BENDE ZSÓFIA HALAT VAGY HÁLÓT? *

1. évf. 2. szám: 2011/ 2. Feltöltve: 2011. december 30. BENDE ZSÓFIA HALAT VAGY HÁLÓT?* Egy dollár. – Ma több mint egymilliárd embernek ennyiből kell megélnie naponta. Az Európai Parlament volt elnökének a szavait veszem kölcsön. Simone Veil egy alkalommal azt mondta, valójában nincs más oka annak, hogy egy éhes nővel, férfivel vagy gyermekkel megosszuk a falatunkat, mint az, hogy emberek vagyunk (Fenyő 1987, 69). Az elsősorban a harmadik világban (de természetesen nem csupán ott) tapasztalható óriási szegénység, éhezés és a pusztító természeti katasztrófák szükségessé teszik a humanitárius segítségnyújtást, továbbá az ezen túlmutató fejlesztési támogatásokat. Ma már számos segélyszervezet működik, egyik kisebb, másik nagyobb eredményeket ér el, vannak alacsony létszámmal dolgozó, s több száz vagy több ezer önkéntest is megmozgató szervezetek. Ezek nagy száma azonban a koordináció minőségében komoly hátrányokat okozhat. Így szükség van egy közös, összefogott, államok együttműködésével kézben tartott rendszerre. Fontos eleméül szántam e tanulmánynak a humanitárius jog azon egységeinek a kiemelését, amelyek nélkülözhetetlenek a téma pontosabb vizsgálatához, s amelyek hatással voltak a segélyezési politikák mind gyakorlati, mind elméleti részeinek alakítására. Célom továbbá, hogy igyekezzek képet festeni arról, miként viszonyulnak egymáshoz a donor- és a recipiens államok, milyen érdekek vezérlik az egyiket és a másikat, kitérve a (kül)politikai, gazdasági, társadalmi és egyéb motivációikra, azok érvényesítésére. Emellett a donor és recipiens mivoltuk következményei vizsgálatán túl arra is választ kerestem, hogy konkrétan milyen formákban valósulnak meg a segélyek, ezek kiválasztása mitől függ, melyek a legkedveltebb, s leginkább sikeres megoldások.

*

E tanulmány várhatóan megjelenik a Több síkon (Budapest, BCE, 2011. Szerk.: Murányi Péter) című tanulmánykötetben is. A kötet a TÁMOP-4.2.2/B-10/1-2010-0023. számú projektjének keretében megvalósult kutatások eredményeit közli. A szerző a BCE Közigazgatás-tudományi Karának Európai és nemzetközi igazgatás MA szakos hallgatója; korábbi diplomáit a Szegedi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Karán és a Budapesti Corvinus Egyetem igazgatásszervező szakán szerezte.. Elérhetősége: [email protected]

PRO PUBLICO BONO ONLINE

Ez egyben már átvezet a tanulmány egy újabb elemére, pontosabban annak kutatására, hogy mennyiben érvényesülnek egy program vagy projekt megvalósulása során a fogadó államok adott helyi közösségeinek igényei, szükségletei, hogy mennyiben befolyásolja ez a hatékonyságot és az eredményességet. A vizsgálat során kiderült, hogy sajnos – bár ennek felülvizsgálata folyamatos, megvan a törekvés a hibák kiküszöbölésére – komoly, s valóságos kritikája a rendszernek, hogy nincs egy egységes fő szervezet, amely az egész működését összefogná. Kritikaként feljegyzendő továbbá az is, hogy a gyakorlatban és a segítség megválasztásában, megvalósításában kevéssé érvényesülnek a fejlődő világ rászorultjainak tényleges szükségletei. Sokan úgy tartják, a többitől élesen megkülönböztethető kategóriát alkotnak a nemzetközi dimenzióban leegyszerűsítve csak örökzöldnek mondott témák. S ha valami, hát akkor a fejlődő országok elmaradottságának kérdése, annak eredői, gazdasági, politikai, jogi, társadalmi összetevői, kezelésének mikéntje bizonyára ide sorolható. A hétköznapi életünkben is gyakran használt „örökzöld” jelző azonban csak első nézésre tűnik könnyen emészthetőnek. Nem sokat időzve a fogalom jelentése mibenlétének boncolgatásánál, egy dolgot mindenképpen meg kell jegyezni, mint a tanulmány szempontjából korántsem elhanyagolható tételt: hogy mit is jelez egy téma ebbéli státusza, ha úgy tetszik, mi tartja napirenden a nemzetközi szférában? Legtöbbször egyszerű a válasz, talán nem is gondolnánk: nem jelent mást, mint hogy a területen igen sok a hosszú idő óta megoldásra váró probléma, így kutatók, jogászok, társadalomkutatók, gazdasági szakemberek újra és újra igyekeznek válaszokat keresni, s olyan stratégiákat kidolgozni, amelyek nem csak rövid időintervallumokra jelentenek megoldást, akkor is többnyire ideiglenest. És az érdekek. Amelyek bizony minden mögött ott vannak – miért lenne ez másképp a nemzetközi fejlesztési segélyezés terén? Csak kevés lépés van a nemzetközi jogban, amely ne függne bizonyos, olykor homályos, olykor nagyon is világos, határozott szándékoktól. A fejlesztési segélyezési politikák nagy része a tárgyalóasztaloknál, a nemzetközi jogi, gazdasági dimenziókban alakul; a tanulmány többnyire az előbbiről szól. Ám kísérletet tesz arra is, hogy az eredménnyel is foglalkozzon. Azt pedig ott találjuk valahol Botswanában, Kongóban, Etiópiában… AZ INTÉZMÉNYES SEGÍTSÉG KIALAKULÁSA Történelmi tapasztalatok bizonyítják egészen az ókortól (például az i. e. XIII. században kötött egyiptomi–hettita együttműködés), hogy a világon előforduló létfontosságú problémákat, legyenek azok több országot érintő vitás politikai kérdések, érdekekbe ütköző fejlesztési programok, természeti katasztrófák vagy nagy horderejű gazdasági megállapodások, az érintett felek együttműködésével sokkal nagyobb hatásfokkal lehet kezelni, mint egyéni kísérletezésekkel. Az államok kö-

