Bijlage 9 Kostenverrekening
Aan: Datum: Auteur: Betreft: Pagina’s:
Projectgroep BEL 9 oktober 2006 C. Heger-Goed en H. ter Braak Kostenverrekening 6
Kostenverrekenmodel De gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren zijn bezig een gedeelde werkorganisatie op te zetten. Deze werkorganisatie is vergelijkbaar met een shared services center (SSC). In de literatuur is veel geschreven over de kostenreductie die door de inrichting van een SSC kan worden behaald. Hoewel kostenreductie vaak een belangrijke reden is om een SSC op te zetten, is deze focus echter niet terecht. Er komt veel meer kijken bij het opzetten van een dergelijke gedeelde organisatie. Deze notitie zal ook voorgelegd worden aan de accountant voor zijn visie op de gekozen uitgangspunten. Naast de inhoudelijke taken en de organisatie van het SSC is het maken van afspraken over de te leveren diensten en de doorberekening van de kosten één van de belangrijkste aspecten. Deze memo bevat een uiteenzetting over de kostenverrekening. Het model dat voor kostenverrekening gehanteerd wordt, kan zo complex gemaakt worden als men wil. Verschillen in interpretatie van regels kunnen de verhoudingen echter sterk onder spanning zetten. Het is daarom aan te bevelen het verrekenmodel zo eenvoudig mogelijk te houden. In deze notitie wordt een eerste hoofdlijn geschetst. Als daar overeenstemming over is kan zij de komende maanden verder worden uitgewerkt. Het model zoals dat door Groningen en Ten Boer gebruikt gaat worden kan wel de richting duiden waar oplossingen te zoeken zijn, maar de verschillen zijn te groot om het zondermeer over te nemen. In die situatie kon bijvoorbeeld volstaan worden met een raamcontract. In deze situatie is een gemeenschappelijke regeling gewenst en nodig. De kostenverrekening betreft in het geval van de BEL-gemeenten twee fasen. De eerste fase is die van het verrekenen van de incidentele kosten die gemaakt zijn in de aanloop naar de werkorganisatie, de zogenaamde voorbereidingskosten. De tweede fase is die vanaf de officiële oprichting van de organisatie. Vanaf dat moment is een stabiele situatie ontstaan, die een goede basis biedt voor een definitief verrekenmodel. Het verrekenmodel staat echter niet op zich. In het model voor de BEL-gemeenten geven we aan hoe een dergelijk model organisatorisch ingebed kan worden. Ook de aansturing van de werkorganisatie wordt kort behandeld. Deze vormt echter veel meer een onderdeel van de besturingsfilosofie (zie notitie “besturingsfilosofie”).
1
Huidige situatie De gemeenten hebben ervoor gekozen alle kosten in de aanloopfase gelijk te dragen. Iedere gemeente neemt eenderde van de gemaakte kosten voor zijn rekening. Deze situatie zal in ieder geval voortduren tot aan de plaatsing van het personeel. Opgemerkt moet worden dat er verschillen zijn tussen de gemeenten. Zo is Eemnes de kleinste gemeente in inwoneraantal en personeel. Ook zijn er verschillen in bijvoorbeeld het aantal vacatures dat in de aanloop naar de gemeenschappelijke werkorganisatie is opengehouden en nu wordt ingevuld door interimmers. Op het gebied van ICT bestaat momenteel een bont systeemlandschap. De applicaties worden in wisselende combinaties tussen de gemeenten gedeeld. Er zijn door gemeenten al investeringen gedaan met het oog op de toekomstige samenwerking. Deze investeringen worden alleen niet altijd door alle drie de gemeenten gedragen. Dit zal in de verrekening rechtgetrokken moeten worden.
