Beste Beschikbare Technieken Welke mogelijkheden zijn er voor bevoegd gezag om de meest doeltreffende technieken voor te schrijven om de nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te beperken of te voorkomen en wat zijn de hindernissen?
Master scriptie Rechtsgeleerdheid: accent milieurecht S.G. Ewalts ANR: 451456 Docent: F.M. Fleurke Tilburg University, december 2013
1
Bronvermelding afbeeldingen voorblad: Stapstenen: http://www.infomil.nl Wolken: http://www.hoevelakenbereikbaar.nl Fabriek: http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/stationary/index.htm Boeken met hamer: http://studiekeuze.qompas.nl/studies/591/ Handen met aarde. Symbool van de milieu bescherming: http://nl.123rf.com/
Beste Beschikbare Technieken
Master scriptie Rechtsgeleerdheid: accent milieurecht S.G. Ewalts ANR: 451456 Docent: mr. dr. F.M. Fleurke Tilburg University, december 2013
2
Inhoudsopgave Wat zijn Beste Beschikbare Technieken? ................................................................................................ 6 Hoe is het begrip Beste Beschikbare Technieken ontstaan? ............................................................... 7 Geschiedenis .................................................................................................................................... 7 Beginselen in het milieurecht .......................................................................................................... 8 In welke wetten en regelingen zijn de beste beschikbare technieken verankerd? .............................. 12 Europese regelgeving......................................................................................................................... 12 Integrated Pollution and Prevention Control directive.................................................................. 12 Richtlijn Industriële Emissies .......................................................................................................... 14 BBT-referentiedocumenten ........................................................................................................... 15 BBT-conclusie ................................................................................................................................. 19 Nationale wet- en regelgeving ........................................................................................................... 20 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht .................................................................................. 21 Algemene Maatregelen van Bestuur ............................................................................................. 23 Besluit omgevingsrecht .................................................................................................................. 23 Activiteitenbesluit .......................................................................................................................... 24 Ministeriële regelingen .................................................................................................................. 26 Nationale milieurichtlijnen............................................................................................................. 26 Welke mogelijkheden heeft het bevoegd gezag om gebruik van de Beste Beschikbare Technieken te waarborgen? ......................................................................................................................................... 30 De vergunning .................................................................................................................................... 30 Milieueffectrapportage .................................................................................................................. 35 Uitzonderingen ...................................................................................................................................... 39 strengere eisen .................................................................................................................................. 39 Technische mogelijkheden ............................................................................................................. 40 Minder strenge eisen ......................................................................................................................... 42 Kosteneffectief ............................................................................................................................... 42 Verouderde BREF ............................................................................................................................... 45 3
Praktijk voorbeeld vergunning vleeskuiken bedrijf ............................................................................... 49 Welke mogelijkheden zijn er om de meest doeltreffende technieken voor te schrijven, om de nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te beperken of te voorkomen en wat zijn de hindernissen ? ................................................................................................................ 55 Bibliografie ............................................................................................................................................ 59
4
INLEIDING In Nederland staan, in deze tijden van crisis, de partijen die het milieu willen beschermen lijnrecht tegenover de partijen die willen of moeten bezuinigen. Het milieu lijkt voor veel mensen op het eerste gezicht een makkelijke post om op te bezuinigen, de gevolgen zijn immers pas op langere termijn zichtbaar. Toch wordt de roep om een schoon en veilig milieu voor mens en dier steeds sterker. Zo stond niet lang geleden de media nog vol van berichten over de gevolgen van megastallen.1 Het idee voor deze scriptie is ontstaan door de media aandacht voor veehouderijen. In 2012 is bekend is geworden dat gemeentes de milieunormen van bedrijven niet of onvoldoende waarborgen of controleren.2 Via het NOS journaal ben ik dit met deze problematiek bekend geraakt.3 Ik vroeg me af om welke regelgeving het hier ging en welke handvaten gemeenten hebben om te zorgen dat boeren zich wel aan de regels hielden. Ook in de Europese Unie wordt aandacht besteed aan de bescherming van onze leefomgeving voor nu en de volgende generaties. Er moet evenwicht worden gezocht tussen het versterken van de economie en het beschermen van de natuur. Een instrument om dit evenwicht te bereiken is de toepassing van de Beste Beschikbare Technieken. Onder leiding van de Europese Commissie worden per bedrijfstak technieken beoordeeld op betaalbaarheid en de negatieve effecten op het milieu. Dit instrument is het onderwerp van dit onderzoek. De onderzoeksvraag luidt: Welke mogelijkheden zijn er voor bevoegd gezag om de meest doeltreffende technieken voor te schrijven om de nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te beperken of te voorkomen en wat zijn de hindernissen? Deze vraag wordt beantwoord door verschillende deelvragen te beantwoorden: -
Hoe is het begrip Beste Beschikbare technieken ontstaan en wat is haar doel? In welke wetten en regelingen zijn de beste beschikbare technieken verankerd? Welke uitzonderingen bestaan er op het BBT vereiste? Wat zijn de beperkingen van bevoegd gezag bij het waarborgen van het BBT vereiste?
Het onderzoek zal bestaan uit het bestuderen van wet- en regelgeving, jurisprudentie en literatuur. Er wordt aandacht besteed aan het economische aspect van de beste beschikbare technieken, aan de mogelijkheden om de BBT voor te schrijven en de flexibiliteit om de voorschriften te wijzigen wanneer er nieuwe technieken ontstaan. Hiertoe zal de wetgeving en het doel van de wetgeving worden bestudeerd, de jurisprudentie geanalyseerd en door via verschillende invalshoeken van juridische auteurs wordt uiteindelijk de hoofdvraag beantwoord. De verwachtte uitkomst is dat wet- en regelgeving niet op elkaar aansluit en onoverzichtelijk is. Een tweede uitkomst welke wordt verwacht is dat afwijken van de regelgeving te gemakkelijk is waardoor het milieu alsnog te weinig wordt beschermd.
1
Zie bijvoorbeeld: een video op www.nos.nl ‘Boeren, burgers en bestuurslui tegenover elkaar om megastallen’ van 15 december 2009, (Algemeen Dagblad, 2011), (Brabants Dagblad, 2011), (Algemeen Dagblad, 2012), (Brabants Dagblad, 2013) 2 (Inspectie Leefomgeving en Transport, 29 juli 2012) 3 (nos.nl, 2012), 5
HOOFDSTUK 1 WAT ZIJN BESTE BESCHIKBARE TECHNIEKEN? In de inleiding is gesproken over de Beste Beschikbare Technieken als instrument om evenwicht te vinden tussen het versterken van de economie en het beschermen van het milieu. Het begrip Beste Beschikbare Technieken (BBT) is geïntroduceerd in de Interated Pollution Prevention and Control Directive (IPPC richtlijn). Toen in januari 2011 de IPPC is opgenomen in de Richtlijn Industriële emissies, zijn ook de artikelen betreffende de Beste Beschikbare Technieken hierin opgenomen. In de Europese Richtlijn industriële emissies wordt een definitie gegeven van de Beste Beschikbare technieken4, deze definitie is in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht overgenomen.5 Art. 3.10 Richtlijn industriële emissies (RIE) 2010/75/EU “Best available techniques shall mean the most effective and advanced stage in the development of activities and their methods of operation which indicate the practical suitability of particular techniques for providing in principle the basis of emission limit values designed to prevent and, where that is not practicable, generally to reduce emissions and the impact on the environment as a whole. Techniques shall include both technology used and the way in which the installation is designed, built, maintained, operated and decommissioned, Available techniques shall mean those developed on a scale which allows implementation in the relevant industrial sector, under economically and technically viable conditions, taking into consideration the costs and advantages, whether or not the techniques are used or produced inside the Member State in question, as long as they are reasonably accessible to the operator, Best shall mean most effective in achieving a high general level of protection of the environment as a whole.”
Art. 1.1 lid 1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) Beste beschikbare technieken: “Voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor 6 het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, 4
Art. 3.10 RIE Art. 1.1 lid 1 Wabo 6 In dit onderzoek wordt niet gesproken over bedrijven of activiteiten maar over “inrichtingen” omdat dit het gebezigde begrip is in de RIE. Op grond van artikel 3 lid 3 van de RIE wordt hiermee bedoeld “een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I of in deel I van bijlage VII vermelde activiteiten en processen als mede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlage vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.” 5
6
zoveel mogelijk te beperken, die – kosten en baten in aanmerking genomen- economische en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn: daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.”
De definitie die hierboven is geciteerd, stelt dat bij vergunningverlening rekening moet worden gehouden met de Beste Beschikbare Technieken. Er moeten voorschriften worden verbonden aan omgevingsvergunningen betreffende maximale emissienormen. Deze emissieplafonds worden gesteld voor zowel de uitstoot van fijn stof en andere lucht- en waterverontreinigende stoffen als voor de productie van geluid en afval. Deze norm wordt bepaald aan de hand van de Beste beschikbare technieken (BBT). Dat wil zeggen dat de emissie die wordt gemeten wanneer gebruik wordt gemaakt van de Beste Beschikbare Technieken, de norm is die wordt voorgeschreven in de vergunning. De BBT zijn hier zowel technieken die tijdens de productie worden gebruikt waardoor minder afval en uitstoot wordt geproduceerd als technieken aan het eind van de rit, om de toch geproduceerde emissie te reduceren alvorens de lucht of het water terug de natuur in wordt gelaten.7 De onderdelen betreffende de haalbaarheid uit de begripsomschrijving komen in hoofdstuk 4 uitgebreider aan bod. De Europese richtlijnen zijn geïmplementeerd in nationale wet- en regelgeving, namelijk de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet Milieubeheer (Wm) en verschillende algemene maatregelen van bestuur (Amvb) en ministeriële regelingen.
HOE IS HET BEGRIP BESTE BESCHIKBARE TECHNIEKEN ONTSTAAN? GESCHIEDENIS Sinds eind jaren ’70 werden steeds meer bezwaren geuit tegen de beperkte reikwijdte en de sectorale opdeling van het milieubeleid. Er ontstond behoefte aan nieuwe begrippen en kaders voor geïntegreerd beleid. Via plannen en nota’s werden deze geleidelijk ontwikkeld. Zo ontstond het Plan Integratie Milieubeleid (PIM)8. Hierin werd voor het eerst duidelijk onderscheid gemaakt tussen interne en externe integratie. Externe integratie houdt in dat milieudoelstellingen en – uitgangspunten in het beleid op andere terreinen wordt geïntegreerd. Echter leidt dit vaak tot botsingen tussen prioriteiten van het betreffende beleidsterrein en het milieubeleid. Een hulpmiddel bij besluitvorming via deze vorm van integratie is de milieueffectrapportage. De Environmental Protection Act uit Zweden 1969, is de eerste, moderne Europese regelgeving welke uitging van een geïntegreerde aanpak van vergunningen voor de industrie. Deze regeling vormt de basis van de IPPC welke in 1996 in werking is getreden. Hierin is het begrip Beste Beschikbare Technieken als eerste gebruikt. In 1996 is de Richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (of wel de IPPC richtlijn) gepubliceerd. Met de invoering van deze richtlijn is het begrip Best Available Techniques geïntroduceerd. De IPPC schrijft een geïntegreerde aanpak voor om verontreinigingen
7
Bijvoorbeeld technieken waarbij minder afval of restproduct ontstaat of een luchtwasser bij de veehouderijen waardoor de fijnstof uit de lucht wordt gehaald voordat de lucht de stal uit wordt geblazen door de ventilatie. Verderop in dit onderzoek wordt kort ingegaan op de technieken zelf. 8 TK 1984-1985, 18 602 7
door industriële activiteiten te reduceren.9 De Richtlijn is opgesteld als onderdeel van het Fifth Environmental Action Plan van de Europese Commissie, welke weer voortkomt uit het verdrag van Rio in 1992.10 Met interne integratie wordt bedoeld dat van het opgesplitste milieubeleid een eenheid wordt gevormd. De sectoren worden op elkaar afgestemd en aan elkaar aangepast. Hierdoor ontstaat een meer toegankelijk en overzichtelijk beleid hoewel er steeds per geval een afweging zal moeten worden gemaakt tussen de meerwaarde van een geïntegreerde aanpak boven een sectorale aanpak.11 Met het ontstaan van dit begrip zijn ook uitzonderingen ontstaan. In de definitie van het BBT-begrip wordt beschreven dat de beste beschikbare technieken niet gebruikt hoeven te worden wanneer dit redelijkerwijs niet kan worden gevraagd. Uit de toelichting op de regelgeving en de literatuur blijkt dat het niet de bedoeling is dat een economische toets op individueel niveau wordt uitgevoerd maar per sector.12 De afwijkingsmogelijkheid wordt in hoofdstuk 4 uitgewerkt aan de hand van jurisprudentie. Op 1 december 2005 is het uitgangspunt van de Beste beschikbare technieken in de Wet milieubeheer ingevoerd. Hierdoor is de juridische betekenis van de richtlijnen opgesteld in het kader van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer veranderd. Met de ministeriële Regeling aanwijzing BBTdocumenten (28 november 2005) is bepaald met welke Europese- en nationale documenten rekening dient te worden gehouden. De milieurichtlijnen hebben daarmee een wettelijke basis gekregen. 13 In januari 2008 is de richtlijn voor de laatste keer gewijzigd.14 In 2011 is de IPPC opgegaan in de Richtlijn Industriële Emissies. Hier wordt later nog op in gegaan. BEGINSELEN IN HET MILIEURECHT HET ALARA BEGINSEL Voor 1993 bestonden er 2 beginselen in het kader van vergunning verlening: - Best practicable means (Best toepasbare of uitvoerbare technieken). Hierbij wordt rekening gehouden met economische aspecten per bedrijf - Best technical means (best bestaande technieken). Dit gaat om een betere bescherming van het milieu tegen hogere kosten. In 1993 werd het Alara-beginsel in de Wet milieubeheer (Wm) opgenomen. Het gebruik van de Best Beschikbare Technieken komt voort uit het Alara-beginsel. Het staat voor ‘as low as reasonably achievable’. Dit beginsel heeft uitsluitend betrekking op het verlenen van vergunningen en de daaraan te verbinden voorschriften. Het beginsel was tot december 2005 opgenomen in artikel 8.11 lid drie van de Wet milieubeheer en gold tot die tijd als belangrijkste norm voor het toetsen van het beschermingsniveau in milieuverordeningen. Het ALARA beginsel gaat voor de grootst mogelijke bescherming tegen nadelige gevolgen van inrichtingen op het milieu. Wanneer de voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden deze gevolgen niet kunnen voorkomen, moeten de voorschriften inhouden dat de gevolgen zoveel mogelijk beperkt moeten worden tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd. 15
9
Geïntegreerde wetgeving staat tegenover sectorale wetgeving waarin elk onderwerp haar eigen wet of regeling heeft en elk onderdeel een afzonderlijke vergunningplicht heeft. 10 (Makuch & Peraira, 2012) Voor meer informatie over het Fifth Environmental Action Plan zie: C. Greed, Introducing Planning, London: The Athlone Press, 2000 p. 150-152 11 (Backes, Gilhuis, & Koeman, 2006, pp. 22-23) 12 (Backes, Gilhuis, & Koeman, 2006) en (Boeve, Groothuijse, & Uylenburg, Omgevingsrecht, 2010, p. 200) 13 (Borgers & e.a., 2007) 14 96/61/EG respectievelijk 2008/1/EG 15 Voor meer informatie over de beginselen in het milieurecht zie o.a. (Gilhuis & van den Biesen, 2001) 8
Het ALARA-beginsel is ontstaan in de regelgeving rondom stralenbescherming. De principes uit het stralenbeschermingsrecht zijn ‘rechtvaardiging’, ‘dosislimieten’ en het alara-beginsel. De grondbeginselen zijn door de International Commission on Radiological Protection geformuleerd en opgenomen in een Europese richtlijn van 15 juli 1980, 80/836 Euratom en later geïmplementeerd in het Besluit Stralenbescherming Kernenergiewet. Er is wel verschil tussen het alara-beginsel in het stralenbeschermingsrecht en het milieurecht. In de Wet milieubeheer staat het voorkomen van verontreiniging voorop, in het stralenbeschermingsrecht de beperking ervan. In 2000 is er een doctoraalscriptie geschreven over het ALARA-beginsel. Hierin wordt uitgewerkt hoe het alara-beginsel is ontstaan en welke ruimte het beginsel bood voor de integrale benadering van de milieuproblematiek en welke rol compensatie daarbij speelt. In 2000, waren vergunningen op hoofdzaken een actueel onderwerp. Met een flexibele vergunning probeerde men maximale milieuwinst te boeken door middel van doelvoorschriften. Op deze manier wil men voorkomen dat de overheid zich te veel bemoeid met interne productieprocessen. Dat is het risico van het gebruik van middelvoorschriften.16 In dit onderzoek heeft de auteur zijn informatie over het beginsel zelf veelal gehaald uit tijdschriftartikelen. In ietwat recentere literatuur wordt opnieuw het ontstaan van het ALARAbeginsel in het stralenbeschermingsrecht genoemd. Het beginsel ziet alleen op het verlenen van vergunningen en de daaraan te verbinden voorschriften.17 Over dit beginsel bestond veel onenigheid betreffende de invulling en toepassing ervan. Zo heeft Jongma in 2002 een preadvies geschreven met de titel “Het alara-beginsel bestaat niet”.18 In dit stuk is betoogd dat het beginsel vaag is en er geen duidelijke invulling aan is gegeven door middel van jurisprudentie. De onduidelijke rechtspraak zou voortkomen uit het ontbreken van een duidelijke toelichting van de wetgever bij artikel 8.11 lid 3 Wm. Tevens is in dit stuk aangehaald dat de invulling van het beginsel verschilde door het gebruik van verschillende begrippen. Jongma concludeert in haar bijdrage van het preadvies dan ook dat het alara-beginsel als zelfstanding uitgangspunt voor vergunningverlening vrijwel geen betekenis toekomt.19 Door deze onduidelijkheid heeft het beginsel haar kracht verloren. Als het beginsel werd toegepast werden per milieuprobleem verschillende benaderingen aanvaardbaar geacht.20 Tevens werd in 1995 door VROM het begrip ‘stand der technieken’ geïntroduceerd in een circulaire, hiermee is de betekenis van het beginsel nog verder ingeperkt.21 Twaalf jaar na de invoering van dit beginsel is een balans opgemaakt waaruit gebleken is dat een consistente lijn in de jurisprudentie ontbrak.22 In 2005 zijn de wijzigingen van de Wm en de 16
Meer informatie over het alara-beginsel uit (vak)literatuur, kamerstukken, wet- en regelgeving en jurisprudentie, is gebundeld in de doctoraalscriptie van Van den Eertwegh. (Eertwegh, februari 2000) 17 (Backes, Gilhuis, & Koeman, 2006) 18
(Jongma, 2000) Zie voor het volledige stuk: Publicatie Vereniging voor Milieurecht, 2002-1, bijdrage van M.P. Jongma. Zie over dit stuk o.a. (Nijhoff, 2009/2) 20 Zie hiervoor de dissertatie van (Jongma M. , De milieuvergunning, 2002, pp. 166-216 en 331-337) 21 (Jongma M. , Het alara-beginsel bestaat niet, 2002) in: G.H. Addink, De beoordeling van milieugeschillen door de bestuursrechter, VMR 2002-1, Den Haag 2002, p. 17-48. 22 O.a. ABRvS nr. 200002156/2, StAB 1/2003, 02-138 (2002) een zaak waarin nieuwe voorschriften zijn verbonden aan een vergunning, verleend op basis van de Hinderwet aan een schutterij. Omwonenden en stichting bosbeheer hebben tegen deze voorschriften uiteindelijk bezwaar ingesteld bij de ABRvS ter bescherming van mens en milieu tegen rondvliegend lood. In dit geval kregen de appellanten gelijk. Verweerder, B&W van Maasbree, hebben niet voldoende overtuigd dat toepassen van de beste bestaande techniek redelijkerwijs niet kon worden gevergd. Zie daarnaast ABRvS nr. 200202654/1, StAB3/2003, 03-51 (2003) waarin B&W een revisievergunning heeft afgegeven voor een inrichting bestemd voor de productie van room, minigebak, taarten en desserts. Het verweer tegen deze vergunning ging over geluidhinder. Partijen waren het niet eens over het te gebruiken referentieniveau uit de Handreiking industrielawaai en 19
9
Wet verontreiniging oppervlaktewateren in werking getreden waarmee het alara-beginsel is vervangen door het begrip beste beschikbare technieken uit de IPPC richtlijn. Hiermee is de definitie duidelijker, of de toepassing ervan duidelijker is, is nog maar de vraag. Zoals blijkt uit de verschillende jurisprudentie die behandeld wordt in hoofdstuk 4 bestaat er nog enige onduidelijkheid hierover, hoewel het minder is dan onder het alara-beginsel. ANDERE BEGINSELEN IN HET MILIEURECHT Het ALARA beginsel en het BBT beginsel zijn uitwerkingen van de algemene beginselen in het milieurecht. Deze beginselen geven een inzicht in de bedoeling van ALARA en BBT. Om te beginnen met artikel 174 lid 2 van het EG-verdrag waarin is bepaald dat het Europese milieubeleid gericht moet zijn op een hoog, maar niet het hoogste, niveau van bescherming. Hierbij wordt rekening gehouden met uiteenlopende situaties in verschillende regio’s van de gemeenschap. Dit hangt samen met het volgende beginsel. Wanneer er een sterk vermoeden bestaat dat een bepaalde activiteit schadelijke gevolgen kan hebben voor het milieu, moet men dit voorkomen zonder te wachten tot wetenschappelijke gegevens onomstotelijk het causale verband tussen de activiteit en schadelijke gevolgen bewijst. Dit wordt het voorzorgbeginsel genoemd. Hier staat het preventiebeginsel naast. Dit beginsel ziet op maatregelen die getroffen worden om het milieu in een vroeg stadium te beschermen. Zo wordt actie ondernomen voordat er schade op zal treden. Om het spreekwoord aan te halen: voorkomen is beter dan genezen. Bij voorkeur moet de milieuschade aan de bron worden voorkomen, in plaats van aan het einde van het proces worden tegengehouden. Uit dit beginsel het bron beginsel, valt af te leiden dat er bij de wet- en regelgeving voorkeur wordt gegeven aan emissienormen in plaats van milieukwaliteitsnormen. Als laatste in dit rijtje komt het beginsel wat wordt aangeduid met ‘de vervuiler betaald’. Volgens dit beginsel moeten de kosten van het stoppen of terugdraaien van negatieve effecten op het milieu gedragen worden door de veroorzaker. Om terug te pakken op de BBT verplichting, de kosten voor het toepassen van de beste beschikbare technieken om negatieve effecten op het milieu tegen te gaan zijn voor de aanvrager van de vergunning. De vervuiler betaalt dus om zoveel mogelijk te reduceren. De rest van de genoemde beginselen zijn ook in het ALARA-beginsel, en later de BBT eis, terug te vinden. Om te beginnen het preventie beginsel en het voorzorgbeginsel. Er moet worden gewerkt aan manieren om elke aantasting van het milieu te voorkomen. Daarnaast is bij de BBT ook het bron beginsel te onderscheiden. Er moeten zo veel mogelijk technieken worden gebruikt om een hoog beschermingsniveau te halen, maar ook aan het einde van het proces zal gebruik worden gemaakt van de beste technieken om de laatste restjes tegen te houden.23
CONCLUSIE Het BBT-beginsel is een Europees begrip, deze is overgenomen in nationale regelgeving. Het is ontstaan door onvrede over de sectorale benadering van milieuvergunningen. Om een hoog niveau van bescherming te kunnen bereiken vond men het nodig om vergunningen geïntegreerd te beoordelen. Zo wordt elke vorm van milieubelasting beoordeeld en worden ook de gevolgen van de bronnen gezamenlijk betrokken bij de vergunningverlening. Het ‘As Low As Reasonably Achievable’ vergunningverlening. Doordat er geen overeenkomstige omgevingscategoriën in de Handreiking werden genoemd die overeen kwamen met de omstandigheden van het geval heeft B&W aansluiting gezocht bij een volgens hen passende categorie. Volgens de Afdeling heeft zij hiermee de Handreiking juist toegepast en is de beoordelingswijze niet in strijd met het recht. 23 Voor verdere uitleg over de beginselen in het (Europese) milieurecht verwijs ik naar (Vedder, 2008) en (Boeve, Groothuijse, & Uylenburg, 2010) 10
beginsel was de voorloper van het BBT beginsel, geïntroduceerd in het Stralenbeschermingsrecht. Over de toepassing en invulling van dit beginsel bestond echter veel onduidelijkheid doordat er een deugdelijke toelichting van de wetgever ontbrak. Hiervan heeft men geleerd. Bij de introductie van de Beste Beschikbare Technieken is het begrip opgenomen in de regelgeving en er wordt geregeld hoe de beste beschikbare technieken worden gekozen. Hier blijken in de praktijk nog wat haken en ogen aan te zitten, zoals verder in dit onderzoek zal blijken.
TOETSINGSKADER Hier komen een aantal toetsen naar voren. Aan de hand hiervan kan aan het eind van dit onderzoek een conclusie worden getrokken. -
Om het begrip van de Beste Beschikbare technieken succesvoller te maken dan voorgaande pogingen om de milieuvervuilende industrie minder vervuilend te maken, zal het begrip duidelijker moeten worden omschreven en eenduidiger uitgelegd worden. Hieraan lijkt op het eerste gezicht te zijn voldaan door het uitgebreider opnemen van de begripsomschrijving in de RIE. Of het ook eenduidiger wordt uitgelegd zal nog worden besproken. -
Om het milieu te beschermen door middel van de Beste Beschikbare Technieken zal de Europese regelgeving juist moeten worden geïmplementeerd in en duidelijk worden ingevuld door nationale wet- en regelgeving. Dit komt in het volgende hoofdstuk aan de orde.
11
HOOFDSTUK 2 IN WELKE WETTEN EN REGELINGEN ZIJN DE BESTE BESCHIKBARE TECHNIEKEN VERANKERD? Na deze inleiding zal het redelijk duidelijk zijn hoe de het begrip Beste Beschikbare Technieken is ontstaan en wat de bedoeling hiervan is, , is de volgende stap op te bekijken wat huidige wet- en regelgeving over dit beginsel bepaald. Het is een Europees begrip dus start het onderzoek op dit niveau. De eerste keer dat het begrip BBT is geïntroduceerd is in de IPPC, deze richtlijn wordt dus als eerste behandeld. De IPPC is opgegaan in de RIE, dus dit is de tweede stap in dit hoofdstuk. Bij de Europese regelgeving horen ook de referentiedocumenten. Wat dit inhoudt wordt dus in dit onderdeel van de scriptie behandeld.
EUROPESE REGELGEVING INTEGRATED POLLUTION AND PREVENTION CONTROL DIRECTIVE De definitie van het begrip beste beschikbare technieken is nu opgenomen in de Richtlijn industriële emissies, maar is geïntroduceerd in de Integrated Pollution Prevention and Control Directive (IPPC). Deze paragraaf gaat over deze twee Europese richtlijnen. In 1996 stelde de Raad24 de Integrated Pollution Prevention and Control Directive, of wel de IPPCrichtlijn, vast. Hiermee was een geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging beoogd. Het was een van de belangrijkste onderdelen van Europese milieu regelgeving. Zowel grensoverschrijdende milieuverontreiniging als lokale verontreiniging en hinder vallen onder de paraplu van deze richtlijn.25 Deze regeling is een raming waarbinnen Lidstaten van de EU een vergunningstelsel moet opstellen.26 De activiteiten die onder de richtlijn vallen - hoofdzakelijk zware industrie, pluimvee- en varkenshouderijen - worden onder deze richtlijn vanuit verschillende gezichtspunten beoordeeld.27 Hiermee wordt bedoeld dat bij de behandeling van een vergunningaanvraag zowel geluid als afval en emissie wordt beoordeeld. Dit zijn geen losse vergunningen meer. Via de IPPC richtlijn, verplicht de Europese Unie haar lidstaten om grote milieuvervuilende bedrijven te reguleren door middel van een integrale vergunning waaraan vergunningsvoorschriften zijn verbonden betreffende emissienormen. Deze normen zijn gebaseerd op emissies die de beste beschikbare technieken behalen. Bevoegd gezag moet bij het beslissen op een vergunningaanvraag rekening houden met de stoffen en stoffengroepen van de IPPC lijst uit bijlage III van de RIE.