2


zötti nemzetközi együttműködésnek minden korban megvolt a maga formája (Blahó et al. 2001, 21-22). Hosszú, kíméletlen háborúk, súlyos katasztrófák, pusztító árvizek, földrengések, vulkánkitörések, járványok, éhínség az emberiség történetének valamennyi szakaszában előfordultak/előfordulnak. Legtöbbjük mára feledésbe merült, s többnyire csak dokumentumfilmek képsorai, archív felvételek, évfordulók emlékeztetnek a nagy lisszaboni földrengésre, az ukrajnai éhínségre vagy a nem is olyan régen történt délkelet-ázsiai szökőárra. E legutóbbi esetében – az újságírók munkája nyomán – a televízió előtt ülve, az élő közvetítéseket, híradásokat figyelemmel kísérve magunk is szembesülhettünk a kormányzati és nem kormányzati intézmények, segélyszervezetek rendkívüli aktivitásával. Azonban hosszú időnek kellett eltelnie ahhoz, hogy a túlélők, a sérültek, a rászorulók és a szükséghelyzetben lévők intézményes segítséget kapjanak. Kisebb-nagyobb közösségek összefogására, egyházi szervezetek segítségnyújtására természetesen volt példa, elsősorban az árvák, szegények, özvegyek felkarolása terén. Ahogy Kapronczay Károly is kifejti a humanitárius eszmék európai alakulásáról szóló írásában, egyes országok hadseregei is gondoskodtak a sebesültek ellátásáról, ez azonban kevésbé volt jellemző, mint a lakosság életeket mentő tevékenysége. A katonai erők egy idő után azonban felismerték: ahhoz, hogy a gyógyult, újra ép és egészséges fiatalemberek mielőbb hadrendbe állhassanak, érdekükben áll külön csoportokra bízni az ápolási teendőket. A XVI. századtól ezt a szerzetesrendekre, a ferencesekre vagy az ápolásra specializálódott irgalmasokra bízták. Az egyházi vagy egyházakhoz kötődő szervezetek a mai napig jelentős hányadát képezik a humanitárius tevékenységet végző, karitatív segélyszervezeteknek (Kapronczay 2006). A Vöröskereszt háborús élmények, a csatamezőn látottak hatására alakult meg. Egy tehetős svájci orvos, Henry Dunant 1859-ben szemtanúja volt a solferinói ütközetnek, s azt is láthatta, ahogy napnyugta után kamilliánus szerzetesek mentik a sebesülteket a csatatéren, ellátják sérüléseiket, s eltemetik az elhunytakat. Eközben felfigyelt arra, hogy a szerzetesek köpenyén egy nagy vörös kereszt volt, hogy fel lehessen őket ismerni, s meg lehessen őket különböztetni a katonáktól. Ez a jelenet indította arra Dunant-t, hogy a kamilliánus rend előtt tisztelegve, a Vöröskereszt elnevezést és a jelvényüket átvegye. Sokan azt állították a háború után, hogy a vörös keresztet a svájci zászló alapján választotta a szervezet jelképének, de mint ahogy többek között Tatár Ilona egykori vöröskeresztes műtősnő visszaemlékezéseiből is kiderül, ez nem így volt (Katona 2004, 8-12). A Vöröskereszt létrehozását több szempontból is ki kell emelni. Egyrészt a későbbi szervezetek működésének elemi részét képező nemzetközi humanitárius jog megszületése egybeesett a Vöröskereszt megalapításával. Fontos lépéseket tett a humanitárius szervezetek közötti hatékony együttműködés javításáért és a segélyezési politikák alakításáért. A Vöröskereszt és a Vörös Félhold Nemzetközi Mozgalma például kidolgozott egy úgynevezett Magatartási Kódexet, amely a ka-

3


tasztrófák ideje alatt tevékenykedő nem-kormányzati szervezetekre (nongovernmental organization) vonatkozott. Másrészt az ENSZ-rendszer – amely fontos alapja a fejlesztési és segélyezési tevékenységnek – és a Nemzetközi Vöröskereszt között igen sokrétű kapcsolat létezik. A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága konzultatív státusszal rendelkezik az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsában, a genfi ENSZ-képviseletekkel pedig kiemelkedően szoros kapcsolatot tart fenn. 1990. október 16-án az ENSZ Közgyűlés jóváhagyta azt a határozatot, amelynek értelmében a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága megfigyelői státuszt kapott a Közgyűlésben. Végül azt sem szabad elfelejteni, hogy a Vöröskereszt képes volt fennmaradni minden, a szervezetet ért komoly nehézség ellenére is, sőt a háborúkban – így az első világháborúban is – nagy tekintélyt vívott ki magának. A harctereken egymással szemben álló felek többsége „elismerte” munkáját. Ehhez csak egy úton lehetett eljutni: ahogy a Nemzetközi Vöröskereszt alapszabálya is kimondja, mindvégig pártatlannak, semlegesnek és függetlennek kell maradni (Blahó et al. 2001, 325). A nemzetközi szervezetek és együttműködés életében önálló szakaszt jelentett a Nemzetek Szövetsége, amely létrehozásának kezdeti lépései szinte egyidejűleg zajlottak a háborús történésekkel. A Nemzetek Szövetségét 1919. június 28-án alapították, ám létrehozásának gondolata már jóval korábban elkezdett körvonalazódni. Három fő szerve volt: a Tanács, a Közgyűlés és a Titkárság, de ezek mellett további, úgynevezett kisegítő szervek segítették munkáját. Technikai szervezetek és tanácsadó bizottságok vettek részt a feladatok megvalósításában, amelyek révén nem egy esetben fontos eredményeket értek el: például a Közegészségügyi Szervezet programpontokat dolgozott ki a malária ellen vívott harc sikeréért, valamint nemzetközi járvány-előrejelző szolgálatot szervezett. Ezen kisegítő szervek szerepe azért is fontos, mert működésükben már fellelhetőek voltak a későbbi ENSZ-szervek vagy szakosított intézmények csírái, tevékenységük egyes elemei, mint például az ENSZ Gyermekalapjának (UNICEF) kezdeményezései. A Nemzetek Szövetsége a második világháború kitörését követően megszüntette működését (Hárs 1982, 17-28). A nemzetközi kapcsolatok fejlődésében és a nemzetközi szervezetek történetében mérföldkő volt az Egyesült Nemzetek Szervezetének megalapítása. A második világháború és annak súlyos következményei egyértelművé tették a politikai vezetők számára, hogy egy olyan nemzetközi intézményrendszer létrehozására van szükség, amelynek legfontosabb feladata az emberek életkörülményeinek javítása valamennyi szóba jöhető eszközzel. Az emberek ki voltak éhezve a tartós békére és biztonságra. Az elhatározást tettek követték, s 1945. június 26-án San Franciscóban megszületett az ENSZ, az Egyesült Nemzetek Szervezete Alapokmánya, amelyet hosszas tárgyalások előztek meg. Az előkészítés fontos állomása volt az 1941. június 21-i londoni szövetségi nyilatkozat, valamint az augusztus 14én kiadott, a közös elveket, többek között a nélkülözéstől mentes életet megfogalmazó, nyolc pontból álló atlanti charta. Az ENSZ Alapokmány 1945. október 24-én lépett életbe, amely napot azóta ENSZ-napként ünnepelnek szerte a világon.

