Beleidsregels Gemeente Hengelo met betrekking tot. Handhaving kwaliteit. Bestuurlijke boeten Wet kinderopvang

Beleidsregels Gemeente Hengelo met betrekking tot Handhaving kwaliteit en Bestuurlijke boeten Wet kinderopvang

Regio Twente 2009

Beleidsregels Gemeente Hengelo met betrekking tot Handhaving kwaliteit en Bestuurlijke boeten Wet kinderopvang Regio Twente 2009

2009.0121

Inhoudsopgave

3

1

1.1 1.2 1.3

4 4 5

2

De actoren 2.1 Exploitant 2.2 Ouder(s) 2.3 GGD, toezichthouder kinderopvang 2.4 Gemeente, handhaver kinderopvang

6 6 6 7 8

3

Procedure toezicht 3.1 Melding, registratie en inspectie 3.2 Signalering (mogelijke) overtredingen

9 9 10

4

Gemeentelijke handhavinginstrumenten

11

5

Handhavings- en sanctiebeleid 5.1 Noodzaak ontwikkelen beleid/ beleidsregels 5.2 Toepassing beleid/ beleidsregels 5.3 Prioritering overtredingen 5.4 Vaststelling hersteltermijnen 5.5 Bandbreedtes boetes 5.6 Afwijkingmogelijkheden/ bijzondere omstandigheden

12 12 12 13 13 13 13

6 Nadere beschouwing/ uitgangspunten inzet diverse instrumenten 6.1 Handhaving ingeval van overtreding 6.2 Beboeting ingeval van overtreding

15 15 16

Inleiding Aanleiding tot vaststelling nieuw beleid Toekomstige ontwikkelingen

7

Divers 7.1 Klachten/ bezwaar/ beroep 7.2 Regionale regiegroep 7.3 Afkortingen/ begrippen

18 18 18 19

8

Matrix 8.1 8.2 8.3

20 20 21 23

handhavings- en sanctiebeleid Exploitatie zonder melding/ na melding zonder instemming GGD Overtredingen kwaliteitseisen verantwoorde kinderopvang Boetenormbedragen bestuurlijke boete

3

1.1

Inleiding

Op 1 januari 2005 is met de invoering van de Wet kinderopvang (Wk.) in de kinderopvangsector het vergunningenstelsel vervangen door een meldingsplicht. De Wk. stelt regels voor: • • • • •

dagopvang voor kinderen van 0 tot 4 jaar. buitenschoolse opvang voor kinderen van 4 tot en met 12 jaar, vóór en na schooltijd en in de schoolvakanties. gastouderopvang, zijnde een kleinschalige vorm van zowel dagopvang als naschoolse opvang. Een gastouder mag maximaal vier kinderen tegelijkertijd opvangen (exclusief de eigen kinderen). ouderparticipatieopvang, waarbij de kinderen door tenminste één van de ouders van de opgevangen kinderen worden opgevangen. Aan deze vorm van opvang is geen betaalde kracht verbonden. innovatieve gastouderopvang, een experimentele vorm van gastouderopvang, waarbij gelijktijdig maximaal zes kinderen (exclusief de eigen kinderen) kunnen worden opgevangen.

De Wk. gaat niet over vrienden-/familiediensten of een incidentele oppas (de zogenaamde informele opvang). Ook gastouderschap voor een au-pair is niet mogelijk. Peuterspeelzalen en het ‘overblijven’ van schoolgaande kinderen vallen evenmin onder de Wk. Landelijke kwaliteitseisen uit de Wet kinderopvang hebben gedetailleerde gemeentelijke regelgeving vervangen en gelden als minimumeisen waar door de exploitant niet van mag worden afgeweken. Van aanvullende kwaliteitseisen, opgenomen in de “Beleidsregels kwaliteit kinderopvang”, mag door de exploitant (beargumenteerd) worden afgeweken indien dit leidt tot gelijkwaardige of betere opvang. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de kinderopvang ligt nadrukkelijk bij de exploitant. Gelet op de (kwetsbare) doelgroep kan de door de exploitant in acht te nemen kwaliteit niet zonder een gedegen toezicht en handhaving door de overheid. In de Wk. is dan ook bepaald dat kinderopvangorganisaties, de GGD en de gemeenten ieder een eigen verantwoordelijkheid hebben. De toezichthouder GGD controleert op basis van landelijke kaders. De gemeente is eindverantwoordelijke voor het toezicht op de naleving van de wet en voor de handhaving van de kwaliteit. Zij houdt een register bij van gemelde kinderopvang, stuurt de GGD aan en treedt, op basis van de wet en het door B&W vastgestelde handhavingsbeleid, bestuurlijk op bij overtredingen. Dit optreden kan o.a. bestaan uit het geven van een aanwijzing, het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van een exploitatieverbod, dwangsom of boete. Door veertien samenwerkende Twentse gemeenten en de regionale GGD zijn bij de invoering van de wet, toezichtsafspraken gemaakt en vastgelegd in een overeenkomst. Verder is er gezamenlijk een (regionaal) handhavingsbeleid geformuleerd. Deze nota vervangt het huidige handhavingsbeleid zoals deze in Hengelo door het college is vastgesteld op 22 mei 2006. 1.2

Aanleiding tot vaststelling nieuw beleid

a.

Sinds 3 april 2008 zijn een tweetal nieuwe ministeriële beleidsregels (OCW) van kracht, te weten de beleidsregels Kwaliteit kinderopvang en de beleidsregels Werkwijze toezichthouder kinderopvang. De laatste omvat 3 nieuwe toetsingskaders en 3 nieuwe inspectierapportmodellen (op elke opvangsoort apart toegesneden). De belangrijkste veranderingen in het toetsingskader zijn dat onder de nieuwe regels de beoordeling niet meer per (samengesteld) domein plaatsvindt maar per afzonderlijke kwaliteitsvoorwaarde en dat de beoordeling slecht/onvoldoende/voldoende vervangen is door onvoldoende/voldoende. Als nieuwe kwaliteitsvoorwaarde is onder meer ingevoerd het protocol Meldcode kindermishandeling. Daarnaast zijn de regels voor gastouderopvang aangescherpt. De wijzigingen in de Beleidsregels kwaliteit en de nieuwe wijze van toetsen en beoordelen zorgen dat de aansluiting met het vastgestelde handhavingsbeleid niet meer volledig is.

b.

Een ambtelijke evaluatie van het regionale handhavingsbeleid in december 2007 leidde naast een aantal procedurele aanpassingen tot de wens om een overtreding van het domein: leidster-kindratio een hogere prioritering te geven.

