Bíró Endre.

Készült a Jogismeret Alapítvány azonos című kutatási projektje keretében, amelyet a Nemzeti Civil Alapprogram Civil Szolgáltató, Fejlesztő és Információs Kollégiuma támogatott.

Jogismeret Alapítvány 2010.

I. fejezet: TÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉS A CIVIL NONPROFIT SZERVEZETEKRE VONATKOZÓ JOGI SZABÁLYOZÁS FEJLŐDÉSÉRŐL 1987-2009. Az elmúlt húsz évben napvilágot látott, a nonprofit szervezetek jogi szabályozásával foglalkozó szakirodalmi elemzések alapján az újjászülető magyar nonprofit szektor történetének, fejlődésének öt főbb periódusát határolhatjuk el: 1987-1991; 1991-1994; 19941997; 1998 – 2006; 2006-2010. 1. A civil nonprofit szektor jogi szabályozása fejlődésének szakaszai 1.1. A rendszerváltás első jogalkotási hullámában (1989-1991) kialakultak a civil szervezetek alapvető státuszjogi szabályai: alkotmánymódosítás (1989.), egyesülési törvény (1989. évi II. törvény), párttörvény (1989. évi XXXIII. törvény), Ptk-módosítás alapítványi szabályozása (1990.), bírósági nyilvántartásba vétel a korábbi engedélyezés helyett az egyesületeknél és alapítványoknál (1990). Az új adótörvények áttörést jelentettek a támogatási rendszerben azzal, hogy az egyéni és vállalati adományok teljes összegét engedték az adóalapból leírni, de csak az alapítványi szférában, az egyesületek vonatkozásában nem! 1.2. A második jogalkotási szakaszban (1992-1999) a civil nonprofit szervezetek működésének és tevékenységének jogi szabályozása fejlődött: A közhasznúsági törvény (1997. évi CLVI. törvény) megalkotásával a magyar jogrendszer az alapítványi és egyesületi forma közötti különbségtétel nélkül, pusztán tevékenységi és vállalt működési mód alapján létrehozott két új státuszkategóriát: a közhasznú és a kiemelkedően közhasznú szervezetet. Ez a törvény paradigmaváltást jelentett a magyar nonprofit szektort érintő jogi, gazdasági szabályozások fejlődésében, ugyanis a jogi forma helyett a szervezetek tevékenysége vált a szabályozás alapjává. Hallgatólagosan a törvény a szervezetek egy harmadik típusát is definiálta a közhasznú és kiemelkedően közhasznú szervezeteken kívül: a nem közhasznú szervezeteket. Ebbe a kategóriába egyrészt azok a szervezetek kerültek be, amelyek alapítóik vagy tagjaik közvetlen érdekét szolgálták, ezért nem válhattak közhasznú szervezetté; illetve tevékenységük valamilyen okból kifolyólag kívül maradt a törvényben meghatározott körön (KUTI, 1998:75). Másrészt nem közhasznú szervezetek maradtak azok a civil organizációk is, amelyek anyagi vagy adminisztrációs okok nem vállalták a procedúrát; különböző működési érdekek miatt nem vállalják a közhasznú státusszal együttjáró fokozott nyilvánosságot, amelyben a személyes adatoknak védelme

nagyon is korlátozott. És sajnos kialakult egy harmadik csoport is a nem-közhasznú szervezetek körében: azok, akik ugyan szerettek volna közhasznú szervezetnek minősülni, de a meglehetősen bonyolulttá váló és diffúz bírósági eljárásban ez nem sikerült nekik, s a korántsem egységes ügyészi-bírói gyakorlat eredményeként nem kapták meg a kért státuszt. (Erről a jelenségről lásd bővebben FÜLÖP 2008.) A köztestület, a közalapítvány és a közhasznú társaság (1993. évi XCII. törvény) intézményeinek megalkotásával a törvény életre hívta az „állami civil” kissé bizarr szervezeti formáit, amely lehetőséget nyújt mind a mai napig az államháztartás különböző rendszereinek arra, hogy a költségvetésből ne intézményfenntartással, hanem saját maguk által alapított khtk és közalapítványok „civil támogatásával” oldjanak meg feladatfinanszírozási keretek között közfeladatokat, s e megoldásokat ne gátolják a szigorú költségvetési gazdálkodás szabályai. Az SZJA 1% (1996. évi CXXVI. törvény) új dimenziót nyitott a civil szervezetekkel való költségvetési és lakossági kapcsolatokban. A korábbi liberális adókedvezményi szabályozást ugyanakkor felváltotta egy fiskális szemléletű adójogi rendszer, amelynek fő jellemzői, hogy a civil szervezet is társasági adót köteles fizetni, ha bevételének 1/10-ét meghaladják a vállalkozási bevételek; a természetbeni adományok a korábbi adókedvezményt már nem élvezték, a pénzbeli adományok kedvezményeit az érvényesíthető adókedvezmény legfeljebb 50 %-ára, majd 1995. évtől 30%-ra korlátozták. Az állami és önkormányzati szervek civil kapcsolati gyakorlatában – az államháztartási és költségvetési szabályok változása következtében – tipikussá vált, hogy legális módon csak közhasznú vagy kiemelkedően közhasznú szervezetet támogathat az állami intézményrendszer. Az „SZJA 1%-os törvény” már bevezetését követően igen hamar a szakmai elemzések témájává vált. (Kuti) Ez egyrészt azzal magyarázható, hogy a törvény soha nem látott méretékben szélesítette ki az állampolgárok beleszólási jogát a civil szféra állami támogatásával kapcsolatos döntésekbe. Másrészt az „1%-os törvény” áttörést jelentett a potenciális

kedvezményezettek

körének

megválasztásában

is.

„Ellentétben

az

adótörvényekkel, amelyek az addigiakban következetesen az alapítványi formához kötötték az adományozók által igénybe vehető kedvezményeket, az 1 százalék esetében az egyesületek is bekerültek a támogatotti körbe. Ennyiben az 1 százalékos törvény parlamenti elfogadása előrevetítette azokat a megközelítésbeli változásokat, amelyeket egy évvel később a nonprofit törvény vezetett be a nonprofit szektor jogi és gazdasági szabályozásában” (KUTI, 1998:75).

Mint a fentiekből is kiderül, a hosszas egyeztetések után megszületett SZJA 1%-os törvény kedvező fogadtatásra lelt mind szakmai, mind a nonprofit szervezetek körében. Ugyanakkor három

fenntartás,

mint

amely további

problémák

gerjesztője

lehet,

már

ekkor

megfogalmazódott. Először is a szervezetek egy része – sokszor az adófizetők által is megjelölt kedvezményezettek – nem volt jogosult a támogatásra. Részben, mert „nem fért bele” a törvény által megszabott feltételeknek, részben pedig tevékenysége kívül esett azon, mint amiket befogadtak a törvénybe. Másodszor – ez már a bevezetés után derült ki -, a személyi jövedelemadó teljes összegének nem egy, hanem kevesebb, mint fél százaléka jut el ténylegesen a szervezetekhez (VAJDA és KUTI, 2000:48). A nonprofit szervezeteknek felajánlott, de valamilyen kizáró ok miatt át nem utalt 1%-os támogatások benn ragadnak a költségvetésben. Harmadik probléma az volt, hogy az SZJA 1 %-ból jelentős részhez jutnak a törvény szerint kedvezményezetti pozícióban lévő állami költségvetési intézmények és az állam, önkormányzat által alapított „állami civil” szervezetek. Ez szintén a hiányos állami források kiegészítése a civil szektornak szánt 1 %-ból. Fontos korrekciója volt az SZJA 1%-os rendszernek a 2001. évi CXIV. Törvény, amely a három évnél régebbi alapítás, mint kizáró feltétel határidejét az alapítványok és egyesületek általános körében két évre csökkentette; a kiemelkedően közhasznú alapítvány, társadalmi szervezet és közalapítvány esetében pedig egy évre, ha a szervezet „az alapító okirat szerint a rendelkező nyilatkozat évének első napja előtt legalább egy évvel, közhasznú tevékenységgel foglalkozik”. A törvénymódosítás egyfelől reagálás volt az elmúlt években az APEH és különböző szervezetek között lezajlott jogvitákra, amelyek kimenetele több esetben a bíróságok előtt ért véget. Másrészt, kétségtelen pozitívumai – a kedvezményezetti kör kitágítása – mellett, fel kell figyelnünk a közalapítványok és a közhasznú társaságok már ismert előnyben részesítésére. Ráadásul olyan feltételhez kötötte a törvény a kiemelkedően közhasznú szervezetek kedvezményes, egy éves működési követelményét, amely elméleti és gyakorlati szempontból is nagyon aggályos: állami szervvel vagy önkormányzattal kötött szerződést kell bemutatni az egy éves működés igazolására. Ez a szabály az újonnan létrejött kiemelkedően közhasznú szervezetek esetében az állami és önkormányzati szervekhez telepíti az SZJA 1 %-hoz jutás lehetőségének biztosításában való döntést. Sem a civil nonprofit szervezetek alkotmányos autonómiájával, sem a bírósági nyilvántartásba vétel logikájával, sem a közhasznú szervezetekről szóló törvény minősülési szabályaival nincsen a mai napig sem összhangban ez a szabályozás.

A civil szervezetek ingyenes használatában álló ingatlanok, létesítmények tulajdonba adását rendezte az 1997. évi CXLII. törvény, majd módosítása és végrehajtása az 1999. évi CVII. törvény.

A törvény végrehajtását a parlament az Országgyűlés Társadalmi Szervezetek

Bizottságára bízta, amelyet éles és viharos viták kísértek 1999 és 2002.között. A szabályozás és az ingatlan-átadásokra vonatkozó döntési hatáskör jellegénél fogva a folyamat főként politikai folyamatok (alkuk, kényszerek, visszásságok) mentén zajlott, s csak kevésbé normatív vagy objektív alapokon. Az országgyűlés a 2001. évi CVI. törvénnyel az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény a társadalmi szervezetek és az alapítványok nyilvántartásban vételére vonatkozó rendelkezéseit módosította. A törvénymódosítás célja az volt, hogy rendezze azokat az alapítással, megszüntetéssel kapcsolatos problémákat, amelyekről az elmúlt évtizedek gyakorlata alapján bebizonyosodott, hogy nem életszerűek. Így például a törvény rendelkezett
az alapító jogainak gyakorlásáról, amely szerint az alapító rendelkezhet a vezető szerv vagy tagjainak meghatározott időre vagy feltétel bekövetkezésének kijelöléséről,
továbbá, az alapító képviseleti jogot biztosíthat a szervezet alkalmazottjának, megjelölve a képviseleti jog gyakorlásának módját és terjedelmét,
az alapító halála és megszűnése esetén a szervezet folyamatos működésének lehetőségéről. Az alapító vagy jogainak gyakorlására kijelölt személy hiányában az alapítói jogosultságok a bíróságot illetik meg.
végezetül, biztosította az alapítványok egyesülésének lehetőségét. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy az Országgyűlés Társadalmi Szervezetek bizottsága még úgy terjesztette a törvényt a parlament elé, hogy a törvény címében szerepelt a társadalmi szervezetek és alapítványok cég-, csőd- és felszámolási eljárásának szabályozása. Ennek a megszavazására nem került sor és egy igen fontos, a nonprofit szervezetek működését alapvetően érintő szabályozás kodifikálása odázódott el ismételten. Szintén szükséges lett volna, de kimaradt a 2001. évi módosítási körből (még az igazságügyi minisztériumban készült kormányelőterjesztésbe sem került bele) a közhasznú szervezetekről szóló törvény korrekciója és az e törvénnyel kapcsolatos jogrendszeren belüli jogharmonizáció.

1.3. A harmadik jogalkotási periódust (2000-2006) a kormányzati szférával való viszony és a támogatási rendszer átalakulása jellemezte. 2002. évben megjelent a Kormányzati Civil Stratégia. Először történt kísérlet a civil nopnprofit szektorhoz kapcsolódó kormányzati viszony elvi alapon történő, konkrét kötelezettségvállalásokat is tartalmazó megfogalmazására. A dokumentum tételei a 2006. évi kormányváltásra 80 %-ban meg is valósultak. 2007. évben a Kormány elfogadott egy civil szervezetekkel történő együttműködés irányelvei elnevezésű dokumentumot, amelynek alapján a civil kapcsolatokért a Kormányban felelős szociális és munkaügyi miniszter kiadott egy 2007-2010 közötti évekre vonatkozó intézkedési tervet. Ebben komoly elképzelések körvonalazódnak a civil szervezeti nyilvántartást, a fejlesztési programokhoz kapcsolódást, az önkéntesség fejlesztését, a közfeladat-ellátásban civil közreműködés segítését illetően. A 2010. évi kormányváltásig ezen intézkedési terv egyes tételei kb. 60 %-ban valósultak meg. A Nemzeti Civil Alapprogramról (NCA) szóló 2003. évi L. törvény új alapokra helyezte a korábban hivatali, majd országgyűlési bizottsági, majd ismét kormányhivatali elosztású „civil szervezetek

működési

támogatása”

központi

költségvetési

forrásokat,

amelyeknek

nagyságrendje évi 3-400 millió forint volt. Az NCA valóban civil testületeinek rendelkezése alá a törvény annyi költségvetési támogatást biztosít, amennyit az előző évben az állampolgároknak a személyi jövedelemadójuk 1 %-áról való rendelkezése útján a civil szervezetekhez ténylegesen eljutott. Ez az összeg az elmúlt évek átlagában 6,5 - 7 milliárd forint volt. 2004-től új típusú költségvetési tervezés lépett hatályba, amely drasztikusan csökkentette a költségvetési törvényben direkt és egyedi módon kedvezményezett civil szervezetek számát. A közérdekű önkéntes tevékenységről szóló törvény (2005. évi LXXXVIII. törvény) legális alapokra helyezte az önkéntességet, s ezzel az önkéntes segítőt a jog számára is megkülönböztethetővé tette a feketemunkástól és az adó- vagy járulékcsalóktól. A törvény által lehetséges a civil szervezetek számára az önkéntes segítés költségeinek cél szerinti elszámolása illetve az önkéntesnek történő megtérítése. A Polgári Törvényköny 2003. évi módosításai az alapítványi szabályozás finomhangolását célozták (például a pótalapító és egy banki aláíró lehetősége, távolléti döntéshozatal). Hasonló

célt szolgált korábban az egyesülési jogról szóló törvény módosítása is. (2001. évi CVI. törvény) Kialakult a pártalapítványok intézménye (2003. évi CLVII. törvény) , amely egyfelől legális költségvetési keretet biztosított a politikai pártok holdudvaraiban működő kutatási, oktatási, képzési, ismeretterjesztő és művészeti tevékenységhez; másrészt viszont hivatkozási alapot teremtett az ebbe a körbe tartozó „civil” szervezetek kizárására más támogatási folyamatokból. (Lényeges összefüggésekre mutat rá az a tény, hogy a két tucatnyi pártalapítvány teljes körű támogatására közel akkora nagyságrendű forrást szán a törvény, mint az ötvenezer civil nonprofit szervezet működési támogatására összesen…) A

közhasznú

társaságok

és

közalapítványok

megszüntetésének,

korlátozásának,

visszafejlesztésének folyamata indult el. A 2006. évi V. törvény a közhasznú társaságokat egy rövid átmeneti idővel megszüntetni rendelte. A közalapítványokat egy szintén 2006. évi törvény ugyan nem számolta fel, de tevékenységük nem bővíthető, s újak nem hozhatóak létre. (Igaz viszont, hogy a megmaradó közalapítványok szabályozását a jogalkotó oly mértékben liberalizálta, hogy jóformán semmiféle államháztartási, költségvetési megkötés – ha csak az alapító erre nem kényszeríti rá – a közalapítványt nem korlátozza! Érdekes kettőssége ez az „állami civil” jogi szabályozottságának.) A gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény (Gt.) bevezette a nonprofit gazdasági társaság fogalmát. 2006. július 1. napjától bármely cégformában lehet nonprofit gazdasági társaságot alapítani, amelyre – az osztalékszabályok kivételével – ugyanazon szabályok alkalmazandók, mint a nyereségorientált (forprofit) cégekre. A nonprofit cégek megjelenése átformálhatja az egész harmadik szektor struktúráját. A 2004. évtől bevezetett költségvetési tervezési gyakorlat az egymást követő éves költségvetési tervezetekben szakított a civil szervezetek külön költségvetési soron történő, „alanyi” támogatásának gyakorlatával, s igyekezett a feladatfinanszírozás keretei közé helyezni az állami szervek civil nonprofit szervezetekkel történő kapcsolatait. Ennek következtében jelentős mértékben csökkent a civil szervezetek közvetlen állami támogatása, viszont növekedett a programtámogatások. szolgáltatásvásárlások, megbízások mennyisége és értéke is. Jellemzője ennek az időszaknak továbbá a pályázati jogi szabályok megjelenése, amely egyrészt az ország Európai Uniós csatlakozási folyamatával, másrészt a közbeszerzési

joganyag kifejlődésével párhuzamosan a támogatásnyújtás állami eljárási szabályainak kialakulásával állt összefüggésben. Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény jelentős lépés volt a civil szervezetek érdekképviseleti lehetőségeinek bővülésében, kiteljesülésében, hiszen az eddigi bizalmi, ismeretségi (vagy bármilyen más alapú) értesítési listák helyett – vagy mellé – született egy törvényi kötelezettség a közadatok kötelező elektronikus nyilvánosságra hozataláról. Innentől kezdve a jogszabály-tervezetek, jogszabályok, közintézmények belső jogi normái, közhatalmi normatív döntések megismerhetősége, kritikája nem csak ismeretség és jó viszony kérdése, hanem a civil szervezet aktivitásának, szakértelmének függvénye. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény nagymértékben segítette a civil szervezetek közéletbe kapcsolódásának, a részvétel elvének gyakorlattá válásának esélyeit. 1.4. A negyedik jogalkotási periódus (2007-től kezdődően) érezhető módon az állam-civil kapcsolatok átláthatóvá tételére, tisztítására és ellenőrizhetőségére irányul: közpénzügyi törvény összeférhetetlenségi szabályai (2007. évi CLXXXI. törvény), a költségvetési törvények direkt civil szervezeti támogatásainak már korábban is említett csökkenése, az államháztartási jogszabályok további korlátozásai a minisztériumi és önkormányzati közvetlen civil támogatásokat illetően, a nonprofit gazdasági társaság szektorsemleges szabályozása (2006. évi V. törvény), közcélú adományozás adókedvezményeinek csökkentése és megvonása. Ez utóbbi körből emblematikus jelentőségű az általános forgalmi adóról szóló törvény 2007. évi olyan tartalmú módosítása, amely ÁFA-fizetési kötelezettséget ír elő a vállalati adományozó számára az általa áruban vagy szolgáltatásban nyújtott közcélú adomány után! A 2008. év jogalkotását civil szempontból az új Polgári Törvénykönyv (egyébként sokadik) sikertelen kodifikációs kísérlete uralta. Módosult továbbá az SZJA 1%-os törvény jelentősen egyszerűsítve a felajánlások és kezelésük -, valamint a felhasználási hirdetmény közzététele szabályait. Történt még egy NCA-törvény módosítás, amelyben a közpénzügyi törvény összeférhetetlenségi szabályait fordították le (kissé szigorítva is) az alapprogramra, valamint bevezették a pályázó által benyújtható kifogás intézményét a törvénysértő kollégiumi határozat ellen. Az NCA forrása – két évnyi kényszerpálya után – 2009. évre és remélhetően most már folyamatosan visszakerült a törvényi szabályozás által meghatározott szintre. Az adótörvények tovább szigorítottak a közcélú adományozáshoz rendelt adókedvezmények feltételeiben (összevonás alá kerülő mértékek, adomány ÁFA-kötelezettségének számítási

alapja a használt áru, termék adományozása esetén is az eredeti beszerzési beszerzési érték, stb.) – e „kedvezmények” lassan a nullához kezdenek közelíteni! (A személyi jövedelemadó vonatkozásában 2010-re a közcélú adományhoz rendelt adókedvezmények ténylegesen meg is szűntek. Társasági adó vonatkozásában még fennmaradtak, sőt érdekes módon kis mértékben a kedvezmény számításának alapja civil szempontból még szélesedtek is.)

2. A történeti elemzésből levonható elméleti következtetések a civil nonprofit szektor jogi szabályozására vonatkozóan

2.1. Demokráciában és jogállamban anakronisztikus az állam és a nonprofit szféra szembenállásában gondolkodni. Ennek megfelelően paradigmaváltásra van szükség a jogi szabályozásban is: az állami ellenőrzöttség újabb és újabb, részletesnél is részletesebb szabályozása helyett az állami és önkormányzati közfeladatok ellátásába történő civil erőforrások bevonásának folyamatait, feltételeit és eljárási szabályait kell megalkotni. Az állam–civil együttműködések támogatási rendszeren keresztül történő megvalósulására vonatkozó jogi szabályozás (sajnos!) azokat a döntéseket nem érinti, hogy mikor, hol és kit vonnak be milyen közfeladat ellátásába; viszont részletesen leírja, hogy az ilyen feladatot ellátó civil szervezetnek hogyan kell működnie, elszámolnia, milyen okiratok és milyen nyilvánosság, összeférhetetlenség illetve más ellenőrzöttség mellett. Nem a civil erőforrások állami bevonásának, felhasználási folyamatait szabályozzák tehát (annak érdekében, hogy normatív rendben mind többeknek legyen lehetőségük tevékenységükkel segíteni a közfeladatok ellátását), hanem az informálisan létrejött kapcsolatok technikai lebonyolítását és pénzügyi ellenőrzöttségét. Nem a tartalmat generálja a jog, s tenné ezzel lehetővé minél több civil szervezet közhasznú tevékenységét, hanem a formát és a kereteket szabályozza, amellyel társadalmi szinten az ellenőrzöttség tényéből következő bizalmat ugyan erősíti, viszont azt a kevés létrejött állami-civil együttműködést alaposan megnehezíti. 2.2. A nonprofit jogi szabályozás filozófiai váltásának lényegét talán az mutatja be leginkább, hogy a bevett állami szabályozás irányából közelítés („Ahol a magánszektor véget ér, ott kezdődik az állam.”) helyébe az „Ahol az állam véget ér, ott kezdődik a magánszektor.” állítás kerüljön. Nem az a lényegi kérdés ugyanis, hogy az állami jogi szabályozás hol húzza meg a magánszektor határait (mert ott kezdődik az állam), hanem az, hogy a jogi szabályozásnak az állami tevékenységet kell behatárolnia, korlátoznia, s tartalommal

megtöltenie, mert azon kívül már ott kezdődik a magánszektor. Az állam mozgásformáját (és határait!) jelentő jogi szabályozás az, ami a magánszektor (s benne a nonprofit szektor) szabadságát korlátozhatja. Finom filozófiai különbözőség ez, de nagyon fontos. Kifejezi azt a paradigmaváltást, amely a jog szabályozási tárgyköreiben végbe megy: az államon kívüli alanyokra vonatkozó szabályok helyébe egyre több területen az állami szervek eljárási szabályai és ezen eljárások tartalmi követelményei kerülnek! A nonprofit szektorra vonatkoztatva ez azt jelenti, hogy például a közhasznú szervezetekre vonatkozó szabályozás egyre kisebb részben tartalmaz majd magára a szervezetre előírásokat, s egyre nagyobb részben arra az állami, önkormányzati szervre, amely erőforrásokat szeretne bevonni közfeladatai ellátásához a nonprofit szektorból. A civil támogatási jogviszonyokat meghatározó fejlesztési források pályázati elosztásának jogi szabályozása is például elsősorban a pályázóval, a pályázattal kapcsolatosan állapít meg szabályokat, és sokkal kevésbé a kezelővel, de egyáltalán nem a döntéshozóval kapcsolatosan. (Lásd az Európai Uniós eredetű források hazai pályázati eljárásait szabályozó joganyagot.) Remélhetőleg a jövőben az állami tevékenység – például pályázati ügyekben a döntéshozatal mozzanatának jogi szabályozása fogja felszabadító módon ösztönözni a civil-állam együttműködéseket. S nem fordítva, ahogyan javarészt ma van. Kicsit tágabban gondolkodva és elrugaszkodva a pályázati ügyek példájától, azt látjuk, hogy mai jogszabályaink a közhasznú szervezetre írnak elő újabb és újabb adminisztrációs és működési szabályokat, miközben az állam és önkormányzat eljárása szinte teljesen szabályozatlan a civil szervezetekkel együttműködés tartalmi és eljárási normát tekintve. Talán csak egy kivétel van ez alól az elmúlt éveket vizsgálva: az elektronikus információszabadságról

szóló

törvény,

amely elsősorban

éppen

hogy

az

állami,

önkormányzati szervezetrendszerre állapított meg kötelezettségeket, s ezzel segítette a civiljogok érvényesülését is. 2.3. A civil szervezetekre vonatkozó jogi szabályozás és jogalkalmazással kapcsolatos egyik legfőbb probléma az, hogy ma még a törvény elsősorban nem azt mondja meg, hogy a civil szervezetek mit várhatnak el az államtól, hanem azt hogy az állam mit vár el a civil szervezetektől. Az állam – civil viszonyban tehát sok és részletes jogi szabály szól a civil szervezetek kötelezettségeiről, ám kevesebb és csak általános jogi szabály rendelkezik az állami, önkormányzati szervek kötelezettségeiről a civilekkel való viszonyaikban.

2.4. Az állammal való viszony újrafogalmazásának vagyunk tanúi. A rendszerváltás időszakának erős autonómia-tendenciáit követően az ezredfordulóra a nonprofit szektor és a politikai hatalom, illetve a civil nonprofit szervezetek és az állami költségvetési intézmények erőteljes közeledését, vegyülését, újabb és újabb függőségekbe keveredését tapasztaljuk. A folyamat a politika, az állami intézményrendszer oldaláról aktív, a civil szektor oldaláról követő, tűrő, alkalmazkodó jellegű. A politikai hatalom magához fűzi, lekötelezi és eszközül használja a nonprofit szervezeteket, az állami költségvetés intézményei pedig - mint a trójai falóba a harcosok - bújtatnák bele tevékenységeiket a civil szervezeti formákba. Miközben tehát mindennél nagyobb szükség lenne az állam-civil együttműködés kereteit, tartalmát és eljárási szabályait rögzítő jogi szabályozásra; aggódó szemünket azokra a jogi lehetőségekre kellett fordítani, amelyek megengedték – s egyfajta társadalmasítási pátosszal meg is ideologizálták – az állami szervezetek különböző tevékenységeinek változatlanul politikai és állami hatalmi irányítás mellett, de civil szervezetnek tűnő keretekben való gyakorlását. (Ilyen civil szervezeti keret volt a közhasznú társaság és a közalapítvány, s hát nagyon hasonlóan működnek a köztestületek is.) Egyszerre kellett tehát kapcsolatokat keresni és építeni az állami szervezetrendszerrel (lehetőleg és minél inkább normatív alapokon), ugyanakkor hárítani kellett a bekebelezés, beolvadás, befolyásépítés, hasonlatossá vagy eszközzé tétel számtalan új jelenségét. Az ezredfordulóra (majd pregnánsan a 2006, 2007. évekre) érdekes módon az államháztartási, költségvetési folyamatok „megtisztítása” logikáján vált fiskális feladattá az állami-civil szervezeti organizációk felszámolása. Meg is történt: 2006.-2007. évtől nem lehet közalapítványt létrehozni, működtetni és tevékenységét bővíteni; 2009. évre pedig meg kell szüntetni minden közhasznú társaságot, vagy át kell alakítani nonprofit gazdasági társasággá. Az viszont nagy kérdés maradt, hogy az állami és önkormányzati alapítású közhasznú nonprofit gazdasági társaságok nem töltik-e majd be ugyanazt a szerepet a költségvetési gazdálkodás kereteinek tágítására mint azt a közhasznú társaságok esetében tapasztaltuk? Egy biztos: állami-civil kapcsolatként ezeket már nem lehet feltüntetni, kipipálni, elszámolni. 2.5. A civil nonprofit szervezetek és az állami, önkormányzati szervek (intézmények) együttműködését meghatározó egyik makrotársadalmi összefüggés a vizsgált időszakban is az állam működésének újbóli kiterjesztő és centralizációs folyamata. A rendszerváltás decentralizációs törekvései, amelyek az állam totális jellegének megváltoztatását tűzték ki politikai célul, egyik megoldásként a lokális döntések és lokális feladatellátások arányának jelentős növelését tartották célravezetőnek. E célkitűzéseket azonban a gazdaság és ezen belül

a központi költségvetés elhúzódó válsága és az egymást követő kormányok újra-etatizáló törekvései miatt nem követte a közpénzek feletti önálló döntési jogok hasonló nagyságú decentralizálása. Ennek következtében a közösségi szolgáltatások kínálata és kereslete közötti egyre növekvő feszültség (mennyiségi és minőségi értelemben egyaránt) elsősorban a helyi hatalom, a települési önkormányzatok problémájává vált. Az ő tulajdonukban lévő ellátó intézmények környezetében jelentek meg legnagyobb számban azok az alternatív és döntő mértékben a nonprofit szektorba sorolt szerveződések, amelyek az előbbiekben feltett kérdésekre válaszokat próbálnak adni. E funkcionális problémák egyik forrását és részben a megoldást is jelenthetik, ha a nonprofit szervezetek fokozott részvétele előtti akadályokat a jogszabályok és az ösztönzők megfelelő változtatásával lebontjuk. A 2008. év különös jelensége ebben a körben a pénzügyi világválság, amely egyrészről ugyan rávilágított a magyar állam költségeinek kirívóan magas szintjére; ugyanakkor a válsághelyzet kezelését még a bankszektor vonatkozásában is az állami eszközök, pénzügyi és hitelintervencióktól lehetett remélni, s ez úgy tűnik meg is valósult. A 2007.-2008. években hozzáférhetővé vált és a közeljövőben megnyíló újabb és újabb, irdatlan mennyiségű fejlesztési forrás elosztási rendszerei sem a kormányzati, állami döntések (a felhasználás) decentralizálására szolgálnak példaként. 2.6. Egy másik makrotársadalmi összefüggés - amely a civil nonprofit szervezetek és az állami,

önkormányzati

szervek

viszonyát

jellemzik

–

a

társadalom

önvédelmi

mechanizmusainak fejletlensége, a meglévő eljárások és technikák erőtlensége. Kicsit hasonló a helyzet a munkavállalói jogvédelemhez: vannak igénybe vehető jogorvoslati és közvetítő eljárások a jogszabályokban, azonban a munkáltató–munkavállaló jogviszonyban szinte megbocsájthatatlan bűnnek számít még ma is a munkaügyi jogvita kapukon kívül vitele, a bírósági perindítás. A „beperelte a munkahelyét” stigma legalább olyan erős, mintha „elárulta”, „megalázta”, „hátba támadta”, „saját fészkébe csinált” volna. Pedig csupán annyi történt, ami minden jogállamban természetes: a jogkereső állampolgár oda fordult, ahhoz az intézményhez, amelyet pontosan erre rendeltetett: az igazságszolgáltatáshoz. A jogvédelem, jogérvényesítés attitűdje Magyarországon még gyengébb az alázat, hűség, megértés, belátás, alkalmazkodás, félelem attitűdjeinél. A civil szféra még mindig nem volt képes kialakítani, megerősíteni azokat az intézményeket, amelyek a civil társadalom (és nem a politikai pártok) önvédelmét biztosíthatnák, illetve, amelyek megfelelő segítséget jelentenének a demokratikus deficitek csökkentésében. A 2000-es évek elején úgy tűnt a civil közvélemény számára is, hogy egy alulról (kistérségi szintről) építkező, országos civil érdekképviselet lehet a

katalizátora és biztosítéka a minden szintű és minden ágazatú civil érdekképviseletnek. Több fontos kezdeményezés azonban kudarcba fulladt ezen a téren, így világossá vált, hogy a létező nagyobb civil érdekképviseleti tömörülések (ernyőszervezetek, szövetségek) nem érdekeltek saját

kivívott

kormányzati

kapcsolati

státuszuknak

sem

megosztásában,

sem

felülvizsgálatában vagy újrafogalmazásában. Így aztán a civil érdekképviselet eszméje idea maradt, s a valóságban az NCA elektori választásaira fókuszálódnak a civil közvélemény választási legitimációhoz kapcsolódó eszméi. (Pedig az NCA csak egy szűkös költségvetési forrás elosztását végző képződmény; s nagyon messze van a civil érdekképviselet lehetséges funkcióitól… Az NCA harmadik generációs vezető testületeinek választási folyamata éppen a jelen tanulmány készítésének időszakában zajlik; az előzetes adatok szerint a 3 évvel ezelőttit meghaladó szintű aktivitással és részvétel mellett.) Megállapíthatjuk ebben a tárgykörben, hogy a vizsgált 2007-2008. évek időszakában sem civil érdekképviseletként, sem civil köztestületként (például kamaraként) nem sikerült jogszabályban intézményesíteni a részvétel elvét a civil szervezetekkel kapcsolatos kormányzati hatáskörök gyakorlásában. 2.7. A Nemzeti Civil Alapprogram új fejezetet nyitott az állam – civil szektor viszonyban. Elsősorban azzal, hogy az NCA-ról született 2003. évi L. törvény garantált, állandó költségvetési

támogatási

forrást

rendelt

a

civil

nonprofit

szervezetek

működési

támogatásához; másodsorban azzal, hogy ennek mértékét igyekezett függetleníteni a mindenkori költségvetési alkuktól és a személyi jövedelemadó állampolgárok által előző évben felajánlott 1 %-ának mértékéhez igazította; harmadsorban pedig azzal, hogy e kormányzati alapprogram működtetésének elvi irányítását és a konkrét pályázati döntéseket kivette a korábban erre kompetens országgyűlési bizottság, illetve kormányzati szerv kezéből és külön erre választott civil Tanácsra illetve Kollégiumokra bízta. A Nemzeti Civil Alapprogram egyik legfontosabb sajátossága, hogy döntéshozó testületeiben a pályázatokban is érdekelt civil szervezetek elektorai által választott egyesületi és alapítványi vezetők dolgoznak. Az NCA co-management struktúrája (tehát hogy a támogatásban érintettek választott képviselői a döntéshozók) egyfelől, illetve az államháztartási és közpénzügyi jogi szabályozás másfelől - egyre erőteljesebben megjelenő, állandó összeférhetetlenséget produkál. Ez a jelenség a tanulmányunkban vizsgált időszak során

(2007-2008) vált felismerhetővé, nyilvánvalóvá. Feloldhatatlannak tartom az

ellentmondást a két működési elv között. Az NCA döntéshozatali struktúrája illetve a

közpénzekről szóló döntések összeférhetetlenségi követelményei nem társíthatóak. Egyik működési elv sem tud olyannyira szelídülni, idomulni, hogy megfeleljen a másik által támasztott tartalmi követelményeknek. (Formailag persze igen, de azzal semmi nem történik a valóságban, sőt az eddig legalább látható viszonyok láthatatlanná válnak… S onnantól még mérni sem tudjuk őket. Mint ahogyan történik most az NCA Tanács Elnöke által az összeférhetetlenség esetén kijelölt másik kollégiummal.) Véleményem szerint nem mennyiségi kérdésről van szó, nem csak arról kell beszélnünk most már, hogy önmérséklettel, mértéktartással vagy éppen korlátozásokkal feloldható-e a „konkrét pályázati döntés – önfinanszírozás” antagonizmusa. Mert minden mérték, minden kivétel, minden eljárási vagy választási trükk csak további rombolási, támadási és gyanakvási felületet hagy az NCA-n. Hiába határozunk meg a tisztségviselők szervezetei számára nyerhető átlagmértéket, vagy maximumösszegeket; hiába bújtatjuk el a választó szervezetek és holdudvaraik tisztségviselőit távolabbi vagy áttételes érdekeltségben működő személyekbe – a lényeg az marad, hogy ismeretségi, barátsági, ideológiai vagy éppen esetleges, de mindenképpen szubjektív szempontok szerint történik a pályázatok elbírálása; s hát egy olyan rendszerben, amelyekben az érintettek személyeket választanak a döntéshozatalra, szükségszerű az egyéni érdekeltségek megjelenése. A rendszer tehát genetikusan önfinanszírozó egy bizonyos hányadában. Véleményem szerint nem ennek az önfinanszírozó mértéknek az alacsonyra szorítása a megoldás, mert nincsen olyan alacsony mérték, amely ne lenne visszás!