Afspraken besturing Vastlegging van afspraken De besturing wordt geregeld en geformaliseerd in het besturingsconcept en de daaruit voortvloeiende gemeenschappelijke regeling. Daarin moeten hoofdafspraken worden vastgelegd voor de onderlinge verrekening van kosten. Het model dat aan de verrekening ten grondslag ligt, moet dus worden vastgesteld voordat de organisatie operationeel is. De afspraken die tussen de gemeentebesturen en de werkorganisatie specifiek gemaakt worden over te leveren producten en diensten zullen worden vastgelegd in een zogenaamde service level agreement (SLA), ook wel dienstverleningsovereenkomst (DVO) genoemd. Met deze laatste term willen we in dit document gaan werken. Besturing van de organisatie: vanaf twee kanten De werkorganisatie is in het leven geroepen om een kwaliteitsverbetring tot stand te brengen. Door middel van het realiseren van efficiency winst ontstaat daarvoor de ruimte.Efficiëntie kan via verschillende kanalen worden afgedwongen, via de opdrachtgevers (de gemeenten) en via het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. De werkorganisatie is de opdrachtnemer. De opdrachtgevers, in dit geval de drie BELgemeenten, kunnen druk uitoefenen, door het maken van afspraken over effectiviteit. Feitelijk gaat het dan om een taakstelling. Het bestuur van de gemeenschappelijke regeling kan rechtstreeks met de directeur persoonlijke afspraken maken op het gebied van effectiviteit en doelmatigheid, die hij met zijn organisatie moet realiseren.
Verrekenmodel
Model: de alternatieven Kostenverrekening kan plaatsvinden op verschillende manieren.
2
In Groningen en Ten Boer heeft men er voor gekozen de bestaande beschikbare budgetten als uitgangspunt te nemen en te bezien of Groningen het daarvoor kon leveren. Groningen heeft een offerte gemaakt voor Ten Boer, op basis van een grof inzicht in wat zij aan Ten Boer zouden moeten leveren. Daarover is vervolgens onderhandeld en overeenstemming bereikt. Dat model is hier niet zondermeer toe te passen omdat er geen bestaande organisatie is. Er komt een nieuwe organisatie waarvoor het leveren van producten en diensten aan de betrokken gemeenten de enige en de hoofdtaak vormt. Uiteraard zijn er vervolgens vele andere benaderingen denkbaar zoals b.v. verrekenen op basis van in gebrachte aantallen fte’s, maar ook allerlei uit de theorie bekende specifieke kostprijsbenaderingen. Hieronder wordt kort beschreven wat de drie belangrijkste en meest gehanteerde alternatieven zijn. Aantal afgenomen producten met een gedefinieerde kwaliteit tegen kostprijs De meest gebruikelijke manier is het verrekenen op basis van afgenomen producten. Dit vereist echter wel dat voor alle producten een kostprijs wordt opgesteld. In de kostprijs bevat niet alleen sec de productiekosten voor de totstandkoming van het product, maar ook bedrijfsvoeringcomponenten als huisvesting en ICT. De overheadkosten die de stafafdelingen maken worden ook in de kostprijs versleuteld. Complicatie bij deze benadering is dat voor een groot aantal producten en diensten het moeilijk zal blijken kengetallen te definiëren om de kwantiteit van afname te bepalen. Dit is overigens op te lossen door het niet te ingewikkeld te maken en daar input variabelen voor te nemen ( b.v. adviesuren bij beleidsadviezen i.p.v. aantal beleidsnota’s). Risico van deze benadering is verder dat er een glijdende schaal ontstaat waarop nauwkeurigheid wordt gezocht (om “eerlijk” te kunnen afrekenen) en uiteindelijk het verrekenproces doel op zich kan worden. Landelijk zijn nog geen kengetallen (als vergelijkingsbasis) beschikbaar, hoewel daar wel al meer dan 25 jaar hard aan gewerkt wordt. Er is wel vooruitgang op dit punt en verwacht mag worden dat de komende jaren steeds meer kengetallen beschikbaar komen. Het grote voordeel van deze dus meer arbeidsintensieve benadering is dat de gemeenten voortdurend een relatie kunnen blijven waarnemen tussen de afname van producten en diensten, de kwaliteit daarvan en de prijs die zij betalen. Indien hiervoor gekozen wordt is het zaak zo spoedig mogelijk een