Betoog namens het NMI ter zitting van 11 juni 2012 door Vz. Bestuur Prof.mr. K.G. de Vries Directeur NMI Dr. F.W. Zwart Het Nederlands Muziek Instituut is een instelling die Nederlands muzikaal erfgoed verzamelt, beheert, toegankelijk maakt en onder de aandacht brengt. Wij zijn geen orkest, dansgezelschap, toneelgroep of museum, maar verzamelaars van muzikaal erfgoed. Het bestuur bestuurt om niet, en er is een kleine staf. Onze schatkamer is gevuld met een collectie van ongeveer 4 km archiefruimte. Onze bezwaren tegen het besluit van de staatssecretaris zijn opgenomen in het Beroepschrift tegen de beslissing op bezwaar. Het Verweerschrift van de Landsadvocaat geeft aanleiding op enkele onderdelen daarvan in te gaan. 1. De Landsadvocaat bestrijdt dat het besluit in strijd is met de wet. Dit verweer kan niet standhouden. Het bestreden besluit is in strijd met de – toen geldende wet. Het besluit van de staatsecretaris houdt in dat hij op dat moment geldende wetgeving niet meer zal toepassen, omdat hij de politieke wens heeft c.q. noodzaak ziet een andere wet voor te stellen. Als het de regering vrij zou staan, zonder wettelijke basis, bij besluit aldus te handelen, telkens wanneer zij genoeg heeft van een wet en een nieuwe wet wil maken, wordt de rechtszekerheid ondermijnd. Het besluit is ook zonder precedent. Indien volgens de normale procedure wetgeving tot stand was gebracht en de inwerkingtreding daarvan op een passend moment was voorzien, was het besluit niet nodig geweest en waren de 1
gewenste wijzigingen en overgangsmaatregelen na de totstandkoming van de wet op de datum van de inwerkingtreding geëffectueerd. 2. De stelling van de Staatssecretaris dat artikel 4b,lid 4 zijn handelwijze mogelijk zou maken is op grond van de tekst en de strekking van de wet niet houdbaar. Artikel 4b,lid 4 Wsc luidt (c.q. luidde): Onze minister kan een aanwijzing intrekken: a. indien een instelling of groep van instellingen niet meer voldoet aan een of meer van de in het voorgaande lid bedoelde criteria, of b. om bijzondere redenen. Dit lid ziet op het in trekken van ‘een’ aanwijzing, en niet van alle aanwijzingen. Dat laatste komt, in combinatie met de mededeling dat geen nieuwe aanwijzingen zullen plaatsvinden, immers neer op het buitenwerking stellen van artikel 4b van de wet, iets waar de wet, indien dit een denkbare wetstoepassing was geweest, zeker expliciet zou hebben voorzien. Dit had gekund door bijvoorbeeld door te vermelden dat de minister bij KB het artikel buiten werking zou kunnen stellen. De staatsecretaris beroept zich daarom ook op artikel 4, lid 4 onder b: intrekking van een aanwijzing om bijzondere redenen. Zoals vaker gememoreerd geeft de MvT. daarvan een voorbeeld. Er doet zich een bijzondere reden voor intrekking van een aanwijzing voor als voor een groep van instellingen als zodanig een ander subsidieregime gaat gelden dan in artikel 4b is uitgewerkt. Ook hier gaat het over een groep van instellingen en niet over alle instellingen. Indien daarvoor een ander subsidieregime gaat gelden – hetgeen uiteraard denkbaar is, bijvoorbeeld voor een groep orkesten, of een groep andere gezelschappen, of een groep musea - zullen zij niet meer onder artikel 4b vallen. De toelichting gaat er 2
echter vanuit dat het artikel voor instellingen die niet tot die groep behoren geen gevolgen heeft, niet dat het artikel zinledig wordt gemaakt. De staatssecretaris creëert echter een andere groep: die van de grote verscheidenheid van alle instellingen die onder artikel 4 vallen. En het ‘andere subsidieregime’ biedt geen plaats aan een instelling als het NMI, zoals de staatssecretaris zeer recent heeft vastgesteld. Voor een instelling die door de regering op grond van artikel 4b van de Wsc nog maar enkele jaren geleden ontslagen werd van de plicht om telkens een nieuwe subsidie aan te vragen, omdat een langjarige subsidie door het rijk noodzakelijk werd gevonden, is in het nieuwe subsidiestelsel van de staatssecretaris ineens geen plaats meer. De staatssecretaris heeft ons zeer recent meegedeeld een advies van de Raad voor Cultuur te zullen volgen. Deze Raad stelt vast, dat het NMI een collectie-instituut is, dat het Nederlands muzikaal erfgoed herbergt. “Voor musicerend Nederland staat het belang van deze collecties als een paal boven water. De raad oordeelt “dat de collectie van het Nederlands Muziek Instituut moet worden geborgd”. De staatssecretaris heeft die opdracht nu naar het Bestuur van het NMI doorgeschoven, dat daarvoor echter geen middelen heeft en ook niet krijgt. Een advies van de Raad voor Cultuur van 29 april 2011 om geleidelijkheid te betrachten bij het wijzigen van cultuursubsidies heeft de Staatssecretaris naast zich neergelegd. De bijzondere reden dat de Staat moet bezuinigen kan niet als een bijzondere reden worden aangemerkt. Het is een algemene reden, die overigens van alle tijden is, en niet wordt duidelijk gemaakt of valt in te zien, waarom met name het NMI daarom noodzakelijkerwijs alle mogelijkheden op subsidie zouden moeten worden ontzegd.