24
De Raad van de Europese Unie neemt, meestal samen met het Europees Parlement, besluiten aan die rechtstreeks van invloed zijn op het leven van de burgers, en grote internationale consequenties hebben. De Raad is de instelling van de Unie die is samengesteld uit de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, dat wil zeggen de ministers die op een bepaald gebied bevoegd zijn. De taken van de Raad houden o.a. in het nemen van wetgevingsbesluiten samen met het Europese Parlement, coördinatie van het beleid van verschillende lidstaten en het sluiten van internationale overeenkomsten namens de Unie. Voor meer informatie over de Raad van de Europese Unie zie http://www.consilium.europa.eu. 25 Dit blijkt uit de uitwerking van het begrip verontreiniging in artikel 2 lid 2 van de IPPC-richtlijn. 26 (Schoenberger, 2009) 27 Bron: (Backes, Gilhuis, & Koeman, 2006) 12
Sinds 31 oktober 2007 moest elke inrichting die onder de IPPC richtlijn valt, op grond van artikel 5 juncto 21 en 22 IPPC, een vergunning te hebben gebaseerd op de beste beschikbare technieken.28 Instellingen die opgericht zijn na de inwerkingtreding van de IPPC moeten direct voldoen aan de nieuwe regelgeving. Voor instellingen die op het moment van inwerking treden van de IPPC al bestonden en een vergunning hadden, is een overgangstermijn bepaald. De inrichtingen die al direct onder de werkingssfeer van de IPPC vielen, moesten voor 2007 voldoen aan de nieuwe eisen.29 Door deze overgangsbepaling ontstaat enige onduidelijkheid. Zou een instelling nu wel of niet direct moeten voldoen aan de nieuwe eisen en kan een bestaande inrichting uitstel krijgen voor het treffen van de maatregelen omdat bijvoorbeeld de benodigde investeringen dusdanig groot zijn dat een overgangstermijn is vergund? In beginsel heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hierop geantwoord dat de bepalingen van de wet moeten worden gevolgd. De vergunning moet dus voorschriften bevatten die zijn gebaseerd op ten minste de beste beschikbare technieken voor de betreffende installatie. Deze moet dus ook conform deze technieken in werking zijn.30 In 2008 is de Afdeling hier echter op teruggekomen in een uitspraak over revisievergunning aan een olieraffinaderij waarin ruime overgangstermijnen (tot 2010) waren vergund. De reden voor het opnemen van deze termijnen was dat verschillende voorzieningen betreffende de BBT pas tijdens een reguliere onderhoudsstop worden aangebracht. De instelling hoeft dan niet speciaal voor het aanbrengen van de BBT voorzieningen gesloten te worden. De Afdeling stelt dat in dit geval het aanbrengen van een betere techniek uitgesteld mocht worden tot een reguliere onderhoudsstop zou worden gehouden. Hierbij heeft de Afdeling rekening gehouden met ‘de aard en omvang van de binnen de inrichting te treffen maatregelen en de gevolgen daarvan voor de continuïteit van de bedrijfsvoering’.31 In latere uitspraken is een tegenstrijdige lijn ontstaan. De Afdeling heeft namelijk aan de bovengenoemde bepaling toegevoegd dat gedurende de omschakeling toch ten minste BBT moet worden toegepast. Knijff32 beschrijft deze redenering als volgt: het volgen van de systematiek van de wet. Er moet aansluiting gezocht worden bij de wijze waarop in een concreet geval wordt bepaald wat BBT is, waarbij het bevoegd gezag, volgens vaste jurisprudentie, een zekere beoordelingsvrijheid toekomt. In de praktijk zorgt dit voor nogal wat onduidelijkheid. Wanneer door een lidstaat een nationale richtlijn betreffende emissiegrenzen is opgesteld waarin een kader is gegeven voor emissienormen (bijvoorbeeld de uitstoot ligt tussen…), kan de overgangstermijn overbrugt worden met een mindere dan de beste techniek waarmee alsnog een emissiewaarde wordt gehaald die binnen het gegeven kader valt. Moeilijker wordt het om de redenering van de Afdeling te volgen wanneer er slechts een emissiemaximum in de voorgenoemde richtlijn wordt genoemd die kan worden behaald met de beste technieken. Het kan ook gebeuren dat de gebruikte technieken tijdens de omschakeling geen emissie beperking kunnen behalen om binnen het gegeven kader te blijven. In dergelijke gevallen zal de Afdeling altijd naar de omstandigheden van het geval moeten beoordelen wanneer wel of geen beste beschikbare technieken moeten worden toegepast tijdens de omschakeling. Hierop is tot op heden nog geen eenduidig antwoord gegeven.33 28
Sinds 30 oktober 1999 moeten nieuwe inrichtingen van begin af aan voldoen aan de IPPC eisen (art. 4, 21 en 22 IPPC). Bestaande inrichtingen dienen vanaf 31 oktober 2007 te voldoen aan de IPPC eisen (art. 5, 21 en 22 IPPC) 29 Hiermee wordt bedoeld dat inrichtingen die al voor de inwerkingtreding van de IPPC een vergunning nodig hadden, of die al de specificaties bevatte om te vallen onder de IPPC voordat deze was gepubliceerd, voor 2007 in werking moesten zijn zoals volgens de IPPC is voorgeschreven. 30 Zie bijvoorbeeld ABRvS, 21 november 2007, zaaknummer 200703699/1 (2007) 31 ABRvS 13 augustus 2008, MenR 2008, 58, LJN: BD9951 (2008) 32 Cathine Knijff is advocate en wetenschapper op het terrein van bestuursrecht en bestuursprocesrecht. Momenteel is zij werkzaam bij Wieringa advocaten in Amsterdam. In deze hoedanigheid heeft zij verschillende artikelen geschreven voor vaktijdschriften en meegewerkt aan enkele boeken. 33 C. Knijff, ´Overgangstermijn voor beste beschikbare technieken: bbt light?’. M en R (Knijff C. , Beste beschikbare technieken. Jurisprudentie: toetsingskader, termijnen, beste en 'light' technieken, 2010/3) 13
In 2005 werd door de Europese Commissie geconstateerd dat de toepassing van de Beste Beschikbare Technieken niet voldoende gewaarborgd werd.34 In 2007 heeft een volgend onderzoek geleid tot een Mededeling van de Commissie genaamd ‘Naar een beter beleid inzake industriële emissies’.35 Hierin wordt onder andere geconcludeerd dat de uitvoering van de IPPC-richtlijn tekort schiet waardoor de BBT onvoldoende worden toegepast. Om de bestaande richtlijnen (betreffende de industriële emissies) te vereenvoudigen, verduidelijken en aan te scherpen is uiteindelijk de RIE tot stand gekomen.36 Sinds januari 2011 is de IPPC, samen met zes andere richtlijnen, opgegaan in de Richtlijn inzake Industriële Emissies (RIE). Hiermee is de lijst van instellingen die onder de richtlijn vallen uitgebreid doordat de categorieën ruimer zijn geformuleerd. Per 1 januari 2013 is het Implementatiebesluit RIE van kracht. Dit heeft met name effect op het Activiteitenbesluit en het Besluit omgevingsrecht. Tevens is de RIE geïmplementeerd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Wet milieubeheer.37 RICHTLIJN INDUSTRIËLE EMISSIES De Richtlijn Industriële Emissies is gebaseerd op artikel 19238 lid 1 EU-werkingsverdrag39, welke de grondslag is voor milieuharmonisatie.40 Met de inwerkingtreding van de RIE is het toepassingsgebied enigszins uitgebreid ten opzichte van de IPPC doordat er meerdere activiteiten zijn toegevoegd aan bijlage I.41 Bij het opstellen van de RIE vond men dat de rol van de BBT binnen de vergunningsprocedure versterkt moest worden. Waardoor er drie nieuwe definities werden aangenomen voor: Beste Beschikbare Technieken, BBTreferentiedocument en BBT-conclusies. Op de laatste twee begrippen wordt later in dit hoofdstuk teruggekomen. Het primaire doel van de RIE is het beschermen van het milieu door verontreiniging door industriële activiteiten te voorkomen, verminderen en zo veel mogelijk uit te bannen.42 Een tweede doel van de nieuwe richtlijn was de afstemming met andere richtlijnen verbeteren. Onder deze andere richtlijnen vallen onder meer de kaderrichtlijnen afvalstoffen en water.43 Een brede richtlijn zorgt voor raakvlakken met andere EU-milieurichtlijnen, -verordeningen en maatregelen. Zo kan het gebeuren dat stortplaatsen zowel onder de werkingssfeer van de RIE vallen, als onder de richtlijn voor het storten van afvalstoffen. Zo een stortplaats moet dan een vergunning hebben voor zowel de RIE als de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Tevens moeten zij voldoen aan de vereisten van beide richtlijnen. In de kaderrichtlijn water wordt onder andere vervuiling aan de bron aangepakt. Hierin overlapt deze richtlijn met de RIE, namelijk in de Kaderrichtlijn water worden de beheersingsmaatregelen uit de IPPC verder uitgewerkt. Ook hier vallen bedrijven onder beide richtlijnen en moeten zij voldoen aan alle vereisten zoals aan het gebruik van BBT.44 Met de inwerkingtreding van de RIE is de strekking van de IPPC gelijk gebleven 34
(Europese Commissie, 2005) COM(2007) 843 def. Van 21 december 2007 36 (Rossum, RIE vervangt IPPC, 2011) 37 Bron: (Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu., 2013) 35
38
Artikel 192 Eu-werkingsverdag houdt een verplichting aan het Europees Parlement en de Raad, en indirect aan de Unie, in om de doelstellingen van artikel 191 van hetzelfde verdrag te verwezenlijken. De doelen waarover het gaat zijn milieu gerelateerd. Het houdt met name in dat het milieu en de gezondheid van de mens moet worden beschermd op internationaal niveau. 39
EU C 83/47 van 30 maart 2010. Dit verdrag vervangt het EG-Verdrag. (Rossum, RIE vervangt IPPC, 2011) 41 (NautaDutilh, 2011) 42 (Bouckaert, Vandenheede, & François, 2013) 43 (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) 44 (Europese Commissie, 2003) 40
14
maar is het geheel van de samengevoegde richtlijnen aangepast zodat de vereisten uit de RIE niet tegenstrijdig zijn aan o.a. de Kaderrichtlijn Water of de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen. Voor wat betreft de Beste Beschikbare Technieken is de RIE redelijk gelijk aan de IPPC. Zo geeft de richtlijn industriële emissies milieueisen voor de meest milieubelastende inrichtingen in de Europese Unie. In Nederland vallen circa 4 000 inrichtingen onder de werking van de RIE45, waaronder energiecentrales, chemische bedrijven, grote intensieve veehouderijen en afvalverwerkende bedrijven. 46 De RIE verplicht EU-lidstaten, net als de IPPC, om deze bedrijven te reguleren door middel van een integrale vergunning. De vergunning is het belangrijkste instrument van de richtlijn. Om een vergunning te krijgen, moeten in een IPPC-installatie47 technieken worden toegepast om emissies te voorkomen dan wel om deze emissies zo veel mogelijk te reduceren.48 In de regel zullen dit de Technieken zijn die in de relevante BBT referentiedocumenten worden genoemd omdat hiervan is aangetoond dat zij de lage emissienormen kunnen halen. De voorschriften die van toepassing zijn op de vergunningen aan IPPC-inrichtingen moeten zijn gebaseerd op de Beste beschikbare technieken. Door technische ontwikkelingen kunnen de Europese en nationale referentiedocumenten echter achterlopen op de BBT.49 Wat hiervan de consequenties zijn, wordt verderop in dit werk behandeld aan de hand van jurisprudentie. BBT-REFERENTIEDOCUMENTEN Nu weten we wat er wordt bedoeld met de Beste Beschikbare Technieken, maar welke technieken zijn het beste beschikbaar? Om in alle lidstaten hetzelfde beschermingsniveau te bewerkstellen zijn op Europees niveau referentiedocumenten opgesteld waarin deze vraag wordt beantwoord. Hieronder wordt beschreven wat deze referentiedocumenten inhouden. Artikel 3 lid 11 Richtlijn Industriële Emissies „BBT-referentiedocument”: een document dat het resultaat is van de overeenkomstig artikel 13 georganiseerde uitwisseling van informatie, dat is opgesteld voor welomschreven activiteiten en met name een beschrijving geeft van toegepaste technieken, huidige emissies en consumptieniveaus, technieken die in overweging worden genomen voor de bepaling van beste beschikbare technieken, alsmede BBT-conclusies en eventuele technieken in opkomst, met bijzondere aandachtvoor de in bijlage III vermelde criteria;
De BREF documenten (Best Available Techniques Reference Documents) zijn referentie documenten waarin, per bedrijfstak, is opgesomd wat, in welke omstandigheden als beste beschikbare technieken aangewezen is. De technieken waarmee de meeste emissiebeperking wordt behaald, zijn de 45
Circa 3000 bedrijven vallen onder de huidige IPPC-richtlijn; circa 200 extra onder hoofdstuk II van de richtlijn industriële emissies. Circa 800 bedrijven vallen onder de EG-VOS-richtlijn, die is opgenomen in hoofdstuk V van de richtlijn industriële emissies. 46 Bron: nr. 33 197: Memorie van Toelichting wijziging Wabo, Wm en andere ten behoeve van implementatie van richtlijn nr. 2010/75/EU inzake Industriële emissies. 47 Sinds 1 januari 2013 is een IPPC-installatie, een installatie die een of meer van de activiteiten (met de daarbij behorende capaciteitsdrempelwaarden) in bijlage I van de RIE uitoefent. Zie voor meer informatie over deze installaties www.infomil.nl 48 Memorie van toelichting wijziging Wabo nr. 33 197 §2 49 Besluit van 31 oktober 2012 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten (nieuwe activiteiten, integratie Besluit emissie-eisen middelgrote stookinstallaties milieubeheer, vereenvoudigen en reparaties in het Activiteitenbesluit milieubeheer) 15
technieken die als best beschikbaar worden aangewezen. Deze technieken zorgen dus voor de minste milieubelasting. Er zijn horizontale en verticale BREFs. Horizontale referentiedocumenten50 behandelen technieken voor verschillende bedrijfstakken. Verticale BREFs51 behandelen technieken voor specifieke bedrijfstakken.52 Het is niet altijd mogelijk de grens tussen een verticale of een horizontale BREF duidelijk te onderscheiden. 53 Het kan zijn dat in een document informatie worden behandeld voor één sector hoewel de informatie ook voor andere sectoren kan worden toegepast.54 De definitie van de BREF’s onder de IPPC in relatie met de BBT zorgde voor een verschillende uitleg hiervan door lidstaten. Vergunningen ingevolge de IPPC richtlijn waren veelal niet gebaseerd op de BBT zoals omschreven in de BREF’s.55 (Van de dertig onderzochte vergunningen in twaalf lidstaten over zes industriële sectoren bevatte bijna de helft eisen die niet op de BBT gebaseerd waren. Om dit te verbeteren voorziet de RIE in een aantal nieuwe bepalingen. Zo is er een artikel toegevoegd wat geheel aan de BREF’s is gewijd en de definitie van een BREF is toegevoegd in artikel 3.56 ONTSTAAN VAN EEN BREF Een BBT referentiedocument vindt zijn grondslag in de Richtlijn industriële emissies. In overweging 13, genoemd in de aanhef van deze richtlijn, wordt bepaald: ‘teneinde de “beste beschikbare technieken” te bepalen en ongelijkheid in de Unie inzake emissieniveaus van industriële activiteiten te beperken, dienen referentiedocumenten voor beste beschikbare technieken te worden opgesteld, geëvalueerd en, waar nodig, bijgewerkt door de uitwisseling van informatie met de belanghebbende partijen (…)’.De definitie van BBT-referentiedocument is te vinden in artikel 2 sub 11 RIE. Hierin wordt verwezen naar artikel 13 van de richtlijn. Nu komen we bij het werkelijke ontstaan van de referentiedocumenten. In artikel 13 is namelijk bepaald dat de Europese Commissie57 uitwisseling van informatie tussen de lidstaten, betrokken bedrijfstakken en niet gouvernementele organisaties (NGO’s) organiseert om de BBT documenten op te stellen, te evalueren en te actualiseren. In de praktijk wordt deze uitwisseling van informatie gecoördineerd door het Directoraat General Environment58 in samenwerking met het Europees IPPC bureau (EIPPCB)59. Om een BREF op te stellen of te herzien wordt een technische werkgroep (TWG) samengesteld per bedrijfstak, bestaande uit technische experts van lidstaten, vertegenwoordigers van de betreffende bedrijfstakken en NGO’s die zich inzetten voor de bescherming van het milieu (deze samenstelling is opgenomen in artikel 13 50
Voorbeeld van een horizontale BREF: het Referentiedocument betreffende de beste beschikbare technieken voor op- en overslag. 51 Voorbeeld van een verticale BREF: het Referentiedocument betreffende de beste beschikbare technieken voor de fabricage van Organische fijnchemicaliën. 52 (Emissie gerelateerde onderwerpen. IPPC-richtlijn, 2012) 53 Bijvoorbeeld het Referentiedocument betreffende de beste beschikbare technieken voor de behandeling en het beheer van afvalwater en rookgassen in de chemische sector. 54 (Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012) 55 Zie Impact Assessment van 21 december 2007, SEC(2007) 1679 p. 14 56 (Rossum, RIE vervangt IPPC, 2011) 57 De Europese Commissie is het uitvoerende orgaan van de Europese Unie. Zij bepaalt de doelstellingen en prioriteiten van de EU en haar lidstaten (in het algemeen, behartigt dus niet de belangen van individuele lidstaten), handhaaft de Europese wetgeving en zorgt voor uitvoering van het EU beleid. Tevens vertegenwoordigt de Commissie de EU buiten Europa, bijvoorbeeld wanneer er moet worden onderhandeld over internationale verdragen. Voor meer informatie over de Europese Commissie zie http://ec.europa.eu 58 Het Directionate-General for the Environment is een afdeling van de Europese Commissie. Het doel van dit onderdeel is het beschermen, behouden en verbeteren van het milieu voor toekomstige generaties. Dit directoraat-generaal houdt toezicht op de naleving van Europees omgevingsrecht. Voor meer informatie over de DG Environment zie http://ec.europa.eu (Engels) 59 Het EIPPCB is speciaal opgericht om de informatie uitwisseling als bedoeld in artikel 13 RIE te organiseren. Daarnaast wordt door dit team de BREF opgesteld. bron: (Europese Commissie) http://eippcb.jrc.ec.europa.eu (Engels) 16
lid 1 RIE). De NGO’s worden door de Commissie beoordeeld op deskundigheid en ervaring op gebieden die relevant zijn voor de werkzaamheden van het overeenkomstig artikel 13 RIE opgerichte forum en de vertegenwoordiging op Europees niveau. De NGO’s moeten bij deze werkgroep betrokken worden met het oog op het evenwicht van verschillende belangen die in de TWG en het informatie forum zijn vertegenwoordigd.60 De werkgroepen zorgen voor nieuwe BREFs en voor de herziening van bestaande documenten. De procedures voor een herziening en de procedure voor het opstellen van nieuwe BERFs verschillen erg weinig van elkaar. Vandaar dat hieronder zowel de herziening als het opstellen zal worden behandeld. Dan zijn direct de verschillen zichtbaar. De TGW zorgt voor een lijst met wensen van haar leden. Deze lijst heeft met name betrekking op de BBT- conclusies (op dit begrip kom ik later terug), nieuw opkomende technieken en conclusies en aanbevelingen. Bij het opstellen van nieuwe BREFS is deze stap niet altijd nodig, deze stap is vooral belangrijk bij de herziening van een BREF. Bij de Kick-off meeting (de eerste vergadering) van de TWG worden de wensen behandeld en worden er conclusies getrokken betreffende o.a. de aard en de omvang van de te verzamelen informatie, de structuur van de BREF, een richtlijn voor wat ‘normale bedrijfsvoering’61 inhoudt en de eventuele interactie met andere BREFS. Hierna wordt ongeveer zes maanden uitgetrokken voor het aanleveren van informatie waarna de ontwerp BREF wordt geschreven. Het ontwerp wordt gepubliceerd en TWG-leden krijgen ongeveer 2 maanden de gelegenheid om commentaar te leveren op dit concept. Naar aanleiding van de opmerkingen wordt een tweede ontwerp opgesteld, welke weer wordt gepubliceerd op de website van het EIPPCB waar de voorstellen publiekelijk toegankelijk zijn. Al het commentaar van de TWG wordt verzameld en gepubliceerd. Er zijn geen lijsten als zodanig te vinden, echter in de concepten zijn de opmerkingen per onderwerp genoemd. Opnieuw worden alle TWG leden in de gelegenheid gesteld commentaar te leveren op dit concept. Bij een nieuwe BREF is het van belang dat er (minimaal) twee formele concepten worden gepubliceerd. De gehele procedure duurt ongeveer 31 tot 39 maanden. Bij BREFs met een kleinere reikwijdte kan eventueel worden volstaan met slechts één concept. In dat geval kan het proces worden afgerond in ‘slechts’ 29 tot 39 maanden.62 Wanneer het tweede concept is beoordeeld wordt een laatste bijeenkomst van de TWG georganiseerd. Hierin worden afspraken gemaakt en concessies gedaan over de inhoud van de BREF. Wanneer over een onderwerp geen overeenstemming kan worden bereikt, worden beide meningen opgenomen in de BREF met de redenen hiervoor. Dit wordt een split view genoemd. Het laatste ontwerp van de BREF, opgesteld naar aanleiding van de laatste meeting, wordt aan een forum gestuurd. Het forum bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten, betrokken bedrijfstakken en NGO’s. Dit forum geeft advies aan de Commissie over het voorgestelde document, dit advies wordt openbaar gemaakt. Dit advies wordt door de Commissie in aanmerking genomen bij het vaststellen van de BBT-conclusies, welke samen met de definitieve versie van de BREF openbaar wordt gepubliceerd. De BBT-conclusie wordt hierna besproken.63
60 61
(Europese Commissie, 2012)
“Normale bedrijfsvoering” slaat op de hoofdactiviteit van een bedrijf. Wat de hoofdactiviteit is van een bedrijf kan worden afgeleid uit de oppervlakte of het volume die bepaalde activiteiten innemen ten opzichte van het geheel, of uit de omzet of de tewerkstelling die in functie van die activiteiten staat. Bron: (Vlaamse Regering, 2013) laatste herziening; 17 juni 2013. 62 U (Europesse Commissie, 2012) (2012/119/EU) 63 (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) Voor meer informatie over de totstandkoming van de BREF en de BBT-conclusie zie het uitvoeringsbesluit van de Commissie d.d. 10 februari 2012 waarin regels en richtsnoeren worden vastgelegd met betrekking tot de vaststelling van BBTreferentiedocumenten. (2012/119/EU) 17
Samenwerking tussen de partijen in de TWG is essentieel om nieuwe beste beschikbare technieken vast te stellen in nieuwe of herziene BREFs. Hierdoor worden ervaringen en wetenschap gebundeld.64 Zoals het spreekwoord zegt “twee weten meer dan één”, zo blijkt ook in de praktijk. De informatie uitwisseling was onder de IPPC al verplicht en ook toen werden de referentiedocumenten al opgesteld. De eerste vergadering van het Informatie Uitwisseling Forum was in december 1996. In deze vergadering zijn 33 BREFs, inclusief de horizontale BREFs besproken.65 Op grond van artikel 16 van de IPPC heeft de Commissie een Europees Emissie register opgesteld. Lidstaten moesten hier de emissie van individuele inrichtingen rapporteren. Het ging hier om specifieke stoffen die gemeld moesten worden. Later is het Register onafhankelijk gemaakt van de richtlijn. 66 De BREFs zijn aan verandering onderhevig. Er worden steeds nieuwe technieken ontwikkeld en er ontstaan telkens nieuwe inzichten over wat “de beste techniek” is. Om de autoriteiten te helpen bij het ontwikkelen en toepassen van nieuwe technieken zullen de BREFs steeds worden herzien. De bedoeling was elke drie jaar. De procedure voor het herzien van een BBT-document is tijdrovend, zoals hiervoor is uitgelegd. De lijst van referentiedocumenten is te vinden op de website van de Europese Commissie67. Op deze lijst valt op dat een deel van de referentiedocumenten al ouder is dan drie jaar.68 Toch is er om veranderingen te voorzien in sommige BREFs gesproken over technieken in opkomst. Met deze term wordt gedoeld op technieken die waarschijnlijk in de volgende BREF zullen worden opgenomen. Wanneer een referentiedocument wordt herzien, moeten ook de nationale documenten worden gewijzigd.69 Hiermee is een referentie document geen statische standaard maar een dynamisch principe te noemen.70 Doordat de referentiedocumenten niet tijdig worden geactualiseerd, ontstaan er discussies over de toepassing van nieuwere technieken en het wel of niet toepassen van de verouderde BREFs. In een aantal gevallen heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS of Afdeling) uitspraak gedaan. Deze uitspraken worden in hoofdstukken 3 en 4 behandeld. Na het lezen van bovenstaande informatie kan men zich afvragen hoe bindend de BREF’s zijn. In theorie zijn het richtlijnen, dus vormen zij slechts documenten om instanties te beïnvloeden bij het nemen van beschikkingen.71 Zij zijn slechts hulpmiddelen. Tijdens een studiemiddag van de Vereniging voor Milieurecht over Nederlandse milieurichtlijnen en beste beschikbare technieken in 2007 is een discussie ontstaan over hoe bindend de BREF’s zijn. Een veel aangehaalde stelling was daar dat de gebondenheid aan deze documenten meer is dan een kwestie van rekening houden met.72 In de praktijk zullen de referentiedocumenten echter vaak simpelweg worden gevolgd. Een van de sprekers tijdens de algemene ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht (VMR) stelde zich de vraag of de definitieve documenten zondermeer moeten worden toegepast. In haar ogen niet. Wanneer dit wel het geval zou zijn, zou men mogelijkheden of noodzaak om strengere
64
(Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Interprovinciaal Overleg, 2008) (Makuch & Peraira, 2012) 66 (Krämer, 2007, pp. 4-39) 65
67 68
http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/
(Knijff C. , Weblog 'Beste beschikbare technieken: een dynamisch begrip', 2010) Verderop in dit onderzoek zal worden ingegaan op de nationale richtlijnen. (Freriks, Robbe, & e.a., 2012, p. 175) 70 (Makuch & Peraira, 2012, p. hoofdstuk 17) 71 (Teesing, 2007) 72 Zie (Teesing, Nederlandse milieurichtlijnen en beste beschikbare technieken, 2007) en (Van 't Lam & Uylenburg, 2006) 69
18
normen, dan die uit de referentiedocumenten, te hanteren uit het oog kunnen verliezen.73 Over de vraag over oude of nieuwe documenten wordt verder ingegaan bij het bespreken van de jurisprudentie in hoofdstuk 4.
BBT-CONCLUSIE Sinds de inwerkingtreding van de Richtlijn Industriële Emissie (RIE) is er een belangrijk element toegevoegd aan de BREF-documenten, namelijk de BBT-Conclusies. De definitie in de Nederlandse regelgeving is te vinden in artikel 1.1 lid 1 Besluit omgevingsrecht. De eis tot het opstellen van de conclusies is een belangrijke wijziging welke zich heeft voorgedaan de overstap van de IPPC naar de RIE. Artikel 3 lid 12 Richtlijn Industriële Emissie „BBT-conclusies”: een document bestaande uit die delen vaneen BBT-referentiedocument met de conclusies over beste beschikbare technieken, de beschrijving ervan, gegevens ter beoordeling van de toepasselijkheid ervan, de met de beste beschikbare technieken geassocieerde emissieniveaus, de daarmee verbonden monitoring, de daarmee verbondenconsumptieniveaus en, in voorkomend geval, toepasselijke terreinsaneringsmaatregelen;
De BBT-conclusies vormen de referentie voor het vaststellen van vergunningvoorwaarden betreffende de emissiegrenswaarden en eventuele andere vergunningeisen. Tevens bevatten zij informatie over de monitoring van bedrijven. Ze worden, op grond van artikel 75 lid 2 van deze richtlijn, vastgesteld door een comité van de lidstaten. BBT-Conclusies zijn documenten waarin delen van de referentiedocumenten zijn opgenomen met conclusies over de best beschikbare technieken, een beschrijving ervan, informatie over de toepasbaarheid, de emissieniveaus die samenhangen met de BBT en de controlevoorschriften verbonden aan het consumptieniveau. Een voorbeeld hiervan zijn terreinsaneringsmaatregelen die worden opgenomen in een conclusie.74 Controlevoorschriften en monitoringeisen moeten op grond van artikel 14 lid 1 onder d en h RIE ook worden opgenomen in een vergunning. In het geval dat een vergunning betrekking heeft op een IPPC installatie moeten er, op grond van artikel 5.5 lid 4 sub a, voorschriften worden gesteld betreffende de monitoring of controle op deze installaties. De controlevoorschriften moeten op basis van artikel 5.5 lid 4 sub a onder 2 van het Bor worden gebaseerd op de relevante BBT-conclusies en op de nationale richtlijnen. Hier zijn de BBT-conclusies van belang om de eisen die worden gesteld aan de monitoring van bepaalde inrichtingen. In hoofdstuk 3 wordt verder ingegaan op de vergunningverlening.