4


Az ötvenegy eredeti tagból negyvenöten vettek részt a San Franciscó-i konferencián, a többiek közvetlenül csatlakoztak az Alapokmányhoz (Gallyas 1975, 9). A NEMZETKÖZI HUMANITÁRIUS JOG A nemzetközi humanitárius jog megszületése, azaz a segélyszervezetek kialakulásának, működésének egyik, ha nem a legfontosabb lépése egybeesett a Vöröskereszt létrehozásával. Henry Dunant, akiről már korábban esett szó, az 1859-es solferinói ütközet idején csapatokat szervezett a sérültek ápolására, megírta, s a csata után három évvel kiadta „Solferinói emlék” című művét, amelyben amellett, hogy elmesélte élményeit, egyúttal két javaslatot is tett. Egyrészt indítványozta, hogy a háborúban megsérült emberek ellátására minden országban hozzanak létre semleges és önkéntes segélyszervezeteket, másrészt hogy az áldozatok védelmét nemzetközi egyezményben szabályozzák. A Vöröskereszt Alkotmányozó Konferenciáján 1863 októberében tizennégy állam döntött a sebesült katonákról gondoskodó segélytársaságok létrehozásáról. A Konferencia ajánlásait 1864 augusztusában tizenhat állam képviselői fogadták el, s megszületett a Hadrakelt fegyveres erők sebesültjei és betegei helyzetének javítására vonatkozó Genfi Egyezmény. E világszerte ismert nemzetközi megállapodástól kezdődött meg a nemzetközi segítségnyújtást szabályozó humanitárius jog fejlődése (Brüll 1984, 5; Blahó et al. 2001, 316-317). A II. világháborút követően nemcsak az volt egyértelmű, hogy a borzalmak nem ismétlődhetnek meg, hanem az is, hogy a humanitárius jogot tovább kell fejleszteni, s a segítségnyújtás vezérelveit tovább kell erősíteni. Mindezen lépésekkel egyúttal meghatározták a segélyszervezetekkel szembeni elvárásokat is, amelyeket azok szinte kivétel nélkül beépítettek a célkitűzéseik, illetve munkájuk során betartandó alapelveik közé. A Genfi Egyezmények megkövetelik, hogy legyenek pártatlanok és humanitáriusok. Bár a megállapodások e két elvet nevezik meg konkrétan, kiemelten hangsúlyos szerepe van a szervezetek életében a semlegesség és a függetlenség tiszteletben tartásának is. Vagyis annak, hogy a segélyakciók nem jelenthetnek a szemben álló felek valamelyike melletti kiállást vagy ellenük irányuló ellenséges fellépést, valamint, hogy azok nem függhetnek sem pénzügyi, sem politikai, vallási vagy katonai, netán ideológiai nyomásgyakorlástól (Blahó et al. 2001, 319). Az 1949. évi Genfi Egyezmények értelmében a segítségnyújtás a konfliktusok áldozatai számára nyújtott, többek között ruhafélék, gyógyszerek, élelmiszerek biztosításán keresztül megvalósuló humanitárius segítséget jelent. Célja, hogy minél előbb védelmet és támogatást, ellátást nyújtson, csillapítsa az emberek szenvedését, miközben nem tesz köztük különbséget, és tiszteletben tartja őket. Mindez elsősorban erkölcsi szempontból értelmezhető, hiszen a segítségnyújtás sokkal inkább erkölcsi parancs, mint törvényi előírás, s mint ilyen, sokkal inkább tágítja a támogatók körét. A 80-as években Gunnar Myrdal is sokat foglalkozott a témával, s a világszegénységet, mint a világ előtt álló egyik legsúlyosabb kihívást elemző

5


írásában fontos megállapítást tesz: „A segélypolitika nem lehet erkölcsileg semleges. Semleges segélypolitika nem válthat ki az erkölcsi elkötelezettséggel járó széles körű támogatást” (Myrdal 1974, 471). SEGÉLYEZÉS AZ ENSZ-EN BELÜL Valamikor a XX. században tragikus hangú levél jutott el az ENSZ-hez. A küldemény a Csád Köztársaságból érkezett. A súlyos mondatokat az éhhalál szélén tengődő nomádok diktálták. Azt kérték a szervezettől, hogy ne küldjön gyógyszereket, mert azzal csak meghosszabbítaná az életüket, s azáltal a szenvedésüket is. A diftéria gyorsabban öl, mint a lassú, kínzó éhínség, s ők a lehető leggyorsabb halált akarják választani… (Lipovecz et al. 1975, 8). Ahhoz, hogy a kiszolgáltatottság ne szüljön ilyen tartalmú leveleket, komoly, összehangolt nemzetközi összefogásra, áldozatkészségre, felelősség- és kötelességtudatra van szükség. Az ENSZ Alapokmányának első cikke kimondja a szervezet egyik legfontosabb célját, a humanitárius problémák megoldásához szükséges együttműködést. Ahogy Kofi Annan, az ENSZ főtitkára fogalmazott a Millenniumi Csúcstalálkozó alkalmával: „Végső soron akkor az ENSZ az emberek – bárhol is éljenek – szükségletei és reményei miatt létezik, és azt kell, hogy szolgálja.” Az emberi jogok egyetemes nyilatkozata 25. cikkelyének első bekezdése pedig kimondja: „minden személynek joga van saját maga és családja egészségének és jólétének biztosítására alkalmas életszínvonalhoz, például élelemhez…” (Gömbös 2000, 6). Az 1974-es római Világélelmezési Konferencia más volt, mint a többi ENSZgyűlés, ugyanis itt sikerült elfogadni az Egyetemes Nyilatkozatot, amely amellett, hogy megerősítette, a fejlett világ erkölcsi és politikai kötelezettségvállalását, egyúttal a harmadik világ élelmiszerszükségleti problémáinak megoldása érdekében foglalkozott az ellátás javításainak lehetőségeivel is. E célból hívták életre a Világélelmezési Tanácsot és a Nemzetközi Mezőgazdaság-fejlesztési Alapot is. Döntést hoztak arról, hogy minden évben minimum tízmillió tonna gabonát juttatnak el segélyként a fejlődő országokba. A tervet nem sikerült maradéktalanul véghezvinni. Több mint húsz év elteltével is óriási mértékű volt az éhezés, s 1996-ban a Világélelmezési Csúcsértekezleten azt a célt tűzték ki, hogy 2015-re felére kell visszaszorítani az éhezés problémáját. Ehhez azonban évente harminchárommillióval kellene csökkenteni az éhezők számát, ami szinte lehetetlen – tekintve, hogy 2004-ben is csak hatmillióval sikerült csökkenteni. Ennek leginkább az az oka, hogy az élelmiszer-segélyek terén jelentkező szükségletek nincsenek arányban a Világélelmezési Program Alapjába történő befizetésekkel. 2003-ban például hatszázmillió dollár hiányában sok ember élelmezése lehetetlenült el. A Világélelmezési Program jelentése szerint Afrikában egyre többen halnak meg az éhezéstől, s felhívja a figyelmet, hogy a világ mindig későn kap észbe, s meglehetősen keveset költ segélyezésre. Élesen bírálták a fejlett országokat, példaként említve az ENSZ tagállamokat, amiért 2004-ben