3
3. Zoals het verweerschrift in par. 7.5 citeert zal de minister bij het intrekken van een aanwijzing de reden daarvoor in zijn intrekkingbesluit moeten vermelden. De motivering van de staatssecretaris is onjuist en kan daarom het besluit niet dragen. In zijn brief van 28 juli 2011 informeert de staatssecretaris het Bestuur van het NMI over zijn besluitvorming. Daarbij geeft hij aan, ten eerste, dat hij niet van oordeel is dat een instituut als het NMI een meerjarige subsidie nodig heeft, ter vervanging van de langjarige ex art. 4b, hetgeen het NMI bestrijdt, en ten tweede heeft hij een inhoudelijk argument, te weten dat het rijk niet voor elk aanbod verantwoordelijk is. “Ik heb gesteld dat kwaliteit van een collectie of aanbod van nationaal of internationaal niveau een voorwaarde is voor financiering door het Rijk”. Daaraan voldoet volgens hem de collectie van het NMI niet. In de bezwaarprocedure is de staatssecretaris op dit laatste punt tot ander inzicht gekomen: hij biedt zelfs zijn excuses aan voor het eerder uitgesproken oordeel en geeft toe dat delen van de collecties van het NMI wel degelijk van nationale en internationale betekenis zijn. Maar aan deze wijziging van inzicht, die redelijkerwijs toch impliceert dat het NMI wel voor subsidiering door het Rijk in aanmerking zou moeten komen, verbindt hij geen gevolg. De toegegeven onjuistheid van de in het genoemde primaire besluit vermelde reden voor intrekking dienden voor de staatsecretaris in verband met de motiveringsplicht ten minste aanleiding te zijn de redengeving voor intrekking te wijzigen. Ondanks de op vele plaatsen door de staatssecretaris beleden zorg voor erfgoed en ondanks de nationale en internationale kwaliteit van de collectie biedt de staatsecretaris het NMI ook in het nieuwe subsidiestelsel geen plaats. Het bestuur acht zowel deze handelwijze, als het niet handelen in overeenstemming met nadrukkelijk in
4
de nota’s van de staatssecretaris genoemde criteria in strijd met de noodzakelijke zorgvuldigheid. 4. In het verweerschrift (par. 7.16) wordt de opvatting van NMI niet juist verwoord. Het NMI was niet tegen beëindiging van langjarig subsidieperspectief maar achtte een meerjarig subsidieperspectief noodzakelijk. Zie de brief van het NMI van 21 april 2011. 5. In het verweerschrift wordt opgemerkt dat het NMI voldoende tijd zou hebben gehad om zich op een nieuwe situatie in te stellen. Deze stelling is, zoals in het beroepschrift is betoogd, onjuist. De over elkaar heen buitelende en innerlijk tegenstrijdige besluitvorming maakte een ordentelijke voorbereiding op een eventueel intredende nieuwe situatie niet mogelijk. Ernstig is in dit verband dat de staatssecretaris verwachtingen heeft gewekt, c.q. toezeggingen gedaan, die hij niet waarmaakt. Dit is in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Daarbij is ook de Tweede Kamer onjuist voorgelicht. In de brief aan de Tweede Kamer van 11 maart 2011 (productie 3 bij Verweerschrift), stelt de staatssecretaris dat de instellingen met een langjarig subsidieperspectief een aanvraag moeten indienen willen zij in aanmerking komen voor de nieuwe regeling voor de basisinfrastructuur. Vervolgens zegt de staatssecretaris: “Er is dus een gelijk speelveld voor alle instellingen.” In zijn nota ‘Meer dan kwaliteit: een nieuwe visie op cultuurbeleid’ van 10 juni 2011 zondert hij op p. 19 echter het Nederlands Muziek Instituut uit. Hij schrijft: “Er zal geen ruimte meer in de basisinfrastructuur zijn voor Muziekcentrum Nederland en het Nederlands Muziek Instituut.” Desalniettemin deelt hij desgevraagd aan de Kamer mee dat het NMI een aanvraag kan indienen op basis van de nieuwe subsidieregeling voor de basisinfrastructuur. Deze informatie wekt de indruk op een serieuze mogelijkheid te wijzen en zou misleidend zijn, als de Staatssecretaris 5
