Mei 2002 Informatieblad
BESLUIT STRALINGSBESCHERMING Het nieuwe Besluit stralingsbescherming is op 1 maart 2002 in werking getreden. Dit besluit bevat maatregelen om werknemers en burgers te beschermen tegen de gevaren van ioniserende straling. Zo stelt het normen en reguleert het de meldings- en vergunningplicht voor het werken met (radioactieve) bronnen waarbij straling vrijkomt. Het besluit komt in de plaats van het Besluit stralenbescherming Kernenergiewet en vormt de implementatie van twee richtlijnen van de Europese Unie: 96/29/Euratom en 97/43/Euratom. De eerste richtlijn voorziet in de bescherming van de gezondheid van de bevolking en werknemers tegen de gevaren van ioniserende straling. De tweede richtlijn beschermt personen tegen de gevaren van ioniserende straling in verband met medische blootstelling. Dit informatieblad handelt over de wijzigingen als gevolg van de implementatie van de eerste richtlijn (96/29/Euratom). Het is bedoeld voor (potentiële) vergunninghouders of melders bij bedrijven, stralingsdeskundigen, milieucoördinatoren en Arbo-adviseurs bij bedrijven en wetenschappers. Voor informatie over wijzigingen voor de medische blootstelling als gevolg van de implementatie van richtlijn 97/43/Euratom kunt u zich wenden tot het Ministerie van VWS. Het gehele besluit valt onder de Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Zie kopje ‘meer informatie’ op de achterzijde van dit informatieblad.
De nieuwe regeling bevat een aantal belangrijke wijzigingen: - Andere grenzen voor meldings- of vergunningplichtig radioactieve stoffen; - Meldingsplicht voor werkzaamheden met natuurlijk bronnen; - Uitbreiding van de meldings- en vergunningplicht voor toestellen; - Overgangsbepalingen meldingen en vergunningen; - Aparte regelgeving voor werkzaamheden met natuurlijke radioactiviteit; - Nadere uitwerking van de basisprincipes rechtvaardiging, optimalisatie en dosisbeperking en de lagere dosislimiet voor blootgestelde werknemers; - Afval en hergebruik;
1
- Lozingen; - Nieuwe doelgroep vliegtuigbemanning; - Gewijzigde regelgeving rond het medisch toezicht op werknemers; - Lange termijn waarborging van stralingsdeskundigheid binnen ondernemingen; - Expliciete eisen ten aanzien van verhouding ondernemer en deskundige; - De instelling van bewaakte en gecontroleerde zones; - Gewijzigde regelgeving voor waarschuwingssignalering; - Aandacht voor potentiële blootstelling en interventie; - Medische toepassingen.
Andere grenzen voor meldings- en vergunningplicht radioactieve stoffen
Meldingsplicht voor werkzaamheden met natuurlijke bronnen
De gehanteerde waarden om meldings- en vergunningplicht vast te stellen voor radioactieve stoffen zijn gewijzigd. Hiervoor geldt nu een stelsel van radionuclide-afhankelijke waarden: zowel voor de activiteitsconcentratie als voor de totale activiteit is per nuclide een waarde vastgesteld. Voor individuele radionucliden kan deze verandering een aanscherping betekenen van de norm of juist een versoepeling. Gemiddeld veranderen de grenzen echter niet of nauwelijks. Onderzoek van Euratom heeft tot de aanpassing geleid. De vrijstellingswaarden zijn in dit onderzoek berekend op basis van dosiscriteria en realistisch conservatieve scenario’s. Dat blijkt een reëler beeld te geven van de feitelijke blootstelling, dan de eerdere regelgeving.
Nieuw is de meldingsplicht voor werkzaamheden met natuurlijke bronnen. Als bedrijven bepaalde waarden voor de totale activiteit én activiteitsconcentratie overschrijden, moeten zij dit melden. Deze waarden worden zowel voor vrijstelling als voor vrijgave gehanteerd. Als de waarde voor de activiteitsconcentratie tienmaal wordt overschreden, geldt een vergunningplicht. Voor handelingen met kunstmatige of natuurlijke bronnen bestaat er geen meldingsplicht. Bij overschrijding van de vrijstellingswaarden voor zowel de activiteitsconcentratie als de totale activiteit geldt onmiddellijk een vergunningplicht.