2.8. Az elemzésünk utolsó időhorizontjába tartozó évek (2007-2009.) új jelensége a különböző kormányzati, nemzetközi és Európai Uniós pályázatok céljainak és lebonyolításért felelős kezelő szervezetek céljainak – hát, finoman szólva is – függetlensége, de indokoltabb erre a jelenségkörre az ellenérdekeltség kifejezést alkalmazni. A kétségbeejtően alacsony EU-s forrás-felhasználási arány az ÚMFT (Új Magyarország Fejlesztési Terv) négy évének folyamataiban azt jelzi – amit persze tudtunk korábbról is a Phare és társai tapasztalatából -, hogy ugyanis a pályázatok lebonyolítását végző kezelő szervnek semmiféle érdekeltsége nincsen a pályázók nyertességében és legfőképpen a nyertes pályázatok megfelelő megvalósításában! A kezelő szervezetek (legyen az NFÜ, ESZA, MÁK, stb.) amolyan igazi „ellenőrző szervként” teljes függetlenségük tökéletes tudatában kizárólag a program sikeres lebonyolításának akadályozásában, nehezítésében érdekeltek! A segítésében, támogatásában, az észlelt és felmerülő problémák megoldásának segítésében egyáltalán nem! Így marad magára a civil nonprofit szervezet a professzionalizmusát végletes bürokratizmussal igazolni törekvő kezelő szervezettel szemben, akinek jó munkáját az észrevett hibák mennyisége, az

elutasított pályázatok vagy beszámolók aránya minősíti – és egyáltalán nem tartozik e minősítés körébe az eredményes pályázathoz hozzásegítés, a támogatás felhasználása szabályszerűségének segítése, a mindezekért való projektfelelősség! A kezelő szervezet jelenleg egyáltalán nem tartozik jogi értelembe vett felelősséggel a pályázat tartalmi, érdemi sikeréért, s véleményem szerint ez a helyzet tarthatatlan! Miután szinte minden pályázati mozzanat (a feltételek kidolgozásától a meghirdetésen át a pályázati instruálásig, majd a pályázatok befogadásáig és a hiánypótlásokon keresztül egészen elbírálásig, s annak kontrolljáig ideértve az esetlegesen lehetséges jogorvoslatot is) a kezelő szervezeten megy keresztül, a legnagyobb felelősséget neki kell(ene) viselnie egy pályázati konstrukciós és folyamat sikerességéért! Ma ez még nincs így, a kezelő szervezet elegáns, külső szemlélője a pályázati folyamatnak, ő „csak kezel”… Miközben a valóság az, hogy a kezelő szervezet a pályázat operatív gazdája; s hát ki feleljen jogi értelemben is a pályázati folyamatokért, ha nem az, aki csinálja?

2.9. A közbeszerzési eljárásban a 2.8. pontban írt viták formalizált jogorvoslati eljárásokban zajlanak. A közbeszerzésen kívüli pályázati eljárások gyakorlatában viszont nincsenek formalizált jogorvoslási eszközök. A költségvetési támogatások civil szervezetek által történő elnyerésére működtetett állami pályázati rendszerek vonatkozásában ez önmagában is anakronizmus, hiszen a támogatási jogviszony tartalmilag ebben a relációban még sokkal inkább egyoldalú, közigazgatási típusú jogviszony, mintsem mellérendelt felek közötti, polgári jogi viszony. Indokolt lenne tehát – mint minden közigazgatási jogviszonyban – a jogorvoslati jognak a közigazgatási jogkörben eljáró szerv egyoldalú határozatai és intézkedései ellen foganatosítható fellebbezésben intézményesítése. A gyakorlatban mégsem így van; a támogatási jogviszonyokból hiányzik a közigazgatási oldalon döntést hozó Támogató, Kezelő eljárásával szembeni jogorvoslat lehetősége. A jogviszony úgy kezelődik, mintha polgári jogi típusú lenne, s a támogatási szerződés egyes rendelkezéseihez kapcsolódó polgári jogvitára tartozna… (A már megindult néhány támogatási perből viszont tudjuk, hogy a Bíróságok közigazgatási határozat elleni bírósági felülvizsgálati eljárásba terelik például a támogatás visszafizetésére kötelező támogatói, kezelői határozatok elleni kereseteket!) A Nemzeti Civil Alapprogram működésének ötödik évében sikerült elérni a jogalkotónál, hogy 2009. évtől legalább a civil szervezetek működési támogatását végző saját szektorbéli támogatáselosztási rendszerben, az NCA-ban legyen, lehessen jogorvoslati joga a pályázónak, ha beszámolóját, elszámolását nem fogadják el, s ezt a döntést jogellenesnek megalapozatlannak, tévesnek - tartják!

Az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII.19.) Korm. (a továbbiakban: új Ámr.) 2010. évtől kezdődően a támogatási jogviszonyokkal összefüggésben bevezette a „kifogás” jogorvoslati intézményét, amely mindenképpen áttörés a Támogató és Kezelő döntéseivel kapcsolatos eddigi megkérdőjelezhetetlenség, vitathatatlanság, kőbe vésettség és rugófallal védettség állapotához képest. A pályázó, támogatott civil szervezet által a miniszterhez benyújtható kifogásról rendelkező új Ámr. 131.§ ebben a vonatkozásában hiánypótló és üdvözlendő. Sajnos azonban a kifogás rendeleti szabályozása egyúttal súlyos korlátozásokkal is terhelt: -

Csak az eljárás jogszabálysértő jellege okán nyújt lehetőséget a jogorvoslatra. (Tehát az érdemi, anyagi jogi döntések felülvizsgálatára nem! A támogatási szerződéstől történő, szerződésszegési szankcióként alkalmazandó elállás törvényességi vizsgálata például csak jóindulatú értelmezés mentén fér(ne) bele a kifogás szigorúan eljárásira szabályozott jellegébe.)

-

Törvény és kormányrendelet előírhatja a kifogás mellőzését. (Egyes fejezetek vagy egyes programok tehát dönthetnek úgy, hogy a Kedvezményezett jogorvoslati joga számukra megterhelő, gyorsaságot és lebonyolítást gátló tényező, így aztán erős és „sok” jog a másik fél számára - még ha csak az eljárási kérdésekre korlátozott – akkor is!)

-

A kifogás, mint jogorvoslati eljárás összes szabályát az Ámr. a miniszteri rendeletekre bízza a 131.§ (1) bekezdés utolsó mondatában. Ezzel – véleményem szerint – relativizálja is e jogorvoslati mechanizmus szükségességét, hatékonyságát és jelentőségét. Csak nagyon optimista szemlélettel gondolható reálisan az, hogy a minél akadálymentesebb, zökkenők és ellenállások nélkülibb támogatás-végrehajtásban érdekelt fejezeti szintű vezetők kedvezményezett-konform eljárási szabályozást vágynak a kifogás kurtára sikerült kormányrendeleti intézményesítése alá…

-

Az új Ámr. hatályba léptető és átmeneti rendelkezései szerint (241.§ (6)-(7) bek.) még ezt a kurta-furcsa kifogást is „a 2010. január 1-jén vagy azt követően indult ügyekre és vállalt kötelezettségekre nézve kell alkalmazni.” Ez a tétel első megközelítésben azt jelenti, hogy csak a 2010. évben benyújtott pályázatok vagy létrejött támogatási szerződések

ügyeiben

kötelező

alkalmazni

az

új

szabályokat.

Második

megközelítésben viszont azt is jelenti, hogy 2010. január 1. napjával az új Ámr. hatályba lépett, tehát a kifogásra vonatkozó rendelkezés is, amelyből pedig az a jogi lehetőség ered, hogy a miniszter a már létező jogintézmény kifogáson belül gyakorolja a jogorvoslati jogát. (Több konkrét ügyet ismerünk, amelyben az elállási döntéssel és

az ezt villámgyorsan érvényesítő végrehajtási eljárással kapcsolatos jogorvoslati kérelmet a Támogató nevében -, vagy a Kezelő irányítását, felügyeletét ellátó szerv nevében a miniszter vagy államtitkár azzal hárította el, hogy nincsen törvényes lehetősége a döntések felülvizsgálatára. (Erősíti ezt a hozzáállást az a téves, buta vonatkoztatás is, amely az Áht. köztartozás, közkövetelés elengedésének tilalmáról szóló szabálya miatt véli kizártnak a jogorvoslat lehetőségét! Mintha a jogellenesség tényét felülírhatná a jogellenes határozat tartalma!)

II. fejezet: IRODALOM A nonprofit jogi irodalom jogi szabályozással kapcsolatos főbb kutatási tárgyai 1999 és 2010 között Összeállításunkban a forrást jelölő kutatási irodalmi cím alatt a feldolgozott jogi szabályozási tárgyköröket, problémaköröket, javaslatokat gyűjtöttük össze. (Zárójelben a 2010. évig megvalósult jogalkotási tárgykört, javaslatot: „Megvalósult.” megjegyzéssel láttuk el zárójelben; a továbbra is hiányzó jogalkotást: „Nem valósult meg.” megjegyzéssel; amely területen pedig történt jogalkotás, még ha nem is oldotta meg teljes körűen a problémát: „Részben megvalósult.” megjegyzéssel láttuk el a zárójelben.)

Nonprofit Szektor Analízis (NOSZA) Dr. Bíró Endre (EMLA Egyesület - Jogismeret Alapítvány, 2002.)

1.

Kódex jellegű, átfogó jogi szabályozási igény a nonprofit szektorra vonatkozóan. (Nem történt meg.)

2.

Közhasznúsági törvény átfogó módosítása, megújítása. (Nem történt meg.)

3.

Közhasznúsághoz kapcsolódó belső jogharmonizáció. (Megtörtént.)

4.

Kiemelkedően közhasznú minősítéshez elegendő legyen a közfeladat ellátásában történő részvétel, közreműködés is – ne csak a teljes közfeladat ellátása. (Nem történt meg.)

5.

Közhasznúság nyilvánossági követelményeinek egyértelműsítése. (Megtörtént.)

6.

Civil társaság. (Nem történt meg.)

7.

Önkéntes segítőkre vonatkozó jogalkotás. (Megtörtént.)

8.

Bírósági nyilvántartásba vétel egyszerűsítése. (Nem történt meg.)

9.

Bírósági nyilvántartásba vételi eljárás gyorsítása, egyszeri

hiánypótláshoz és

határidőhöz rendelése a Bíróság számára is. (Megtörtént.) 10. Névpriorálás lehetősége nyilvántartásba vétel előtt. (Megtörtént.) 11. Nyilvánosság korszerű elektronikus formáinak (internetes honlap) elismerése. (Megtörtént.) 12. Összeférhetetlenségi törvényi idézetek szó szerinti létesítő okiratba emelésének mellőzési lehetősége. (Megtörtént, de nem a jogalkotás, hanem a Legfelsőbb Bíróság iránymutatása útján. Több bíróság ezért még mindig megköveteli a jogszabály tartalmának ismertetését – az idézet helyett - a létesítő okiratokban.) 13. Civil Nonprofit Szervezetek Köztestülete (Nem történt meg.) 14. Köztámogatási Értesítő (Nem történt meg.) 15. Alapítvány létrehozásához szükséges minimális vagyon mértékének törvényben történő meghatározása. (Nem történt meg.) 16. Bejegyzett, de nem működő, „alvó” civil szervezetek kiszűrése. (Nem történt meg.) 17. Megszűnési eljárások kidolgozása - tartozáskezelés, felelősség, helytállás, törlés, felszámolás, csőd, vagyonfelügyelő (Nem történt meg.) 18. Kisszervezetek külön számviteli, könyvvezetési, pénzügyi, adózási és adminisztrációs szabályozása. (Nem történt meg.) 19. Vállalkozás fogalmi és elhatárolási kérdéseinek kezelése a létesítő okiratba foglalt tevékenységekkel összefüggő „vállalkozási” jelzőkkel szemben. (Nem történt meg. Jelenleg egy KSH-útmutató alapján történik a vállalkozási tevékenységek csoportjainak definiálása.) 20. Alapítványok és egyesületek, mint jogi személyek képviselőinek legyen joga az önállóan aláírásra a bankszámláról történő rendelkezéshez. (Megtörtént.) 21. Civil szervezetek forrásautomatizmusainak bővítése a HÖOK finanszírozási modellje alapján például az iskolai, kollégiumi diákönkormányzatok irányában. (Nem történt meg.) 22. Tevékenységgel érintett létszámnak megfelelő normatív finanszírozás elterjesztése és kibővítése. (Megtörtént, bár a civil szervezetek ilyen normatívái alacsonyabbak, mint az állami, önkormányzati, egyházi ellátó és szolgáltató intézményeké. De ugyanannyi vagy magasabb, mint a cégeké. A szektorsemleges normatív finanszírozástól tehát

még messze vagyunk a humánszolgáltatások: egészségügy, szociális ellátás, közoktatás területein.) 23. Közfeladat ellátásának kihelyezéséről szóló törvény. (Megvalósult – az Áht. és új Ámr. keretein belül -, de csak a teljes közfeladat kihelyezése esetére vonatkozóan. A közfeladat ellátásában történő közreműködés, részvétel esetére nincsenek eljárási szabályok.) 24. Civil támogatási törvény. (Nem valósult meg.) 25. Civil szervezetek rendszeres működési támogatásának megoldása. (Megvalósult.) 26. Önkormányzati forrásautomatizmus létrehozása a civil részvétel helyi támogatására, az önkormányzati közfeladat-ellátásban civil közreműködés finanszírozására. (Nem valósult meg.) 27. Adományok alulértékelésének megszüntetése. (Megvalósult.) 28. Adományozók lehetséges körébe a veszteséges cégek „visszaengedése”. (Nem valósult meg.) 29. Mecenatúra és szponzoráció fogalmainak jogi vonatkozásainak egyértelműsítése. (Nem történt meg.) 30. Adománygyűjtéssel

kapcsolatos

jogi

szabályozás

kiegészítése

a

közvetítő

adománygyűjtés korlátozása érdekében. (Nem történt meg.) 31. SZJA 1%-os felajánlások célba jutási esélyének javítása. (Megtörtént.) 32. A „bennragadt” SZJA 1%-ok civil szektorhoz juttatása. (Nem történt meg.) 33. SZJA 1% felajánlási lehetőségeinek a civil nonprofit szektorra szűkítése az állami intézmények és közalapítványok kihagyásával. (Nem történt meg.) 34. SZJA 1% eljutási, igénybevételi és elszámolási mechanizmusainak egyszerűsítése. (Megtörtént.) 35. A társasági adó 1 %-ának felajánlási lehetősége a civil nonprofit szektor szervezetei számára. (Nem valósult meg.) 36. Az „állami civil”, „kormányzati NGO” szervezeti formáinak megszüntetése. (Megtörtént.) 37. Az ágazati szakmai jogszabályokban „civil alkalmazási feltételek” kidolgozása. (Nem történt meg.) 38. Civil érdekegyeztetés szokás-mechanizmusainak törvénybe foglalása. (Megtörtént – az Országos Érdekegyeztető Tanács vonatkozásában -; a többi viszonylatban nem történt meg.) 39. „Nyílt jogalkotás” rendszere (Megtörtént.)

40. A civil nonprofit szektor érdekképviseletének a különböző állami és önkormányzati döntéselőkészítés -, döntés -, végrehajtás - és ellenőrzés folyamataiban hatáskörrel elhelyezése (Nem történt meg.) 41. A civil nonprofit szektorral kapcsolatos közfeladatoknak ellátására köztestület felállítása. (Nem történt meg.)

CIVIL JÖVŐKÉP Átfogó nonprofit jogi reform koncepció Szerző: Bullain Nilda, társszerzők Holchacker Péter, Móra Veronika (ÖKOTÁRS Alapítvány 2004.)

A tanulmány kilenc fő cél köré csoportosítva ….. konkrét jogalkotási javaslatot tett: 1. Az egyesülési szabadság kiteljesítése 1.1.

Az egyesülési szabadságot biztosító egyesülési jog kiteljesítése a kisszámú (2-3 fő) alapító taggal létrehozható, jogi személyiség nélküli civil szervezeti forma létrehozása, például civil társaság néven. (Nem valósult meg.)

1.2.

Külföldön bejegyzett civil nonprofit (nem kormányzati) szervezet magyarországi tagszervezetének létrehozatali lehetősége. (Nem valósult meg.)

2. Az alapítványi jog strukturális reformja, a civil szfére „feltőkésítésének” ösztönzése 2.1. Az alapítvány alapítójának lehetősége legyen tevékenyen részt venni az alapítvány munkájában, akár meghatározó befolyással is. (Nem valósult meg.) 2.2. Tőkésített alapítvány külön fogalmának bevezetése. Ennek lényege az, hogy a tőkealapként befektetett alapítványi vagyon – amelynek hozadékait használják fel az alapítvány céljaira – élvezzen speciális kedvezményeket – ösztönözve az adományozókat tőkebefektetésre, s ezzel biztos, rendszeres forrásteremtésre az alapítvány céljai vonatkozásában. (Nem valósult meg.) 3. A civil szervezetek működésének megkönnyítése 3.1.

Bírósági nyilvántartásba vételi és módosítási – bejegyzési – eljárás egyszerűsítése és egységesítése. (Nem valósult meg.)

3.2.

A gazdálkodásra vonatkozó szabályok differenciálása a civil szervezetek költségvetésének nagysága (vagy/és egyéb gazdálkodási jellemzőik) szerint. (Nem valósult meg.)

3.3.

Számviteli, beszámoló készítési és könyvvezetési szabályok civil szervezetekre vonatkozó egyszerűsítése 1 millió forintos határ alatt. (Nem valósult meg.)

3.4.

Kötelező legyen bírósági végzésbe foglalni a bejegyzési eljárásban a hiánypótlási követelményt, s ezt a Bíróság csak egyszer tehesse meg. (Megtörtént.)

3.5. 4.

Alapító okirati és alapszabályi minta bevezetése. (Nem történt meg.)

A civil szervezetek és az állam új alapokra helyezése 4.1.

Az államháztartás rendszerében választódjon el a „kiszerződés” illetve a „támogatás”. A javaslat szerint az Áht. tegyen lehetővé a közszolgáltatásokra vonatkozóan is a közbeszerzéshez hasonló kiszerződési finanszírozási rendszert; míg az állami és önkormányzati feladatok (kormánypolitika) megvalósításában történő civil közreműködést az akkorinál egységesebb és átláthatóbb pályázati rendszer finanszírozza projekttámogatások útján.

5.

A részvételi elvű demokrácia intézményeinek szélesítése 5.1.

Új jogalkotási törvényben kell szabályozni a jogalkotás előkészítésében és megvalósulásának folyamatos monitoringjában történő civil részvételt. (Részben megvalósult, mert az Alkotmánybíróság a jogalkotási törvényt 2011. január 1. napjával hatályon kívül helyezte; az új törvényt tehát az Országgyűlésnek eddig a határidőig meg kell alkotnia. Részben megvalósult azért is, mert az időközben megszületett elektronikus információszabadságról szóló törvény több eljárási garanciát is nyújt a jogszabály-tervezetek megismerhetőségében, kötelező nyilvánosságra hozatalában és a vélemények kezelésében. Az egy másik kérdés, hogy ezek elegendő eszközök-e a jogalkotási eljárásban történő tényleges és eredményes civil részvétel erősítéséhez?)

5.2.

A helyi szintű részvétel szabályozási garanciáinak megteremtése a helyi önkormányzatok szintjein. (Nem valósult meg.)

6.

A közhasznúsági státusz célszerűbbé tétele 6.1.

A közvetlen költségvetési támogatásoknak feltétele legyen a közhasznúsági státusz. (Megvalósult.)

6.2.

A

közhasznú

minősítés

feltételei

folyamatos

fennállásának

vizsgálati

mechanizmusai hiányoznak. (Például a közhasznúsági jelentés letétbe helyezése a törvényességi felügyeletet gyakorló ügyészségnél.) 6.3.

A kiemelkedően közhasznú státusz minősítési feltételeinek tisztázása, pontosítása. (Nem valósult meg.)

6.4.

A jogszabályokban használatos „közhasznúsági terminológia” harmonizálása. (Megtörtént.)

7.

A civil szervezetek gazdasági forgalomban való részvételének erősítése

7.1.

A

vállalkozási

tevékenység

erős

jogi

diszpreferálásának

mérséklése,

egyértelműsítése, pontosítása annak érdekében, hogy ne legyen akadálya a szektorsemleges gazdálkodási feltételek kialakításában. A vállalkozási (Nem valósult meg.) 7.2.

A vállalkozási tevékenység egységes jogalkalmazói értelmezését elősegítő útmutatók, állásfoglalások legyenek. (Nem valósult meg.)

8.

A civil szervezetek társadalmi támogatottságának ösztönzése 8.1.

Adományozási kedvezmény növelése az SZJA rendszerében. (Nem történt meg, sőt:

minden

SZJA-kedvezmény

megszűnt

a

közcélú

adományozással

kapcsolatosan.) 8.2.

A

személyi

jövedelemadóban

a

közcélú

adományozáshoz

kapcsolódó

kedvezmények átalakítása közvetlenül az adóból levonható kedvezmény helyett adóalapcsökkentő kedvezménnyé. 8.3.

Az alapítványtevés külön ösztönzése –a tökésített alapítvány bevezetésére is figyelemmel.

9.

A civil szervezetek átláthatóságának és elszámolhatóságának növelése 9.1.

A tőkekimutatás nemzetközi mintákhoz való igazítása. (Nem valósult meg.)

9.2.

A nyilvánossági kritériumok újradefiniálása a közhasznú és nem közhasznú szervezetek körében.

9.3.

A civil nonprofit szervezetek megszűnésének teljes körű és praktikus szabályozása.

Civil dilemmák – Kihívások és alternatívák a civil szektorban Sebestény István (Civitalis Egyesület, Budapest, 2005.)

1. Nonprofit Tanácsnak, mint civil érdekképviseleti testületnek létrehozása bírósági bejegyzéshez kötött civil szervezeti választói névjegyzék alapján, többlépcsős területi rendszerben lebonyolított választás útján országos civil érdekképviseleti funkciókra törvény által. (2001.) (Nem valósult meg.) 2. Az alapítványi szervezeti forma védelmében íródott cikk mindazon jogalkotói törekvéseket igyekszik elhárítani, amelyek az egyesületeket preferálnák az alapítványokkal szemben a valódi közösségiség, szolidaritás, tagjain keresztül a társadalom

felé

fordulás

értékeinek

előnyben

részesítése

okán.

Kutatási

eredményekkel bizonyítja a szerző, hogy a ténylegesen gyakorolt domináns funkció szerint három jól elkülöníthető szervezettípus működik az egyesületek és alapítványok halmazait áttörve: o Zárt csoportok által létrehozott, a csoporttagok érdekeit képviselő, a csoporttagok számára szolgáltató szervezetek. Ezek elsősorban és döntő részben egyesületek. o Nyitott csoportok által létrehozott, nem csak a csoporttagok, hanem ennél szélesebb társadalmi rétegek érdekeit kifejező és képviselő, s e szélesebb rétegeknek közhasznú szolgáltatásokat nyújtó, széles társadalmi bázissal (tagokkal, támogatókkal, önkéntesekkel, partnerekkel) rendelkező civil szervezetek. Ezek mind alapítványi, mind egyesületi formában megtalálhatóak, vegyesen. o Kifejezetten adománygyűjtésre és adományosztásra, általában egy konkrét társadalmi réteg, csoport vagy akár csak személyek támogatására szakosodott szervezetek. Ezek döntő többsége alapítványi formában működik.

Tehát nem csak az egyesület az önszerveződő civil társadalom hiteles megjelenítője és adekvát, értékesebb szervezeti formája. Ezért meg kell akadályozni minden olyan jogalkotói törekvést, amely az alapítványt másodlagos, kisegítő, háttér-szervezeti formává minősítené vissza. (2002.) (Megvalósult, mert a jogalkotás végül is nem vett ilyen irányt.) 3. A „közvetlen politikai tevékenység” fogalmának részletesebb és tartalmibb kifejtése lenne szükséges a jogszabályokban annak megakadályozására, hogy kifejezetten politikai indíttatású, civilnek álcázott szervezetek, körök, személyek jelentős szerephez jussanak, vagy akár eluralják a civil szektor egyes mozgásformáit és kereteit, úgymint SZJA 1%, médiakuratóriumokba delegálás, közhasznú és kiemelkedően közhasznú szervezetek kedvezményei. (2002.) (Nem valósult meg, mert a jogalkotó nem állított fel a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvényen túl további garanciákat a közvetlen politikai tevékenység tilalmának tényleges érvényesülésére.) 4. A civil szervezeteknek nyújtandó minden költségvetési támogatás egységes pályázati rendszerben kerüljön lebonyolításra. Ezzel megakadályozhatóak a támogatási párhuzamosságok és ismétlődések; növelhető a támogatások hatékonysága. (2003.)

Nem valósult meg, csak ágazati szinteken, ahol viszont létrejöttek az egységes profi pályázatkezelő szervezetek.) 5. Pártalapítványok törvényi szabályozásának „lazasága”, az általános alapítványi szabályok alá történt besorolásuknak kifogásolása. (2003.) (Nem valósult meg.) 6. Az NCA és a kapcsolódó választási rendszer megmutatta, előhozta, felerősítette az Országos Civil Érdekképviselet (OCÉ) iránti igényt. Az NCA választott testületeinek egyes tagjai gyakran esnek „szerepzavarba” funkcionális legitimitásuk tartalmát illetően: támogatáselosztás vagy civil érdekképviselet? A kormányzat számára is égető szükség lenne hiteles, konkrét, törvényi felhatalmazásokkal is bíró civil partnerre az együttműködések különböző szintjein. (2004.) (Nem valósult meg; jogszabály nem célozta meg az OCÉ létrehozását sem köztestületként, sem a civil érdekképviseletnek biztosított hatáskörök formájában gerjesztő hatásként.) 7. A civil szervezetek jogi, számviteli, pénzügyi kötelezettségeinek túlzásaira, betarthatatlanságára, egyszerűsítési ugyanakkor az éves bevételek nagysága szerinti differenciálási szükségességére utal az a kutatási adat, hogy a szervezetek harmada (!) működik saját minősítése szerint teljesen szabályos körülmények között ebből a szempontból; s 52 %-uk szerint egyszerűen lehetetlen a törvénynek megfelelő számviteli, könyvviteli és pénzügyi rendben működni annak bonyolultsága, túlszabályozottsága, folyamatos változásai miatt. (Civil Érdekképviselet Lehetséges Alternatívái - CÉKLA, 2005.) (Nem valósult meg; nincsen egyszerűsítés vagy szervezet-nagyághoz igazodás a civil szervezetek számvitelében, könyvvezetésében, pénzügyeiben.) 8. Az önkormányzatok és a helyi civil szféra együttműködésének jogi keretek által biztosított feltételrendszerének kialakítása szükséges. Erre utalt a CÉKLA-kutatás jogi szabályozás iránti igényekre irányuló kérdésének eredménye, amely szerint a megkérdezettek legtöbbje, 86 %-a jelölte be ezt a lehetséges választ. (Nem valósult meg.) 9. A jogalkotásban részvétel problematikáját még nem oldott meg teljes mértékben a „nyílt jogalkotás” ideájának az elektronikus információszabadsághoz és a jogszabálytervezetek nyilvánosságához kapcsolódó törvény. Erre utal, hogy a a CÉKLA-kutatás második legtöbb jogszabályi igény kategóriájú válasza, 82 % a jogalkotásban történő civil részvételre irányult. (Nem valósult meg.) 10. A CÉKLA-kutatás egyértelműen azt jelezte, hogy a szervezeteknek szükségük lenne a civil érdekképviseletre, és szükségük van arra is, hogy e kérdés megoldásához

segítséget kapjanak. Meg tudják fogalmazni civil problémáikat, de nem tudnak rá válaszokat „kitalálni”. A szervezetek kb. 10 %-a aktív érdekképviseleti typusú tevékenységekben. E 10 %-nak a kezdeményezései sokkal inkább nagyfokú segítőkészségre és támogatásra találnak, mintsem csekély mértékű ellenkezésre vagy elutasításra. (Nem valósult meg; jogszabály nem célozta meg az OCÉ létrehozását sem köztestületként, sem a civil érdekképviseletnek biztosított hatáskörök formájában gerjesztő hatásként.)

Az állami, önkormányzati közfeladat-ellátásban történő civil részvételről Bíró Endre: A K.C.R.-dimenzió A közfeladat-ellátásban történő civil részvétel jogi akadályairól. (Szerkesztette: Márkus Eszter, EMLA Egyesület, Bp.2005.)

A kötetben leírt és a 2003. év adatai vonatkozásában elvégzett kutatási módszertan alapján kimunkáltam a civil szektor 2007. évre vonatkozó K.C.R. adatait.

1. A támogatási jogviszonyok K.C.R. – adatai, 2007 A közfeladatellátásban civil részvétel (a továbbiakban: K.C.R.) mutatói és arányai a Központi Statisztikai Hivatal által közzétett „A nonprofit szektor legfontosabb jellemzői 2007-ben” című „Statisztikai tükör 2009. március 6.” kiadvány adatai alapján. E fejezet célja annak a pénzügyi nagyságrendnek és támogatási módnak a feltérképezése a nonprofit statisztika létező adatai alapján, amelyben az államháztartási források a klasszikus civil szervezetekhez „támogatás” jogcímen kerülnek. A. A teljes nonprofit szektor K.C.R. adatai 1.1. A teljes nonprofit szektor összes bevétele a statisztikai adatok szerint 2007.évben 964.309 millió forint volt, azaz közel 964 milliárd forint. Ennek 45,1 %-a, tehát 434.903 millió forint származott az állami költségvetésből, amelynek megoszlása: -

40,8 % „állami támogatás” formájában (392.977 millió forint),

-

4,3 % pedig „Alaptevékenység bevétele állami, önkormányzati szervektől” címen „polgári jogi szerződéses ellenérték” formájában (41.315 millió forint)

1.2. Az „állami támogatásként” a statisztikában megjelenő jogcímek közül biztosan és teljes egészében K.C.R.-jellegű jogviszonyt feltételez a normatív költségvetési támogatás és a normatív önkormányzati támogatás. Ezek összege együtt 79.252,2 millió forint. (Az összes bevételhez képest 8,2 %, az állami támogatásokon belül 20,5 %.)

1.3. Részben hordoznak K.C.R-tartalmat a nem normatív költségvetési támogatások, a nem normatív önkormányzati támogatások és a központi alapoktól kapott támogatások. (Ezek összege együtt 295.334 millió forint, az összes bevételhez képest 30,6 %, az állami támogatásokon belül 77 %.) Arra a kérdésre, hogy milyen arányban tudjuk K.C.R.-jellegű bevételként számításba venni a nem normatív támogatásokat és a központi alapoktól kapott támogatásokat – egyik lehetséges válasz lehet az, hogy olyan arányban, amilyen arányt a tisztán K.C.R.-jellegű bevételek elfoglalnak az összes állami támogatásokhoz viszonyítva. Elvégezve ezt a számítást, a 295.334 millió forint 20,5 %-ának eredményeként 60.543,47 millió forintot kapunk – ez tehát a részben K.C.R.-jellegű állami támogatásokban a számított K.C.R.-tartalom.

1.4. Összeadva 2. pont alatti teljes egészében K.C.R.-jellegű és a 3. pont alatti részben (számítottan) K.C.R.-jellegű állami támogatásokat 139.796 millió forint összeget és 35,6 %-os arányt kapunk - ennyi az összes állami támogatáson belüli K.C.R.-mutató illetve K.C.R.arány.

1.5. A nonprofit szektor teljes bevételéhez képest elvégzendő K.C.R. számításhoz a 4. pont alatti „állami támogatás” jogcímen belüli K.C.R. adatokhoz hozzá kell adni az „Alaptevékenység bevétele állami, önkormányzati szervektől” jogcímen a statisztikában szereplő forrást, mert K.C.R.-szempontból ez is olyan jellegű, mint a normatív állami és önkormányzati támogatás: biztosan és teljes egészében közfeladatellátásban civil részvételt valósít meg a jogviszony. (Csak nem „támogatás”, hanem például „megbízási díj” jogcímén.) Elvégezve ezt a műveletet 181.111,4 millió forintot kapunk, amely az összes bevétel 18,78 %a, az 1. pontban összesített államtól és önkormányzattól származó összes forrásnak pedig 41,64 %-a.

1.6. A nonprofit szektor 2007. évi K.C.R. mutatója tehát 181.111,4 millió forint; az összes civil szervezetek összes bevételéhez viszonyított K.C.R.-ből származó források aránya pedig

18,78 %. A kifejezetten állam-civil támogatási, gazdasági, pénzügyi, kapcsolatokban a K.C.R.-jellegű támogatások és szerződéses ellenértékek aránya 41,6 %.

B. A civil nonprofit szektor K.C.R. adatai

1.7. Félrevezető lenne az 1.6. pontban közölt eredmény a civil szervezetek közfeladatellátásban történő részvételének nagyságrendjére, értékére és arányára vonatkozóan, ha nem korrigálnánk a számítást a statisztikában „Egyéb nonprofit szervezet” megnevezés alatt jelen lévő „állami civil” szervezetek (közalapítványok, közhasznú társaságok, köztestületek, nonprofit intézmények) költségvetési forrásainak levonásával. A K.C.R. adatok ugyanis a ténylegesen civil szervezetek (egyesületek, alapítványok) költségvetési kapcsolódási rendszerében hordoznak valódi szakmai tartalmat – az állami és önkormányzati forrásoknak a különböző állami és önkormányzati alapítású, tulajdonlású szervezetekhez (közalapítványok, köztestületek, állami és önkormányzati kht-k) telepítése ebből a szempontból teljesen közömbös. A különböző szervezeti formájú nonprofit szervezetek állami támogatásból + alaptevékenység bevételéből eredő bevételeinek adataiból és megoszlási arányaiból levonható az a következtetés, hogy a 6. pontban megállapított szektorszintű K.C.R. mutatóból és arányokból mennyi a klasszikus civil szervezetekre (egyesület, alapítvány, szövetség) és érdekképviseletekre jutó együttes hányad.

1.8. A szektorszintű bevételekből (964.309 millió forint) a klasszikus civil szervezetek + érdekképviseletek összes bevétele 499.400,4 millió forint (51,78 %). Az ily módon a K.C.R. számításból leválasztott „Egyéb nonprofit szervezetek” részesedése a szektorszintű bevételekből 464.908,6 millió forint (48,2 %).

Az összes állami támogatásból (392.977,2 millió forint) 145.742,9 millió forint (37 %) volt a klasszikus civil szervezetekhez + érdekképviseletekhez jutott összeg. Az ily módon a K.C.R. számításból leválasztott „Egyéb nonprofit szervezetek” részesedése az összes állami támogatásból 247.234,3 millió forint (63 %).

Az egyéb nonprofit szervezetek bevételi szerkezetében az állami támogatások aránya 53,3 %, az alaptevékenység bevételének aránya 21,1 %. (A többi bevételük gazdálkodásból és magántámogatásokból származik.)

1.9. Figyelemmel arra, hogy az „Egyéb nonprofit szervezetként” a K.C.R. számításokból leválasztani kívánt közalapítványok, közhasznú társaságok és köztestületek tevékenységük meghatározó hányadában közfeladatellátást végeznek - hiszen erre hozta létre őket állami vagy önkormányzati alapítójuk -, a rájuk vonatkozó bevételi statisztikai adatokból kiszámítható, hogy abszolút összegekben mennyivel kell csökkenteni a 2.-6. pontokban kimunkált K.C.R.-mutatókat, s ennek alapján korrigálni kell az előzőekben kimunkált K.C.R.arányokat is.

Tehát: (Dőlt betűvel az „Egyéb nonprofit szervezetekre” vonatkozó adatok kivonása után a „Klasszikus civil szervezetekre” + „Érdekképviseletekre” együttesen jutó összegek, számok, arányok):

1.9.1. A klasszikus civil szervezetek és érdekképviseletek összes bevétele a statisztikai adatok szerint 2007.évben 499.400,4 millió forint azaz közel 500 milliárd forint, amely a szektor szintű összes bevétel 51,78 %-a. Ezen összeg 45,1 %-a, tehát 225.229,58 millió forint származott az állami költségvetésből, amelynek megoszlása: -

40,8 % „állami támogatás” formájában,

-

4,3 % pedig „Alaptevékenység bevétele állami, önkormányzati szervektől” címen „polgári jogi szerződéses ellenérték” formájában.

1.9.2. Az „állami támogatásként” a statisztikában megjelenő jogcímek közül biztosan és teljes egészében K.C.R.-jellegű jogviszonyt feltételez a normatív költségvetési támogatás és a normatív önkormányzati támogatás. Ezek összege szektorszinten számítva együtt 79.252,2 millió forint. (Az összes bevételhez képest 8,2 %, az állami támogatásokon belül 20,5 %.) Ha ezeket az arányokat a klasszikus civil szervezetek+érdekképviseletek által kapott összes állami támogatás 145.742,9 millió forint összegéből számítjuk, akkor a 20,5 %-nak megfelelő biztosan és teljes egészében K.C.R.-jellegű állami támogatás összege 29.877,3 millió forint.

1.9.3. Részben hordoznak K.C.R-tartalmat a nem normatív költségvetési támogatások, a nem normatív önkormányzati támogatások és a központi alapoktól kapott támogatások. (Ezek

összege együtt 295.334 millió forint, az összes bevételhez képest 30,6 %, az állami támogatásokon

belül

77

%.)

Ha

ezeket

az

arányokat

a

klasszikus

civil

szervezetek+érdekképviseletek által kapott összes állami támogatás 145.742,9 millió forint összegéből számítjuk, akkor 112.222 millió forint részben K.C.R.-jellegű támogatási összeget kapunk. Arra a kérdésre, hogy milyen arányban tudjuk K.C.R.-jellegű bevételként számításba venni a nem normatív támogatásokat és a központi alapoktól kapott támogatásokat – egyik lehetséges válasz lehet az, hogy olyan arányban, amilyen arányt a tisztán K.C.R.-jellegű bevételek elfoglalnak az összes állami támogatásokhoz viszonyítva. Elvégezve ezt a számítást, a 112.222 millió forint 20,5 %-ának eredményeként 23.005,5 millió forintot kapunk – ez tehát a részben K.C.R.-jellegű állami támogatásokban a számított K.C.R.-tartalom a klasszikus civil szervezetek+érdekképviseletek vonatkozásában.