rekenmodel te ontwikkelen voor de kostprijzen om daarmee de begrotingsvoorbereiding van 2008 niet te zwaar te belasten. Inwoneraantallen De tweede optie bestaat uit het hanteren van een verdeelsleutel op basis van het aantal inwoners. Deze factor is, naast andere, ook in de verdeelsleutel van het Gemeentefonds opgenomen. Het voordeel van deze benadering is zijn eenvoud en dat de schaal van de gemeenten van invloed is op de mate waarin de samenwerking gefinancierd wordt. Het nadeel van de verrekening via de inwonersaantallen is wel dat het (gedetailleerde) zicht op de verhouding tussen de inspanning die voor de individuele gemeenten geleverd wordt en de prijs die betaald wordt, niet inzichtelijk wordt. Mix model In dit model wordt een onderscheid gemaakt tussen kosten die voor de drie gemeenten gemaakt moeten worden (het standaard pakket) en de kosten die specifiek (b.v. projectkosten of identiteit bepalende specifieke activiteiten) voor een gemeente gemaakt moeten worden. Het bepalen van het standaard pakket is een belangrijke activiteit in deze wijze van verrekenen. Voor de eerste categorie kan dan het inwoneraantal als verdeelsleutel worden
3
genomen en voor de specifieke producten de kostprijs. Afweging De voorkeur bestaat voor de “aantal afgenomen product (en kwaliteit|) en kostprijs”benadering omdat deze het meest aansluit bij het zakelijke model waarin de werkorganisatie via dienstverleningsovereenkomsten afspraken maakt met de gemeenten. Denkbaar is te starten met het gemixte model om de belasting van de organisatie tijdens de omslag te beperken. Dan kan vervolgens na een evaluatie in b.v. het derde jaar de stap naar een kostprijs benadering gemaakt worden, als daar nog steeds grote behoefte aan bestaat. We willen enige ruimte behouden in deze keuze in die zin dat als tijdens de uitvoering te veel van de organisaties gevraagd wordt wij willen kunnen overwegen in het eerste contractjaar nog te werken met het mixmodel. De afrekening De afrekening vindt jaarlijks plaats op basis van de gekozen verdeelsleutel. De werkorganisatie kan per saldo winst of verlies maken op taakonderdelen. In principe zou de werkorganisatie daar volledig verantwoordelijkheid voor moeten nemen en winsten of verliezen zelf behouden. Om meerdere redenen zal het niet zo eenvoudig gaan. De werkorganisatie is een publieke (taak) organisatie gefinancierd met publieke middelen. Per saldo zullen de gemeenten willen profiteren van de “winst” die de werkorganisatie maakt. Zij zullen echter uiteindelijk ook opdraaien voor de verliezen, indien daar sprake van is, omdat de werkorganisatie geen andere activiteiten heeft waar zij eventuele verliezen op kan afwentelen. Bovendien vormen de drie gemeenten samen zelf het bestuur en de eigenaren. Om de verliezen in eerste instantie door de werkorganisatie zelf op te laten vangen kan gebruik gemaakt worden van een dienst bedrijfsreserve. De verliezen worden dan vereffend met de uit efficiency slagen behaalde winst. Deze reserve geeft de werkorganisatie de mogelijkheid te sparen als er winst gemaakt wordt. Dit geeft een extra drive om zo efficiënt mogelijk te werken. Het is raadzaam om zowel een plafond als een ondergrens voor de dienst bedrijfsreserve vast te stellen. Het is namelijk niet de bedoeling dat de werkorganisatie geld van de gemeenten gaat oppotten. Herijking Na een aantal jaren is het verstandig om de oorspronkelijke uitgangspunten nog eens te toetsen. Blijkt in de praktijk dat de werkelijke situatie afwijkt van de oorspronkelijke uitgangspositie, dan kan het verrekenmodel worden aangepast. Mocht blijken dat de kostprijzen niet dekkend zijn, dan zal de prijs omhoog moeten. In het geval de werkorganisatie juist erg efficiënt blijkt te zijn, kunnen de prijzen omlaag. De in Groningen en Ten Boer gebruikte termijn om de kostprijzen te herijken is in eerste instantie drie jaar. Dat biedt voldoende tijd om ervaring op te doen. In de afspraken kan de mogelijkheid tot indexering van de kostprijzen worden opgenomen. De volumes van het aantal af te nemen producten kunnen jaarlijks worden herzien.