Werkzaamheden en handelingen In het besluit wordt een onderscheid gemaakt tussen werkzaamheden en handelingen.
Werkzaamheden: alle verrichtingen met materialen waarin zich natuurlijke radionucliden bevinden, die niet worden gebruikt vanwege hun radioactieve eigenschappen of hun splijt- of kweekeigenschappen, maar wel een blootstelling veroorzaken. Handelingen: alle verrichtingen met kunstmatige stralingsbronnen of natuurlijke bronnen wanneer deze gebruikt worden vanwege hun radioactieve eigenschappen, inclusief het hebben of gebruiken van een toestel.
De vrijstelling- en vrijgavewaarden zijn zowel voor handelingen als voor werkzaamheden berekend op basis van dosiscriteria en realistisch conservatieve scenario’s en zijn opgenomen in een bijlage van het besluit. In uitzonderingsgevallen, wanneer de gebruikte scenario’s grote afwijkingen met de praktijk vertonen, kan door de overheid vrijstelling verleend worden bij een beperkt risico op blootstelling of alsnog een vergunningsplicht opgelegd worden bij een hoog risico op blootstelling.
Uitbreiding van de Meldings- en vergunningplicht toestellen Met het van kracht worden van het besluit is ook het voorhanden hebben van een toestel, zoals röntgenapparatuur, meldings- of vergunningplichtig geworden. Vroeger gold deze plicht alleen voor het gebruiken van een toestel. Voor het gebruik van een toestel voor röntgendiffractie en voor röntgenspectrografie is de vergunningplicht veelal omgezet in een meldingsplicht. Deze toestellen hebben tegenwoordig standaardbeveiligingen en -afscherming. Voor werknemers ontstaan daarom minder risico’s.
2
Vrijstelling en vrijgave Het besluit introduceert de begrippen: vrijstelling en vrijgave. Vrijstelling heeft betrekking op de waarde waaronder het voorhanden hebben en toepassen van radioactief materiaal niet meldings- of vergunningplichtig is. Vrijgave heeft betrekking op de waarde waaronder het zich ontdoen van radioactieve stoffen niet meldings- of vergunningplichtig is. Onder het ‘zich ontdoen van materiaal’ wordt verstaan hergebruik, lozing of de afvoer van materiaal als afval. Met uitzondering van de lozingen zijn in het besluit de waarden voor vrijstelling en vrijgave van handelingen en werkzaamheden aan elkaar gelijkgesteld.
Overgangsbepalingen meldingen en vergunningen In het besluit is ook het overgangsrecht voor meldingen en vergunningen opgenomen. De op grond van het vorige besluit verleende vergunningen worden aangemerkt als vergunningen op grond van het nieuwe besluit. Dit betekent bijvoorbeeld ook dat eerder verleende vergunningen voor het gebruik van een toestel nu ook gelden voor het voorhanden hebben van dat toestel. De voorschriften van de eerder verleende vergunning blijven van kracht. Handelingen en werkzaamheden waarvoor op grond van het vorige besluit een vergunning was verleend, maar die op grond van het huidige besluit slechts gemeld hoeven te worden, worden als gemeld beschouwd en hoeven niet opnieuw gemeld te worden. Voor handelingen en werkzaamheden met een
3
radioactieve stof, waarvoor op grond van het vorige besluit geen, maar nu wel een vergunning vereist is, moet de ondernemer voor 1 maart 2003 een aanvraag indienen. Voor toestellen die onder het oude regime reeds gemeld zijn, geldt dat deze ook onder het nieuwe besluit gemeld zijn. Voor de meldingen van werkzaamheden die nog niet eerder onder de regelgeving vielen, wordt een uiterste meldingsdatum bepaald. Dit tijdstip zal in een ministeriële regeling vermeld worden.