1.9.4. Összeadva 2. pont alatti teljes egészében K.C.R.-jellegű és a 3. pont alatti részben (számítottan) K.C.R.-jellegű állami támogatásokat 52.882,8 millió forint összeget és 36,2 %os arányt kapunk - ennyi az összes állami támogatáson belüli K.C.R.-mutató illetve K.C.R.arány – most már a klasszikus civil szervezetekre+érdekképviseletkre szűkítve.

1.9.5. A nonprofit szektor teljes bevételéhez képest elvégzendő K.C.R. számításhoz a 9.4. pont alatti „állami támogatás” jogcímen belüli K.C.R. adatokhoz hozzá kell adni az „Alaptevékenység bevétele állami, önkormányzati szervektől” jogcímen a statisztikában szereplő forrást, mert K.C.R.-szempontból ez is olyan jellegű, mint a normatív állami és önkormányzati támogatás: biztosan és teljes egészében közfeladatellátásban civil részvételt valósít meg a jogviszony. (Csak nem „támogatás”, hanem például „megbízási díj” jogcímén.) Elvégezve ezt a műveletet 181.111,4 millió forintot kapunk, amely az összes bevétel 18,78 %a, az 1. pontban összesített államtól és önkormányzattól származó összes forrásnak pedig 41,64 %-a. Szűkítve ezt a

számítást a klasszikus civil szervezetekre+érdekképviseletekre, az

alaptevékenységből származó összes bevétel 157.173,1 millió forint. Ebből az állami, önkormányzati szervtől származó – és ezért K.C.R.-jellegűként számításba vehető alaptevékenységi bevétel – ennek 17%-a, mert ugyanezen százalék mentén oszlik meg a teljes civil szervezeti kör alaptevékenységi bevételében a költségvetési forrás. Az eredmény: 26.719,4 millió Ft.

1.9.6. A nonprofit szektor 2007. évi K.C.R. mutatója tehát a klasszikus civil szervezetek+érdekképviseletek alanyi körér számítva: -

a teljes egészében K.C.R.-jellegű állami támogatás összege 29.877,3 millió forint; plusz:

-

a részben K.C.R.-jellegű állami támogatások 23.005,5 millió forintja, plusz:

-

a

polgári jogi szerződéses ellenértékként, alaptevékenységi bevételből az állami,

önkormányzati szervtől realizált 26.719,4 millió Ft.

Ezek mindösszesen 79.602,2 millió forintot tesznek ki – ennyi tehát a civil nonprofit szervezetekre (azaz a klasszikus civil szervezetekre + érdekképviseletekre) számított K.C.R.mutató. Ezen alanyi kör összes bevételéhez viszonyítva a K.C.R.-arány 15,9 %; az állami és önkormányzati szervektől (költségvetéstől) megszerzett forrásokon belül pedig 35,3 %.

2. A K.C.R. jogi akadályai

1.1. Közfeladat fogalmi tisztázása (Nem valósult meg.) 1.2. „Állami civil” szervezetek civil szektorban kezelésének megszüntetése. (Részben megvalósult.) 1.3. Civil nonprofit szektor érdekképviselete (Nem valósult meg.) 1.4. Közpénzek alapítványokhoz, egyesületekhez kerülése államháztartási tiltásának oldása, korlátozásoknak enyhítése, akadályainak elhárítása (Nem valósult meg.) 1.5. A civil nonprofit szervezetekhez jutó "támogatásokkal" kapcsolatos összes tevékenységi mozzanatra az államháztartás számviteli, könyvviteli, beszámolási, ellenőrzési szabályai terjednek ki, s ez gyakran nem áll összhangban a civil önállósággal, autonómiával és egyenrangúsággal, partnerséggel. Ezért e szabályozás árnyalása, finomítása lenne szükséges. (Nem valósult meg.) 1.6. Közhasznú

társaságok,

közalapítványok

„külön

kezelésének”

megszüntetése

államháztartási szempontból. (Megvalósult.) 1.7. Az államháztartás jogi szabályozásának a civil nonprofit szektor sajátosságaihoz igazítása a csatlakozási pontokon. (Nem valósult meg.)

1.8. A feladatfinanszírozás előtérbe kerülése az államháztartási finanszírozásban, s ezzel a civil szervezetek részvételi lehetőségeinek erősítése az intézményfenntartásban részvétellel szemben. (Nem valósult meg.) 1.9. Költségvetési törvények közvetlen, direkt, egyedi civil szervezeti juttatásainak és rendelkezéseinek megszüntetése. (Megvalósult.) 1.10.

Közbeszerzési törvény „civil érzékenyítése”; a civil nonprofit szervezetek

jellegzetességeinek és sajátosságainak megfelelő, eredményes részvételi esélyeiket javító módosítások (Nem valósult meg.) 1.11.

Kiemelkedően

feladatátvállalás

közhasznú

konkrét,

hatályos

minősítéshez szerződéssel

az

állami,

„igazolás”

önkormányzati szükségességének

megszüntetése. (Megvalósult.) 1.12.

Önkéntesség jogi szabályozása (Megvalósult.)

1.13.

"Közhasznú szerződés, közhasznúsági szerződés, társadalmi közös szükséglet

kielégítésére kötött szerződés" fogalmainak harmonizálása a magyar jogban (Nem valósult meg.) 1.14.

Az állami pályáztatás rendszerének átfogó jogi szabályozása (Nem valósult

meg.) 1.15.

A közfeladat-ellátásra kötött szerződések különböző ágazati típusainak

szabályozása (Megvalósult.) 1.16.

Az önkormányzati közfeladat-ellátás kiszervezési folyamatának, eljárásának

jogi szabályozása annak érdekében, hogy a vonatkozó döntések meghozatalában a diszkrecionális hatalomgyakorlástól a normatívitás irányába mozduljon el a rendszer. (Nem valósult meg.) 1.17.

A társadalmi költség-haszon alapú elemzések beépítése a döntéshozatali

eljárásokba a közfeladat-ellátásban történő civil közreműködéssel kapcsolatosan (Nem valósult meg.)

Egyesületek bírósági nyilvántartásba vételi gyakorlata (Szerző dr. Fülöp Sándor, szerkesztette: Márkus Eszter, EMLA Egyesület, 2006.)

A NOSZA Egyesület kutatása egymással megegyező tartalmú, csak a székhelyeikben különböző egyesületi

alapszabályoknak húsz megyei (fővárosi) bíróságon történő

nyilvántartásba vételi kérelemmel történő beadásának és az ezt követő eljárásoknak

tapasztalatairól. A módszer alkalmasnak bizonyult arra, hogy a civil szervezetek bírósági nyilvántartásba vételi gyakorlatának megyei „különbözőségeit” kimutassa, s felvethetőek legyenek a jogalkalmazási gyakorlat egységesítésére illetve a jogalkotással szemben felmerülő pontosítási, kiegészítési, módosítási jellegű szabályozási igények: 1. Az egyesületi jog alapelveinek feltárási, megfogalmazási szükséglete. (Nem valósult meg.) 2. A nyilvántartást vezető bíróságok ne követeljék meg a jogszabályok (Etv., Khtv.) rendelkezéseinek megismétlését az alapszabályokban. (Megvalósult.) 3. A teljes bizonyító erejű magánokirati alakiságot csak a nyilvántartásba vételi kérelemre vonatkozóan követeljék meg – a kérelem mellékleteire ne! (Nem valósult meg.) 4. Székhelyhasználat jogcímének igazolása kérdésében egységes gyakorlat kialakítása szükséges. (Nem valósult meg.) 5. Helységnevet is tartalmazó egyesületi nevekkel kapcsolatos eljárás egységesítése. (Nem valósult meg.) 6. Az egyesületi tagok státuszkérdéseire vonatkozóan (felvétel, törlés, kizárás) a bíróságok gyakorlatának egységesítése szükséges az alapszabályi rendelkezésekkel összefüggő követelményeiknek a demokratikus működéshez és az egyesületi autonómiához igazítása terén. (Nem valósult meg.) 7. A tagsági jogok érvényesülése terén elegendőnek tartja a szerző a meglévő jogi garanciákat; nem szükséges ezeket a bíróság által kikényszerített létesítő okiratba foglaltatott túlszabályozásokkal rendezni. (Nem valósult meg.) 8. A kiskorú egyesületi tagokra vonatkozó bírói gyakorlatban egységesíteni kell a személyhez fűződő jogok illetve a vagyoni jogok közötti megkülönböztetést. (Nem valósult meg.) 9. A vezető testületek és tisztségviselők megválasztására és visszahívására vonatkozó bírósági követelmények az alapszabály tartalmával kapcsolatosan nincsenek összhangban az egyesületi autonómia alapelvével. (Nem valósult meg.) 10. Ne kelljen a felügyelő bizottságokra vonatkozó nyilatkozatokat készíteni akkor, ha 5 millió forint éves árbevétel hiányában törvény szerint nem kell és nincs is Felügyelő Bizottság. (Megvalósult.) 11. Az elektronikus kommunikáció elfogadása a bíróságok által, azzal a megkötéssel, hogy

ezek

a

döntéshozatali

megoldások

nyilvánosságát. (Nem valósult meg.)

nem

csökkenthetik

az

eljárások

12. Az egyesületek aktív és passzív információs kötelezettségeinek megkülönböztetése a bíróságok által. (Nem valósult meg.)

13. Az egyesületi élet belső és külső nyilvánosságával kapcsolatosan a bíróságok ne állítsanak olyan követelményeket, amelyek túlzóak és drágák. Ilyen például az írott sajtóban közzétételre vonatkozó alapszabályi rendelkezés megkövetelése, hiszen az írott sajtó egyre korlátozottabb és drágább nyilvánosságot jelent az elektronikus felületekhez képest. (Nem valósult meg.)

Társadalmi Egyeztetés Eljárási Normarendszere Farkas István-Gerencsér Balázs–Kalas György–Oprics Judit (NIOK – MTSZ – REFLEX, 2007.) Jogi ajánlások a jogalkotási folyamat nyitottabbá tétele érdekében: 1. A jogalkotási törvény határozza meg, hogy a jogalkotási folyamatban mely szaksz(ok)ban kell társadalmi egyeztetést végezni. (Nem valósult meg.) 2. A jogalkotó szerv az aktuális féléves jogalkotási munkatervét, annak kezdete előtt, időrendi ütemezéssel elektronikusan tegye közzé. Ez megoldható az elektronikus információszabadságról szóló törvény módosítása nélkül is, különös közzétételi lista formájában.(Nem valósult meg.) 3. A jogalkotó szerv értékelje a féléves tevékenységét, s ezt az értékelést hozza nyilvánosságra. (Nem valósult meg.) 4. A „saláta törvények” alkalmazásának korlátozása. (Nem valósult meg.) 5. A jogszabálytervezetekhez és az átfogó jogszabályok tényleges hatályosulásához kapcsolódó előzetes hatásvizsgálat kötelezettségének bevezetése. (Nem valósult meg.) 6. A jogszabálytervezetek közzétételi napjának feltüntetése a közzétételkor. Másképpen az Eitv. Vonatkozó előírásai nehezen érvényesíthetők. (Nem valósult meg.) 7. A jogalkotás központi nyilvántartásának létrehozása megvalósulási szakaszokkal együtt és e nyilvántartásba történő kötelező adatközlés elrendelése. (Nem valósult meg.) 8. A véleményezési határidők újraszabályozása, amely átfogó törvényi szabályozás esetén minimum 30 nap legyen. (Nem valósult meg.) 9. A „sürgős egyeztetés” jogi korlátok köré szorítása. (Nem valósult meg.) 10. A jogszabálytervezetekre beérkezett vélemények, javaslatok kezelési, feldolgozási módjának jogi szabályozása. (Nem valósult meg.)

11. Az EU jogalkotásához kapcsolódás állami aktusainak kialakításában történő civil részvétel módjait szabályozni lenne szükséges. (Nem valósult meg.) 12. A jogalkotási eljárás nyilvánossági szabályainak megsértése esetére alkalmas szankciórendszer kialakítása, amely érdekeltséget és felelősséget teremt az állami oldalon az eljárási szabályok megtartásáért, és súlyos jogsértés esetében akár az elfogadott jogi norma megsemmisítését is eredményezheti. (Nem valósult meg.) 13. A Kormányon kívüli törvénykezdeményezése (például képviselői indítvány) nyilvános véleményezése ugyanazon eljárási rendben történjen, mint a Kormány előterjesztései. (Nem valósult meg.) 14. Az Országgyűlési Bizottságok kapják meg, vagy legyen lehetőségük megtekinteni és feldolgozni a beérkezett összes érdemi változtatási javaslatot – ne csak a jelenlegi gyakorlat szerinti lobbilistáról érkezetteket. (Nem valósult meg.) 15. A jogalkotási szabályok megsértése miatti panaszok kerüljenek érdemi elbírálásra a korrekcióra és jogkövetkezmények alkalmazására hatáskörrel rendelkező szervnél. E válaszok legyenek nyilvánosak, kivéve a nyilvánvalóan alaptalan bejelentések ügykezelését. (Nem valósult meg.)

Civil Jelentés 2008-2009. A civil nonprofit szektor jogi környezete Szerk.: Nagy Ádám, a jogi fejezetet írta: Bíró Endre (Civil Szemle 2009/1-2. szám) A tanulmány jogalkotási javaslatai:

1. A civil

szervezetek

közfeladat-ellátásban

történő

közreműködésének

jogi

feltételbiztosítása az állami szervek és az önkormányzati szervek, intézmények szabályszerű

működésének

körében

(meghirdetési,

nyilvánossági,

értesítési,

versenyeztetési, pályáztatási jogi szabályok kialakítása). (Nem valósult meg.)

2. Az államháztartási törvény civil specialitásainak megteremtése. (Nem valósult meg.) 3. A közbeszerzési törvény civil specialitásainak megteremtése. (Nem valósult meg.) 4. A közpénzügyi törvény olyan tartalmú módosítása, amely lehetővé tenné az ú.n. comanagement (érintettek részvételét célzó) elosztási struktúrák életben maradását. (Nem valósult meg.)

5. A Nemzeti Civil Alapprogram (NCA) túlélésének – az összeférhetetlenségi, átláthatósági, közpénzügyi felelősségi vonatkozások miatt - két lehetséges perspektívája van: a.) az anonim (például kódszám szerinti) bírálat általánossá tétele, vagy/és b.) a teljes mértékben normatív bírálat. (Jelenleg ez a lehetőség az „egységes elvek szerinti támogatás” kidolgozatlan tételeként szerepel az NCA-törvényben.) Az NCA akkor tudja megvédeni hitelesen a co-management struktúráját, ha rendszerszerűen

kizárja

az

önfinanszírozás

lehetőségét,

s

ezzel

elhárítja

az

összeférhetetlenségi okokat. (Nem valósult meg.)

6. A közszolgáltatások reális minőségbiztosítási rendszereinek kiépítése, amely alapján lehetségessé válik az eddig uralkodó költségvetési intézményfinanszírozás helyett vagy mellett a feladatfinanszírozási technikák alkalmazása. A feladatfinanszírozási rendszerben ugyanis lehetségessé válik a közfeladat ellátásába olcsóbb, hatékonyabb, jobb minőségű civil aktorokat akár csak részben is bevonni a(z) (ön)kormányzati intézmény fenntartása helyett vagy mellett. (Nem valósult meg.)

7. A civil érdekképviselet alulról szerveződő, spontán felépülését várni – illúziónak bizonyult. Viszont nagyon is reális alternatívája ugyanezen probléma kezelésének a civil nonprofit szektorhoz kapcsolódó kormányzati feladatok ellátására, kontrolljára, minőségbiztosítására és fejlesztésére köztestületet létrehozni törvénnyel. Egy Civil Nonprofit Szervezetek Kamarája – jogszabályban leírt, demokratikus választásokkal legitimált – képviseleti struktúrája tudhat lenni: a.)

egyrészt a civil nonprofit szektorral kapcsolatos kormányzati tevékenység „közfeladat-ellátásának” (a közérdekű önkéntesség regisztrációjától a közhiteles nyilvántartáson át a közhasznú minősítés kontrolljáig, vagy a kormányzati támogatások elosztási mechanizmusaiban

közreműködésig,

valamint

az

állami

és

önkormányzati döntéshozó testületekben részvétel képviseletéig) b.)

másrészt a civil nonprofit szektor különböző ágazatú, formájú, és működési területű szervezetei „részvételi jogai” gyakorlásának (jogszabályalkotásban

részvételtől

az

elektronikus

információszabadságról szóló törvény alapján nyilvános köziratok megismerésén

és

kezelésén

át

egészen

a

konkrét

civil

érdekképviseleti tevékenységig)

8. Arra a problémára, hogy az egyre szigorodó pályázati és teljesítési, elszámolási feltételeknek a civil szervezetek nem tudnak vagy csak kevéssé tudnak önerőből megfelelni – különböző megoldások lehetségesek, de mindegyiknek közös vonása az, hogy az üzleti szektor pályázatainak sikerességéhez hasonlóan a civil szektor pályázóit is intézményesen és hivatásosan (professzionális módon) segíteni kell a kormányzat részéről.

a.) Történhet ez a segítségnyújtás (követés, mentorálás, megvalósítási gondozás) magától a kezelő szervezettől! Ebben a konstrukcióban a Kezelő nem csak arra szerződik a Támogatóval, hogy intakt módon lebonyolít, ellenőriz, kezel; hanem arra is szerződik, arra is vállal kötelezettséget, hogy szolgáltat a pályázó sikeres teljesítése érdekében. A jelenlegi kezelői attitűdhöz mérten ez annyiban más, hogy a Kezelő Szervezet érdekeltsége

nem

áll

meg

az

„igazság”,

„valóság”

egzakt

és

független

megállapításánál (s persze ezért innentől mindenről kizárólag a pályázó tehet, s neki felróható), hanem a Kezelő Szervezet érdekeltsége a pályázó magatartásának, döntéseinek, teljesítésének időszerű és hatékony befolyásolására is kiterjed. Folyamatosan kapcsolatban áll és együttműködik a Kezelő illetve a Támogatott egymással; ha tehát valamelyik mozzanat nem sikerül szabályszerűen, akkor ez alapesetben közös eredményük és közös felelősségük is. Ilyen munkamegosztás és ilyen konstrukció mellett a pályázati teljesítés csak és kizárólag azokban az esetekben lehet szabálytalan, késedelmes, problémás, ha mindkét fél mulasztott; vagy ha kizárólag a Támogatott mulaszt, akkor azt már biztosan csak szándékosan tehette és a Kezelő Szervezet minden támogatása ellenére is tette! Ez utóbbi esetek valószínűleg ritkák, de e ritka esetben már jár ami jár, s ilyenkor meg is érdemli a Támogatott a szükségszerűen bekövetkező jogkövetkezményeket. Addig azonban számtalan vétlen és véletlen, gondatlan és kis jelentőségű mulasztás, tévedés, hiba okozta elszámolási probléma fönnakad és kiküszöbölődik egy ilyen szoros együttműködéses folyamaton. (Nem valósult meg.)

b.) Történhet a civil szervezetek intézményes, hivatásszerű és professzionális pályázati és pályázatmegvalósítási segítése olyan vagy ahhoz hasonló hálózatokon keresztül, mint amilyeneket a kormányzat a kis és közepes vállalkozások EU-forrásokhoz hozzáférésének javítása érdekében létrehozott és működtet. Civil gazdászok, pályázati menedzserek, számviteliek, jogászok rendszerszerűen elérhető közreműködésére lenne szükség ahhoz - például a Civil Házakon keresztül, vagy más hálózatokban is -, hogy a civil nonprofit szervezetek pályázatmegvalósítását instruktorok, segítők, mentorok támogassák. (Nem valósult meg.)

Helyi érdek, helyi érték Útmutató a helyi önkormányzatok és a civil szervezetek közötti együttmûködések jogi és intézményes hátteréhez Bullain Nilda – Csanády Dániel (CIVIL TÁRS TRUST PROGRAMIRODA 2008.) A kötet előszavában összegzett legfontosabb jogalkotási feladatok: 1. A humán szolgáltatások körében az államháztartási finanszírozás szektorsemlegességének következetes biztosítása szükséges a civil szolgáltatók és szolgáltatások fennmaradásához, fejlődéséhez.

(Például

a

szociális

szolgáltatások

körében

a

2005-2008.

közötti

jogszabálymódosítások rendkívül nehéz helyzetbe hozták a civil szociális szolgáltatókat, s lassan a civil fenntartású intézmények ellehetetlenüléséhez vezetnek.)

2. Az önkormányzati – civil együttműködéseknek szintén nem kedvez a 2008. évi közpénzek felhasználásának átláthatóságáról szóló törvény, amely ugyan egyfelől jogos és fontos elvárásokat fogalmaz meg az érdekkonfliktusoknak a pályázati pénzek elosztásából való kizárása érdekében; másfelől viszont nehéz helyzetbe hozza elsôsorban a kistelepüléseken működő civil szervezeteket, amelyek teljesen természetes módon sokszor közeli kapcsolatban, akár személyes vagy hozzátartozói átfedésben is vannak a helyi döntéshozókkal.

Nyolcadik

Jelentés

a

Nemzeti

Stratégiai

Anyagok

Tervezésének

Nyilvánosságáért Szerkesztette: Nizák Péter (Civilek a Nemzeti Fejlesztési Terv Nyilvánosságáért (CNNy), 2009.)

A 2008. augusztus 1. és 2009. október 31. közötti tervezési és pályázati időszakban az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) 2009. és 2010. éves akcióterveinek társadalmi vitái zajlottak, s a megvalósításukhoz kapcsolódóan több konkrét pályázati kiírás társadalmi egyeztetése zajlott. A tanulmány ezen időszak civil tapasztalatait közvetíti, s foglalja össze az ÚMFT megvalósításának társadalmi nyilvánosságával kapcsolatosan:

1. Az egyébként is bonyolult tervezési – megvitatási – véglegesítési – meghirdetési folyamat az ÚMFT elfogadása után hirtelen megnövekedett mennyiségű egyeztetések, tervezetközzétételek miatt önmagában is lényegesen nehezebbé vált. (A kiadvány mellékletében 250 (!) programterv egyeztetésének adatairól található információ.) A tervezés – megvalósítás logikai lánca nem érvényesült megfelelően, egyszerűen azért, mert az akciótervek maguk is folyamatosan változtak. Ugyan ezek a program akciótervek nem jogforrások, ezért gyakori, indokolatlan, esetleges változtatásuk nem jogellenes (nem mintha a követhetetlenül gyakori jogszabály-módosítások jogellenesek lennének….); az ilyen gyakoriságú akciótervmódosítások azonban alapjaiban ássák alá a megvalósító intézmények hitelességét. (Problémát jelentett a pontos folyamatelemzésben már önmagában az is, hogy a TÁMOP-hoz kapcsolódó akcióterv megvalósulását az eredeti verzióhoz képest ma már vizsgálni sem lehet, figyelemmel arra, hogy az NFÜ honlapján mindig csak a legutolsó, éppen módosított akcióterv-verzió szerepel. A kutatók, elemzők így a kevésbé hiteles, saját számítógépre mentett eredeti és korábbi változatokra voltak hagyatkozva…) Sajnos nem csak az elemzés módszertanát megnehezítő jelenségről van szó a szerző szerint, hanem ennél sokkal többről: a gyakori módosítások, verziók, variációk során súlyos milliárdokkal tér el a terv és az eddigi felhasználás adatsora, számtalan intézkedés nem indult el, sőt el is tűnt az akcióterv újabb verzióiból. A megvalósítás és az eredmények tükrében megállapítható, hogy a tervezésnek igazi súlya nincsen, mint ahogyan a tervezés során a véleményezésnek sem volt, hiszen a véleményezett majd döntéssé érlelt akcióterv (benne az egyes intézkedések) rövid idő múlva mindenféle egyeztetés nélkül már a múlté…, s helyibe kerülhet egy az együttműködő partnerek által soha nem látott legújabb verzió… Sem a tervezésnek, sem az együttműködési rendszernek nincsen ilyen körülmények között sok értelme – s ez még akkor is így van, ha mennyiségileg (talán!) az egyeztetetthez képest nem változott intézkedések aránya nagyobb, mint a többször is módosítottaké, amelyek erodálják a kiépített tervezési, véleményeztetési, civil tapasztalatokat és tudást bevonó csatornákat. (Nem valósult meg.)

2. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) honlapjának fejlesztésében komoly eredmények mutatkoztak az elmúlt két évben. (Aktuális, friss információk a pályázatokról, elektronikus útmutatók, tananyagok kerültek honlapra.) Továbbra is alapvető probléma a döntéshozatali folyamat nyilvánosságát illetően az, hogy az egyes kiírások véleményezési, várható meghirdetési és beadási határidői mellett az intézkedésről döntést hozó szervek (monitoring bizottságok, kormány) üléseinek időpontjai továbbra sem jelennek meg, hiányoznak az információból. A honlapon hiányos a partnerségi ütemterv oldal, a Partnerségi Fórum oldalon pedig a véleményezés elindulásának dátumai mellől hiányoznak a véleményezési határidők. (Nem valósult meg.)

3. Hosszú előkészítés után megjelent az első közvetett támogatási konstrukció tervezete Magyarországon. A TÁMOP 5.5.1. „Közösségi kezdeményezések, programok támogatása” című konstrukció pályázati kiírása – gyakorlatilag a beadási határidő napján ! - 2009. szeptemberében felfüggesztésre került. (Nem valósult meg azóta sem.)

CIVIL NONPROFIT SZERVEZETEK KAMARÁJA (KÖZTESTÜLETE) A szabályozási koncepció rövid változata (Közzétette a Jogismeret Alapítvány (Bíró Endre) és az Európa Ház Egyesület (Barabás Miklós) 2009. évben több civil hálózati fórumon, a tárgykörben szervezett számos szakmai műhelyvitán és regionális vitafórumon, valamint a Civil Expo 2009. évi rendezvényén.) A civil nonprofit szervezetek (egyesületek, alapítványok) egyre meghatározóbb részben, egyre nagyobb arányban, súllyal és erővel vesznek részt a társadalmi újratermelés folyamataiban, s ezen belül is egyre többféleképpen kapcsolódnak az állami, önkormányzati közfeladatok ellátásához. A mai magyar jogrendszer a köztestületekben kapcsolja össze közvetlenül és intézményesített módon az állami szektoron kívüli erőforrásokat a törvényben meghatározott közfeladatokkal. A köztestület lényege ugyanis, hogy direkt módon a törvény hozza létre meghatározott közfeladatok ellátására; de nem állami vagy önkormányzati hivatalt, költségvetési szervet vagy szolgáltató intézményt létesít e közfeladatokhoz (mint más, gyakoribb esetekben), hanem tagsági jogviszonyra és önkormányzati jellegű működésre épülő, politikai-szervezeti-szakmai értelemben is független önálló jogi személyt.

A ma létező köztestületek jól tükrözik a közfeladatok ellátásába történő bekapcsolódás féllábasságát Magyarországon: a gazdasági kamarák (ipari, kereskedelmi és agrárkamarák), a szakmai (hivatásrendi) kamarák, a tudomány világát rendszerbe integráló Magyar Tudományos Akadémia és az egyes ágazati szakmai tevékenységekhez szervezett köztestületek (például hegyközség, nemzeti sportszövetség) mellől hiányzik a civil nonprofit szektor tapasztalatait, tudását, tevékenységét, hatását és érdekeit integráló közvetlen közfeladatellátás és ennek szervezése, intézményesítése, garantálása, elősegítése. Röviden szólva: az üzleti szektor és a hivatásos szakmai szektor mellé be kell vonni a civil szektor erőforrásait is a kapcsolódó állami és önkormányzati közfeladatellátásba. Helyet kell biztosítani az állami döntéshozatal és annak előkészítése rendszereiben, a korporációs mechanizmusokban valamint a közfeladatok ellátásának munkamegosztásában is az eddig mindebből hiányzó civil nonprofit szektornak.

A köztestületet a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény határozza meg: „Ptk. 65. § (1) A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy. (2) Köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, a gazdasági, illetve a szakmai kamara. (3) Törvény meghatározhat olyan közfeladatot, amelyet a köztestület köteles ellátni. A köztestület a közfeladat ellátásához szükséges - törvényben meghatározott - jogosítványokkal rendelkezik, és ezeket önigazgatása útján érvényesíti. (4) Törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható. (5) A köztestület által ellátott közfeladatokkal kapcsolatos adatok közérdekűek.

(6) A köztestületre - ha törvény eltérően nem rendelkezik - az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.”

A köztestületek fenti hatályos törvényi szabályozása lehetővé teszi olyan köztestület létesítését is, amely nem gazdasági kamara, nem szakmai kamara, s nem is az MTA. A jelen szabályozási koncepció egy újabb fajta köztestület létesítésére tesz javaslatot: a civil nonprofit köztestületre. Tartalmi szabályozása ötvözi a gazdasági kamarák szektorjellegű közfeladatellátáshoz kapcsolódó szabályozását a szakmai (hivatásrendi) és tevékenységi kamarák konkrét nyilvántartási, igazolási, minősítési és szolgáltató közfeladataival. A szervezeti és működési szabályozást illetően a civil nonprofit köztestület a gazdasági kamarák önkéntes

tagságra épülő működését veszi alapul, s ezt ötvözi a szakmai és tevékenységi kamarák életközeli (területi és szakmai struktúrában megvalósuló), konkrét közfeladat-ellátást biztosító normatív költségvetési finanszírozásával. Egyidejűleg kell ugyanis megoldani a civil szektor függetlenségét biztosító köztestületi autonómiát (önkéntes tagsággal, választási rendszerrel, működési forrásautomatizmus útján biztosított egzisztenciális függetlenséggel), valamint a köztestület hatáskörébe utalt közfeladat-ellátás folyamatosságát és a közpénzek optimális felhasználását.

Következtetések a Civil Nonprofit Szervezetek Köztestületére vonatkozóan:

1. A törvényi szabályozás lehetővé teszi a civil nonprofit szervezetek tevékenységéhez, működéséhez kapcsolódó közfeladatok ellátására köztestület létrehozását. 2. A magyar jogrendszerben eddig létrehozott köztestületek rendszerezése és elemzése alapján nyilvánvaló, hogy a civil nonprofit szervezetek köztestülete inkább „kamarai” jellegű, mintsem konkrét szakmai tevékenységi. A „kamarák” ugyanis inkább szektorjellegűek, inkább megjelenítik az adott alanyi kör szektorszintű sajátosságait, mint a többi köztestület. A nem-kamarai köztestületek speciálisabbak és partikulárisabbak annál, mint hogy kategóriaként szolgáljanak a minden ágazatot és tevékenységi kört átívelő, szakmákat átérő és összefogó civil nonprofit szervezeti körrel kapcsolatos közfeladatok ellátásának intézményesüléséhez. 3. A kamarai elnevezés legitimációjához szükség lesz a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény 43.§-ának kismértékű módosítására is. 4. A Civil Nonprofit Szervezetek Kamarája (Köztestülete) tagsága önkéntes – hasonlóan a gazdasági kamaráékhoz, valamint egyes szakmai kamaráékhoz. 5. A tevékenységi legitimációhoz szükség lesz - a gazdasági kamarai törvényhez hasonlóan – annak törvényben történő kimondására, hogy a civil nonprofit köztestület (kamara) a törvénybe foglalt közfeladatokat minden civil nonprofit szervezet vonatkozásában ellátja. (Tehát nem csak a tagsági jogviszonyt létesített szervezetek vonatkozásában.) 6. A Civil Nonprofit Szervezetek Köztestülete (Kamarája) elláthat civil érdekképviseleti feladatokat, de ugyanolyan korlátozással kell ezt tennie, mint amilyen korlátozást a gazdasági kamarákra ír elő a törvény: „A gazdasági kamarák szakmai, munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletet nem láthatnak el.” (1999. évi CXXI. törvény 14.§) A civil köztestület ugyanis éppen úgy szakmákon, munkáltatói és munkavállalói

csoportokon kívüli érdekek mentén (jogszerűség, közfeladat-ellátás, közpénzek felhasználásának hatékonysága, civil szektor sajátosságai) jeleníthet meg érdekeket, mint a gazdasági kamara. 7. A civil nonprofit kamara csak átfogó, szektorszintű kérdésekben lesz képes hatékony érdekartikulációra. Szükség lesz ezért annak törvényben történő kinyilvánítására is, hogy a civil nonprofit kamara a közfeladatok ellátásával és az ehhez kapcsolódó érdekképviseleti tevékenységében együttműködik az országos civil érdek-képviseleti szervezetekkel. (Amelyek ma is létezően leginkább az ágazati-szakmai civil érdekképviseleti szövetségek formájában léteznek.)

Az állami szervek által a civil nonprofit szervezetekre vonatkozóan jelenleg ellátott közfeladatok az alábbiak szerint csoportosíthatók:

1. Státusz-nyilvántartás és igazolás (bíróságok) 2. Regisztrációs feladatok és közhiteles adatbázisok kezelése (SZMM) 3. Közhasznúsági minősítés (bíróságok) 4.

Működés törvényességi felügyelete (ügyészség, bíróság)

5. Támogatási

rendszerek

működtetése

(SZMM,

MEH,

Minisztériumok,

Önkormányzatok) 6. Részvételi jogok meghatározása és azok gyakorlásának biztosítása 6.1. Állami és önkormányzati közfeladatellátásban részvételi jogok biztosítása (döntéselőkészítésben, munkamegosztásban, forrásbevonásban, ellenőrzésben, értékelésben) 6.2. Jogalkotási folyamatban részvétel biztosítása 6.3. Állami szerveket segítő testületekben részvétel biztosítása

A Civil Nonprofit Szervezetek Kamarájáról szóló részletes szabályozási tartalmi koncepció hozzáférhető a www.civilkoztestulet.hu honlapon. (Nem valósult meg.)

ÁLOM ÉS RÉMÁLOM - A TÁMOGATÁSI JOGVISZONYRÓL 1 Szerző: dr. Bíró Endre; konzulens dr. Bódi György; lektor dr. Garas Ildikó (Jogismeret Alapítvány, ÖKOTÁRS Alapítvány Trust program, 2009.)

1. A támogatási jogviszony fogalma A jogrendszeren belüli jogösszehasonlító kutatás megállapította, hogy a jogszabályok direkt módon és elvi jelleggel, a joggyakorlat számára irányadó módon nem tartalmaznak a „támogatási jogviszonyra” fogalom-meghatározást. Az államháztartási jogszabályok a „támogatásról”, mint finanszírozási jogcímről szólnak; a támogatási programokról vagy programtípusokról, programcsoportokról szóló rendeleti szabályozások az adott jogszabály hatálya alá tartozó jogviszonyokra, ügyekre és jogalanyokra nyújtanak – a jogviszony fogalmi szempontjából egyébként is tartalmatlan - definíciókat; a Polgári Törvénykönyv pedig hallgat a „támogatási jogviszonyról” és „támogatási szerződésről” is. A támogatási jogviszony a Polgári Törvénykönyvben nem nevesített, ú.n. atipikus polgári jogi szerződéses jogviszony, amelynek fogalmi jelentőségű, állandó elemei a kutatás eredménye szerint a következők: -

A Támogató valamely államháztartás körébe tartozó szerv, szervezet, intézmény; vagy az államháztartás körébe tartozó költségvetési forrásból származó támogatást nyújtó személy;

-

A támogatás valamely közfeladat ellátására vagy ellátásában történő részvételre, illetve az államháztartás körébe tartozó szervezet feladatkörébe eső tevékenység vagy működés finanszírozására irányul.

-

A támogatásra jogosultságról, a szerződés megkötésének előfeltételeiről, a támogatást megelőző eljárásról, a támogatási szerződés tartalmáról, az összeférhetetlenségről és a szerződésszegés jogkövetkezményeiről jogszabályok rendelkeznek.

-

A támogatási szerződés tartalmazhat a Ptk. általános kötelmi jogi szabályainak diszpozitív jellegéből következően eltéréseket a szerződésekre vonatkozó általános polgári jogi szabályoktól, de ez csak a konkrét támogatási szerződésre vonatkoztatható jogszabályok által előírt rendelkezések tárgyköreiben lehetséges. Amiről jogszabály hallgat, abban a Ptk. általános szerződéses szabályai irányadóak.

1

A fejezet a Civil Szemle 2010/1. számában megjelent cikk alapján készült.

-

A Ptk. diszpozitív jellegéből nem következik a támogatási jogviszonyra vonatkozó rendeletek hatásköre a Ptk-ba ütköző szabályozásra. A támogatási jogviszonyra vonatkozó jogszabályok polgári jogi (kötelmi jogi) szabályai nem ütközhetnek a Ptk. elveivel és alapvető rendelkezéseivel. Csak abban a körben lehetséges eltérő jogszabályi rendelkezés, amely körben a Polgári Törvénykönyv erre a jogszabályt kifejezetten felhatalmazza.