6


óriási összegeket fordítottak fegyverekre, s eközben csökkentették a Világélelmezési Programba befizetett adományokat (Simai 1977, 181; Williams 2005, 181). Az ENSZ rendszerében a humanitárius segítségnyújtás területén azok az elképzelések, tervek kapnak elsőbbséget, amelyek nem csupán a – hétköznapi szóhasználattal élve – tűzoltó politikát követik, tehát nemcsak a gyors segítségnyújtásra összpontosítanak, hanem a jövőre, a fejlődésre nézve is tartalmaznak programokat. Nagy hangsúlyt fektet például a katasztrófák megelőzésére és a természeti csapások utáni újjáépítésre. Az újjáépítést egybeköti olyan rehabilitációs programok kidolgozásával és útnak indításával, amelyek segítik mind a társadalmi, mind a gazdasági túlélést és fejlődést. Szoros kapcsolatot tart fenn az ENSZ-család tagjaival a Természeti Csapások esetén nyújtott ENSZ-segélyek Koordinátorának Hivatala1, amely elsősorban a kelet-pakisztáni szökőár és a perui földrengés (1970) hatására 1972-ben kezdett el működni. Feladata az ENSZ segélytevékenységének összehangolása, a károkat szenvedett ország szükségleteinek felmérése, a felajánlások átvétele és a külső segélyek irányítása. Emellett egy meghatározott összegig maga is ad segítséget a rászorulóknak (Hárs 1982, 309-310). A humanitárius szervezetek tevékenységeinek koordinálásában van fontos szerepe a New York-i és genfi székhelyű Intézményközi Állandó Bizottságnak2, amelynek munkájában például az Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programja3 és az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa4 mellett az UNICEF is részt vesz csakúgy, mint a Nemzetközi Vöröskereszt és a nem-kormányzati szervezetek. Az Intézményközi Állandó Bizottság hatásköre szerint segíti a szervezetek gyors reagálását, közös döntéshozatalát a szükséghelyzetekben, s részt vesz a felhívások közlésében, valamint a rászorulók legfontosabb igényeinek megállapításában (Blahó et al. 2001, 326). A katasztrófákban az emberi és környezeti károk azonnali humanitárius kezelése mellett a harmadik világ országai tartós fejlesztési segítségre is rászorulnak. Annak ellenére, hogy az ENSZ évről évre felhívja a figyelmet a fejlesztési segítségnyújtás fontosságára, az ilyen jellegű támogatások nem növekedtek, sőt a 90-es években csökkentek, s csak remélni lehet, hogy ez a tendencia minél előbb megfordul. Ehhez az kell, hogy a fejlődő országok a fejlesztési segélyek révén képesek legyenek fogadni a külföldi befektetéseket. Az FDI5, azaz a külföldi közvetlen befektetés egyre nagyobb része áramlik a fejlődő országokba, de például a Szahara alatti Afrika így is hússzor kevesebbet kap, mint India, ugyanakkor az is igaz, hogy Afrikában komoly reformokra van még szükség mind a kormányzás, mind a munkaerőpiacok terén. A hatékony együttműködés érdekében, az ENSZ szervek,

1

Office of the United Nations Disaster Relief Co-ordinator, UNDRO. Inter-Agency Standing Committee, IASC. 3 United Nations Development Programme, UNDP. 4 United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR. 5 Foreign Direct Investment. 2

7


a nemzeti kormányok és szervezetek erőfeszítéseinek egységesítéséért fogadták el 1997-ben az ENSZ Fejlesztési Segélykeretét6 (Gömbös 2000, 71). MI IS AZ A HARMADIK VILÁG? A XVII-XX. század közötti gyarmatosítások következtében Földünk kulturális és társadalmi elrendeződése egészen átalakult. Míg például Ausztráliában és Amerika északi részén az európaiak, addig Amerika déli felén, Afrikában és Ázsiában a helyiek alkották a többséget. Ez utóbbi kategóriába tartozó társadalmak nagy részének fejlődése, iparosodása jóval elmaradt az első csoportétól, s összefoglaló néven ezért is nevezik őket harmadik világnak. Ide sorolható például Afrika nagy része, India, Kína, Peru, Venezuela, Pakisztán, Burma, Malajzia stb. Maga a kifejezés egyébként a XX. század három legfőbb társadalomtípusának megkülönböztetéséből ered. Társadalomtípusok szerint külön halmazt képeztek azok az országok, amelyek többsége többpárti, parlamentáris kormányzattal rendelkezett. Japán, a fejlett európai államok, Ausztrálázsia és az Egyesült Államok tartozott ide. Az egypártrendszer és a magántulajdon háttérbe szorítása különböztette meg a többiektől a második világ országait, például a Szovjetuniót, Lengyelországot, Csehszlovákiát és Magyarországot. A harmadik világ országai (azaz kevésbé fejlett vagy fejlődő országok) szinte kivétel nélkül nagyon szegények, a fejlett országokhoz képest többnyire rendkívül alacsony életszínvonallal rendelkeznek; általános jelenség az éhezés, az alultápláltság, az egy főre jutó alacsony reáljövedelem, az oktatás hiánya, kulturális és gazdasági problémák sokasága, fegyveres összecsapások (Giddens 2002, 81-82). A FEJLESZTÉSI SEGÉLYEZÉS TÖRTÉNETE A népek önrendelkezési joga már Wodrow Wilson amerikai elnök 1918-as kongresszusi beszédében, a tizennégy pontban megjelent, de a megvalósulásig még sok idő telt el, valamint még egy világháború. Az 1941-ben az Egyesült Államok és az Egyesült Királyság vezetői által aláírt Atlanti Chartában megfogalmazottak már felvázolták a háború utáni nemzetközi rendszer játékszabályait. Fontos dokumentum még az ENSZ 1945-ös Alapokmánya, amely külön cikkben emeli ki a gyarmatok és a mandátumterületek önrendelkezési jogát. Azonban az 1956 és 1975 között eltelt időszakban létrejött független államok közül volt, amelyik csak formálisan, nemzetközi jogi értelemben vált szuverénné, az országot csak nyugati segítséggel tudták működtetni. Jó példa erre a második világháborút követő, Marshall amerikai külügyminiszter nevéhez fűződő Európai Újjáépítési Program7, amelynek keretében az amerikai kormány húsz milliárd dollár körüli összeget ajánlott fel Európa újjáépítésére, tizenhat államba, főként az Egyesült Királyságba, a Német Szövetségi Köztársaságba, Hollandiába, Franciaországba és Olaszor-

6 7

United Nations Development Assistance Framework. European Recovery Program, ERP.

