Belgie en bet Europese Verdrag voor de rechten van de mens

Belgie en bet Europese Verdrag voor de rechten van de mens Bart Engberts Henk de Groot INLEIDING In 1979 werd door enkele medewerkers, verbonden aan de vakgroep Staats- en bestuursrecht van de juridische faculteit van de Erasmus Universiteit te Rotterdam, een onderzoek gestart betreffende het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Doel van het onderzoek was om de mate van behoefte aan rechtsbescherming in de verschillende Ianden die bij het E.V.R.M. zijn aangesloten, nate gaan. Daartoe werd een analyse gemaakt van de bij de Europese Commissie voor de rechten van de mens ingediende klachten. De indieners van deze klachten maakten gebruik van het (individueel) klachtrecht, zoals dat is vastgelegd in art. 25 E.V.R.M. en beweerden het slachtoffer te zijn van een schending van een of meer rechten uit het Verdrag. In verreweg de meeste gevallen werd door de Commissie geen schending geconstateerd. Van de in het tijdvak 1955-1979 door de Commissie niet-ontvankelijk verklaarde klachten werd een steekproefgenomen van ruim 1300 klachten. Uit het onderzoek kwam naar voren dat Belgie een van de Ianden was waartegen veel klachten waren ingediend. In onderstaand artikel zullen de belangrijkste onderzoeksresultaten betrefende Belgie worden weergegeven. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de klachten, artikelen en status van de klagers tegen Belgie. Wat dit laatste aspect betreft bleek een niet onbelangrijk deel van de klachten afkomstig te zijn van psychiatrisch delinkwenten, vallend onder de werking van de Wet tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdadigers (Wet van 1 juli 1964). Alvorens op de onderzoeksresultaten in te gaan zullen eerst enige algemene beschouwingen worden gewijd aan de betekenis en de werking van het E. V .R.M. in Belgie. I. ·HET EUROPEES VERDRAG IN BELGIE Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden werd door Belgie op 4 november 1950 te Rome ondertekend. Ratificatie vond plaats op 14 juni 1955. Ten aanzien van de in het verdrag geformuleerde rechten en vrijheden is geen enkel voorbehoud gemaakt. Door de ratificatie, een handeling gebaseerd op art. 68 lid 2 van de Belgische Grondwet, heeft het Europese 235

Verdrag interne werking verkregen: bet is een deel geworden van de Belgiscbe recbtsorde. Hetzelfde geldt voor alle sinds 1955 opgestelde Protocollen. Deze werden geratificeerd op 14 juni 1955 (Protocol I) en 21 september 1970 (Protocollen II, III, IV en V) ( 1). Met betrekking tot de vraag van de directe werking van bet Verdrag in Belgie is steeds de opvatting geweest dat men niet zonder meer kan stellen dat bet Verdrag directe werking beeft. Het probleem kan niet in zijn algemeenbeid worden beantwoord: er zal per artikel moeten worden nagegaan of hiervan sprake is (2). Derbalve is het steeds de taak van de recbter geweest om te beoordelen of een artikel uit bet E.V.R.M. directe werking beeft. De jurisprudentie van bet boogste Belgiscbe rechtscollege, bet Hof van Cassatie, wijst er op dat dat met de meeste artikelen uit het Verdrag bet geval is. Hier moet ecbter aan worden toegevoegd dat bet Hof van Cassatie tot voor kort niet expressis verbis beeft gezegd dat een bepaald artikel uit bet Verdrag self-executing is (3). De lagere Belgiscbe rechters zijn doorgaans meer expliciet in bet formuleren van de directe werking van sommige verdragsbepalingen. Ook de Raad van State, bet boogste Belgiscbe recbtscollege voor de administratieve recbtspraak, beeft de directe werking van bet E. V.R.M. aanvaard. De arresten van het Hof van Cassatie wijzen erop dat de daarvoor in aanmerking komende artikelen uit bet E. V .R.M. directe werking bebben in de Belgiscbe recbtsorde. Expliciet werd dit door het Hof aanvaard voor de artikelen 4, 6, 7, 9, 10, 11, 14, , 18 en 1 Protocol I. Ten aanzien van een aantal artikelen uit bet Europese Verdrag is de directe werking impliciet nocb expliciet door bet Hof van Cassatie uitgesproken: de artikelen 2, 3, 12, 15, 16 en Protocol IV. Enkele artikelen van bet Europese Verdrag leveren problemen op met betrekking tot de directe werking. Voor zover bet gaat om bepalingen die een beginsel of een gedragsregel voor de ondertekende staat vastleggen en die niet nauwkeurig of volledig zijn, is er geen directe wer-

(1) Zie Chart showing signatures and ratifications of Council of Europe Conventions and Agreements, Council of Europe p. 17. (2) Vergelijk MEEUS, A. en VELU, J., "Bestand und Bedeutung der Grundrechte in Belgien", Europiiische Grundrechtezeitschrift 1981, p. 69. (3) Het arrest van 26 september 1978 (Cass. 26 september 1978, Pas., 1979, I, 126) is het eerste waarin het Hof van Cassatie uitdrukkeljk zegt dat enkele artikelen uit het Verdrag (i.e. art. 5 en 8) directe werking hebben (vgl. MEEUS, A. en VELU, J., o.c., p. 70 en GRIMONPREZ, K., "Het Hof van Cassatie en vijfentwintig jaar EVRM", R. W., 1981-82, p. 2657). (4) Het gaat hier om de artikelen 2 en 3 van Protocol I. Ook de Preambule heeft geen directe werking (Cass. 15 maart 1965, Pas., 1965, I, 734). (5) Cass. 1 juni 1966, Pas., 1966, I, 1243. Zie ook Cass. 7 september 1982, met noot P. Lemmens, R. W., 1982-83, p. 932.