2. A támogatások jogi szabályozásának struktúrája A kutatás 107 (!) olyan hatályos jogszabályt talált, amely kifejezetten az államháztartás egyes szervezetei és a civil szervezetek közötti „támogatási szerződéseket” szabályozza: 9 törvény, 35 kormányrendelet és 63 ágazati, szakmai miniszteri rendelet. A fenti jogszabálytömeg 9 szabályozási szinten vonatkozik a támogatási jogviszonyokra: -

Áht. minden költségvetési támogatásra vonatkozó szabályai,

-

Áht. civil nonprofit szervezeteknek nyújtott támogatásra vonatkozó szabályai.

-

Költségvetési törvény konkrét év támogatásaira vonatkozó rendelkezései.

-

Áht. és költségvetési törvény által behívott, felhívott, átutalt – még mindig általános szintű - jogi szabályozás.

-

Ámr. általános, a költségvetési előirányzatok felhasználására vonatkozó szabályai.

-

Ámr. támogatási

célt

szolgáló és

összehangolás alá eső

előirányzatainak

felhasználására vonatkozó szabályok. -

Ámr. kifejezetten civil szervezeteknek nyújtott támogatásokra vonatkozó szabályai.

-

Ámr.-ben kivételt vagy eltérést engedő jogszabályok, valamint az Ámr-ben hivatkozott vagy szabályozási felhatalmazást nyert végrehajtási jellegű jogszabályok.

-

Ámr. VIII. fejezete és 7.sz.Meléklete alá nem tartozó előirányzatok felhasználását szabályozó rendeletek: előirányzatokról, alapokról, EU-forrásokról, programokról szóló rendeletek.

-

Az előző szabályozási szintekben felhívott EU-jogszabályi háttérnormák.

-

Az Áht, költségvetési törvény, Ámr. és miniszteri rendeletek által hivatkozott vagy szabályozási felhatalmazást nyert jogi iránymutatások (miniszteri utasítás), vagy a programot szabályozó intézményi belső jogi normák (eljárásrend, szmsz, ügyrend, szabályozási kézikönyv).

-

Általános Szerződési Feltételek az adott programon belül kötendő támogatási szerződésekhez. Ezek a szerződés aláírásával annak részévé válnak.

A jogi szabályozás struktúrája tehát meglehetősen összetett, többlépcsős és sokszintű. Ebből következően sok átfedéssel és diszharmóniával, belső ellentmondásokkal terhelt. A támogatások előfeltételei körében például az Áht. és az Ámr. évről-évre (sőt egy éven belül többször) történő változásait, vagy az éves költségvetési törvény speciális, konkrét rendelkezéseit az ágazati, szakmai rendeleti szabályozás – különösen a programszintű konkrét végrehajtási rendeletek – csak nehézkesen, lassan, vagy egyáltalán nem tudják követni. Így fordulhat elő, hogy a konkrét támogatási jogviszonyhoz „legközelebb” eső végrehajtási rendelet még nem tartalmaz vagy másként tartalmaz olyan új, szigorúbb támogatási feltételt, amelyet a jogalkotó a rendelet keltéhez képest utóbb illesztett a feltételrendszerbe. Különösen így van ez a programszintű jogi szabályozások esetében. Mint fától az erdőt – úgy nem látható a sok részletszabályozástól a költségvetési forrásokból köttetett támogatási jogviszonyok közös jogi feltételrendszere!

A végrehajtási jellegű, alsóbb szintű szabályok gyakran specializálják, konkretizálják, hivatkozzák úgy a magasabb szintű (például Áht. és Ámr.) rendeletek előírásait, hogy azzal szűkítik, módosítják is egyben, s más fogalom-meghatározás keletkezik és gyakorlódik (példánk esetében a jogellenes felhasználásról), mint amit a jogalkotó parlamenti vagy kormány szintjén elhatározott! Azonnal jogforrási dilemmánk támad, hiszen attól, hogy az ágazati rendelet valamit kihagy a saját felsorolásából, attól még például az Áht-s esetkör vonatkozik például az adott minisztérium fejezeti kezelésű előirányzataiból kötött támogatási szerződésekre is. Az jut a kutató eszébe – s jelzem itt, a szabályozási struktúra kérdéseinél -, hogy szükséges-e az ágazati szintű szabályozásban bármilyen mértékben is megismételni, ismertetni, összefoglalni, kigyűjteni, sorba szedni, stb. a magasabb szintű vonatkozó jogszabály rendelkezéseit, s nem az lenne a célszerű, pontos és áttekinthető szabályozási mód, hogy a miniszteri rendelet csak és kizárólag abban szabályozzon, amelyben: -

a magasabb szintű jogszabály által megengedett eltérésről szól, vagy

-

felhatalmazás alapján végrehajtási rendelkezést, vagy

-

speciális szabályozást tartalmaz?

A magasabb szintű jogszabályból ismertetés ugyanis szükségszerűen pontatlan, hiányos, időközbeni módosításokat nem átvezető – s ezzel az a látszat keletkezik, mintha a jogalkalmazónak a hozzá közelebb eső, az ő esetkörére konkrétabban vonatkoztatható végrehajtási rendeletnek kellene elsősorban megfelelni, s nem éppen fordítva: mindenekelőtt a törvénynek, aztán a kormányrendeletnek, s csak legvégül a speciális ágazati jogszabálynak!

Ha pedig a tévedést kizáró módon „idézné” az alacsonyabb szintű jogszabály a magasabbat, akkor a jogalkotó bizony elszégyellné magát…. A támogatási jogviszonyra vonatkozó jogi szabályozási struktúra áttekintésében és felvázolásában egyik fontos elem azoknak a jogterületeknek, jogszabályoknak a számbavétele, amelyek valamely támogatásokról szóló jogszabály (például az Áht.) utaló rendelkezése alapján alkalmazandók a támogatási jogviszonyra, s annak civil szervezeti alanyára (is). Mindenek előtt ilyen törvényi utalásképpen alkalmazandó az államháztartás számviteli szabályrendszere, amely az Áht. 119.§ (3) bekezdésének rendelkezése folytán kiterjed az államháztartásból támogatásban részesülő civil szervezetre is a támogatás elszámolása, felhasználása és a beszámolás vonatkozásaiban. Ez egy nagyon súlyos szabály; ugyanis azt mondja ki, hogy a civil szervezetnél hiába van alapvetően más számviteli (könyvelési, beszámolási, pénzkezelési, vagyonértékelési, stb.) szabályrendszer hatályban, mint a Támogatónál – a támogatás felhasználása körében olyan fogalmakat, nyilvántartásokat, korlátokat, eljárásokat kell alkalmaznia, mintha például költségvetési szerv lenne! Még szerencse, hogy a gyakorlatban ez a szabály csak korlátozottan érvényesül, s például a házipénztár vagy a leltározás vonatkozásában a civil szervezetnek nem kell ugyanolyan adminisztrációs rendszereket működtetnie, mint a közvagyon kezelése okán jóval szigorúbban szabályozott állami, önkormányzati szervnek… De ez a „szerencse” a törvényi előírások érvényesülési korlátozottságával kapcsolatosan bizony súlyos veszélyforrást is jelez: bármelyik támogatási ellenőrzés juthat a civil szervezettel kapcsolatosan arra a megállapításra, hogy a támogatás felhasználása során megsértették az Áht.119.§ (3) bekezdését és ezért a támogatás felhasználása szabálytalan. Így lehet egy pillanat alatt az egyébként megvalósult támogatási álomból - rémálom. rendelkezések

„húzzák

be”

a

támogatási

jogviszonyok

Hasonló jogszabályi utaló szabályozási

körébe

a

közbeszerzésekről szóló 2003. évi törvényt (Kbt.), az általános forgalmi adóról szóló törvényt (ÁFA), vagy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatások szabályozását (Ket.). A szabályozási struktúrához tartozik annak a jogellenes és súlyosan egyoldalú jelenségnek a jelzése is, amelyet néhány konkrétan vizsgált támogatási szerződésben tárt fel a kutatás. Arról a tételről van szó, amely szerint „a támogatási szerződés a vonatkozó jogszabályok módosulásával minden külön intézkedés nélkül módosul.” Ez a tétel ugyanis ütközik a Ptk. 226.§ (2) bekezdésével, amely szerint „Jogszabály a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg.” Álláspontom szerint a támogatási

szerződéseknek

azok

a

rendelkezései,

amelyek

automatikussá

teszik

az

összes

jogszabályváltozás minden rendelkezésének módosító hatását a korábban megkötött szerződésekre – nos, ez nem a szerződéses szabadság és nem is a Ptk. szabályaitól eltérés lehetősége, hanem a Ptk. 200.§ (2) bek. és 239. § (1) bekezdésében szabályozott jogszabályba ütköző, ezért semmis rendelkezése esete! Több támogatási program Általános Szerződési Feltételeket (ÁSZF) alkalmaz a vonatkozó rendeletben nem szabályozott, de minden szerződésre alkalmazandó szabályoknak érvényesítésére. A támogatási szerződések az ÁSZF-ről általában rögzítik azt, hogy „A Támogató által kötelezően alkalmazandó Általános Szerződési Feltételeket érintő jogszabály változása esetén az új, illetve a módosult jogszabályi rendelkezései az ÁSZF részévé válnak.” Amíg a jogszabály szerződést követő módosulása is csak kivételesen érintheti a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát, addig az ÁSZF-ek változása egyáltalán nem. Több olyan támogatási szerződést is talált a kutatás, amelyben a felek megállapodtak arról, hogy „a szerződés elválaszthatatlan részét képezik a szerződéshez nem csatolt, a Támogató hivatalos honlapján közzétett tájékoztatók.” Ez a rendelkezés jogi értelemben nonszensz: azt jelenti, hogy az egyik fél bármikor, bármilyen tartalmú nyilatkozata egyoldalúan módosítja a szerződés tartalmát! Nyilvánvalóan és súlyosan törvénysértő.

3. Támogatási előfeltételekről Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) – részben minden támogatási jogviszonyra vonatkozóan, részben pedig a

központi költségvetésből és az

elkülönített állami pénzalapokból történő támogatásokra vonatkozóan – előír három féle támogatási feltételt: támogatással összefüggő adatok nyilvánossága, a kedvezményezett köztartozás-mentessége, rendezett munkaügyi kapcsolatok követelménye,

(Áht.13/A.§,

15.§) Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (Ámr.) – a jelen tanulmány szabályozási struktúráról szóló fejezetében kifejtett alanyi és tárgyi hatállyal (VIII. fejezet és 7. sz. Melléklet), tehát korántsem általános támogatási szabályozási hatókörrel – a következő további öt támogatási feltételt ír elő: évente egyszer támogathatóság, fejlesztési támogatás kizárólag pályázati úton, pályázat befogadásához szükséges pályázói nyilatkozatok megléte, a pályázat kötelező mellékletének előírt dokumentumok csatolása, valamint a Támogató által meghatározott további pályázati követelmények. (Ámr. 81.§ - 83.§)

További ágazati, szakmai jogszabályok a legkülönbözőbb szabályozást tartalmazzák a támogatási előfeltételekre vonatkozóan.

A nulladik (mindent megelőző, legátfogóbb, elsőnek ismertetendő) jogösszehasonlító kutatási tapasztalat arra irányul, hogy a túlságosan is bonyolult, differenciált és részletbe menő jogi szabályozási struktúra következtében az ágazati, szakmai támogatási jogi miniszteri rendeletek gyakran esnek a „jogismétlés” hibájába. A magasabb szintű jogszabályok (Áht. és Ámr.) rendelkezéseinek ismétlése még önmagában nem lenne törvénysértő – csak felesleges , de az már súlyosan jogellenes szabályozási gyakorlat, hogy az Ámr. 83.§ (2) bekezdésében előírt kötelező nyilatkozatokat kisebb-nagyobb eltérésekkel, más szövegezéssel ismétlik meg a miniszteri rendeletekben. Ugyanez igaz az Áht. által megfogalmazott támogatási feltételekre vonatkozóan is, olyanokra mint például a köztartozások vagy a rendezett munkaügyi kapcsolatok ügye, továbbá a korábbi támogatásokkal elszámoltság vagy visszafizetettség. Szükséges lenne a támogatási jogszabályok miniszteri halmazát harmonizálni a jogalkotói hatáskör szempontjából, mert jelenleg sok végrehajtási típusú rendelet rontja le, fogalmazza át, szűkíti vagy tágítja az Áht, Ámr. különböző vonatkozó szabályozásait. Az ágazati, szakmai, végrehajtási és program jellegű jogszabályok jogalkotói számára megszívlelhető kutatási megállapítás, hogy a magasabb szintű jogszabályokra pontosan hivatkozni kell – s nem átírni, ismertetni vagy összefoglalni - , ha el kívánják kerülni egyrészt saját jogi normájuk törvénysértőnek minősülését, másrészt azt a csapdahelyzetet, amelybe a joghasználó pályázó kerül azzal, hogy a pályázatára legközvetlenebbül vonatkozó ágazati, szakmai rendeletben előírtaknak megfelelve – ugyanabban a tárgykörben – mégis csak elkövet valamely jogellenességet! Azt az álláspontot még védeni lehet a Támogató részéről, hogy „a jog nem ismerete nem mentesít a felelősség alól”, s egyébként is a kiírásban vagy az útmutatóban, esetleg az általános szerződéses feltételekben, vagy a konkrét szerződésben utalás történt általánosan az Áht. és Ámr. szabályaira, tehát azt ismernie és alkalmaznia kell a pályázónak; de az nem védhető jogi álláspont, hogy amiről konkrét rendelkezés van az ágazati rendeletben, ahelyett a pályázónak tudnia kell, hogy a magasabb szintű jogszabályt kell alkalmaznia! A különböző jogforrási szinteken született különböző jogi normák ütközésének érvényességi kérdéseit a pályázónak nem kell tudni kibogoznia. S persze ennek a helyzetnek a jogkövetkezményei sem lennének rajta érvényesíthetők. 4. A támogatási szerződésekről 4.1. Jogi szabályozás

A támogatási szerződésekre vonatkozó jogi szabályozás áttekintése és elemzése arra a legfontosabb megállapításra vezetett, hogy a támogatási szerződésre vonatkozó magasabb forrású jogszabályi rendelkezéseket több végrehajtási szintű jogforrás se nem idézi, s nem felhívja; hanem ismerteti, beépíti, említi, átfogalmazza és rövidítve, sűrítve, leegyszerűsítve ismétli. S ezzel torzítja, butítja, tompítja vagy éppen ellentmondásossá teszi. A támogatási szerződések területén még nagyon messze vagyunk a különböző szintű jogforrások harmonizált és strukturált, egymást kiegészítő szabályozási ideáljától.

A Ptk. - diszpozitiv szabályrendszerén belül – csak meghatározott tárgykörökben enged a támogatási

jogviszonyt

létrehozó

támogatási

szerződésre

vonatkoztatható

rendeleti

szabályozásnak mozgásteret. (ANALÍZIS 18. pont) A Polgári Törvénykönyv ilyen eltérést, kivételt engedő szabálya hiányában - vagy a Ptk. speciális szabályozásra felhatalmazó rendelkezése nélkül - jogellenesen tartalmaznak a támogatási szerződésekre szabályt a támogatási rendeletek a következő tárgykörökben: •

Felmondás kizárása. (Mert a Ptk. a szerződések megszűnési jogcímeinek tekintetében nem hatalmazza fel jogszabályt az eltérésre.)

•

Elállás kötelező előírása oly módon, hogy a Ptk. 320.§ (3) bekezdésébe foglalt korlát fennállásának vizsgálatát a rendelet kiiktatja. (Mert a Ptk. 320. § szerint: „ Nem gyakorolhatja a szerződésen alapuló elállási jogot az a fél, aki a már megkapott szolgáltatást nem, vagy csak tetemesen csökkent értékben tudja visszaszolgáltatni.”)

•

A

szerződésszegés

jogkövetkezményeinek

kizárólag

a

„Támogatottra”,

„Kedvezményezettre”, „Kötelezettségvállalóra” szabályozása, s ezzel annak a látszatnak a keltése, mintha jogszabály kizárhatná az egyik fél felelősségét a szerződésszegésért. •

A rendelet hatályba lépése előtt kötött szerződések tartalmának módosítása. (Mert a Ptk. 226.§ (2) bekezdés „kivételesen” jelzőjébe ütköznek.)

•

A fizetendő kamat számításáról rendelkezésben a Ptk. 232.§ (3) bekezdés szabályozásától eltérés. (Mert jogszabály csak a kamat mértékének megállapításában térhet el. A kamat számításának szabályozásában nem.)

•

Késedelmi kamatnak a Ptk. 301/A.§ (2) bekezdésében írt mértéknél kisebb meghatározása. (Mert a Ptk. 301./A.§ (7) bekezdése szerint jogszabály csak a jogosult javára térhet el.)

Megállapítható, hogy a támogatási jogviszonyokat szabályozó rendeletek gyakran összekeverik a felek szerződéses szabadságát biztosító Ptk.200.§(1) bekezdésének szabályát („A szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg. A szerződésekre vonatkozó rendelkezésektől egyező akarattal eltérhetnek, ha jogszabály az eltérést nem tiltja.”) a rendeleti jogalkotásnak biztosított sokkal szűkebb körű szabályozási felhatalmazással. A Ptk. csak a szerződést kötő egyenrangú felek számára teljes mértékben diszpozitív (eltérést engedő), s nem a rendeleti jogalkotók számára, amelyek csak a Ptk. által konkrétan és szűken meghatározott esetekben térhetnek el a törvénytől! A kutatás 19 olyan jogszabályt talált és vizsgált, amely konkrét rendelkezéseket tartalmaz a támogatási szerződésekre. A legátfogóbb hatályú jogi szabályozás az Ámr. szintjén lehetne – ha volna -, de nincsen, mert az Ámr. 87. §-a csak a szerződéskötéssel foglalkozik, a 91. § pedig az ÁFA kérdésével és a támogatási előleggel. Kutatásunk szempontjából annak van viszont nagy jelentősége, hogy az Ámr. 87. § (4) bekezdése írja elő a támogatási szerződésre vonatkozóan az elállási jog Támogatói kikötését! Meghatározza az Ámr. azokat a konkrét okokat is, amelyek bármelyikének bekövetkezése esetére a Támogató elállási jogát a szerződésben ki kell kötni. Az ágazati, szakmai pályázati joganyagok többé-kevésbé követik az Ámr. fenti rendelkezéseit; a probléma elsősorban nem abban áll, hogy mást írnának elő elállási feltételként a támogatási szerződésekre, hanem inkább abban, hogy van rendelet, amely felhasználja, ismerteti az Ámr. szabályozását és beépíti a saját szabályozásába; van rendelet, amely egyes részeit és elemeit ismerteti, a többit nem; s van rendelet, amely hallgat az Ámr. által előírt kérdésekről és teljesen autonóm szabályokat alkot. Véleményünk szerint egyik megoldás sem optimális! Ha felhasználja, ismerteti az ágazati-szakmai joganyag az Ámr. szabályait, akkor két probléma adódhat: egyrészt az „ismertetésből”, nem pontos szövegazonosságokból, lényeg szerint történő beemelésekből félreértések származhatnak és joghézagok; másrészt ilyen esetekben az adott joganyagból nem tűnik ki, hogy mi a kormányszintű elhatározás, kormányszinten általánossá tett szabály (az Ámr.) - és mi a minisztériumi (ágazati, szakmai) szintű jogi norma? Márpedig, ha nem tűnik ki, akkor ismervén az Ámr. alanyi hatályának és a pályázati szakmai rendeletek eltérő alanyi köreit még egy ágazaton belül is (lásd a támogatási jogszabályok struktúrája problematikát a tanulmányunk B./ alcímű fejezetében) – az alkalmazandó szabály megállapítása nem könnyű feladat a jogalkalmazó számára! (Hiszen az Ámr-ből átemelt, ismertetett, utalt rendelkezést adott esetben alkalmaznia kellene, viszont a miniszteri hatáskörben, vagy adott pályázati

programra vonatkozóan kiadott és szerződésekre irányuló szabályokat pedig éppen nem vagy csak meghatározott körben!) Az optimális megoldás az, ha az ágazati-szakmai szintű jogszabály pontosan utal az Ámr. (vagy/és az Áht., esetleg más törvény, például a számviteli vagy adótörvény) adott kérdésre vonatkozó magasabb szintű jogszabályi keretére, s ezen belül csak és kizárólag a saját rendelkezéseit írja le. 4.2. Támogatási szerződések elemzése (A kutatás empirikus szakaszában 17 Támogató és 5 Kezelő, Közreműködő vagy Lebonyolító Szervezet által használt 44 féle szerződést szereztünk be és vizsgáltunk meg. Ezek mind olyan szerződések a 2007-2008-2009. évekből, amelyek alapján civil szervezetek jutottak államháztartási forrású (állami, önkormányzati, költségvetési szerv eredetű) támogatáshoz. A támogatási szerződések kutatásba vont típusai: Működési támogatási szerződés, Projekttámogatási szerződés, Ajánlott szerződés megyei önkormányzattól, Általános szerződési feltétel, Mintaszerződés miniszteri utasításban.) A kutatás során vizsgált támogatási szerződések elemzése az alábbi következtetésekre vezetett:

A támogatási szerződések egyoldalú és aránytalan helyzeti előnyt, erőfölényt jelenítenek meg az állami, önkormányzati szerződő fél javára; ezáltal erősen diktátum jellegű előírásoknak

minősülnek,

semmint

egyenrangú

szerződő

felek

kétoldalú

megállapodásának. Erre utalnak a következő kutatási megállapítások: 1.

A

vizsgált

támogatási

szerződések

egyike

sem

tartalmaz

közvetlen

jogkövetkezményt, szankciót, joghátrányt a Támogató vagy Kezelő szervezet által elkövetett semmilyen szerződésszegésre. Minden szerződéses szankció csak a Támogatottra vonatkozik! 2. A szerződések nagy része szerint, ha a projekt megvalósítása során a tényleges kiadások mértéke a tervezetthez képest csökken, akkor az elszámolásnál a fel nem használt összeggel a támogatási összeget csökkenteni kell. Ha viszont bármely okból nőnek a projekt költségei, a Támogatott ebben az esetben is kizárólag a szerződött támogatási összegre jogosult. 3. Másik államháztartási forrású támogatási jogviszonnyal kapcsolatos probléma „jogellenes felhasználásnak” vagy „elállási oknak” minősítése ennek a konkrét szerződésnek a vonatkozásában, ahol úgy egyébként teljesülnek a szerződéses kötelezettségek. 4. Még nem is folyósított támogatásrész visszavonásának jogkövetkezményei.

5. A támogatás visszatartása (ki nem fizetése) nem érinti a Támogatott teljesítési kötelezettségét. Ez azt jelenti tehát, hogy bár nem kapja meg a szerződésben szereplő támogatást a Kedvezményezett (mert például köztartozása keletkezett, vagy megbírságoltak szabálytalan munkaügyi alkalmazás miatt), de az elmaradt támogatásrészből finanszírozandó projektrészt változatlan módon kötelezettsége teljesíteni! Nyilvánvalóan nem fogja tudni, hiszen nincsen miből, ezért most már nem a köztartozás ténye, hanem a teljesítés hiányossága miatt a Támogató elállhat, s az egész projekt szükségszerűen elbukik – végső soron egy kisebb jelentőségű külső körülmény miatt. 6. A szerződés egyoldalú módosításának lehetősége a Támogató, Kezelő által – szinte minden okból! (A támogatási szerződések sokféle és gyakori egyoldalú módosítási okot tartalmaznak – amely egyoldalú módosítási okok amúgy csak kivételes lehetőségként lehetnének jelen a polgári jogi viszonyokban, míg a támogatási szerződésekben általánosak. Ilyen egyoldalú szerződésmódosítási okok például: ellenőrzésre jogosult szerv megállapítása; a projekt összköltségének csökkenése; Kedvezményezettnek fel nem róható okból a szerződéses kötelezettségek 25 %-nál kisebb hányada nem teljesül, jogszabályváltozás miatt visszamenőleges hatállyal, a „Projekt környezetének változása” miatt, a szerződés mellékletét képező beszámolási követelmények egyoldalú módosulásaként, a Támogató által honlapján közzétett tájékoztatók és közlemények tartalma miatt, stb. 7. Támogatás folyósításának felfüggesztésére vonatkozó egyoldalú vagy aránytalan lehetőségek. Például: módosítási kérelem benyújtásától az elbírálásáig; szerződésben vagy jogszabályban foglalt bármely Kedvezményezetti kötelezettség elmulasztása esetében; másik támogatott projekt vizsgálata miatt az intézkedések végrehajtásáig; teljesítési hiba vagy hiány. Mivel

a

támogatás

folyósításának

felfüggesztése

a

Kedvezményezett

szerződéses

kötelezettségeit ugyanúgy nem érinti, ahogyan a támogatás visszavonása sem; ebben az esetkörben is eljutunk oda, hogy apróságok, tévedések, kisebb jelentőségű problémák miatt a támogatás rendszerszerűen bennragad, a Támogatott viszont nem lesz képes tovább teljesíteni a projektet, amelynek következtében a Kezelő elállhat, s mindenki vesztesként kerül ki egy megalapozatlan, életszerűtlen és eleve reménytelen teljes visszafizetési követelésből… 8.

Minden

szerződésszegés

„súlyosnak”

minősül.

Az

eljárási,

ügyviteli,

adminisztrációs jellegű szerződésszegést is több szerződés kifejezetten súlyosnak minősíti, ezzel betolja az elállásra alkalmas szerződésszegési körbe. 9. A támogatási összeg kamatainak és a megtakarításnak elvonása a Támogatottól.

10. Nyilatkozni kell a jogismeretről (!), majd az esetleges szerződésszegéskor helyt kell állni a valótlan nyilatkozat jogkövetkezményeiért… 11. Életszerűtlenül hosszú iratmegőrzési kötelezettség a Támogatott számára.

6. A „jogellenes felhasználásról” A támogatás „jogellenes felhasználásának” fogalma és esetköre – az államháztartási törvény visszafizetési kötelezettségre vonatkozó szabályozási felhatalmazása alapján - az alsóbb szintű jogszabályokra marad. No meg az adott pályázati programra vonatkozó belső jogi normákra: eljárásrendre, ügyrendre, szmsz-re. Így például azon elvi jelentőségű kérdés is, hogy miként történik, vagy megtörténik-e egyáltalán egyfelől a projekt teljesítésének értékelése (mennyiségi és minőségi értelemben, ide értve a rendeltetésszerű felhasználásnak minősítést is), másfelől pedig a beszámolás, elszámolás, nyilvántartás, értesítés adminisztratív kötelezettségeinek a megkülönböztetése vagy azonos jellegűnek tekintése a hibás teljesítés jogkövetkezményeit illetően? A jogkövetkezmények szempontjából ugyanis ez kulcskérdés: ha mechanikusan egyenértékű minden minőségű, minden típusú és mértékű eltérés a rendeltetésszerű felhasználásban, valamint bármilyen jellegű (bármilyen időtartamú, értékű, vonatkozású, következményű, felróhatóságú, stb.) jogszabály- és szerződésszegés a visszafizetési kötelezettség keletkeztetésében, akkor a támogatási jogviszonynak fogalmi eleme lenne a bármilyen jogellenes felhasználás esetén a valamilyen mértékű visszafizetési kötelezettség. Talán leszögezni sem kell, hogy természetesen jogi szempontból ez nincsen rendjén: a támogatási szerződés nem minden megsértése jár(hat) törvényes visszafizetési kötelezettséggel!

A támogatásokra vonatkozó alsóbb szintű jogi szabályozások specializálják a „jogellenes felhasználás” fogalmát. Olyan szerződéstől vagy jogszabálytól eltéréseket is „jogellenes felhasználásnak” minősítenek – és húzzák rá ezzel a súlyos jogkövetkezményeket -, amelyek nincsenek közvetlen összefüggésben magának a támogatási összegnek a felhasználásával, legfeljebb kapcsolódnak ahhoz: ilyen például a nyilvánossági követelmények sérelme, a kedvezményezett működésével és tevékenységéhez kapcsolódó különböző követelmények, a konzorciumi vagy együttműködő partnerekkel összefüggő követelmények, stb. Ezekben az ügyekben nem a támogatási szerződés teljesítésével – a támogatás felhasználásával – van probléma, hanem a támogatáshoz jutás folyamatával, eljárásával. Az eljárási mulasztások,

hibák és jogellenességek váltanak ki ilyenkor anyagi jogi következményeket. Kérdés, hogy arányosak-e a törvény ezen áthidalásai az eljárásjogi következményekről az anyagi jogi következményekre? Vajon nem a pályázati rendszerből kizárás, vagy a szabálytalansággal okozott eljárás költségének a megtéríttetése, vagy az eljárási bírság lenne az adekvát eljárásjogi következménye a támogatáshoz jutás eljárásában elkövetett szabálytalanságnak? Fordított esetben nyilvánvaló lenne az eljárásjogi hiba anyagi jogi következményeinek abszurditása: gondoljunk arra a Pályázóra, akinek az iratait hibásan dolgozta fel a Támogató, s emiatt elesett a támogatástól. Nyilvánvalóan nem a támogatási jogviszony automatikus létrejötte az adekvát jogkövetkezmény, hanem az eljárási hibához eljárási következmény fűzhető: például az újrabírálat kötelezettsége, vagy a pályázati díj visszafizetése, vagy a következő pályázati kiírásról értesítés kötelezettsége, az újabb pályázat során az előzmények okán előnyben részesítés a bírálatban, stb. A lényeg abban áll, hogy az Áht. több rendelkezése ma az eljárási jogsértést a létrejött jogviszonyok tartalmát és szolgáltatásait érintő anyagi jogi következményekkel szankcionálja. S persze kizárólag csak a Kedvezményezett hátrányára.

6. A szerződések megszegésének jogkövetkezményei 6.1. Jogszabályi szinten Az Áht. nyolc általános követelményt fogalmaz meg a támogatási jogviszonyok szabályozása tárgyában. Érdekes módon mind a nyolc a „Jogkövetkezmények” tárgykörébe tartozik: a számadási kötelezettségtől a visszafizetési kötelezettségen át a nyilvánossági és ellenőrzési kötelezettségekig. Jól jellemzi a közfeladat-ellátásban történő civil részvétel jogi szabályozásának egyoldalúságát (ellenőrzés, korlátozás, visszatartás, garanciák, védelmi mechanizmusok – központúságát), hogy az Áht. szabályozása egyetlen egy tételében sem a közfeladat-ellátásba történő külső erőforrások bevonását segítő, ösztönző, gerjesztő, szervező, harmonizáló, akadálymentesítő, lehetővé tevő jellegű. Hanem mindegyik szigorúan csak ellenőrző, szankcionáló, számonkérő, garantáló, szankcionáló és kikényszerítő jellegű. (Mintha az államháztartásnak csak kiadási oldala lenne, amit nagyon félteni kell; s nem lenne egy bevételi lába is, amit viszont nagyon gondozni kellene…. Márpedig a civil erőforrások az államháztartás szempontjából külső források; s ha egy projekt 100-at tesz be, holott csak 70be kerül, akkor az a 30 bekerült az államháztartásba; s ezt talán fontosabb lenne gerjeszteni és garantálni, mint a 70 kifizetését és a támogatott civil projekt teljesedését adminisztratív alapokon ellehetetleníteni.)

Az államháztartási törvénybe foglalt, minden támogatási szerződésre vonatkozó nyolc szerződésszegési jogkövetkezménnyel kapcsolatosan a jogösszehasonlító elemzés az alábbi főbb megállapításokra jutott:

a.) Az Áht. 13/A.§ (2) bekezdése szerint „A támogatások jogszabálysértő vagy nem rendeltetésszerű felhasználása esetén a felhasználót - külön jogszabályokban meghatározottak szerint - visszafizetési kötelezettség terheli.” Ez egy általános, teljes körű – sommás – visszafizetési kötelezettség. A „sommás” szabályozás veszélye két vonatkozásban is fennáll: egyrészt a jogszabálysértő és a nem rendeltetésszerű felhasználás esetkörére is egyaránt a visszafizetési kötelezettséget írja elő; másrészt pedig differenciálatlanul minden típusú és súlyú jogszabálysértésre illetve minden fokozatú rendeltetésszerű felhasználástól eltérésre visszafizetési kötelezettséget ír elő. Árnyalására külön jogszabályoknak biztosít a törvény lehetőséget. Így folyik le az elállás–felmondás–visszakövetelési szabályozás joga és lehetősége alsóbb jogalkotási szintekre; és – mint látni fogjuk a jelen kutatás eredményeiben is – a speciális támogatási rendszerek jogszabályaira. A törvény nem tesz különbséget a nemteljesítés illetve részteljesítés között, az elszámolás hiánya illetve részbeni elszámolási hiányosság között, a támogatási szerződés tartalmi illetve eljárási megsértése között, valamint az alkalmazandó jogkövetkezmény anyagi jogi illetve eljárásjogi jellege között. Hiányzik a polgári jogi szerződések érvényesség-részbeni érvényesség-érvénytelenség jogkövetkezményei, nemteljesítés-elállás-felmondás, szerződést biztosító mellékkötelezettségek és biztosítékok-garanciák-szankciók, hibás teljesítés jogintézményeinek használata! Helyébe – látszólag – a visszafizetési kötelezettség sommás jogkövetkezménye kerül. b.) Az Áht. 13/A. § (6) bekezdése a köztartozásra vonatkozó visszatartási jog szabályozásakor kimondja: „A visszatartás a kedvezményezett támogatási szerződésben vállalt kötelezettségeit nem érinti.” Ezt az elemzés sommás, durván egyoldalú és irracionális jogkövetkezménynek tartja. Az történik ugyanis az ilyen ügyekben, hogy az esedékes támogatási összeget egy egészen más köztartozás kiegyenlítésére – törvényes módon – visszatartják, de ezzel a ténnyel ellentétesen a program teljesítési és elszámolási kötelezettsége szempontjából úgy kell számolni, mintha folyósították volna! Megítélésem szerint ez éppolyan aránytalan, egyoldalú és sommás szankció – s éppen olyan zsákutcás, szükségszerűen negatív végű játszmát eredményező jogkövetkezmény – mint a részbeni hibás teljesítésű vagy részbeni hibás számadású már felhasznált állami támogatás teljes összegű visszakövetelése. (Ezekben az esetekben a Támogató nem hajlandó észlelni, hogy a

valóságban a projekt nagyobbik része realizálódott, a támogatás nagyobbik része felhasználásra került a projektben, így a teljes támogatási összeg visszakövetelése nem a gazdagodás vagy a haszon, megtakarítás, nyereség elvonását célozza, hanem csak szimpla büntetést szolgálja, amely büntetésnek megfizetésére a civil nonprofit szervezetek esetében tipikusan nem állnak rendelkezésre tőke -, vagy tartalék források! Így aztán a Kedvezményezett tönkre megy és felszámolódik, megszűnik abban a csapdahelyzetben, hogy már felhasznált és ebből következően nem létező forrást kellene visszafizetnie; a Támogató pedig teljes egészében eredménytelennek fogja nyilvántartani, s minden időben veszteségnek lesz kénytelen elkönyvelni a végrehajthatatlan, behajthatatlan követelését a civil szervezettel szemben. Közben a valamilyen hányadban, részben vagy részlegesen megvalósult projekt minden lehetséges eredménye is eliminálódik. Tehát Támogatónak és Támogatottnak is, sőt magának a költségvetési előirányzatnak és a támogatási programnak is teljes kudarc lesz az amúgy nem szükségszerűen és nem teljes körűen eredménytelen projekt.) c.) A sommás jogkövetkezmények alkalmazásának gyanúja merül fel a rendezett munkaügyi kapcsolatok követelményének történő meg nem felelés esetében alkalmazandó visszafizetési kötelezettséggel kapcsolatosan. (Áht. 15.§ (9)-(10) bek.) Ez általában a támogatási végrehajtási jogszabályok szintjén elállási jog kikötését, elállási okot jelent, s ennek következtében a teljes támogatási összeg visszafizetésére kötelezés történhet akár olyan extrém esetben is, hogy több milliós, tízmilliós vagy százmilliós – egyébként szerződésszerűen teljesített, vagy nagyobb mértékben megvalósított – program támogatási felhasználását minősítik jogellenesnek (fizettetik vissza a támogatást, s teszik ezzel tönkre a pályázót-munkáltatót-beruházót) egy néhány tízezer forintos munkaügyi bírsággal járó, egykét munkavállalót érintő munkajogi szabálytalanság okán! Hasonlatos ez a problematika a köztartozás fennállásával kapcsolatos és szintén sommás jogkövetkezményhez, vagy az esélyegyenlőséggel, egyenlő bánásmód követelményével összefüggő hasonló jelenségekhez. S persze felveti annak általános kérdését is, hogy vajon a munkavédelmi és biztonságtechnikai, tűzrendészeti, környezetvédelmi, cégjogi, ingatlankezelési, szerzői jogi, adatkezelési jogszabályok betartását miért nem azonos érdekerősséggel emeli be a jogalkotó a támogatások elnyerésének és folyósításának feltételrendszerébe? S ha beemeli, akkor ezen jogszabályok megsértésének hatósági megállapítása és az adekvát konkrét jogkövetkezmény alkalmazása vajon miért nem elegendő a kívánt társadalompolitikai cél eléréséhez? Miért kell egészen más jogviszonyokat is kapcsolódóvá és függővé tenni a támogatási jogviszonnyal – pusztán azon az alapon, hogy ez utóbbi költségvetési kapcsolatokat hoz létre és közpénz a