CONCLUSIE De IPPC is opgesteld met als doel een geïntegreerde aanpak van lokale en grensoverschrijdende verontreiniging te regelen. Bij de inwerkingtreding van deze richtlijn is een overgangsregeling opgesteld. Bestaande inrichtingen hadden tot 2007 de tijd om te voldoen aan de eisen van de nieuwe richtlijn. Hier zijn echter wat conflicten over ontstaan en de Afdeling heeft zich hier niet eenduidig over uitgesproken. Eerst werd gezegd dat de inrichtingen te allen tijde aan de wet moesten voldoen. 73
e
Aldus prof. mr. H.E. Bröring, in het verslag van de 95 ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht, gehouden op 28 maart 2007 onder de titel Nederlandse milieurichtlijnen en beste beschikbare technieken. P. 25. (Teesing, Nederlandse milieurichtlijnen en beste beschikbare technieken, 2007) 74 (Makuch & Peraira, 2012) 19
Dus ook volgens de BBT in werking moesten zijn. Daarna werd gezegd dat er wel een overgangstermijn gegund mocht worden wanneer het te ingrijpend van aard is om de overgang te plannen tussen reguliere onderhoudsstops in. Hier zijn in de literatuur verschillende oplossingen voor gezocht. In die van Knijff kan ik me het beste vinden. Zij zegt: “Er moet aansluiting gezocht worden bij de wijze waarop in een concreet geval wordt bepaald wat BBT is, waarbij het bevoegd gezag, volgens vaste jurisprudentie, een zekere beoordelingsvrijheid toekomt.” Toch steekt het een beetje dat juist de grote vervuilers, waar het vaak het meest ingrijpend van aard is om de productie stop te zetten, het meeste respijt krijgen om te voldoen aan de eisen van de IPPC. Een bedrijf met grote gevolgen voor het milieu zou juist de ontwikkelingen van de regelgeving rondom de maatregelen ter bescherming voor het milieu moeten volgen. Daarmee zouden zij moeten kunnen anticiperen op nieuwe installaties en hiermee rekening houden met een te plannen onderhoudsstop. In 2011 is de IPPC opgegaan in de RIE. Bij de overgang naar deze nieuwe richtlijn is de discussie over de overgangstermijn niet in dergelijke maten opnieuw begonnen. Het doel van de RIE richtlijn is gelijk gebleven aan de doelen van de IPPC. Echter is het toepassingsgebied wat uitgebreid, er zijn nieuwe inrichtingen toegevoegd aan de bijlage die stelt welke inrichtingen in werking moeten zijn volgens de BBT. Evenals de IPPC verplicht de RIE de EU lidstaten om via vergunningen en voorschriften emissie uitstoot te reguleren. Uit BBT-referentiedocumenten (BREF) en BBT-conclusies zijn de emissienormen af te leiden die in vergunningvoorwaarden kunnen worden opgenomen. In deze documenten wordt, per bedrijfssector, beschreven wat de Beste Beschikbare Technieken zijn en welke emissiereductie hiermee behaald kan worden. De referentiedocumenten worden, onder leiding van de Europese Commissie, opgesteld door een Technische werkgroep bestaande uit technische experts, vertegenwoordigers van de betreffende bedrijfstak en Non Gouvernementele Organisaties die zich inzetten voor het milieu. De BBT-conclusies worden opgesteld door de Europese Commissie aan de hand van de referentiedocumenten. Het opstellen van een BREF of het herzien daarvan, kan echter wel tot 39 maanden duren. Dit gaat in tegen het doel van de richtlijn om zoveel mogelijk milieubelasting tegen te gaan. Hoewel uiteraard technieken goed getest moeten worden en zoveel mogelijk betrokken partijen hun goedkeuring moeten geven. Maar als het meer dan drie jaar duurt om een nieuw referentiedocument op te stellen, zijn er alweer nieuwe inzichten ontstaan en nieuwe technieken uitgevonden. De BREFS zijn, op de manier zoals ze nu worden bewerkt en opgesteld, nooit up to date. Hier lijdt het milieu onder maar ook de rechtszekerheid voor bedrijven staat op de tocht. Het anticiperen op nieuwe regelgeving bij het aanvragen van een nieuwe of revisie vergunning wordt bemoeilijkt.
NATIONALE WET- EN REGELGEVING De eerder besproken Europese Richtlijnen hebben effect op de Nederlandse wet- en regelgeving. Zo zijn lidstaten verplicht om Europese regelgeving te implementeren in nationaal recht. Er bestaan ook gevallen van directe doorwerking, maar dat is hier niet aan de orde zolang de richtlijnen juist zijn geïmplementeerd.75 Zo zijn de IPPC en later de RIE in het Nederlandse nationale recht geïmplementeerd. De IPPC-richtlijn was geïmplementeerd in de Wet milieubeheer (Wm) en onderliggende regelgeving. In 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. In deze wet zijn verschillende regelingen uit andere wetten samengevoegd, waaronder ook de implementatieregelgeving betreffende de BBT.
75
Zie voor informatie over doorwerking en implementatie van Internationaal- en Europees recht zie o.a. J.H. Jans, S. Prechal, R. de Lange en R.J.G.M. Widdershoven, Europeanisation of public law, Groningen: Europa Law Publishing, 2007 en J. H. Jans & H.H.B. Vedder, European Environmental Law. Groningen: Europa Law Publishing, 2012. Hoofdstuk 4. 20
In de RIE zijn naast de IPPC nog zes andere sectorrichtlijnen opgegaan. Deze sectorrichtlijnen waren in algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen in nationale regelgeving geïmplementeerd. Daarom is ervoor gekozen de betreffende regelingen ook na het in werking treden van de RIE niet op wetsniveau maar bij amvb en ministeriële regeling door te voeren. De betreffende hoofdstukken uit de richtlijn industriële emissies zijn niet in de genoemde, afzonderlijke amvb’s opgenomen, maar gezamenlijk in het Activiteitenbesluit76.77 De RIE verplicht haar lidstaten voor specifieke inrichtingen emissiegrenswaarden en milieueisen in regelgeving vast te leggen. Bij de omzetting laat de richtlijn aan lidstaten de keuze tussen de twee volgende opties: 1. Zij kunnen instructie geven aan het bevoegd gezag (gemeenten, provincies, waterschappen en Rijkswaterstaat) voor het maken van vergunningsvoorschriften per inrichting, of 2. Emissiegrenswaarden en andere milieueisen met algemene regels vast stellen die direct voor bedrijven gelden naast of in plaats van vergunningsvoorschriften.78 Nederland hanteerde onder de IPPC de tweede optie voor zover dit mogelijk is. De milieueisen die direct voor bedrijven gelden zijn opgenomen in verschillende Amvb’s.79 WET ALGEMENE BEPALINGEN OMGEVINGSRECHT Op 1 oktober 2010 zijn de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de daarmee samenhangende wet- en regelgeving in werking getreden. 80 Het doel van deze wet is het integreren van vergunningen, ontheffingen en meldingen tot een omgevingsvergunning waardoor de dienstverlening van de overheid aan burger en bedrijf zou verbeteren. Met dit systeem hoeven aanvragers slechts aan één loket, een vergunning aan te vragen en het bevoegde gezag controleert welke toestemmingen er onder deze vergunning moeten vallen.81 Of dit in de praktijk tot nu toe ook het resultaat is, is maar de vraag, maar wel een voor een ander onderzoek. In Nederland zijn alle bedrijven die vallen onder de Wabo, vergunningplichtig. Dit is een uitgebreidere groep inrichtingen dan het aantal wat valt onder de RIE waar alleen inrichtingen met een Gpbv-installatie82 (ook wel IPPC-installatie genoemd) vergunningplichtig zijn. In artikel 1.1 lid 1 van de Wabo staat Gpbv-installatie gedefinieerd als ‘een installatie als bedoeld in bijlage 1 bij richtlijn nr. 2008/1/EG’. In Nederland is een installatie als bedoeld in bijlage I van de IPPC richtlijn vergunningplichtig. In deze bijlage werden zes categorieën van industriële activiteiten opgenomen, dit zijn met name zware industriële activiteiten.83 Met het inwerkingtreden van de RIE is de bijlage van de IPPC overgegaan in bijlage I van de RIE. Deze noemt de zelfde categorieën activiteiten maar is
76
Deze keuze wordt uitgelegd in de nota van toelichting bij de implementatie-amvb Memorie van toelichting wijziging Wabo nr. 33 197 §1 78 Nota van Toelichting bij het Besluit van 13 oktober 2012, houdende wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten ten behoeve van de omzetting van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 23 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (herschikking) (PbEU L 334) (Atsma & Opstelten, 2012) 79 Dit zijn onder andere het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (Bees A), het Besluit verbranden afvalstoffen (Bva), het Oplosmiddelenbesluit, het Activiteitenbesluit en het Besluit emissie-eisen titaandioxide inrichtingen. 80 Stb.2008, 496, zoals gewijzigd bij Stb. 2009, 570, Stb. 2009, 616, Stb. 2010, 142, Stb. 2010, 135 en Stb. 2010, 187 81 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 3 82 Gpbv staat voor ‘geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging’. 83 Zie voor een lijst categorieën van activiteiten in bijlage 1 van zowel de IPPC als de lijst van de RIE www.infomil.nl (integrale milieuregels > IPPC > Richtlijn Industriële Emissies > Bijlage I: IPPC-installaties) 77
21
iets ruimer geformuleerd.84 Er is dus ook een grotere groep inrichtingen die emissieplafonds krijgen opgelegd in vergunningsvoorschriften. Het BBT begrip is in de Wabo gedefinieerd in artikel 1.1 lid 1. Artikel 2.14 lid 1 onder c Wabo bepaald dat bevoegd gezag bij de beoordeling van een vergunning aanvraag in ieder geval in acht moet nemen dat inrichtingen en mijnbouwwerken de beste beschikbare technieken moeten toepassen. Een inrichting is een van de categorieën inrichtingen waarvan bij of krachtens amvb is aangegeven dat zij nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.85 Deze lijst is te vinden in de bijlage (met name bijlage I) bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Een mijnbouwwerk is gedefinieerd in de mijnbouwwet als een werk dat behoort tot een bij amvb aangewezen categorie van werken ten behoeve van het opsporen of winnen van delfstoffen of aardwarmte, het opslaan van stoffen of inrichtingen die samenhangen met een van deze werken. 86 De vergunningplicht in Nederland is breder dan in de RIE. Er moeten meer bedrijven een vergunning aanvragen dan onder Europees recht, er bestaan dus inrichtingen die onder de RIE geen vergunning nodig hebben, maar op grond van de Wabo en de omliggende regelingen wel. Een verplichting tot in acht nemen betekent dat afwijken niet is toegestaan.87 Wanneer er dus een vergunning wordt aangevraagd in strijd met een van de bepalingen die in acht moeten worden genomen zal hij moeten worden geweigerd.88 De emissiegrenzen in een vergunningsvoorschrift moeten, onder de RIE, altijd op de BBT zijn gebaseerd. Wanneer bij de gegevens in een aanvraag geen rekening is gehouden met de BBT, moet bevoegd gezag toch aan deze technieken toetsen. 89 Wanneer blijkt dat de beste beschikbare technieken niet worden toegepast, kan een vergunning worden ingetrokken op grond van artikel 2.33 lid 1 onder b.90 De Wabo is een algemene wet. De regelgeving die hierin wordt genoemd zal in veel gevallen uitgewerkt moeten of kunnen worden in een algemene maatregel van bestuur (amvb) of een ministeriele regeling. De verplichting of mogelijkheid om dit te doen is per artikel vermeld in de Wabo door het gebruik van zinnen als “bij verordening kan worden bepaald...” of “bij algemene maatregel van bestuur wordt...”. Een groot deel van de uitwerking van de Wabo is te vinden in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de onderwerpen worden vanuit daar weer (verder) uitgewerkt in de Minsteriele regeling omgevingsrecht (Mor). Het gaat daarbij met name om de gegevens die bij de aanvraag van een omgevingsvergunning moeten worden verstrekt door de aanvrager. De laatste stap van uitwerking van de Wabo is te vinden in de voorschriften die worden verbonden aan de vergunningen. Artikel 2.22 lid 2 van de Wabo regelt dat de specifieke voorschriften op de algemene voorschriften moeten worden afgestemd zodat tegenstrijdigheden voorkomen worden. Op grond van artikel 2.14 lid 6 Wabo worden bij algemene maatregel van bestuur, regels opgesteld over het bepalen van de Beste beschikbare technieken. De uitwerking van deze taak is te vinden in artikel 9.2 van het Besluit omgevingsrecht. Hierin staat dat bevoegd gezag bij de bepaling van BBT rekening moet houden met de BBT-documenten die door de minister zijn aangewezen. De BBTdocumenten aangewezen door de minister zijn te vinden in de bijlage van de Mor. Het Bor en de Mor 84
Voor een schema van de verschillen en de uitleg ervan zie www.infomil.nl (Duurzame ontwikkeling, techniek > BBT, IPPC en BREFs > IPPC-installaties > Categorieën IPPC-installaties.) 85 Art.1.1 lid 1 jo lid 3 Wabo jo artikel 1.1 lid 4 Wet milieubeheer 86 Art. 1.1 lid 1 Wabo jo artikel 1 onder n Mijnbouwwet. 87 (Boeve, Groothuijse, & Uylenburg, Omgevingsrecht, 2010, p. 196) 88 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p.106 89 Kamerstukken II 2003/04, 29 711, nr. 3, p. 30-31 90 Een voorbeeld van een gewijzigde omgevingsvergunning omdat BBT ontbrak is te vinden in de uitspraak van de Rechtbank Middelburg, 5 oktober 2011, LJN BT6705. Na een toenemend aantal klachten over geuroverlast is bij een bedrijf wat Fosfor, Fosforzuur en natriumtripolyfosfaat produceert, geconstateerd dat er onvoldoende adequate BBT zijn toegepast. Hierop heeft het College van gedeputeerde staten van de provincie Zeeland de vergunning ambtshalve gewijzigd. 22
zijn tegelijk met de Wabo in werking getreden. Hierbij is zoveel mogelijk gebruik gemaakt van bestaande regelingen ter uitwerking van de regelingen die in de Wabo zijn opgegaan. Hierdoor is de kracht van de bestaande regelingen beperkt en zijn zij opgegaan in het Bor en het Mor, zij konden daarom bij de invoering van de Wabo vervallen.91 ALGEMENE MAATREGELEN VAN BESTUUR Een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) is een besluit van de regering welke tot stand komt zonder medewerking van de Eerste en Tweede Kamer. Het doel van een AMvB is het nader uitwerken van een wet.92 Op grond van artikel 6 RIE bestaat de bevoegdheid van lidstaten om voor bijzondere categorieën inrichtingen, bijzondere verplichtingen op te nemen in algemeen bindende voorschriften. In artikel 3, achtste lid, van de RIE worden algemene bindende voorschriften gedefinieerd als “emissiegrenswaarden of andere voorwaarden, op sectorieel of hoger niveau, die zijn goedgekeurd met het doel om rechtstreeks te worden gebruikt bij het vaststellen van vergunningvoorwaarden”. Deze voorschriften worden opgesteld ter bescherming van het milieu. Ze kunnen worden gezien als gedeeltelijke vervanging van de voorwaarden voor bedrijven bij een omgevingsvergunning, er wordt dan volstaan met het verwijzen naar algemene bindende voorschriften in plaats van alle voorschriften op te nemen in de vergunning. Omdat de algemeen bindende voorschriften als vergunningsvoorschriften gebruikt (kunnen) worden, moeten zij, op grond van artikel 8.40 lid 1 en 3 Wm juncto 2.22 tweede en derde lid Wabo, net als de specifieke voorschriften, zijn gebaseerd op BBT-conclusies.93 Zoals eerder in dit hoofdstuk al is op gemerkt, kunnen niet alle voorschriften als algemeen verbindend worden voorgeschreven. Ook niet alles kan via voorschriften bij de vergunning worden geregeld. Artikelen 5.12 en 5.13 van het Bor bijvoorbeeld, houden een verbod in betreffende het verbinden van voorschriften over het beperken van het naar of uit de provincie brengen van afvalstoffen. Tevens is het verboden voorschriften inhoudende emissiegrenswaarde voor de directe emissie van broeikasgassen of ter bevordering van een zuinig gebruik van energie in de inrichting op te nemen in een vergunning.94 De reden dat deze voorschriften niet bij een vergunning mogen worden opgenomen is dat de onderwerpen broeikasgasemissies en energiegebruik al in andere regelgeving uitputtend is geregeld. Zie bijvoorbeeld voor handel in broeikasgassen hoofdstuk 16 Wet milieubeheer of titel 15.13 Wet milieubeheer over energieprestaties. Deze verboden zijn in het leven geroepen om te verkomen dat er een dubbele normstelling ontstaat.95 BESLUIT OMGEVINGSRECHT In het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn algemene bindende voorschriften opgenomen. Het doel van de Bor is het (verder) uitwerken van wetgeving via algemene maatregel van bestuur, bijeengebracht op hetzelfde niveau waardoor de samenhang tussen de bepalingen zichtbaar wordt. Zo worden, op grond van artikel 8.40 Wet milieubeheer (Wm), de regels rondom de omgevingsvergunning aangevuld. In de Minsteriële regeling omgevingsrecht (Mor) worden deze artikelen eventueel nog verder uitgewerkt en in haar bijlage zijn de nationale regelingen opgesomd waarin is aangegeven wat
91
Toelichting bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) Staatsblad 2010, 143 Bron definitie: www.rijksoverheid.nl vraag en antwoord wetgeving. 93 Memorie van toelichting wijziging Wabo nr. 33 197 94 Dit verbod is bepaald in artikel 2.22 lid 3 onder e juncto artikel 5.12 lid 1 onder a en 5.12a lid 1 onder a van het Besluit omgevingsrecht 95 (Haute Equipe Partners in Public, 2012) 92
23
de beste beschikbare technieken zijn en de BREF-documenten.96 Deze uitwerkingen en instructies zijn ook van toepassing op vergunningen en algemene regels op grond van de Waterwet.97 In het Bor wordt naast de vergunningverlening ook het toezicht op de vergunningen en haar voorschriften uitgewerkt. In de ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) worden deze regelingen weer (verder) uitgewerkt. Zo is in artikel 23 lid 4 van de Rie een minimale frequentie voor controle bezoeken opgenomen. Het vijfde lid van dit artikel bepaald dat in bijzondere situaties ook niet routinematige milieu inspecties kunnen worden gehouden. Deze eisen worden in Nederland uitgewerkt in de Bor, welke in artikel 7.2 spreekt over het handhavingsbeleid. Het bevoegd gezag moet een handhavingsbeleid opstellen waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen er worden gesteld bij de handhaving van, onder andere de vergunningvoorwaarden. Artikel 10.3 van de Mor geeft aan wat de inhoud van een handhavingsbeleid moet zijn. Wanneer een BBT-conclusie of referentiedocument is herzien of er een nieuw document is uitgebracht, moeten wet- en regelgeving en vergunningen worden aangepast aan deze nieuwe inzichten.98 In artikel 21 RIE wordt voor het actualiseren van vergunningen een termijn van vier jaren gegeven. Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 5.10 Bor.99 Dit is de reden dat de BREF’s zijn geïmplementeerd in een ministeriële regeling en ook de Nederlandse referentiedocumenten staan in de bijlage van de Mor. Deze regelingen zijn gemakkelijker te wijzigen dan een wet.100 ACTIVITEITENBESLUIT De Richtlijn Industriële Emissies heeft de regelgeving vereenvoudigd door verschillende richtlijnen te bundelen waardoor er een overzichtelijker stelsel ontstaat en de begrippen op elkaar worden afgesteld. Deze lijn is ook in de Nederlandse regelgeving doorgevoerd door betrokken regelgeving af te slanken en te bundelen in het Activiteitenbesluit. Om de toegankelijkheid van dat besluit en de herkenbaarheid van de implementatieregelgeving te waarborgen zijn de nieuw onder het Activiteitenbesluit gebrachte activiteiten zoveel mogelijk in een afzonderlijk hoofdstuk in dat besluit opgenomen. Het afslanken van regelgeving houdt in dat vier AMvB’s en zes ministeriële regelingen worden ingetrokken. Waardoor de hoeveelheid regelgeving meer dan gehalveerd wordt. Een deel van de inhoudelijke voorschriften komt hiermee te vervallen maar termen, definities en procedures worden gelijkgetrokken.101 Op 1 januari 2008 is het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Barim) ofwel het Activiteitenbesluit in werking getreden. In het Activiteitenbesluit staan algemene regels om vervuiling door emissies naar bodem, water en lucht te voorkomen of te minimaliseren. Dit besluit is gebaseerd op de Wet milieubeheer, waarin BBT als uitgangspunt geldt. Daardoor geldt ook voor het Activiteitenbesluit de BBT als uitgangspunt.102 Omdat het Activiteitenbesluit een uitwerking is van een deel van de Wet milieubeheer, moet ook hier rekening worden gehouden met de regels die ten grondslag liggen aan deze wet. Een wet regelt geen details, deze worden ingevuld door Algemene maatregelen van Bestuur, zoals het Activiteitenbesluit.103 96
Tekst & commentaar Wabo artikel 2.14 aantekening 4. Besluit van 31 oktober 2012 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten (nieuwe activiteiten, integratie Besluit emissie-eisen middelgrote stookinstallaties milieubeheer, vereenvoudigen en reparaties in het Activiteitenbesluit milieubeheer) 98 Artikel 5.4, 5.5 en 5.10 Bor 99 Memorie van toelichting wijziging Wabo nr. 33 197 100 Voor meer informatie over de wijziging van wet- en regelgeving zie o.a. www.rijksoverheid.nl vraag en antwoord over wetgeving en C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012 101 Nota van Toelichting bij de wijziging van het Activiteitenbesluit, de Bor en enkele andere besluiten (Atsma & Opstelten, 2012) hoofdstuk 5, paragraaf 5.1 102 Bron: (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) 103 (Rijksoverheid) 97
24
Het doel van het Activiteitenbesluit is zoveel mogelijk bedrijven onder algemene milieuregels te brengen waardoor minder inrichtingen vallen onder de vergunningplicht. Wanneer met het toepassen van de voor de instelling geldende BBT hetzelfde niveau van bescherming van het milieu kan worden bereikt als met het toepassen van de voorschriften uit het Activiteitenbesluit, hoeft alleen het Activiteitenbesluit van toepassing verklaard te worden in de considerans van de vergunning. Wanneer de toepassing van BBT een hoger beschermingsniveau bereikt dan de voorschriften uit het Activiteitenbesluit, dan moeten er extra voorschriften aan de vergunning worden toegevoegd om tot het juiste beschermingniveau te komen.104 Door dit besluit is het voor veel bedrijven voldoende om bij oprichting, wijziging of uitbreiding een melding hiervan te doen aan het bevoegde gezag. Hierdoor worden de administratieve lasten voor bedrijven en overheden verminderd. De inrichtingen die vielen onder de IPPC richtlijn of vallen onder de RIE, ook wel gpbvinrichtingen genoemd, blijven echter altijd vergunningplichtig op grond van deze richtlijnen.105 Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu wil bedrijven de vrijheid geven om de manier waarop zij aan de milieueisen voldoen zelf in te vullen. Dat is de reden dat het Activiteitenbesluit met name doelvoorschriften bevat die met behulp van een ministeriële regeling zijn uitgewerkt tot concrete maatregelen. Met doelvoorschriften kan een instelling zelf beslissen met welke maatregelen het aan de doelen voldoet. Er wordt een doel opgelegd geen maatregel. Er is een verschil tussen gekwantificeerde en gekwalificeerde doelvoorschriften. Gekwantificeerde doelvoorschriften geven aan wat de maximaal toegestane milieubelasting is. Een kwalitatief doelvoorschrift is een voorschrift met slechts een ge- of verbod. Bijvoorbeeld het niet veroorzaken van overmatige lichthinder. Deze kwalitatieve doelvoorschriften hangen samen met verplichte maatregelen. Dit zijn maatregelen die zo belangrijk zijn voor de bescherming van het milieu dat het verplicht moet worden toegepast. Voor deze maatregelen wordt vaak gekozen als het niet mogelijk is om gekwantificeerde doelvoorschriften te formuleren. De samenhang tussen verplichte maatregelen en gekwalificeerde doelvoorschriften ligt in het doel. Het doel van een verplichte maatregel is namelijk het voldoen aan een kwalitatief doelvoorschrift. Een verplichte maatregel uit het Activiteitenbesluit kan ook tot doel hebben de toetsing van gekwantificeerde doelvoorschriften op te vangen wanneer de toetsing niet eenvoudig is. Een voorbeeld hiervan is de eis dat diffuse emissies doelmatig aan de bron moeten worden afgezogen. Als laatste zijn er ook erkende maatregelen opgenomen in het Activiteitenbesluit dit zijn maatregelen waarvan vastgesteld is dat wanneer hieraan op juiste wijze uitvoering wordt gegeven, wordt voldaan aan het doelvoorschrift waar deze maatregel voor is bedoeld. Zo kan de formulering luiden “Aan artikel X van het besluit wordt in ieder geval voldaan indien: …”. Deze maatregelen zijn niet dwingend. Wanneer een bedrijf een andere maatregel wil treffen waarmee hij aan het gekwantificeerde doelvoorschrift kan voldoen, is dit mogelijk ook zonder voorafgaande toestemming van het bevoegde gezag. Of ook daadwerkelijk wordt voldaan aan de doelvoorschriften moet dan wel te toetsen zijn.106 Naast het Activiteitenbesluit bestaan er verschillende andere AMvB´s die eisen stellen aan een onderdeel van een bedrijf. Deze besluiten hebben echter geen invloed op de vergunningplicht. Voorbeelden hiervan zijn het Besluit Emissie eisen Middelgrote Stookinstallaties, het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij en het Oplosmiddelenbesluit. Dit zijn algemene voorschriften waardoor er minder voorschriften aan een vergunning hoeven te worden verbonden. Ook al zorgen deze algemene maatregelen ervoor dat er minder vergunningen hoeven te worden 104
(Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) (Toelichting bij het Besluit omgevingsrecht, 2010/143) §2, p. 3 106 (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011) Factsheet: Activiteitenbesluit: Steeds meer bedrijven onder algemene regels. Te vinden op www.rijksoverheid.nl/ienm 105
25