4

c.

Op eenzelfde wijze als bij de invoering van de wet heeft een regionale werkgroep gekeken naar noodzakelijke en anderszins gewenste aanpassingen van het beleid. Daarbij is het VNG handboek “Kwaliteit handhaven in de kinderopvang/ op weg naar een transparant handhavingsbeleid” en het nieuwe afwegingsmodel van 13 juni 2008, “Handhaving Wet kinderopvang” betrokken. Op onderdelen is echter ook afgeweken. De belangrijkste daarvan is dat de 3 toetsings- en handhavingskaders voor de 3 verschillende soorten opvang in regionaal verband weer zijn teruggebracht tot 1. Dit ter wille van de overzichtelijkheid en de werkbaarheid in en voor de praktijk. Daarnaast heeft de VNG, ondanks toezeggingen, nog geen afwegingsmodel Boetebeleidsregels met daarin de geïndiceerde bestuurlijke boete per overtreding ontwikkeld. Een dergelijke VNG-aanvulling wordt eerst in de loop van volgend jaar verwacht.

d.

Het geformuleerde kader bevat enerzijds de te stellen prioriteiten maar geeft anderzijds ook handvatten wat te doen bij welke overtreding. Het gaat hierbij nadrukkelijk om een afwegingsmodel. Op elke overtreding moet weliswaar een reactie volgen maar dat zal niet steeds een intensief handhavings-en/of sanctioneringtraject behoeven te zijn. Er zijn ook anderszins mogelijkheden zoals een waarschuwing en/of een adequate voorlichting.

1.3

Toekomstige ontwikkelingen

Naar verwachting wordt in het kader van de harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk en op basis van landelijke kwaliteitseisen, de verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving bij peuterspeelzalen in 2010 eveneens bij de gemeenten en GGD-en gelegd. Voor gastouderbureaus blijft er een rol binnen de wet Kinderopvang, maar zij zullen aan strengere eisen worden onderworpen om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Zo komt er een verplichte registratie van gastouders/opvangouders en worden er eisen gesteld aan de verhouding tussen het aantal beroepskrachten werkzaam bij het gastouderbureau en het aantal aangesloten gastouder/opvangouders. Dit staat in het wetsvoorstel Gastouderopvang waarmee de ministerraad op 19 december 2008 heeft ingestemd. De wet maakt twee vormen van gastouderopvang mogelijk: minicrèches (professionele kleinschalige opvang) en thuisopvang (informele opvang); elk ook met een eigen maximumuurtarief. De wet treedt naar verwachting per 1 januari 2010 in werking.

5

2

De actoren

2.1

Exploitant

Voordat met de exploitatie kan worden gestart moet de exploitant zich melden bij de gemeente. Hij moet vestigingsgegevens en andere gegevens die belangrijk zijn voor het toezicht of informatief zijn voor de burgers, schriftelijk verstrekken. Die informatieplicht en de te verstrekken gegevens zijn vastgelegd in Regeling Wet kinderopvang. De gemeente legt die informatie op haar beurt vast in een openbaar register. Na inschrijving in het register geeft de gemeente de toezichthouder (i.c. de GGD Regio Twente) opdracht voor inspectie. Met de exploitatie mag gestart worden zodra de GGD vaststelt dat er, naar verwachting, sprake zal (kunnen) zijn van “verantwoorde” kinderopvang in de zin van de wet en de daarop gebaseerde beleidsregels. De exploitant moet het inspectierapport van de GGD in het bedrijf ter inzage leggen. Na de 1e melding en inschrijving moet de exploitant wijzigingen in de verstrekte gegevens tijdig (direct) doorgeven opdat het register actueel blijft. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor een voorgenomen (her)opening na een verbouwing of voor een uitbreiding van het aantal groepen. Aandachtspunten: •

Om tijdig te kunnen beoordelen of er sprake zal/kan zijn van verantwoorde kinderopvang moet de melding uiterlijk 8 weken voor de voorgenomen opening plaatsvinden. Een late(re) melding betekent normaliter dat op de voorgenomen datum niet gestart kan worden. Een veel te vroege melding betekent echter vaak dat, door gebrek aan gegevens, er nog niet voldoende te onderzoeken valt.

•

Na de (verplichte) melding geldt (nog) een startverbod totdat de GGD concludeert dat er redelijkerwijs sprake zal zijn van verantwoorde kinderopvang of, nadat 8 weken na melding zijn verstreken (eventueel op te leggen een verbod starten exploitatie, art.45 jo. 62 Wk of verbod voortzetten exploitatie: art. 66Wk.

•

Het niet-melden is tevens een economisch delict, zie art. 75 Wk. en i.h.b. lid 2 en moet worden voorgelegd aan de Officier van justitie.

•

Zowel een te vroege melding als een noodzakelijke 2e of vervolginspectie moeten worden voorkomen omdat de meerkosten van die inspecties voor rekening van de gemeente zijn. Zelfs indien die extra inspecties veroorzaakt worden door de exploitant!

•

Inschrijving in het gemeentelijke register en het voldoen aan de kwaliteitseisen in het kader van de Wk. betekent nog niet dat daadwerkelijke exploitatie is toegestaan. Dit is mede afhankelijk van bijvoorbeeld toetsing aan het bestemmingsplan, de planologische inpassing, een bouwvergunning, een gebruiksvergunning of een vergunning van de Brandweer.

•

In sommige situaties kunnen, al dan niet gelijktijdig, meerdere handhavingsinstrumenten worden ingezet dan wel samengaan met een boete.

2.2.

Ouder(s)

Ondanks de primaire verantwoordelijkheid van de exploitant, zijn ouders zelf ook (mede)verantwoordelijk voor de kwaliteit. De kinderopvang vindt immers plaats op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen exploitant en ouder(s). Daarbij komt dat ouder de exploitant kan wijzen op de wettelijke verplichting tot informatie over het te voeren beleid en de gestelde kwaliteitseisen. Bovendien kan de ouder participeren middels de door de exploitant in te stellen oudercommissie waarbij dus invloed kan worden uitgeoefend. Belangrijk is dat ouders beseffen dat inschrijving in het gemeentelijke register geen garantie is voor het daadwerkelijk voldoen aan de kwaliteitseisen maar hooguit een indicatie.

6

Aandachtspunten: •

De wet vereist een oudercommissie. Indien deze ontbreekt dan zal de gemeente in principe moeten handhaven. De exploitant kan echter niet verplicht worden dat er een oudercommissie is, daarvoor is hij immers afhankelijk van de ouders. De exploitant heeft wel een (voortdurende) inspanningsverplichting opdat een oudercommissie tot stand komt dan wel deze in stand blijft.