236

king mogelijk (4). Ten aanzien van artikel 13 is er twijfel. Het arrest van het Hof van Cassatie van 1 juni 1966 tendeert naar een impliciete aanvaarding van de directe werking (5). Ofschoon de Belgische Grondwet niets zegt over de plaats van een internationaal verdrag in de hierarchie van rechtsnormen in geval van strijd tussen de bepalingen van een dergelijk verdrag en de bepalingen van het interne recht, is door de rechtspraak bepaald dat in een dergelijk geval de bepalingen van het verdrag voorrang hebben hoven bepalingen van het interne recht (6). De rechter zal dus de interne rechtsnormen als bestanddeel van het geldend (dwingend) recht aileen toepassen voorzover ze verenigbaar zijn met de normen van internationale verdragen welke directe werking hebben in de Belgische rechtsorde. Hoewel de verschillende rechtsgedingen aileen gingen over de verenigbaarheid van een wettelijke regeling met het E.E.G.-verdrag (zie noot 6) wordt algemeen aangenomen dat het Hof van Cassatie dezelfde handelswijze zal toepassen indien bet zou gaan om een conflict tussen een wettelij ke regeling en het E.V.R.M. Een dergelijk geval deed zich voor bij het arrest van 26 september 1978. Wat de inhoud van de rechten en vrijheden uit het E.V.R.M. betreft vormt het Europese Verdrag in een paar opzichten een aanvu/ling op de door de Belgische Grondwet gewaarborgde rechten en vrijheden. Zo leveren de artikelen 7 (nullum crimen nulla poena) en 8 E.V.R.M. (voorzover het gaat om bet prive- en gezinsleven) van het Verdrag een bescherming op die voordien niet door de Belgische Grondwet werd geboden. Voorts valt te wijzen op artikel16 E.V.R.M. dat bepaalt dat de wetgever aileen bevoegd is de rechten van de vreemdelingen in te korten als het gaat om hen ervan te weerhouden deel te nemen aan politieke activiteiten. De Belgische Grondwet kent aileen artikel 128 dat veel ruimer is. Aan de andere kant zijn de door het Europese Verdrag toegelaten beperkingen op de grondrechten ruimer zodat de wetgever eerder ruimere beperkingen kan steilen. In dit verband valt te wijzen op artikel 10 van bet Verdrag dat de staat de mogelijkheid biedt de radio-, omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te binden aan een vergunningenstelsel. Uiteraard mogen de toegelaten beperkingen niet zo ver gaan dat het genot van de rechten en vrijheden meer ingeperkt is dan voordien door de Grondwet mogelijk was gemaakt (de regel van artikel 60 van bet Verdrag). {6) Cass. 27 mei 1971, Pas., 1971, I, 866 (de SA Fromagerie Franco-Suisse Le Ski-zaak) en Cass. 14 januari 1976, Pas., 1976, I, 538 (de SA lndiamex contre Fonds Social pour les Ouvriers Diamentaires-zaak).

237

In sommige opzichten biedt de Belgische Grondwet een betere bescherming dan het Verdrag. Afgezien van de situatie waarbij de door de Grondwet genoemde clausuleringen gedetailleerder omschreven zijn, valt ook te wijzen op de verschillende rechten welke niet door het Verdrag doch wei door de Grondwet worden gegarandeerd. Het gaat bier met name om die rechten die specifiek op de Belgische situatie gericht zijn: artikel 5 Gw (naturalisatie), artikel 21 Gw (recht van petitie) en artikel 23 Gw (over het taalgebruik in Belgie). II. HET ONDERZOEK VAN DE KLACHTEN

§ 1. De procedure in Straatsburg

Tot 1980 zijn er in Straatsburg 9216 klachen geregistreerd over beweerde schendingen van rechten van de mens. Momenteel wordt reeds het getal van 10.000 benaderd. De indieners van deze klachten maken gebruik van het (individueel) klachtrecht zoals dat is vastgelegd in art. 25 E.V.R.M. en beweren het slachtoffer te zijn van een schending van een of meer rechten uit het Verdrag door de overheid van een staat die het Verdrag ondertekend heeft. De Europese Commissie voor de rechten van de mens beoordeeld vervolgens aan de hand van een aantal criteria, welke voornamelijk worden gegeven door de artikelen 25 en 26 E.V.R.M., of de klacht al dan niet ontvankelijk is. In verreweg de meeste gevallen wordt door de Commissie geen schending geconstateerd, zodat ook dan de niet-ontvankelijkheid wordt uitgesproken. Slechts een gering deel van de geregistreerde klachten (zo'n 20Jo) wordt door de Commissie wei ontvankelijk verklaard. Het is dit geringe percentage klachten dat vervolgens door het Europese Hof of het Comite van Ministers wordt behandeld. § 2. Aard en opzet van bet onderzoek

Het ligt voor de hand om een verdrag als het E.V.R.M. vooral te waarderen naar de juridisch relevante uitspraken, m.a. w. de ontvankelijk verklaarde klachten. Echter niet aileen de uitspraken van het Hof of de rapporten van de Commissie bevatten waardevolle gegevens. Ook uit klachten die zonder enige kans in Straatsburg worden ingediend, valt wat op te maken, zelfs als zij voorbijgaan aan elementaire juridische voorwaarden. Men kan er gegevens uit afleiden die een beeld vormen van de behoefte aan rechtsbescherming tegen de overheid in de verschillende aangesloten Ianden. Het zou toch niet zonder betekenis zijn als een analyse van de klachten bijvoorbeeld zou uitwijzen dat er naar verhouding veel militairen in Straatsburg klagen over het militair tuchtrecht, zeker niet als het merendeel van de klachten zich zou rich238

ten tegen bepaalde Ianden. Het waren derbalve de niet-ontvankelijke klacbten waarop het onderzoek zicb richtte. Uit bet totale aantal gepubliceerde klachten in de periode 1955 tot en met 1979 (ongeveer 7500) (7) werd een steekproef genomen van 1324 klacbten. Vervolgens werden deze klachten door een aantal doctoraalstudenten gelezen en geanalyseerd. De gegevens die deze analyse opleverden (zoals het land waartegen geklaagd werd, ingeroepen artikelen, de status van de klager -"gevangene", "militair", etc.-, nationaliteit van de klager e.d.), werden via een computer verwerkt tot tabellen en grafieken. Met bebulp hiervan konden een aantal interessante resultaten worden vastgesteld. Zo kwam naar voren dat de meeste klachten die in de steekproef waren opgenomen waren gericht tegen vier Ianden, te weten de Bondsrepubliek (602), bet Verenigd Koninkrijk (211), Oostenrijk (204) en Belgie (128). Omdat, gelet op de aantallen, over deze vier Ianden de meest betrouwbare uitspraken konden worden gedaan, werd bet onderzoek bierop toegespitst. In bet eindrapport ucomplaints about violations of human rights" (8) worden de belangrijkste resultaten van het onderzoek voor deze vier Ianden uitgebreid bescbreven en verklaard. § 3. Resultaten van bet onderzoek