Aparte regelgeving voor werkzaamheden met natuurlijke radioactiviteit Voor het eerst is aparte regelgeving opgenomen voor werkzaamheden met natuurlijke bronnen. Het gaat veelal om delfstoffen of hun restproducten die bij de verwerking in industriële productieprocessen relevante stralingsrisico’s voor werknemers of het publiek kunnen veroorzaken. Deze materialen, die radionucliden uit uraniumen thoriumreeksen bevatten, worden in dat geval niet gebruikt vanwege hun radioactieve eigenschappen of hun splijt- of kweekeigenschappen. Desalniettemin kan de verwerking ervan een blootstelling opleveren voor werknemers op de locatie of leden van de bevolking buiten de locatie.
Lijst met werkzaamheden In 2002 verschijnt de ministeriële regeling ‘Regeling voor natuurlijke bronnen van ioniserende straling’. Hierin wordt een lijst met werkzaamheden opgenomen, die mogelijk een te hoge blootstelling kunnen geven. Nederland voldoet hiermee aan de verplichting van de Europese Commissie tot identificatie van dergelijke werkzaamheden. Als een ondernemer werkzaamheden wil verrichten die op de lijst staan, is hij verplicht na te gaan of de waarden voor vrijstelling of vrijgave worden overschreden.
Als de werkzaamheden niet op de lijst staan, geldt deze meetverplichting niet. Mocht echter blijken dat de waarden toch worden overschreden, geldt desondanks meldings- of vergunningplicht.
De drie basisprincipes Voor het werken met natuurlijke en kunstmatige bronnen gelden drie basisprincipes: rechtvaardiging, ALARA en dosislimieten. Bij deze uitgangspunten heeft een aantal juridisch technische verbeteringen plaatsgevonden. Rechtvaardiging Het rechtvaardigingsbeginsel houdt in dat bedrijven de voor- en nadelen van een handeling met ioniserende straling tegen elkaar moeten afwegen. De eisen rond rechtvaardiging zijn meer in detail uitgewerkt. Alleen als de voordelen groter zijn dan de nadelen mag de handeling of werkzaamheid plaatsvinden. De voor- en nadelen met betrekking tot de gezondheid, sociale, economische en financiële aspecten worden tegen elkaar afgezet. Bij de gezondheidsschade gaat het om de schade voor alle direct betrokkenen: werknemers en overige leden van de bevolking. Alle handelingen en werkzaamheden die in principe het stempel gerechtvaardigd hebben gekregen zijn opgenomen in de ‘positieve’ lijst in de ministeriële regeling ‘Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling’. Deze regeling verschijnt binnenkort in de Staatscourant. In dezelfde regeling staan in de ‘negatieve lijst’ de handelingen en werkzaamheden die in het algemeen als niet-gerechtvaardigd worden beschouwd. De aanvrager geeft in zijn aanvraag of melding aan onder welk categorienummer de aangevraagde handelingen of werkzaamheden volgens hem kunnen worden ingedeeld.