aangevraagd, blijft deze verplichting bestaan voor de installaties die vallen onder de RIE. De emissiegrens op basis van de beste beschikbare technieken iets wat altijd in de voorschriften moet worden opgenomen, dit kan niet via algemene voorschriften. Toch wordt de toetsing vooraf door deze constructie minder uitgebreid voor een groot deel van de installaties. MINISTERIËLE REGELINGEN Het aanpassen van een wet of een AMvB is een relatief tijdrovend proces. Aangezien ook deze regelingen moeten worden aangepast aan nieuwe inzichten en technieken voor wat betreft de Beste beschikbare technieken, zijn veel BBT voorschriften opgenomen in ministeriële regelingen. De belangrijkste regeling hiervoor is de Mor. Op 1 oktober 2010 is de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) ingevoerd. Deze regeling beschrijft voor alle werkzaamheden waarvoor een vergunning nodig is, welke gegevens en documenten het bevoegd gezag nodig heeft voor het verstrekken van een dergelijk vergunning. De BBT-conclusies worden niet meer apart genoemd als bijlage bij de Mor omdat deze voortaan officieel worden vastgesteld en gepubliceerd door de Europese Commissie. In de bijlage van de Mor worden nog wel de Nederlandse informatiedocumenten over BBT opgenomen. In deze nationale documenten wordt, waar nodig, een standpunt ingenomen wanneer er binnen een BREF sprake is van een split view. Tevens wordt in nationale documenten uitwerking gegeven aan een BREF wanneer nodig. Zo gaat de BREF op- en overslag bulkgoederen niet in op specifieke eisen voor de opslag van gevaarlijke stoffen. Om de opslag van deze stoffen te beoordelen moeten Nationale richtlijnen worden toegepast.107 Ook met de nationale referentiedocumenten moet bevoegd gezag rekening houden bij het verlenen van een omgevings- of watervergunning.108 NATIONALE MILIEURICHTLIJNEN In 1992 is de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (NeR) als bron van informatie tot stand gekomen door middel van een samenwerkingsverband tussen overheden en het bedrijfsleven. Het doel hiervan was een handvat geven aan bevoegd gezag om de Europese eisen toe te kunnen passen. De informatie wordt gebruikt door vergunningverleners, bedrijven en particulieren. Ook de Raad van State ziet dit document als belangrijke richtlijn voor de vergunningverlener, hoewel de richtlijn geen formele wettelijke status bevat. Hierom moet het gebruik van deze nationale richtlijn wel adequaat worden gemotiveerd.109 De definitie van ‘Beste Beschikbare Technieken’ slaat niet alleen op de gebruikte technologie maar ook op de manier van gebruik en het onderhoud van deze technologie, zoals te lezen is in de definitie van artikel 3.10 RIE. De te nemen maatregelen moeten ervoor zorgen dat het milieu zo min mogelijk wordt geschaad door de betreffende inrichtingen.110 In de literatuur wordt uitgegaan van de definitie uit deze richtlijn en de Wabo. Dat is de reden dat ook in dit onderzoek van deze definitie wordt uitgegaan. Voor het invullen van deze definitie en de toepassing daarvan worden in de praktijk richtlijnen opgesteld. Dit zijn buitenwettelijke richtlijnen, opgesteld door het ministerie van Infrastructuur en Milieu, of vertegenwoordigers van overheden en particuliere instellingen. Van oudsher speelt deze pseudo-wetgeving een belangrijke rol bij de vergunningverlening. In veel milieurichtlijnen wordt een milieuprobleem afzonderlijk behandeld. Deze buitenwettelijke richtlijnen verschaffen het bevoegd gezag technische kennis, ze bieden een zekere maat van rechtszekerheid (het is voorspelbaar of een
107
(Gedeputeerde Staten van Limburg, 2012) (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) Infomil: aanwijzing BBT-documenten 109 Bron: voorwoord digitale NeR januari 2013. 110 (Boeve, Groothuijse, & Uylenburg, Omgevingsrecht, 2010) p. 197 108
26
vergunning zal worden verleend) en nationaal beleid van de overheid kan worden doorgezet in de praktijk. 111 Lid 6 artikel 2.14 Wabo biedt de grondslag om bij ministeriële regeling of AMvB regels te stellen over de wijze van vaststellen van de beste beschikbare technieken. De belangrijkste documenten blijven de BREF’s. In Nederland is ervoor gekozen om deze Europese documenten aan te vullen met nationale oplegnotities. Deze nationale documenten maken deel uit van de Nationale Milieurichtlijnen en er moet rekening mee gehouden worden bij het verlenen van een omgevingsvergunning. Dit betekend niet dat de inhoud van de BREF’s ter discussie wordt gesteld, er worden slechts aanvullingen gegeven op de Europese documenten en daar waar nodig een nationaal standpunt ingenomen. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat een BREF twee mogelijkheden geeft, in de nationale documenten wordt deze keuze dan gemaakt. De Nederlandse BBT-documenten zijn opgenomen in de bijlage bij de Mor. Voor de toetsing van milieuaspecten zijn naast de BREFs nationale milieurichtlijnen opgesteld. Deze zijn te vinden in onder andere circulaires, brochures en rapporten die meestal niet van het bevoegde gezag zelf afkomen. De invulling van de beste beschikbare technieken vindt plaats door de normering van bronnen van verontreiniging en de beoordeling van de effecten van een inrichting op het milieu.112 De rechter hecht vaak grote waarde aan de richtlijnen door de deskundigheid waarmee ze tot stand zijn gekomen. Het kan echter voorkomen dat de rechter het onaanvaardbaar acht als invulling van het wettelijk toetsingskader, hierop wordt verder in dit onderzoek teruggekomen. Een voorbeeld van een veel gebruikte richtlijn is de Nederlandse emissierichtlijn lucht ofwel de NeR. Verschillende Nederlandse overheidsinstellingen hebben gezamenlijk de Nederlandse emissierichtlijn lucht ofwel de NeR opgesteld. Dit informatiedocument heeft als doel het harmoniseren van vergunningen onderdeel lucht, met de huidige stand van techniek als uitgangspunt. De richtlijn geeft algemene eisen betreffende emissieconcentraties. Voor specifieke activiteiten of bedrijfstakken zijn uitzonderingsbepalingen opgenomen. Hiermee wordt invulling gegeven aan het begrip Beste Beschikbare technieken. In de NeR worden bovengrenzen gesteld aan emissie uitstoot. In deze richtlijn wordt de controle hierop geregeld en worden er regels gesteld betreffende de te gebruiken technieken. Bij het stellen van de emissie-eisen, is rekening gehouden met de technieken die als best beschikbaar zijn aangemerkt in de BREF-documenten.113 Artikel 9 lid 8 van de IPPC richtlijn bood de mogelijkheid om voor bijzondere categorieën inrichtingen verplichtingen in dwingende algemene voorschriften op te nemen in plaats van in vergunningsvoorschriften. Ook in de RIE is deze mogelijkheid opgenomen en wel in artikelen 6 en 17. In het verleden is onderzoek gedaan naar algemene maatregelen voor IPPC-inrichtingen in plaats van vergunningsvoorschriften. Uit dit onderzoek komt naar voor dat IPPC-installaties niet slechts via algemene regels kunnen worden gereguleerd. Een vergunning kan hiermee niet vervangen worden en het stellen van maatwerkvoorschriften kan niet gelijk worden gesteld met een vergunning. Aangezien bij deze vormen, in tegenstelling tot de vergunning, geen machtiging gegeven wordt.114 Het activiteitenbesluit zorgt ervoor dat er minder bedrijven vergunningplichtig zijn.115 Echter IPPCinrichtingen blijven vergunningplichtig op grond van de RIE116. Wat wel en wat niet algemeen geregeld kan worden is bepaald in de RIE en de Wabo. 111
(Freriks, Robbe, & e.a., 2012) p. 174 (Koeman, Nijmeijer, & Uylenburg, 2010) Tekst & commentaar Wabo, inrichtingen en mijnbouwwerken bij: Wabo art. 2.14. 113 (Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu., 2013) infomil: klimaat-lucht > NER 114 (van 't Lam & Uylenburg, 2008) 115 Nota van Toelichting bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) Staatsblad 2010, 143 (Huizinga-Heringa, van Bijsterveldt-Vliegenthart, & Hirsch Ballin, 2010) 116 Nota van Toelichting W14.11.0509/IV, hoofdstuk 3.3.3, p.6 112
27
CONCLUSIE Om de BBT eis te begrijpen is het van belang waar deze eis is geregeld en hoe er op nationaal niveau met deze eis wordt omgegaan. Daarom in dit hoofdstuk uitleg over de wetten en regels op Europees en nationaal niveau over de BBT. Met dit hoofdstuk wordt het eerste gedeelte van de hoofdvraag verder beantwoord. ‘Welke mogelijkheden bestaan er om nadelige gevolgen voor het milieu te beperken?’ Deze mogelijkheden komen voort uit wet- en regelgeving. Ook een gedeelte over de toepassing is via de nationale regelgeving behandeld. Nationale regels bepalen wie bevoegd gezag is in aangewezen gevallen. Tevens wordt er direct bepaald wat dit orgaan kan en moet voorschrijven in de bepaalde gevallen. EU richtlijnen zijn in Nederland geïmplementeerd in de Wabo, de Wet milieubeheer, de Waterwet en verschillende amvb’s en richtlijnen. Hierbij moet de kanttekening worden geplaatst dat over de kwaliteit van de implementatie is gediscussieerd.117 In de Wabo is de vergunningverlening algemeen geregeld (hoofdstuk 2 van de wet) en is de nationale definitie van het BBT beginsel (artikel 1.1 Wabo) te vinden. De Wabo is uitgewerkt in het Besluit omgevingsrecht, de Ministeriële regeling omgevingsrecht en het Activiteitenbesluit. Daarnaast zijn nog nationale richtlijnen opgesteld om bevoegd gezag een handvat te geven bij de vergunningverlening en om een nationaal standpunt in te nemen waar dit nodig is. Het Activiteitenbesluit speelt bij de beoordeling van een vergunningaanvraag in de praktijk een grote rol, aangezien hierin algemene regels worden gegeven over inrichtingen die naast de specifieke vergunningsvoorschriften voor alle inrichtingen gelden. Via doelvoorschriften in het Activiteitenbesluit is geprobeerd zoveel mogelijk algemene regels te stellen ter bescherming van het milieu. Een doelvoorschrift stelt een doel en laat ruimte over om de manier waarop dit doel wordt behaald zelf te bepalen. Uit onderzoek van het Ministerie is echter gebleken dat niet alle voorschriften in het algemeen gesteld kunnen worden. Wat betreft de Beste Beschikbare Technieken zullen altijd specifieke voorschriften moeten worden verbonden aan een vergunning. Algemene regels zijn bevorderlijk voor de rechtsgelijkheid en de rechtszekerheid maar de omgeving van een inrichting kan ervoor zorgen dat de emissienorm hoger of lager moet zijn dan de gemiddelde norm. Wat betreft het milieu moeten altijd de omstandigheden van het geval betrokken worden bij overwegingen, aangezien de grootte van bedrijven en de gevoeligheid van de omgeving zo sterk kan verschillen. De mogelijkheden die bestaan om nadelige gevolgen van inrichtingen voor het milieu tegen te gaan betreffen de Beste Beschikbare Technieken. Welke technieken dit zijn wordt onder leiding van de Commissie op Europees niveau bepaald door onderzoek van een Technische Werkgroep. Uit de informatie uitwisseling tussen de leden van de TWG en de vergaderingen ontstaan BBT referentiedocumenten. Hierin worden handvaten gegeven aan lidstaten van de RIE voor (voorschriften bij) de vergunningverlening. De Europese regels en documenten zijn niet altijd specifiek genoeg en worden in nationale wetgeving geïmplementeerd en uitgewerkt. De BBT zijn bedoeld als richtlijn voor emissiewaarden. Met het gebruik van de genoemde technieken zijn de meest gunstige emissiewaarden te bereiken met proportionele economische middelen. Het zijn de emissiewaarden die worden voorgeschreven bij de vergunning. Welke waarden dit zijn, wordt afgeleid uit, met name, de nationale referentiedocumenten. Een voorbeeld hiervan is de NeR. In het volgende hoofdstuk wordt de vergunningverlening uitgebreid uitgelegd.
117
Zie o.a. A. Cikankowitz, V. Laforest , Using BAT performance as an evaluation method of techniques, Journal of Cleaner Production 42 (2013) 141-158. P. 142 Bij het inwerkingtreden van de RIE is ook de implementatie regelgeving gewijzigd. Uit onderzoek was gebleken dat deze te wensen overliet door vage bepalingen inzake de bbt in huidige wetgeving, de grote vrijheid om af te wijken van BREF’s en de onduidelijke status van deze informatiedocumenten. Bron: V. van ´t Lam, Noot bij ABRvS 11 mei 2011, zaaknummer 201002353/1/M1. 28
TOETSINGSKADER Hier komen een aantal toetsen naar voren. Aan de hand hiervan kan aan het eind van dit onderzoek een conclusie worden getrokken. -
Om het begrip van de Beste Beschikbare technieken succesvoller te maken dan voorgaande pogingen om de milieuvervuilende industrie minder vervuilend te maken, zal het begrip duidelijker moeten worden omschreven en eenduidiger uitgelegd worden. Hieraan lijkt op het eerste gezicht te zijn voldaan door het uitgebreider opnemen van de begripsomschrijving in de RIE. Ook in nationale wetgeving wordt het begrip explicieter beschreven, wat de uitleg ten goede komt. -
Om het milieu te beschermen door middel van de Beste Beschikbare Technieken zal de Europese regelgeving juist moeten worden geïmplementeerd in en duidelijk worden ingevuld door nationale wet- en regelgeving. Zoals in de conclusie al kort is aangegeven bestaat er discussie over de implementatie van de Europese regelgeving in Nederlandse wetten en regels.118 Hierdoor komt de bedoeling van de Europese regelgeving in het geding. Toch lijken ook de nationale regels betreffende de beste beschikbare technieken vrij eenduidig. Hoewel er nog wel veel mogelijkheden lijken te zijn om af te wijken van dit beginsel. Tevens geven de referentiedocumenten in theorie een goed antwoord aan de vraag wat de beste technieken zijn. Het nadeel in de praktijk is dat de BREF’s en nationale richtlijnen vaak gedateerd zijn waardoor er al lang nieuwe technieken bestaan wanneer een nieuw of herzien referentiedocument wordt gepresenteerd. Hiermee wordt ook het doel van de BBT niet behaald. -
Om te zorgen dat de toepassing van Beste Beschikbare Technieken eenduidig blijft, zal de jurisprudentie duidelijke grenzen moeten stellen waar de wet ruimte laat voor interpretatie.
-
Om te zorgen dat de Beste Beschikbare Technieken worden toegepast in de praktijk, zal bevoegd gezag dit moeten kunnen voorschrijven.
-
Om te zorgen dat de ondernemers de meewerken aan het gebruik van de Beste Beschikbare Technieken zal er een stimulans moeten komen. Door positieve concurrentie op dit gebied te bevorderen of het vrijwillig gebruik van deze technieken te stimuleren.
118
Bij het inwerkingtreden van de RIE is ook de implementatie regelgeving gewijzigd. Uit onderzoek was gebleken dat deze te wensen overliet door vage bepalingen inzake de bbt in huidige wetgeving, de grote vrijheid om af te wijken van BREF’s en de onduidelijke status van deze informatiedocumenten. Bron: V. van ´t Lam, Noot bij ABRvS 11 mei 2011, zaaknummer 201002353/1/M1. 29
HOOFDSTUK 3 WELKE MOGELIJKHEDEN HEEFT HET BEVOEGD GEZAG OM GEBRUIK VAN DE BESTE BESCHIKBARE TECHNIEKEN TE WAARBORGEN? Uit de preambule van de Richtlijn Industriële emissies blijkt dat de vergunning samen met de bijbehorende voorwaarden het belangrijkste gereedschap vormt voor het bevoegd gezag om schade aan het milieu zo veel mogelijk te voorkomen of te beperken. De emissiegrenswaarden die in Europese en Nationale referentiedocumenten worden genoemd, moeten als voorwaarde aan een vergunning worden verbonden wanneer er sprake is van een inrichting die valt onder de RIE. De vergunningverlening wordt hieronder uitgebreid behandeld om zo beter inzicht te krijgen in de gereedschapskist van het bevoegde gezag. DE VERGUNNING De vergunningverlening is in Nederland hoofdzakelijk geregeld in de Wabo. In hoofdstuk 2 van deze wet, om precies te zijn. Paragraaf 2.1 somt verbodsbepalingen op, waaruit blijkt voor welke ‘projecten’ een vergunning moet worden aangevraagd. Paragraaf 2.2 regelt de aanvraag van de vergunning en paragraaf 2.3 is de belangrijkste voor dit onderzoek. Deze behandelt de beoordeling van de aanvraag. Het doen van een vergunningaanvraag voor een omgevingsvergunning op grond van de Wabo gebeurd, meestal digitaal, bij de gemeente of op www.omgevingsloket.nl. Hier wordt men stap voor stap door de aanvraag geleid waardoor de benodigde informatie wordt aangeleverd. Volgens artikel 2.14 lid 1, sub c onder 1 van de Wabo moet het bevoegde gezag bij de beoordeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning in acht nemen dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast. De woorden ‘in acht nemen’ betekenen dat bevoegd gezag niet mag afwijken van deze eis, en dat een vergunning moet worden geweigerd wanneer er niet aan de genoemde eisen uit het artikel wordt voldaan.119 De woorden ‘ten minste’ geven aan dat dit een minimum eis is. Er mag meer worden geëist, dit gebeurt vaak wanneer een inrichting dicht bij een gevoelig of beschermd gebied ligt (zoals bijv. een school of een natura-2000 gebied120).121 De uitzonderingen, dus ook de strengere eisen, worden in hoofdstuk vier behandeld. Wanneer het bevoegd gezag bij de beoordeling van een vergunningaanvraag op grond van de Wabo, Waterwet of Wet milieubeheer geen acht slaat op de BBT-referentiedocumenten, handelen zij in strijd met artikel 3:46 Awb. Het besluit op de aanvraag is dan onvoldoende gemotiveerd.122 Een nuance op deze uitspraak: aangezien er ondertussen een aantal BREFs verouderd zijn, is het raadzaam om vooruit te kijken naar technieken die als veelbelovend worden aangemerkt. In de jurisprudentie is uitgemaakt dat bevoegd gezag zich mag baseren op regelingen die ten tijden van het bestreden besluit in de Regeling aanwijzing BBT documenten zijn genoemd.123 Nieuwe, betere technieken moeten volgens de Afdeling eerst worden opgenomen in de Regeling aanwijzing BBTdocumenten, anders kunnen ze niet als BBT worden aangemerkt. Het bevoegd gezag kan er blijkbaar 119
(Koemand, Nijmeijer, & Uylenburg, 2011) Voor Natura-2000 gebieden geld sowieso de natuurbeschermingswet. Deze hoeven dus niet via de Wabo beschermd te worden. Maar voor wat betreft ruimtelijke ordening, moet er wel rekening mee gehouden worden. 121 Dit volgt uit artikel 18 RIE en artikel 8.40a lid 1 Wet milieubeheer 122 Zie o.a. ABRvS, 20 april 2005, AB (2005), 186 LJN AT4232 123 ABRvS 11 mei (2011), zaaknummer 201002353/1/M1 120
30
zonder meer van uitgaan dat een aangewezen BBT document als uitgangspunt kan worden gebruikt.124 Meer hierover is te lezen in het onderdeel praktijk van deze scriptie. Wanneer een bevoegd orgaan emissie-eisen op basis van de BBT oplegt, moet zij onderzoeken of deze eisen wel feitelijk nageleefd kunnen worden.125 In een uitspraak van de Afdeling op 14 februari 2007, betreffende een beroep van een derde tegen een vergunning voor het lozen van koelwater van een elektriciteitscentrale, wordt dit toegelicht. De Afdeling heeft getoetst of er voldoende rekening is gehouden met de toepasselijk BREF (Koelsystemen). De conclusie hiervan was de vergunde normen toereikend waren. Vervolgens heeft de Afdeling de naleefbaarheid van de emissienormen getoetst. De conclusie was dat de vergunningverlener een te eenvoudig rekenmodel heeft gebruikt waardoor onvoldoende onderzocht is wat de invloed van externe factoren is op het bereiken van emissienormen. Hierdoor is de naleefbaarheid van de normen feitelijk onzeker aldus de Afdeling. 126 Dit is een extra toetsing waarmee rekening gehouden moet worden bij het verlenen van een vergunning. In artikel 2.22 lid 2 Wabo is de verplichting opgenomen dat aan een omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in artikelen 2.10 tot en met 2.20 van de Wabo. In deze artikelen wordt bepaald wanneer een vergunning moet worden geweigerd. De voorschriften die aan de vergunning worden verbonden moeten op grond van artikel 2.22 lid 2 laatste zin op elkaar worden afgestemd. In 2008 is, in opdracht van het ministerie van VROM, een praktisch bruikbare handreiking gepresenteerd. Hierin wordt de aard en omvang uitgelegd en er wordt vastgesteld in welke fase van het vergunningverleningproces moet worden afgestemd.127 Wanneer er nieuwe BBT-conclusies128 worden vastgesteld of er nieuw milieukwaliteitsnormen129 of een herziening daarvan plaats heeft gevonden, moeten vergunningen en de voorschriften hierbij binnen vier jaar na bekendmaking van de BBT-conclusie worden getoetst en eventueel geactualiseerd. Tevens moet bevoegd gezag controleren of de installatie voldoet aan de (nieuwe) vergunningsvoorwaarden. Het is een vrij kort tijdsbestek als men deze beoordeeld vanuit het oogpunt van de ondernemer, gezien de tijd en het geld wat met de veranderingen van een installatie gemoeid is.130 Daarentegen vanuit een milieuoogpunt is vier jaar een lange tijd. Er veranderd veel wat betreft techniek in vier jaren en het milieu blijft niet stil staan. Het wordt vier jaar langer onnodig belast. De IPPC ging er al vanuit dat het toepassen van de BBT voorgeschreven zou worden in een te verlenen vergunning door emissieplafonds hieraan te verbinden. Deze voorschriften zijn ook aan vergunningen verbonden. Nu de IPPC is opgegaan in de RIE is de reikwijdte vergroot. Doordat de RIE een samenvoeging is van verschillende eerdere richtlijnen en de drempels tot het toepassingsgebied zijn verlaagd, is de lijst van installaties die onder het toepassingsgebied van de RIE vallen uitgebreider. De RIE voorziet daarnaast in strengere emissiegrenswaarden voor grote stookinstalaties en titaniumdioxide-producenten. Ook strenger is de verplichting tot het opstellen van een baseline report131 uit artikel 22lid 2 samen met overweging 24 van de RIE.132 124
Bron: (van 't Lam V. , 2011) Zie hiervoor bijvoorbeeld ABRvS 20 april 2005, AB 2005/186 (Fiber Glass) r.o. 2.9.1. 126 ABRvS 14 februari 2007, nr. 200601361.1, r.o. 2.4.5. Bron: (Teesing, Nederlandse milieurichtlijnen en beste beschikbare technieken, 2007) p. 43 127 De Digitale handreiking ‘Afstemming voorschriften omgevingsvergunning’ van het Ministerie van VROM is te vinden op de website van Tijdschrift voor Bouwrecht. Gepubliceerd op 1 september 2008. Bron van deze informatie: (Royal Haskoning, 2008) 125
128 129
artikel 21 lid 3 RIE
Artikel 21 lid 5 sub c RIE (Rossum, RIE vervangt IPPC, 2011) 131 In het Nederlands Situatierapport genoemd, dit rapport stelt de “nul situatie “ vast. De definitie staat in artikel 1 sub 19 RIE. De verplichting uit artikel 22 RIE komt er op neer dat er een bodemonderzoek moet 130
31
Het inwerking treden van de RIE dwingt tot het actualiseren van regels voor de IPPC-installaties. Installaties die op grond van de IPPC al onder de BBT verplichting vielen zullen opnieuw moeten worden beoordeeld en eventueel zullen de vergunning of de voorschriften hierbij moeten worden aangepast aan de nieuwe eisen. Installaties die voor het inwerking treden van de RIE niet onder de BBT verplichting vielen maar nu wel, door de bredere reikwijdte, moeten een nieuwe vergunning aanvragen waarbij wel rekening wordt gehouden met de BBT.Zelfs als de BREF is opgesteld onder het IPPC moet aan deze referentiedocumenten worden getoetst. Hierdoor zou de toepassing van de beste beschikbare technieken moeten worden gewaarborgd. Voor zover de technieken het beste beschikbaar zijn bij verouderde BREFs. Bestaande vergunningsvoorschriften die strenger zijn dan de implementatieregelgeving blijven als zodanig van kracht.133 Na het inwerking treden van de IPPC is het BBT begrip geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. 134 ENERGIEVERBRUIK Energieverbruik en de geproduceerde afvalstoffen moeten worden betrokken bij de vergunningverlening, aldus artikel 5.4 lid 2 van het besluit omgevingsrecht.135 In artikel 2.15 lid 1 van het Activiteitenbesluit is geregeld dat degene die een inrichting drijft, alle energiebesparende maatregelen moet nemen die een positieve netto contante waarde en een terugverdientijd van vijf jaar of minder hebben. Energieverbruik en –besparing is dan ook een onderwerp wat uitdrukkelijk bij de vergunningverlening aan de orde moet komen.136 Er is een BREF opgesteld betreffende energie-efficiëntie. Hierin worden geen sectorspecifieke BBT vastgesteld maar dient als richtsnoer voor alle onder de RIE vallende installaties in het algemeen als BBT-compatibel worden beschouwd. Het document bevat geen specifieke processen en activiteiten voor sectoren die onder ander BREF-documenten vallen. Het doel van dit document is in eerste instantie efficiënt gebruik van energie bevorderen. Er wordt niet ingegaan op hernieuwbare of duurzame energiebronnen hoewel deze duurzamer kunnen zijn.137 In deze horizontale BREF worden geen specifieke energiebesparingen of efficiëntiewaarden becijferd. Processpecifieke BBT voor energie-efficiëntie en daarmee samenhangende energieverbruikniveaus worden in verticale, sectorspecifieke BREF’s genoemd. Een BBT voor een specifieke installatie is dus een combinatie van BBT uit specifieke BREF’s en de technieken uit de generieke energie BREF. In dit document worden energie-efficiëntietechnieken voorgesteld als een manier om de efficiëntie te optimaliseren.138
plaatsvinden voor aanvang van de bedrijfsactiviteiten, de bodemkwaliteit moet worden beoordeeld bij beëindiging van de bedrijfsactiviteiten en er moet sanering plaatsvinden van de veroorzaakte bodem- en grondwaterverontreiniging. (Rossum, 2011) 132 (Bouckaert, Vandenheede, & François, 2013) 133 Artikel 2.22, vijfde lid, Wabo: Voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, kunnen de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting waartoe een gpbv-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid of artikel 2.14. 134 Nota van Toelichting bij Besluit van 13 oktober 2012, betreffende wijziging van het Activiteitenbesluit, het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten (Atsma & Opstelten, 2012) 135 Artikel 5a.1. van het inrichtingen- en vergunningenbesluit kan worden gezien als de implementatie van bijlage IV van de IPPC. Bron: (Jongma, 2009, p. 250). Het inrichtingen- en vergunningenbesluit is vervallen op het moment dat de Wabo in werking is getreden. De Europese regelgeving is momenteel met name in de Wabo. Het besluit omgevingsrecht behelst regels ter uitvoering van de Wabo. 136 (Brans, 2010-4) 137 (energie- en milieu-informatiesysteem voor het Vlaams Gewest) 138 (Europese Commissie, 2009) 32
Sinds 1992 maken overheden en bedrijven op vrijwillige basis afspraken over energiebesparing in het kader van het energiebesparingsbeleid voor de industrie. Het zijn meerjarenafspraken energie efficiëntie. Hiermee beoogd men, zonder de economie te frustreren of oneerlijke concurrentie teweeg te brengen, de energie efficiency te verbeteren. Wanneer een bedrijf deelneemt aan deze meerjaren afspraken, wordt zij geacht voldoende energiebesparende maatregelen te treffen. Met deze afspraken en circulaires wordt ook de bescherming van het milieu beoogd. Want hoe minder energie we gebruiken, hoe minder we onze bronnen uitputten en hoe minder we weer uitstoten.139 ONLOSMAKELIJKE SAMENHANG De beoordelingsvrijheid van het bevoegd gezag wordt beperkt door de leer van de onlosmakelijke samenhang. Hiervan is sprake wanneer het gaat om een handeling die binnen twee of meer activiteitenomschrijvingen valt. Eigenlijk zou men voor alle onderdelen een vergunning moeten aanvragen maar door de overlap en het feit dat het één niet zonder het ander uitgevoerd kan worden, zorgt ervoor dat het niet mogelijk is de handeling op te delen in deelvergunningen. Een goed voorbeeld is het bouwen en oprichten van een betoncentrale. Om de centrale op te richten is een gebouw nodig.140 In een dergelijk geval moet een aanvraag voor het één worden gezien als een aanvraag voor beide onderdelen. Wel worden alle aspecten afzonderlijk getoetst aan de weigeringsgronden van de Wabo. Is één van de weigeringsgronden van toepassing, mag in beginsel de gehele vergunning niet worden afgegeven. Ook de toepassing van beste beschikbare technieken is een overweging die voor alle onderdelen moet worden afgewogen opgrond van artikel 2.14 lid 1 sub c onder 1 Wabo. Er is echter niet heel snel sprake van onlosmakelijke samenhang. Wanneer de verschillende aspecten los van elkaar kunnen worden uitgevoerd, bijvoorbeeld een boom kappen om daar een inrit te kunnen leggen, is de samenhang niet onlosmakelijk en gaat deze regelgeving niet op. In zo’n geval moet voor alle aspecten een aparte vergunning worden aangevraagd of alle aspecten specifiek worden genoemd bij de aanvraag.141 De onlosmakelijke samenhang staat het toepassen van BBT niet in de weg. Het kan wel zo zijn dat hele vergunningen niet worden verleend omdat een deel ervan niet voldoet aan de BBT verplichting. Neem nu het voorbeeld van hierboven, de betoncentrale. Het onderdeel bouwen op zich hoeft geen rekening te houden met de BREFs. Het oprichten ervan echter wel. Wanneer het onderdeel oprichten van een betoncentrale (onderdeel milieu) niet aan de BBT voldoet, kan de hele vergunning worden geweigerd. In principe wordt dus ook onderdeel bouwen geweigerd omdat de vergunningaanvraag niet voldoet aan de BBT. Wanneer er aspecten bij de vergunning verlening worden betrokken die niet onlosmakelijk samen hangen met het aangevraagde en ook niet zelfstandig zijn aangevraagd, maar deze wel worden vergund, is er sprake van het verlaten van de grondslag. Hierover is veel jurisprudentie te vinden. Een voorbeeld hiervan komt van de Rechtbank Roermond waarin is besloten dat de wisseling van diercategorieën in een veehouderij niet slechts door het wijzigen van voorschriften bij een vergunning kan worden bewerkstelligd maar een veranderingsvergunning nodig is. In dit geval wilde een varkensbedrijf overstappen van zeugen naar vleesvarkens. Hiermee wordt de diercategorie gewijzigd waardoor ook de berekening van emissie uitstoot wijzigt. Volgens de Rechtbank moet deze wijziging worden aangemerkt als een verandering van activiteiten ten opzichte van de geldende vergunning.142 De bevoegdheden van bevoegd gezag worden op verschillende manieren beperkt. Onlosmakelijke samenhang is er daar één van. Het verkeerd toepassen van de ene belemmering, zoals in de uitspraak hierboven, kan een andere belemmering van de bevoegdheden van bevoegd gezag opleveren. Het verlaten van de grondslag is een ingrijpendere grens van de bevoegdheden van 139 140