8


szágba áramoltatva a segélyeket. A támogatást persze nem ingyen adták: feltétele volt, hogy a segélyeket amerikai cégek által szállított amerikai termékek vásárlására kellett elkölteni. 1948-ban e program végrehajtására hozták létre az Európai Gazdasági Együttműködés Szervezetet8, s ez alakult át OECD-vé 1961-ben. Ázsia és Latin-Amerika vonatkozásában Harry S. Truman amerikai elnök 1949ben elmondott négypontos beiktatási beszédének volt komolyabb hatása. Ugyanebben az évben folyósított először az európai újjáépítés után fejlesztési kölcsönt a Világbank fejlődő államoknak. Az ENSZ keretében formálták meg az úgynevezett Kiterjesztett Technikai Segítségnyújtási Programot9. 1950-ben pedig meghirdették az úgynevezett Colombo tervet Dél-Ázsia számára, melyet elsősorban Kanada és az Egyesült Királyság finanszírozott. Nem sokkal később, 1961-ben született kongresszusi döntés az Egyesült Államok külső segélyeiről, valamint az első hivatalos fejlesztési ügynökségének (USAID) létrehozásáról. S szintén ebben az évben megalakult az Amerikaközi Fejlesztési Bank. A kialakított fejlesztési stratégiák nemsokára bekerültek a nemzetállami külpolitika eszközei közé. Fontos szerepe volt ebben a megalapított multilaterális intézményeknek (IMF, Világbank, G7/8, OECD), valamint a civil szerveződéseknek és akadémiai köröknek. A kezdeti időkben, az 1950-es, 1960-as években a fejlődő országok tőkehiányának felszámolása és a fejlett technológia megteremtése volt a fejlesztési együttműködés középpontjában, ekkor még többnyire egyszerűbb beruházásokkal és olyan célterületekkel (mint például Egyiptom, Ghána vagy India), amelyek gazdasági szempontból fontosak voltak a fejlett világ számára. Ekkor a fő donorok az Egyesült Királyság, Franciaország, az Egyesült Államok és a Világbank voltak. A következő szakaszban, a 70-es években főként a szegénységcsökkentés állt a segélyezés középpontjában. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet10 és a Világbank úgy tartotta, hogy a jól kitalált és alkalmazott munkahely-teremtési módszerekkel a nagy számú munkaerőt a gazdasági fejlődés szolgálatába is lehet állítani. Így ezekben az években a segélyező országok főként integrált vidékfejlesztési programokat készítettek és támogattak, amelyek megvalósításában egyre növekvő hangsúlyt kaptak a helyi és a nemzetközi civil szervezetek. Azonban nagyobb volt a sikertelenség, mint az eredményesség, amit főként az indokolt, hogy a közigazgatási, szociális és termelő szektort egyszerre akarták fejleszteni, méghozzá úgy, hogy mögötte a szükséges kapacitás nem volt biztosítva, ráadásul a fogadó államok elitje mindinkább gyanakodva figyelte a nyugati államok céljait. A 80-as években egyre több fejlődő ország kezdett eladósodni, ami komoly válaszlépéseket igényelt, elsősorban a donorok gazdaságpolitikai reformjaira. A gazdaságilag, politikailag kevésbé erős országok, mint például a skandináv és Beneluxállamok elsősorban a társadalmak széles köreit igyekeztek támogatni, míg az erősebbek inkább az infrastruktúra fejlesztésére koncentráltak. 8

Organisation for European Economic Cooperation, OEEC. Extended Program of Technical Assistance, EPTA. 10 International Labour Organisation, ILO 9

9


A 90-es évek változásokat hoztak. A kétpólusú világ megszűntével, a Szovjetunió szétesésével már nem élt tovább a nemzetközi segélyezés mögött álló egyik legfontosabb szándék: a szövetségesek keresése és megtartása. A gazdasági növekedés elmaradt, s ennek okát leginkább a fejlődő országok kedvezőtlen társadalmi és politikai adottságaiban keresték. Ezért a fejlesztési segélyek mind nagyobb részét a good governance, a jó kormányzás megteremtésére költötték (Paragi et al. 2007, 32-39). A NEMZETKÖZI EGYÜTTMŰKÖDÉS FOGALMA Meg lehet kísérelni definíciót adni a nemzetközi fejlesztési együttműködésre, de ennél talán messzebb vezet, ha azt nézzük meg, mit értenek alatta a hivatalos szereplők. A meghatározáshoz, továbbá a tanulmány egészének elkészítéséhez nélkülözhetetlen Nemzetközi fejlesztési segélyezés c. tankönyvet hívtam segítségül. Eszerint: „Nemzetközi fejlesztési együttműködés alatt a hivatalos szereplők (elsősorban államok) adott normák és erőviszonyok mentén zajló együttműködését értjük, amelynek során a fejlett országok bizonyos célok elérése érdekében különféle forrásokat – pénzt, technológiát, árut, tudást – juttatnak a fejlődő világ országainak. Az együttműködés hivatalos célja a fejlődő országok felzárkóztatása, a szegénység leküzdése” (Paragi et al. 2007, 11). Az államok közötti együttműködések, így a nemzetközi segélyezés is a nemzetközi jog keretei között bonyolódik, szuverén, egyenrangú államok kapcsolatainak viszonyrendszerében – formálisan legalábbis – jogi, szerződéses keretek között. A fejlesztési együttműködés története a gyarmatok, gyámsági területek függetlenedési folyamatához vezet vissza. Abban az időszakban ugyanis az e célért küzdő államok nagy része nem tudta biztosítani tényleges szuverenitását saját erőből, ahhoz segítségre volt szüksége. A gyarmatok függetlenné válása döntő szerepet játszott a nemzetközi rendszer alakulásában, s ez tartalmilag azt jelentette az állami szuverenitásra vonatkozóan, hogy elismerte a függetlenséget követelők önrendelkezéshez való jogát, továbbá kifejezte, hogy ezek a közösségek külső fejlesztési segítségre jogosultak a fejlettektől. Ahogy Sorensen fogalmaz: a „kvázi államok” formális, negatív szuverenitását a fejlesztési segélyezés változtatja effektív, pozitív szuverenitássá (Sorensen 1993, 394). Ami a fejlődő államok szuverenitáshoz fűződő viszonyát illeti tehát, a rendszerben óriási és egyben meglehetősen érdekes ellentmondás fedezhető fel. A szuverenitáshoz való jog ugyanis a külső beavatkozástól mentességet jelenti, ugyanakkor ott az igény a külső támogatásra, ami viszont már nem egyenrangú szereplőkről szól, hanem támogatókról és támogatottakról, pontosabban donorokról és recipiensekről. A nemzetközi jog, a nemzetközi viszonyrendszer érdekes jelensége ez, ami egyben a segítség, a segélyek mibenlétére is átvezet. Általában három aspektusban értelmezhetőek. Az egyik értékelés szerint a segélyek mindig a

10


fogadó ország különféle gondjainak kezeléséhez igyekeznek támogatást nyújtani. A másik megközelítés szerint a segélyek a donorok külpolitikai céljai elérésének eszközeit jelentik. Külpolitikai, de nemcsak az, hanem például gazdaságfejlesztési, globális problémák, a globális felmelegedés, tömeges migráció, szegénység megoldására, kezelésére irányuló összefogás – ennek a vizsgálata az utolsó, harmadik megközelítés. S hogy pontosan mit is értünk segély alatt? Külső hivatalos támogatást, amelyet fejlesztési céllal nyújtanak. Ide értendők azok az államok közötti, hivatalos forrástranszferek, „amelyek kizárólag fejlesztési vagy szegénységcsökkentési célokat szolgálnak az arra jogosult kedvezményezett országban” (Paragi et al. 2007, 14). A NEMZETKÖZI FEJLESZTÉSI EGYÜTTMŰKÖDÉSI REZSIM „A nemzetközi fejlesztési segélyezésben résztvevő szereplőket, releváns döntéseiket és tevékenységüket mozgató érdekeket, motivációkat, valamint az ezeknek korlátokat szabó nemzeti és nemzetközi formális és informális intézményeket, szabályokat, normákat összefoglaló néven a nemzetközi fejlesztési együttműködési rezsimnek nevezzük” (Paragi et al. 2007, 57). A rezsim legjelentősebb szereplői a bilaterális és multilaterális donorok, donorszervezetek, civil és nem kormányzati szervezetek és a magánszféra. A rezsimnek nincs egyetlen központi szervezete, amely alkalmas lenne arra, hogy irányítsa vagy koordinálja ezek tevékenységét. A donorok a saját érdekeik által vezérelten cselekszenek, s önállóan döntenek a partnerországról, a projektekről és az általuk nyújtott segélyek feltételeiről. A donorok nem szeretnek engedni ebből az önállóságból. A köztük való közvetítésre több fórumot is létrehoztak, például az OECD Fejlesztési Támogatási Bizottságát11; ezek azonban nem működnek különösebben eredményesen. A rezsim normáinak azonban mégiscsak van szabályozó szerepük; a legfontosabbak a millenniumi fejlesztési célok. ODA Az DAC által elfogadott meghatározás szerint hivatalos fejlesztési támogatásnak12 minősülnek azok a szegénységcsökkentési vagy fejlesztést szolgáló segélyek, amelyek legalább 25 százalék adományelemet tartalmaznak, s amelyeket a Támogatási Bizottság által összeállított listán szereplő államok, területek számára vállalnak a donorállamok. Az ODA-jogosultságot az egy főre jutó nemzeti jövedelemben kifejezett fejlettség alapján állapítják meg (a hivatalos fejlesztési támogatás definíciója bevezetése óta mára már magában foglalja a technikai együttműködés címén átadott szakmai tanácsokat is). Korábban létezett egy másik segélykategória is, a hivatalos segítség13, amelyet a DAC 2006-ban megszüntetett, illetve összevonta az ODA-val. Ide azok az orszá11