De rechtvaardiging bestaat uit twee fasen. In de eerste fase gaat de vergunningaanvrager of melder na of de handelingen of werkzaamheden in principe gerechtvaardigd zijn. Hij doet dat door te kijken in de genoemde lijsten. Bij de tweede fase toetst de overheid bij de uiteindelijke vergunningverlening of melding de specifieke rechtvaardiging per individuele handeling of werkzaamheid. Als de overheid een vergunning toekent of een melding voldoende acht, wordt de specifieke rechtvaardiging een feit. ALARA ALARA is een afkorting van As Low As Reasonably Achievable. Dit beginsel houdt in dat door middel van optimalisatie van de stralingsbescherming de blootstelling ten gevolge van alle handelingen en werkzaamheden zo laag als redelijkerwijs mogelijk moet zijn. Bij de bepaling wat redelijk is, tellen ook de sociale en economische factoren mee. Omdat het ALARA geldt voor alle situaties, is het beginsel in één algemeen artikel in het besluit opgenomen. Ondernemers kunnen de optimalisatie door middel van uitgebreide kosten-batenanalyses uitvoeren, maar ook eerdere ervaringen of een zogenoemde ‘expert opinion’ kunnen worden gebruikt. Het ALARA-beginsel wordt bijvoorbeeld ingevuld als een ondernemer kiest voor andere handelingen, technisch of organisatorisch, die even effectief zijn, maar waarbij minder of geen stralingsbelasting optreedt. ALARA geldt vanaf de ontwerpfase van een toepassing tot en met de afvalfase. Bij een dosisbeperking gaat het om een specifieke invulling van ALARA. De overheid kan dan bij voorbaat een plafondwaarde aan het optimalisatieproces voor een soort toepassing stellen. Het
4
besluit biedt hiertoe voor het eerst de wettelijke mogelijkheid. Dosislimieten Voor de dosislimieten geldt dat deze in geen geval overschreden mogen worden. In het besluit is de limiet voor blootgestelde werknemers aanzienlijk verlaagd. Jaarlijks mogen deze werknemers maximaal 20 mSv ontvangen. Eerder lag die limiet op 50 mSv per jaar. Nieuwe wetenschappelijke inzichten op het vlak van de stralingsbescherming en gewijzigde maatschappelijke normen hebben tot deze strengere norm geleid.
Afval en hergebruik In het besluit wordt expliciet vermeld wanneer een radioactieve stof een radioactieve afvalstof wordt, namelijk indien er geen hergebruik meer is voorzien. Het radioactieve afval dat voortvloeit uit werkzaamheden kan zowel meldingsplichtig als vergunningplichtig zijn. Zowel voor handelingen als voor werkzaamheden geldt dat de ondernemer vergunningplichtig afval altijd moet afvoeren naar de Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA). In de toekomst wil de overheid het storten van meldingsplichtig afval op een of enkele aparte stortplaatsen mogelijk maken. De huidige COVRA is ongeschikt voor de opslag van grote bulkhoeveelheden. Menging met uitsluitend als doel de activiteitsconcentratie te verlagen is niet toegestaan. Wel mag menging optreden met ander – minder radioactief – materiaal met als oogmerk producten materiaalhergebruik. Als vergunningplichtig materiaal afkomstig van werkzaamheden na menging nog steeds tienmaal boven het vrijgaveniveau uitkomt, verleent de overheid geen toestemming voor het beoogde materiaal-
5
hergebruik. Dit laatste geldt ook voor vergunningplichtige materialen die ondernemers als zodanig willen toepassen (producthergebruik). Bijvoorbeeld als afdeklaag of tussenlaag bij wegenbouw.
Lozingen Zowel aan het lozen van kunstmatige bronnen als aan het lozen van natuurlijke bronnen zijn in het besluit vergunningplichtige grenzen gesteld, welke dosisgerelateerd zijn. Het risico wordt bepaald door de totale hoeveelheid geloosd materiaal in een jaar. De vrijgavewaarden voor het lozen van kunstmatige bronnen zijn weergegeven in een totale activiteit per kalenderjaar, uitgedrukt in radiotoxiciteitsequivalenten. Uitgezonderd van de toetsing van de vrijgavewaarden voor lozingen zijn de mogelijk grote hoeveelheden geloosd bij ongevallen. De vrijgavewaarden voor lozingen van natuurlijke bronnen zijn vastgesteld als totale hoeveelheid geloosde becquerel in een jaar (Bq/jaar).
Radiotoxiciteitsequivalent De Radiotoxiciteitsequivalent (Re) is ontwikkeld om recht te doen aan de verscheidenheid in radiotoxiciteit van radionucliden. Door de hoeveelheid te lozen becquerel als gevolg van handelingen uit te drukken in Re, geeft de volledige inname van 1 geloosde Re steeds dezelfde effectieve dosis, namelijk 1 sievert.