1) De klachten tegen Belgie Op basis van de 128 klachten ingediend tegen Belgie in de periode 1955 tot en met 1979 kan een gemiddeld aantal klacbten per j aar worden vastgesteld van vij f. W anneer dit aantal als maatstaf wordt genomen voor beantwoording van de vraag wanneer een bepaald aantal klachten per jaar als uitschieter kan worden beschouwd komen de volgende jaren of perioden van jaren naar voren: - 1963 (6 klacbten) - 1965 tim 1967 (8, 9 en 10 klachten) - 1969 (9 klacbten) - 1971 t/m 1974 (resp. 15, 9,9 en 6 klacbten). In totaal zijn in de 128 klachten tegen Belgie 306 artikelen ingeroepen. Uitgaande van een gemiddeld aantal artikelen van 12 per klacht kun-

(7) Bron: Receuil des decisions de Ia Commission Europeenne des droits de l'homme, Conseil de I'Europe, Strasbourg. (8) Verschenen in de loop van december 1983. Verkrijgbaar door storting van fl. 15, = op bankrekeningnummer 25.59.76.185 t.n.v. Algemene Bank Nederland ter attentie van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Burgemeester Oudlaan 50, Rotterdam, met vermelding van 68160 Mededelingen Juridisch Instituut no. 19.

239

nen als de meest naar voren komende jaren en perioden van jaren worden genoemd : - 1963 en 1964 (resp. 29 en 23 artikelen) - 1969 (36 artikelen) - 1971 t/m 1973 (resp. 29,24 en 27 artikelen). Bij vergelijking met de jaren waarin de meeste klacbten werden ingediend blijkt dater een gedeeltelijke samenbang is met de toename van bet aantal ingediende klacbten. De veronderstelling dat veel klacbten ook automatiscb een toename in bet aantal ingeroepen artikelen met zicb mee brengen gaat ecbter niet op. Dit blijkt bijvoorbeeld uit bet aantal ingediende klacbten in de periode 1965 t/m 1967. Dit tijdvak was wat betreft de klacbten een uitscbieter. Het aantal ingeroepen artikelen daarentegen is in bet desbetreffende tijdvak niet opvallend. Een mogelijke oorzaak voor bet optrede11 van uitscbieters in bet aantal ingediende klacbten in bepaalde jaren kan liggen in de publiciteit die aan de (beslissingen van) de Straatsburgse instanties en bet Verdrag in de nationale media gegeven wordt. Een dergelijke publiciteit kan zicb met name voordoen indien bet Europese Hof voor de recbten van de mens een uitspraak doet. Uitgaande van deze veronderstelling zou een verklaring kunnen zijn de uitspraak betreffende de de Becker-zaak (Arrest Europees Hof 27 maart 1962). Deze zaak zal daarom veel bekendbeid bebben gekregen omdat de Belgiscbe regering vlak voordat bet Hof definitief uitspraak deed, overstag ging en wijziging aanbracbt in bet gewraakte artikel123 sixies van bet Strafwetboek. Daarnaast kan nog worden gewezen op de uitspraken van bet Europese Hof betreffende de Belgische Taalzaken (Arresten Europees Hof 3 mei 1966, 9 novemer 1967 en 23 augustus 1968). Deze uitspraken beroerden zowel de politieke als juridiscbe wereld in Belgie.

2) De artikelen tegen Belgie Het aantal door de klagers tegen Belgie ingeroepen artikelen concentreert zich met name op art. 5 en 6 E.V.R.M. (resp. recbten betreffende de persoonlijke vrijbeid en veiligbeid en recbten betreffende bet verloop van de procedure) (zie tabel 1) (9).

(9) Het feit dat in de klachten de artikelen 5 en 6 E. V.R.M. vaak worden ingeroepen doet zich ook bij de andere op blz. 5 genoemde Ianden voor.

240

Tabel 1. Aile artikelen tegen Belgie Artikel 1 E.V.R.M. Artikel 2 (recht op Ieven) Artikel 3 (rnarteling e.d.) Artikel 4 (slavernij e.d.) Artikel 5 (pers. vrijheid en veiligheid) Artikel 6 (procedure) Artikel 7 (nulla poena) Artikel 8 (prive- en gezinsleven) Artikel 9 (godsdienstvrij heid e. d.) Artikel 10 (rneningsuiting) Artikel 11 (vereniging en vergadering) Artikel 12 (huwelijk) Artikel 13 (rechtshulp) Artikel 14 (discrirninatie) Artikel 25 (klachtrecht) Artikel 1 Prot. I (eigendorn) Artikel 2 Prot. I (onderwijs) Artikel 3 Prot. I (ver kiezingen) Artikel 1 Prot. IV (vrijheidsberoving t.a. v. contractuele verplichting) Artikel 2 Prot. IV (bewegingsvrij heid) Artikel 2 Prot. IV (land verlaten) Artikel 3 Prot. IV (verwijderen onderdanen) Artikel 4 Prot. IV (uitzetting vreerndelingen)

0 6 23

5

35 61 9 22 5 8

3 17 11

6 11

2

0

0 93 klachten

241

Opmerkingen In 93 van de 128 klachten werd(en) een of meer artikel(en) ingeroepen. II. Per klacht kunnen meerdere artikelen worden ingeroepen.

I.