•

Een oudercommissie vereist minimaal 2 personen/leden en bepaalt haar eigen werkwijze.

•

Een lokale oudercommissie kan taken “mandateren” aan een centrale oudercommissie en daar deel van uitmaken.

2.3.

GGD, toezichthouder kinderopvang

De GGD is verantwoordelijk voor het uitvoeren van het toezicht op de kwaliteit van kinderopvang. De inspecteurs werken volgens landelijke richtlijnen (Beleidsregels werkwijze toezichthouder). Toezicht op de kwaliteit in de kinderopvang is niet een statisch maar een dynamisch en continu proces is en vereist daarom een voortdurende alertheid. De inspecteur is bevoegd tot het vorderen van inlichtingen (art. 5:16 Awb), het inzien van zakelijke gegevens (art. 5: 17 Awb), onderzoek, opneming en monsterneming (art. 5:18 Awb) en onderzoek van vervoermiddelen (art.5:19 Awb). Na het tonen van een deugdelijke legitimatie, het vermelden van het doel en mits voorzien van een schriftelijke machtiging van de burgemeester, is de inspecteur zelfs bevoegd tot het (desnoods tegen de zin van de bewoner) binnentreden in een woning indien daar kinderopvang in de zin van de Wk. plaatsvindt. De dienstverlening van de GGD, in opdracht van de gemeente, bestaat uit het volgende: • inspectie na melding en voor start nieuw kindercentrum (art. 62 lid 1 Wk.); • reguliere/ jaarlijkse inspectie o.b.v. landelijke uniforme regels (art. 62 lid 2 Wk.); • herinspectie, nader onderzoek met een specifiek doel, bijvoorbeeld of afspraken zijn nagekomen m.b.t. eerdere minpunten, respectievelijk een aanwijzing/bevel is opgevolgd; • incidentele inspectie na klacht of signaal, bijvoorbeeld ingeval van niet gemelde kinderopvang of klacht over een kwaliteitsaspect (art. 62 lid 3 Wk.); • rapporteren aan en adviseren van gemeente (art. 63 lid 1 Wk .); • openbaarmaking inspectierapportages (art. 63 lid 5 Wk.); • actief omgaan met klachten/signalen exploitanten. Naar vorm kunnen de inspecties zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden, naar inhoud op naleving van alle eisen of naleving van deelaspecten. De inspectiekosten worden niet betaald door de ondernemer maar door de gemeente. Het zwaartepunt in de rol van de GGD is met de invoering van de Wk. verschoven van ‘adviseren van de ondernemer’ naar ‘inspecteren voor de gemeente’. Aandachtspunten: •

Onder toezicht wordt verstaan het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich vormen van een oordeel, het onderbouwd rapporteren /adviseren en het eventueel interveniëren;

•

De toezichthoudende GGD-inspecteurs kunnen op naam worden aangewezen. Een categorale aanwijzing volstaat echter (bijvoorbeeld: de bij de GGD Regio Twente werkzame inspecteurs kinderopvang”. De aanwijzing wordt bekend gemaakt in een gemeentelijke advertentie in een dag-of weekblad;

•

In onze regio zijn de tussen de veertien deelnemende gemeenten en de GGD Regio Twente gemaakte afspraken vastgelegd in een schriftelijke overeenkomst die elk jaar wordt beoordeeld;

•

In onze regio is afgesproken dat niet de GGD maar de gemeente het bestaan van een inspectierapport bekend maakt in een gemeentelijke advertentie in een dag- of weekblad. Het inspectierapport zelf wordt door de GGD op haar eigen website geplaatst;

7

•

2.4.

Een inspectierapport is volledig openbaar. Openbare onrust kan/zal aanleiding zijn voor overleg tussen gemeente en GGD hoe daar verantwoord/juridisch mee om te gaan. Gemeente, handhaver kinderopvang

De gemeente moet als eindverantwoordelijke toezien op naleving van de wet (art. 61 Wk.). Zowel toezicht als handhaving dienen effectief, efficiënt en consequent te zijn. Het vaststellen van een helder beleidskader bevordert de transparantie van de wijze van handhaven maar ook het doeltreffend optreden tegen overtredingen. Vergelijkbare gevallen dienen op dezelfde manier (rechtsgelijkheid) te worden behandeld. Op elke overtreding moet gereageerd worden waarbij de aanpak zowel consequent moet zijn (rechtszekerheid) als gebaseerd op een gedifferentieerd handhavings- en sanctiepakket. Een dergelijke handhaving heeft een belangrijke signaalfunctie naar gevestigde en startende ondernemers. Preventie heeft immers het meeste effect indien er, tegelijkertijd, sprake is van consistente en zichtbare handhaving. Van de gemeente wordt dan ook een grote inspanning gevraagd omdat de ondernemingen op al hun facetten dienen te worden gecontroleerd en dus naast verantwoorde kinderopvang en de betreffende kwaliteitseisen ook op: • brandveiligheid; • bouwaspecten; • hygiëne; • bestemmingsplannen e.d. Speciale aandacht vereist de afstemming met de werkzaamheden van de GGD in haar wettelijke rol van toezichthouder. Niet alleen de taak- en rolverdeling moeten duidelijk zijn maar bijvoorbeeld ook de planning van de inspecties, de daarmee gemoeide kosten, de wijze van rapporteren door de GGD en de wijze waarop de gemeente vervolgens met de vermelde bevindingen omgaat. De gemeente heeft de wettelijke plicht om er voor te zorgen dat elke kinderopvanginstelling 1 maal per jaar geïnspecteerd wordt. Als eindverantwoordelijke moet het college jaarlijks (het was vóór 1 juli maar is m.i.v. 2008, 1 mei geworden) een verslag opstellen over de in het voorgaande jaar verrichte werkzaamheden in het kader van toezicht en handhaving. Dit verslag moet gestuurd worden naar de gemeenteraad en de Minister van OCW. De gemeentelijke jaarverslagen vormen de basis voor het tweedelijntoezicht door de Inspectie voor het Onderwijs (voorheen Inspectie Werk en Inkomen ) namens de minister. Gelet op de rol van de gemeente is het –vooral met betrekking tot de informatievoorziening over de mogelijkheden en de kwaliteit van de kinderopvang binnen de gemeente – van groot belang dat zich binnen elke gemeente in ieder geval één vast aanspreekpunt (persoon, bureau, afdeling) bevindt. In de Gemeente Hengelo is dat het Meldpunt Kinderopvang. Aandachtspunt: •

Handhaving omvat alle acties die nodig zijn om de Wet kinderopvang te doen naleven. Dat is dus meer dan toezicht houden en sancties opleggen. Zo kan bijvoorbeeld ook de voorlichting geïntensiveerd worden. Het gaat er uiteindelijk om dat de regels worden nagekomen zodat aan de doelstelling van de wet wordt voldaan.