Nieuwe doelgroep vliegtuigbemanning Voor het eerst is er aandacht voor vliegtuigbemanningen die tijdens hun werk aan kosmische straling blootstaan. Zij ontvangen tijdens het vliegen een hogere dosis dan op grondniveau. De hoogte van de dosis is afhankelijk van de route en de vlieghoogte. Werkgevers dienen vliegtuigbemanningen die bepaalde vluchten maken dan ook onder te brengen in een stralingshygiënisch zorgsysteem. Met speciaal daarvoor ontwikkelde computerprogramma’s kan de effectieve dosis van die personen worden bepaald. Dit op basis van tevoren bepaalde dosis per vluchtroute. Zij hoeven dan geen persoonlijke dosismeter te hebben.
Blootgestelde werknemers: categorie A- en B-werknemers Hierbij gaat het om werknemers die als gevolg van hun beroep blootstaan aan ioniserende straling. Wanneer een werknemer in zijn of haar beroep bloot kan staan aan een effectieve dosis tussen 1 en 6 mSv wordt hij ingedeeld als B-werknemer. Indien een effectieve dosis tussen 6 en20 mSv kan worden ontvangen, vindt indeling plaats als A-werknemer.
Medisch toezicht op werknemers Voor het medisch toezicht op personeel dat handelingen of werkzaamheden verricht, geldt het arbeidsgezondheidskundige regime van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (Arbo-wet). De aanvangskeuring en de periodieke herkeuringen voor A-werknemers zijn gehandhaafd. Bij die medische keuringen gelden de bepalingen van de Wet medische keuringen. Voor hen geldt een systeem van rapportage en administratie van medische gegevens. Voor B-werknemers geldt de Arbo-wet. Daarom
zijn de verplichte keuringen uit het oude Besluit stralenbescherming Kernenergiewet ingetrokken. De rol van de stralingsarts is meer in lijn gebracht met de gangbare werkwijze van de Arbo-dienst; de stralingsarts voert nu in samenwerking met de Arbo-dienst het medisch toezicht uit. Voor het werken met ioniserende straling moet een risico-inventarisatie en –evaluatie worden uitgevoerd.
Waarborging kwaliteit deskundigheid Een belangrijke vernieuwing is de structurele waarborging van de kwaliteit van de stralingsdeskundigen binnen een onderneming. Naar verwachting zullen binnen 1 of 2 jaar deskundigen zich moeten laten registreren. Er gelden dan basiscurricula die deskundigen moeten hebben doorlopen om op een bepaald niveau in de praktijk te kunnen (blijven) functioneren. Behalve een opleiding moeten zij adequate praktijkervaring opdoen en bekwaam zijn. De complexiteit van het werkterrein bepaalt de lengte van de vereiste praktijkervaring. Ook dienen zij regelmatig na- en bijscholingscursussen te volgen.
Verhouding ondernemer en deskundige De verhouding tussen de ondernemer en de stralingsdeskundige heeft met het nieuwe besluit meer duidelijkheid verkregen. De ondernemer is nu expliciet verantwoordelijk, bijvoorbeeld voor het nemen van maatregelen om werknemers tegen straling te beschermen. Daarnaast zijn de taken waarbij een deskundige moet worden ingeschakeld, beter omschreven.
Bewaakte en gecontroleerde zones Een wijziging is de instelling van bewaakte en gecontroleerde zones. Daarmee worden werknemers gewezen op de bijzondere omstandigheden op de werkplek en op hun eigen medeverant-
6
woordelijkheid voor een adequaat stralingshygiënisch zorgsysteem. Als uit de risico-inventarisatie en –evaluatie een bepaald stralingsrisico blijkt, moet de werkgever een zone instellen. Of de werkgever speciale voorschriften moet naleven, wordt beoordeeld op basis van de verwachte dosis voor de werknemer en de mogelijkheid van verspreiding of besmetting. Bovendien moet ingeschat worden wat de mogelijke blootstelling is, indien zich een incident of een ongeval voordoet (de potentiële blootstelling). Afhankelijk hiervan stelt de ondernemer, een bewaakte of gecontroleerde zone of geen zone vast. Voor de gecontroleerde zone gelden zwaardere eisen. Er komen uitvoeringsregels voor de praktische invulling van het systeem van zonering.