(Brans, 2010-4)
(Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2009, p. 10) (Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) 142 Rechtbank Roermond, 13 juni (2012), AWB 11/1483. LJN: BW8120 141
33
het bevoegd gezag dan de onlosmakelijke samenhang. Daarom zal dit leerstuk hieronder uitgebreid behandeld worden. 143 GRONDSLAG VERLATING Zoals hierboven al aangegeven gaan de vergunningsvoorschriften met betrekking tot de BBT met name over emissiegrenzen. Deze grenzen worden bepaald aan de hand van de waarden die behaald kunnen worden wanneer gebruik gemaakt wordt van de beste beschikbare technieken volgens de BREFs. Op grond van bijlage IV van de IPPC werd in het inrichten- en vergunningenbesluit bepaald dat bevoegd gezag bij beoordelen van de beste beschikbare technieken rekening moet houden met toepasbare technieken en stoffen welke het minst effect hebben om het milieu. Dit besluit is vervallen per 01 oktober 2010. De genoemde regel staat nu in het Besluit omgevingsrecht. Op grond van artikel 15 lid 2 RIE kunnen geen specifieke technieken worden voorgeschreven.144 Wanneer een ondernemer een andere techniek wil toepassen, is dit mogelijk zolang hij maar kan aantonen dat de gestelde emissienorm niet wordt overschreden. Dit volgt uit artikel 14 lid 2 en artikel 15 lid 2 RIE. Bij het verbinden van voorschriften aan een vergunning moet worden gewaakt voor het verlaten van de grondslag. Deze grondslag wordt verlaten wanneer door het verbinden van voorschriften of het gedeeltelijk weigeren van de vergunning, een andere inrichting dan die waarvoor vergunning is gevraagd moet worden geëxploiteerd.145 Op grond van artikel 15 lid 2 RIE mag er geen techniek of specifieke technologie worden voorgeschreven. Er zijn verschillende voorbeelden uit de nationale rechtspraak die dit verbod illustreren. De vergunningaanvraag geeft de grenzen voor bevoegd gezag aan. Een vergunning mag niet meer beslaan dan wat is aangevraagd. Een emissie-arme stal voorschrijven, terwijl een traditionele stal is aangevraagd, mag niet, aldus de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (de Afdeling) in o.a. een zaak van 8 maart 2006, 200506034/1146. Hierin heeft bevoegd gezag van gemeente Someren een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, gedeeltelijk geweigerd en gedeeltelijk verleend voor een varkenshouderij. De gedeeltelijke weigering had te maken met stankhinder. Het voorschrijven van een systeem om de stankhinder tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen zou echter een te ingrijpend voorschrift zijn gezien de hiermee gemoeide financiële investeringen. Daardoor wordt de grondslag van de aanvraag, waarin wordt uitgegaan van een traditioneel stalsysteem, verlaten. Wel kan de vergunningverlener in de meeste gevallen voorschrijven dat een emissiepunt verplaatst wordt wanneer het punt deel blijft uitmaken van de stal. Zo heeft de Afdeling uitgemaakt in een zaak waarin door de gemeente Ede een revisievergunning heeft afgegeven voor een gemengd veebedrijf. Om aan de afstandseisen van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 te voldoen is een voorschrift opgenomen bij de vergunning. In dit is voorschrift bepaald dat de ventilatoruitlaten van één van de stallen op een andere punt dienen te worden geplaatst dan waar deze in de aanvraag is 143
Voor verder informatie over onlosmakelijke samenhang bij vergunningaanvragen verwijs ik naar o.a. pagina 94 van J.H.G. van den Broek en M.J. Dresden, Parlementaire geschiedenis Wabo en omgevingsvergunning, Alphen aan den Rijn, Kluwer 2009. 144 Zie ook kamerstukken II 2003/04, 29 711, nr. 3 p. 7-8 145 ABRvS 21 maart (2012) zaaknr. 201010898 146 ABRvS, 8 maart (2006), 200506034/1. Een ander voorbeeld is te vinden in ABRvS 23 mei 2012 201009491/1/A4, in rechtsoverweging 2.6.1 overweegt de Afdeling dat uit het stelsel van de Wm volgt dat moet worden beslist op de aanvraag zoals die is ingediend. Op grondslag van de aanvraag dient het college te beoordelen of, en zo ja onder welke beperkingen, voor de aangevraagde activiteiten een vergunning kan worden verleend. Appellanten hebben gesteld dat overlast veroorzakende activiteiten in een hal moeten worden uitgevoerd. Dit zou tevens een hoger niveau van bescherming van het milieu worden behaald. Het binnen uitvoeren van bepaalde activiteiten is niet voorgeschreven in de vergunning. Echter het feit dat niet is aangevraagd dat bepaalde activiteiten in een hal worden verricht, zou het stellen van voorschriften met een dergelijke strekking volgens de Afdeling betekenen dat de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. Het college heeft in dit geval het stellen van dergelijke voorschriften terecht achterwege gelaten. 34
gesitueerd.147 Nu de ventilatoruitlaten deel blijven uitmaken van de stal en de wijziging niet dusdanig ingrijpend van aard is, zorgt het voorschrift niet voor een grondslagverlating. De lijn schijnt dus getrokken te zijn bij de ingrijpendheid van het voorschrift, met name betreffende de kosten en de arbeid die bij de verandering gemoeid zullen zijn. Er is dus te concluderen dat hoewel het op papier mooi klinkt dat installaties of inrichtingen moeten voldoen aan de Beste Beschikbare Technieken, de praktijk iets minder rooskleuring is. Doordat er geen (ingrijpende) technieken mogen worden voorgeschreven wordt het effect van de toepassing van BBT gedeeltelijk teniet gedaan. Je bent afhankelijk van de goede wil van de aanvrager. Wanneer deze aanvrager een andere techniek wenst te gebruiken moet weliswaar aantonen dat hij zal voldoen aan de emissiegrenzen maar de controle wordt uit handen genomen door het gevaar van het verlaten van de grondslag. MILIEUEFFECTRAPPORTAGE 148 Voor activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen opleveren is het vaak verplicht om een milieu effect rapportage uit te voeren. Hiermee wordt geacht dat de aanvrager van een vergunning zelf al nadenkt over de gevolgen van zijn plannen voor het milieu en de mogelijkheden om deze gevolgen te voorkomen. Ook de Beste Beschikbare Technieken worden bij dit onderzoek betrokken. Het kan zijn dat een inrichting direct m.e.r.-plichtig is of eerst een m.e.r.-beoordeling moet laten uitvoeren door bevoegd gezag. De m.e.r. is gebaseerd op de Europese richtlijn projecten (ook wel de m.e.r.-richtlijn genoemd) (2011/92/EU), de SMB-richtlijn en verschillende handleidingen, opgesteld door de Europese Commissie.149 Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer (Wm) is gewijd aan de milieueffectrapportage. In artikel 7.2 tot en met 7.6 wordt bepaald wanneer het maken van een m.e.r. verplicht is. Deze lijst wordt uitgewerkt in het Besluit milieueffectrapportage welke een volledig overzicht biedt van de m.e.r.(beoordelings)plichtige activiteiten. Verder wordt verschil gemaakt tussen een uitgebreide en een beperkte m.e.r.-procedure. Een uitgebreide procedure moet altijd worden gevolgd bij een plan en voor een complex besluit.150 De beperkte procedure wordt gevolgd wanneer er sprake is van een m.e.r.-plichtig besluit.151 Een plan is op grond van artikel 7.1 lid 2 onder b een ‘plan bij de voorbereiding waarvan krachtens de artikelen 7.2, tweede lid, 7.2a, eerste lid, of 7.6 tweede lid, een milieueffectrapportage moet worden gemaakt.’ Een besluit is op grond van artikel 7.1 lid 2 onder c een ‘besluit bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt krachtens artikel 7.2, derde lid, krachtens artikel 7.2, vierde lid, in samenhang met artikel 7.18, of krachtens artikel 7.6, derde lid.’ Het voornaamste verschil tussen een uitgebreide en een beperkte m.e.r.-procedure is dat er enkele aspecten die bij de uitgebreide procedure moeten worden gevolgd, niet plaats hoeven te vinden bij de beperkte procedure. Zo hoeft er geen kennisgeving plaats te vinden van het voornemen, is
147
ABRvS, 31 juli (2002), 200200280/1 Wanneer gesproken wordt over m.e.r., dan gaat het over de procedure. Wordt er gesproken over MER dan gaat het over het rapport. 149 (Commissievoor de milieueffectrapportage) 150 Paragraag 7.4 Wm voor de plan-mer en paragraaf 7.9 Wm voor de procedure bij complexe besluiten. 151 Een m.e.r.-plichtig besluit is een besluit waarvoor een uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd moet worden op grond van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en warabij geen passende beoordeling op grond van de Natuurbeschermingswet aan de orde is. 148
35
advisering over de reikwijdte ven het MER slechts op verzoek nodig en hoeft de commissie m.e.r. niet te voorzien in advisering.152 Wanneer een plan of besluit m.e.r.-plichtig is, wat voor het overgrote deel van de inrichtingen die in dit onderzoek worden behandeld zal gelden, moet de aanvrager van de vergunning dit onderzoek laten uitvoeren. De MER wordt tegelijk met de vergunningaanvraag bekendgemaakt zo wordt aan een ieder de gelegenheid geboden zienswijzen in te dienen tegen het plan en over de MER. In de MER wordt de voorgenomen activiteit beschreven evenals de verwachtte gevolgen voor het milieu. Een van de belangrijkste onderdelen van het MER is de aandacht die moet worden besteed aan redelijke alternatieven voor de voorgenomen activiteit.153 Het doel van de m.e.r is om het milieubelang te betrekken bij de vergunningverlening. Zowel de aanvrager als het bevoegd gezag moet op deze manier andere, minder schadelijke mogelijkheden overwegen.154 De toepassing van BBT zijn relevant voor de beschrijving van de milieugevolgen en van de alternatieven in het MER.155 Het is geen verplichting om hieraan te toetsen maar aangezien een MER onderdeel uitmaakt van de vergunningaanvraag en deze aanvraag, op grond van artikel 2.14 lid 1 sub c onder 1 van de Wabo, de toepassing van de BBT moet behelzen is het logisch dat bij het opstellen van de MER de BBT worden betrokken.
CONCLUSIE Om de nadelige gevolgen van een inrichting tegen te gaan is het van belang om emissie bij de bron tegen te gaan. Het gebruik van technieken om de emissie te beperken is daarvoor (op papier) een uitermate geschikt middel. Om het toepassen van deze (vaak duurdere) technieken te waarborgen worden er voorschriften aan een vergunning verbonden. De vergunning is daarmee het belangrijkste gereedschap om de emissie uitstoot te reguleren. Hier is wel een kritische kanttekening te plaatsen, het Activiteitenbesluit heeft voor een deel van de installaties de vergunningplicht doen vervallen door algemene regels te stellen. Inrichtingen waartoe IPPC installaties behoren zijn type C inrichtingen volgens artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit. Hiervoor zijn naast de vergunning delen van het Acitviteitenbesluit direct van toepassing. Het gaat hier op hoofdstukken 2, 3 en 5 van het besluit waarvan in het kader van een BBT- bepaling in de vergunningsvoorschriften kan worden afgeweken. Hoofdstuk 2 behelst algemene regels ten aanzien van alle activiteiten. Hoofdstuk 3 geldt voor bepaalde activiteiten waaronder inrichtingen type C en hoofdstuk 5 stelt regels betreffende industriële emissies. Wanneer hoofdstukken 2 en 3 van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn is het niet zeker dat er bepaalde voorschriften betreffende de BBT moeten worden opgenomen bij de vergunning. Voor activiteiten die vallen onder hoofdstuk 5 moeten echter altijd voorschriften aan de vergunning worden verbonden omdat dit niet uitputtend in het Activiteitenbesluit is geregeld. De vraag is dus in hoeverre de BBT wordt gegarandeerd door deze algemene regels. Is het niet beter om op maat te werken als het gaat om milieubescherming aan de bron? Het Activiteitenbesluit geeft wel aan dat wanneer hetzelfde of een hoger niveau van bescherming van het milieu gerealiseerd kan worden met gebruik van algemene regels uit het Besluit de inrichting slechts hoeft te voldoen aan de voorschriften van het activiteitenbesluit. Wanneer met het toepassen van de BBT bepaling een hoger niveau van bescherming gerealiseerd wordt dan met het toepassen van het Activiteitenbesluit moet bevoegd gezag op grond van artikel 2.22 lid 5 Wabo voorschriften opnemen in de vergunning die afwijken van het Activiteitenbesluit.156 Zo is de kritische noot al iets milder. 152
Zie voor meer informatie over de milieueffectrapportage o.a. (Boeve, Groothuijse, & Uylenburg, Omgevingsrecht, 2010, pp. 77-88) Dit hoofdstuk is ook de bron van deze informatie. 153 Voor meer informatie over de inhoud van het rapport en de procedure van de milieueffectrapportage zie hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer. 154 (Commissie voor de milieueffectrapportage) 155 (Commissie voor de milieueffectrapportage) 156 (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) 36
De algemene bepalingen over vergunningverlening staan in de Wabo. Met de vergunning en de voorschriften hierbij kunnen emissieplafonds worden vastgesteld voor installaties. Er zijn echter wel regels voor het verlenen van een vergunning. De te gebruiken technieken mogen namelijk niet worden voorgeschreven, omdat dit kan leiden tot grondslagverlating waardoor de vergunning opnieuw zal moeten worden beoordeeld. De aanvrager is dus in zekere mate vrij in het kiezen van de te gebruiken technieken, zolang hij maar voldoet aan de gestelde emissiegrenzen. Via de Milieu effect rapportage wordt een stap toegevoegd waarmee de vergunningaanvrager moet nadenken over de beste beschikbare technieken en eventuele andere mogelijkheden voor zijn plannen. De meest voor de hand liggende oplossingen om te voldoen aan de emissiegrenzen is het gebruiken van de technieken uit de betreffende BREF. Hoewel de ABRvS heeft bepaald dat technieken twee jaar getest moeten zijn voor dat zij tot best beschikbaar kunnen worden bestempeld, kan tegen de eigen inbreng van de aanvrager niets worden gedaan met het oog op de grondslagverlating. Dit is echter meer een theoretisch probleem dan dat er praktische problemen ontstaan, getuige de jurisprudentie. De BREFs worden ook door vergunningaanvragers, of de adviseurs daarvan, gebruikt als referentie om de vergunningaanvraag volledig te maken en de juiste technieken in de aanvraag op te nemen. De conclusie van dit hoofdstuk is dat er op papier gezorgd is voor een indekking van de BBT verplichting. Echter in de praktijk is het toepassen van de technieken uit de BREF’s niet gegarandeerd doordat zij niet rechtstreeks voorgeschreven mogen worden. Hierdoor krijgt de aanvrager ruimte om andere technieken toe te passen, zolang maar aan de emissiegrens wordt voldaan. Hoe actueel is die emissiegrens? Wanneer een BREF’s en daarmee de BBT-conclusie meer dan vier jaar oud is, en de gestelde emissiegrenzen in vergunningen hier toch op worden gebaseerd kan men zich afvragen in hoeverre het milieu zo goed mogelijk beschermd wordt. De techniek ontwikkeld zo snel dat er binnen de termijn van het opstellen van een BREF al nieuwere, zuinigere technieken op de markt zijn welke minder emissie uitstoten. Het lijkt erop dat de praktijk minder rooskleurig is dan de theorie doet vermoeden.
TOETSINGSKADER Hier komen een aantal toetsen naar voren. Aan de hand hiervan kan aan het eind van dit onderzoek een conclusie worden getrokken. -
Om het begrip van de Beste Beschikbare technieken succesvoller te maken dan voorgaande pogingen om de milieuvervuilende industrie minder vervuilend te maken, zal het begrip duidelijker moeten worden omschreven en eenduidiger uitgelegd worden. Hieraan lijkt op het eerste gezicht te zijn voldaan door het uitgebreider opnemen van de begripsomschrijving in de RIE. Ook in nationale wetgeving wordt het begrip explicieter beschreven, wat de uitleg ten goede komt. -
Om het milieu te beschermen door middel van de Beste Beschikbare Technieken zal de Europese regelgeving juist moeten worden geïmplementeerd in en duidelijk worden ingevuld door nationale wet- en regelgeving. Zoals eerder al kort is aangegeven bestaat er discussie over de implementatie van de Europese regelgeving in Nederlandse wetten en regels.157 Hierdoor komt de bedoeling van de Europese regelgeving in het geding. Toch lijken ook de nationale regels betreffende de beste beschikbare technieken vrij eenduidig. Hoewel er nog wel veel mogelijkheden lijken te zijn om af te wijken van dit beginsel. Tevens geven de referentiedocumenten in theorie een goed antwoord aan de vraag wat de beste technieken zijn. Het nadeel in de praktijk is dat de BREF’s en nationale richtlijnen vaak gedateerd zijn waardoor er al lang nieuwe technieken bestaan wanneer een nieuw of herzien referentiedocument wordt gepresenteerd. Hiermee wordt ook het doel van de BBT niet behaald. 157
Bij het inwerkingtreden van de RIE is ook de implementatie regelgeving gewijzigd. Uit onderzoek was gebleken dat deze te wensen overliet door vage bepalingen inzake de bbt in huidige wetgeving, de grote vrijheid om af te wijken van BREF’s en de onduidelijke status van deze informatiedocumenten. Bron: V. van ´t Lam, Noot bij ABRvS 11 mei 2011, zaaknummer 201002353/1/M1. 37
-
Om te zorgen dat de toepassing van Beste Beschikbare Technieken eenduidig blijft, zal de jurisprudentie duidelijke grenzen moeten stellen waar de wet ruimte laat voor interpretatie. Dit wordt in het volgende hoofdstuk beoordeeld.
-
Om te zorgen dat de Beste Beschikbare Technieken worden toegepast in de praktijk, zal bevoegd gezag dit moeten kunnen voorschrijven. Het instrument om het gebruik van de BBT voor te schrijven is de vergunning. Hieraan worden voorwaarden gesteld met betrekking tot de emissiegrenzen. Deze grenzen zijn gebaseerd op de technieken die in de referentiedocumenten als beste beschikbaar zijn bestempeld. In theorie lijkt dit een prachtige oplossing, in de praktijk blijkt echter anders. Doordat de grenzen van de vergunningaanvraag niet mogen worden overschreden, kunnen specifieke technieken niet worden voorgeschreven. De vrijheid van de ondernemer is hierdoor groot. Wanneer hij kan beargumenteren dat een techniek die niet in een referentiedocument wordt genoemd wel aan de emissie eisen kan voldoen, kan het bevoegd gezag de vergunning niet op deze grond weigeren. Om te zorgen dat de ondernemers de meewerken aan het gebruik van de Beste Beschikbare Technieken zal er een stimulans moeten komen. Door positieve concurrentie op dit gebied te bevorderen of het vrijwillig gebruik van deze technieken te stimuleren. Door het verplicht stellen van een Milieueffectrapportage wordt een ondernemer aangespoord na te denken over betere technieken waardoor zijn bedrijf minder effect zal hebben op het milieu. Ook bestaat er een mogelijkheid om nieuwe technieken een proefstatus te geven waardoor nieuwe technieken kunnen worden getest in de praktijk. Echter zijn er tot op heden geen duidelijke initiatieven om de goodwil van ondernemers om het milieu minder te belasten, te stimuleren. Ook de innovatie van nieuwe BBT technieken wordt niet gestimuleerd doordat het proces van het opstellen van BREF’s zo uitgebreid is en zo lang duurt. Wel bestaan er initiatieven om vrijwillig deel te nemen aan het beschermen van het milieu, zoals de meerjaren afspraak energie efficiëntie. Hier is echter geen groot (economisch) voordeel bij te behalen, behalve een goede naam. -
38
HOOFDSTUK 4 UITZONDERINGEN Wanneer is het onredelijk te verlangen dat gebruik wordt gemaakt van de beste beschikbare technieken? Op een hoofdregel bestaan uitzonderingen, zo ook in het geval van de beste beschikbare technieken. De hoofdregel is dat voor alle ippc- (of gpbv-)installaties bij het verlenen van een vergunning, emissiegrenzen worden vastgesteld. Deze eisen worden gebaseerd op de emissiereductie die kan worden behaald met gebruik van de beste beschikbare technieken. Uitzonderingen hierop kunnen van technische of economische aard zijn. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de beoordelingsvrijheid van het bevoegd gezag voor wat betreft de toepassing van nationale en Europese BBT informatiedocumenten en het afwijken van de BBT eis. Wanneer mag of moet er worden afgeweken van de BBT eis en de BBT-documenten? Dit zijn vragen die door de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State zijn beantwoord. Helaas is de jurisprudentie niet eenduidig. In de conclusie zal een standpunt in worden genomen op grond van de uitspraken, de annotaties, artikelen en enige literatuur. De Richtlijn Industriële Emissies (RIE) schrijft voor dat lidstaten aan een vergunning voorschriften moeten verbinden betreffende de emissies van installaties. De maximale emissiewaarden die in de voorschriften worden genoemd zijn gebaseerd op de resultaten van emissiebeperking die behaald kunnen worden wanneer gebruik gemaakt wordt van de technieken uit de BREF-documenten. De technieken zelf kunnen niet worden voorgeschreven. De referentiedocumenten worden gebruikt als, de naam zegt het al, referentie. De technieken die hierin staan zijn door een speciaal daarvoor opgericht team beoordeeld als best beschikbaar om zo min mogelijk schade toe te brengen aan het milieu. In de meeste gevallen zullen deze technieken dan ook toegepast worden om aan de maximale emissie waarden te kunnen voldoen. Echter wanneer een aanvrager andere technieken wil gebruiken en hij kan aantonen dat deze technieken ook onder de emissiegrens blijven, mogen deze ook worden toegepast.158
STRENGERE EISEN In beginsel wordt voor een IPPC-installatie ten minste uitgegaan van de beste beschikbare technieken. Op grond van artikel 14 lid 4 van de Richtlijn Industriële Emissies kunnen strengere eisen worden gesteld. Elke lidstaat mag zelf regels opstellen waarin wordt besloten wanneer autoriteiten deze strengere eisen toepassen. Een voorbeeld van een situatie waarin strengere eisen kunnen worden gesteld is wanneer de (geplande) installatie in een gevoelig gebied ligt. Achter de aanwijsbare locatiespecifieke omstandigheden of geschonden kwaliteitsnormen moeten overtuigende motiveringen liggen waardoor strengere eisen noodzakelijk geacht kunnen worden.159 158
Dit is te lezen in de aanhef van de bbt-conclusie onder het kopje toepassingsgebied. Zie bijvoorbeeld uitvoeringsbesluit 2013/84/EU, BBT-conclusie voor het looien van huid en vellen. 159 Zo is bijvoorbeeld te lezen in ABRvS 28 september (2005), 200501093/1. Hier ging het om een revisievergunning voor een vleesvakens- en vleeskuikenhouderij waartegen bezwaar is gemaakt o.a. op grond van de redenatie dat andere technieken voorgeschreven moesten worden, terwijl er vast stond dat de vergunning is verleend met in acht neming van de toepasselijke BREF. Hierin heeft de Afdeling duidelijk gemaakt dat een vergunning slechts geweigerd mag worden wanneer de bescherming van het milieu niet voldoende wordt gewaarborgd. Om strengere eisen aan een vergunning te stellen, dan de eisen die uit de BREF voortvloeien, moeten voldoende omstandigheden reden geven. Zie r.o. 2.3.3. 39
De bevoegdheid tot het stellen van strengere eisen is in Nederland neergelegd bij de Minister van Infrastructuur en Milieu in plaats van bij het vergunning verlenend orgaan. De Minister verplicht bevoegd gezag tot het hanteren van strengere eisen door het vaststellen van algemene regels op grond van artikel 8.40 Wm of door het aanwijzen van Nederlandse BBT-informatiedocumenten.160 Bij een beslissing op de aanvraag van een vergunning kan niet worden volstaan met het kiezen van een willekeurige maatregel uit een BREF. Er moet worden gestreefd naar de hoogst haalbare bescherming door een keuze te maken uit een van de opties uit de integraal beoordeelde BREFs. Er moet dus een afweging worden gemaakt welke BREF van toepassing is en welke techniek uit de BBTconclusie een zo groot mogelijke bescherming van het milieu biedt. Wanneer er meerdere technieken worden gebruikt moet integraal beoordeeld worden welke BREFs samen zo veel mogelijk winst opleveren voor het milieu.161 Er mogen minder strenge eisen worden gesteld wanneer het om economische of technische reden onredelijk is om gebruik van de BBT te eisen. De onredelijkheid moet per sector worden beoordeeld, niet per individueel geval. Zo is te lezen in de uitleg bij de wetgeving over artikel 2.14 van de Wabo.162 Hieronder worden de uitzonderingsmogelijkheden besproken aan de hand van jurisprudentie. Er is gebruik gemaakt van uitspraken tussen 2002 en nu. Hierdoor komt het voor dat gebruikte uitspraken vallen onder oud recht. Echter niet alle vraagstukken zijn recent nog voor de rechter gebracht. Tevens is gezocht naar de meest illustrerende uitspraken. In alle jurisprudentie betreffende de toepassing van (uitzonderingsmogelijkheden op) de beste beschikbare technieken wordt een zekere mate van beoordelingsvrijheid benoemd bij het toetsen van een vergunningaanvraag op grond van de vroegere artt. 8.10 lid 1 en 8.11 lid 2 Wm (het huidige art. 2.14 Wabo) en betreffende de locatiespecifieke omstandigheden komt bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe. Beoordelingsvrijheid wil zeggen dat het bevoegd gezag zelf mag oordelen wanneer een situatie onder een van de weigeringsgronden valt en of zij bijzondere voorschriften bij de vergunning nodig achten. Het is niet hetzelfde als beleidsvrijheid, wat betekend dat er een opening is om zelf beleid te maken ter invulling van open wettelijke regels, hiervan is geen sprake voor wat betreft de milieuaspecten van de vergunningverlening op grond van de Wabo.