8

3

Procedure toezicht

3.1.

Procedure na melding/ registratie, inspectie kwaliteitseisen

Na melding (art. 45 Wk.) wordt de onderneming direct geregistreerd in het gemeentelijke register kinderopvang (art. 46 Wk.). Aan de registratie zelf zijn geen kwaliteitseisen verbonden, invulling en inzending van het registratieformulier is voldoende. Na ontvangst geeft de gemeente opdracht aan de toezichthouder GGD (art. 61 Wk.) om te onderzoeken of er sprake is van kinderopvang in de zin van de wet en of de geboden kwaliteit verantwoord is respectievelijk zal kunnen zijn (art. 49 Wk.). Deze globale kwaliteitseis is (ex art. 57a Wk.) nader uitgewerkt in de “Beleidsregels kwaliteit kinderopvang”, een ministeriële regeling op basis van het tussen de vereniging van ondernemers en de vereniging van ouders gesloten convenant (17 januari 2008). Het GGD-onderzoek is eenmalig en vindt aangekondigd plaats. Dit onderzoek moet binnen 8 weken na melding plaats vinden (art. 10 Regeling Wk.). Deze termijn is erg belangrijk omdat een kindercentrum of gastouderbureau in exploitatie mag worden genomen zodra er 8 weken na de melding zijn verstreken. Dit tenzij de GGD-inspecteur, tijdig, negatief adviseert. Binnen deze 8 weken dient het college van B&W zich dan ook een oordeel te vormen of de aanstaande exploitatie moet worden tegengehouden. Exploitatie is ook toegestaan indien de inspectie nog niet is uitgevoerd binnen die 8 weken. Deze 1e inspectie betreft slechts die kwaliteitsaspecten die voorafgaand aan een opening te onderzoeken zijn. Een volledig kwaliteitsoordeel is voor de start van de exploitatie niet mogelijk. Vooraf te onderzoeken zaken zijn in ieder geval: accommodatie, oppervlakte, buitenspeelruimte, roosterindeling en indien al aanwezig: diploma’s en verklaringen omtrent het gedrag van het personeel. Niet “vooraf-te-onderzoeken” aspecten (zoals bijvoorbeeld leidster/kind-ratio, het voldoen aan het pedagogisch beleidsplan, overleg oudercommissie) komen in de verplichte jaarlijkse periodieke inspectie aan bod. Deze jaarlijkse inspectie moet voor “starters” binnen 3 maanden na de opening plaatsvinden (art. 5 Beleidsregels werkwijze toezichthouder). De GGD legt binnen 6 weken (art. 62 Wk. jo art. 7 beleidsregels toezichthouder) na de controle haar oordeel vast in een inspectierapport nadat de ondernemer tijdens een overleg in de gelegenheid is gesteld om van een eerder opgesteld ontwerprapport kennis te nemen en om feitelijke onjuistheden daarin aan te geven. Is er een (blijvend) verschil van mening ten aanzien van de ontwerprapportage, dan krijgt de ondernemer 2 weken de tijd om zijn zienswijze te formuleren en toe te sturen aan de GGD (art. 63 Wk. jo art. 7 lid Beleidsregels werkwijze toezichthouder). De zienswijze wordt als bijlage bij het inspectierapport gevoegd. Ingeval de toezichthouder GGD na onderzoek (art. 61 jo. 62 Wk.) concludeert dat de exploitatie redelijkerwijs zal kunnen gaan plaatsvinden conform de wettelijke regels voor een verantwoorde kinderopvang, kan de exploitatie starten. De inspecteur van de GGD legt zijn bevindingen vast in oordelen en beschrijft wat hij heeft gezien en hoe hij tot dat oordeel is gekomen. Het rapport wordt afgesloten met een beschouwing, afspraken met de ondernemer en een advies aan de gemeente. In deze situatie kan de gemeente zich, naar verwachting, beperken tot beoordeling van de jaarlijkse standaardcontroles door de GGD. Vanzelfsprekend moet er ook gereageerd worden op (tussentijdse) signalen van bijvoorbeeld dezelfde GGD, oudercommissies, individuele ouder(s), ondernemers en andere burgers en op de door de ondernemer (verplicht) doorgegeven wijzigingen. Indien er geen sprake is van een instemmende verklaring omdat niet wordt of kan worden voldaan aan de eisen dan is exploitatie verboden en volgt er, na overleg tussen inspecteur en gemeente, zonodig een exploitatieverbod. Het handhavingsmechanisme treedt in werking en er worden concrete afspraken met de ondernemer gemaakt aan welke eisen binnen welke termijn alsnog moeten worden voldaan. Aandachtspunt: •

Om de gemeente in staat te stellen zich binnen 8 weken na de melding een oordeel te vormen over een al dan niet noodzakelijke handhavingsactie, hebben de regiogemeenten met de GGD afgesproken dat de inspecteur binnen 6 weken na melding zorg draagt voor rapportage. De gemeente heeft dan nog 2 weken de tijd om tot oordeelsvorming (en eventuele actie) te komen.