Development Assistance Committee, DAC. Official Development Assistance, ODA. 13 Official Assistance, OA. 12

11


gok tartoztak (például Izrael), amelyek fejlettségük alapján kevésbé voltak rászorulva, mint a legelmaradottabb államok. HUMANITÁRIUS TÁMOGATÁS ÉS A FEJLESZTÉSI SEGÉLYEZÉS Bár gyakran zavarba ejtő a fogalmak felcserélése, egymással helyettesítése, a humanitárius támogatás és a fejlesztési segélyezés között nem lehet egyenlőségjelet tenni. Ugyanakkor a két fogalom nem is áll, nem állhat teljesen szemben egymással, gondoljunk csak a vészhelyzeteket követő újjáépítések támogatására. Miután a legszükségesebb tennivalók, szállás, élelem, tiszta ivóvíz, gyógyszerek biztosítása már megoldódott, jöhet a károk helyreállítása, amely az azonnali segítségnél már messzebbre mutató, folyamatszerű tevékenység, s itt már bizony találunk olyan elemeket, amelyek a fejlesztési segélyek sajátjai. Hogy a segélyek mennyiben járulnak hozzá a fogadó állam fejlődéséhez, az két tényezőn, a küldött segélyek nagyságán és minőségén múlik leginkább. Minőség alatt azokat a feltételeket értjük, amelyekhez a donorállam köti a segélyek folyósítását, s egyben azt is, hogy annál jobb minőségű a segély, minél kedvezőbbek ezek a recipiens számára. A minőség kedvezőbb vagy kedvezőtlenebb volta több mindentől függhet. Például ha koncessziós, a piacinál kedvezőbb feltételeket tartalmazó hitelekről van szó, akkor ezek elemei jellemzőitől, többek között a törlesztések ütemezésétől, a kamat nagyságától, a lejárat idejétől. Mindezeknek ott van jelentősége, hogy miként birkóznak meg ezekkel, pontosabban a majdani visszafizetésekkel a következő generációk. A segélyek minősége függhet továbbá a vissza nem térítendő adományok arányától. Minél nagyobb arányban tartalmaznak a segélyek vissza nem térítendő adományt, annál kedvezőbbek a recipiens állam számára. Ugyanígy befolyásolhatja a segélyek minőségét az is, hogy a donorok kötnek-e, s ha igen, milyen feltételeket az általuk folyósított segélyekhez, amelyek lehetnek gazdaságpolitikai vagy politikai jellegűek is, például hogy a fogadó állam tegyen a demokrácia kiépítéséhez vezető lépéseket. Olykor az is előfordul, hogy a donorállam kiköti, hogy csak az ő cégei exportjára lehet költeni. S az sem mindegy, hogy az adminisztrációs követelmények milyen nehézségeket okoznak a recipienseknek, hisz gyakori, hogy ahány donor, annyiféle eljárási követelmény van. A segélyek megvalósulási formái lehetnek: programok: céljuk adott szakterületek támogatása, legyen szó egészségügyről vagy éppen oktatásról; lehet szektor- és általános költségvetési támogatás; projektek: a segélyek leginkább projektek formájában jelennek meg. A donor nyújtotta támogatásokat csak a meghatározott beruházásra, például egy adott kórház, iskola felépítésére használhatja fel a recipiens; technikai együttműködés: a donorállamok szakértőket küldenek a fogadó államba, ahol segítenek a fejlesztési feladatok elvégzésében a

12


szakértelmükkel, akár úgy, hogy továbbképzéseket, oktatási tevékenységet végeznek, akár abban a formában, hogy új jogszabályok, intézmények létrehozásában működnek közre; áruszállítás: például gyógyszereket, kórházi felszereléseket, oktatási segédanyagokat, élelmiszert szállít a donor vagy kiköti, hogy csak ezeket lehet vásárolni az általa küldött támogatásból. Itt olykor meggondolatlan, ésszerűtlen megoldásokkal is lehet találkozni. Ilyen, amikor a donorállam vajat küld Afrikába vagy halkonzervet egy tengerparttal rendelkező országba; adósságkönnyítés: hivatalos fejlesztési támogatásként a recipiens államok adósságai vagy azok egy részének elengedése is elszámolható (Paragi et al. 2007, 18). DONOROK ÉS RECIPIENSEK A nemzetközi rendszer résztvevői közti erőviszonyok vagy adottak (de facto) vagy pedig együttesen kialakított szabályok szerint működők (de jure). Ha egy állam külföldi segélyt kap, az szükségszerűen beavatkozást jelent. Ezzel kapcsolatban ugyanakkor mindenképpen szót kell ejteni az 1975-ös Helsinki Záróokmányról. Az abban található nemzetközi jogi alapelvek között szerepel, hogy a „szuverenitásban foglalt jogok tiszteletben tartása” szerint az államok szabadon választhatják meg, továbbá szabadon fejleszthetik a társadalmi, gazdasági, politikai és kulturális rendszerüket; törvényeiket, szabályaikat önállóan határozhatják meg. A „belügyekbe való be nem avatkozás szerint” a részt vevő államok tartózkodnak attól, hogy akár közvetlenül, akár közvetve, külön-külön vagy akár együtt beavatkozzanak egy másik részt vevő ország belső joghatásába tartozó belügyekbe és külügyekbe, távol tartják magukat a különféle politikai, gazdasági, katonai vagy más kényszerítő cselekedetektől. Valamint a „népek egyenjogúsága és önrendelkezési joga” azt jelenti, hogy minden népnek joga van, hogy saját belátása szerint, külső beavatkozás nélkül határozza meg belső és külső politikai státuszát, valósítsa meg fejlődését (Blahó et al. 2001, 87-103). Akár bilaterális, akár multilaterális keretek között beszélünk fejlesztési együttműködésről, elmondható, hogy az abban való részvétel önkéntes. Ennek tekintetében is kiemelt jelentősége van, hogy ez azt is jelenti: a donorállamok, donorszervezetek különféle feltételeket alkalmazhatnak. Ez egy olyan, a segélyt adó államok vagy nemzetközi szervezetek részéről történő nyomásgyakorlás, amely szerint ha megadott feltételek nem teljesülnek, akkor a segélyek folyósítását megszüntetik, illetve időlegesen felfüggesztik. E feltételesség két verzióban valósulhat meg. Egyrészt, lehet, hogy a segélyek folyósítása előtt megegyeznek a különböző feltételekben, amelyek aztán vagy teljesülnek, vagy nem (ex ante), másrészt lehet ex post, ami annyit tesz, hogy a fogadó állam adott teljesítményét illető elvárásokat a segély folyósítása előtt számon kérik.