De vraag rijst nu waarom juist de artikelen 5 en 6 E.V .. M. vaak tegen Belgie zijn ingeroepen. Bij nadere bestudering blijkt dat bet E.V.R.M. m.b.t. de artikelen 5 en 6 op een aantal punten een aanvullende bescherming biedt t.o.v. de desbetreffende rechten en vrijheden zoals die in de Belgische Grondwet zijn geformuleerd. Zo valt met betrekking tot bet bepaalde in artikel 5 sub c op te merken dat een van de merkwaardigheden in bet regime van de voorlopige hechtenis in Belgie is, dat voor de aanhouding een redelijk vermoeden van schuld niet vereist is. De Wet op de voorlopige hechtenis van 20 april1874 geeft wei aan in welke gevallen de aanhouding mag plaatsvinden(10) maar een vereiste van een redelijk vermoeden van schuld zal men er niet in aantreffen. Het E.V.R.M. biedt dus op dit punt een belangrijke aanvulling (11). De Belgische jurisprudentie in bet kader van artikel 5 lid 1 E. V.R.M. is over de gehele linie conform de jurisprudentie van de Europese Commissie en bet Hof (12). Daarnaast valt met betrekking tot bet laatste lid van artikel 5 E.V.R.M. (bet recht op schadevergoeding bij onrechtmatige voorlopige hechtenis) op te merken dater tot 1973 sprake was van een leemte in de Belgische wetgeving (13). Noch de Grondwet noch een wet voorzagen in een dergelijke schadevergoeding. Weliswaar aanvaardde men dat bet individu een actie tot schadevergoeding wegens onrechtmatige vrijheidsberoving kon instellen, doch in de praktijk was bet resultaat doorgaans niet bevredigend. Derhalve besloot men in 1973 in de Wet op de voorlopige hechtenis de bepaling op te nemen, dat een recht op

(10) Zie art. 1 en 2 van de Wet op de voorlopige hechtenis. (11) VELU, J., La Convention Europeenne des Droits de l'Homme et Ia procedure penale beige, Melanges ojjerts a Polys Modinos, Paris, 1968, p. 414. (12) Bijv. Kamer van Inbeschuldigingstelling Brussel 24 november 1966, Pas., 1967, II, 70 (aan de bepalingen van art. 5 lid 1 dienen de bijzondere voorwaarden toegevoegd te worden voorzien door de wet van 20 april 1874) en Kamer van lnbeschuldigingstelling Brussel 19 oktober 1967 (niet gepubl.) (Het E.V.R.M. spreekt zich niet uit over de motieven en redenen die de voorlopige hechtenis kunnen rechtvaardigen). De lijn in Straatsburg is aldus dat elke lidstaat op haar eigen wijze gestalte kan geven aan de voorlopige hechtenis op grond van art. 5 lid 1 sub (c) mits er maar geen strijd ontstaat met lid 3 van hetzelfde artikel (zie TRECHSEL, S., "Die Garantie der personlichen Freiheit in der Strassburger Rechtsprechung", Europiiische Grundrechtezeitschrift 1980, p. 526). (13) Zie CLEYMANS, F., en UYTTERSPROT, J., "Het recht op schadeloosstelling bij onrechtmatige voorhechtenis", R. W. 1969-70, 1313-1324.

242

schadevergoeding wordt toegekend overeenkomstig artikel 5 lid 5 E.V.R.M. Ten aanzien van artikel 6 E. V.R.M. valt te wijzen op de eerlijke (fair) en openbare behandeling, een element van artikel 6 lid 1 E.V.R.M. In de Belgische Grondwet is aileen de openbare behandeling opgenomen (artikel 96 Gw). In de jurisprudentie is onder meer bepaald dat bet beginsel steeds van toepassing is op de gewone rechter in de zin van artikel 92 en 93 Gw, maar niet per se op administratieve rechtscoileges. Deze instanties hoeven aileen in bet openbaar de rechtszitting te houden indien een bijzondere wetsbepaling deze verplichting oplegt. Deze benadering lijkt niet in overeenstemming met bet E.V.R.M.(14). Dat de terechtszitting eerlijk moet zijn, is niet in de Grondwet bepaald, doch de Belgische wetgeving geeft hiervoor wei garanties. Toch is bet element van de "fair hearing" eens de oorzaak geweest van een ontvankelijk verklaarde klacht (15). De afgeleide van de "fair hearing", de "equality of arms", heeft eveneens een uitspraak van de Straatburgse instanties opgeleverd (16). Ook door bet Hof van Cassatie werden enige arresten gewezen waarin bet element van de "equality of arms" centraal stond. Het ging bier vooral om de rechten van de verdediging bij de procedure van de voorlopige hechtenis ( 17). Het element van de redelijke termijn is ook niet in de Belgische Grondwet uitdrukkelijk geformuleerd. Ook wettelijk is niet voorzien in de termijn waarbinnen men veroordeeld moet worden. Het aspect van de onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie is evenmin in de Grondwet uitdrukkelijk gegarandeerd (18). Wei zijn er een aantal bepalingen die de onafhankelij kheid van de rechter ten

(14) Zie het arrest van het Europees Hof van 23 juni 1981 (LeCompte) waarin werd bepaald dat de openbare behandeling moet gelden voor bepaalde tuchtrechtprocedures. In Belgie is men niet bereid deze beslissing te volgen omdat men deze beschouwt als strijdig met de elementaire beginselen van het tuchtrecht zoals deze in Belgie bestaan. (15) De zaak-Boeckmans (1727/62) waarin de rechter zich nogallaatdunkend uitliet over de verweren van de verdediging. (16) Arrest van het Europees Hof van 17 januari 1970 (Delcourt). (17) De verdediging in Belgie heeft v66r de eerste handhaving van het bevel tot aanhouding door de raadkamer niet het recht om het dossier in te zien. Dit is echter niet in strijd met de 'equality of arms' omdat art. 6 lid 1 E.V.R.M. niet van toepassing is op de onderzoeksgerechten (Cass. 25 maart 1963, Pas., 1963, I, 808; Cass. 23 maart 1964, Pas., 1964, I, 797; Cass. 14 juni 1971, Pas., 1971, I, 979). Conform de jurisprudentie in Straatsburg (de beginselen uit art. 6lid 1 E.V.R.M. zijn aileen van toepassing bij een procedure op grand van art. 5 lid 4 E.V.R.M., doch voor het overige is art. 6 lid 1 niet van toepassing -Matznetter tegen Oostenrijk (2178/64; arrest Eur. Hof van 10 november 1969) en Neumeister tegen Oostenrijk (1936/63; arrest Eur. Hof van 27 juni 1968). (18) Wei wordt het beschouwd als een algemeen rechtsbeginsel. Zie Cass. 2 oktober 1980, met concl. Proc.-gen. F. Duman, Pas., 1981, I, 116 en Cass. 14 november 1980, R. W. 1980-81, 1252.