támogatás forrása? Mintha a költségvetési intézményekkel létesülő bármely jogviszonyokban - adás-vétel, bérlet, megbízás, hasznosítás, szolgáltatás, stb. – nem közpénz lenne, vagy nem közpénzzé válna a szolgáltatások, áruk ellenértéke? Ha a támogatási jogviszonyt nem ingyenes, ellenszolgáltatás nélküli „állami adománynak” fogjuk fel, hanem az állami, önkormányzati feladatellátás egyik nevesített szerződéstípusának, amelyben a támogatás célja a szerződésben meghatározott tevékenység, feladat, projekt finanszírozása (tehát pénzügyi forrásának biztosítása); nos ekkor nyilvánvalóvá válik, hogy a támogatási jogviszony létesítésében is csak éppen olyan szerepe lehet a különböző jogágak hatósági jogkövetkezményeinek, mint bármely más állami, önkormányzati intézménnyel kötendő jogviszonyban. Megállj-t kell(ene) parancsolni annak a szabályozási technikának, hogy a jogalkotó elképzeli az ideális pályázót - akinek teljes szervezete és minden alkalmazottja hibamentesen működik és soha semmilyen jogellenes döntést nem hoztak, törvénysértő intézkedést nem vezettek be, jogszabálysértő mulasztás sem terheli őket a munkavállalók -, az adózás -, a közpénzek kezelése -, a környezetterhelés illetve biztonság, az egészségvédelem, -, és az emberi jogok vonatkozásában sem - ; s ha ezek a feltételek mind igazoltak, csak utána jöhet a pályázat szakmai feltételrendszerének vizsgálata. Ha az államháztartásból finanszírozott támogatásoknak az lesz a normatív feltétele, hogy a Pályázó egyre több - majd aztán egyszer csak MINDEN! – jogszabályi előírásnak tegyen eleget tevékenységének és működésének összes mezőjében, akkor el fogunk jutni például ahhoz az iskolához, amelyben a gyerekek csak akkor vehetnek részt az állami oktatásban, ha nem loptak senkitől soha semmit, nem verekedtek, nem rongáltak biciklit és nem hamisítottak meg ellenőrző könyvet, s persze gondosan ápolják a nagymamájukat, miközben semmiféle gyermekvédelmi és szociális probléma nincsen az egészséges életmódot élő családjukban! Egy ilyen iskolában a gyerekekkel már garantáltan minden rendben lesz, csak éppen a közoktatás nem tölti be a társadalmi funkcióját, hiszen steril, mesterségesen válogatott tanulói kört ér csak el. Ha visszaforgatjuk az analógiát a támogatási jogviszonyra, oda jutunk, hogy a tevékenységének és működésének minden mezőjében hibátlan, büntetlen és bűntelen, fedhetetlen Pályázó ugyan biztosan „megérdemli” majd a közpénzekből támogatást, csak éppen korántsem biztos, hogy a Támogató által a pályázattal megoldandó problémára jó válaszokat adó projekttel képes pályázni, s az elnyert támogatással hatékonyan képes lesz a projektet megvalósítani. Ezek a tartalmi feltételek ugyanis korántsem következnek önmagában a formai megfelelőségből. Sőt! Az a tapasztalat, hogy minél szigorúbb, merevebb és minél sokrétűbb szervezeti-formai feltételeket állít a Pályáztató a pályázaton indulás elé, annál kisebb az

esélye annak, hogy szakmailag alkalmas körből érkeznek a pályázatok! Ha azt akarja elérni a Pályáztató, hogy az ő támogatása ne jusson ilyen vagy olyan gyakorlatot folytató szervezetekhez, akkor ezeket a kérdéseket a bírálati szempontokban érvényesítse. Ha pedig azt szeretné garantálni, hogy a közpénzből folyósított támogatás ne szolgálhasson a környezetre veszélyes, munkavállaló-ellenes, vagy éppen másik költségvetési hiányt elfedő célokat, akkor ezt a támogatási döntésében és a végrehajtás ellenőrzésében biztosítsa. De ne a támogatási jogviszony létesítésének általános jogi szabályozásában akarja a jogalkotó megoldani a Pályázók alkalmas alanyi körének kiválasztását, mert ezzel csak az érhető el, hogy mennyiségileg szűkebb, szakmailag pedig egyre kevésbé alkalmas alanyi kör tud pályázni! Amelybe végül is az egész folyamat értelmének - magának a pályázatnak a sikertelensége van bekódolva… d.) Az államháztartási körben kötött szerződésekkel – így a támogatási szerződésekkel is – kapcsolatos az Áht. 108. § (2)bekezdésébe foglalt azon szabály, amely az állami tulajdonról történő ingyenes lemondás és átruházás, illetve az államháztartási követelésről lemondás tilalmát mondja ki; s ennek lehetséges eseteit törvényben vagy helyi önkormányzati rendeletben lehet csak meghatározni. E szabály árnyékában a Támogató csak abban az esetben tud nem-sommás, nem-egyoldalú, nem-aránytalan visszafizetési döntést hozni a jogosulatlan támogatás-felhasználás amúgy parttalan és minden apró részletszabályra vagy eljárásra és határidőre kiterjedő feltételrendszerében – ha erre törvény kifejezetten felhatalmazza. Látszólag kényszerpályán van tehát jelenleg a Támogató a szerződés részbeni érvénytelenségének vagy hibás teljesítésének jogkövetkezményei megállapításában, mert a támogatási programra vonatkozó jogszabályok a legritkább esetekben tartalmazzák a támogatás visszaköveteléséről teljes vagy részleges lemondás módját és eseteit. Mivel általában nincsen ilyen törvényi szintű felhatalmazás – az Ámr. vagy a konkrét támogatási programrendeletek ez irányú felhatalmazásai nem elegendőek! – az államháztartási követelésről lemondás Áht-ba foglalt tilalma miatt a Támogató – látszólag! - köteles a szerződésszegés legkisebb eseteire, a jogszabályban előírt eljárás legkisebb fokú és jelentőségű sérelmeire is a támogatástól elállás sommás jogkövetkezményét alkalmazni! A „látszólag” jelző azért indokolt, mert a Polgári Törvénykönyv szerződésszegésre és jogkövetkezményeire vonatkozó szabályozása véleményünk szerint elegendő törvényi alap lenne a késedelem vagy hibás teljesítés arányos reagálására a támogatási szerződések esetében is.

Az államháztartás működési rendjéről szóló Ámr. 87. § (4) bekezdése a támogatási szerződések kötelező tartalmaként írja le az elállási jog kikötését, s annak alkalmazási feltételeit. Az Ámr. csak és kizárólag az elállást ismeri és használja a szerződés megszüntetésének Ptk-ban szabályozott módjaiból. Így válik jogszabály által elrendelt kényszerpályává és általánossá a támogatási szerződések gyakorlatában - legalább is az Ámr. hatókörébe tartozó összehangolás alá eső fejezetek támogatási jogviszonyaiban - a legdurvább, legegyoldalúbb és legvégletesebb szerződés megszüntetési mód: az elállás. Mint tudjuk az elállás a szerződés megkötésére visszamenőleges hatállyal bontja fel a szerződést, s ezt jelentős érdeksérelem nélkül csak azokban az esetekben lehet(ne) alkalmazni, amelyekben a

teljesítés,

szolgáltatás

meg

sem

kezdődött,

vagy

azok

teljes

mértékben

visszaszolgáltathatóak. A folyamatban lévő, s egyébként szerződésszerű teljesítési elemeket keletkeztető támogatások szerződéseit felmondás útján lehet(ne) megszüntetni úgy, hogy a már megtörtént teljesítéseket ne kelljen - a valósággal ellentétesen – nem létezőnek tekinteni! Az Ámr. azonban nem nevesíti a szerződés felmondását, mint lehetséges támogatói magatartást – pontosabban: csak az elállás esetköreit írja elő -, ezért a Támogatók gyakorlatában szabálytalanság esetén vagy elállás történik (teljes reparációval) vagy hiánypótlásokkal a szerződés és a teljesítés szabályszerűvé tétele. Esetleg szerződésmódosítás. De az adekvát polgári jogi megoldást, a felmondást nem alkalmazza a Támogató vagy Kezelő a másik fél jogellenes (jogszabályt vagy szerződést sértő) magatartása esetén a jogviszony megszüntetésére, mert a jogszabály – s ennek megfelelően a szerződés – az inadekvát elállást írja elő szinte minden szabálytalanságra!

6.2. A szerződéses gyakorlat szintjén a kutatás fontosabb megállapításai, problémajelzései az alábbiak: a.)

A

szerződések

jogkövetkezményeket!

A

csak

a

támogatási

Támogatottra

írnak

szerződésekben

jogkövetkezmények a Támogató által elkövetett -

elő

szerződésszegési

NINCSENEK

szankciók,

bekövetkezett, megtörténő, akár csak

véletlen hibaként előálló – szerződésszegésre! Nincsen ilyen eset szabályozva; mintha fogalmilag kizárt lenne! Polgári jogi szempontból azokban a jogviszonyokban, amelyekben a szerződés nem tartalmaz jogkövetkezményt, eljárást az egyik fél szerződésszegésére, a Ptk. általános erre vonatkozó felelősségi és felelősség-érvényesítési szabályai vonatkoznak. Például a támogatás kifizetésének késedelme esetén a gazdálkodó szervezetekre általában irányadó kamatmérték; vagy a törvényi korlátba ütköző elállás esetén annak felmondásként

történő minősítése és végrehajtása jogerős bírósági ítélet útján. Alig van olyan civil szervezet, amely megengedhetné magának – akár támogatási kiszolgáltatottsága, akár egyenlőtlen helyzetű jogi felkészültsége és humán kapacitásai okán, akár a félig közigazgatási jellegű végrehajtási eszközökkel szembeni tehetetlensége miatt -, hogy akár csak vitassa, vagy bírósági úton megkérdőjelezze a Támogató, Kezelő (Közreműködő Szervezet) döntéseit és eljárását. A kutatás fő megállapítása az, hogy a 44 db. vizsgált támogatási típusszerződésből 4 db. szerződés tartalmazott valamilyen (bármilyen) jogkövetkezményt egyáltalán a Támogatói, Kezelői szerződésszegésre: 2 db. rendkívüli felmondás tételes esete + 2 db. hallgatási jogkövetkezmény. Ez persze még nem azt jelenti, hogy azonos mércével lennének mérve a két szerződéses partner kötelezettségszegései, csak annyit jelent, hogy 6 szerződésben egyáltalán említés történik olyan esetről, amikor a Támogató, Kezelő oldalán - ha, esetleg, véletlenül, talán, ne adj’ Isten! - nem stimmelne valami….. b.) Csak a Támogató szüntetheti meg a szerződést? A vizsgált 44 féle típusszerződés 90 %-ában, 40 szerződésben csak a Támogatói, Kezelői oldalról közölt elállás vagy felmondás szerepel. A Támogatottnak a szerződések szerint nincsenek ilyen jogai! A 44 szerződésből 4 szerződés biztosított a Támogatott részére is elállási vagy felmondási jogot, de az elállási jogot ezekben az esetekben is csak olyan okból telepítik a Támogatotthoz, amely a Támogatott oldalán merül föl. Legfeljebb nem felróhatóan, ezért engedik egyáltalán ezek a szerződések a Támogatott részéről közölhető elállást. Kezelői vagy Támogatói oldalon felmerült okból (mulasztásból, hibából, jogellenes vagy szerződésszegő magatartásból) nem következhet a civil szervezet elállási oka – legalábbis a szerződések szerint nem! Jellemző a szerződéses szabályozás egyoldalúságára, hogy miközben a Támogatott részéről közölhető elállás neki nem felróható okokból történik, a visszafizetési kötelezettség ugyanolyan büntető jellegű jogkövetkezmények mentén történik, mintha az ő hibája, mulasztása alapján szüntetné meg a másik fél a szerződést! Se költségelszámolás, se a már megtörtént szolgáltatások és szolgáltatott ellenértékek díja, se kártalanítás, stb.

c.) Elállás vagy felmondás? A támogatási szerződések 80 %-a az elállást általános és elsődleges szerződésmegszüntetési módnak tekinti, s ilyen módon is szabályozza. Részletesen, tételes és igen tág körű elállási okokat meghatározva. Miközben másféle jogkövetkezményeket (kötbér, költségviselés, késedelemmel okozott költség vagy kár beszámítása a támogatásba, stb.) alig-alig említenek a szerződések; az elállást, mint fő

szankciót is csak egyoldalúan a Támogatott részéről felmerült okokból tesznek jogszerűen lehetségessé. d.) Kötelező-e elállni (felmondani)? Az elállás a típusszerződések 20 %-ában kötelező szerződés megszüntetésként, elállási kötelezettségként szerepel. („köteles elállni”, „eláll”) Másik 70 %-ban a szerződés a Támogatót, Kezelőt megillető elállási jog alkalmazása körében mérlegelést enged („jogosult elállni”, „elállhat”, „elállási jog”). A szerződésnek ezen rendelkezései azért nem közömbösek, mert elállási kötelezettség esetén a Támogatónak, Kezelőnek – látszólag! - nincsen módja megvizsgálni és mérlegelni az elállás Ptk. szerinti kizáró feltételeinek fennállását. A látszólagosan szigorú közpénzt védő szabály így válik a támogatási jogviszonyokat romboló, mindenkinek kárt okozó, irracionális ámokfutássá. A Támogató, Kezelő ugyanis akkor is el kell álljon a szerződéstől, s a létrejöttére visszamenőleges hatályú megszűntetés jogkövetkezményeit kell alkalmazza, ha az eset jellegéből teljesen egyértelmű, hogy a már teljesített szolgáltatások nem származtathatóak vissza, s az eredeti állapot visszaállításának semmiféle realitása nincsen. Hiába lenne adekvátabb megoldás a csak közlésének időpontjától szerződést megszüntető hatályú felmondás, a merev szerződéses kötelezettség miatt a jogalkalmazó látszólag nem mérlegelhet! e.) A teljes támogatási összeg visszakövetelése elálláskor?! A kutatás is alátámasztotta azt a civil gyakorlatból ismert tényt, hogy a támogatási szerződések visszamenőleges felbontásának (az elállásnak) legnagyobb dilemmája a teljes támogatás kamatokkal növelt összegének visszakövetelése. Emiatt okoz egy-egy támogatási szerződéstől elállás a kelleténél súlyosabb és jóvátehetetlen jogkövetkezményt, végleges ellehetetlenülést a civil szervezet számára. A kutatásba vont 44 féle típusszerződés közül csak néhány (4 db., 8 %) tette kifejezetten lehetővé a támogatási összeg részleges visszakövetelését elálláskor. Ez azért nagyon veszélyes jelenség is, meg arány is, mert az elállás jogkövetkezménye fogalmilag a teljes támogatási összeg visszafizetési kötelezettsége, s ehhez képest csak kivétel lehet a jogszabály vagy szerződés felhatalmazása alapján elállás esetében is a nem teljesített szolgáltatásrészre eső támogatás visszakövetelése. f.) Minden szerződésszegés ok az elállásra? A vizsgált szerződések közül 41 típusban (92%) tulajdonképpen MINDEN Támogatott részéről elkövetett szerződésszegés okot ad(hat) a Támogatói, Kezelői elállásra! Gyakran sorolnak fel a szerződések hosszú listákban különböző elállási okokat (eljárási jellegű mulasztásokat és a projekt megvalósításával kapcsolatos tartalmi okokat vegyesen); de

általában van egy „egyéb” pont is, amelynek alapján a Támogatott részéről elkövetett szinte bármely és bármilyen szerződésszegés elállási okká minősülhet. g.) Eljárási hiba egyenlő a fő kötelezettségek megszegésével Az elállási okok között úgy szerepeltetik a szerződések (és az egyes programok Általános Szerződési Feltételei is) a különböző eljárási, együttműködési, tájékoztatási kötelezettségek megszegését – mintha ezek a támogatási jogviszony fő kötelezettségei lennének! Pedig a jogviszony tartalma alapján azt lehet mondani, hogy a támogatási szerződés fő kötelezettségei a projekt szerződésnek megfelelő tartalmú megvalósítása egyfelől és a támogatás határidőben történő folyósítása másfelől. A kapcsolódó eljárási kötelezettségek – úgymint tájékoztatás, adatközlés, ellenőrzés, elszámolás, beszámolás, jelentéstétel, biztosítékok, nyilvánosság, stb. – csak garanciái és eljárási szabályai a projekt megvalósításának, s ebben az értelemben csupán kapcsolódó és esetleges, feltételhez rendelt mellékszolgáltatások. Aránytévesztés a szerződéses

jogviszony

mellékkötelezettségeinek

elmulasztását

vagy

sérelmét

a

főkötelezettségekhez rendelt és csak azok sérelmével arányos, súlyos jogkövetkezményekkel szankcionálni! Például egy hiánypótlási határidő késedelmét, vagy néhány rossz bizonylatot, esetleg

a

hiányos

beszámolót

elállással

sújtani….

Sokkal

inkább

eljárási

jogkövetkezményeket kellene az eljárási típusú kötelezettségszegésekhez rendelni! h.) Szerződésen kívüli okból szerződésbontás A Támogató elállásának furcsa esete, amikor valamely szerződésen kívüli okból kell a szerződést felbontani a szerződés kifejezett rendelkezése alapján. A támogatási szerződések hemzsegnek az ilyen előírásoktól; ezek egy része jogszabályon alapul – azon a logikán, hogy fel kell bontani a szerződést, ha a jogszabály által előírt valamely feltételben áll be a Támogatottnál változás (például adótartozás, rendezett munkaügyi kapcsolatok, felszámolási eljárás); egy másik részét pedig a szerződések írják elő a Felek számára. Ilyen például a végrehajtási eljárás megindulása a Kedvezményezettel szemben (itt azonnal meg kell kérdezni, hogy ez önmagában vajon miért jelent támogatási szerződésmegszüntetési okot?); illetve a NYILATKOZATOK valótlansága vagy visszavonása logikáján minden olyan külső feltétel csak részben történő megváltozásának esete, amely feltételre a szerződéskötést megelőzően nyilatkozatot kellett tenni. Nos, ezen a csatornán annyi külső tényező akár csak időleges vagy részleges megváltozása „úszik be” a támogatási szerződés hatályának fenntartásába, hogy okkal tehetjük fel a kérdést: tényleg ennyi mindentől függ a támogatási jogviszony fő kötelezettségeinek teljesítése, hogy ennyi minden tényező tudja sommás módon megakadályozni a támogatási cél és maga a támogatás megvalósulását?

i.) Nincsenek jogorvoslati jogok, eljárások a támogatási szerződésekben. A vizsgált, közel száz jogszabály közül csupán 1 (!) intézményesít valamiféle jogorvoslati rendszert a Támogató vagy Kezelő által egyoldalúan alkalmazott jogkövetkezményeivel, szankcióival, intézkedéseivel szemben. Ez a tény azt a megállapítást támasztja alá, hogy a támogatási szerződésekbe egyoldalúan, sommás módon, erőfölényt keletkeztetően foglalják bele a Támogatói oldal számára előnyös polgári jogi szabályokat, s hallgatják el - a közpénzek felhasználása okán a támogatási jogviszony államháztartási és közigazgatási vonásaiból következő – alapvető közigazgatási eljárási elemeket, például az egyoldalú intézkedésekkel szemben gyakorolható jogorvoslati jogot! (Nem valósult meg.) 7. P.S. (UTÓTÖRTÉNET) az „Álom és rémálom – a támogatási jogviszonyról” című kutatási zárótanulmányhoz A kutatás befejezését és a tanulmány lezárását követően, 2009. év végén az Országgyűlés módosította az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényt (Áht.), a Kormány pedig 2010. január 1-jétől kezdődő hatállyal a 292/2009. (XII.19.) Korm. rendeletében újraszabályozta az államháztartás működési rendjét (Ámr.) . A változások röviden: Áht: A támogatási jogviszonyt és a támogatási szerződéseket illetően az Áht-ban egy fontos változása történt - az Áht. 15.§ (5) bekezdésében a rendezett munkaügyi kapcsolatok feltételrendszere tovább szigorodott. Az eddigi esetkörök kiegészültek újabbakkal: munkabérhez és kifizetéséhez kapcsoldódó munkajogi szabálytalanság, munkaidőnyilvántartás hiánya vagy kettős nyilvántartás vezetése, külföldi személy engedélyhez kötött magyarországi foglalkoztatásának szabálytalansága, munkaerő-kölcsönzés nyilvántartásba vétel nélküli folytatása, és az egyenlő bánásmód követelményeinek megsértése miatt történő hatósági jogkövetkezmény esetén sem nyújtható a jövőben támogatás. Igaz, hogy – szemben a rendezett munkaügyi kapcsolatok korábbi kritériumaival - ezekben az esetekben az első munkaügyi jogsértést még nem kell minden esetben támogatást kizáró okként kezelni, csak a két éven belüli másodikat.

Új Ámr: Az államháztartás működési rendjéről szóló új rendelet alapvető fogalmi tisztázást és részletes tartalmi valamint eljárási szabályozást igyekezett megvalósítani. A kutatási zárótanulmányunkban vázolt jogfejlesztési javaslatok közül – a jogalkotást illetően – nagyobb horderejű strukturális elemek is megvalósultak:

-

a felmondás, mint szerződésmegszüntetési jogkövetkezmény nevesítése az elállás mellett;

-

a kifogás jogorvoslati intézményének bevezetése (mégha erősen korlátozott módon is);

-

a Támogató által elkövetett mulasztás egy-egy esetének konkrét megjelenítése a jogi szabályozásban.

Támogatási okirat és támogatási szerződés vonatkozásában: Fontos új szabályozási elem az Ámr. 112.§ (2) bekezdésében, hogy a költségvetésből nyújtott támogatást kétféle módon lehet nyújtani: támogatói okirattal vagy támogatási szerződéssel. Támogatói okiratnak minősül a közigazgatási határozat és a nem határozati formában kiállított egyedi támogatói döntés. Támogatási szerződésnek tekinti a jogszabály a Ket. alapján kötött hatósági szerződést, a Ptk. szerinti magánjogi szerződést, valamint a kincstári kedvezményezett részére költségvetési előirányzat-.átcsoportosítással biztosított támogatásról szóló megállapodást. Az új rendelet széles körűen előírja a támogatási okiratokban és támogatási szerződésekben kötelezően szabályozandó kötelezettség-megtartást biztosító feltételeket, - de megint csak kizárólag a Kedvezményezett vonatkozásában. (Pont úgy, mint ahogyan a korábbi rendelet is csak a Kedvezményezett kötelezettségeiről és szankcionálási, végrehajtási lehetőségeiről szólt;

a

Támogató

jogszerű

magatartásának

biztosítékairól

vagy

mulasztásának

jogkövetkezményeiről pedig egyáltalán nem!) (112.§ (6) bek.) Az Ámr. háttérjogszabályi jellege a létező ágazati, szakmai, program-jogszabályokhoz képest: Érdekes sajátossága az új rendelet szabályozásának, hogy a szerződések garanciális rendelkezései körében (112.§ (6) bek.) az új rendelet csak mögöttes jogszabály, háttérjogszabály kíván lenni, mert az „amennyiben azokról jogszabály nem rendelkezik” és a „jogszabály eltérő rendelkezése hiányában” fordulatokat használja, ami azt jelent, hogy az ágazati jogszabályok és az egyedi program-jogszabályok elsődleges szabályozási szerepét ismeri el a garanciális elemek vonatkozásában.

Nyilatkozatok, benyújtandó dokumentumok a támogatási szerződéshez: A támogatási okirat kiadásához, illetve támogatási szerződés megkötéséhez szükséges nyilatkozatok kérdéseiben nem sok változás történt. A 113.§ most már legalább egy helyre összegyűjtve tartalmazza a Kedvezményezett által kötelezően teendő nyilatkozatokat. Természetesen megint csak nagyon is egyoldalúan. Erre példa az a nyilatkozat, amelyben a Kedvezményezett azt írja alá előre, hogy a Támogató által esetlegesen később elhatározandó

visszafizetési

kötelezettséget

a

jogszabály

rendelkezéseinek

megfelelően

minden

vonatkozásában teljesíti… (Ez olyan, mintha egy állami döntésnek az lenne feltétele, hogy aztán semmi jogorvoslat! Meg különben is, minek a jogszabályon alapuló egyedi döntés végrehajtásáról külön nyilatkoztatni? Csak nem azért, hogy később a nyilatkozattól eltérő magatartás okán is lehessen sújtani az ügyfelet?) A támogatási igényhez szükséges dokumentumok körében (113.§ (3) bek.) sem sok előrelépés történt a korábbi Ámr. és végrehajtási rendeletek szabályozásához képest – továbbra is azt kér be a rendelet 7 féle dokumentumán túl a Támogató, amit csak szeretne – ráadásul a rendeletben előírt igazolásokat, bizonyítványokat és okiratokat most már egységesen 30 napnál nem régebbi kiállításban követelik meg. A támogatás további feltételeiben (114.§) sincsen sok változás; talán csak annyi, hogy most egy helyen szerepelnek ezek a körülmények (hatósági engedély, saját forrás igazolása, valótlan adatszolgáltatás illetve hamis nyilatkozat, vagy visszavont nyilatkozat; hiányzó pályázati melléklet; köztartozás; összeférhetetlenségi akadály; rendezett munkaügyi kapcsolatok). Újdonság az is, hogy a civil szervezetek vonatkozásában eddig értelmezhetetlen nyilatkozat arról, hogy nem áll csőd- és felszámolási eljárás alatt, most kibővült egy „megszüntetési eljárásra” utalással, amelynek alapján azzal a civil szervezettel sem köthető támogatási szerződés, amely ellen például az ügyész megszüntetési keresetet nyújtott be. (Ezt a kiegészítést helyeselni lehet.) Pályázaton kívüli civil támogatások Külön tartalmaz hatásköri és adatszolgáltatási szabályokat az új Ámr. 115.§-a a fejezeti kezelésű előirányzatok terhére magyarországi székhelyű társadalmi szervezetek, alapítványok részére pályázaton kívül nyújtott támogatásokra. (Csak a miniszter vagy államtitkár hozhat ilyen döntést, s a civil kapcsolatokért felelős miniszternek kell információt nyújtani róla, aki évente összesített jelentést nyújt be ezekről a Kormánynak.)

Felmondás és elállás:

A kutatás egyik alapvető megállapítása volt, hogy a támogatási

jogviszonyokra vonatkozó jogi szabályozásból hiányzik a felmondás szerződésmegszüntetési jogcímének használata, s ezáltal a jogalkalmazási gyakorlat kizárólag az elállást vélte használhatónak mindenféle típusú, fajtájú szerződésszegés esetére. (Mint tudjuk, ebből soksok otromba, sommás, egyoldalú - és persze a Ptk. elállási szabályozásába ütközés okán súlyosan jogellenes - rendeleti szabály és egyedi döntés is született…) Az új Ámr. megszüntette e hiányosságot, s a támogatás biztosítékai, a támogató szerződésmegszüntetési joga,

a támogatás folyósításának akadályai, támogatás visszakövetelése

tárgykörében az elállás egyenrangú alternatívájaként szerepelteti a felmondást is. (Érdekes módon a támogatási szerződés kötelező elemei között csak az elállási okok meghatározását sorolja fel; a támogatási szerződés felmondásának okait már nem.) Ezzel talán azért helyreáll az a törvényes rend, amely a Ptk. korlátjai között engedi csak alkalmazni a legsúlyosabb polgári jogi következménnyel, az eredeti állapot helyreállításával járó elállást, s az ezzel járó összes további polgári jogi, közigazgatási, államháztartási típusú jogkövetkezményt. Korlátlan szerződésmegszüntetési okok – bármilyen súlyú és jellegű szerződésszegés okán: Az Ámr. 120.§-a sajnos nem szakított azzal a felfogással, hogy gyakorlatilag minden típusú és súlyú támogatási szerződéstől eltérés alapot nyújthat a Támogató elállásának vagy felmondásának. (Nem különböztet tehát a rendelet az eljárási–anyagi jogi, formai–tartalmi, kis jelentőségű–súlyos okok között; s megszüntetési okként határozza meg minden más jogszabályi kötelezettség megsértését is, vagy bármelyik szerződéses szabálytól eltérést. Lásd: 120.§ (1) bek. e) pontja)

Fejezeti rendeletekben a támogatási rendszer további szankcióinak meghatározási joga (az elálláson, felmondáson, visszakövetelésen és kizáráson kívül): Az Ámr. erre vonatkozó 120.§ (4) bekezdése nem azért különösen fontos, mintha eddig nem hozhatott volna meg ilyen szabályozást a miniszter, ha eszébe jutott; hanem azért, mert e konkrét szabályozásra felhívással talán megnyílik a pálya az eljárási mulasztásokkal szembeni eljárási típusú szankciók előtt ahelyett, hogy az egész támogatási szerződés boruljon egy-egy elkésett határidejű teljesítés miatt, vagy hibásnak minősített ügyviteli és adminisztrációs aktus okán a jogviszony minden résztvevőjének kárára…

Vagy azért, hogy reagálható legyen a

csekély jelentőségű, de jelzést vagy akár szankciót igénylő hiba is a teljes ellehetetlenülés

alternatívája helyett. Az eljárási bírság, a költségek megtéríttetése, a feltétellel felfüggesztett hatályú szankciók, az előzetes intézkedés, stb. mind-mind olyan lehetséges szankcionálási módok, amelyek eszébe juthatnak a fejezeti jogalkotóknak.

Egyértelműbb ÁFA-szabályok: Az új Ámr. 129. §-a viszonylag egyszerűen és tartalmilag is helyesen szabályozza újra az általános forgalmi adó megfizetésének viszonyulását a költségvetési támogatásokhoz: aki nem alanya az ÁFÁ-nak vagy nincsen adólevonási és visszaigénylési joga, annak részére nyújtott támogatásnak fedezetet kell nyújtania a támogatott tevékenység ÁFA-vonzataira is. Ha viszont a Kedvezményezett az ÁFA levonására jogosult, vagy a támogatásból viselt adóterhet áthárította, a támogatásnak ÁFÁ-ra fordított és visszanyert részének megfelelő összeget jogosulatlanul igénybe vett támogatásként kell kezelni.

Határidők számításának szabályai: Érdekes módon az Ámr. 130.§ szakít a Ket. háttérjogszabályként alkalmazásával és külön értesítési szabályokat állít fel. Ezt azért tartjuk örvendetesnek, mert gyengíti a támogatási jogviszony amúgy is elég erős közigazgatási hatósági jogviszonyként megítélését; s erősíti a támogatási szerződésen alapuló jogviszonyok atipikus polgári jogi viszonyként kezelését, amely polgári jogviszonnyal kapcsolatosan több más jogszabály tartalmaz érdemi és eljárási rendelkezéseket is.

Eddig hiányzó jogorvoslati intézmény: a kifogás A támogatási jogviszonyok egyik legnagyobb törvényességi hiányossága az volt mindezidáig, hogy a jogszabályok nem tartalmaztak az egyoldalú, közigazgatási jellegű Támogatói vagy Kezelői döntésekkel szemben jogorvoslati lehetőséget. Több olyan konkrét ügyet ismerünk, amelyben több hónap alatt sem sikerült elérni, hogy a döntéshozón kívül még valaki egyáltalán megnézze az elállási okok valódiságát, arányosságát, lehetségességét – egyáltalán a jogszerűségét. A miniszterhez benyújtható kifogásról rendelkező Ámr. 131.§ ebben a vonatkozásában hiánypótló és üdvözlendő. Sajnos azonban a kifogás szabályozása súlyos korlátozásokkal terhelt: -

Csak az eljárás jogszabálysértő jellege okán nyújt lehetőséget a jogorvoslatra. (Tehát az érdemi, anyagi jogi döntések felülvizsgálatára nem! A fentiekben írt elállás törvényességi vizsgálata például csak jóindulatú értelmezés mentén fér bele a kifogás szigorúan eljárásira szabályozott jellegébe.)

-

Törvény és kormányrendelet előírhatja a kifogás mellőzését. (Egyes fejezetek vagy egyes programok tehát dönthetnek úgy, hogy nekik megterhelő, erős, sok, gyorsaságot és lebonyolítást gátló tényező a Kedvezményezett jogorvoslati joga, még ha csak az eljárási kérdésekre korlátozott – akkor is!)

-

A kifogás, mint jogorvoslati eljárás összes szabályát az Ámr. a miniszteri rendeletekre bízza a 131.§ (1) bekezdés utolsó mondatában. Ezzel – véleményem szerint – relativizálja is e jogorvoslati mechanizmus szükségességét, hatékonyságát és jelentőségét. Csak nagyon optimista szemlélettel gondolható reálisan az, hogy a minél akadálymentesebb, zökkenők és ellenállások nélkülibb támogatás-végrehajtásban érdekelt fejezeti szintű vezetők kedvezményezett-konform eljárási szabályozást vágynak a kifogás kurtára sikerült kormányrendeleti intézményesítése alá…

-

Az új Ámr. hatályba léptető és átmeneti rendelkezései szerint (241.§ (6)-(7) bek.) még ezt a kurta-furcsa kifogást is „a 2010. január 1-jén vagy azt követően indult ügyekre és vállalt kötelezettségekre nézve kell alkalmazni.” Ez a tétel első megközelítésben azt jelenti, hogy csak a 2010. évben benyújtott pályázatok vagy létrejött támogatási szerződések

ügyeiben

kötelező

alkalmazni

az

új

szabályokat.

Második

megközelítésben viszont azt is jelenti, hogy 2010. január 1. napjával az új Ámr. hatályba lépett, tehát a kifogásra vonatkozó rendelkezés is, amelyből pedig az a jogi lehetőség ered, hogy a miniszter a már létező jogintézmény kifogáson belül gyakorolja a jogorvoslati jogát. (Több konkrét ügyet ismerünk, amelyben az elállási döntéssel és az ezt villámgyorsan érvényesítő végrehajtási eljárással kapcsolatos jogorvoslati kérelmet a Támogató nevében -, vagy a Kezelő irányítását, felügyeletét ellátó szerv nevében a miniszter vagy államtitkár azzal hárította el, hogy nincsen törvényes lehetősége a döntések felülvizsgálatára. (Erősíti ezt a hozzáállást az a téves, buta vonatkoztatás is, amely az Áht. köztartozás, közkövetelés elengedésének tilalmáról szóló szabálya miatt véli kizártnak a jogorvoslat lehetőségét! Mintha a jogellenesség tényét felülírhatná a jogellenes határozat tartalma!)

A hiánypótlási jog hiánypótlási lehetőséggé szelídülésének rendeleti szabálya: Kifejezett Áht. vagy Ámr. szabály eddig sem volt arról, hogy a Támogató vagy Kezelő köteles lenne hiánypótlási lehetőséget biztosítani a pályázat benyújtásakor vagy beszámoláskor, elszámoláskor. Most sincsen ilyen szabály. Viszont arról immáron született rendelkezés az új Ámr. 134.§ (1) bekezdésében, hogy csak a pályázati felhívásban nyújtott kifejezett lehetőség alapján kerülhet sor a hiánypótlásra. Ezzel a hiánypótlás joga a

szabályozatlanság területéről átkerült a Támogató által előzetesen, de egyoldalúan adható lehetőségek körébe. (Nem valósult meg.)

Alkalmazott K.C.R. elemzések (Támogatási K.C.R., Önkéntességi K.C.R.) Dr. Bíró Endre (Kézirat, 2010) 1. A K.C.R. adatokból levonható következtetések a közfeladat-ellátásra vonatkozó civil szerződésekre vonatkozóan (Támogatási K.C.R.)

1.1. K.C.R-tevékenységgel összefüggő pályázatot 8597 civil nonprofit szervezet (klasszikus civil szervezet + érdekképviselet) nyert a 2007. évben. (Ez abból következik, hogy a KSH 2007. évi nonprofit statisztikája szerint 18.324 egyesület és az alapítvány nyert pályázatot. A nonprofit szektor bevételén belüli állami, önkormányzati arány 45 %-os adatából következik ez a szám.)

Egy másik számítás szerint az állami, önkormányzati szervektől – költségvetéstől – megszerzett forrásokon belüli 35,3 % -os K.C.R.-arányt felhasználva a 18.324 pályázatot nyert civil nonprofit szervezetből 6468 civil nonprofit szervezetet kapunk. Figyelemmel arra, hogy a pályázatokat túlnyomó többségében támogatások elnyerésére szokták kiírni, megállapítható, hogy 6468 társadalmi szervezet és alapítvány érintett a kutatásunk tárgyát képező problémában. Ennyi civil nonprofit szervezet köt tehát a pályázatok eredményként támogatási szerződést.

A két számítási mód (1. összes bevételen belül az állami, önkormányzati bevétel aránya; 2. költségvetési forrásokon belüli K.C.R. arány) eredményét középszámra átlagolva feltehetően a leginkább valóság közeli adatot kapjuk. Ez az átlagszám 7366. Állíthatjuk tehát, hogy 7366 civil nonprofit szervezet nyert közfeladat-ellátással összefüggő pályázatot 2007. évben.