13


A gyakorlat azt mutatja, hogy még mielőtt bármilyen hivatalos dokumentumot, szerződést megkötnének, a recipiens államot megkérik meghatározott feltételek teljesítésére, amelyeket első és második generációs kategóriákba szokás sorolni. Az első generációs feltételek az 1980-as évek gazdaságpolitikai, a második generációs feltételek az 1990-es évek politikai sajátosságaira utalnak. Az elmúlt másfél évtizedben alapvetően átértékelődött a fejlesztési együttműködés rendszere. A jó kormányzás, a good governance egyszerre vált fejlesztési támogatás kitűzött céljává, illetve annak feltételévé. Érdekesség, hogy a feltételesség révén a segélyezés szükségszerűen sért olyan normákat, amelyeket ugyanaz a nemzetközi közösség alkotott meg, amely egyben a fejlesztési együttműködés fenntartásában is érdekelt. Például a segélyek folyósításának feltételéül szabni az emberi jogok érvényesülését egy fejlődő országban egyet jelent a belügyekbe való beavatkozással. HATÁSOK, SZÁNDÉKOK A segélyek komoly hatásokat gyakorolnak a recipiens állam politikai körülményeire, mivel a segélyek jól meghatározott csoportok, egyének érdekeit erősítve, másokét gyengítve jelennek meg a fogadó államban. Így azoknak a politikában betöltött szerepe, ereje is módosulhat. Elsősorban civilizációs, kulturális okok miatt eredményezhet problémát a segélyek adományként való értelmezése. Az ajándékot hosszú távon viszonozni nem tudó fejlődő országoknál akár identitásválsághoz is vezethet. A segély folyósításáról szóló döntés tartalmába a rászoruló félnek nincs beleszólása, az egy önkényesen elindított folyamat, így ez is további problémát jelenthet. Széles körben elfogadott politikaelméleti összefüggés, hogy a kormányok nem ajánlanak fel fejlesztési segélyeket, hacsak nem szeretnének bizonyos, érdekeiknek megfelelő célokat elérni. A tisztánlátáshoz el kell különíteni egymástól a külföldi segélyek céljait, amelyek a donorállam érdekeit szolgálják, valamint a fogadó államban betöltött rendeltetésüket. A témát kutató szerzők közül többen úgy vélik, a donorok által nyújtott segélyeket sokkal inkább a donorok stratégiai megfontolásai indokolják, mint a recipiensek szükségletei vagy a segélyek révén megvalósuló pozitív gazdasági fejlődés. A szakirodalom négy fő csoportba sorolja a hivatalos nemzetközi fejlesztési együttműködésben részt vevő szereplők érdekeit. Ezek a következők: külgazdasági, kereskedelmi: a donorállamok részéről rövid és középtávon szempont lehet az export növelése, a partnerország hiteltörlesztő képességének fenntartása, gazdasági pozíciószerzés. A recipiens államok célja lehet a saját termékeinek világpiacra juttatása és a folyó kormányzati kiadások finanszírozása; külpolitikai: rövid és középtávon a donorállam érdeke a partnerország kormányzatának befolyásolása és bizonyos csoportok, mozgalmak támogatása. Ezzel párhuzamosan a fogadó állam motiváció-

14


ja az lehet, hogy a segélyeket akár a magánvagyon gyarapítására használja fel és a fennálló rezsim hatalmát segítse fenntartani. biztonságpolitikai: a regionális stabilitás fenntartása, a költségvetési összeomlás, valutaválság elkerülése rövid és középtávon a donor érdeke lehet csakúgy, mint a recipiensnek a segélyek felhasználása a szomszéd államokra való nyomásgyakorlás céljából, valamint a donor mint szövetséges állam demonstrálása; ideológiai: e vonatkozásban a donorállam rövid és középtávon igyekszik politikai, vallási vagy egyéb ideológia terjesztésére a segélyezés révén. Ennek megfelelően a fogadó állam szándéka a szembenálló ideológiák esetén ahhoz a szereplőhöz igazodni, ahonnan nagyobb esélye van több segélyt kapni (Paragi et. al. 2007, 99-121). A MILLENNIUMI FEJLESZTÉSI CÉLOK 2000-ben az ENSZ Millenniumi Csúcstalálkozóján fogadták el a Millenniumi Nyilatkozatot, amely a millenniumi fejlesztési célokat14 tartalmazza. A nyolc fejlesztési cél és a tizennyolc alcél olyan, megoldásra váró problémákat tartalmaz, amelyek a fejlődő és a fejlett világ számára is komoly kihívást jelentenek. A Millenniumi Nyilatkozat céljai: 1. véget vetni a súlyos szegénységnek és éhínségnek 2. mindenkire kiterjedő alapfokú oktatás megvalósítása 3. nemek közötti egyenlőség előmozdítása 4. gyermekhalandóság csökkentése 5. anyai egészségügy javítása 6. HIV/AIDS, malária és egyéb betegségek elleni küzdelem 7. környezeti fenntarthatóság biztosítása 8. globális fejlesztési partnerség kiépítése Kofi Annan, aki 1997-2007 között volt az ENSZ főtitkára, létrehozott egy szakértői testületet, azt a feladatot adva a tíz munkacsoporttal és mintegy kétszázötven szakértővel dolgozó projekt kidolgozóinak, hogy készítsenek egy ütemtervet a célok teljesítésére. A bizottság 2005-ben fejezte be munkáját, s az UN Millennium Project 2005 címen közzétett jelentésének legfontosabb tétele az volt, hogy határozott fellépések hiányában a megfogalmazott célok jelentős része nem fog teljesülni. Kínában és Indiában a fejlődésnek köszönhetően elérhető a napi egy dollárból élők számának felére csökkentése, de például Afrikában már ez sem. Nem kevés bírálat éri azonban a Millenniumi Fejlesztési Célok megfogalmazóit, amiért túl sok apró célt jelöltek ki ahelyett, hogy néhány nagyobb területre koncentrálnának, ahol a forrásokkal a háttérben jelentős eredményeket érhetnének el.

14

Millennium Development Goals, MDGs.