TECHNISCHE MOGELIJKHEDEN Het uitgangspunt is dat aan algemene emissie-eisen kan worden voldaan wanneer een inrichting gebruikt maakt van de beste beschikbare technieken. Hierop bestaan uitzonderingen. In de Guidelines on BAT and Guidance on BEP, opgesteld in Genève in 2006163 is op pagina 26 vermeldt dat wat de beste techniek is, kan verschillen per land. In landen waar relatief veel en grote industrie is gevestigd, zal in vergelijking met andere ‘vervuilende’ landen vergelijkbare technieken als best beschikbaar kunnen aanmerken. Tussen landen echter waar maar weinig en met name kleine 160
Besluit van 13 oktober 2012 betreffende de wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten. (Atsma & Opstelten, 2012) 161 Kamerstukken II 2003/04, 29 711, nr. 3, p.11 (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2004) 162 Tekst & Commentaar Wabo, inrichtingen en mijnbouwwerken bij: Wabo, art. 2.14 [beoordeling aanvraag voor oprichten e.d. inrichtingen of mijnbouwwerk] onder a. 163 Dit is een verouderde bron, er zijn verschillende nieuwere guidelines voor specifieke omderdelen zoals die voor Dioxin and Furan Releases of een over de reduction of Mercury Releases from Waste Combustion. Deze zijn herzien of opgesteld na 2006 en geven dus een beter inzicht in de richtlijnen. 40
industrie is gevestigd, zullen er veel verschillen bestaan over wat onder beste beschikbare technieken wordt verstaan. Dit zal ondermeer af kunnen hangen van de sociale en economische status van het land en de stoffen die worden uitgestoten.164 Onder de Richtlijn Industriële Emissies is dit onderscheid niet meer relevant. De Europese Commissie ontwerpt of herziet een BREF met kennis verworven uit de informatie uitwisseling tussen lidstaten, bedrijfstakken en milieuorganisaties. Hier worden, zoals eerder in dit onderzoek beschreven, economische gegevens op het niveau van bedrijfstakken betrokken. Lidstaten moeten emissiegrenswaarden stellen die waarborgen dat de emissies onder normale bedrijfsomstandigheden niet hoger zijn dan de niveaus die kunnen worden behaald met toepassing van de beste beschikbare technieken.165 Wanneer een emissiebeperkende techniek wordt toegepast die niet als BBT is aangewezen in een Europees of nationaal referentiedocument, kan het voorkomen dat de emissiegrenzen op grond van de BBT-technieken erg gemakkelijk gehaald worden. Zo kan een techniek erg goed zijn, maar ook erg prijzig en dus de kosteneffectiviteit- toets niet hebben doorstaan of er is een nieuwe techniek op de markt die bij het tot stand komen van de BREF nog niet is beoordeeld. In dat geval kan er in overleg tussen bevoegd gezag en de aanvrager van de omgevingsvergunning, scherpere emissie-eisen worden gesteld. De voorschriften worden dan strenger dan de algemene eisen.166 Bij deze informatie moet een kanttekening worden geplaatst. De Afdeling heeft in verschillende uitspraken uitgemaakt dat wanneer (nationale) richtlijnen correct worden toegepast het niet verplicht is om strengere eisen te stellen wanneer een inrichting de ruimte die gegeven is in deze grenzen niet volledig benut. Een voorbeeld hiervan is een zaak met twee uitspraken uit februari en november 2006. Hierin is een voorschrift aangevochten welke uitmaakte dat de bestaande bedrijfsriolering vloeistof dicht gemaakt zou moeten worden. De Afdeling heeft geconcludeerd dat dit geen eis uit de nationale richtlijn bodembescherming (NRB) waardoor het voorschrijven niet op deze richtlijn kan worden gebaseerd. Hierdoor kan het vloeistofdicht maken van de riolering niet als beste beschikbare techniek worden beschouwd op grond van artikel 8.11 lid 3 Wm.167 Strengere eisen kunnen dus niet zomaar worden opgelegd, er moet wel een duidelijke reden voor strengere eisen zijn. Hoewel dit uitspraken zijn onder oud recht, blijkt ook nu uit de jurisprudentie dat er erg goede redenen moeten zijn om strengere regels te stellen. NEVEN EMISSIES Het kan ook zo zijn dat een inrichting meerdere technieken gebruikt om de minste milieubelasting te veroorzaken. Deze technieken werken samen of zorgen ieder op een eigen onderdeel van de instelling ervoor dat het totaal aan emissies wordt gereduceerd. Zo kan een afgasstroom meerdere componenten bevatten die alleen met verschillende emissiebeperkende technieken kunnen worden bestreden. In dat geval moet voor de belangrijkste component de beste beschikbare techniek worden toegepast. Voor nevenemissies zal per geval moeten worden beoordeeld of ook hier de BBT maatregel moet worden toegepast. Zo niet dan zijn voor de verder stoffen de algemene eisen van bijvoorbeeld de NeR van toepassing.168
164
(Revised draft. Guidelines on Best Available Techniques and provisional guidance on Best Environmental Practices, 2006) 165 (Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) 166 (Knijff C. , 2012) 167 ABRvS 8 februari 2006, 200508181/1 en 29 november 2006, 200604103/1. 168 Voorbeeld afkomstig van de vraag en antwoordpagina op Kenniscentrum InfoMil (Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2010) 41
Neven emissies zijn componenten van de emissiestroom welke naast de belangrijkste stof worden uitgestoten. Het kan zijn dat de techniek voor het beperken van de uitstoot van de hoofdcomponent het beperken van de andere stoffen bemoeilijkt. Een voorbeeld hiervan is een Gaswasser, ter toepassing van het afvangen van zure gassen. Een kleine emissie van chloorgas wordt door een gaswasser slecht afgevangen. Om het Chloor toch af te vangen kan ervoor worden gekozen een koolfilter achter de gaswasser te plaatsen, dit is echter relatief kostbaar en vanwege de vochtigheid technisch lastig. Wanneer het technisch en/of economisch niet haalbaar is om de nevenemissies te beperken of tegen te gaan dan mag er gemotiveerd worden afgeweken van de richtlijnen. Ook een techniek zelf kan, hoewel hij de uitstoot van het ene product beperkt, een bron van emissie zijn. Er wordt dan gesproken over secundaire emissies. Zo kunnen er bij het gebruik van een naverbrander stikstofoxiden vrijkomen en kan er loog uit een loogwasser vrijkomen. Mocht het in een enkel geval voorkomen dat deze secundaire emissies boven de normen van (inter)nationale richtlijnen uitkomen, moet een afweging worden gemaakt tussen de gunstige effecten van de toe te passen techniek en de ongewenste effecten hiervan. Ook hierbij geldt dat wanneer de negatieve effecten van de beste beschikbare techniek zwaarder wegen dan de gunstige effecten, kan er gemotiveerd worden afgeweken van de richtlijnen.169 MINDER STRENGE EISEN KOSTENEFFECTIEF De Europese Commissie neemt bij het bepalen van de BBT verschillende aspecten in acht. Hierbij kan gedacht worden aan vragen zoals welke technieken zijn beschikbaar? Wat zijn de effecten van deze techniek op het milieu? Hoe groot is de investering die bedrijven moeten doen om de techniek toe te passen? Wat er precies met het woord beschikbaar wordt bedoeld bij de term beste beschikbare technieken is nergens vastgelegd. In de literatuur wordt uitgegaan van beschikbaarheid wanneer een techniek uitvoerbaar en niet onredelijk kostbaar is. Technieken die misschien als BBT zullen worden aangemerkt worden aan aspecten getoetst als de kosten van de techniek, de kracht van de industrie waarvoor de BBT is bedoeld en de voordelen voor het milieu. Deze aspecten samen vormen een beeld van de economische mogelijkheden van een techniek als BBT. Bij het bepalen van de economische mogelijkheden wordt uitgegaan van de kosten van de te beoordelen techniek voor een gemiddeld bedrijf uit de beoogde branche. Er wordt, naar de aard van de industrie, een sociaaleconomische sectoranalyse uitgevoerd om de werkgelegenheid, investeringen en omzet, winstgevendheid, solvabiliteit en liquiditeit170 van de industrie te bepalen. Het is een hele opsomming maar het zorgt voor inzicht in de financiële gezondheid en de veranderingen van de economische kracht van de betreffende sector. Als laatste worden de marktsituatie en de concurrentie onderzocht.171 Aan de hand van deze informatie kan worden bepaald of een techniek onredelijk kostbaar is, dus of het als “best beschikbaar” kan worden aangemerkt.
169
(Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2010) Solvabiliteit: De mate waarin een bedrijf in staat is om aan financiële verplichtingen te voldoen. Of wel: de verhouding tussen totale bezittingen en schulden. Bron: www.woorden.org en www.economische-begrippen.nl Liquiditeit: het totaal van middelen, die een onderneming onmiddellijk kan aanwenden om betalingen te verrichten. Bron: www.woorden-boek.nl 171 (Vercaemst, 16 mei 2002). De auteur, P. Vercaemst bespreekt hierin tevens verschillende mogelijkheden besproken om het economische aspect te beoordelen, geeft zijn mening hierover en doet voorstellen voor betere mogelijkheden. 170
42
Wanneer is iets onredelijk? Om de mogelijkheden van het bevoegde gezag overzichtelijk te krijgen is het ook van belang te weten wanneer er mag worden afgeweken van de hoofdregel. De invulling van deze uitzondering wordt gegeven in de jurisprudentie. In de tijd van het beginsel ‘As Low as reasonably achievable’ ging de jurisprudentie uit van afwijkingsbevoegdheden per geval. Latere jurisprudentie houdt echter een lijn van de economische toets per sector vast. Aan de hand van de gemiddelde mogelijkheden van de inrichtingen die binnen de specifieke sector vallen, worden de afwijkingsbevoegdheden vastgesteld.172 De afweging van de economische haalbaarheid van een techniek, houdt in dat de kosten tegenover de milieubesparende resultaten worden gezet. Zo zijn er in 2012 twee arresten gewezen waar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft uitgemaakt dat het onder omstandigheden mogelijk is rekening te houden met kosten en baten zolang het voldoende wordt gemotiveerd. ABRvS 25 april 2012, 200902437/1/A4 Hier is een revisievergunning verleend aan een raffinaderij voor de verwerking van ruwe aardolie waartegen twee partijen in beroep zijn gegaan ter bescherming van het milieu. Buiten de problematiek van het inwerkingtreden van de Wabo ten tijden van het proces en de gestelde prejudiciële vragen betreffende de nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen bij verwijzingsuitspraken (C-165/09 tot en met C-167/09) ging het hier om de vraag in hoeverre van de BBT afgeweken mag en kan worden bij het verlenen van een (revisie)vergunning. In dit geval moesten de BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen, de Nederlandse emissierichtlijn lucht en de Oplegnotitie bij de betreffende BREF worden toegepast. De milieuorganisaties die in beroep zijn gegaan bij de rechtbank, betogen dat er ten onrechte geen rekening is gehouden met nationale emissieplafonds. Dit hoefde echter ook niet volgens de Afdeling, welke tot deze conclusie kwam op grond van de antwoorden van het Europese Hof in de zaken C-165/09 en C-167/09, waarin is bepaald dat het college bij de uitleg van artikelen 8.8, 8.10 en 8.11 Wm de nationale emissieplafonds niet tot de voorwaarden voor de verlening van de vergunning hoeft te rekenen. Tevens betogen de milieuorganisaties dat ten onrechte niet is uitgegaan van een rendement van 99,5% reductie welke te bereiken is met de plaatsing van een zwavelterugwinningsinstallatie. Het college brengt daar tegen in dat een dergelijke installatie niet kosteneffectief is namelijk de kosten zouden zijn €13,50 per kilogram reductie. Dat is meer dan de in paragraaf 2.11.3 van de NeR genoemde referentiewaarde van €2,30 per kilogram. De Afdeling heeft daarop in rechtsoverweging 2.11.4 en 2.11.5 overwogen: “Volgens paragraaf 2.1.5 van de NeR worden voor installaties die onder de IPPC-richtlijn vallen, de maatregelen gebaseerd op de informatie in de BREFs. Bij het opstellen van de BREFs is ook de kosteneffectiviteit van de maatregelen beoordeeld. Er mag van uit worden gegaan dat de maatregelen die in de BREFs als BBT worden aangemerkt ook kosteneffectief zijn voor de installaties die onder de IPPC-richtlijn vallen. Een afweging van de kosteneffectiviteit van maatregelen volgens de BREF is dan niet meer nodig. Hierop zijn volgens de NeR twee uitzonderingen mogelijk: Als er bij een bestaande installatie sprake is van bijzondere omstandigheden kunnen de kosten voor het treffen van BBT maatregelen toch een nadere beoordeling van de kosteneffectiviteit wenselijk maken. Voor kleinere installaties die niet onder de IPPC-richtlijn vallen kunnen BBT maatregelen volgens de BREFs relatief duur zijn. Een nadere beoordeling van de kosteneffectiviteit kan dan helderheid verschaffen. 2.11.5. In hoofdstuk 5 van het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen is over de kosteneffectiviteit van emissiereducerende maatregelen het volgende vermeld: 172
(Backes, Gilhuis, & Koeman, 2006, p. 40)Voorbeeld van een uitspraak waar ruimte is voor individuele omstandigheden: ABRvS 15 februari 1994, AB 1994, 662, m.nt. Th.G. Drupsteen, M en R 1994, 80, m.nt. H.P. Nijhoff. De huidige lijn binnen de jurisprudentie is te vinden in o.a.: ABRvS 20 juni 1997, M en R 1997, 115; ABRvS 15 januari 1998, JM 1998, 36. M.nt. J.H.F. Zigenhorn; ABRvS 24 juni 1999, AB 2000, 93. M.nt. M.P. Jongma, M en R 2000, 7, m.nt. J.M. Verschuuren. 43
"Certain prevention techniques (e.g. replacing an alkylation process by another) that appear in the following sections may be very difficult to implement in existing installations. The reason is that the change from current practice to a more environmentally friendly technique has certain environmental and economic costs (e.g. decommissioning) which may outweigh the environmental and economic advantages of applying that technique. Thus, application is only justified in major rebuildings or changes and new installations. Existing installations may have factors such as space or height limitations that prevent full adoption of some of those techniques. A proper assessment can only be done at the local/site level." (p. 393)”
In het onderhavige geval was er sprake volgens de Afdeling van uitzondering 1. ABRvS 9 mei 2012, 200904322/1/T1/A4 In deze uitspraak gaat het om een verzoek van een milieustichting op grond van artikel 8.23 Wm. Dit artikel gaf bevoegd gezag de bevoegdheid ambtshalve of op verzoek van derde beperkingen of voorschriften bij een vergunning aan te vullen, te wijzigen of in te trekken of om alsnog beperkingen of voorschriften aan een vergunning te verbinden. Het bevoegd gezag, het college van Burgemeester en Wethouders in dit geval, heeft dit verzoek gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en voor de rest afgewezen. Hiertegen heeft de milieustichting uiteindelijk beroep in gesteld bij de Raad van State. Het gaat hier eveneens om een vergunning voor een raffinaderij. Volgens de milieustichting was de toegestane uitstoot zwaveldioxide niet in overeenstemming met de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Ten onrechte zou de kosteneffectiviteit zijn betrokken bij de afweging. Het college van B&W neemt het standpunt in dat in dit geval wel de kosteneffectiviteit mag worden betrokken bij de beoordeling aangezien er sprake is van de bijzondere omstandigheid dat er in de inrichting onvoldoende ruimte was om de benodigde installaties toe te kunnen passen. Wanneer er toch een B techniek uit de BREF toegepast zou worden, zou deze zo worden geplaatst dat er ongunstige integratieaspecten zullen volgen die verband houden met de details van de procesvoering. Het bevoegd gezag heeft derhalve besloten dat de toepassing van de in de BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen en de NeR genoemde beste beschikbare technieken niet kosteneffectief zou zijn in dit geval. In rechtsoverwegingen 2.10.8 en 2.10.9 heeft de Afdeling dezelfde overwegingen geformuleerd als hierboven is te lezen in de quote. Met als conclusie dat er inderdaad sprake was van een bijzonder geval en het standpunt van de milieustichting geen doel treft. Nog een interessant onderdeel van deze uitspraak is dat de Afdeling in overweging 2.10.4 de bubblebenadering heeft toegelicht en toegepast op deze casus. Volgens de Oplegnotitie biedt het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen twee mogelijkheden voor de BBT-toets: een toets per installatie of een toets voor de gehele raffinaderij. Deze laatste wordt ook wel bubble-benadering genoemd. Het resultaat van deze benadering is een concentratie-eis of emissieplafond voor de gehele instelling. Een voorwaarde is wel dat dit plafond een afspiegeling is van het gebruik van BBT op de hele installatie. Volgens het BREF kan dit op de volgende manier worden bepaald: - De zwaveldioxide emissie uit verschillende bronnen moeten worden gekwantificeerd - De toepasbaarheid van de BBT-maatregelen worden getoetst op elke bron. Hierbij mag rekening gehouden worden met de kosteneffectiviteit en de technische kenmerken van de installatie. En er moet rekening gehouden worden met overige randvoorwaarden voor het zwaveldioxide beleid. - Voor elke bron wordt de restemissie berekend. - De som van deze restemissies is de met BBT overeenkomende emissie voor de hele raffinaderij. Wat wordt er nu met kosteneffectief bedoeld? Uit het voorgaande blijkt dat afwijken van de beste beschikbare technieken, zowel met zwaardere als met minder strenge vergunningsvoorschriften, mogelijk is in bepaalde gevallen. Zolang er maar duidelijk wordt gemotiveerd.173 Zo moet bij het stellen van minder strengen eisen worden uitgelegd 173
De uitzonderingen moeten op grond van artikel 3:46 Awb en 2.14 lid 4 Wabo worden gemotiveerd. 44
waarom de toepassing van deze technieken niet kosteneffectief is en moeten er duidelijke eisen worden opgenomen om alsnog zoveel mogelijk het milieu te beschermen. Kosteneffectief wil zeggen dat kosten en baten tegen elkaar worden afgewogen. De toepassing van een bepaalde techniek brengt kosten met zich mee, om de techniek aan te schaffen en te installeren en eventueel aanpassingen te doen aan bestaande machines en gebouwen. Daar staat de mate van emissiereductie door de toe te passen BBT tegenover. Als de kosten voor het treffen van maatregelen hoger zijn dan de effectiviteit van de technieken, is er sprake van de eerste uitzondering zoals genoemd in de bovenstaande uitspraken. Een voorbeeld is te vinden in hoofdstuk twee van de Nederlandse emissierichtlijn Lucht welke referentiewaarden geeft voor de kosteneffectiviteit (KEreferentiewaarden) voor bijvoorbeeld zwaveldioxide, dit is 2,3 €/kg. Dit betekend dat de reductie van de zwaveldioxide uitstoot per vermeden kilogram emissie maar €2,30 mag kosten.174 Wanneer kosten onder de referentiewaarden blijven, mag het aanvaardbaar worden geacht de BBT toe te passen.175 Bijlage 4.14 van de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (NeR) beschrijft een methodiek om de kosteneffectiviteit van milieumaatregelen te berekenen. Maar er kunnen ook andere berekeningsmethodes en toetsingskaders worden gebruikt. De BREF over Economische en crossmedia effecten beschrijft de meest relevante methodieken en toetsingswaarden genoemd.176
VEROUDERDE BREF De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft verschillende geschillen beslecht over de vraag of de juiste technieken als beste beschikbaar zijn beoordeeld en of de juiste BREF is toegepast. Zo heeft de Afdeling vastgesteld, in een zaak waarin een vergunning in december 2006 is verleend op basis van een BREF-document uit 2001, dat de BREF verouderd is en in 2007 zou worden herzien. Het gaat hier om een revisievergunning welke is verleend aan een inrichting voor de productie van anoden voor de aluminiumindustrie. In deze inrichting waren zeven ovens aanwezig waarvan nummer 1 tot en met 6 waren aangesloten op rookgasreinigingsinstallaties en oven 7 was aangesloten op een regeneratieve nevenbrander (RTO-techniek). De techniek van ovens 1 tot en met 6 was aangewezen als beste beschikbare techniek in de BREF Non-ferro industrie uit 2001. In dit document werd de techniek, gebruikt bij oven 7, slechts als veelbelovende techniek genoemd. De provincie heeft bij het verlenen van de vergunning in 2006 bepaald dat de huidige rookgasinstallaties bij een aantal ovens voldeed aan de BBT genoemd in de BREF Non-ferro industrie. De RTO-techniek functioneerde al in 2005 naar tevredenheid op oven nummer 7 en is daarom technisch haalbaar gebleken. Met deze redenering heeft de Afdeling bepaald dat Gedeputeerde Staten verder hadden moeten kijken dan de verouderde BREF om te bepalen wat de BBT is. Dat afstemming van deze techniek op de ovens 1 tot en met 6 mogelijk tijd kost doet niets af aan de haalbaarheid van de RTOtechniek als BBT voor alle ovens.177 In een andere uitspraak gaat het om een in 2007 verleende vergunning aan een geïntegreerd staalbedrijf, op grond van de BREF IJzer en Staal uit 2001.178 Het betreffende BREF-document werd ten tijde van de beroepsprocedure herzien aangezien de informatie in dit document gebaseerd was op informatie uit 1997. De partijen die bezwaar hebben gemaakt tegen deze revisievergunning hebben betoogd dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende waren om de emissies in voldoende mate te beperken. Het staalbedrijf zou grotere hoeveelheden zware metalen en stof dioxinen mogen uitstoten dan op basis van de aangevraagde activiteiten nodig was. De gestelde grenswaarden zouden niet gebaseerd zijn op de beste beschikbare technieken, er zou ten 174
Hoofdstuk 2.11.3 Nederlandse emissierichtlijn Lucht (Tabel 2, pagina 34), InfoMil, Den Haag 2008 (Knijff C. , 2012) 176 (Rijkswaterstaat, Ministerie van infrastructuur en Milieu, 2012) 177 ABRvS, 21 december (2007), 200700690/1 178 ABRvS, 28 mei (2008), 200701617/1 175
45
onrechte geen doekfilter zijn verlangd. Tevens werd in andere, recentere, BREF-documenten uitgegaan van aanzienlijk lagere emissienormen voor de betreffende stof. Hier heeft de Afdeling overwogen dat in de verouderde BREF veelbelovende technieken worden beschreven. Ook hier had Gedeputeerde Staten nader onderzoek moeten (laten) doen en duidelijke moeten motiveren dat gestelde grenswaarden overeen komen met de toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende BBT.179 Een laatste overweging van de Afdeling is in verschillende uitspraken terug te vinden. Bijvoorbeeld in de zaak waarin op 18 maart 2009 uitspraak is gedaan. Het geschil ontstond tussen de Stichting Werkgroep Derde Merwedehaven en het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. Gedeputeerde Staten heeft in 2008 een revisievergunning verleend aan een BV waarin onderzoeksverplichtingen aan de vergunninghoudster zijn opgedragen voor een aantal punten waarop de inrichting mogelijk niet aan ten minste de beste beschikbare technieken voldeed. In rechtsoverweging 2.5.2 heeft de Afdeling terugverwezen naar een arrest uit 2001180 en herhaald wat daar is uitgemaakt: “gelet op artikel 8.22 van de Wet Milieubeheer, behoort de beoordeling van eventuele nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot de taak van het vergunningverlenend gezag. Onder nieuwe ontwikkelingen op het gebied van technische mogelijkheden dienen mede te worden verstaan de in aangewezen BBT-documenten genoemde beste beschikbare technieken”.181 Het probleem in deze uitspraak was dat het college de vergunninghoudster niet de beoordeling van de nieuwe ontwikkelingen op het gebied van technische mogelijkheden ter beperking van emissies naar de lucht had mogen belasten maar deze beoordeling zelf had moeten maken.182
CONCLUSIE Wanneer is het verplicht gebruik te maken van de best beschikbare technieken?183 In de Wm, en de Wabo is vastgelegd welke installatie aan de BBT-eisen van de RIE moeten voldoen. De hoofdregel is dat er altijd aan deze eisen moet worden voldaan wanneer een installatie vergunningplichtig is. Van een hoofdregel kan worden afgeweken, zo blijkt uit artikel 1.1 lid 1 van de Wabo. Wanneer een techniek economisch of technisch niet haalbaar is, kan van het BBT beginsel worden afgeweken. Het verweer dat een techniek economisch niet haalbaar is, wordt door de Afdeling niet snel aangenomen. De kosteneffectiviteit wordt betrokken bij het opstellen van de BREF. Deze overweging wordt in beginsel niet op individuele gevallen betrokken. Echter, zo heeft de Afdeling bepaald, kan een nadere kosteneffectiviteit toets worden gehouden wanneer dit wegens bijzondere omstandigheden wenselijk is. Dat is een reden om minder strenge eisen te stellen. Het is een goede zaak dat in beginsel de kosteneffectiviteit niet op individueel niveau wordt bekeken. Dat geeft het gevoel dat het vervuiler betaald beginsel serieus wordt genomen. Dat het toch mogelijk is dat deze toets onder bepaalde omstandigheden nogmaals wordt uitgevoerd, vind ik niet zo’n groot probleem. Het milieu moet beschermd worden maar het moet wel leefbaar blijven. Het feit dat er minder strenge voorwaarden gesteld kunnen worden wordt goed gemaakt door het feit dat er ook strengere eisen kunnen worden gesteld. Hoewel dit minder vaak voor komt. Strengere eisen hebben vaak met de locatie van een (toekomstige) installatie te maken. Wanneer een gevoelig gebied dicht 179
(Knijff C. , Weblog 'Beste beschikbare technieken: een dynamisch begrip', 2010) Te vinden in het Weblog archief op de website http://www.wieringa-advocaten.nl onder de naam Cathine Knijff. 180 ABRvS, 4 juli 2001, zaak nr. 200002416/2 181 In rechtsoverweging 2.24.1-2.24.3 van ABRvS, 18 juli 2012 zaaknr. 201009631/1/A4 is dit standpunt nogmaals herhaald onder vermelding van het besproken arrest, waaruit blijkt dat dit ook een relatief recente opvatting is. 182 ABRvS, 18 maart (2009), zaaknummer 200804250/1 183 Bijvoorbeeld in M.N. Boeve, F.A.G Groothuijse en R. Uylenburg, Omgevingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing, 2010 p. 200 46
bij de geplande installatie ligt bijvoorbeeld. Beschermde natuurgebieden zijn niet voor niets als zodanig aangewezen dus deze moeten ook extra beschermd worden tegen de negatieve gevolgen van emissies van de industrie. Ook ziekenhuizen en scholen moeten hier tegen worden beschermd aangezien hier mensen verblijven waarvan het immuun systeem al zwak of nog niet volledig ontwikkeld is. Deze locatiespecifieke problematiek is ook op te lossen door een goede ruimtelijke ordening. Maar in zo’n klein land als dat van ons met een steeds groter wordend inwonersaantal van ondernemende individuen en groepen wordt het steeds lastiger om alles gescheiden te houden. Ook de techniek kan een rol spelen bij de afweging van de te stellen emissie eisen. Een techniek kan in bepaalde situaties wellicht niet optimaal gebruikt worden of zelf een bron van emissie vormen. In dat geval kan eveneens worden afgeweken van de referentiedocumenten. Dit kan zowel strengere als minder strenge voorschriften opleveren, afhankelijk van de situatie. Het alsnog afwijken van de BBT eis omdat deze niet kosteneffectief is, gooit roet in het eten van de op papier goed bedoelde eis gebruik te maken van de, voor het milieu, minst schadelijke technieken. Dit geeft bedrijven weer een kans om economie boven de natuur te stellen. Hoewel de regelgeving uiteraard werkbaar moet blijven is de mogelijkheid tot afwijken omdat een wijziging te veel impact op het bedrijf zou hebben een valkuil waarvoor gewaakt moet worden. Het is een uitvlucht waar veel misbruik van gemaakt kan worden. Een tweede valkuil is de verouderde BREF´s. Hoewel het streven van de Europese Commissie is om elke drie jaren de referentiedocumenten en de BBT-conclusies te herzien, wordt deze termijn zelden tot nooit gehaald, zoals al is besproken in hoofdstuk twee. Wanneer een BREF verouderd is, moet je dan vooruit kijken naar nieuwe technieken of vasthouden aan de door de Europese Commissie beoordeelde technieken? Hier heeft de Afdeling nog geen eenduidig antwoord op gegeven. Sommige BREFS kijken vooruit en behandelen veelbelovende technieken. Maar dat doen ze niet allemaal. Opnieuw ontbreekt een algemeen standpunt van de Afdeling. Een opvatting is dat er vooruitgekeken moet worden op het moment dat een BREF verouderd is en/of op het punt staat herzien te worden. Een andere opvatting is dat het geen onjuiste toepassing betreft wanneer bevoegd gezag bij het verlenen van een vergunning vasthoudt aan een bestaande BREF. Er moet een standpunt ingenomen worden waardoor de werkbaarheid van de BREF’s en de rechtsgelijkheid wordt bevorderd. Men zou tot op zekere hoogte vooruit moeten kunnen kijken. Wanneer een BREF verouderd is, en nieuwe technieken al hebben bewezen effectief te zijn, moet hier vanuit kunnen worden gegaan. Echter is het in de praktijk moeilijk om deze lijn vast te houden. Wanneer is een techniek bewezen effectief en hoe moet iedereen daarvan op de hoogte zijn? Het onderliggende probleem is het proces van de herziening van de referentiedocumenten. Hier moet een grote slag in worden geslagen, dit moet minder tijd in beslag nemen.