Een werkbaar model voor de BEL-gemeenten
Verrekening voorbereidingskosten De voorbereidingskosten bestaan voor het grootste deel uit drie posten: personeel,
4
huisvesting en ICT. Voor deze posten is het raadzaam om afspraken te maken over de verdeling van de kosten. Hoewel tot nu toe de kosten gelijk zijn verdeeld, lijkt dat voor deze posten op termijn niet altijd voor de hand liggend. Bij de plaatsing van het personeel kan blijken dat niet iedereen plaatsbaar is. Op de kosten voor personeel kan dit een scheve verhouding opleveren. De organisatie die de meeste vacatures in brengt kan evengoed ook de meeste niet plaatsbare mensen over houden. Uiteraard is de inzet dat we over zo weinig mogelijk mensen praten. Ook voor de kosten van ICT liggen hobbels in het verschiet doordat om tot één systeem te komen de ene gemeente misschien versneld moet afschrijven en de ander zijn faciliteiten aan de andere kan leveren. Al met al reden genoeg de verdeling van de voorbereidingskosten nog eens kritisch te bekijken. Uitgangspunt blijft een zo eenvoudig mogelijk systeem en een evenredige verdeling. Personeel Het kan niet de bedoeling zijn dat een gemeente die zijn vacatures niet heeft gevuld om hoge wachtgelden te voorkomen daarvoor wordt gestraft door een gelijke bijdrage in de wachtgelden als de andere twee gemeenten. Voorgesteld wordt de wachtgeld lasten in principe te laten bij de gemeente waar de medewerker vandaan komt. Om te zorgen dat dit op basis van redelijkheid gebeurt is een hervedeling van de betreffende kosten nodig. Bij het begin van het proces van plaatsing wordt bekeken welke aantallen vacatures een gemeente inbrengt ten opzichte van het aantal fte dat zij overhevelt (huidig aantal minus aantal fte in de nieuwe eigen gemeentelijke organisatie). Als deze percentages niet gelijk zijn vindt compensatie plaats vanuit de gemeenten die een hoger percentage hebben naar de gemeenten met een lager percentage totdat deze gelijk zijn. Daarna vindt evenredige verdeling van de kosten plaats. Huisvesting De nota huisvesting biedt geen aanleiding om bijzondere maatregelen te nemen voor de voorbereidingskosten van de huisvesting. ICT Voor ICT geldt dat het aanschaffen van nieuwe pakketten en systemen vaak hoge kosten met zich meebrengt. Een gelijke start voor de drie gemeenten betekent dat er een verrekening van de reeds gemaakte kosten en de noodzakelijke investeringen moet komen. De huidige situatie bestaat uit een wirwar van pakketten, die in wisselende combinaties gedeeld worden tussen de gemeenten. Het ligt voor de hand een eenmalige sanering te laten plaats vinden van de kosten die gemaakt (moeten) worden Het bedrag wat de gemeenten zouden moeten betalen bestaat uit eenderde van het totale pakket aan kosten. Het totaal is de som van de te nemen verliezen op de afschrijving van ICTonderdelen (software en hardware), de bijdrage in initiële aanschafkosten en toekomstige investeringen voor gemeenschappelijke voorzieningen. Voorzieningen die getroffen worden voor een specifieke vraag van een gemeente blijven voor rekening van die gemeente. Een leerpunt uit de uitwerking van het model Ten Boer-Groningen is dat het verstandig is om van tevoren een goede analyse te doen van het migratietraject. Dit voorkomt onnodige extra kosten of verrassingen voor onvoorziene conversieslagen of de aanschaf van extra hardware. In principe is daar reeds een stappenplan voor opgesteld.
5
Organisatorische inbedding van verrekenmodel Het verrekenmodel staat zoals eerder al genoemd niet op zichzelf. Het zal in de organisaties moeten worden ingebed. De gemeenten zullen moeten onderhandelen over de door de werkorganisatie vastgestelde kostprijzen. De afspraken hierover moeten worden vastgelegd en herzien. Over de afrekening wordt in principe niet onderhandeld. Dat maakt het besturingsconcept te ingewikkeld. Voorgesteld wordt dat eens in de drie jaar vereffening plaats vindt door een evaluatie op basis van de resultaten (rekeningen) en de resultaten vertaald worden naar de kostprijzen voor de dan komende jaren. Om de besturing door de gemeenteraden goed te doen verlopen is het belangrijk goede afspraken te maken over de planning en controlcyclus. De timing zal zo moeten worden dat aan de gemeenteraden een goede programmabegroting kan worden voorgelegd. Een programmabegroting die aansluit bij de concept dienstverleningsovereenkomsten zoals die tussen de werkorganisatie en de gemeente(n) zijn voorbereid. Een cyclus die de hiervoor gedefinieerde manier van verrekenen praktisch inhoud geeft.
6