9

3.2

Procedure signalering (mogelijke) overtredingen • • •

• • • • •

• • •

•

Alle (ook anonieme) signalen ontvangen door de gemeente komen binnen bij (dan wel worden schriftelijk/per e-mail doorgegeven aan) de ambtenaar belast met kinderopvang; alle signalen worden schriftelijk /per e-mail doorgegeven aan de toezichthouder GGD; bij een signaal dat kinderopvang of gastouderopvang plaatsvindt zonder dat de houder is geregistreerd, verricht de GGD een zogenaamde voorselectie. De inspecteur onderzoekt of er sprake is van opvang in de zin van art 1, eerste lid van de Wk. Weigert de houder mee te werken en bestaat het vermoeden van opvang in de zin van de Wk., dan kan aangifte worden gedaan. Actieve strafrechtelijke opsporing van niet-gemelde kinderopvang behoort echter niet tot de taak van de inspecteur; de inspecteur onderzoekt en rapporteert/ adviseert schriftelijk aan de gemeente; ingeval van mondelinge rapportage (voorafgaande aan de schriftelijke rapportage) wordt een eventueel noodzakelijke handhavingsactie wel voorbereid maar nog niet uitgevoerd (dit tenzij er sprake is van spoedeisendheid); ingeval van een zeer ernstige overtreding/acuut gevaar wordt de verantwoordelijke wethouder/ burgemeester direct geïnformeerd; de gemeente verzamelt informatie/ kennis en feiten omtrent onder andere: aard, omvang, tijdsduur en opzet van de overtreding (art. 3:2 Awb, zorgvuldigheidsbeginsel); door de gemeente wordt het materiële/immateriële/persoonlijke belang van overtreder afgewogen tegen onder meer het algemene belang, het belang dat wettelijke voorschriften worden nagekomen, de in beginsel bestaande plicht tot bestuursrechtelijke handhaving en het belang dat precedentwerking wordt voorkomen (art. 3:4 Awb, belangenafweging); de gemeente maakt een keus uit/ beslist over de aanwending van de haar ter beschikking staande handhavings- en/of sanctie-instrumenten (zie onder meer hoofdstuk 4); de gemeente kan daarbij, op goede gronden, afwijken van een door de toezichthouder gegeven advies, over een afwijking wordt de toezichthouder tijdig geïnformeerd; de exploitant (en de toezichthouder) wordt schriftelijk geïnformeerd over de door de gemeente ondernomen (handhavings)actie (bijvoorbeeld een vooraankondiging tot handhaving, een hersteltermijn, de mogelijkheid om een zienswijze te geven, een aanschrijving tot bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom); gesignaleerde overtredingen en de bestuurlijke reacties (acties) worden geregistreerd opdat jaarlijks voldaan kan worden aan de rapportageverplichtingen ten opzichte van de gemeenteraad en de Minister.

10

4

Gemeentelijke handhavingsinstrumenten

Het komt voor dat een zich aanmeldende ondernemer niet voldoet aan de te stellen kwaliteitseisen. Het komt ook voor dat een reeds geregistreerde en aanvankelijk wel aan de kwaliteitseisen voldaan hebbende ondernemer nadien niet meer aan die eisen voldoet. In beide situaties start dan een handhavingstraject. De wet kent vele handhavings- en sanctie-instrumenten, zoals: schriftelijke aanwijzing door het college, met te nemen maatregelen en de termijnstelling, ingeval van onvoldoende naleving: • van de kwaliteitseisen respectievelijk; • eisen m.b.t. oudercommissie (art. 65 lid 1 Wk.); verlenging van een eerder door toezichthouder GGD gegeven schriftelijk bevel. Indien de kwaliteit dusdanig tekortschiet dat maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kunnen dulden dan is de inspecteur bevoegd tot het geven van een schriftelijk bevel met een geldigheidsduur van 7 dagen. In het bevel wordt omschreven aan welke eisen niet of onvoldoende wordt voldaan, de te nemen maatregelen en de termijn waarbinnen die genomen moeten zijn en hoe er vervolgens wordt gecontroleerd (art. 65 lid 3 Wk.). Een schriftelijk bevel is volgens de wet niet mogelijk bij een gastouderbureau!; verbod om de exploitatie te starten dan wel voort te zetten, ingeval van: • niet voldoen of niet kunnen gaan voldoen aan kwaliteitseisen; • niet opvolgen schriftelijke aanwijzing dan wel bevel (uitsluitend zolang bestuursdwang niet mogelijk is, art. 66 lid 1Wk.); toepassen van bestuursdwang (art. 125 Gemeentewet en afdeling 5.3 Awb); opleggen van een dwangsom (art. 125 Gemeentewet en afdeling 5.4 Awb); opleggen van een bestuurlijke boete van maximaal € 45.000,-, ingeval van schending van een verplichting met betrekking tot: • melding, • voldoende naleving van eisen m.b.t. verantwoorde kinderopvang, respectievelijk eisen m.b.t. de oudercommissie, • nakomen van een aanwijzing of een bevel, • verlenen van medewerking aan toezichthouder, • opvolgen van exploitatieverbod (art. 72 t/m 85 Wk.,); verwijdering uit het gemeentelijke register (art.46 lid 2 Wk.); dit is een uiterste sanctie nadat andere handhavinginstrumenten zijn uitgeput en de ondernemer blijvend niet aan de eisen voldoet; toepassing strafrecht (art. 225 t/m 227b, 447c, 179 t/m 182 en art. 184 W.v. Str.) ingeval van grove nalatigheid. In aanvulling op dit wettelijke instrumentarium kan, in bepaalde situaties, ook gekozen worden voor het volstaan met een (schriftelijke) waarschuwing. Bijvoorbeeld indien door de exploitant in het algemeen wel voldaan wordt aan de gestelde eisen, maar deze toch op een enkel (meer ondergeschikt) punt nog tekort schiet of indien in de periode tussen inspectie en inspectierapport het verzuim is hersteld. De waarschuwing is formeel genomen geen handhavingsinstrument, is niet gericht op rechtsgevolg en is dus ook geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.

11

5

Handhavings- en sanctiebeleid

5.1

Noodzaak ontwikkelen beleid/ beleidsregels

De gemeente moet bij de besluitvorming en het uiteindelijke besluit niet alleen rekening te houden met bijvoorbeeld de bepalingen in de Wet kinderopvang, de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en de Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang, maar ook met de Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht en een aantal strafrechtelijke bepalingen. Zie ook hoofdstuk 4. In het kader van het tweedelijnstoezicht zijn de gemeenten door de minister rapportage verplichtingen opgelegd. De gemeente moet jaarlijks verantwoording afleggen over de kwaliteit van de geboden kinderopvang en het door haar uitgeoefende toezicht en handhaving. Naast bestaande wettelijke verplichtingen volgens de Wk. is het ook vanuit het oogpunt van behoorlijk bestuur noodzakelijk om van elke overtreding een nauwgezet rapport op te maken. Waar de gemeente over diverse juridische instrumenten beschikt om naleving van de (kwaliteits)eisen af te dwingen, is het gewenst om beleid te formuleren wat de (juridische) consequenties weergeeft van het overtreden van bepaalde regels. De gemeente zal de toezichthouder ook duidelijk moeten maken welke (al dan niet vermeende) overtredingen direct moeten worden op- en -aangepakt. De toezichthouder (en exploitant) moet vervolgens adequaat worden geïnformeerd over het genomen besluit (en het vervolg). 5.2