243

opzichte van de executieve met zich mee brengen : de aanstelling voor bet Ieven (artikel 100 lid 1 Gw) en de onafzetbaarheid van de rechter (artikel 100 lid 2 Gw). Tenslotte kan wat de aanvullende werking van bet E.V.R.M. betreft nog worden gewezen op artikel 6 lid 2 en 3. Artikel 6 lid 2 E. V .R.M. betreft bet vermoeden van onschuld totdat schuld is bewezen(19). Grondwettelijk is eenzelfde garantie niet geboden en ook bet W etboek van Strafvordering zegt er niets over. Wei zijn er enige bepalingen over bet bewijs (o.a. de artikelen 154, 189 en 211 Sv). Lid 3 van artikel 6 E.V.R.M. noemt een vijftal minimum rechten van de verdediging op. Geen van deze rechen vinden hun parallel in de Belgische Grondwet. Wanneer we nu terugkeren naar bet onderzoek is vermeldenswaard dat er een uitsplitsing is gemaakt van de verschillende rechten artikel 6 betreffende. Ofschoon bet bier om kleine aantallen ging, bleken vooral artikel 6 lid 3 (rechten betreffende de verdediging) en 6 lid 3 sub a (inlichtingen over de beschuldiging in een begrijpelijke taal) tegen Belgie naar voren te komen.

3) De status van de klagers tegen Belgie a) algemeen Een ander onderzoeksobject vormde de status van de klagers. Zoals uit onderstaande tabel blijkt zijn, wat de klagers tegen Belgie betreft, met name de ~tatussen gevangene en psychiatrische patient interessant. Weliswaar treedt ook de status vreemdeling naar voren, maar bet gaat bier slechts om bet aantal buitenlanders dat tegen Belgie klaagt. Van een juridisch zwaarder gehalte is de status vreemdeling (relevant) (zie Opmerking III). Dit aantal is aanzienlijk lager.

(19) Voor een merkwaardige naleving van dit artikel: de zaak-Boeckmans. Hierin liet de voorzitter van het Hof van Beroep zich in bedenkelijke termen uit over het verdedigingssysteem van de verdachte. Hij voegde eraan toe dat het Hof diende te onderzoeken of een straf van twee jaar gevangenisstraf voldoende was, rekening houdende met bet gevoerde verdedigingssysteem. Het Hof van Cassatie meende dat de voorzitter zich i.e. had beperkt tot het uitbrengen van een oordeel omtrent het verdedigingssysteem van de verdachte. Aangezien dit oordeel was uitgesproken in de aanwezigheid van de verdediging (die dus in staat was dit oordeel tegen te spreken) kon van een schending van de rechten van de verdediging geen sprake zijn (Cass. 6 juni 1962, Pas., 1962, I, 1148). Hierop werd een klacht ingediend bij de Commissie die uiteindelijk een minnelijke schikking tot stand kon brengen. Zie overigens ook noot 15.

244

Tabel 2. Aile statussen tegen Belgie 77 3 3 20 15

gevangene ambtenaar militair psychiatrisch patient patient vreemdeling (relevant) vreemdeling vluchteling vluchteling (officieel) curandus ontzet uit bepaalde rechten oorlogsslachtoffer uitgewezene uitgeleverde priester

9

23 5 0 1 8 5 4 6 0

102 klachten

Opmerkingen Een klager kan meerdere statussen hebben. II. In 102 van de 128 klachten kwam(en) een of meer status(sen) voor. III. Het onderscheid tussen vreemdeling (relevant) en vreemdeling houdt verband met de aard van de klacht. Wanneer de inzet van het geschil met name betrof de toelating tot het land het verblijf e. d. werd voor de eerste status gekozen. Wanneer het /outer en aileen ging om een klacht van een buitenlander werd de tweede status gekozen. IV. Het onderscheid tussen vluchteling en vluchteling (officieel) heeft te maken met de vraag of de (Belgische) overheid de klager a/ dan niet als vluchteling erkend heeft.

I.

Om een verklaring te vinden voor bet feit waarom juist klagers met de statussen gevangene en psychiatrisch patient de meeste klacbtbereidbeid tegen Belgie toonden, werd de nodige literatuur over de recbtspositie van de gevangene en de psycbiatriscb patient in Belgie verzameld en een bezoek gebracht aan de Katbolieke Universiteit van Leuven. Daardoor kwamen wij op bet spoor van de Wet tot bescberming van de maatscbappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdadigers (Wet van 1 juli 1964). Klagers met de statussen psychiatrisch patient en gevangene zouden mogelij k onder bet regime van deze wet kunnen vallen (20). Een verklaring voor bet aantal klagers met de status gevangene (20) Opgemerkt dient hierbij te worden dat een klager meerdere statussen kan hebben.

245

tegen Belgie leek de regeling van de voorlopige hechtenis aldaar. Deze is in Belgie vastgelegd in een wet uit 1874, welke met name op het vlak van de verdediging nogal wat haken en ogen vertoont (21). Bestudering van de verzamelde literatuur (22) bevestigde de veronderstelde problemen ten aanzien van de Wet op de voorlopige hechtenis en de Wet tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdadigers (in het vervolg te noemen als : de Wet tot bescherming van de maatschappij). De mogelijkheid dat bepaalde personen op basis van deze problemen klachten bij de Commissie in Straatsburg zouden indienen leek reeel. Besloten werd daarom een nadere analyse te maken van de klachten uit de steekproef waarin de statussen gevangene en psychiatrisch patient voorkwamen. Te dien einde werd een korte vragenlijst opgesteld met een aantal vragen die uiteindelijk antwoord moesten geven op een tweetal veronderstellingen, ten eerste: Hebben de klachten, ingediend door klagers met de status gevangene met name betrekking op de Wet op de voorlopige hechtenis? en ten tweede : Zijn de klachten, ingediend door klagers met de statussen gevangene en psychiatrisch patient met name afkomstig van personen val/end onder de Wet tot bescherming van de maatschappij? Het hestand waarop de herlezing gericht werd bestond uit 84 klachten, te wet en 63 klachten van klagers met de status gevangene, 5 klachten van klagers met de status psychiatrisch patient en 16 klachten afkomstig van klagers met zowel de status gevangene als psychiatrisch patient. Schematisch weergegeven :

Figuur 1. Klagers met de status gevangene en!of psychiatrisch patient

status gevangene

status psychiatrische patient

status gevangene en psychiatrisch patient De mogelijkheid bestond dat zich bij de herlezing verschuivingen in deze verhouding zouden kunnen voordoen. Bij de oorspronkelijke (21) Zie noot 23. (22) DECLERQ, R., Strajvordering, II, 6e druk, Leuven 1981, MOREAU-STEVENS, L., Hu/de aan Prof Dr. C.J. Vanhoudt en aan Prof. Dr. F. Thomas, extra nummer van De Brug, april 1976, VRANCKX, A.W., COREMANS, H., DUJARDIN, J., Geesteszieken, Brugge 1978.