1.2. A korábbi K.C.R. adatok azért (és azzal) korrigálandóak a „támogatási szerződésre” szűkítéssel, mert ki kell venni a nonprofit statisztikának az általános K.C.R. szempontjából még figyelembe vett azon rovatát, amely a „megbízási, vállalkozási, felhasználási, tervezési,

közszolgáltatási, stb. szerződéseket” tartalmazza a szektor költségvetési bevételein belül. Ez a rovat az 1.5. és az 1.9.5. pontokban számításba vett „Alaptevékenység bevétele állami, önkormányzati szervektől”. Azért kell kivonni ezt a tételt a K.C.R.-számításokból, mert ezek nem „támogatási szerződések” alapján, hanem a Polgári Törvénykönyvben meghatározott típusú polgári jogi szerződések alapján jutnak el a civil szervezetekhez, ezért nem tartoznak a szűken vett kutatási tárgyunk – a támogatási szerződéssel megvalósuló közfeladat-ellátásában részvétel – tárgykörébe.

1.3. Az

összes állami támogatáson belüli K.C.R.-mutató – kizárólag a támogatási

szerződéssel realizálódó költségvetési forrásokra szűkítve - 139.796 millió forint; a K.C.R.-arány pedig 35,6 %. Az állítható tehát, hogy a nonprofit szervezetek irányában összesen mintegy 140 milliárd forint mozog támogatási szerződések útján; s ez az összes (nonprofit szektor szintű) állami és önkormányzati költségvetési forrásból származó bevétel 35,6 %-a.

1.4. Az összes állami támogatáson belüli K.C.R.-mutató a klasszikus civil szervezetekre + érdekképviseletre szűkítve 52.882,8

millió forint; a K.C.R.-arány 36,2 %. Ez a

megállapítás azt jelenti, hogy kutatásunk tárgyában – a civil nonprofit szervezetek közfeladatellátásban történő részvételét célzó támogatási szerződésekben –2007. évben mintegy 53 milliárd forintot áramolt a költségvetésből a valódi civil szervezetekhez. Ez a nekik jutó összes állami támogatás 36 %-a.

1.5. Összehasonlítható (azonos műfajú) adatok 2000. évtől állnak a KSH jóvoltából a kutatók rendelkezésére a nonprofit szektor bevételeinek részletes megoszlását illetően. A 2000-2007. évi adatsorokból levonható legfőbb következtetés az, hogy 8 év alatt mind a bevételek nagyságában, mind a bevételek struktúrájában számottevő változás történt: -

A teljes szektorbevétel 496 milliárd forintról 964 milliárd forintra nőtt;

-

Az összes állami támogatás összege 141 milliárd forintról 393 milliárd forintra nőtt; aránya pedig a teljes szektorbevételen belül 28 %-ról 41 %-ra emelkedett.

-

A K.C.R. tartalmú támogatási szerződések szempontjából meghatározó nem normatív állami költségvetési támogatások 60 milliárdról 185 milliárdra, a központi alapoktól kapott támogatások 20 milliárdról 56 milliárdra, a nem normatív önkormányzati támogatások pedig 24 milliárd forintról 54 milliárd forintra nőttek.

(A növekedés mértékének értékelésénél azonban figyelembe kell venni a 8 év alatti, összesen 65-75 % közötti nagyságrendű inflációt.) -

A nem normatív állami támogatásoknak a nonprofit szektor bevételi struktúrájában elfoglalt 2000. évi 12 %-os aránya 2007. évre 19 %-ra nőtt; a nem normatív önkormányzati támogatásoké pedig 5 %-on maradt. A központi alapoktól kapott támogatások aránya 4 %-ról 6 %-ra emelkedett.

-

Az alaptevékenységből származó bevételek összege 183 milliárd forintról ugyan 255 milliárd forintra nőtt 2000 – 2007. között, de az összes bevételhez viszonyított arányban az alaptevékenységi bevétel 37%-ról 26 %-ra csökkent. A K.C.R. szempontjából különösen fontos állami, önkormányzati szervektől származó alaptevékenységi bevételről 2003. évtől rendelkezünk adatokkal, ekkor 64 milliárd forint volt (az összes bevétel 8,7%-a), 2007. évben ez 41 milliárd forintra csökkent (az összes bevétel 4,3 %-a).

A K.C.R. tartalmú támogatási szerződésekre vonatkozóan - a klasszikus civil szervezetek tekintetében - stabilitás (stagnálás?) állapítható meg. A 2000 – 2007. években a K.C.R. jellegű állami, önkormányzati támogatások valamint az állami, önkormányzati szervektől származó alaptevékenységi bevételek (szolgáltatási díjak) összege nagyságrendileg az inflációt kismértékben meghaladóan nőtt, de az összes bevételhez viszonyítva ezek aránya tulajdonképpen nem változott. Stabilan (stagnálóan?) tartja magát immár egy évtizede a 35 % körüli K.C.R.-arány a civil nonprofit szervezetek összes bevételén belül. (A klasszikus civil szervezetek bevételeinek szerkezete egyébként is stabilitást mutat a 20002007 közötti időszakban : 34-36 % az állami támogatás, 24-26 % a magántámogatás, 22-24% az alaptevékenységi bevétel, és 14-16 % a gazdálkodási bevétel.)

1.6. Az összes nonprofit szervezeti bevételben a pályázatból származó bevételek aránya igen alacsony: mindössze 9 %! Ha levonjuk ebből a magán támogatási forrásokra kiírt pályázatokat (1,2 %-ot tesz ki az összes bevételben magántámogatási aránynak a 9%-ra kivetítése), valamint az állami-civil szervezetek által nyert pályázati források arányát(4,8 %-ot tesz ki az állami támogatásokon belül a közalapítványok, kht-k támogatáshoz jutási arányának a 9 %-ra kivetítése), akkor a K.C.R.-hez már közelítő pályázati forrásmennyiséget és ennek alacsony összbevételi arányát látjuk: 3 % , 29 milliárd forint.

Megállapíthatjuk tehát,

hogy pályázati úton a nonprofit szektor összbevételének 3 %-át, 29 milliárd forintot nyernek el a civil nonprofit szervezetek K.C.R.-tartalmú feladatokra.

1.7. Kiszámítható a KSH 2007. évi nonprofit statisztikájából, hogy hány klasszikus civil szervezetet

+

érdekképviseletet

érint

a

K.C.R.

tartalmú

támogatási

szerződések

problematikája:

Előfeltevésként elfogadjuk, hogy minden pályázatot nyert civil szervezet támogatási szerződés útján jut a támogatáshoz. A pályázati támogatásban részesült összes szervezetből olyan arányúnak fogadjuk el a K.C.R. tartalmú pályázati támogatásokat, amilyen arányú az összes támogatáson belül a K.C.R.-jellegű bevétel. Ha tehát ezt a bizonyos 35 %-os K.C.Rarányt alkalmazzuk a 18.324 valamilyen pályázatot nyert civil nonprofit szervezetre, akkor 6.413 K.C.R.-tartalmú pályázatot nyert civil szervezetet kapunk. Megállapítható, hogy 6.413 civil nonprofit szervezet volt a jogalanya 2007. évben létrejött K.C.R.-tartalmú pályázati támogatási szerződéseknek. (Az adat természetes módon nem differenciálja az egy szervezet – több szerződés problematikát.)

1.8. Érdekes – és jellemző – adat a pályázattal vagy pályázaton kívül elosztott források nagysága és aránya az összes K.C.R.-jellegű állami támogatáson belül: Pályázati úton 29 milliárd forint K.C.R.-támogatás kerül a civil nonprofit szervezetekhez. (Lásd a 16. pontban kifejtetteket.) Pályázaton kívül pedig 24 milliárd forint! (A 14. pontban kifejtettek alapján 53 milliárd mínusz 29 milliárd forint adja ki ezt az adatot.) Megállapíthatjuk tehát, hogy 2007. évben – dacára a sok államháztartási, nyilvánossági és egyéb átláthatósági törekvésnek - még mindig 45 %-ban pályázatokon kívüli módokon kerül civil nonprofit szervezetekhez 24 milliárd forint K.C.R.-forrás.

1.9. Összefoglalás: Kutatásunk tárgya (a civil nonprofit szervezetek a K.C.R.-tartalmú támogatási szerződései) szempontjából a problematika mennyiségi nagyságrendjét jellemző adatok a következők:

a.) Az

összes állami támogatáson belüli K.C.R.-mutató 2007. évben – kizárólag a

támogatási szerződéssel realizálódó költségvetési forrásokra szűkítve – 140 milliárd forint; a K.C.R.-arány pedig 35,6 %.

b.) Az összes állami támogatáson belüli K.C.R.-mutató a klasszikus civil szervezetekre + érdekképviseletre szűkítve 53 milliárd forint; a K.C.R.-arány 36,2 %. (Ebből az is következik,

hogy

ebben

a

mezőben

az

„Egyéb

nonprofit

szervezetek”:

közalapítványok, kht-k, állami nonprofit gt-k részesedése igen magas: 87 milliárd forint, 62 %!) c.) Pályázati úton a nonprofit szektor összbevételének 3 %-át, 29 milliárd forintot nyernek el a civil nonprofit szervezetek K.C.R.-tartalmú feladatokra. Ugyanez a szám az állami támogatásokhoz képest 7,4 %, a civil nonprofit szervezetekhez jutó állami támogatások körében 20 %. d.) Megállapítható, hogy 6.413 civil nonprofit szervezet volt a jogalanya 2007. évben létrejött K.C.R.-tartalmú pályázati támogatási szerződéseknek. e.) Pályázati úton 29 milliárd forint K.C.R.-támogatás kerül a civil nonprofit szervezetekhez; pályázaton kívül pedig 24 milliárd forint!

2. Önkéntességi K.C.R. A közérdekű önkéntes tevékenység, mint a közfeladat-ellátásban civil részvétel (K.C.R.) leggyakoribb és legkisebb ráfordítással növelhető fajtája Néhány éve már rendszeres adataink vannak arról, hogy az oktatásban, kultúrában, környezetvédelemben,

egészségügyben,

idősgondozásban,

gyermekvédelemben,

fogyatékügyben, sportban, szociális gondozásban – s a társadalmi együttélés még megannyi területén - hányan, mennyi és milyen értékű társadalmi szolgáltatást végeznek önkéntesként. A Központi Statisztikai Hivatal 2007. évi adatai szerint a nonprofit szervezetek 61 %-a (38.000. civil szervezet) rendelkezik önkéntes segítővel, akiknek a száma 472.000 főre tehető. Ebből alkalmi önkéntes 300.000 fő, rendszeresen végez önkéntes tevékenységet 172.000 fő. 2.1. K.C.R-tevékenységgel összefüggő önkéntes segítők száma a civil nonprofit szervezetek (klasszikus civil szervezet + érdekképviselet) foglalkoztatásában 466.561 fő volt. A nonprofit szektor teljes bevételén belüli 45,1 %-os állami, önkormányzati arányt figyelembe véve 210.419 fő önkéntes tevékenykedik az alapítványoknál és egyesületeknél.

A másik alkalmazható számítás szerint az állami, önkormányzati szervektől (költségvetéstől) megszerzett forrásokon belüli 35,3 % -os K.C.R.-arányt felhasználva a 466.561 összes civil

nonprofit szervezetnél foglalkoztatott önkéntesből 164.696 önkéntest kapunk. Ennyien vettek részt közvetlenül közfeladat-ellátással kapcsolatosan egyesületeknél és alapítványoknál.

A két számítási mód (1. összes bevételen belül az állami, önkormányzati bevétel aránya; 2. költségvetési forrásokon belüli K.C.R. arány) eredményét középszámra átlagolva feltehetően a leginkább valóság közeli adatot kapjuk. Ez az átlagszám 187.558 fő. Állíthatjuk tehát, hogy 187.558 fő önkéntest foglalkoztattak a civil nonprofit szervezeteknél közvetlenül közfeladat-ellátással összefüggően.

2.2. A 187.558 fő önkéntes (24.342 számított főállású önkéntes) által a civil nonprofit szervezeteknél teljesített önkéntes tevékenység bérmegtakarítása (44.010 millió forint) az 1. pontban írt 45.1 %-os aránnyal (a nonprofit szektor bevételén belüli állami, önkormányzati arány) számítva 19.849 millió forint.

Másik számítási mód szerint a civil nonprofit szervezeteknél foglalkoztatott önkéntesek által a közfeladatellátásba „bevitt” bérmegtakarítás - a 44 milliárd forintos összes önkéntes bérmegtakarításból - a 35.3 %-os K.C.R. arány szerint 15.536 millió forint.

A két számítási mód eredményét középszámra átlagolva feltehetően a leginkább valóság közeli adatot kapjuk. Ez az átlagszám 17.693 millió forint. Közel 18 milliárd forint tehát az az érték, amit munkabér-megtakarításként a a civil nonprofit szervezeteknél foglalkoztatott önkéntesek bevittek az állami, önkormányzati közfeladat-ellátásba.

Az önkéntesség nagy halmazából a gyermekvédelmet is magába foglaló „szociális ellátás” fő tevékenységcsoportra esik 3.347 civil szervezet és 47.444 önkéntes; hozzávetőlegesen mindkét nagyobb halmaz 10-10%-a. Csak a szociális szektorban az önkéntes segítők által a 2007. év során végzett munka becsült időtartama 6 millió munkaóra, amelynek becsült bérmegtakarítása 5,3 milliárd forint. Ennyit tesznek tehát hozzá nagyságrendileg az önkéntesek a szociális ellátás intézményrendszerének és szolgáltatásainak virtuális teljes költségvetéséhez. (A teljes önkéntességi tevékenységi körre vetítve az összesen 51 millió önkéntes munkaóra becsült bérmegtakarítása 44,4 milliárd forint.) Arra vonatkozóan, hogy a „szociális ellátás” területén belül a gyermekvédelem milyen arányt képvisel a foglalkoztatott önkéntesek relációjában …..

III. TAPASZTALATOK

Tíz éve működik a Jogismeret Alapítvány NONPROFITJOGház szolgáltatása. A NONPROFITJOGházban jogászok szolgáltatnak jogi információt a civil szervezeteknek. 1999 óta „Jogi kérdésre – jogszabályi válasz!” – a jelmondatunk, amely jól kifejezi a lényeget: a projekt a jogszabály megismerésének lehetőségét – s nem a konkrét ügyintézést, s nem is jogsegélyt - szeretné biztosítani a civil szervezetek körében. A JOGházban működő CIVIL SZERVEZETEK JOGKERESŐJE internetes program és jogi adatbázis pedig az a bizonyos „háló” a nonprofit jogi ismeretek megszerzéséhez vezető úton a kész megoldásokat nyújtó „hal” helyett. E JOGKERESŐT a civil felhasználónak fejlesztettük ki, és segítségével a civilek saját maguk tudják, tudhatják kikeresni a jogszabályi választ kérdéseikre. A JOGKERESŐ

használatán

és

a

jogászoknak

feltehető

kérdéseken

túl

a

NONPROFITJOGházban személyes tanácsadással illetve dokumentumok (alapszabály, alapító okirat, szabályzatok, stb.) jogi véleményezésével is segítik a civil partnereket.

1. A NONPROFITJOGház 1999 – 2009. közötti ügyeinek elemzése

A „Hol tartunk?” kutatás egyik fontos pillére a NONPROFITJOGHÁZ-hoz címzett jogi információs kérdések, jogi véleménykérések, jogi konzultációkérések tárgyaiból és ezeknek az ügyeknek a tapasztalatai valamint az ezekből levonható következtetések.

1.1. Beérkezett ügyek, megkeresések

A NONPROFITJOGház program a 2002. évi előkészítés majd a 2003. évi meghirdetés, bevezetés után 2004. évben kezdett el „ügyeket vonzó és elérő” módon működni. A 2004. 2010. években összesen 300 ügy (kérdés, kérés, megkeresés) érkezett a NONPROFITJOGház programhoz. Ezek évenkénti megoszlása a következő: 2004: 10 2005: 15 2006: 28 2007: 59 2008: 92 2009: 65 2010: 41

A fenti 310 ügyben jelzett jogi jelenségek tartalmi feldolgozása eredményezte a kutatás során azt a problémalistát, amelynek összesítése bemutatja a civil nonprofit szervezetek jogalkalmazási gyakorlatában az elmúlt 7 évben problémává (kérdéssé, jelzéssé, eljárássá) erősödött jogi kérdéseket:

1.2. Problémalisták összesítése Ügyben érintett jogi probléma: (310 ügyből ennyi ügyben merült fel:) Létesítő okirat (alapító okirat, alapszabály): (32) Közhasznúsági minősítés: (30) Közcélú adományozás, az adomány és a nyújtott támogatások, szolgáltatások adókörnyezete: (28) Pályázati eljárás, támogatási jogviszony, elállás, visszakövetelés: (28) Összeférhetetlenség: (27) Számvitel, könyvvitel, pénzügyi jogi kérdések: (26) Bírósági nyilvántartásba vétel és módosítása: (25) Alapítói jogok, hatáskörök, eljárások: (20) Civil szervezet alapítása: (18) Nonprofit gazdasági társaság: (18) Önkéntesség: (15) Üzletszerűség, gazdálkodás, nyereségorientáltság, elsődleges vállalkozási tevékenység: (13) Munkajogi kérdések: (13) Egyesítés, megszűnés, átalakulás: (12) Tisztségviselők jogi felelőssége: (12) Külföldiek a civil szervezetben (alapító, kurátor, vezetőség, képviselő, önkéntes): (10) Közalapítvány, közhasznú társaság: (9) SZJA 1%: (9) Kiskorú tag és tisztségviselő: (8) Szervezeti és működési szabályzat, más szabályzatok: (6) Jogi személy szervezeti egység: (6) Tagdíj: (6) Civil érdekképviselet, jogérvényesítés, hálózati tevékenység, összefogás, együttműködés jogi kérdései: (6) Közfeladat-ellátásban részvétel: (5) Ügyészségi törvényességi felügyelet: (4) Polgári jogi kérdések: (4) Közigazgatási jogi kérdések: (4) Személyes adatok, közcélú adatok, közérdekű adatok nyilvánossága: (3) EU és nemzetközi jog: (3) Büntető jogi kérdések: (1)

1.3. A NONPROFITJOGházas ügyek probléma-összesítéséből levonható több fontos következtetés: 1.3.1. A civil nonprofit szervezetek jogalkalmazási problémái kifejezetten széles terjedelmű probléma-skálán mozognak. A legtöbbet kérdezett problémás tárgykörök is csak az összes ügy max. 10%-ában fordult elő, ami azt jelzi, hogy nem néhány tipikus jogi probléma körül forog a jogalkalmazás, hanem sok-sok féle jogi probléma merül fel a

gyakorlatban. Nyilvánvalóan azért van ez így, mert a közhasznú és nem közhasznú szervezetek, alapítványok és egyesületek, kis gazdálkodásúak és nagybevételűek, pályázók és nem-pályázók, adománygyűjtók és szolgáltatók, új vagy régi civil szervezetek egyaránt megjelennek a NONPROFITJOGház ügyfél sokaságában.

1.3.2. Három jogi problémagyakorisági halmaz állítható fel:

a.) 25-30 ügyben merült fel a -

Létesítő okirat (alapító okirat, alapszabály) tartalmával és szabályozási módjaival kapcsolatos kérdés; Közhasznúsági minősítéssel összefüggő kérdés; Adományozásra, a közcélú adomány és a nyújtott támogatások, szolgáltatások adókörnyezetére irányuló kérdés; Összeférhetetlenségi probléma; Számvitel, könyvvitel, pénzügyi jogi kérdések; Pályázati eljárás, támogatási jogviszony, elállás, visszakövetelés; Bírósági nyilvántartásba vétellel és módosításával kapcsolatos jogalkalmazási probléma.

Megállapítható tehát, hogy ez a 7 jogalkalmazási terület (Létesítő okirat, Közhasznúság, Adományozás adókedvezményei, Összeférhetetlenség, Számvitel-könyvvitel, Támogatási jogviszony, Bírósági nyilvántartás) a civil nonprofit szervezetek ma leggyakrabban előálló jogi problémapontja. Az éveken belüli előfordulást tekintve feltűnő, hogy a bírósági nyilvántartásba vételi kérdések és a számviteli, könyvviteli, pénzügyi jogi kérdések viszonylag egyenletesen jelen voltak minden évben; míg a „Pályázati eljárás, támogatási jogviszony, elállás, visszakövetelés” problémakör a 2008.-2010. években jelent meg, s ebben a három évben abszolút első a jelzett problémagyakorisági listán. Az összeférhetetlenséggel kapcsolatos kérdések is természetszerűen a 2007. évi „közpénzügyi üvegzseb-törvény” következtében az utóbbi három évben gyakoribbak.

b.) 12 – 20 ügyben merült fel az -

Alapítói jogok, hatáskörök, eljárások kérdése; Civil szervezet alapításával kapcsolatos probléma; A nonprofit gazdasági társaságra vonatkozó kérdés; Az üzletszerűség, gazdálkodás, nyereségorientáltság, elsődleges vállalkozási tevékenység fogalmi körének és elhatárolásainak jogi kérdései; Munkajogi problémák (alkalmazás, munkáltatás, foglalkoztatás); Egyesítés, megszűnés, átalakulás; Önkéntességhez, a közérdekű önkéntes jogviszonyhoz kapcsolódó kérdés; Tisztségviselők jogi felelőssége.

Kifejezetten a jogi szabályozás megfelelőségére utaló jelzésnek tartom az alapítvány alapítójának hatáskörére (főként a kurátorok visszahívásához kapcsolódó jogaira és ezek korlátjaira) vonatkozó kérdések magas számát; valamint nonprofit – forprofit és elsődleges – másodlagos vállalkozási tevékenység fogalmi tisztázatlanságára utaló kérdés mennyiséget. A nonprofit gazdasági társaság 2007. évi törvényi megjelenéséhez kapcsolódik a2007-2010. évekre vetítve jelentős arányú ilyen tartalmú ügymennyiség. Figyelemre méltónak tartom, hogy az utóbbi három évben számottevő mennyiségű kérdés érkezett a tisztségviselők jogi felelősségével kapcsolatosan. Ez azt jelzi, hogy az egyesületi és alapítványi képviselők jogi felelőssége egyre gyakrabban felmerülő kérdés a civil szervezet által elkövetett jogellenességért, mulasztásért vagy akár magának a civil szervezetnek, akár másoknak okozott kárért.

c.) 1-10 ügyben merültek fel az alábbi problémák: Külföldiek a civil szervezetben (alapító, kurátor, vezetőség, képviselő, önkéntes): (10) Közalapítvány, közhasznú társaság: (9) SZJA 1%: (9) Kiskorú tag és tisztségviselő: (8) Szervezeti és működési szabályzat, más szabályzatok: (6) Jogi személy szervezeti egység: (6) Tagdíj: (6) Civil érdekképviselet, jogérvényesítés, hálózati tevékenység, összefogás, együttműködés jogi kérdései: (6) Közfeladat-ellátásban részvétel: (5) Ügyészségi törvényességi felügyelet: (4) Polgári jogi kérdések: (4) Közigazgatási jogi kérdések: (4) Személyes adatok, közcélú adatok, közérdekű adatok nyilvánossága: (3) EU és nemzetközi jog: (3) Büntető jogi kérdések: (1)

Folyamatosan jelen vannak a kiskorú tag hiányzó vagy korlátozott cselekvőképességéből eredő jogkövetkezmények kérdései a választás és választhatóság, döntéshozatalban részvétel, képviseleti

jog

kérdéseivel

összefüggésben.

(Nyilvánvalóan

a

gyermekszervezetek,

diákszervezetek, gyermekvédő civil szervezetek sajátos problémája ez; érdekessége abból ered, hogy a kialakult gyakorlat – amely szerint belső tagsági jogaiban a gyermek nem korlátozott, s cselekvőképességének hiánya csak és kizárólag a külső jogviszonyokban releváns képviselet, valamint a vagyoni kötelezettséggel is járó tagsági jognyilatkozat vonatkozásában áll fenn.)

Szintén folyamatosan jelentkező probléma a külföldi állampolgár alapítói, kurátori, képviselői, vezetőségi tagsági, önkéntesi jelenléte a civil szervezetekben. A kérdések egyaránt irányulnak az EU-s polgárokra és a harmadik országból származó állampolgárokra is. Mintha a civil szervezetek gyakorlatában az Európa Uniós egységes állampolgári jogok tudata az egyesülési jogra vagy a civil öntevékenységre még nem terjedne ki olyan magától értetődően…

2. Kérdőíves felmérés a NONPROFITJOGház ügyfeleinek körében

Kérdőíves kutatást végeztünk a NONPROFITJOGház szolgáltatást 2004 – 2010. közötti hét évben igénybe vevő partnereink (civil szervezeti tisztségviselők és munkatársak) körében. A kutatás három alapvető nonprofit joghasználati kérdésre irányult: 1. a civil szervezetek jogismeretére, a jogi megismerés általuk használt módjára; 2. a tudottan gyakori törvénysértéseikre; 3. a civil-barátabb, alkalmasabb jogi szabályozás iránt megfogalmazódó igényeikre.

A NONPROFITJOGházhoz forduló civil szervezetek vezetőinek címeztük azt a levelet, amelyet vagy postai úton vagy elektronikusan (attól függ, hogy milyen úton érkezett annak idején a kérdésük vagy kérésük) küldünk ki nekik. 260 kérdőívet küldtünk ki partnereinknek, s ebből 40 civil szervezet (tisztségviselő, munkatárs) adott választ a kérdésekre. A minta tehát mindössze 38, de ez a szám azért jelent többet pusztán 38 civil szervezetnél, mert ezek az alapítványok és egyesületek civil nonprofit jogi szempontból érintett -, érdekelt -, aktív -, ilyen kérdésekkel bizonyítottan foglalkozó civil szervezetek; így aztán tapasztalatuk, állapotuk, véleményük sokkal inkább hordoz autentikus információt, mintha a NONPROFITJOGház tényleges ügyfelein kívüli körből választottunk volna mintát.

2.1. A kérdőív: 1. Honnan szerzik be – jellemzően - a működésükhöz, tevékenységhez szükséges jogi információt? a.) sehonnan, mert nincsen rá szükség a mindennapi gyakorlatban; b.) nyomtatott közlönyökből, jogszabályi gyűjteményekből; c.) vásárolható, előfizethető Jogtár-adatbázisból (dvd-n, cd-n); d.) internetről, szabadon hozzáférhető jogszabályokból; e.) civil ismerősök megkérdezéséből; f.) jogásztól; g.) egyéb, éspedig: ………………..

Több válasz is jelölhető! 2. Milyen jogszabályi rendelkezést vagy rendelkezéseket nem tartanak be -, illetve sértenek meg saját maguk a leggyakrabban? a.) munkavállalói jogokat, b.) egyesületi tagsági jogokat, c.) adó- és járulékjogszabályokat, d.) számviteli törvényt és könyvelési szabályokat, e.) saját szervezetük létesítő okiratát (társadalmi szervezetük alapszabályát vagy alapítványuk alapító okiratát), f.) közhasznúsági törvényt, g.) támogatás felhasználásának szabályait; h.) egyéb, éspedig: ……………….. Több válasz is jelölhető! 3. Milyen kérdésben tartanak szükségesnek jobb, ”civilbarátabb” jogi szabályozást? a.) bírósági nyilvántartásba vétel és módosításának folyamata, b.) közhasznú minősítés, c.) közcélú adományozás adókedvezményei, d.) önkéntesség, e.) pályázati szabályok, f.) összeférhetetlenség, g.) támogatások elszámolása és visszafizetésre kötelezés, h.) jogorvoslati lehetőségek a támogatások kezelő szervezeteivel szemben, i.) közbeszerzési eljárásban részvétel, j.) ügyészségi törvényességi felügyelet, k.) jogalkotás véleményezési folyamatában részvétel; l.) egyéb, éspedig: ………………... Több válasz is jelölhető!

2.2. A kérdőíves válaszok alapján tehető kutatási megállapítások:

2.2.1. Elsődleges jogi információs forrás a civil nonprofit szervezetek körében az Internet. (A válaszolók 80 %-a jelölte meg az internetet és a világhálón hozzáférhető jogszabályokat a jogi megismerés eszközének.) A másik gyakori jogmegismerési módszer: a megkérdezés. Megkérdezni a jogi információt jogásztól, hozzáértőtől, vagy legalább olyantól akinek volt már hasonló ügye. (Ezt is a válaszolók 70 %-a jelölte meg.) A válaszokból kitűnt az is, hogy a civil szervezetek jellemzően nem költenek nyomtatott jogi információra (közlöny, jogszabálygyűjtemény); nem vásárolnak, s nem rendelnek meg saját Jogtár-adatbázist vagy más jogi információs szolgáltatást. Egyetlen válasz sem tartalmazta viszont azt, hogy nincsen szükségük a mindennapi gyakorlatban jogi információra.

2.2.2. A tipikus saját jogsértésre irányuló kérdésre adott legjellemzőbb válasz a „számviteli törvényt és könyvelési szabályokat” volt. (30%) Második leggyakoribb jogsértési esetkör a „saját szervezetük létesítő okiratának” megfelelés. (20%) Említésre méltó arányban jelent még meg a válaszok között a „közhasznúsági törvény” és „a támogatás felhasználásának jogi szabályozása”. (10-10%)

Minden harmadik (!) válaszoló szerint az ő civil szervezetük arra törekszik, hogy az összes jogszabályi előírást betartsák; s ez sikerül is, mert nem tudnak általuk elkövetett jogsértésről! (A válaszoknak ez a csoportja véleményem szerint sokkal inkább utal a jogsértések felismeréséhez szükséges jogi információ hiányára, mintsem a teljes egészében törvényes gyakorlat általánossá válásáról minden gyakorlati jogalkalmazási kérdésben…)

2.2.3. „Civilbarátabb” jogi szabályozást a legtöbben (48%) a pályázati, támogatási, elszámolási, összeférhetetlenségi tárgykörökben tartanak szükségesnek. E válaszgyakoriság felével (25%) követi ezt a témakört az adományozás adókedvezménye és az önkéntesség, mint jellegzetes civil erőforrások jogi szabályozásának módosítási igényére jelzés. Harmadik leggyakoribb (17%) témacsoport a módosítandó civil joganyagnak a bírósági nyilvántartásba vételre, közhasznú minősítésre vonatkozó része. Mérhető arányban (10%) jelent még meg a válaszok között a civil részvétel szabályozására vonatkozó igény (érdekképviselet, önkormányzati együttműködés, közfeladat-ellátásban részvétel, állami feladat-kiszervezés körülményei és feltételei).

IV. JOGFEJLESZTÉSI JAVASLATOK

1. ÁTFOGÓ SZABÁLYOZÁS Már 1992-ben, a magyar nonprofit szektor jogi szabályozását elemezve, megfogalmazódott az az állítás (HARSÁNYI, 1992), hogy a jogszabályok nem alkotnak egységes rendszert és nem a kialakulóban lévő szektor egészét, hanem csak egyes elemeit szabályozzák. Ezeken túlmenően a magyar nonprofit szektor jogi szabályozásának hiányossága volt:
a töredékes szabályozás,
a nonprofit jelleg explicit meghatározásának hiánya,
a nonprofit státus megadásával és megvonásával kapcsolatos jogosítványok tisztázatlansága,
a különböző szervezeti megoldások egymáshoz való viszonyának definiálatlansága, illetve
a szektorhatárok tisztázatlansága, és a szektorok közötti átalakulások lehetőségeinek tisztázatlansága (HARSÁNYI, 1992). A magyar nonprofit szektor jogi szabályozásának szintbéli újragondolását sürgeti többek között az a tény is, hogy e közel húsz éves megállapítások némelyike ma sem vesztett semmit aktualitásából. A magyar nonprofit szektor jogi szabályozásának kezdeti „elrugaszkodása” egy civil szempontból kifejezetten kedvező, liberális szabályozási környezetben indult meg a rendszerváltása környékén. Ez megmutatkozott a szervezetek, különösen az alapítványok gyors számbeli növekedésében, de abban is, hogy a nonprofit szervezetek a társadalmi és a kulturális élet fontos, nélkülözhetetlen alkotóelemeivé váltak. Ezt követően, különösen 1991 és 1996 között – részben a szektor jellegéből és szabályozásából fakadó diszfunkciók megjelenése, részben a mindenkori kormányzatok nonprofit szektorral kapcsolatos ambivalens magatartása következtében – egy ad hoc jellegű, töredékes és főként a gazdasági szabályozások területén „lereagáló” attitűdű törvényhozói magatartás és mechanizmus vált

gyakorlattá. Ez a körülmény is azt bizonyítja, hogy közel húsz éve várat magára egy átfogó (a jogi és gazdasági szabályozásokat harmonizáló), valódi nonprofit (civil nonprofit?) törvény megalkotása. A forprofit (üzleti) és a költségvetési (állami, önkormányzati) szektorhoz hasonlóan a nonprofit szektornak is szüksége van a kódex jellegű, átfogó jogi szabályozásra. Ahogyan a gazdasági társaságokról szóló törvény meghatározza a cégek létesítését, formáit, szervezetét, működését, átalakulását, törvényességi felügyeletét valamint a tagok jogait, a tisztségviselők kötelezettségeit – ugyanúgy kell szabályozza ezeket a kérdéseket egy önálló törvény a civil nonprofit szervezetek vonatkozásában. Javaslatunk szerint ezt a kódex szintű szabályozást – ez lesz az igazi nonprofit törvény! – a civil nonprofit szervezetekről szóló törvénynek kell tartalmaznia. E törvénnyel megszűnne a Polgári Törvénykönyv aránytalan terhelése az alapítványi szabályozással, s az alapítványról, mint jogi személyről ugyanannyi maradna a Ptk. keretein belül, mint a gazdasági társaságról vagy az állami költségvetési szervről.

1.1. A civil nonprofit szervezetek kodifikációs jellegű szabályozása A kutatások valamint a nonprofit szakirodalom is egybehangzóan jelzi azt az igényt, hogy a civil nonprofit szervezetek létesítését, működését, a tevékenységükkel kapcsolatos különböző állami kötelezettségeket egységes külön törvény szabályozza - hasonlatosan a gazdasági társaságokhoz (üzleti szektor) és a költségvetési szervekhez (állami szektor). A civil nonprofit szervezetekről szóló törvény integrálná magába a most külön-külön létező polgári jogi szabályozást az alapítványokról és egyesületekről, a közhasznú szervezetekről szóló törvényt, valamint tartalmazná a most még hiányzó szabályozást a civil társaságról (a polgári jogi társaság mintájára), a civil nonprofit szervezetek gazdálkodó tevékenységéről (a megszűnés különböző módozataival és a tartozásokért felelősséggel együtt), valamint az állami és önkormányzati szervek kötelezettségeit a civil nonprofit szervezetekkel együttműködésről. (Különös figyelemmel az EK-jog vonatkozó részvételi szabályaira, a normatív civil támogatásokra, a költségvetésből származó civil támogatások elosztásának általános eljárási szabályaira – mintegy a támogatások civil „közbeszerzésének” általános eljárásaként.) A törvény szabályozási körét, tárgyait és alkalmazott módszereit át kell hassa az a nemzetközi tendencia, amely szerint a nonprofit szervezetekre vonatkozó szabályozás egyre kisebb részben tartalmaz magára a szervezetre előírásokat, s egyre nagyobb részben arra az állami,

önkormányzati szervre, amely erőforrásokat szeretne bevonni közfeladatai ellátásához a nonprofit szektorból. Az állami kooperáció jogi szabályozása fogja felszabadító módon ösztönözni a civil-állam együttműködéseket.

1.2. A civil nonprofit szervezetekről szóló törvény javasolt tartalmi szabályozási köre

1.2.1. Civil nonprofit szervezet fogalma 1.2.2. Civil nonprofit szervezetek típusai a.) Jogi személyiség nélküli civil nonprofit szervezet: a civil társaság b.) Jogi személy civil nonprofit szervezetek: alapítvány, egyesület 1.2.3. A civil társaság (létesítés, tagok jogai, képviselet, vagyoni viszonyok, állami regisztráció, gazdálkodás, megszűnés, felelősség, jogviták) 1.2.4. A jogi személy civil nonprofit szervezetek közös szabályai (bírósági nyilvántartásba vétel, gazdálkodás, megszűnés, törvényességi felügyelet, jogviták) 1.2.5. Az egyesület külön szabályai 1.2.6. Az alapítvány külön szabályai 1.2.7. A közhasznú szervezetekről (közhasznúvá minősítés feltételei és eljárása, közhasznú szervezetek kedvezményei, közhasznúsági jelentés, a működés nyilvánossági és összeférhetetlenségi követelményei, közhasznú minősítés megszűnése) 1.2.8. Normatív civil támogatások forrása, módja és mértéke. 1.2.9. Költségvetési civil támogatások forrásautomatizmusai és elosztási technikáinak meghatározási elvei 1.2.10. Állami

és

önkormányzati

kötelezettségek

a

civil

nonprofit

szervezetekkel

kapcsolattartás, információ szolgáltatás, együttműködés, döntéselőkészítés, ellenőrzés körében 1.2.11. Civil nonprofit köztestület (közfeladatok és kapcsolódó egyéb tevékenység, létrehozás, választás, szervezet, képviselet, nyilvánosság, eszközök és eljárások.)