Toepassing beleid/ beleidsregels

Bij de bestuurlijke afweging over de mate van repressieve handhaving mag in beginsel niet uitmaken wie een bepaalde overtreding begaat. Bepalend is vooral de ernst van de overtreding, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en de mate van verwijtbaarheid. Verder kan ook het eventueel genoten economisch voordeel een rol spelen. Bij bijvoorbeeld recidive, te verstaan als: een herhaalde dan wel een volgende overtreding door dezelfde ondernemer of onderneming, kan een zwaardere sanctie op zijn plaats zijn. Voor definiëring van het begrip onderneming zie de Wet op de Ondernemingsraden. Het hoeft dus niet te gaan om 1 of dezelfde vestiging; van recidive is ook sprake indien blijkt, met name uit het inspectierapport van de GGD, dat er door dezelfde ondernemer in een andere (regio)gemeente eerder regels zijn overtreden. Ingeval van grove nalatigheid of roekeloosheid volstaat het bestuurlijke traject/ een bestuurlijke boete niet meer, maar is het strafrechtelijke traject van toepassing. Als de toepassing van beleidsregels voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan geeft artikel 4:84 Awb aan dat van deze beleidsregel moet worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden gaat het om individuele omstandigheden met een zeer uitzonderlijk karakter (zie o.m. CRvB 5 september 2002, JB 2002, 338). Het streven is om, ingeval van overtreding en de mogelijke aanwending van de diverse instrumenten, te kiezen voor dat middel dat enerzijds zo optimaal mogelijk het beoogde doel bewerkstelligt maar anderzijds ook als zo licht mogelijk ingrijpend kan worden beschouwd (conform de algemene rechtsbeginselen van proportionaliteit en subsidiariteit). Kortom: welk middel past het beste bij déze specifieke overtreding? Dat is de cruciale “handhavingsvraag”.

12

5.3

Prioritering overtredingen

De ernst van het negatieve effect van de overtreding wordt onder meer bepaald door het antwoord op de volgende vragen: • in welke mate is de omgeving wel/niet veilig; • in welke mate is de omgeving wel/niet gezond; • in welke mate is er wel/niet sprake van pedagogische kwaliteit; • in welke mate hebben ouders wel/ niet invloed op het beleid in het centrum en de verblijfsomstandigheden van hun kind; • in welke mate is de gemeente nog wel/niet geloofwaardig en loopt zij een afbreukrisico indien de in het geding zijnde wettelijke eisen onvoldoende worden nageleefd dan wel onvoldoende worden gehandhaafd. Het is belangrijk om vast te leggen hoe omgegaan wordt met welke overtreding(en). Enerzijds is transparantie daarbij van belang om consequent op te (kunnen) treden. Anderzijds is ook per (mogelijke) overtreding prioritering nodig opdat niet meteen de zwaarste handhavings- en sanctietrajecten worden gestart daar waar dat niet nodig is. Bij overtredingen wordt, qua domeinen en de bijbehorende kwaliteitsaspecten, in het algemeen uitgegaan van de volgende zwaarte/ prioritering: -Hoog:

veiligheid, gezondheid, groepsgrootte, kwaliteit gastouderbureau, en start zonder melding/ instemming GGD.

-Gemiddeld:

personeel, accommodatie/ inrichting, pedagogische beleid en praktijk, kwaliteit gastouders/opvang woning.

-Laag:

ouders en Wet klachtrecht/ klachtenregeling.

De inspecteur beoordeelt krachtens de nieuwe Beleidsregel kwaliteit niet langer het (samengestelde) domein als totaal maar elk kwaliteitsaspect binnen zo’n domein afzonderlijk. Indien binnen een domein een aspect onvoldoende scoort, dan scoort dat domein onvoldoende. Bij deze prioritering is overwogen dat de domeinen (en de daarbij behorende kwaliteitsaspecten) vermeld onder ‘Hoog’ in de regel gelet op hun aard als zwaarste zullen wegen en daarmee ook bij uitstek om een adequate handhavingsactie vragen. Met betrekking tot de domeinen/ aspecten onder ‘Gemiddeld’ is het idee dat deze, al dan niet met of na aanbeveling door de GGD, in eerste instantie door de exploitant zelf opgepakt moeten kunnen worden. De lage(re) prioriteit voor de domeinen/ aspecten vermeld onder ‘Laag’ is gebaseerd op de gedachte dat de ouders op deze twee domeinen zelf (rechtstreeks) invloed kunnen uitoefenen. 5.4

Vaststelling hersteltermijnen

De hersteltermijn die de overtreder geboden moet worden om de overtreding te beëindigen is onder meer deels afhankelijk van de prioriteit van de overtreding, eventuele recidive en de mogelijkheden van de exploitant om deze te beëindigen. Ook hier is transparantie, zowel ten behoeve van de exploitant als de inspecteur van belang. Aansluitend bij met name de prioriteitsindeling van 5.2 (en de diverse domeinen) leidt dit tot de volgende bandbreedtes: -Prioriteit Hoog

: 0 tot maximaal 1 maand.

-Prioriteit Gemiddeld

: 0 tot maximaal 4 maanden.

-Prioriteit Laag

: 0 tot maximaal 12 maanden.

Bij en binnen de gekozen bandbreedtes is met uitzondering van een algeheel minimum van 0 niet geopteerd voor een nader geïndiceerd minimum. Ongeacht de gegeven prioriteit kunnen overtredingen soms snel en eenvoudig worden opgelost; een beleidsmatig geformuleerde minimumhersteltermijn (anders dan 0) zou een exploitant een legitimatie kunnen geven voor een minder voortvarende aanpak.

13

5.5

Bandbreedtes boetes

Het opleggen van een boete is geen kwestie van handhaving maar van sanctionering. Bij de besluitvorming in het kader van de boeteoplegging spelen uiteraard de in art. 3:4 Awb neergelegde beginselen van zorgvuldigheid bij de besluitvorming, van de belangenafweging en de redelijkheid een rol. De boete geldt als een bestraffing (EVRM). Het opleggen van een te lage boete staat niet in verhouding tot administratieve lasten en geeft onvoldoende prikkels. Voorgesteld wordt om terzake van eventueel op te leggen boetes een aantal indicatieve bandbreedtes vast te stellen afhankelijk van en overeenkomend met de prioriteitenstelling zoals vermeld in 5.2. -Overtreding in categorie Hoog

: 18.000 - 45.000 euro

-Overtreding in categorie Gemiddeld

: 10.000 - 18.000 euro

-Overtreding in categorie Laag

: 0 - 10.000 euro

Uitgangspunt is matiging van een per domein geïndiceerde boete naar redelijkheid en billijkheid (en ter afweging van het bestuursorgaan), indien de exploitant, binnen het betreffende domein, op andere kwaliteitsaspecten wel aan de criteria voldoet. 5.6