246

analyse waren drie personen betrokken met als mogelijk gevolg dat, ondanks afspraken en overleg, bet optreden van interpretatieverschillen niet denkbeeldig was. Bovendien beschikten de onderzoekers toendertijd nog niet over de nieuwe feiten die naderhand uit de verzamelde literatuur en bet bezoek aan de Katholieke Universiteit van Leuven werden opgedaan. De resultaten van de herlezing waren opmerkelijk. Klagers met de statussen gevangene en psychiatrische patient bleken inderdaad te vallen onder bet regime van de Wet tot bescherming van de maatschappij. In slechts twee gevallen bleek de Wet op de voorlopige hechtenis een reden te zijn voor een persoon met de status gevangene om een klacht bij de Commissie in Straatsburg in te dienen. Veronderstellingen in deze richting werden dus niet bewaarheid (23). Na de herlezing bleken inderdaad verschuivingen in de destijds geconstateerde statussen te zijn opgetreden. Deze verhouding was nu als volgt : 58 klachten waren afkomstig van klagers met de status gevangene, 5 klachten van klagers met de status psychiatrisch patient en 19 klachten van klagers met de status gevangene en psychiatrisch patient. Schematisch weergegeven :

Figuur 2. Klagers met de status gevangene en/of psychiatrisch paient (na herlezing)

status gevangene

status psychiatrisch patient

status gevangene en psychiatrisch patient De bevindingen na herlezing, zoals deze in bovenstaand schema zijn weergegeven, kunnen nu als volgt worden omschreven: - Het absolute aantal klagers tegen Belgie met de status psychiatrisch patient bestaat voor tenminste driekwart uit personen, die vallen onder het regime van de Wet tot bescherming van de maatschappij. (23) Onze veronderstelling dat de Wet op de voorlopige hechtenis een reden was om een klacht in te dienen in Straatsburg werd vooral ingegeven door de positie van de verdediging bij de handhaving van het bevel tot aanhouding binnen 5 dagen na de aanhouding. Wanneer de raadkamer zich n.l. hierover uitspreekt, hebben noch de verdachte, noch diens advocaat het dossier mogen inzien. Ofschoon dit in de Belgische literatuur als nadeel wordt beschouwd, is deze praktijk niet in strijd met het E.V.R.M. Zie oak noot 17.

247

- Het absolute aantal klagers tegen Belgie met de status gevangene bestaat voor bijna een kwart uit personen, die vallen onder het regime van de Wet tot bescherming van de maatschappij. De volgende vraag was de mogelijke reden waarom juist de personen met de statussen gevangene en psychiatrisch patient veel tegen Belgie klaagden. Tijdens de bestudering van de literatuur over dit onderwerp was intussen duidelijk geworden, dater zich bij de werking van de Wet tot bescherming van de maatschappij nogal wat knelpunten voordeden (24). Ook was gebleken dat in een aantal klachten de rol van de zogenaamde Commissie tot bescherming van de maatchappij mede ter discussie stond. Dit is een instantie welke op basis van de Wet tot bescherming van de maatschappij belangrij ke bevoegdheden is verleend. In het hiernavolgende zal wat dieper worden ingegaan op de rol van de Commissie tot bescherming van de maatschappij zoals deze uit de Wet en de literatuur naar voren komt. Opgemerkt dient daarbij te worden dat geen volledigheid is nagestreefd, maar slechts die feiten worden aangevoerd welke uit het oogpunt van de herlezen klachten interessant worden verondersteld.

b) de Wet tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdad;gers en de Commissie tot bescherming van de maatschappij De Wet tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdadigers verving met ingang van 1 j uli 1964 de oude wet met dezelfde naam, welke dateerde van 9 april 1930. Een maatregel die op basis van de wet kan worden uitgesproken is de internering (25). Uit de herlezen klachten is naar voren gekomen dat klagers tegen Belgie vall end onder de Wet tot bescherming van de (24) Zie MOREAU-SEVENS, L., o.c., p. 109: "Zoals de toestand zich thans voordoet is de uitvoering van de Wet van 1964 herleid tot een eenvoudiger vorm van onbeperkte vrijheidsberoving, die bovendien in materieel nog bedroevender omstandigheden wordt ondergaan dan die van de gewone strafgevangenen, zodat slechts bitter weinig van de gei'nterneerden er enig voordeel uit put". Zie ook "Crise a Ia Commission de defense sociale", J. T., 1977, p. 316, waarin geconstateerd wordt dat de instellingen van sociaal verweer vaak overbezet zijn. Bij een bezoek aan de psychiatrische afdeling van de strafgevangenis te Doornik spraken de bezoekende journalisten van een gigantisch concentratiekamp. Tijdens een persconferentie kwamen nog andere problemen naar voren: gei'nterneerden hebben vaak moeilijk contact met de toegewezen advocaat ; gei'nterneerden met weinig financiele middelen hebben in feite geen mogelijkheid een contra-expertise aan te vragen; de Commissie tot bescherming van de maatschappij in Luik kan vanwege gebrek aan mankracht niet meer naar behoren functioneren. (25) Andere maatregelen zijn inobservatiestelling (een maatregel om het geestesonderzoek van de verdachte in geschikte voorwaarden mogelijk te maken) en terbeschikkingstelling van de regering.