47
TOETSINGSKADER Hier komen een aantal toetsen naar voren. Aan de hand hiervan kan aan het eind van dit onderzoek een conclusie worden getrokken. -
Om het begrip van de Beste Beschikbare technieken succesvoller te maken dan voorgaande pogingen om de milieuvervuilende industrie minder vervuilend te maken, zal het begrip duidelijker moeten worden omschreven en eenduidiger uitgelegd worden. Hieraan lijkt op het eerste gezicht te zijn voldaan door het uitgebreider opnemen van de begripsomschrijving in de RIE. Ook in nationale wetgeving wordt het begrip explicieter beschreven, wat de uitleg ten goede komt. -
Om het milieu te beschermen door middel van de Beste Beschikbare Technieken zal de Europese regelgeving juist moeten worden geïmplementeerd in en duidelijk worden ingevuld door nationale wet- en regelgeving. Zoals eerder al kort is aangegeven bestaat er discussie over de implementatie van de Europese regelgeving in Nederlandse wetten en regels.184 Hierdoor komt de bedoeling van de Europese regelgeving in het geding. Toch lijken ook de nationale regels betreffende de beste beschikbare technieken vrij eenduidig. Hoewel er nog wel veel mogelijkheden lijken te zijn om af te wijken van dit beginsel. Tevens geven de referentiedocumenten in theorie een goed antwoord aan de vraag wat de beste technieken zijn. Het nadeel in de praktijk is dat de BREF’s en nationale richtlijnen vaak gedateerd zijn waardoor er al lang nieuwe technieken bestaan wanneer een nieuw of herzien referentiedocument wordt gepresenteerd. Hiermee wordt ook het doel van de BBT niet behaald.
-
Om te zorgen dat de toepassing van Beste Beschikbare Technieken eenduidig blijft, zal de jurisprudentie duidelijke grenzen moeten stellen waar de wet ruimte laat voor interpretatie. In de jurisprudentie lijkt vanaf 2002 tot heden een redelijk consequente lijn te zijn getrokken voor wat betreft de invulling van de ruimte in de wet. Hoewel de uitspraken ook ooit de werking van de BBT vertragen (zoals in het geval van grondslagverlating bij de vergunningverlening of de strenge eisen om meer dan de BBT emissiegrenzen voor te schrijven) doet de jurisprudentie ook goed. Zo wordt er ook op toegezien dat er niet te pas en te onpas gebruik wordt gemaakt van uitzonderingsmogelijkheden omdat het niet kosteneffectief zou zijn. Wel bestaat er onduidelijkheid over de toepassing van verouderde richtlijnen of nieuwe technieken. Helemaal optimaal is de rechtspraak dus nog niet voor wat betreft het toepassen van beste beschikbare technieken. -
Om te zorgen dat de Beste Beschikbare Technieken worden toegepast in de praktijk, zal bevoegd gezag dit moeten kunnen voorschrijven. Het instrument om het gebruik van de BBT voor te schrijven is de vergunning. Hieraan worden voorwaarden gesteld met betrekking tot de emissiegrenzen. Deze grenzen zijn gebaseerd op de technieken die in de referentiedocumenten als beste beschikbaar zijn bestempeld. In theorie lijkt dit een prachtige oplossing, in de praktijk blijkt echter anders. Doordat de grenzen van de vergunningaanvraag niet mogen worden overschreden, kunnen specifieke technieken niet worden voorgeschreven. De vrijheid van de ondernemer is hierdoor groot. Wanneer hij kan beargumenteren dat een techniek die niet in een referentiedocument wordt genoemd wel aan de emissie eisen kan voldoen, kan het bevoegd gezag de vergunning niet op deze grond weigeren. -
Om te zorgen dat de ondernemers de meewerken aan het gebruik van de Beste Beschikbare Technieken zal er een stimulans moeten komen. Door positieve concurrentie op dit gebied te bevorderen of het vrijwillig gebruik van deze technieken te stimuleren. Door het verplicht stellen van een Milieueffectrapportage wordt een ondernemer aangespoord na te denken over betere technieken waardoor zijn bedrijf minder effect zal hebben op het milieu. Ook bestaat er een mogelijkheid om nieuwe technieken een proefstatus te geven waardoor nieuwe technieken kunnen worden getest in de praktijk. Echter zijn er tot op heden geen duidelijke initiatieven om de goodwil van ondernemers om het milieu minder te belasten, te stimuleren. Ook de innovatie van nieuwe BBT technieken wordt niet gestimuleerd doordat het proces van het opstellen van BREF’s zo uitgebreid is en zo lang duurt.
184
Bij het inwerkingtreden van de RIE is ook de implementatie regelgeving gewijzigd. Uit onderzoek was gebleken dat deze te wensen overliet door vage bepalingen inzake de bbt in huidige wetgeving, de grote vrijheid om af te wijken van BREF’s en de onduidelijke status van deze informatiedocumenten. Bron: V. van ´t Lam, Noot bij ABRvS 11 mei 2011, zaaknummer 201002353/1/M1. 48
HOOFDSTUK 5 PRAKTIJK VOORBEELD VERGUNNING VLEESKUIKEN BEDRIJF Het gaat buiten de grenzen van dit onderzoek om volledig empirisch onderzoek te verrichten, derhalve is ter illustratie slechts één voorbeeld aangehaald. In deze casus wordt een verleende omgevingsvergunning getoetst aan de theorie van de beste beschikbare technieken. In dit stuk wordt een vergunning getoetst aan de regelgeving die hierboven is uitgelegd. Er wordt een bestaande situatie beschreven. In overleg met de vergunningverleners is besloten geen namen te gebruiken. Het probleem in deze casus is dat er klachten betreffende stankoverlast komen vanuit de wijde omgeving. De gebruikte technieken e.d. zullen theoretisch worden uitgelegd en er zal worden gekeken of er wel volgens de BBT wordt gewerkt. Het is een vergunningaanvraag uit 2008 dus de wetgevingskaders zijn verouderd, waar nodig en mogelijk zal nieuwe wetgeving worden aangehaald. Het gaat in deze casus over een Vleeskuiken bedrijf. In 2008 is bij het college van Burgemeester en Wethouders (B&W, in dit geval bevoegd gezag) een vergunning aangevraagd op grond van artikel 8.1 Wet milieubeheer voor het oprichten en in werking hebben van een vleeskuiken bedrijf. De oprichting van dit bedrijf is onderdeel van het verplaatsen van een bedrijf in het kader van de reconstructie van het buitengebied. Dit betekend dat de vergunning voor het oude bedrijf volledig wordt ingetrokken als voorwaarde voor het verlenen van de nieuwe vergunning. De vergunning wordt in zijn geheel behandeld. Zowel het gedeelte bouw als milieu worden bij deze aanvraag betrokken. Ook wordt het opheffen van het oude bedrijf meegenomen in de beoordeling van de aanvraag tot oprichting van het nieuwe bedrijf. Bij het verlenen van een vergunning moet rekening worden gehouden met de Beste Beschikbare Technieken. Hieronder worden de gegevens van de installatie getoetst aan de wet- en regelgeving, waaronder ook de Referentiedocumenten. Meer informatie over de vergunningverlening is te vinden in hoofdstuk 3 van dit onderzoek. Een vleeskuiken bedrijf viel ten tijde van de vergunningaanvraag onder artikel 8.1 lid a van het Inrichtingen- en vergunningbesluit milieubeheer (oud): het kweken, fokken, mesten, houden, verhandelen, verladen of wegen van dieren. Deze categorie valt nu onder artikel 1.1 lid 3 Wet milieubeheer juncto artikel 1 lid 1 Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (Besluit huisvesting). Dit besluit is een Algemene Maatregel van Bestuur zoals het Besluit omgevingsrecht en het Activiteitenbesluit. Meer hierover is uitgelegd in hoofdstuk 2 van dit onderzoek. De vergunning is aangevraagd voor in totaal 7.400 vleeskuikens. Bij het beoordelen van een aanvraag wordt gekeken naar het totaal aan Europese odour units (OUe)185 waarmee de geurbelasting van een veehouderij getalsmatig per tijdseenheid worden uitgedrukt. Tevens wordt de emissiefactor ammoniak (NH3) per dierplaats meegenomen in de beslissing op de aanvraag. De aangevraagde vergunning ziet er in een tabel zo uit: Dieren per categorie
Aantal dieren
Dierplaatsen
ouE/s/dier
ouE/s
NH3 factor
NH3 totaal
185
Eén odour unit is de hoeveelheid geurstoffen die, bij verdamping in één kubieke meter neutraal gas onder standaardcondities, een fysiologische respons oproept bij een detectiegrens gelijk aan de respons die optreedt bij verdamping van 123 μg n-butanol in één kubieke meter lucht onder standaard condities. (bron: (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012) 49
E5.6 Vleeskuikens (afdeling 1)
50.000
50.000
0,24
12.000
0,037
1.850,0
E5.6 Vleeskuikens (afdeling 2)
50.000
50.000
0,24
12.000
0,037
1.850,0
E5.6 Vleeskuikens (afdeling 3)
50.000
50.000
0,24
12.000
0,037
1.850,0
E5.6 Vleeskuikens (afdeling 4)
50.000
50.000
0,24
12.000
0,037
1.850,0
Totaal
48.000
7.400,0
De ammoniakemissie wordt berekend door het aantal te houden dieren te vermenigvuldigen met de emissiefactor. Deze twee aspecten worden bij een de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een veehouderij in het bijzonder getoetst op grond van de Wet ammoniak en veehouderij (Wav), en bijbehorende regeling en het besluit huisvesting veehouderij. Voor wat betreft de geurbelasting heeft men te maken met de wet geurhinder veehouderij en de bijbehorende regeling. Daarnaast moet een aanvraag beoordeeld worden op grond van het Activiteitenbesluit, de Wet milieubeheer en sinds oktober 2010 met name de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voor wat betreft de Ammoniakemissie in relatie tot de omgeving en eventuele kwetsbare gebieden voldoet de aanvraag aan artikel 4 van de Wav, de dieren verblijven zijn niet gelegen in of in een zone van 250 meter rondom een zeer kwetsbaar gebied. De aanvraag voldoet aan de maximale emissiewaarden van artikel 2 lid 1 en bijlage 1 van het Besluit huisvesting. Door de omvang van de aanvraag (meer dan 40.000 stuks pluimvee) is dit bedrijf aan te merken als een gpbv-installatie en viel hiermee onder de IPPC richtlijn (dat zou nu de Richtlijn Industriële Emissies zijn). Hieruit is de vergunningplicht ontstaan, zoals te lezen is in hoofdstuk 2 van dit onderzoek. Om te bepalen of en in welke mate het lokale milieu vereist dat er strengere emissiegrenzen worden gesteld dan bij toepassing van de BBT is de Beleidslijn IPPC Omgevingstoets opgesteld. Deze Beleidslijn is opgenomen in tabel 2 van bijlage 1 van de Regeling omgevingsrecht, waarmee het een wettelijke status heeft verkregen.186 De Beleidslijn is toegepast omdat de ammoniakemissie van het aantal aangevraagde dieren hoger is dan 5.000 kg NH3 (200.000 * 0.045 = 9.000 kg NH3).187 Op grond van de beleidslijn moet voor 4.000 kg NH3 verdergaande technieken moeten worden toegepast dan de BBT. Middels een berekening is gekomen tot een maximale ammoniakemissie die mag worden gehaald met toepassing van de Beleidslijn IPPC omgevingstoets, namelijk 8.288,93 kg NH3188. De aangevraagde totale emissie is ‘slechts’ 7.400 kg NH3 dus er wordt voldaan aan de Beleidslijn. Bij de beoordeling van deze aanvraag is rekening gehouden met de BBT referentiedocumenten om te bepalen of er gebruik gemaakt was van de BBT. In dit geval zou het gaan om de BREF intensieve pluimvee- en varkenshouderij.189 Bij de aanvraag is uitgegaan van het gebruik van
186
(Rijkswaterstaat, 2013) Paragraaf 4.3 van de Beleidslijn IPPC – Omgevingstoets. 188 Zie voor de berekening van de maximale emissie ammoniak op grond van de Beleidslijn IPPC bijlage I De Beleidslijn IPPC is een leidraad voor bevoegd gezag en veehouders waarmee ze invulling kunnen geven aan de technische en geografische ligging van de inrichting evenals de lokale milieusituatie. De naam is ontstaan doordat de Beleidslijn is ontstaan uit de voormalige IPPC en artikel 3 lid 3 van de Wav. Hoewel de IPPC is opgegaan in de RIE, blijft deze toets toepasbaar. (bron: (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) 189 Deze is te vinden op www.infomil.nl onder BBT, IPPC en BREFs. (http://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzame/bbt-ippc-brefs/brefs-bbtconclusies/virtuele_map/intensieve/) 187
50
mixluchtventilatie190 in combinatie met een oliefilmsysteem met drukleidingen191 waardoor 50% emissiereductie van fijn stof zou kunnen worden behaald. De uitstroming van de ventilatielucht is horizontaal en in alle stallen zal olieverneveling plaatsvinden. Het aangevraagde systeem wordt niet in de BREF genoemd maar heeft, volgens de papieren, een minstens even lage ammoniakemissie als de systemen die wel worden genoemd. Daarom worden aangevraagde stalsystemen met olieverneveling als BBT aanvaard door B&W. In de toenmalige Rav is geen fijnstofemissiefactor vastgesteld, ook de combinatie van deze twee stalsystemen is hierin niet geregeld. In het besluit is een onderzoek genoemd (bij de gemeente ingekomen op 24 december 2009) waaruit zou blijken dat bij dagelijkse, 45 seconden durende, verneveling van 12 ml plantaardige koolzaadolie per m2 bodemstrooisel, de combinatie mixluchtventilatie in combinatie met olieverneveling voldoet aan de normering voor luchtkwaliteit. Omdat deze systemen gelijk zouden zijn aan het vigerend systeem E5.6, werden deze als gelijk behandeld. In de uitspraak ABRvS van 14 juli 2010, nr. 2009 10260/1/M2 is een dergelijke conclusie aanvaard. Derhalve was op grond van artikel 3 lid 3 Wav geen reden de vergunning te weigeren. Het lijkt erop dat voor wat betreft de emissie de beste beschikbare technieken worden gebruikt zoals in dit onderzoek is beschreven. Of de beloofde emissiereductie ook is gehaald, is niet op te maken uit de aan mij beschikbaar gestelde stukken. Ook of het systeem in werking is volgens de regels, is mij niet bekend. Het probleem wat zich echter in de praktijk voordeed was de geurhinder. De mixlucht houdt wel de emissie tegen, maar blijkbaar niet de geur. Hieronder wordt de overweging wat betreft geurhinder in dit geval besproken. Op grond van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) en de bijbehorende Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) wordt de geurbelasting van een aangevraagde situatie berekend. In de Wgv wordt onderscheid gemaakt tussen een veehouderij binnen of buiten een concentratiegebied (artikel 3 lid 1 en artikel 6 lid 1). Een concentratiegebied is volgens de definitie in artikel 1 van de Wgv: ‘concentratiegebied Zuid of concentratiegebied Oost als aangegeven in bijlage I bij de Meststoffenwet, of een als zodanig bij gemeentelijke verordening aangewezen gebied’ De gemeente waarin deze veehouderij inmiddels is gevestigd ligt geheel binnen concentratiegebied Zuid. In de gemeentelijke ‘Verordening gebiedsgericht agrarisch geurbeleid’ is voor bepaalde gebieden afgeweken van de normen uit de Wgv. Het gebied waarin de veehouderij gevestigd is, viel onder de geurverordening waardoor de aangepaste norm voor een geurgevoelig object binnen de bebouwde kom de toetsingsgrond vormt bij deze vergunningaanvraag. De geuremissiefactoren zijn vermeld in de Rgv.192 Het aantal odour units wordt berekend via het verspreidingsmodel van de “Vstacks vergunning 2010”. Op grond van artikel 2 Rgv moet de V-stacks vergunning worden toegepast 190
Systeemnummer: BWL 2005.01.V1. (is inmiddels vervangen door V2 in 2010 en V3 in 2011) Het is een chemisch luchtwassysteem waarmee 70% ammoniakreductie gehaald kan worden. Er wordt een filterwand geplaatst die continu vochtig gehouden wordt. De gezuiverde lucht verlaat de installatie door een druppelvanger. De ammoniak wordt zo opgevangen in de wasvloeistof waarna de ventilatielucht gezuiverd het systeem verlaat. Door de toevoeging van zwavelzuur aan wasvloeistof, wordt de ammoniak gebonden als ammoniumsulfaat, waarna de stof met spuitwater wordt afgevoerd. Bron: (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011) 191 Systeemnummer: BWL 2009.17. Een oliefilmsysteem beperkt de emissie van fijn stof door middel van het aanbrengen van een oliefilm op het strooisel en de inrichting van de stal. Hiervoor wordt in de stal een leidingensysteem aangebracht waarmee iedere dag een vaste hoeveelheid olie wordt verspreid. De olie voorkomt dat het in het strooisel en op de inrichting aanwezige stof in de lucht wordt gebracht. Bron: (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2009). 192 Niet voor alle diercategorieën zijn geuremissiefactoren vastgesteld. Alle gestelde en niet vastgestelde emissiefactoren zijn te vinden in bijlage 1 van de Regeling geurhinder en veehouderij. Voor de diercategorieën waarvoor geen geuremissiefactoren zijn vastgesteld, gelden standaard afstanden tussen de veehouderij en een geurgevoelig object (artikel 4 lid 1 Wgv). In het geval van deze aanvraag gaat het alleen om dieren waarvoor wel een geuremissiefactor is vastgesteld. 51
bij de beoordeling van eventuele geuroverlast door veehouderijen. Bij de berekening wordt rekening gehouden met de hoogte van het emissiepunt, de diameter van het emissiepunt, de snelheid waarmee de lucht de stal via het emissiepunt verlaat en de afstand van de veehouderij tot geurgevoelige locaties. Volgens de berekening die is gemaakt in deze beslissing, wordt voldaan aan geurnormen uit de gemeentelijke verordening en de wettelijke normen uit de Wgv. Er zou dus geen reden zijn om op basis van geurhinder de aanvraag te weigeren. Intensieve veeteelt behoort niet tot een brancheorganisatie waarmee een meerjarenafspraak energie efficiency is afgesloten. Voor de organisaties die buiten deze afspraken vallen is de Circulaire energie in de milieuvergunning opgesteld zodat er toch gestructureerd omgegaan kan worden met energiebesparing. 193 Voor informatie over Beste Beschikbare Technieken en energie-efficiëntie, zie hoofdstuk 3 van dit onderzoek. Voor het indienen van de vergunningaanvraag is een Milieu Effect Rapportage opgesteld waarin een energieonderzoek is uitgevoerd. Hieruit blijkt dat het elektriciteitsverbruik geschat wordt op 485.000 kWh per jaar en het aardgasverbruik wordt geschat op 166 m3 per jaar. Hierbij wordt uitgegaan van energiebesparende maatregelen die gerealiseerd kunnen worden bij het bouwen van de stallen. Zo zal er o.a. gebruik worden gemaakt van speciale verlichting en thermische isolatie. Hiermee wordt de grenswaarde van 200.000 kWh elektriciteit uit artikel 2.15 lid 2 van het Activiteitenbesluit niet overschreden. Tijdens de inzage termijn van de MER is een reactie ontvangen welke is betrokken bij het eindadvies van de commissie voor de m.e.r.. De conclusie van deze commissie is dat uit de MER blijkt dat het bedrijf invloed zou hebben op de ammoniakdepositie in een Natura-2000 gebied waar de kritische depositiewaarde al is overschreden waarmee significante gevolgen en de aantasting van de natuurlijke kenmerken niet uit te sluiten zijn. Bevoegd gezag acht de toename van de ammoniakdepositie in het betreffende natura-2000 gebied door de oprichting van de nieuwe installatie op te hebben gevangen door in een naburige gemeente een vergunning in te trekken. Wel heeft B&W erkend dat zij geen bevoegd gezag zijn in het kader van de Natuurbeschermingswet. Aan de aanvrager is kenbaar gemaakt dat hij mogelijk een aparte vergunning in het kader van deze wet moet aanvragen of meer ammoniakdepositie te salderen. Het aangevraagde stalsysteem, in ieder geval het onderdeel van de olie verneveling, was ten tijde van de vergunningaanvraag nog niet opgenomen in de Regeling Ammoniak Veehouderij (RAV). De aanvrager heeft bij het ministerie van VROM een proefstalstatus aangevraagd.194 Deze aanvraag is goedgekeurd. Ten tijde van het nemen van het onderhavige besluit was het systeem voor olieverneveling ook opgenomen in de RAV. Echter alleen voor de reductie van fijn stof, voor ammoniak en geur moest nog worden onderzocht of het systeem extra reducties met zich mee bracht. Bij de ingebrachte zienswijze, is mede ingegaan op deze proefstatus. De zienswijze betreffende geur konden allemaal op soortgelijke overwegingen rekenen. De aangevraagde situatie is getoetst aan geldende geurnormen en er bleek geen reden om de vergunning te weigeren. Wel is aangegeven dat zal worden gecontroleerd overeenkomstig de wetgeving waardoor voldoende waarborgen zouden bestaan tegen toekomstige geuroverlast.
193
Bron: (Brans, 2010-4). Een vergunningaanvrager kan een verzoek doen aan de Minister van … voor het vaststellen van een bijzondere emissiefactor voor een systeem wat nog niet in bijlage 1 van de Rav is opgenomen. Dit wordt een proefstalregeling genoemd. De minister beslist welke emissiefactor gaat gelden voor de proefstal. Wanneer een proefstalstatus is toegekend, moet de vergunninghouder binnen redelijke termijn metingen laten uitvoeren om het aangevraagde systeem te kunnen waarderen en een conclusie aan de proef te kunnen verbinden. De voorwaarden voor een proefstalregeling zijn opgenomen in artikel 3 van de Rav. Bron: (Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2010) 194
52
Er zijn in totaal door 15 partijen zienswijzen ingebracht. De meeste gingen over de angst voor fijn stof, geuroverlast, bezwaar tegen de proefstalstatus of brandgevaar. Allen werden ongegrond verklaard. Helaas blijkt nu dat er toch veel klachten betreffende geuroverlast binnen komen welke te herleiden zijn naar dit vleeskuiken bedrijf. Zijn de beste beschikbare technieken dan toch niet zo goed, of wordt de controle onjuist uitgevoerd waardoor de technieken niet (juist) in werking zijn? Uit een gesprek met de toezichthouder in dit geval bleek dat er inderdaad wat problemen waren met de werking van de stalsystemen. De problemen zouden liggen bij de frequentie van de verneveling en het schoonhouden van de filterwand. Na overleg met de vergunninghouder zijn deze problemen opgelost. Hoe de situatie nu is, wat betreft de stankoverlast, is mij onbekend. Het praktijkvoorbeeld kan als volgt aan de conclusies van worden getoetst: Met de invoering van de RIE is een geïntegreerde benadering van milieuvervuilers. Alle onderdelen van milieuvervuiling worden behandeld bij de vergunningaanvraag: ammoniak, geur, fijn stof, geluid, energie en waterverbruik, afvalstoffen, bodemverontreiniging en afvalstoffen. Er zijn echter erg veel uitzonderingen mogelijk om de economie maar niet te frustreren. Ook in dit geval is er gebruik gemaakt van een uitzondering. Er wordt een relatief nieuwe techniek toegelaten welke niet in een referentiedocument is omschreven. De effecten op het milieu zijn nog niet volledig in beeld gebracht in de praktijk. Via de algemene regels wordt de rechtszekerheid gewaarborgd waardoor echter de bescherming op individueel niveau daalt. De algemene regels die in het praktijk voorbeeld worden toegepast betreffen ammoniak en geurregels. Deze zijn als handvat voor vergunningeisen. De wetten en regelingen betreffende ammoniak zijn uitwerkingen van de Europese BREF documenten. Dit levert in theorie geen problemen. In een Apv is afgeweken van de algemene regels omtrent geurhinder. Deze toetsingsgrond is individueel behandeld bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. Ook hier komt de specifieke milieu bescherming niet in het geding. Het activiteitenbesluit is niet van toepassing op deze situatie, ook deze beperking is dus niet het gevaar in dit geval. Door de Europese documenten wordt in heel de EU op gelijk niveau vervuiling tegen gegaan waardoor het milieu in zijn geheel profiteert en er in theorie geen oneerlijke concurrentie ontstaat. Deze referentiedocumenten zijn echter in veel gevallen verouderd en het duurt erg lang om nieuwe BREF’s op te stellen of de oude te herzien waardoor de techniek de regelgeving vaak vooruit is. In het geval van dit voorbeeld is gebruik gemaakt van de BREF Intensieve pluimvee- en varkenshouderij welke dateert uit 2003. De herziening is in 2008 van start gegaan maar er is gebruik gemaakt van de oude versie bij het verlenen van deze vergunning. Er is wel een mogelijkheid geboden om een nieuwere techniek toe te passen via een proefstalstatus. De vraag is of de bescherming van het milieu op deze manier voldoende wordt gewaarborgd. Door de emissiegrenzen zijn de vergunning op te nemen, wordt vervuiling bij de bron tegengegaan maar doordat er geen specifieke technieken kunnen worden voorgeschreven, ontstaat er een grijs gebied waarin technieken worden gebruikt die niet door de Europese Commissie zijn getest of opgenomen als Beste Beschikbare Technieken. In deze situatie is voor de emissie van ammoniak aansluiting gezocht bij de toepasselijke Europese referentiedocumenten, waarmee de bescherming op landelijk niveau gelijk zou blijven en aan de bron wordt nagedacht over de emissie van dit bedrijf. De aanvrager van de vergunning heeft het gebruik van een andere techniek aangevraagd. Uit eerste onderzoeken blijkt dat deze techniek kan voldoen aan de emissie-eisen uit de BREF. De vergunning kan hierop niet worden geweigerd. Via een proefstal status wordt beoordeeld of er ook werkelijk voldaan wordt aan de eisen voor een BBT. Hierdoor komt de bescherming van het milieu na het belang van de ondernemer. Dit gaat in tegen het doel van de BBT.
53
De conclusie die uit dit voorbeeld kan worden getrokken is dat voor het waarborgen van de effecten van de beste beschikbare technieken, de hoogste bescherming tegen een niet onredelijke kostenpost, de controle en handhaving op (on)juist gebruik en het al dan niet voldoende functioneren van de vergunde technieken optimaal moet zijn. Daarnaast rijst de vraag of de technieken uit de BREF’s en de BBT-conclusies wel de beste beschikbare technieken zijn op alle gebieden of dat er concessies gedaan worden die in de praktijk toch negatief blijken uit te pakken. Uit de controles zal moeten blijken of de gebruikte technieken wel de best beschikbare zijn voor de reductie van fijn stof en ammoniakdepositie.