Afwijkingsmogelijkheden/ bijzondere omstandigheden

In het algemeen geldt dat indien er naar het oordeel van het college reden is om af te wijken van de geïndiceerde prioritering, hersteltermijn, handhavingsinstrument of sanctie/ boete/ boetbedrag, dat zulks, mits gemotiveerd, vanzelfsprekend mogelijk is. Zo is verzwaring mogelijk, bijvoorbeeld ingeval van gelijktijdigheid/ samenloop van meerdere overtredingen of vanwege herhaling. Indien een geïndiceerd boetebedrag in een bepaald geval, op grond van bijzondere omstandigheden, onevenredig hoog moet worden geacht dan kan het college eveneens besluiten de boete lager vast te stellen. Door de exploitant dienen dan wel omstandigheden en feiten te worden gesteld en aangetoond waaruit blijkt dat er sprake is van onevenredigheid. Een exploitant die zijn verplichting niet nakomt om desgevraagd aan het college informatie te verstrekken met betrekking tot de aanspraak van een ouder op de gemeentelijke tegemoetkoming (zie art. 28 Wk), wordt een boete opgelegd van ten hoogste 5000 euro (art. 72 lid 1 sub b Wk.).

14

6

Nadere overwegingen met betrekking tot de inzet van de diverse instrumenten 6.1

Handhaving ingeval van overtreding

-Voor overtredingen geldt: naar de aard de indeling naar urgentie van beëindiging met de bandbreedtes

:licht van aard :prioriteit laag :laag = 0-12

gemiddeld van aard prioriteit gemiddeld gemiddeld = 0-4,

zwaar van aard; prioriteit hoog; hoog =0-1mnd.

-Er zijn in zwaarte oplopende maatregelen. Het “handhavings-en sanctiesysteem van de Wk.” houdt echter niet in dat deze, dwingend, opeenvolgend gevolgd moeten worden. -Cumulatie van overtredingen, zeker indien deze verschillen naar aard, urgentie en bandbreedte vragen om specifieke aandacht van zowel de toezichthouder als de gemeentelijk handhaver. -In zijn algemeenheid geldt dat hoe urgenter/ acuter/ risicovoller de situatie is, des te eerder een schriftelijk bevel door de inspecteur of een exploitatieverbod, een korte(re) hersteltermijn of bestuursdwang door het bevoegde gezag geboden kan zijn. In levensbedreigende situaties is niet een hersteltermijn, dwangsom, boete o.i.d. het juiste middel maar spoedeisende bestuursdwang. -In minder acute situaties zal veelal in eerste instantie kunnen worden gestart met het geven van een waarschuwing of een schriftelijke aanwijzing. Met een waarschuwing zou bijvoorbeeld kunnen worden volstaan indien een (lichte) overtreding, na constatering, voortvarend is hersteld. Bij een aanwijzing kan de hersteltermijn worden gerelateerd aan de mate van prioritering en oplosbaarheid door de exploitant. -Een bevel van de inspecteur duidt op ernstige/ hoge prioriteit/ onverwijlde spoed; bij voortduren van de overtreding volgt daarna dus ook geen aanwijzing maar verlenging van het bevel of bestuursdwang. Het bevel als instrument ligt voor de hand als een hersteltermijn van minder dan 2 weken gewenst is. -Een dwangsom is een geschikt middel indien slechts beoogd wordt dat een overtreding niet langer voortduurt (de actie is gericht op herstel van de gewenste situatie dan wel op het voorkomen van herhaling). Het opleggen van een dwangsom in tijd (bijvoorbeeld per dag), per overtreding of ineens, is dan het geëigende middel. Een last onder dwangsom is niet geschikt bij acuut en ernstig gevaar. Bij de hoogte wordt rekening gehouden met de zwaarte van het geschonden belang, de beoogde werking en eventueel de kosten van uitvoering van de vereiste voorzieningen in relatie tot het financieel/economische voordeel van de exploitant bij het voort (laten) duren van de overtreding. De dwangsom is dus niet bedoeld om “gemaakte winst” af te romen. Een preventieve dwangsom is onder omstandigheden (bij klaarblijkelijk gevaar dat een voorschrift zal worden overtreden) mogelijk. -Bestuursdwang (het optreden door of vanwege het bestuursorgaan door feitelijk handelen) is niet mogelijk bij handelingen die alleen de exploitant kan verrichten. De mogelijke inzet van dit instrument bij overtredingen o.g.v. strijd met de kwaliteitseisen is dan ook uiterst beperkt. Bestuursdwang en dwangsom kunnen terzake van dezelfde overtreding/ hetzelfde domein niet gelijktijdig naast elkaar bestaan. Boete en dwangsom kunnen echter, indien de situatie daartoe aanleiding geeft, beide gelijktijdig worden gehanteerd. -Een exploitatieverbod ex art. 66 lid 1 Wk. is een zwaar middel en vindt toepassing indien bestuursdwang niet mogelijk is of als middel onvoldoende of slechts ten dele tot het gewenste resultaat zou kunnen leiden en indien gelet op de omvang en de ernst van de tekortkomingen niet langer de verwachting bestaat dat binnen een aanvaardbaar korte termijn alsnog aan de voorschriften zal kunnen worden voldaan. -Verwijdering uit het gemeentelijke register is, in het algemeen, vanzelfsprekend het uiterste middel. Samenvatting uitgangspunten bij handhaving 1. De (ook morele) boodschap betreffende handhaving moet overkomen, zowel het afschrikken van fout gedrag als het verleiden tot naleving (al dan niet toekomstgericht). 2. De handhavingsmatrix is een richtlijn, afwijkingen zijn mogelijk / soms aangewezen o.b.v. verzachtende dan wel verzwarende omstandigheden.