248

maatschappij in hoofdzaak bestonden uit ge1nterneerden. Het begrip internering kan worden omschreven als een beveiligingsmaatregel met onbepaalde duur, die krachtens de Wet van 1 juli 1964 wordt uitgesproken ten aanzien van abnormale delinkwenten (26). Indien aan de voorwaarden zoals deze in de Wet zijn omschreven (27) is voldaan, kan door een vonnisgerecht of een onderzoeksgerecht de internering worden gelast. De Commissie tot bescherming van de maatschappij heeft nu als taak de internering tenuitvoer te leggen. Hoofdstuk IV van de Wet van 1 juli 1964 beschrijft deze taak, terwijl in het 3e hoofdstuk de samenstelling van de Commissie wordt uiteengezet. Hieruit blijkt dat bij elke afdeling van een gevangenis een dergelijke Commissie wordt ingesteld, bestaande uit drie leden, n.l. een werkend of eremagistraat (voorzitter), een advocaat en een geneesheer. Het is deze Commissie die de inrichting aanwijst waar de internering moet plaatsvinden. De aanwijzing van de inrichting is niet de enige bevoedheid van de Commissie ; zij kan ook ambtshalve of op verzoek van de Minister van Justitie, van de Procureur des Konings, van de ge!nterneerde of van zijn advocaat, de overbrenging van de ge!nterneerde naar een andere inrichting gelasten (28). Voorts kan de Commissie voor de ge1nterneerde een stelsel van beperkte vrijheid toestaan, waarvan de Minister van Justitie de voorwaarden en modaliteiten bepaalt (29). Bijstand van een advocaat is tijdens de behandeling voor de Commissie verplicht (30). Heeft de betrokkene geen advocaat gekozen dan wijst de Comissie ambtshalve een advocaat aan. Het dossier wordt gedurende 4 dagen ter beschikking van de advocaat van de ge!nterneerde gesteld (31). Wat de inrichtingen voor gelnterneerden betreft (32) kan worden opgemerkt dat de mannelijke ge!nterneerden worden opgenomen in devolgende inrichtingen : - een speciale afdeling van het rijksgesticht van krankzinnigen te Doornik - een speciale afdeling van de kolonie te Rekem - een afdeling in de strafinstelling te Merksplas - een afdeling in de strafinstelling te Turnhout De vrouwelijke ge!nterneerden worden opgenomenin de volgende inrichtingen : - een speciale afdeling in het rijksgesticht voor krankzinnigen te Bergen - een afdeling in de strafinstelling te Vorst (26) (27) (28) (29) (30) (31) (32)

DECLERQ, R., o.c., p. 250 Wet van 1-7-1964, art. 1 en art. 7. Wet van 1-7-1964, art. 15. Wet van 1-7-1964, art. 7. Wet van 1-7-1964, art. 28. Zie noot 28. VRANCKX, A.W., COREMANS, H., DUJARDIN, J., o.c., p. 46.

249

Psychiatrische afdelingen zijn verder opgericht te Antwerpen, Bergen, Charleroi, Gent, Luik, Namen, Leuven en Vorst. Bij de herlezing van de klachten is informatie vastgelegd betreffende de inrichtingen waarin klagers, vallend onder de Wet tot bescherming van de maatschappij verblijven of hebben verbleven (33). Niet aileen bij de tenuitvoerlegging van de internering, ook bij de invrijheidstelling van de gelnterneerden (34) speelt de Commissie tot bescherming van de maatschappij een belangrijke rol. Deze kan n.l. hetzij ambtshalve, hetzij op verzoek van de Procureur des Konings, van de gelnterneerde of van zijn advocaat, gelasten dat de gelnterneerde voorgoed of op proef in vrijheid zal worden gesteld (35). Alvorens een dergelijke beslissing genomen kan worden, moeten aan een 2-tal voorwaarden zijn voldaan. Enerzijds moet de geestestoestand van de gelnterneerde verbeterd zijn en anderzijds moeten de voorwaarden voor zijn reclassering zijn vervuld. Vermeldenswaard is nu dat uit een aantal klachten, ingediend door personen vallend onder het regime van de Wet van 1 juli 1964, blijkt dat de weigering van een verzoek tot invrijheidstelling mede een reden was om een klacht bij de Europese Commissie in Straatsburg in te dienen.

c) de jurisprudentie van het Hof van Cassatie en de Europese Commissie Het Belgische Hof van Cassatie heeft zich met betrekking tot de juridische status van de Commissie tot bescherming van de maatschappij herhaaldelijk op het standpunt gesteld dat de Commissie een "jurisdiction contentieuse" is die oordeelt over de individuele vrijheid. Volgens het Hof van Cassatie moeten daarom de beslissingen van de Commissie in overeenstemming met art. 97 van de Belgische Grondwet gemotiveerd zijn (36).De beslissingen van de Commissie, voorzover voor het overige geen beroep mogelijk is, zijn slechts voor beroep vatbaar voorzover ze het karakter hebben van rechterlijke beslissingen in de zin van art. 609 van het Gerechtelijk Wetboek. Als zodanig worden beschouwd de beslissingen tot wederopneming na invrijheidstelling (37) en de be(33) Hieruit blijkt bet volgende: 9 klacbten waren afkomstig van personen in een speciale afdeling van bet rijksgesticbt te Doornik, 8 klachten waren ingediend door personen in een afdeling van de strafinstelling te Merksplas en 1 klacbt was van een persoon in een speciale afdeling van de kolonie te Rekem. In 1 klacbt tenslotte was onduidelijk in welke inricbting de persoon verbleef. Opmerkelijk was bet feit dat bet in aile gevallen personen van bet mannelijk geslacht betrof. (34) Hoofdstuk V, Wet van 1-7-1964. (35) Wet van 1-7-1964, art. 18. (36) Cass. 15 februari 1968, Pas., 1968, I, 740; Cass. 8 april 1968, Pas., 1968, I, 974; Cass. 20 april 1970, Pas., 1970, I, 724. (37) Cass. 21 februari 1979, Pas., 1979, I, 744.