15


A NEMZETKÖZI FEJLESZTÉSI EGYÜTTMŰKÖDÉS HIBÁI A tanulmány korábbi részében már szerepelt, hogy a segélyt nyújtó államok mindegyikének más-más célja van a támogatással. Mivel nagyrészt nem pusztán jó szándékból adnak segélyeket, nem is törekszenek különösebben arra, hogy öszszehangolják a fejlesztési politikáikat. És – mint arról már szó esett – nincs olyan nemzetek feletti szervezet, hatóság, amely a normakövetést, a szabályok betartását megkövetelné tőlük. A segélyezés hatékonysága terén komoly hatással jelentkezik ez a probléma, vagyis az együttműködés, az összhang hiánya. Gondoljunk csak bele, hogy például egy fekete-afrikai országnak akár negyven donorszervezettel is kapcsolatot kell tartania, amit az adminisztráció szinte képtelen kézben tartani. És ismerve a harmadik világbeli körülményeket, a technikai fejlettségeket, az államigazgatásban mutatkozó lemaradásokat, belátható, milyen akadályokat jelent az ide tartozó országoknak a segélyt nyújtó államok által megkövetelt eljárások. És itt elég akár csak arra gondolni, hogy a folyamatos jelentések, elszámolások, kimutatások elkészítése náluk teljesen más logika és ritmus alapján menne, amihez párosul a súlyos technikai hiányosság és szakemberhiány. Látják ezt a problémát persze az illetékesek, az OECD DAC már számos javaslatot kidolgozott a donorok közötti összhang fejlesztésére. Egy másik, szintén már jelzett hátráltató jelenség, hogy a donorok sokszor kikötik a fogadó állam számára, hogy csak az ő, mármint a donorok cégeinél költhetik el a támogatást, s sok esetben vagy nem írnak ki pályázatot, vagy kiírnak, de azon csak ők indulhatnak. Így fennáll a veszélye annak, hogy nem a leghatékonyabb megoldás fog megvalósulni. Az EU és az OECD nem is támogatja, hogy a donorok exporthoz kössék a segélyeket, ami az Unió esetében egyébként is sértené az egységes piac elvét. Szintén problémákhoz vezet, s negatív irányban befolyásolja a segélyek hatékonyságát, hogy a recipiensek nem annyi segélyt kapnak, mint amennyit a donorok ígértek. Emiatt sok projektet el kell halasztani, esetleg törölni kell, de az is előfordul – bár ritkábban –, hogy több segély érkezik az ígértnél, ami nem sokkal jobb, mert akkor hirtelen, átgondolatlanul intézkednek a források elköltéséről, ami szintén a hatékonyság rovására megy (Paragi et al. 2007, 70).

Összességében tehát elmondható, hogy a nemzetközi fejlesztési és segélyezési tevékenység régóta tárgya a szakemberek kutatásainak. Miközben a világban – elsősorban a médiában rejlő lehetőségeket nemes célra kihasználni hivatott törekvéseknek köszönhetően – mindinkább teret kap a globális szolidaritás, még mindig úgy érezheti az ember, hogy a halat vagy hálót dilemmáján való elmélkedés közben egy helyben topogunk, s kevéssé érezhetőek a kézzelfogható eredmények. A fejlődő világ problémái azonban változatlanul megkeserítik az ott élők mindennapjait. Ott él a világ népességének igen nagy hányada. Nem lehet elmenni a probléma mellett.

16


A tanulmánynak célja volt végigkövetni, miként alakultak ki a nemzetközi segélyezés és fejlesztés intézményes keretei, mert szerettem volna megvizsgálni, hogy mennyiben változtatta ez meg a fejlesztési és segélyezési tevékenység eredményességét. A bevezetésben is megfogalmazott feltevésem volt, hogy a nagyobb nemzetközi dilemmákat, legyen szó természeti katasztrófákról vagy éppen hoszszabb távra szóló fejlesztési segélyezési elképzelésekről, az államok együttműködése nélkül, koordinálatlan kezdeményezésekkel lehetetlen megoldani. A téma feldolgozása során szembesültem azzal, hogy az eredményességnek még így is komoly hátráltatói vannak, többek között a nemzetközi fejlesztés és segélyezés terén jelentkező kusza állami gazdasági, politikai vagy egyéb érdekek, amelyek még úgy is nehezen kezelhetőek, hogy megvan a törekvés a jogi, intézményes keretek pontosabb kidolgozására, finomítására. Fontos eleméül szántam a tanulmánynak a humanitárius jog azon egységeinek a kiemelését, amelyek nélkülözhetetlenek a téma pontosabb vizsgálatához, s amelyek hatással voltak a segélyezési politikák mind gyakorlati, mind elméleti részeinek alakításánál. Továbbá célom volt, hogy igyekezzek képet festeni arról, miként viszonyulnak egymáshoz a donor- és a recipiens államok, milyen érdekek vezérlik az egyiket és a másikat, kitérve a (kül)politikai, gazdasági, társadalmi és egyéb motivációikra, azok érvényesítésére. Emellett a donor és recipiens mivoltuk következményei vizsgálatán túl arra is választ kerestem, hogy konkrétan milyen formákban valósulnak meg a segélyek, ezek kiválasztása mitől függ, melyek a legkedveltebb s leginkább sikeres megoldások. Összességében el kell jutni oda, hogy a nemzetközi fejlesztési és segélyezési politikák alakítása során felmerülő érdekek, politikai, gazdasági játszmák zűrzavarában meghalljuk a rászorulók hangját. Hatásvadászat? Leegyszerűsítve csak örökzöldnek bélyegzett problematika? Valóban. De ez mindannyiunk kudarca.

SZAKIRODALOM Blahó A.−Prandler Á. (2001) Nemzetközi szervezetek és intézmények. Aula, Budapest. Brüll M. dr. (1984) A Magyar Vöröskereszt tevékenysége az első és a második világháború időszakában. Magyar Vöröskereszt OVB, Budapest. Fenyő B. (szerk.) (1987) Az Egyesült Nemzetek egy jobb világért. Magyar ENSZ Társaság, Budapest. Gallyas F. (1975) Mit kell tudni a nemzetközi szervezetekről? Kossuth, Budapest. Giddens, A. (2002) Szociológia. Osiris, Budapest. Gömbös E. (szerk.) (2000) „Mi a népek”. Az ENSZ szerepe a 21. században. Egyesült Nemzetek Szervezete, Tájékoztatási Főosztály, Magyar ENSZ Társaság, Budapest. Hárs E. (1982) A nemzetközi szervezetek világa. Gondolat, Budapest. Kapronczay K. (2006) A humanitárius eszmék alakulása Európában. – Valóság. XLIX. évf. 1. 69-80. old.

17


Katona I. dr. (2004) Ila testvér. Egy vöröskeresztes műtősnő háborús emlékei. Kornétás, Budapest. Lipovecz I.−Simon J. (1975) „Harmadik világ” – éhező világ. Kossuth, Budapest. Myrdal, G. (1974) Korunk kihívása: a világszegénység. Gondolat, Budapest. Paragi B.–Szent-Iványi B.–Vári S. (2007) Nemzetközi fejlesztési segélyezés tankönyv. TeTT Consult, Budapest. Simai M. (szerk.) (1977) Az ENSZ és a világproblémák. Kossuth, Budapest. Sorensen, G. (szerk.) (1993) Political Conditionality. Frank Cass and Co., London. Williams, J. (2005) Merre tart a világ? 50 tény, amely megrengethetné a világot. HVG, Budapest. Egyéb források: ENSZ-AKADÉMIA. 2008. október 1. Tomaj Dénes nagykövet, a Külügyminisztérium Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Főosztálya vezetőjének előadása.

18

BENDE ZSÓFIA HALAT VAGY HÁLÓT? *

Recommend Documents