54
WELKE MOGELIJKHEDEN ZIJN ER OM DE MEEST DOELTREFFENDE TECHNIEKEN VOOR TE SCHRIJVEN, OM DE NADELIGE GEVOLGEN VOOR HET MILIEU, DIE EEN INRICHTING KAN VEROORZAKEN, TE BEPERKEN OF TE VOORKOMEN EN WAT ZIJN DE HINDERNISSEN ? De hoofdvraag is beantwoord aan de hand van verschillende deelvragen. Als we deze op een rij zetten krijgen we een kritische noot die leidt tot de conclusie op de hoofdvraag. Hoe is het begrip Beste Beschikbare technieken ontstaan en wat is haar doel? Het BBT vereiste is ontstaan in Europa, oorspronkelijk vanuit het stralenbeschermingsrecht. De voorloper was het beginsel As low as reasonably achievable (ALARA). De Beste beschikbare technieken zijn geïntroduceerd na flinke kritiek op het ALARA beginsel. Met het in werking treden van de Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC) zijn ook de Beste beschikbare technieken gepresenteerd. Men heeft geleerd van de fouten ten tijde van het ALARA beginsel want er is meer over het BBT beginsel geregeld in wet- en regelgeving. Er is een definitie opgenomen in zowel Europese richtlijnen als in de nationale wetgeving en hoe de Beste Beschikbare Technieken worden aangewezen is vastgelegd in Europese richtlijnen. Of er in de praktijk ook voordeel wordt behaald is nog maar te bezien. In welke wetten en regelingen zijn de beste beschikbare technieken verankerd? In 2011 is de IPPC opgegaan in de Richtlijn industriële emissies. Het doel van deze nieuwe richtlijn was het geïntegreerd aanpakken van lokale en grensoverschrijdende verontreiniging. In de RIE zijn verschillende andere richtlijnen opgegaan waardoor de regelgeving beter op elkaar is afgestemd. In Nederland zijn de richtlijnen geïmplementeerd via de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer, de waterwet en verschillende amvb’s. Wat de kwaliteit van de implementatie is, geeft reden voor discussie.195 Wat de Beste Beschikbare Technieken zijn wordt in de BBT-referentiedocumenten (BREF) en de BBTconclusies opgesteld onder leiding van de Europese Commissie. De technieken worden door een Technische Werkgroep (TWG) onder andere beoordeeld op kosten efficiëntie, emissie uitstoot en energieverbruik. Het opstellen en herzien van deze BREF’s kan echter wel 39 maanden duren. Meer dan drie jaar dus! Hierdoor komt het doel van de documenten in het gedrang. In drie jaar tijd kan er veel veranderen aan de technieken en de visies op milieu en economie. De mogelijkheid om iedereen zoveel mogelijk tevreden te stellen betreft de inspraak gaat zijn doel voorbij op deze manier. De BREFs zijn op deze manier niet ‘up to date’. Ook nationale referentiedocumenten, die gerelateerd zijn aan de Europese BREFs, zijn niet het antwoord op dit probleem. Hoewel er wel een gedeelte van het gat opgevangen kan worden doordat het opstellen en herzien van deze documenten niet zo lang duurt. Deze vragen beantwoorden het eerste gedeelte van de hoofdvraag: ‘Welke mogelijkheden bestaan er om nadelige gevolgen voor het milieu te beperken?’ Het voorschrijven van vergunningvoorwaarden op basis van de BREFs en nationale referentiedocumenten. Deze mogelijkheden komen voort uit wet- en regelgeving. Zowel de Europese als de Nederlandse wet- en regelgeving geven handvaten aan bevoegd gezag om deze vergunningvoorwaarden vorm te geven.
195
Zie o.a. A. Cikankowitz, V. Laforest , Using BAT performance as an evaluation method of techniques, Journal of Cleaner Production 42 (2013) 141-158. P. 142 Bij het inwerkingtreden van de RIE is ook de implementatie regelgeving gewijzigd. Uit onderzoek was gebleken dat deze te wensen overliet door vage bepalingen inzake de bbt in huidige wetgeving, de grote vrijheid om af te wijken van BREF’s en de onduidelijke status van deze informatiedocumenten. Bron: V. van ´t Lam, Noot bij ABRvS 11 mei 2011, zaaknummer 201002353/1/M1. 55
In het nationale recht zijn algemene regels opgesteld, onder andere in het Activiteitenbesluit, welke via een verwijzing in de vergunning als voorwaarde kunnen dienen. Via doelvoorschriften in het Activiteitenbesluit is geprobeerd zoveel mogelijk algemene regels te stellen ter bescherming van het milieu. Een doelvoorschrift stelt een doel en laat ruimte over om de manier waarop dit doel wordt behaald zelf te bepalen. Hiermee wordt een deel van de verantwoordelijkheid bij de vergunningaanvrager gelegd. Hij heeft een doel waarnaar hij zelf moet toewerken. Echter kunnen niet alle voorschriften algemeen worden gesteld. Installaties die onder de werking van de RIE vallen, krijgen vergunningen met specifieke voorschriften met emissiegrenzen. Deze grenzen, die als voorschrift aan een vergunning worden verbonden, worden bepaald op basis van de Europese en nationale referentiedocumenten. De algemene regels zijn goed voor de rechtsgelijkheid maar als het gaat om milieu is geen enkel geval gelijk. Op elke plek, in elke omgeving zijn verschillende factoren, zoals flora en fauna maar ook de bevolkingsdichtheid waar rekening mee gehouden moet worden. Men moet niet gaan proberen alle vergunningen gelijk te trekken voor wat betreft emissie uitstoot. Welke uitzonderingen bestaan er op het BBT vereiste? Hoofdregel is dat elke installatie die onder de werkingssfeer van de RIE, en daarmee de Wet milieubeheer en de Wabo, valt moet voldoen aan de Beste Beschikbare technieken. Maar zoals altijd zijn er uitzonderingen op de hoofdregel. Zo kan er om technische of economische redenen worden gesteld dat er zwaardere of minder zware vergunningsvoorschriften worden gesteld. Hoewel in beginsel deze factoren al worden meegewogen bij het opstellen van de BREF kan het zijn dat in specifieke gevallen deze documenten niet voldoen. Het stellen van emissiegrenzen mag niet dusdanig onredelijk zijn dat het meer kost dan dat het de natuur oplevert. Toch kunnen ook strengere eisen worden gesteld. Wanneer de omgeving zich hiervoor leent doordat zich een kwetsbaar gebied in de nabije omgeving bevindt of wanneer blijkt dat de techniek die wordt toegepast met gemak de emissiegrenzen behaald en zelfs minder kan uitstoten, worden de eisen daarop aangepast. Deze uitzonderingen zijn mogelijk om de wetgeving werkbaar te houden. Het milieu moet worden beschermd, maar de economie moet hierin niet te veel worden tegengewerkt. Het moet niet zo zijn dat de regelgeving zo streng wordt dat het niet meer aantrekkelijk is om een bedrijf op te starten of in werking te hebben. Hierin moet echter niet te veel worden toegegeven. Een valkuil kan zijn dat de grenzen te gemakkelijk worden uitgerekt om maar te zorgen dat de economie er niets onder lijdt. Wat zijn de beperkingen van bevoegd gezag bij het waarborgen van het BBT vereiste? De vergunning is het belangrijkste gereedschap om emissie uitstoot en daarmee nadelige gevolgen van installaties te beperken of tegen te gaan. Bij het voorschrijven van vergunningseisen zijn verschillende barricades opgeworpen waardoor de waarborg voor milieubescherming in het geding komt. Er zijn voor bepaalde types inrichtingen, gebundeld als Type C inrichting volgens het Activiteitenbesluit, algemene regels van toepassing waardoor het beschermende effect van de vergunning enigszins teniet wordt gedaan. Algemene regels beschermen namelijk minder dan specifieke regels waarbij rekening wordt gehouden met de betreffende omgeving. De inrichtingen die onder het Activiteitenbesluit onder A of B vallen, moeten wel (deels) via vergunningsvoorschriften gereguleerd worden.196 Generalisatie is een valkuil, waar op de ene plaats meer bescherming van de gezondheid van omwonenden moet plaatsvinden, moet op een andere plaats rekening gehouden worden met kwetsbare flora en fauna. De natuur houdt zich niet aan standaard regels en hokjes, dit moet wel een aandachtspunt blijven. Vergunningen waaraan wel specifieke voorschriften worden verbonden betreffende de emissie maar mogen op grond van artikel 15 lid 2 RIE geen technieken voorschrijven, dat zou namelijk de grenzen van de aanvraag overschrijden waarmee de grondslag wordt verlaten. Dit houdt in dat de aanvrager van de vergunning moet voldoen aan de emissie eisen maar hoe hij daaraan voldoet, mag hij zelf 196
(Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013) 56
invullen. Hiermee wordt een deel van de verantwoordelijkheid bij de vergunninghouder gelegd. De Afdeling heeft besloten dat “de grondslag van de aanvraag wordt verlaten wanneer als gevolg van het verbinden van voorschriften of gedeeltelijk weigeren van de vergunning, een andere inrichting dan die waarvoor vergunning is gevraagd moet worden geëxploiteerd.”197 Hier is echter geen algemeen oordeel over gegeven.198 Bij de aanvraag van grote plannen of activiteiten moet door de aanvrager een Milieu effect rapportage worden opgesteld en bijgevoegd bij de vergunningaanvraag. De toepassing van BBT is relevant voor de beschrijving van de milieugevolgen van de alternatieven in het MER. Hiermee wordt de invulling van de emissiegrens door gebruik van de BBT gestimuleerd. Door de verantwoordelijkheid bij de vergunninghouders te leggen maak je ze wel meer betrokken bij de bescherming van het milieu. Vaak zijn mensen meer geneigd te participeren wanneer ze zelf inbreng hebben dan wanneer alles wordt opgelegd. Echter de controle van het gebruik van de technieken wordt lastiger. Toezichthouders moeten weten wat de gebruikte technieken kunnen beperken aan emissie en kunnen meten of ze ook voldoen aan deze gegevens. Bevoegd gezag moet rekening houden met alle aspecten van de vergunning. Door de geïntegreerde vergunningverlening hoeven de aanvragers slechts één keer een vergunning aan te vragen. Aangezien de aanvragen tegenwoordig met name via de elektronische weg plaatsvinden, wordt de benodigde informatie direct betrokken bij de aanvraag199. Bevoegd gezag moet deze aanvraag op alle onderdelen beoordelen. Zowel op het gebied van milieu, als voor bouw en ruimtelijke ordening bijvoorbeeld. Dit is naar mijn mening een goede ontwikkeling. Zo ontstaan er minder tegenstrijdigheden in een vergunning, en het is voor de burger wel overzichtelijker welke vergunningen hij nodig heeft. Een laatste beperking wordt gevormd door de verouderde BREF´s. Hoewel de bedoeling was dat elke drie jaren de referentiedocumenten en de BBT-conclusies zouden worden herzien, wordt deze termijn zelden tot nooit gehaald. Over het gebruik van verouderde BREF´s bestaat in de jurisprudentie nog geen vaste lijn. Een opvatting is dat er vooruitgekeken moet worden op het moment dat een BREF verouderd is en/of op het punt staat herzien te worden. Een andere opvatting is dat het geen onjuiste toepassing betreft wanneer bevoegd gezag bij het verlenen van een vergunning vasthoudt aan een bestaande BREF. Om de doelstelling van de RIE te behalen, het tegen gaan of beperken van milieu belasting door instellingen, moet met de beste beschikbare technieken worden gewerkt. Of de technieken uit referentiedocumenten van 4 jaar of ouder nog kunnen worden betiteld als best beschikbaar is te betwisten. De bescherming van het milieu komt hiermee wel in het geding. Om de hoofdvraag te beantwoorden: Bevoegd gezag moet via vergunningsvoorschriften emissieplafonds opstellen voor inrichtingen die vallen onder bijlage 1 van de Richtlijn Industriële Emissies. Deze emissienormen zijn opgesteld aan de hand van de te behalen emissiereductie bij het gebruik van technieken die als Best Beschikbaar zijn bestempeld door de Europese Commissie. Waarbij het stelsel van vergunningverlening en de trage herziening van de BREFs als grootste obstakels gelden. Hoewel is geprobeerd om zo veel mogelijk regels te bundelen is dat nog niet helemaal gelukt. De wet- en regelgeving wordt op verschillende niveaus uitgewerkt. Doordat sommige installaties wel, 197
ABRvS 21 maart (2012), 201010898/1/A4 r.o. 2.4.1 M.P. Jongma heeft over dit onderwerp een gedeelte gewijd in M.P. Jongma, De milieuvergunning. Een onderzoek naar het beschermingsniveau en de soorten voorschriften (diss. UU), Deventer 2002, p. 139-151. 199 Hoewel ik tijdens mijn stage bij de gemeente Gemert-Bakel heb ondervonden dat ook via de elektronische weg nog niet standaard voldoende of juiste informatie wordt verschaft bij de vergunningaanvraag. 198
57
en andere niet onder algemene regelingen vallen en er niet voor alle type inrichtingen nationale richtlijnen bestaan is het nationale systeem voor juridische leken waarschijnlijk nog vrij onduidelijk. Gelukkig bestaan daar de adviesbureaus voor die helpen bij het aanvragen van een vergunning en uitzoeken welke informatie daar voor nodig is en eventueel een MER opstelt. Als laatste blijkt dat het toezicht op deze emissieplafonds niet voldoende is. Het bevoegd gezag mag een vergunning weigeren of intrekken wanneer er geen gebruik wordt gemaakt van de Beste Beschikbare Technieken. In de BBT-conclusies zijn controlevoorschriften opgenomen, maar zoals uit de rapporten, genoemd in de inleiding blijkt, is de handhaving op de emissienormen nog niet optimaal.. Uit de rapporten blijkt dat vaak de milieubeschermende technieken wel aanwezig maar niet in werking zijn of onjuist worden onderhouden of gebruikt waardoor de emissiereductie lager is dan wat kan worden behaald volgens de BREFs.200 Op papier is het BBT beginsel een aardig beginsel. De praktijk laat echter te wensen over door alle uitzonderingen en beperkingen voor het opleggen van het gebruik van de beste beschikbare technieken.
200
(Inspectie Leefomgeving en Transport, 29 juli 2012) 58
BIBLIOGRAFIE Jurisprudentie ABRvS, 4 december 2002, 200002156/2 ABRvS 31 juli 2002, 200200280/1 ABRvS 23 april 2003, 200202654/1 ABRvS 20 april 2005, 200405315/1 ABRvS 28 september 2005, 200501093/1 ABRvA 3 maart 2006, 200506034/1 ABRvS 21 november 2007, 200703699/1 ABRvS 21 december 2007, 200700690/1 ABRvS 13 augustus 2008, 200704489/1 ABRvS 28 mei 2008, 200701617/1 ABRvS 18 maart 2009, 200804250/1 ABRvS 14 juli 2010, 200910260/1/M2 ABRvS 11 mei 2011, 201002353/1 ABRvS 21 maart 2012, 201010898/1/A4 ABRvS 25 april 2012, 200902437/1/A4 ABRvS 9 mei 2012, 200904322/1/T1/A4 Rechtbank Roermond, 13 juni 2012, LJN BW8120 Media Algemeen Dagblad, 21 juni 2011, Meer fijnstof in de buurt van intensieve veehouderij. Laatste opgeroepen op: 22 oktober 2013. Te vinden op Algemee Dagblad.nl . Algemeen Dagblad 1 juli 2012. Thieme: kiezer kan grijs of groen kiezen. Laatste opgeroepen op: 22 oktober 2013. Te vinden op Algemeen dagblad.nl . Brabants Dagblad 15 februari 2011. Tegen de megastallen. Laatste opgeroepen op: 22 oktober 2013. Te vinden op bd.nl . Brabants Dagblad 3 juni 2013, Weer rechtzaken over megastallen in Zuidoost-Brabant. Laatste opgeroepen op: 22 oktober 2013, Te vinden op bd.nl . nos.nl 18 september 2012, Brabantse boeren overtreden regels. Laatste opgeroepen op: 22 oktober 2013. Te vinden op nos.nl Officiële publicaties J. Atsma, & I. Opstelten, Nota van toelichting wijziging Activiteitenbesluit, Bor en enkele andere besluiten. Staatsblad 2012, p. 552. J. Huizinga-Heringa, J. van Bijsterveldt-Vliegenthart, & E. Hirsch Ballin, Nota van toelichting bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Staatsblad 2010-3, p. 143. Europese Commissie. Reference Document on Best Available Techniques for Energy Efficiency. Brussel: Europese Commissie 2009. Publicatieblad van de Europese Unie 2012, C214/10 Sollicitatieoproep voor de selectie van ngo's als leden van de groep deskundigen inzake de uitwisseling van informatie over BBT overeenkomstig artikel 13 van de RIE. (PbEU , C 214/10). 59
Commissiedocument nr. 540 van 2005 Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europese Parlement Verslag van de Commissie over de uitvoering van Richtlijn 96/61/EG. Publicatieblad van de Europese Unie 2012, L63/1 Uitvoeringsbesluit (EU) nr. 613/2012 van de Raad van 10 februari 2012 tot vaststelling van richtsnoeren voor het verzamelen van gegevens, alsook voor het opstellen van BBT-referentiedocumenten en het waarborgen van de kwaliteit ervan als bedoeld in Richtlijn 2010/75/EU. (PbEU 2012, L63/1) Gedeputeerde Staten van Limburg. (2012). Omgevingsvergunning, Revisie milieudeel afvalstoffeninrichting. Sica Recycling BV. Randwyck-Maastricht: Provincie Limburg. Rapporten V.M.Y. van 't Lam, R. Uylenburg, Modernisering van VROM-Pseudowetgeving, STEM publicatie 2005/6. N. Teesing, Nederlandse milieurichtlijnen en beste beschikbare technieken. Verslag van VMR studiemiddag op 28 maart 2007, Den Haag: Vereniging voor milieurecht 2007. Boeken C, Backes, P. Gilhuis, & N. Koeman, Milieurecht, Deventer: Kluwer 2006. M. Boeve, F. Groothuijse, & R. Uylenburg, Omgevingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2010. H. Borgers, e.a., Nederlandse milieurichtlijnen en beste beschikbare technieken. Den Haag: Boom juridische uitgevers 2007. A. Freriks, e.a., Hoofdlijnen milieubestuursrecht, Den Haag: Boom juridische uitgevers 2007. A. Gilhuis, & P. van den Biesen, Beginselen in het milieurecht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2001. M. Jongma, Tekst & Commentaar. Artikel 8.11 Wet milieubeheer, Deventer: Kluwer 2009. (p. 250). M. Jongma, 'Het alara-beginsel bestaat niet', in: H. Besselink, & W. Konijnenbelt, De beoordeling van milieugeschillen door de bestuursrechter, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2000, (pp. 17-48). N. Koeman, A. Nijmeijer, & R. Uylenburg, Tekste & Commentaar Wabo, Deventer: Kluwer 2010. N. Koemand, A. Nijmeijer, & R. Uylenburg, Tekst & Commentaar Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Deventer: Kluwer 2011. L. Krämer, EC Environmental Law. Sixth edition, London: Sweet & Maxwell 2007. V. van 't Lam, & R. Uylenburg, Europese grenzen aan de regulering van milieugevolgen van bedrijven door algemene regels, Arnhem: STEM 2008. K. Makuch, & R. Peraira, Environmental and energy law, Chichester: Wiley-Blackwell 2012. N. Teesing, Nederlandse Milieurichtlijnen en beste beschikbare technieken, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers / Vereniging voor milieurecht 2007. J.H. Vedder, European Environmental Law, Groningen: Europa Law Publishing 2008. Tijdschriften
60
Brans (2010/4) M. Brans, 'Duurzaam gebruik door energy-efficiency, TO 2010-4, p. 116-120 Knijff, C. (2010/3). C. Knijff, 'Beste beschikbare technieken. Jurisprudentie: toetsingskader, termijnen, beste en 'light' technieken.' Milieu en Recht 2010-3, p. 151-158. Nijhoff, H. (2009/2). H. Nijhoff, 'Van ALARA naar BBT: Hoe is het gesteld met het beschermingsniveau?', StAB 2009-2, p. 8-16. van 't Lam, V. (2011). V. van ´t Lam, 'Noot bij ABRvS 11 mei 2011', StAB 2011- 3 , p. 21-25. Rossum, A. v. (2011, september). A. van Rossum, 'RIE vervangt IPPC. Is de toepassing van BBT nu wél gewaarborgd?', Nederlands tijdschrift voor Europees recht 2011, p. 232-239. Schoenberger, H (2009) h. Schoenberger, 'Integrated pollution prevention and control in large industrial installations on the basis of best available techniques. The Sevilla Process', Journal of Cleaner Production 2009-17, p. 1526-1529. Websites Commissie voor de milieueffectrapportage. (sd). wat is m.e.r.? Opgeroepen op juli 12, 2013, van Website van de Commissie voor de milieueffectrapportage: http://www.commissiemer.nl/regelgeving Commissievoor de milieueffectrapportage. (sd). Europese wetgeving. Opgeroepen op juli 12, 2013, van website van de Commissie voor de milieueffectrapportage: http://www.commissiemer.nl/regelgeving/europese-wetgeving Emissie gerelateerde onderwerpen. IPPC-richtlijn. (2012, augustus 1). Opgeroepen op juli 11, 2013, van InfoMil: http://www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/emissiebeheer/afvalwater/ippc-richtlijn Europese Commissie. (sd). Welcome to the European IPPC Bureau. Opgeroepen op juli 25, 2013, van Joint Research Centre: http://eippcb.jrc.ec.europa.eu Knijff, C. (2010, maart 4). Weblog 'Beste beschikbare technieken: een dynamisch begrip'. Opgeroepen op juli 10, 2013, van Website van Wieringa Advocaten: www.wieringa-advocaten.nl Knijff, C. (2012, mei 14). Weblog C. Knijf. Beste beschikbare technieken en kosteneffectiviteit: soepelere koers Afdeling bestuursrechtspraak. Opgeroepen op juli 10, 2013, van Wieringa Advocaten: http://www.wieringa-advocaten.nl/nl/weblog/2012/05/14/beste-beschikbaretechnieken-en-kosteneffectiviteit-soepelere-koers-afdeling-bestuursrechtspraak/aut/54/0 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2009, oktober 29). Selectie van veelgestelde vragen uit de Wabo-seminars. 1) Vragen over de inhoud van de Wet. Opgeroepen op juli 21, 2013, van Supportsite Helpdesk Bouwregelgeving: http://www.bouwvergunningonline.nl/pdf/Selectie%20van%20veelgestelde%20vragen%20Wabo.pdf NautaDutilh. (2011, februari 1). Overheid & Onderneming Update. Opgeroepen op juli 9, 2013, van newsletter-nautadutilh: http://www.newsletter-
61
nautadutilh.com/NL/xzine/public_regulatory/de_europese_richtlijn_industri%C3%ABle_emissies_(rie).html?cid =4&xzine_id=4550 Rijkswaterstaat, Ministerie van infrastructuur en Milieu. (2012, juli 9). Kenniscentrum InfoMil. Opgeroepen op juli 10, 2013, van NeR 2.11 Kosteneffectiviteit van milieumaatregelen: http://www.infomil.nl/onderwerpen/klimaat-lucht/ner/digitale-ner/2-algemeen/2-11/ Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2010, juli 29). NeR, Vraag en antwoord, nevenemissies en secundaire emissies. Opgeroepen op juli 10, 2013, van Kenniscentrum Infomil: http://www.infomil.nl/onderwerpen/klimaat-lucht/ner/menu/vragen-antwoorden/@110668/nevenemissies/ Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013, januari 29). Omgevingsvergunning/Wabo. Wanneer is sprake van onlosmakelijkheid? Opgeroepen op juli 21, 2013, van Kenniscentrum Infomil: http://www.infomil.nl/algemene-onderdelen/uitgebreid-zoeken/@112299/wanneer-sprake/ Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013, juni 4). Totstandkoming BREFs en BBTconclusies. Opgeroepen op juli 10, 2013, van Kenniscentrum Infomil: http://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzame/bbt-ippc-brefs/totstandkoming-bbt/ Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013). Kenniscentrum InfoMil. Opgeroepen op juni 14, 2013, van http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/ippc/richtlijn/implementatie Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013, juni 4). Infomil. Opgeroepen op juli 10, 2013, van Infomil: ww.infomil.nl Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013, juni 4). Kenniscentrum InfoMil. Opgeroepen op juli 10, 2013, van Kenniscentrum InfoMil: http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/ippc/richtlijn/nader-uitgelegd Commissie voor de milieueffectrapportage. (n.d.). Thema Veehouderij. Beleid en regelgeving. Opgeroepen oktober 6, 2013, van Commissie voor de milieueffectrapportage: http://www.commissiemer.nl/themas/veehouderij/beleid-regelgeving energie- en milieu-informatiesysteem voor het Vlaams Gewest. (n.d.). Europese BBT studies. BREF-studie energie efficiëntie. Opgeroepen oktober 4, 2013, van EMIS: http://emis.vito.be/bref-studie-energie-effici%C3%ABntie Europese Commissie. (2003). Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en sociaal comité en het comité van de regio's. Op weg naar duurzame productieVerordeningen bij de tenuitvoerlegging van Richtlijn 96/61/EG. Opgeroepen augustus 27, 2013, van EurLex : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52003DC0354:NL:HTML Haute Equipe Partners in Public. (2012, juni 14). artikelsgewijs commentaar Bor. Opgeroepen op september 10, 2013, van Kennisbank Omgevingsrecht: http://www.kennisbankomgevingsrecht.nu/doc/346411/artikelsgewijs-commentaar-bor/hoofdstuk-5-deinhoud-van-de-omgevingsvergunning
62
Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013, april 3). 12.1 Inleiding BBT-bepaling en Activiteitenbesluit. Opgeroepen op september 19, 2013, van Kenniscentrum InfoMil: http://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzame/bbt-ippc-brefs/handleiding-bepalen/12/12-1-inleiding/ Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013, januari 17). vragen en antwoorden Hoe verhoudt het Activiteitenbesluit zich tot de BBT? Opgeroepen op september 19, 2013, van Kenniscentrum InfoMil: http://www.infomil.nl/algemene-onderdelen/uitgebreidzoeken/@92156/activiteitenbesluit_/ Ministerie van Infrastuctuur en Milieu. (2013, mei 24). BBT, IPPC en BREFs. Opgeroepen op september 20, 2013, van Kenniscentrum InfoMil: http://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzame/bbt-ippc-brefs/handleiding-bepalen/3-identificatie-bbt/2-3nederlandse Rijksoverheid. (n.d.). Wat is een Algemene Maatregel van Bestuur?. Opgeroepen op september 20, 2013, van Rijksoverheid: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/wetgeving/vraag-en-antwoord/wat-is-een-algemene-maatregelvan-bestuur-amvb.html Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2012, december 21). BBT, IPPC en BREFs Afgas- en afvalwaterbehandeling. Opgeroepen op september 18, 2013, van Kenniscentrum InfoMil: http://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzame/bbt-ippc-brefs/brefs-bbt-conclusies/virtuele_map/afgas Rijkswaterstaat. Ministerie van Infrastructuur en Milieu. (2013, april 3). Inleiding BBT-bepaling en Activiteitenbesluit. Opgeroepen op oktober 7, 2013, van Kenniscentrum InfoMil: http://www.infomil.nl/onderwerpen/duurzame/bbt-ippc-brefs/handleiding-bepalen/12/12-1-inleiding/ Bouckaert, J., Vandenheede, P., & François, S. (2013, september). Nieuwsbrief administratief recht: focus op milieu en ruimtelijke ordening. Editie nr. 2013/3. Opgeroepen op oktober 03, 2013, van Stibbe: http://www.stibbe.be/assets/planning%20&%20environment%20e-bulletin%202013-02%20nl.htm Royal Haskoning. (2008, april). Werkvelden, Milieubeleid en veiligheid. Opgeroepen op september 9, 2013, van website van Royal Haskoning: http://www.royalhaskoning.com/nlNL/Werkvelden/WaterEnMilieu/MilieubeleidEnVeiligheid/Pages/Handreikingomgevingsvergunning.aspx Vlaamse Regering. (2013, maart 29). 20130329 planologisch attest handleiding.doc. Opgeroepen op september 19, 2013, van vlaanderen.be: www2.vlaanderen.be
63
Bijlage I Berekening van de maximale ammoniakemissie met toepassing van de Beleidslijn IPPC omgevingstoets Vergunde situatie bij toepassing BBT Totaal Aangevraagde situatie bij toepassing BBT 200.000 * 0,045 kg NH3 Verschil aangevraagd BBT -/- vergund BBT 9.000 kg NH3 -/- 0 kg NH3 Verdelen aantal kilogrammen over 3 categorieën van de beleidslijn 0 – 5.000 kg NH3 5.000 – 10.000 kg NH3 Bepalen aantal dieren per categorie van de beleidslijn 0 – 5.000 kg NH3 5.000 – 10.000 kgNH3 Aantal dieren vermenigvuldigen met bijbehorende emissiefactor BBT / >BBT 0 – 5.000 kg NH3 = 111.112 * 0,045 kg NH3 5.000 – 10.000 kgNH3 = 88.889 * 0,037 kg NH3 Tel stap 1 en 6 bij elkaar op 0 kg NH3 + 5.000,04 kg NH3 + 3.288,89 kg NH3
=
0 kg NH3
=
9.000 kg NH3
=
9.000 kg NH3
= =
5.000 kg NH3 4.000 kg NH3 (9.000 -/- 5.000)
= =
5.000 / 0,045 = 111.112 dieren (afgerond) 4.000 / 0,045 = 88.889 dieren (afgerond)
= =
5.000,04 kg NH3 3.288,89 kg NH3
=
8.288,93 kg NH3
64