250

slissingen waardoor de invrijheidstelling geweigerd wordt (38). Tegen een aantal beslissingen van de Commissie staat dus geen beroep in cassatie open. Genoemd kunnen o.a. worden (39): - beslissingen betreffende uitvoeringsmodaliteiten van de internering (40) - beslissingen die de inrichting aanwijzen waar de internering zal worden uitgevoerd (41) - beslissingen die de overbrenging naar een andere inrichting weigeren (42)

- beslissingen die een verlof weigeren (43) - beslissingen over beperkte vrijheid of opheffing daarvan (44) Tot slot verdient het oordeel van de Europese Commissie tot bescherming van de rechten van de mens over de Commissie tot bescherming van de maatschappij enige aandacht. In enkele klachten ging zij in op twee vragen m.b.t. de Commissie tot bescherming van de maatschappij, n.l. a) heeft de Commissie, gelet op haar organisatiestructuur, een rechterlijk karakter? en b) biedt de Commissie de procedurele waarborgen van een rechterlijke instantie? ad a) De Europese Commissie constateert dat de voorzitter van de Commissie tot bescherming van de maatschappij een rechterlijk magistraat is, geassisteerd door een advocaat en een geneesheer. Er is volgens haar geen reden om te veronderstellen dat de Commissie niet onafhankelijk zou zijn in haar beoordeling. ad b) De behandeling van een zaak voor de Commissie tot bescherming van de maatschappij kan volgens ·de Europese Commissie als volgt worden gekenschetst : - de behandeling vindt plaats achter gesloten deuren ; - de ge!nterneerde heeft verplichte bijstand van een advocaat; - de ge!nterneerde wordt gehoord door de Commissie ;

(38) Cass. 9 januari 1980, Pas., 1980, I, 753. (39) DECLERQ, R., o.c., p. 254. (40) Cass. 5 april1978, Pas., 1978, I, 869; Cass. 17 augustus 1978, Pas., 1978, I, 1263. (41) Cass. 23 november 1977, Pas., 1978, I, 325; Cass. 21 maart 1978, Pas., 1978, I, 810; Cass. 31 oktober 1978, Pas., 1979, I, 263. (42) Cass. 20 september 1977, Pas., 1978, I, 86. (43) Cass. 3 mei 1978, Pas., 1978, I, 1016; Cass. 8 mei 1979, Pas., I, 1058. (44) Cass. 22 maart 1978, Pas., 1978, I, 819; Cass. 22 november 1978, Pas., 1979, I, 341. (45) Landloperijzaak (arrest Eur. Hof 28 mei 1970). Het Hof oordeelde dat de procedurele waarborgen waarover het E.V.R.M spreekt niet noodzakelijkerwijs identiek moeten zijn aan de gang van zaken in een gewone rechtbank. Om te zien of een bepaalde procedure voldoende waarborgen heeft, moet deze op zichzelf beschouwd worden, in de omstandigheden die eigen zijn aan het karakter van de zaak.

251

- de advocaat kan bet dossier raadplegen (de ge1nterneerde niet i.v.m. zijn eigen belang) ; - de ge1nterneerde heeft bet recht zich te Iaten onderzoeken door een geneesheer naar eigen keuze. Hoewel dit niet expliciet wordt vermeld kan uit de redenering van de Europ~se Commissie worden afgeleid dat zij van mening is dat de Commissie tot bescherming van de maatschappij voldoende procedurele waarborgen biedt.

III. SLOTBESCHOUWING De doorwerking van een verdrag als bet E.V.R.M. is bet grootst in die Ianden waar men de directe werking van de diverse verdragsbepalingen heeft erkend en tevens bet verdrag beschouwt als een verzameling normen die bij strijd met de in bet land zelf als bindend aanvaarde regels (Grondwet, formele wetgeving, materiele wetgeving) voorrang heeft. Belgie is een van deze Ianden. De jurisprudentie van bet Hof van Cassatie wijst erop dat men (al dan niet expliciet) de directe werking van de verschillende rechten en vrijheden uit bet E. V .R.M. heeft aanvaard. Daarnaast is aangenomen dat de rechter diverse regelingen aan bet E.V.R.M. mag toetsen. Als belangrijkste conclusie van bet onderzoek kan worden genoemd bet feit dater inderdaad sprake blijkt te zijn van een bepaalde behoefte aan rechtsbescherming in de verschillende Ianden die bij bet E.V.R.M. zijn aangesloten. Opvallend is daarbij dat met name minderheden -in de zin van mensen die in een uitzonderingspositie t.a.v. de overheid staan- vaak bet Europese Verdrag gebruiken als laatste paging om alsnog vermeende rechten gerespecteerd te zien. Wat Belgie betreft gaat bet daarbij vooral om gevangenen en psychiatrisch patienten. Er is geconstateerd dat in de klachten tegen Belgie de artikelen 5 en 6 E. V.R.M. (resp. rechten betreffende de persoonlijke vrijheid en de procedures) veelvuldig zijn ingeroepen. Dit heeft verschillende oorzaken. In de eerste plaats kan worden gewezen op bet feit dat bet juist deze artikelen zijn die wat Belgie betreft op een aantal punten een belangrijke aanvulling bieden t.o. v. de door de Grondwet op dit terrein geboden bescherming. Het is denkbaar dat personen met de status gevangene vaak van deze aanvullende werking trachten te profiteren. Daarnaast kan bet hoog scoren van met name art. 5 E.V.R.M. worden verklaard door de klachten afkomstig van psychiatrisch delinkwenten, vallend onder bet regime van de Wet tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdadigers (i.e. de personen met de statussen gevangene en psychiatrisch patient). Immers, bet ligt voor de hand te veronderstellen dat de mensen die onder bet 252

regime van deze wet vallen, zoekend naar een middel om zich te verzetten tegen de besluiten van de Commissie tot bescherming van de maatschappij, in Straatsburg een klacht indienen teneinde een betere rechtsbescherming te verkrijgen tegen de praktijken van de Wet van 1 juli 1964. Voorwaarde voor het vinden van de weg naar Straatsburg is wei dater enige bekendheid moet zijn met het bestaan van een dergelijke instantie. Het is mogelijk dat de publiciteit gegeven aan enkele zaken tegen Belgie bij het Europees Hof en het feit dat de ge1nterneerden in de door de Wet genoemde gevallen steeds van een raadsman gebruik moeten maken (zodat het mogelijk is dat deze jurist zijn client op het bestaan van het E.V.R.M. kan wijzen) voor een dergelijke bekendheid hebben gezorgd.

253