A nonprofit szektor szempontjából az lenne kívánatos, ha e külön törvényben a civil nonprofit szervezet egységes szabályozást nyerne, s ennek a szabályozásnak lennének tárgyai hasonlatosan a közhasznú szervezetekről szóló törvényhez - azok a szektorszintű kedvezmények is, amelyeket az állam biztosít az ilyen típusú jogalanyok működéséhez. Ez az elképzelés egybevág a régi-új polgári jogi reform azon koncepciójával, amely szerint az egyes jogi személyekre vonatkozó - más törvényekből átvett - töredékes szabályozást az új

Kódexből el kell hagyni, s az alapítványokra, egyesületekre vonatkozó szabályozást a "Személyek" fejezet különös részi szabályanyagaként kell kezelni. Ehhez az átfogó szabályozáshoz képest lenne speciális szabályozás a civil nonprofit szervezetekről szóló törvény.

2. STÁTUSZJOGOK 2.1. Közhiteles civil szervezeti nyilvántartás. (Az „alvó”, a tartósan nem működő, és a gyakorlatilag megszűnt civil szervezetek kiesésével létrehozható egy olyan 25-30.000 civil szervezetet tartalmazó adatbázis, amely közhitelesen (tehát bárki kérésére, nem csak az érintett civil szervezet képviselőjének kérésére, mint jelenleg!; s minden eljárásban tények igazolásra alkalmas módon) igazolja, bizonyítja a bejegyzett adatokat. 2.2. A nem-közhasznú társadalmi szervezetek bírósági nyilvántartásba vételének jelentős egyszerűsítése Vissza kell egyszerűsíteni a nem-közhasznú társadalmi szervezetek bírósági nyilvántartásba vételét, s el kell érni, hogy a megyei (fővárosi) bíróságok ne érezzék feladatuknak az egyesületi működés törvénybe foglalt alapelveinek általuk ismert és elfogadott konkrét technikákkal, módszerekkel, eljárásokkal történő biztosítását. Fogadják el az alapelveket talán nem a legoptimálisabban garantáló, de azokat nem sértő megoldásokat is, azon egyszerű oknál fogva, hogy a tagok összessége ezt tartotta magára nézve jónak. A bíróság tehát a nyilvántartásba vételhez a törvény szándékának megfelelően valóban csak feltételeket ellenőrizzen, s ne végezzen az alapszabály tartalmának mérlegelése alapján lényegét tekintve állami engedélyezést. Az Etv. és a Ptk. szövegének korszerűsítésével ki kell zárni azt a jogalkalmazói gyakorlatot, hogy olyan egyesülési jogi alapelveket, mint például az önkormányzatiság, a demokratikus működés, önkéntesség, vállalkozási cél elsődlegességének tilalma - konkrét szervezeti és működési alapszabályi rendelkezések megkövetelésével érvényesítsen a nyilvántartásba vételről határozó bíróság. 2.3. A létesítéshez minimálisan szükséges alapítványi vagyon törvényi meghatározása A cégekhez hasonlóan az alapítvány alapításához szükséges minimális vagyont is törvényben kellene meghatározni olyan mértékben, amely nem teszi lehetetlenné a kis alapítványok működésének megkezdését. Ne lehessen bírósági mérlegelés tárgya, hogy az alapítványi célok

megvalósításának megkezdéséhez elegendő-e az alapító által biztosított induló vagyon. Inkább jogszabály határozza ezt meg normatívan és egységesen, mindenféle szubjektív szemponttól függetlenül.

3. KÖZHASZNÚSÁG 3.1. A közhasznúság törvényi követelményeinek újraszabályozása: a.) közcél kelljen a létesítő okiratban (állami és önkormányzati közfeladatellátásban történő részvétel célja); b.) a nyilvánossági követelmények a dokumentumok, az adatok és a működés nyilvánosságának a saját honlap útján történő folyamatos biztosítására irányuljon teljes körűen; s a közhasznúsági törvény a saját honlap létrehozásának és működtetésének kötelezettségét tartalmazza + annak minimálisan kötelező tartalmainak meghatározását. Ezek egzakt, mindenkor ténylegesen is ellenőrizhető és eredménnyel kikényszeríthető nyilvánossági követelmények. c.) ágazatfüggetlenség; a közhasznú minősítéshez szükséges tevékenységi körök listájának megszüntetése. (Szinte minden tevékenység lehet közcélú, s ily módon a közhasznú működés létesítő okirati feltételeinek megfelelő.) A negatív, tiltó kivételeket lenne szükséges inkább a törvényben meghatározni – azokat a tevékenységi csoportokat, amelyeket nem lehet közhasznú tevékenységként közhasznú szervezetben végezni. d.) A „közhasznú” jelző jogszabályi használatának harmonizációja. Ennek során csak és kizárólag a közhasznú szervezetekről szóló törvény értelmében lenne használandó a „közhasznú” kifejezés; minden más jelentési tartalmat használó jogszabályban a kifejezést módosítani kellene az ott értelmezett tartalomra, például „közérdekűre”, „közösségi jellegűre”, stb. Azokban a jogszabályokban pedig, amelyek eltérő tartalommal használják a „közhasznú” minősítést, a megfelelő módosításokat végre kell hajtani.

e.) áttekinteni a jogszabályokat abból a szempontból, hogy minden olyan kérdésben

előírták-e

a

közhasznú

minősítést,

amelyben

az

állami

költségvetéssel történő kapcsolat a közhasznúságot feltételező szervezettséget, nyilvánosságot, adminisztrációt és felelősséget igényel; s fordítva: nincs-e korlátozó túlszabályozás ebben a kérdésben, s léteznek-e olyan jogi rendelkezések, amelyek szerint költségvetési kapcsolatokkal nem járó jogviszonyok létesítése, jogosultságok keletkezése is közhasznú minősítéshez rendeltetett? f.) A kiemelkedően közhasznú minősítést meg kell szüntetni, mert jelenleg leginkább az állami szervek vagy önkormányzatok által korábban alapított közalapítványok és átalakult vagy újabban alapított nonprofit gazdasági társaságok tudnak megfelelni a bíróságok által támasztott „intézményfenntartási” vagy más, jogszabályi feladatot annak összes feltételével együtt konkrétan és teljes mértékben közfeladat-ellátást megvalósító tevékenységi követelménynek. A kiemelkedően közhasznú minősítés megmaradásának abban az esetben van értelme, ha megszerzésének lehetőségét a jogalkotó le tudja választani a jelenlegi bírói gyakorlatban kialakult „intézmény-fenntartás” követelményéről. A „közfeladatot lát el” törvényi feltétel a jelenlegi jogalkalmazás szerint ugyanis azonos a közfeladat teljes körű gyakorlásával, s nem elegendő a közfeladat ellátásában részvétel, közreműködés, segítés, támogatás. E gyakorlat megváltoztatásához a közhasznúsági törvény „közfeladat ellátásában vesz részt illetve közreműködik” tartalmú módosítása szükséges. g.) Javaslatom szerint a megújult, módosított és kiegészített közhasznú szervezetekről szóló törvény egyfokozatú minősítéshez juttatja a civil nonprofit szervezeteket, ha vállalják a törvényben meghatározott fokozott nyilvánossági, beszámolási és összeférhetetlenségi, működési szabályokat. A módosított közhasznú törvény már tartalmazná azokat a főként eljárási szabályokat is, amelyek az állami és önkormányzati szervek kötelezettségeit tartalmazzák a közhasznú szervezetekkel kapcsolattartás, a szolgáltatás „kihelyezése”, szolgáltatásba „bevonás”, civil tevékenység támogatása és civilekkel együttműködés szabályai vonatkozásában.

4. ÚJABB CIVIL SZERVEZETI FORMÁK 4.1. Újabb alapítványi fajták törvényi szabályozása (közösségi alapítvány, tőkésített alapítvány) A jogirodalomban nagyon erőteljesen megjelenik (Aradszky Zsolt, Bárdos Ferenc, Bullain Nilda, Csanády Dániel, Márkus Eszter, Scsaurszki Tamás írásaiban) a helyi önkormányzat vagy/és más közösségszervező erők által szervezendő ú.n. közösségi alapítványok, amelyek egy adott település, kisközösség helyi közösségi céljai érdekében szervezi meg az állami, üzleti és civil erőforrások koncentrálását, összehangolását és optimális felhasználását. Kapcsolódhat ezekhez, de lehet teljesen független is az ú.n. tőkésített alapítvány fogalma, amely abból indul ki, hogy a tervezett, hosszú távú és átlátható működésnek egy nagyobb induló vagyon (tőke) az alapja, amelynek aztán hozadékaiból működik az alapítvány, s csak hozadékait használja fel évente a létesítő okiratban írt céljaira. Ezen alapítványi forma külön intézményesítése mellett érvelők azt szokták felhozni elsődleges érvként, hogy az alapítvány „tőkésítéséhez” eredménnyel bevonható lenne a magántőke és üzleti tőke is, ha ezt a folyamatot az adójogszabályok kellőképpen elősegítenék kedvezmények, ösztönzések formájában.

Jogi szempontból megállapítható, hogy a tőkésített alapítvány a lényegét tekintve ma is megalapítható (csak éppen adókedvezmény nem járul hozzá….); viszont a közösségi alapítvány csak önkormányzaton kívül létesíthető, mert 2007. év óta törvény tiltja az önkormányzatok számára közalapítvány alapítását. A közpénzekből történő közösségi alapítványba tételt tehát valóban csak új nonprofit jogalkotás tudja a jogi szabályozás lehetővé tenni.

4.2. Egyszerű egyesület és kisalapítvány A KSH 2007. évre vonatkozó adatai szerint a teljes nonprofit szektor összes bevételének 96 %-a az 5 MFt-nál nagyobb bevételű szervezeteknél - az összes szervezet szám szerint 18 %ánál - realizálódott. A másik 82 %-nyi nonprofit szervezet az összes bevétel mindösszesen 4 %-ából működött, gazdálkodott. A szektort tehát erőteljes bevételkoncentráció jellemzi. A klasszikus civil szervezetek (alapítványok és társadalmi szervezetek) 47 %-a évi 500.000,Ft alatti bevételből gazdálkodik, 85 %-a pedig évi 5 MFt alatti bevételből. Mégis ugyanazok a számviteli, könyvvezetési, pénzügyi, gazdálkodási, adózási és adminisztrációs előírások vonatkoznak rájuk, mint a nagyobb és sokkal nagyobb civil nonprofit szervezetek működésére és gazdálkodására. Ez célszerűtlen és értelmetlen, mert a kis civil szervezeteknek sem humán, sem gazdasági erőforrásuk nincsen arra, hogy a törvényes adminisztratív létezéshez szükséges szaktudás és munka rendelkezésükre álljon. Sok civil nonprofit szervezet ezért „alszik”, s folytatja minimalizált tevékenységét inkább informálisan, mert hogy a formalizált működés adminisztrációs

terheihez

szükséges

idő,

energia,

pénz

és

hozzáértés

számukra

megfizethetetlen és fölösleges. Ezt a problémát oldaná meg az „egyszerű egyesület” és a „kisalapítvány”, amelyek a számviteli és könyvvezetési jogszabályokban kerülnének meghatározásra, s ott tartalmaznának néhány egyszerűsítő, könnyítő, mentesítő szabályt az alapítványokra és társadalmi szervezetekre egyébként irányadó általános előírásokhoz képest. (Ha gazdálkodói analógiát kellene alkalmazni, a javaslat olyan jellegű megkülönböztető könnyítésekre irányul, mint amilyeneket a „mezőgazdasági őstermelők” élveztek egykor az egyéni vállalkozókkal szemben. Őstermelői igazolvánnyal regisztrálva voltak a gazdaságban és kereskedelemben részvétel okán; de számviteli, pénzügyi szabályozottságuk – egy jogszabályban meghatározott és alacsony bevételi határig - minimális volt.)

4.3. Civil társaság A jogi személyiséggel nem rendelkező civil nonprofit szervezet formája lehet a civil társaság. A Ptk.-ban szabályozott „polgári jogi társaság” és a Gt.-ben szabályozott jogi személyiség nélküli gazdasági társaság (kkt, bt) mintájára lehetne a jogrendszerbe illeszteni a „civil társaságot”. Ez nem egyesület, s nem is alapítvány. Kevesebb, mint egy jogi személy, de több és más, mint a többalanyú polgári jogi viszony. Nem igényel bírósági nyilvántartásba vételt, de minimális szintű (talán települési önkormányzati vagy közjegyzői) állami regisztrációt igen; annak érdekében, hogy a jogszabályokban meghatározott ügyekben és eljárásokban

létezésüket a jogalkalmazók kezelni tudják. Nem folytathat vállalkozási tevékenységet, de gazdálkodásnak,

gazdasági

forgalomnak,

költségvetéssel

szemben

történő

kötelezettségvállalásnak és elszámolásnak az alapszabálya szerinti működési körében éppen úgy alanya lehet, mint a jogi személyiséggel nem rendelkező más jogalanyok, például a társasházak. Bevételeit a tagok vagyoni hozzájárulásából biztosítja, kiadásai csak az alapszabályban írt tevékenységgel állhatnak összefüggésben. A tagok vagyoni hozzájárulása közös tulajdont keletkeztet. A civil társaság egy nem nyilvántartásba vett olyan személyegyesülés, illetve vagyonegyesítés, amely alapszabályban meghatározott közösségi cél elérésére irányul, de működése nem igényli a jogi személyiséget, s az ezzel együtt járó adminisztrációs, pénzügyi, szabályozási és működési terheket. A civil társaság egy fő, vezető megválasztását igényli, aki eljár a civil társaság képviselőjeként. Jogi felelősségére a polgári jogi megbízott szabályai vonatkoznának, ügyfélként és jogalanyként elismerésére pedig az egyesület

illetve

alapítvány

képviselőjére

alkalmazandó

szabályok.

A

keletkezett

jogviszonyokban tehát a jogi felelősséget a civil társaság vezetését, képviseletét vállaló magánszemély viseli. (Ebből a szempontból akár megbízhatóbb partnere lehet például egy települési önkormányzatnak, mint a jogi személy egyesület, amelynek választott tisztségviselői alig viselnek személyes felelősséget. Hasonlóan nagyobb a megfogható, konkrét felelősség, mint az egyéni vállalkozónak a kft ügyvezetőjéhez képest.) A civil társaság lehetővé tenné az utcaszépítők, környezetvédők, az alkalmi rendezvényszervezők, a hobbitársak, a művészeti alkotóközösségek, a diákönkormányzatok, gyermek- és ifjúsági közösségek, az eseti érdekvédelmi szerveződések akadálytalan részvételét a közéletben (pályázatokon, kapcsolattartásokban, együttműködésekben és döntéshozatalokban) illetve működésük elől elhárítaná a jogi személyiséggel járó kötöttségeket és nehézségeket. A civil társasági jogi státusz a működési lehetőségek körében szinte azonos feltételeket kínálna, mint a bírósági nyilvántartásba vett egyesületi vagy alapítványi státusz, cserébe viszont a vezető (képviselő) személyes jogi felelősségét állítaná. (A civil társaság bármikor elhatározhatja jogi személyiséggel rendelkező civil nonprofit szervezetté alakulását az erre irányadó egyesületi és alapítványi szabályok szerint, ilyen esetben az alapszabályban vagy alapító okiratban rendelkezni kell az esetleges civil társasági vagyon megbízók általi rendelkezésre bocsátásáról, s ennek okirati igazolási módjáról a vagyont ténylegesen kezelő civil társasági képviselő részéről.)

5. MEGSZÜNTETÉS Megszüntetési szabályozás a civil nonprofit szervezetekre a forprofit szervezetek felszámolási- és csődszabályozásával analóg módon, de szektorspecifikus tartalommal. A civil nonprofit szervezet megszűnéséről és a tartozásaiért fennálló jogi felelősségről sokkal hézagosabb a létező jogi szabályozás, mint a nyilvántartásba vételről. Nem pontosan szabályozott a megszűnést kezdeményezők köre, a megszűnés feltételei és módjai, a vagyonnal történő elszámolás, a szervezet törlése, felelősség a tartozásokért és kötelezettségekért. E tekintetben is elkerülhetetlen a vonatkozó anyagi jogi szabályok áttekintése, és ezzel összefüggésben a szükséges eljárási szabályok megállapítása. Rendezendő, hogy mi módon érhető el végső szankcióként a szervezet törlése a nyilvántartásból, ugyanakkor tekintettel kell lenni a nonprofit szektor civil függetlenségére és mentalitására is. Égető szükség van – a gazdasági forgalomban történő egyenrangú részvétel érdekében – a nonprofit szervezetek tartozásokért helytállásának részletesebb jogi szabályozására. Az újonnan megalkotandó jogi szabályozás tartalmára irányuló konkrét javaslat az, hogy a nyilvántartásba vételt elrendelő és utoljára módosító Bíróság hatásköre legyen (ügyészségi, hatósági indítványra, vagy akár ügyféli kérelemre is) a vagyonfelügyelő kirendelése a törvényben ezt szabályozandó feltételek meglétekor. A civil szervezettől független vagyonfelügyelő feladata a tartozások kiegyenlítése a gazdálkodás, működés folytatása és a szervezet vagyonának felhasználása és/vagy működtetése mellett. Ilyenkor a konszolidáció kikerül a civil szervezet legfőbb szerve (közgyűlés vagy kuratórium) hatásköréből, s annak eredményeként vagy e testületi jogok visszakerülése történik a tartozások kiegyenlítését követően, vagy pedig a civil szervezet megszüntetése a vagyonfelügyelő aktív közreműködésével.

6. K.C.R. (Közfeladat-ellátásban Civil Részvétel) elősegítése, jogi akadályainak mérséklése A jogalkotásnak a 2010 utáni években az állami és önkormányzati közfeladat-ellátásában történő civil részvételt elősegítő jogszabályok meghozatalára kell(ene) koncentrálnia. Az európai uniós források és lehetőségek felhasználásához, de ettől függetlenül is a helyi

társadalmakban és a szakmai döntéshozatalban a civil részvétel elvének kiteljesítése nemcsak közpolitikai prioritás, hanem a szakmapolitikai döntések hatékonyságának kérdése is! Civil részvétel nélkül – a jogalkotástól a jogalkalmazáson át a jogérvényesülés ellenőrzéséig és monitoringjáig – a jogi szabályozás nem tud eredményesen reagálni a valóság különböző folyamataira. Szükséges ezért a jogi szabályozás fejlesztése a következő állami-civil együttműködési területeken: 6.1.

A

civil

szervezetek

közfeladat-ellátásban

történő

közreműködésének

jogi

feltételbiztosítása az állami szervek és az önkormányzati szervek, intézmények szabályszerű

működésének

körében

(meghirdetési,

nyilvánossági,

értesítési,

versenyeztetési, pályáztatási jogi szabályok kialakítása); 6.2. A közbeszerzési törvény és az államháztartási törvény civil specialitásainak megteremtése – különös figyelemmel a civil nonprofit szektor szervezeteinek nagyságára, tőke- és forráshelyzetére, működésüknek sajátosságaira. Az a probléma is ebbe a körbe tartozik, hogy a civil nonprofit szervezetek kevésbé képesek a pályázati rendszerek kezelőinek a pályázók eredményességével ellentétes érdekeltségű aktivitását kivédeni és ellensúlyozni, mint a piaci szereplők, akiknél komoly szakértői stáb tudja gördülékennyé és kevésbé sérülékennyé tenni a pályázatot majd annak megvalósítását. A jövőben szükséges kormányzati jogalkotási és eljárási lépés tehát az lenne, hogy a pályázatot kezelő szervezeteknek közvetlen érdekeltsége fűződjön magának a pályázatnak eredményességéhez! Ez azt jelenti, hogy semmilyen körülmények között nem lehet közömbös

egy

pályázatkezelő

számára,

hogy

hányan

pályáznak,

milyen

eredményességgel pályáznak, a nyertes pályázók milyen hatékonysággal tudják szabályszerűen felhasználni a forrást, meg tudják-e és hogyan? valósítani a pályázatban vállalt feladatot?, s hogy mindezzel hogyan tudnak megfelelő módon elszámolni! A pályázatkezelő szervezetre irányulóan jogi felelősségi formákat, s e felelősséget artikuláló eljárásokat, jelzőrendszert, kötelezettségeket kell beépíteni a pályázati folyamatokba. 6.3. A közpénzügyi törvény olyan tartalmú módosítása, amely lehetővé tenné az ú.n. comanagement elosztási struktúrák életben maradását. (Tudjuk, hogy a co-management struktúrákban a döntéseket mindazok vagy mindazok képviselői, delegáltjai hozzák, akik a döntésben érdekeltek, tehát a döntés érinti őket. Ilyen döntési struktúrákkal működik jelenleg a Nemzeti Kulturális Alap (NKA), a Nemzeti Civil Alapprogram (NCA), Gyermek és Ifjúsági Alapprogram (GYIA), a közalapítványi kuratóriumok, az

önkormányzati alapok elosztó testületei, stb. Az Európai Unió dokumentumaiban az ilyen döntéshozatali mechanizmusok a „részvétel elvének” egyik megvalósulási formájaként köszönnek vissza. Jelszóvá vált ágazati példája ennek a fogyatékosság-ügy „Semmit rólunk nélkülünk! elve. Praktikusan ezt a nehéz feladatot – hogy ugyanis a comanagement

struktúrákat

összeférhetetlenségi

megőrizzük

szabályai

is

úgy,

hogy

érvényesüljenek,

a azaz

közpénzügyi

törvény

közpénz

pályázati

felhasználásakor a döntés meghozatalában ne vehessen részt olyan személy, aki a pályázatban bármilyen minőségben is érdekelt – azzal lehet(ne) elérni, hogy a törvény megkövetelné az ebbe a körbe tartozó elosztási rendszerektől azt, hogy saját döntési mechanizmusukat a pályázók bármilyen szempontú szubjektív alapú megítélése és rangsorolása helyett egyre inkább a pályázatok, programok normatív bírálati szempontok szerinti (egzakt) vagy/és a pályázók személyének ismerete nélküli (anonim, kódszám szerinti) bírálatává alakítsák át. 6.4. A törvényalkotónak előbb-utóbb be kell látnia, hogy az egyik sapkájában a civil kapcsolatokkal összefüggésben elfogadott elveket és gyakorlatot (lásd a „részvétel elve”, „semmit rólunk nélkülünk”, az „érintettek bevonása”) nem dobhatja ki a pályázati támogatási rendszer formális alanyi összeférhetetlenségének szabályozásával. A közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. évi CLXXXI. törvény 1.§ (4) bekezdésében tehát a kivételek sorába (a már eddig is ott szereplő, szubjektív mérlegelést nem engedő normatív támogatások mellé) fel kell venni azokat a döntéshozatali eljárásokat, amelyekben a döntéshozó nem ismeri, nem ismerheti a pályázó személyét. Ha ezzel a feltétellel például az NCA döntéshozatali struktúrája megőrizheti magát (s nem kell kényszerűen visszaváltoznia, kiüresednie összeférhetetlenségi problémákkal nem küzdő hivatalnokok -, vagy szakmai tapasztalatokkal nem terhelt pályázati bürokraták kizárólagos döntési terepévé), akkor kétszeresen is lesz miért a normatív és anonim támogatások irányába elmozdulni: egyrészt, mert a jogalkotó ily módon kikényszeríti; másrészt, mert a civil közélet és közvélemény is követeli már régen az önfinanszírozás, a protekcionizmus, a szubjektív szempontú bírálatok megszüntetését például az NCA pályázati folyamataiban. 6.5. Konkrétan a Nemzeti Civil Alapprogram túlélésének a fenti szempontból – véleményem szerint - két lehetséges perspektívája van: a. az anonim (például kódszám szerinti) bírálat általánossá tétele, vagy/és

b. a teljes mértékben normatív bírálat. (Jelenleg ez a lehetőség az „egységes elvek szerinti támogatás” kidolgozatlan tételeként szerepel az NCA-törvényben.) Az NCA akkor tudja megvédeni hitelesen a co-management struktúráját, ha rendszerszerűen

kizárja

az

önfinanszírozás

lehetőségét,

s

ezzel

elhárítja

az

összeférhetetlenségi okokat. Meg kell értetni az NCA testületeivel, s persze a közigazgatási döntéshozókkal is, hogy az NCA jövője nem a pályázók (valamilyen részben és módon szükségszerűen önmaguk) szubjektív bírálatának egyre magasabb színvonalon művelése, hanem a civil szakértelemnek a pályázatok tartalmára és az elbírálás lehető legobjektívebb szempontjainak kimunkálására irányuló aktivizálása. Nem ahhoz kell a civil tapasztalat és szakértelem, hogy X. vagy Y. szervezetnek adjunk-e pénzt; hanem ahhoz kell a választott kollégiumi tagok és tanácstagok bölcsessége, hogy az adott évben milyen arányokban, milyen irányokban, mire irányuljon az NCA-forrás; s hogy ezt a meghatározott támogatási tartalmat milyen mutatók mentén, milyen prioritásokkal, milyen pályázatértékelési szempontrendszerrel lehet anonim bírálati módszerekkel

(például

kódszám

szerinti

bírálattal)

vagy

normatív

támogatási

szisztémában optimálisan érvényesíteni! Paradigmaváltásra van szükség az NCA filozófiájában, mert ez az ellentmondás, amely az érintettek választott testületi struktúrája illetve a közpénzekről döntéshozatal összeférhetetlenségi szabályai között fennáll – ez tényleg genetikus jellegű, s kozmetikázással, kivételállítással, tompítással, mértéktartással nem kezelhető. Ideig-óráig persze igen, de ha bűzös ügyeinket belerakjuk egy dobozba, akkor ott belül nagyon büdös lesz; s a hajtogatás mentén, az eresztékeken a bűz garantáltan ki is áramlik! Márpedig mi bűzösebb dolog lehet annál, mint közpénzekről szóló döntéshozói pozícióinknak saját javunkra és érdekeltségi körünk javára fordítása? (Amit én egyébként természetesnek tartok, hiszen éppen ezeket a szervezeteket ismerjük a legjobban, s tartjuk őket a legmegalapozottabban, a legtöbb információ birtokában kiválónak! Mégsem elfogadható a közpénzek kezelésében a szubjektív szempont – sem a hivatalnoktól, sem a közpénzpályázati bírálótól vagy kezelőtől.)

Legfőbb ellenérv a fenti gondolatmenettel szemben az szokott lenni, hogy a programtámogatások körében még hagyján…, hiszen jobban elképzelhető a pályázat bírálata a pályázó bírálata helyett; de a működési támogatások körében aztán végképp arra van szükség, hogy a döntéshozó ismerje a pályázót, s meg tudja ítélni őt személyesen is! Szerintem ez csak dogma; sokszor ismételt, beégett tévedés!

A működési támogatásoknak is lehet(ne) regionális stratégiája, akár évenként különböző irányokkal és tartalmakkal. Meghatározhat(na) a kollégium preferált költségnemeket, támogatási kereteket, költségtámogatási arányokat, stb. – tehát többféle olyan mutatót, amelynek mentén teljesen közömbös, hogy az azt igénylő civil szervezet ilyen-olyan ágazatú, irányultságú, ideológiájú, formájú, nagyságú pályázója az NCA-nak. Mivel a működési költségtámogatásokra igényjogosultság felső határa már ma is objektív alapú (az éves korrigált ráfordításra épül), s a bírálat elvileg már ma is a normatív támogatási elvek és a kollégium szintén normatív bírálati szempontrendszere alapján zajlik, a szubjektív szempontoknak a bírálatban nem sok keresni valója van! A bérleti díj, a munkaerő, az informatikai fejlesztés, a kommunikációs költség vagy éppen marketing tevékenység költségeinek támogatásához véleményem szerint konkrét alanyismeret nem kell! Bőven elég – talán még sok is! – a pályázat anonimizált anyagából megismerhető mérleg, múlt évi tevékenységi beszámoló, következő évi munkaterv. Szerintem az NCA működési költségtámogatásához nem kell a kollégiumoknak olyan értékszempontokat egyedileg értékelni és megítélni, amelyeket ne lehetne normatívan meghatározni bírálati szempontként, előnyként, preferenciaként. Ezeken a normatív kereteken belül viszont az „ismeretség szerinti” költség ne lehessen értékesebb, mint az ismeretség nélküli! (A baráti rezsiköltség is csak rezsiköltség, és a saját munkavállaló is ugyanolyan munkavállaló, mint a nem ismert szervezeté.) A civil szakmai programtámogatások körében pedig aztán még egyértelműbb, hogy a pályázati programot kell elbírálni és nem a pályázó szervezetet! 6.6. A közszolgáltatások reális minőségbiztosítási rendszereinek kiépítése, amely alapján lehetségessé válik az eddig uralkodó költségvetési intézményfinanszírozás helyett vagy mellett a feladatfinanszírozási technikák alkalmazása. A feladatfinanszírozási rendszerben ugyanis lehetségessé válik a közfeladat ellátásába olcsóbb, hatékonyabb, jobb minőségű civil aktorokat akár csak részben is bevonni a(z) (ön)kormányzati intézmény fenntartása helyett

vagy

mellett.

Magának

a

közszolgáltató

intézménynek

is

könnyebb

feladatfinanszírozás esetén a források variábilis felhasználásával szolgáltatásainak kínálatát, minőségét, eredményességét javítani. 6.7. A „közfeladat” törvényi meghatározása hiányzik. Átfogó, általános jogi szabályozásban, például az Alkotmányban vagy az Államháztartási Törvényben vagy a Polgári Törvénykönyvben vagy a Közigazgatási Eljárási Törvényben kellene definiálni a „közfeladat” fogalmát. Tartalmi szempontból olyan definíció lenne kívánatos, amely

szerint a közfeladat a jogszabály által kinyilvánított szűkebb-tágabb közösségi érdekű feladat. Az állami, önkormányzati szerveknek vagy a jogszabály által a közfeladattal kapcsolatosan külön meghatározott szervnek a közfeladat ellátását, gyakorlását biztosítani illetve segíteni kell.

6.8. Az államháztartási törvényben lenne szükséges rögzíteni egyrészt az egységesen szabályozható állami pályázati eljárás közös szabályait, másrészt azt a fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos szabályozási kötelezettséget, amely az általános állami pályázati eljárási rendben, specialitása okán nem volt szabályozható. E törvényi és/vagy speciális pályáztatási rendben szerepeljen - a pályáztatási eljárás bevett és szükségszerű tárgyköreinek szabályozásán túl: - a kötelező pályáztatás kimondása és a kivételek rögzítése; -

a támogatási lehetőségek előzetes nyilvánosságra hozatalának követelménye.

A fejezeti kezelésű előirányzatok pályázati úton történő felhasználásáról készüljenek miniszteri rendeletek – összhangban az előző pontban írt általános szintű államháztartási törvényi szabályozással. E rendeletek kötelező szabályozási tartalomként határozzák meg a pályázati folyamat időrendjét, a finanszírozás formáit, a kedvezményezettek körét, továbbá a támogatás célcsoportjának bevonására, a nyilvánosságra és a döntéshozatali mechanizmusra vonatkozó szabályozást. Adjanak szabályozást a kiírások tartalmára, hozzáférhetőségére,

a

pályázat

tartalmára,

a

támogatás

és

a

szerződéskötés

követelményére vonatkozóan. A rendeletek szóljanak arról, hogy a fejezeti kezelésű előirányzatok

terhére

meghirdetett

pályázatok

várható

időpontjait

milyen

mechanizmusban kell nyilvánosságra hozni. A szabályozás során meg kellene határozni a formai követelmények maximumát annak érdekében, hogy a pályáztatók ne állhassanak elő újabb és újabb követelményekkel a feldolgozandó és megítélendő pályázatok mennyisége csökkentése érdekében. (irdatlan mennyiségű melléklet előírása, tinta színe, partnerek közötti kommunikáció módja és ezek igazolási formái, stb.

6.9. A helyi önkormányzatok pályáztatási rendszerét önkormányzati rendeletben kelljen szabályozni. Legyen ez az Önkormányzati törvény által előírt önkormányzati rendeletalkotási tárgykör. Kötelező tartalmára az állami pályáztatási rendszerre leírt fenti megállapítások szinte teljes körűen vonatkoznak.

6.10. Az államháztartási jogszabályok felülvizsgálata körében: 6.10.1. Meg kell szüntetni a jogszabályok mechanikus tiltó rendelkezéseit az elkülönített állami pénzalapból, társadalombiztosítási alapból vagy költségvetési szerv forrásaiból alapítandó társadalmi szervezetre, alapítványra vonatkozóan. Jogi szakmai hiányosságai (közalapítványi szabályozás figyelmen kívül hagyása, egyesületek támogatására nem terjed ki a tiltás) mellett e rendelkezések megfosztják az államháztartási szervezetrendszer szereplőit attól, hogy egy közfeladat ellátását – az abban résztvevők munkamegosztását intézményesítve – éppen ilyen módon, s ezekkel az eszközökkel lehessen optimális módon megoldani. A közpénzek védelme nem attól lesz hatékony, hogy az államháztartási szerv a rendelkezésére álló forrásokat mechanikus tiltások miatt nem használhatja fel az adott közfeladat ellátását legjobban szolgáló módon, hanem attól, hogy az ellenőrzés tartalmi jellegű (a közfeladat ellátására fókuszáló), s a személyes felelősségekig hatoló. A jelenleg hatályos Áht. 59.§ (1) bekezdése, 86/I.§ (6) bekezdése és 94.§ (3) bekezdése a bűnözés előszobájának tekintik a civil nonprofit szektorba történő pénzkiáramlást, ezért minden más (például közfeladat-ellátási) szempontot mellőzve tiltják azt. Álláspontunk szerint viszont e tiltások anakronisztikusak, s a társadalmi részvétel elvének egyre erőteljesebb térnyerésével párhuzamosan tarthatatlanok is. 6.10.2. Fel kell számolni azokat az államháztartási rendelkezéseket, amelyek éves összeghatárban maximálják a költségvetési szerv bármilyen tartalmú kifizetéseit az alapítványok irányában. (Áht.94.§(3) és (5) bek.) A rendelkezések nem különböztetnek a "támogatás" illetve "szolgáltatás ellenértéke" között, ebből következően abszolút korlátozást jelentenek az alapítványok és intézményeik közfeladat-ellátásban történő résztvétele számára. Oktalanul. A módosítás során a korlátozásokat legfeljebb az államháztartáson kívüli szervezetek "támogatása" irányában lehet ésszerű fenntartani (leválasztva a tiltotti körről a közfeladat ellátása érdekében igénybe vett civil szolgáltatások ellenértékét), viszont ezen a támogatási körön belül sem lehet kivétel – a jelenleg sehol nem említett – egyesületi alszektor. 6.10.3. Felül kell vizsgálni az államháztartási szervek könnyviteli szabályozásának azokat az elemeit, amelyek a vállalkozási tartalék összegének felhasználására vonatkoznak, s kifejezetten diszpreferálják az alapítvány céljára történő támogatást. (Itt sem kizárólag a támogatást értve ez alatt, hanem a bármilyen jogcímű pénzmozgást is). Miközben a javasolt módosítás célja a közfeladat-ellátásába történő alapítványi forrásbevonás jogi akadályainak elhárítása, megkerülhetetlen módon fel kell vetnünk, hogy a társadalmi szervezet

támogatására átadott pénzeszköz éppen olyan fokozatban veszélyes vagy hasznos a közpénzek optimális felhasználása szempontjából, mint az alapítvány esetében. A jogi szabályozásnak tehát ezekben a kérdésekben a civil nonprofit szervezeteket egységesen kell kezelnie, mert a közpénzek védelme szempontjaiból semmilyen fogalmi különbözőség nincsen a különböző civil nonprofit szervezeti formák között. Sőt! Ebből a szempontból az összes államháztartáson kívüli szervezet viszonylatában a költségvetési szerv kapcsolatait nagy valószínűséggel ugyanúgy kell szabályozni. Mert az alapítvány sem fekete lelkűbb, mint egy cég, s az egyesület sem kevésbé mozog saját érdekei mentén, mint a magánszemély vagy az egyéni vállalkozó.

6.11. Módosítani javasoljuk a szociális ellátásokról és a szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény 120.§-át, valamint a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 81.§-át annak érdekében, hogy a szociális ágazatban az ellátási szerződést -, oktatásügyi ágazatban a közoktatási megállapodást ne csak a teljes közfeladat-átvállalásra lehessen kötni, hanem részfeladatok vállalására, közreműködésre, együttműködésre, segítésre és támogatásra is.

6.12. Szükséges lenne ágazati-szakmai jogszabályokban megteremteni, megerősíteni az adott szakterületen a közfeladat-ellátásban részvételi szerződések megkötésének lehetőségét. Amúgy a polgári jog általános szabályai szerint persze van erre jogi lehetőség, de figyelemmel az államháztartási jog részletes szabályozási technikáira, szükség lenne erre a költségvetési intézmények szerződési bátorságának megerősítése és a szerződéses szabadság kiteljesítésére ösztönzés szempontjából. Kellenek keretszabályok ahhoz, hogy a konkrét cselekvés lehetősége nyilvánvalóvá váljon az államháztartás szervezetei részére. 6.13. Az önkormányzati szektorban a közfeladat-ellátással kapcsolatos szerződések (kiszervezés, közhasznú szerződések, közfeladat-átvállalási szerződés, közfeladat ellátásában közreműködési szerződés, stb.) elhatározásával, előkészítésével, megkötésével, teljesítésének ellenőrzésével és értékelésével, nyilvánosságával kapcsolatos szabályokat önkormányzati rendeletbe – tipikusan az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatába – kellene foglalni. Ennek elősegítésére indokolt lehet az önkormányzati törvény ez irányú, erre utaló felhatalmazó szabállyal történő kiegészítése.