ervan toen reeds van uitging dat zo’n aanvraag niet zou worden gehonoreerd. (TK,32820, nr.35. p.45) Ook in het verweerschrift (par.7.20 en 7.21) wordt de aanvraag voor het NMI als museale instelling als een serieuze optie behandeld. Het bestuur van het NMI mocht ervan uitgaan dat het dit ook was. Door met elkaar strijdige mededelingen te doen heeft de staatssecretaris de rechtszekerheid van het NMI geschaad en aangetoond met onduidelijke en tegenstrijdige motiveringen te handelen. 6. Dit wordt met zoveel woorden onderstreept in het verweerschrift. In paragraaf 7.13 van het verweerschrift stelt de staatssecretaris dat een beroep op het rechtszekerheidbeginsel het NMI niet kan baten. Hij meent daarvoor steun te vinden “in het feit dat het NMI voor de subsidieperiode 2013-2016 tijdig een aanvraag heeft ingediend op grond van artikel 4a Wsc. Reeds daarom baat het beroep op het rechtszekerheidbeginsel het NMI niet.” Deze redenering wordt door het NMI met kracht verworpen. Ten eerste, omdat de procedures die de staatssecretaris volgt een ordelijke afhandeling van bezwaar en beroep in de tijd ondenkbaar maken, en het Bestuur van het NMI rekening heeft moeten houden met de mogelijkheid dat zijn bewaar en beroep niet tot het gewenste resultaat zou leiden. Derhalve en alleen daarom heeft het Bestuur ter verzekering van de hem toevertrouwde belangen een aanvraag moeten indienen. Indien het bestuur dat niet had gedaan zou dat het zijn nagedragen als een onvoldoende invulling van haar zorgplicht voor de continuïteit van het NMI. Dit argument van de staatssecretaris is derhalve niet alleen onjuist maar ook onwaarachtig en het kan de daaraan verbonden conclusie in geen enkele opzicht dragen. Ten tweede kan echter uit het feit dat het verweerschrift de genoemde betekenis aan deze aanvraag toekent, worden afgeleid dat deze aanvraag een serieuze kans zou kunnen maken. 6
Dit blijkt ook uit par. 7.21, waarin staat dat de staatssecretaris thans nog geen uitspraak over de subsidieaanvraag kan doen. De staatssecretaris heeft derhalve tegenstrijdige informatie en inlichtingen over de mogelijkheid van subsidie aan het NMI in het nieuwe stelsel verstrekt, waaraan het NMI de verwachting mocht ontlenen dat een subsidieaanvraag tot positief gevolg zou kunnen leiden. Dusdoende heeft hij de rechtszekerheid van het NMI geschaad. 7. Het is juist dat het verweerschrift in par. 7.14 stelt dat artikel 4 Wsc in het leven is geroepen om te differentiëren tussen instellingen die ieder jaar een aanvraag moeten indienen en “instellingen die vanwege hun bijzondere positie in het culturele bestel op grond van artikel 4b een blijvend uitzicht krijgen op subsidie.” Dit ‘blijvend uitzicht’ wordt het NMI door het bestreden besluit echter ontnomen, zonder dat daarvoor zelfs maar een andere plaats in het subsidiebeleid wordt mogelijk gemaakt. 8. De staatssecretaris heeft alle, inclusief de door de Raad voor Cultuur aangedragen alternatieven voor zijn handelswijze verworpen om “scherpe inhoudelijke” keuzes te kunnen maken. Ondanks de in zijn notities beleden toewijding aan het belang van het Nederlands erfgoed, en ondanks zijn erkenning in de beslissing op bezwaar dat het NMI collecties beheert die van nationale en internationale betekenis zijn – waarmee hij terugkomt op zijn ‘vergissing’ in de motivering in het primaire besluit (Verweerschrift par. 7.22) -, heeft hij een ander subsidieregime ontworpen waarin voor het NMI geen plaats blijkt te zijn. Hiervoor blijft elke motivering achterwege, hetgeen in strijd is met het zorgvuldigheidsvereiste. Voorts maakt de staatssecretaris nergens duidelijk welke inhoudelijke afweging hij met betrekking tot het NMI maakt. Het besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd.
7
De ‘vergissing’ van de staatssecretaris staat overigens reeds in de nota ‘Meer dan kwaliteit’: “Het NMI beheert een gemeentelijke collectie met een beperkt publieksbereik. Ondersteuning door het rijk komt dan ook te vervallen”. (p.19). 9. Waar uit de tekst van artikel 4b blijkt dat de wetgever zorg wil dragen voor de continuïteit van activiteiten van instellingen of een groep van instellingen, betekent de materiële buitenwerkingstelling van dit artikel door het besluit van de staatssecretaris dat de continuïteit van in ieder geval het NMI in ernstige mate wordt bedreigd door het bestreden besluit van de staatsecretaris.
Conclusie Op grond het betoogde in het beroepschrift en het hierboven gestelde, verzoekt het bestuur van het NMI uw rechtbank het besluit van de staatssecretaris te vernietigen en het subsidiair daartoe te leiden dat de geleden of te lijden schade voor het NMI door het rijk volledig wordt vergoed, en meer subsidiair dat in het subsidiestelsel een plaats wordt ingeruimd voor het NMI.
8