Waarschuwingssignalering Ook de waarschuwingssignalering voor de aanwezigheid van ioniserende straling is gewijzigd. In de nieuwe ministeriële regeling ‘Regeling waarschuwingssignalering ioniserende straling’ wordt als model een waarschuwingsbord of teken voor ioniserende straling in het algemeen verplicht gesteld. Daarbij komen de, van nu af aan verplichte, onderborden. Op deze onderborden moet worden aangegeven of het radioactieve stoffen of röntgenstraling betreft, of beide. Wanneer het een bewaakte of gecontroleerde zone betreft, zal dit ook in de waarschuwingssignalering opgenomen moeten worden. Indien het een gecontroleerde zone betreft zonder feitelijke toegangsbeperking dan moet de waarschuwingssignalering bovendien vergezeld gaan van een toegangsverbodsbord met daaronder de tekst ‘Geen toegang voor onbevoegden’.
7
Potentiële blootstelling en Interventie Nieuw is een apart hoofdstuk in het besluit over interventie (naast het reeds bestaande hoofdstuk in de Kernenergiewet). Het doel is maatregelen te treffen ter voorkoming of vermindering van de blootstelling aan straling door een ongeval (een radiologische noodsituatie) of een handeling of werkzaamheid met een (natuurlijke) radioactieve stof die in het verleden heeft plaatsgevonden. De eerstbedoelde interventie was reeds grotendeels in de Kernenergiewet geregeld. De laatste is nu ook wettelijk geregeld. Hierbij gaat het om het verminderen of elimineren van bepaalde ongewenste nasleepeffecten. Bijvoorbeeld in het geval van een lozing of storting in het verleden die destijds acceptabel was of illegaal plaatsvond. Ook het saneren van verontreinigingen ten gevolge van een ongeval in het verleden valt daaronder. De maatregelen kunnen worden opgenomen in een plan van aanpak in plaats van in een vergunning. Dit dient de ondernemer ter goedkeuring voor te leggen aan de desbetreffende ministers. Voor deze procedure is gekozen omdat een vergunning in dergelijke situaties geen toegevoegde waarde biedt en de slagvaardigheid belemmert.
Medische toepassingen Voor medische toepassingen heeft het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een brochure uitgebracht. Deze brochure geeft uitsluitend informatie over de stralingsbescherming van personen, die vanwege medisch onderzoek of therapie aan ioniserende straling worden blootgesteld. Voor de stralingsbescherming van degenen die het onderzoek uitvoeren of erbij betrokken zijn: zoals röntgenologen, radiologische laboranten, verpleegkundigen of bezoekers, geldt hetzelfde als voor alle andere toepassingen waarbij werknemers of burgers worden blootgesteld aan ioniserende straling. Voor hen is derhalve ook dit infoblad van toepassing.
. . . Publicatie van: . Ministerie van Volkshuisvesting, . Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer . Centrale Directie Communicatie . Rijnstraat 8 . 2515 XP Den Haag . www.vrom.nl . . vrom 02.0386/05-02 12849/167
Meer informatie Voor verdere informatie over het Besluit stralingsbescherming kunt u zich wenden tot: - De Afdeling Beschikkingen van het Ministerie van SZW : 070 333 55 35 voor algemene informatie betreffende vergunningaanvragen of meldingen zowel voor handelingen als voor werkzaamheden. - De website van het Ministerie van SZW: www.minszw.nl of de informatietelefoon van SZW 0800 9051 voor arbeidsbeschermingaspecten en algemene informatie. - Publieksvoorlichting 070 339 50 50 van het Ministerie van VROM - De website van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport www.minvws.nl voor patiëntenbescherming. - Het Besluit stralingsbescherming en de gepubliceerde regelingen zijn beschikbaar via www.overheid.nl onder officiële publicaties. - Op de website van de Nederlandse Vereniging voor Stralingsdeskundigen (www.nvs-straling.nl) wordt doorverwezen naar het besluit en de reeds gepubliceerde regelingen.
8