7. A civil szervezetek pályázatra alkalmasságának és pályázati eredményességüknek javítása eljárásjogi és felelősségi eszközökkel

Arra a problémára, hogy az egyre szigorodó pályázati és teljesítési, elszámolási feltételeknek a civil szervezetek nem tudnak vagy csak kevéssé tudnak önerőből megfelelni – különböző megoldások lehetségesek, de mindegyiknek közös vonása az, hogy az üzleti szektor pályázatainak sikerességéhez hasonlóan a civil szektor pályázóit is intézményesen és hivatásosan (professzionális módon) segíteni kell a kormányzat részéről.

a.) Történhet ez a segítségnyújtás (követés, mentorálás, megvalósítási gondozás) magától a kezelő szervezettől! Ebben a konstrukcióban a Kezelő nem csak arra szerződik a Támogatóval, hogy intakt módon lebonyolít, ellenőriz, kezel; hanem arra is szerződik, arra is vállal kötelezettséget, hogy szolgáltat a pályázó sikeres teljesítése érdekében. A jelenlegi kezelői attitűdhöz mérten ez annyiban más, hogy a Kezelő Szervezet érdekeltsége

nem

áll

meg

az

„igazság”,

„valóság”

egzakt

és

független

megállapításánál (s persze ezért innentől mindenről kizárólag a pályázó tehet), hanem a Kezelő Szervezet érdekeltsége a pályázó magatartásának, döntéseinek, teljesítésének időszerű és hatékony befolyásolására is kiterjed. Folyamatosan kapcsolatban áll és együttműködik a Kezelő illetve a Támogatott egymással; ha tehát valamelyik mozzanat nem sikerül szabályszerűen, akkor ez alapesetben közös eredményük és közös felelősségük is. Ilyen munkamegosztás és ilyen konstrukció mellett a pályázati teljesítés csak és kizárólag azokban az esetekben lehet szabálytalan, késedelmes, problémás, ha mindkét fél mulasztott; vagy ha kizárólag a Támogatott mulaszt, akkor azt már biztosan csak szándékosan tehette és a Kezelő Szervezet minden támogatása ellenére is tette! Ez utóbbi esetek valószínűleg ritkák, de e ritka esetben már jár ami jár, s ilyenkor meg is érdemli a Támogatott a szükségszerűen

bekövetkező

jogkövetkezményeket. Addig azonban számtalan vétlen és véletlen, gondatlan és kis jelentőségű mulasztás, tévedés, hiba okozta elszámolási probléma fönnakad és kiküszöbölődik egy ilyen szoros együttműködéses folyamaton.

b.) Történhet a civil szervezetek intézményes, hivatásszerű és professzionális pályázati és pályázatmegvalósítási segítése olyan vagy ahhoz hasonló hálózatokon keresztül, mint amilyeneket a kormányzat a kis és közepes vállalkozások EU-forrásokhoz

hozzáférésének javítása érdekében létrehozott és működtet. Civil gazdászok, pályázati menedzserek, számviteliek, jogászok rendszerszerűen elérhető közreműködésére lenne szükség ahhoz - például a Civil Házakon keresztül, vagy más hálózatokban is -, hogy a civil nonprofit szervezetek pályázatmegvalósítását instruktorok, segítők, mentorok támogassák.

Olyan ez az egész problémakör, mint az iskola és a tanuló viszonya: az iskola hiába dől hátra a karosszékben, s mutat a diákokra egy vizsga vagy felmérés után, hogy ugyanis „ezek” bizony ilyenek maradtak a mi áldozatos munkánk ellenére is! Az iskolának meg kell értenie, hogy a tanulók mai tudását, teljesítményét, magatartását és viselkedését legnagyobb részt a tegnapi és tegnapelőtti iskola formálta, alakította, befolyásolta. Pedellustól az igazgatóig a sok szaktanáron és osztályfőnökön át. Itt lettek nagyfiúk a mi iskolánkban, velünk. Kicsit (nagyon?) olyanok, mint mi…; a mi viszonyainkat tükrözik és jelenítik meg…. A pályázatát megvalósító civil nonprofit szervezet is nagymértékben úgy teljesít, ahogyan a pályázati rendszer ebben őt befolyásolja, érinti, eléri. Ahogyan a pályázati normák és rutinok a tevékenységét, működését befolyásolják és segítik. A nagyobb és jobb civil szervezetek ilyen mentorálás és szoros együttműködés nélkül is boldogulnak a pályázati feltételek teljesítésével; a közepes vagy fejlődésben lévő civil szervezeteknek viszont szükségük van a bonyolult pályázati szabályrendszerek buktatóinak elkerüléséhez a rendszeres és még időben érkező segítő közreműködésre. Ez nem gondnokság, hanem pályázatkezelési munkamódszer. Közpénzek esetében azért tartom megkerülhetetlennek és szükségesnek, mert a közpénzekből megvalósuló pályázatok célja valamely közfeladat teljesítésének elősegítése. A Kezelő Szervezet tehát eleve nem lehet közömbös a pályázat céljának megvalósulása, a Támogatottak pályázatmegvalósítása, teljesítési eredményessége iránt. Ha ezt a pályázati sikerorientáltságot a jogalkotó konkrét segítő tevékenységekké, reális és hatékony együttműködési folyamatokká és persze jogi kötelezettségekké tudja formálni a Kezelő Szervezet működésének szabályozásában, akkor lesz remény a lassú, körülményes, eredménytelen pályázati folyamatok felgyorsításában, egyszerűsítésében és eredményességük javításában!

8. Támogatási jogviszonyok jogi szabályozása

8.1. A „támogatás” fogalmának egységesítése szükséges a különböző jogszabályokban és a jogalkalmazási gyakorlatban is. A számviteli törvény szerinti „támogatás”-fogalmat lenne

szükséges használni az államháztartási jogban is. Az államháztartási jogszabályok által használt „támogatás” fogalomnak azt a hatását lenne szükséges megszüntetni, amely szerint például a fejezeti kezelésű előirányzat vagy az önkormányzat költségvetésében szereplő állami támogatás annak felhasználása során megőrzi támogatási jellegét, s mikor kikerül az államháztartásból,

„támogatás

felhasználásaként”

jelenik

meg

a

közpénzhez

jutó

államháztartáson kívüli szervezetnél. Pedig az esetek jelentős részében az államháztartáson kívül ezek a források már nem „támogatások”, hanem „szolgáltatási ellenértékek”. A két minőséget pontosan ugyanúgy szét kell tudni választani a civil nonprofit szervezetek vonatkozásában is, mint ahogyan a gazdasági társaságok támogatását nyilvánvalóan nem keverik össze a gyakorlati jogalkalmazásban, pénzügyi lebonyolításban és statisztikai adatgyűjtésekben

sem

a

cégeknek

kifizetett

szolgáltatási

számlaellenértékekkel,

beszerzésekkel. Az állami támogatásnak fogalmi eleme a más által nyújtott szolgáltatás vagy más által végzett tevékenység közérdekből történő, legalább részben térítésmentes (ingyenes, ellenszolgáltatás nélküli) pénzügyi segítése, finanszírozása. A szolgáltatási ellenérték viszont más természetű: annak kifizetésével a költségvetési szerv saját magának vásárol javakat (ő válik tulajdonossá), vagy szerez meg, biztosít, rendel szolgáltatásokat, amelyeket aztán saját nevében nyújthat (nyújtathat a megbízottal) az általa meghatározott érintetti körnek, általában a saját közfeladat-ellátási kötelezettségét teljesítendő. Mindkét fő államháztartási jogszabályt (Áht., Ámr.) érinti e "támogatás-reform", például az Ámr. 32.§(1) bekezdését is, amely szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete a költségvetési rendeletében "…. dönt mindazoknak a lakossági és közösségi szolgáltatásoknak a támogatásáról, amelyeket nem helyi, illetve helyi kisebbségi önkormányzati szervek útján végeztet." Ha majd a fejezeti és önkormányzati támogatások felhasználása már nem követeli meg terminológiaszerűen a támogatási jogcímeket, akkor bizonyára életszerű és következetes tartalommal töltődnek meg a ma még életidegen és következetlen módon működő olyan korlátozások is, amelyek a támogatáshoz, mint jogcímhez kötődnek és konkrét összegszerű korlátozásokat tartalmaznak.

A megoldás a "támogatások" kategóriájának államháztartási jogi felülvizsgálata lenne. Ennek során az államháztartáson belüli szerv működésének, gazdálkodásának jogi szabályozásában az átfogó jellegű "költségvetési kapcsolat" kategórián belül kell értelmezni és kezelni a "támogatásokat" (például a működési támogatást, kamattámogatást, programtámogatást, más támogatást), a

"feladatfinanszírozást", a "szolgáltatás ellenértékét", és a "közteher-

kedvezményt". E jogi felülvizsgálat során "támogatásnak" témakörünk szempontjából az a pénzügyi forrás minősülne, amelyet a támogatott részben vagy teljesen ellenszolgáltatás nélkül kap, s amelynek felhasználása során a civil szervezet kizárólag a maga nevében jár el, s nyújt szolgáltatást másoknak. A "szolgáltatási ellenérték" esetében a megbízó, megrendelő államháztartási szerv azért szerződik a civil szervezet szolgáltatóval, mert saját közfeladatellátását akarja biztosítani, s meghatározott, konkrét ellenszolgáltatást vár a kifizetésért. A szolgáltató tehát a megbízója nevében jár el és teljesít; a civil szervezet az állami szerv, önkormányzat, költségvetési intézmény közfeladat-ellátásában vesz részt, közreműködik abban, egy meghatározott munkamegosztásnak megfelelően részese annak.

Mindkét fenti esetben szerződés születik: a támogatás esetében az államháztartási jogszabályokban részletezett "támogatási szerződés"; míg a civil szolgáltatás igénybevétele esetében a különböző "szolgáltatási szerződések". (Például a "közszolgáltatási szerződések", a "közfeladat-átvállalási szerződés", "intézményfenntartási szerződés", vagy az oktatásügyben speciális "közoktatási megállapodás".) A hatályos jogszabályok megfelelő részletességgel szabályozzák a különböző „támogatási szerződéseket”. Hiányzik viszont a megfelelő jogi szabályozottság a civil szervezetekkel kötendő szolgáltatási szerződések tárgykörében. Csak a "teljes" közfeladat-ellátásra modellezett szerződési szabályok léteznek néhány ágazatban (közszolgáltatások, közoktatási megállapodás). De hiányzik egyrészt az átfogó, általános szabályozása a költségvetési szerv és a civil nonprofit szervezet között kötendő szolgáltatási szerződésnek (más híján addig a Ptk. szerződéses szabályai alkalmazandók); másrészt pedig hiányzik az egyes ágazati szabályozásokból a részfeladat-vállalásra, közfeladat ellátásában való részvételre, közreműködésre, együttműködésre, besegítésre irányuló szerződéses szabályozás. E jogi szabályoknak a szerződések minimális kötelező tartalmára, alakiságára, biztosítékrendszerére, megkötésének eljárására kellene irányulni.

8.2. A „támogatási szerződés” külön polgári jogi szerződéstípusként szabályozása. 8.3. Kötelező elállásra vonatkozó jogszabályi rendelkezések megszüntetése. 8.4. Jogorvoslati jog kiszélesítése az Ámr. által a jövőben megkötendő szerződésekre alkalmazható eljárásjogi kifogáson túli törvényességi tárgyakra is. 8.5. A „jogellenes felhasználás” és jogkövetkezményei szabályozásának felülvizsgálata az egyoldalúságok és túlzott szankciók (például eljárási, ügyrendi mulasztás érdemi jogellenes felhasználásnak minősítése) elkerülésére. 8.6. A szankciórendszer differenciált jogi szabályozása

-

a szerződésszegés típusa szerint (a program teljesítését illetően tartalmi vagy eljárási szabályszegés történt?), illetve

-

a szerződésszegés elkövetője szerint (Támogatott, Támogató, Kezelő szegte meg a szerződést?), valamint a

-

szerződésszegés felróhatósága (bűncselekménnyel vagy csak polgári jogi kötelem megszegésével, folyamatosan vagy alkalmilag, egyszer vagy többször, gondatlanul vagy szándékosan, vétlenség mellett – például másik közreműködő miatt, vagy baleset és katasztrófa, véletlen esemény következtében - , stb.)

Jelenleg, mint objektíváció lép be a szerződésszegés ténye, s annak a jogellenes felhasználáshoz rendelt összes jogkövetkezménye.

8.7. A támogatási jogviszonyra és támogatási eljárásokra (pályázat, szerződéskötés, szakmai beszámolás, pénzügyi elszámolás, ellenőrzés, támogatás visszakövetelése, végrehajtás) rakódott „pszeudo-jogi” szabályozás csökkentése, korlátozása. (Értsd a Támogató és a Kezelő ügyrendjeit, SZMSZ-eit, eljárásrendjeit, pályázati szabályzatait, határozatait, közleményeit, hirdetményeit – mint a támogatási jogviszonyt érintő jogi szabályozások kizárását!)

8.8. A támogatási szerződések fontos tartalmi kérdései mellékletekre és nyilatkozatokra utalásának megszüntetése. A szükségtelen igazolások megszüntetése; a Támogatóük és Kezelők számára a közigazgatási adatbázisokból megszerezhető és ellenőrizhető információk szolgáltatásának ügyfélre terheléseit meg kell szüntetni.

8.9. A Kezelő érdekeltségét és jogi felelősségét a projekt Támogatott által történő megvalósításáért jogi szabályozásba kell foglalni. Amíg ez nincsen meg, addig a Kezelő kizárólag saját szervezeti érdekei mentén a pénzügyi ellenőrzés hatékonyságán fogja lemérni tevékenységének

eredményességét,

s

nem

a

projekt

szerződésnek

megfelelő

megvalósulásának hatékonyságán és eredményességén.

8.10. A konzorciumi támogatások esetében a főpályázó konzorciumi tagjai egyetemleges felelősségvállalási nyilatkozatot tesznek a főpáűlyázó teljes pályázati programjának megvalósításának hiányosságai esetében az általuk elnyert teljes összegű támogatás visszafizetési kötelezettségére vonatkozóan. Azt gondolom, hogy ez a nyilatkozat a főpályázóü esetében logikus, arányos és rendben lévő (hogy ugyanis az általa választott konzorciumban közreműködőkért – mintegy alvállalkozóként – teljes felelősséget vállal; de

fordítva? Az ugyanis teljes képtelenség, hogy az alvállalkozó feleljen a teljes projektért. Jelenleg mégis ez a helyzet; a Kezelő a projekt bármilyen hiányossága esetén a neki járó visszafizetést minden résztvevőtől azonnal végrehajthatja.

9. Közcélú adományozás adójogi támogatása

9.1. Közcélú adományok személyi jövedelemadó-kedvezménnyel ösztönzése, különösen a nagyobb összegű és értékű adományok esetében.

9.2. Közcélú adományok társasági adókedvezményének kiszélesítése és növelése, különösen a nagyobb összegű és értékű adományok esetében.

9.3. Általános forgalmi adó megfizetése alóli mentesítése a közcélú természetbeni adománynak.

9.4. SZJA 1 % felajánlott, de „bennragadt” részének a Nemzeti Civil Alapprogram további forrásaként kezelése.

10. A vállalkozási tevékenység jogi meghatározása

A nonprofit szervezet vállalkozásairól annak ellenére szükség lenne jogszabályban rendelkezni, hogy tisztában vagyunk vele: csak szigorítás kerekedhet ki belőle. A jogi szabályozásnak semmiféleképpen nem a vállalkozás bármiféle „engedélyezése” irányában kellene történni, hanem a vállalkozás fogalmi kérdései tisztázásának irányában. Azért szükséges a civil nonprofit szervezet vállalkozási tevékenysége jogi jellemzőinek kimunkálása, hogy az alaptevékenység gazdaságossága, eredménye, bevétele, költség-haszon arányai, „vállalkozási típusú” polgári jogi szerződései, vagy „alvállalkozók” igénybevétele ne adhasson alapot senki számára téves jogi következtetések levonására. A szabályozásnak álláspontunk szerint több tevékenységi viszony meghatározási, mérési, bizonyítási eljárásának leírását kellene elvégezni:

-

a létesítő okirat szerinti alaptevékenység és az ehhez szükségszerűen kapcsolódó tevékenységek illetve a vállalkozási tevékenység viszonyáról (azonos, kapcsolódó, egészen más);

-

a létesítő okirat szerinti alaptevékenység és az ehhez szükségszerűen kapcsolódó tevékenységek gazdasági volumene illetve a vállalkozási tevékenység volumene közötti viszonyról (marginális, kiegészítő, jelentős, domináns);

-

a vállalkozási tevékenységnek és a civil nonprofit szervezet közvetlen és racionális gazdasági érdeke közötti viszonyról (például ideiglenesen likvid tőke pénzügyi befektetése vagy a közcélú vagyon magánérdekű hasznosítása);

-

a vállalkozási tevékenység és a közreműködők érdekeltsége közötti viszonyról (szükséges költségviselés vagy bujtatott vállalkozás nonprofit versenyelőnyökkel).

Fontosnak tartjuk ismételten hangsúlyozni, hogy elsősorban nem konkrét anyagi jogi szabályokkal (mértékekkel, összegekkel, arányokkal, tiltásokkal), hanem alkalmazható minősítési, ellenőrzési, viszonyítási, regisztrációs eljárásokkal, technikákkal, módszerekkel tartjuk elképzelhetőnek a civil nonprofit szervezetek vállalkozási tevékenységének megfelelőbb és hatékonyabb szabályozását.

11. Összeférhetetlenségi szabályozások

A közpénzekhez kapcsolódó összeférhetetlenségi szabályok érvényesülését a co-management struktúrák esetében mindenféleképpen és teljeskörűen, de a szakértők által bírált pályázatok esetében is javarészt az objektív, anonim (kódszám szerinti), normatív pályázatbírálati rendszerek előírásával lehetne garantáltan biztosítani. Ezek tudják megelőzni és kiszűrni a pályázatbírálatokból a közpénzek elosztásánál megengedhetetlen és esetleges jellegű szubjektív szempontok (ismeretség, szeretet, közös előélet, barátság, rokonság, különböző típusú

érdekeltségek,

ideológiák,

vallások,

hitek,

szakmai

csoportokhoz

tartozás,

szomszédság, hobbitárs, stb.) érvényesülését. Az alanyi összeférhetetlenségek a szubjektívitás egy bizonyos körét célozzák, de nincsen arra érvényes válasz, hogy miért nem törvénysértő egy volt szerető, s miért az egy unokahúg? Vagy miért nem összeférhetetlen a pályázatbírálat során egy jóbarát, volt kolléga, sporttárs, szomszéd, ismerős és miért az egy megbízó vagy ózleti partner? Csak nem a könnyen ellenőrizhetőség és beazonosíthatóság okán – mert ez azért fogalomképzó erőnek elég gyenge.

Szükségtelenül

bonyolult

lett

a

különböző

pályázati

rendszerek

alanyi

összeférhetetlenségének kezelésére vonatkozó szabályozás. E túlszabályozott, s egyes mozzanataiban betarthatatlan jogi szabályozás fejlesztésének irányát a tárgyi (tartalmi) összeférhetetlenségekre kellene fordítani; de a tényleges megoldás a pályázatbírálat ismerem – nem ismerem faktorainak kizárásában rejlik. Olyan pályázatbírálati eljárásokat kell megvalósítani, amelyekben a szakmai szakértő bírálók és a döntéshozók is – a legszélesebben lehetséges pályázati tárgykörökben – alanyfüggetelen módon a pályázati projektről hoznak döntést, s nem a pályázó személyéről.

12. Önkéntesség

12.1. A közérdekű önkéntes tevékenység által teljesített, létrehozott érték számításának normatív szabályozása. (Minimálbérhez, minimális nyugdíjhoz, valamilyen szociális ellátáshoz vagy ezek valamilyen hányadához kell jogszabály útján rendelni – például a költségvetési törvényben -, ahhoz, hogy a költségvetési intézmények az önkéntesek fogadását és

foglalkoztatását

tényleges

szolgáltatásteremtő

tevékenységként

tudják

tervezni,

tevékenység

szakmai

végrehajtani és elszámolni.

12.2.

A

közintézményekben

történő

közérdekű

önkéntes

részletszabályainak kimunkálása a közfeladat-ellátásban történő civil részvétel elősegítése, gátjainak és akadályainak lebontása érdekében. (Például a közoktatásban, egészségügyben, közművelődésben, szociális ellátásban, gyermekvédelemben.)

12.3. Több ágazatban is előadódó jogi szabályozási probléma az, hogy a szakmai rendelet egyik részterületnél említi a közérdekű önkénteseket (mintegy kiemelve, hangsúlyozva annak igénybe vételi lehetőségét), másoknál meg nem. A jogalkalmazók ebből a körülmnyből le tudják vonni azt a törvényességi követelményt is, hogy csak abban a szakágban, szakterületben foglalkoztathatóak az önkéntesek (gyermekvédelem esetében például az utógondozás szakterületére tesz ilyen említést a gyermekvédelmi törvény), amelynél a törvény azt említette. A többinél nem. Fontos lenne ezeknél a jogi szabályoknál a „például” vagy „többek között”, „más területek mellett”, „is” kifejezésekkel bővíteni a rendelkezést. A közérdekű önkéntesek foglalkoztatásának ugyanis nem jogi feltétele a kifejezett szakmai törvényi felhatalmazás; hanem éppen fordítva: amely munkakört jogszabály szerint csak

munkaviszonyban vagy megbízási és más hasonló munkavégzésre irányuló jogviszonyban lehet ellátni, arra a munkakörre önkéntes nem foglalkoztatható, s a munkakör önkéntessel részben sem váltható ki. De ez nem jelenti például egyáltalán azt, hogy az olyan költségvetési intézményben, amelyben a minimumlétszámból hiányoznak – ne lehetne semmilyen feladatra önkéntest alkalmazni!

12.4. A fenitekhez hasonló, önkéntesek foglalkoztatását akadályozó jogi szabályként tűnnek fel

az

intézmény

alkalmazottainak

képzettségére

és

szakképesítésére

vonatkozó

rendelkezések, pedig ezek csak a szakképzettséghez kötött munkakör egészére vonatkoznak, s nem az önkéntes segítő által ellátható részfeladatokra. Sokat segítene az ilyen jogi akadályok elhárításában az intézményi belső jogi normák (házirend, szmsz) kiegészítése az önkéntesek fogadásával,

felkészítésével,

munkamegosztásban

és

irányításával,

tevékenységük

információáramlásban

szabályozásával,

részvételükkel,

a

helyi

adatkezelésükkel,

jutalmazásukkal, ösztönzésükkel és felelősségeikkel kapcsolatosan.

13. Civil Nonprofit Szervezetek Kamarája (Köztestülete) A civil érdekképviselet alulról szerveződő, spontán felépülését várni – illúziónak bizonyult. Viszont nagyon is reális alternatívája ugyanezen probléma kezelésének a civil nonprofit szektorhoz kapcsolódó kormányzati feladatok ellátására, kontrolljára, minőségbiztosítására és fejlesztésére köztestületet létrehozni törvénnyel. Egy Civil Nonprofit Szervezetek Kamarája – jogszabályban leírt, demokratikus választásokkal legitimált – képviseleti struktúrája tudhat lenni: a.) egyrészt a civil nonprofit szektorral kapcsolatos kormányzati tevékenység „közfeladat-ellátásának” (a közérdekű önkéntesség regisztrációjától a közhiteles nyilvántartáson át a közhasznú minősítés kontrolljáig, vagy a kormányzati támogatások elosztási mechanizmusaiban közreműködésig, valamint az állami és önkormányzati döntéshozó testületekben részvétel képviseletéig) b.) másrészt a civil nonprofit szektor különböző ágazatú, formájú, és működési területű szervezetei „részvételi jogai” gyakorlásának (jogszabályalkotásban részvételtől az elektronikus információszabadságról szóló törvény alapján

nyilvános köziratok megismerésén és kezelésén át egészen a konkrét civil érdekképviseleti tevékenységig)

14. RÉSZVÉTELI JGOK

A civil részvétel jogi, eljárásjogi feltételeinek fejlesztését célozzák: 14.1. Jogalkotásban az elektronikus információszabadságról szóló törvény alkalmazási gyakorlatának tapasztalatait szükséges jogszabálymódosítássá transzformálni. (Lásd ebben a körben például a NOSZA Egyesület vonatkozó monitoring programjának tapasztalatait.)

14.2. Támogatáspolitikában civil közreműködés intézményesítése a támogatási elvek és kiírások kidolgozásában, valamint a támogatások hatékonyságának monitoringjában. A nonprofit szektor által ellátott szakmai (ágazati) feladatok sok területen megkövetelnék a nagy állami ellátórendszerekre és intézményekre modellezett szakmai szabályok adaptálását a kisegítő jelleggel, néhány emberrel, együttműködési és segítési alapon (nem pedig feladatellátóként) tevékenykedő civil nonprofit szervezetekre.

14.3. Jogalkalmazás civil ellenőrzése, jelzőrendszeri funkciók erősítése, civil jogvédelmi tevékenységek támogatása területén szükség lenne több és komolyabb kormányzati és önkormányzati programra, amelyek az állami és önkormányzati tevékenységek és intézményi működés civil monitoringját célozzák, civil (felhasználói, lakossági, érintetti, érdekelti, fogyasztói, ügyféli, stb.) tapasztalatok összegyűjtését eredményezik.

14.4. Állami-civil együttműködések intézményesülésének fórumrendszere 2010. év elején 92 féle párbeszéd-bizottság, együttműködési fórum, érdekegyeztetési testület, tanácsadó szerv működött a különböző minisztériumok, állami szervek mellett. Több száz vagy tán több ezer önkormányzat mellett működik civil kerekasztal, civil fórum – vagy más hasonló elnevezésű együttműködési képződmény, amelyeknek célja minden esetben az önkormányzati testület illetve az adott településen vagy adott szakterületen működő civil szervezetek közötti kommunikáció és munkamegosztás létrehozása; módszere pedig a véleményezési jog különböző vállfajainak alkalmazása. Hasonlóan az országos szintű tripartit érdekegyeztetéshez - amely húsz éves működés után nyerte el a törvényi szabályozottságát 2009. évben – a civil részvétel ezen intézményessé váló megjelenési fórumait is eljárásjogi

jogszabályokban kell rögzíteni. A 2010. évi kormányváltáskor fennálló struktúrát természetesen felül kell vizsgálni (hiszen azt a minisztériumok összevonása és a régiók remélhetően most már bekövetkező közigazgatási térnyerése mindenképpen érinteni fogja), s a továbbra is civil erőforrásokat, tudást és közéleti, szakmai garanciákat a kormányzati munkába becsatornázó együttműködési fórumokat meg kell erősíteni komolyabb és garantáltabb hatáskörökkel. Korántsem biztos, hogy a 2010. májusában kialakulni látszó homogén politikai hatalomnak és monolit állami intézményrendszernek ez érdekében fog állni.

Felhasznált irodalom: "Az állam és a civil szektor együttműködése" elnevezésű munkacsoport ajánlásai (Önkéntesek Éve Magyarországi Nemzeti Bizottság, 2001) Az Európa Tanács válogatott egyezményei, Szerkesztette Masenko, Szerkesztette Mavi Viktor, Európa Tanács, 1999. Bárdos-Gál-Ónodi-Nagy-Renn: Első lépések (A civil összefogás útján) ÉLETFA Környezetvédő Szövetség, Eger, 2005. Bíró Endre: Nonprofit Szektor Analízis (Civil szervezetek jogi környezete Magyarországon.) EMLA Egyesület, Bp. 2002. Bíró Endre: A K.C.R.-dimenzió (A közfeladat-ellátásban történő civil részvétel jogi akadályairól.) EMLA Egyesület, Bp.2005. Bíró Endre: A közhasznúsági jogi reform megalapozása Jogismeret Alapítvány, Bp. 2005. Bíró Endre: A civil nonprofit szektor jogi környezete Civil jelentés 2008-2009. Szerk.: Nagy Ádám (Civil Szemle 2009/1-2. szám) Bíró Endre: ÁLOM ÉS RÉMÁLOM – a támogatási jogviszonyról (Civil Közlöny 2010/1. szám) Bullain Nilda: Civil Jövőkép (Átfogó nonprofit jogi reform koncepció. Kérdések és alternatívák.) Civil Szemle 2006/2.szám, CIVIL TÁRS Trust Programiroda, 2004. Bullain Nilda – Csanády Dániel: Helyi érdek, helyi érték Útmutató a helyi önkormányzatok és a civil szervezetek közötti együttmûködések jogi és intézményes hátteréhez (CIVIL TÁRS TRUST Programiroda 2008.) Bullain Nilda: Alapkérdések az alapítványokról – az alapítványi szabályozás reformjának szükségessége Magyarországon (ECNL –ÖKOTÁRS, Kézirat, 2008.) Csegény Péter – Kákai László: Köztes helyzet? (A civil szervezetek és az önkormányzatok kapcsolatában az ezredforduló Magyarországán) MEH Civil Kapcsolatok Főosztálya, Bp. 2001. Csizmár Gábor – Bíró Endre: Nonprofit Jogi Kézikönyv (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1998-2010) Helyi érdek, helyi érték Útmutató a helyi önkormányzatok és a civil szervezetek közötti együttmûködések jogi és intézményes hátteréhez (Bullain Nilda – Csanády Dániel, CIVIL TÁRS TRUST PROGRAMIRODA 2008.) Közfeladat-ellátásban történő civil részvétel (K.C.R.) kutatáshoz készült tanulmányok: Bíró Endre: Az önkéntesség jogi szabályozásáról. Kézirat. Bp.2004. Bíró Endre: A Civil Nonprofit Szervezetek Kamarájáról. Kézirat. Bp.2004.

Bíró Endre: A közfeladat-ellátásban civil részvétel államháztartási és költségvetési jogi feltételeiről. Kézirat. Bp.2005. Bíró Endre: Civil szervezetek központi költségvetési támogatásának elemzése. Kézirat. Bp.2005. Bíró Endre: A közfeladatellátásban civil részvétel tényei. Kézirat. Bp. 2005. Bíró Endre: Gyerek – fürdővíz - közalapítvány. SANSZ, 2004/10.szám Garas Ildikó összeállítása a civil szervezetek közfeladat-ellátásával kapcsolatosan megjelent sajtóközleményekből 2004. szeptember - 2005. március között. A HÍR-ADÁS Sajtófigyelő Kft gyűjtése alapján. Kézirat. Bp. 2005. Könczei György: Civil szféra – amerikai tanulságok, avagy: van-e még tanulni- és adaptálnivaló? Kézirat. Old Bethpage, USA, 2004. Luczek Sándor: A közbeszerzési törvény és gyakorlat vizsgálata a civil szervezetek részvétele szempontjából. Szilasliget,2004. Wéber László: A helyi önkormányzatok gyakorlatának elemző áttekintése. Kézirat. Veszprém, 2005. (Közreműködtek: Arató Tamás, Kőműves Judit, Szabóné dr. Virányi Judit) Kuti Éva: Hívjuk talán nonprofitnak… Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 1998. Kuti Éva: A hasznosság tudata önbizalmat ad - gondolatok az önkéntes munka szerepéről. (Kézirat, 2001) Kuti Éva: Kinek a pénze? Kinek a döntése? Nonprofit Kutatócsoport Bp. 2003. Nemoda István - Csizmár Gábor: Hogyan szerezzünk pénzt? Adománygyűjtési, forrásteremtési tanácsok nonprofit szervezeteknek. (KJK-KERSZÖV, 2001) Nizák Péter: Az állami pályázati rendszer tapasztalatai a civil szervezetek szemszögéből Civil Szemle 2006/3. Nonprofit Jogi Kézikönyv (Szerk.: Bíró Endre és Csizmár Gábor), Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1998-2010. Nonprofit Szektor Analízis (NOSZA) kutatás számára készült résztanulmányok: Bíró Endre, 2002, A közhasznú szervezetekrõl szóló törvény parlamenti vitájában kisebbségben maradt javaslatok elemzése. Bíró Endre, 2001, A közhasznúság jogi szabályozásáról és a nonprofit törvény jogalkalmazási gyakorlatáról. Bódi György, 2001, A nonprofit szervezetek gazdálkodásának jogszabályi problémái. Kiss Csaba, 2002, A környezetvédelem nonprofit szektora. Harsányi László, "A nonprofit szervezetek jogi helyzete" címû vizsgálat elsõ eredményeinek összegzése. Kuti Éva, 2001, A magyarországi nonprofit szektor helyzete. Könczei György és Kálmán Zsófia, 2002, Válaszok, tények, példák - Fogyatékosságügyi kisjelentés. Nagy Ádám, 2002, Az ifjúsági nonprofit szektor.

Nonprofit Kutatócsoport, 2001, A nonprofit szervezetek jogi helyzete. Polyák Szilvia, 2001, Nonprofit szervezetek jogi helyzete a visegrádi országokban. Sipos Katalin, 2001, Európai Unió - civil társadalom - nem-kormányzati szervezetek. Trencsényi László, 2002, Gyermek- és serdülõszervezetek a nonprofit szektorban. Nonprofit szervezetek Magyarországon 2007. évkönyv, Központi Statisztikai Hivatal, 2009. Önkéntesek az egészségügyben: a megelőzéstől a hospice-ig (Munkaanyag. Önkéntesek Éve Magyarországi Nemzeti Bizottság, 2001) Önkéntességgel kapcsolatos jogi problémalista (Munkaanyag. Önkéntesek Éve Magyarországi Nemzeti Bizottság, 2001) Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai (Javaslat egy hatékony és modern kormányzati szervezet kialakítására) HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Bp.2006. Sebestény István: Civil dilemmák – kihívások és alternatívák a civil szektorban Acta Civilitalis, Civitalis Egyesület, Bp.2005. Társadalmi Egyeztetés Eljárási Normarendszere Farkas István - Gerencsér Balázs – Kalas György – Oprics Judit NIOK – MTSZ – REFLEX, 2007. Társadalmi párbeszéd intézményei és fórumai 2010 (Szerk.: Márkus Eszter, M. Tóth László; Miniszterelnöki Hivatal Társadalmi Párbeszéd Koordinációs Iroda, 2010.) Törvénymódosítási csomag az önkéntes segítői tevékenység elismeréséről (Önkéntesek Nemzetközi Éve Magyarországi Nemzeti Bizottság, Elismertetés (Jogi) Munkacsoport, 2001) 1% "Forintszavazatok" civil szervezetekre (Szerkesztette: KUTI ÉVA. Nonprofit Kutatócsoport, 2000) Wéber László: "A helyi önkormányzatok gyakorlatának elemző áttekintése" Közreműködött: Arató Tamás, Kőműves Judit, Szabóné dr. Virányi Judit (Megjelent Bíró Endre: A K.C.R.dimenzió EMLA Egyesület, Bp.2005.) Wizner Balázs: Középiskolások önkéntes munkája Magyarországon (Demokratikus Ifjúságért Alapítvány, Budapest, 2002. Kézirat)

NONPROFITJOGház Civil szervezetek tisztségviselőinek és munkatársainak jogi kérdéseire egzakt jogszabályi válaszok! Saját erővel a Civil Szervezetek Önkiszolgáló JOGKERESŐJE (szoftver és jogi adatbázis) segítségével; feltett kérdésre szakjogászainktól jogszabályi információ vagy jogi tájékoztatás keretében.

JOGISMERET ALAPÍTVÁNY NONPROFITJOGház – program WWW.NONPROFIT.HU/Joghaz WWW.JOGHAZ.HU/Nonprofitjoghaz

[email protected]

[email protected]

Egyesület, alapítvány, közhasznúság, alapító okirat, alapszabály, szövetség, kuratórium, vezetőség, jogi személy, bírósági nyilvántartás, képviselő, önkéntes szerződés, elnök, vezetőség, támogatási jogviszony, közfeladatellátásban részvétel, pályázati eljárás, közcélú adomány, civil társaság, SZJA 1%, adókedvezmény, összeférhetetlenség, tagsági viszony, választás, vezető tisztségviselő, civil nonprofit szektor, részvétel elve, civil köztestület, nyilvános működés, közzététel, közérdekű önkéntesség, hiánypótlás, NCA, működési támogatás, közhasznúsági jelentés, saját honlap, megszűnés, nyilvántartásból törlés, közhasznú tevékenység, tagdíj, támogatási szerződés, adománygyűjtés, elektor, taggyűlés, távollévők szavazása, ügyészségi felügyelet, elállás, jogosulatlan felhasználás, támogatás visszakövetelése, kifogás, nonprofit gazdasági társaság, közalapítvány, vállalkozási tevékenység, gazdálkodás, köztartozás, felügyelő bizottság, kurátor visszahívása, alapítói jogok gyakorlása, stb. Ez a könyv áttekinti a fenti nonprofit jogi fogalmak, intézmények és eljárások jogi szabályozásának elmúlt tíz éves történetét, a gyakorlat jelzéseit a kialakult problémákról, a jogirodalmi válaszokat mindezekre, s végül a kapcsolódó jogfejlesztési javaslatokat. HOL TARTUNK? kérdezi a könyv címe. Bizonyára útközben. Útközben egy kisebb korlátozásokat és kevesebb kényszerpályát jelentő -, egyszerűbb -, hatékonyabb civil nonprofit jogi szabályozás felé. Könyvem probléma-lajstrom és javaslatsor ehhez.

Bíró Endre