15

3. Bij een “enkel onvoldoende kwaliteitsaspect” leidt het zoeken naar de juiste reactie en het juiste middel (zie hoofdstuk 5) in beginsel tot de inzet van het minst ingrijpende (geïndiceerde) handhavings- instrument en de (geïndiceerde) langste hersteltermijn. Een bekorting van deze hersteltermijn ligt echter voor de hand indien de overtreding relatief eenvoudig en snel te beëindigen is en daarmee (daarna) wel (beter) aan de kwaliteitseis wordt voldaan. 4. Bij meerdere onvoldoendes (en meerdere instrumenten en termijnen) leidt dit in beginsel tot toepassing van minimaal het zwaarst geïndiceerde handhavingsinstrument en de kortst geïndiceerde hersteltermijn. Dit geldt ook voor die situaties waarin de inspecteur m.b.t. één of meerdere kwaliteitsvoorwaarden niet tot een inhoudelijke beoordeling kan komen en de oorzaak daarvan gelegen is bij de exploitant of in diens risicosfeer. 5. Verzwarend zijn bijvoorbeeld: opeenstapeling van overtredingen al dan niet binnen 1 of meerdere domeinen, tijdsverloop dat exploitant al kennis had van de overtreding, als verantwoordelijke zelf actief/ passief is opgetreden, de voor de exploitant beschikbare mogelijkheden tot beëindiging, en recidive al dan niet bij/ op dezelfde locatie. 6. Onder recidive wordt verstaan: - meerdere lichte dan wel meerdere gemiddelde overtredingen dan wel ingeval van een combinatie: binnen 3 jaar na datum verzending bestuursbesluit - meerdere zware overtredingen dan wel bij een combinatie van een zware met een of meerdere lichte of gemiddelde overtredingen: 5 jaar na datum verzending bestuursbesluit. - bij grove nalatigheid van de exploitant, elke zware overtreding binnen 10 jaar na datum verzending bestuursbesluit. 6.2

Beboeting ingeval van overtreding

- De keuze voor het inzetten van een bestuurlijke boete en/of dwangsom is afhankelijk van de concrete situatie en datgene wat in die concrete situatie wordt beoogd. - Een boete (artikel 72 ev. Wk.) wordt veelal pas opgelegd: A. na constatering door GGD-inspecteur van een (al bestaande) overtreding en na overleg met houder terzake van beëindiging; B. na rapportage en advisering door GGD-inspecteur aan de gemeente gedurende welke periode de houder (nog steeds) de mogelijkheid heeft tot herstel/ beëindiging; C. na aanwijzing door gemeente met de mogelijkheid voor de houder om de overtreding alsnog (voortvarend) te beëindigen en/of bezwaar te maken; D. na een herinspectie door GGD-inspecteur na de gegunde herstelperiode, de constatering dat de overtreding voortduurt en wederom overleg met en aandringen bij houder; E. na een 2e rapportage en een 2e advisering door GGD-inspecteur aan gemeente gedurende welke periode de houder nog steeds de mogelijkheid heeft tot herstel en het mogelijk voorkomen van een boete; F. na constatering door de gemeente dat de houder de overtreding nog steeds niet heeft beëindigd en beboeting een passende reactie is op het (laten) voortduren. - Het opleggen van een bestuurlijke boete is zeer geschikt indien er alleen aanleiding is tot het bestraffen van de overtreder. Zeker ook indien het gaat om een eenmalige overtreding waarbij dus geen vrees voor herhaling of voortzetting bestaat. - Een boete is een sanctie, is punitatief en is niet een handhavingsmaatregel. Een bestuurlijke boete, alleen, mist veelal morele stigma en zal eerder kunnen worden beschouwd als financieel bedrijfsrisico (afweging voor- en nadelen naleving dan wel overtreding). Een te lage boete staat niet in verhouding tot administratieve lasten en geeft onvoldoende prikkels. - Een bestuurlijke boete geldt als bestraffing (criminal charge, Europees Verdrag Rechten Mens). Dit heeft onder meer gevolgen voor een eventuele toetsing door een rechter. De feiten, de kwalificatie van de feiten, de schuldvraag, de bevoegdheid te beboeten, de redelijke termijn en de hoogte van de boete worden vol getoetst. De rechter heeft een wettelijke matigingsbevoegdheid maar kan(op grond van 8:69 Awb) eventueel ook besluiten tot een hogere boete dan door het bestuur opgelegd.

16

-Van het opleggen van een bestuurlijke boete wordt in elk geval afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt (artikel 72 lid 2 Wk.). Een bestuurlijke boete wordt evenmin opgelegd indien de overtreder al eerder, wegens dezelfde gedraging, is beboet (artikel 74 Wk.). - Ingeval van grove opzettelijkheid dient, alvorens te beboeten, eerst een beoordeling door het OM plaats te vinden m.b.t. eventueel strafrechtelijk ingrijpen. Samenvatting van uitgangspunten bij beboeting 1. De boodschap betreffende beboeting moet overkomen, nl. allereerst bestraffing van een verwijtbare overtreding en, in mindere mate, het afschrikken van toekomstig fout gedrag. 2. Een te lage bestuurlijke boete staat in de regel niet in verhouding tot de administratieve lasten van de gemeente en geeft de (commerciële) exploitant mogelijk onvoldoende prikkels. Anderzijds: niet iedere exploitant is een multinational en niet iedere overtreding is even ernstig. 3. Bij de berekening van een boete worden voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen zoals neergelegd in de matrix. 4. De matrix is een echter nadrukkelijk een richtlijn, afwijkingen zijn mogelijk / soms aangewezen op grond van verzachtende dan wel verzwarende omstandigheden (waaronder recidive). 5. Matiging per domein van een geïndiceerde boete naar redelijkheid en billijkheid (en ter afweging van het bestuursorgaan), indien houder, binnen het betreffende domein, op andere criteria wel aan kwaliteitseisen voldoet. 6. Indien slechts sprake is van een incidentele onzorgvuldigheid van administratieve aard kan de boete worden gematigd tot 50% van het geïndiceerde bedrag. 7. De totale bij een boetebeschikking op te leggen boete bestaat, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen. Voor wat betreft overtredingen binnen één domein geldt het per domein vastgestelde boetebedrag als maximum. De hoogte van de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete is wettelijk gemaximeerd en wel op 45.000 euro. (art. 72 lid 1 sub a Wk.). 8. Als boete ingeval van ontbreken Verklaring Omtrent Gedrag geldt, eventueel in afwijking van het vorenstaande, een minimum van 3000 euro voor elke persoon zonder (verplichte) V.O.G.

17

7

Divers

7.1

Klachten/ bezwaar/ beroep

Ouders kunnen met klachten over de kinderopvangorganisatie terecht bij de geschillencommissie Kinderopvang. Oudercommissies kunnen voor bemiddeling bij een conflict met het bestuur van een kinderopvangorganisatie terecht bij een landelijke klachtenkamer. Een klacht over het gedrag van cq. over de wijze van uitvoering van het toezicht door de inspecteur dient te worden behandeld door de GGD in het kader van de betreffende klachtenprocedure. Een klacht over het inspectierapport is niet mogelijk. Een klacht gericht tegen een medewerker van de gemeente over de wijze van optreden tijdens het handhavingsproces valt onder de gemeentelijke klachtenprocedure respectievelijk de Nationale ombudsman. Tegen een besluit met betrekking tot handhaving is bezwaar bij het bestuursorgaan respectievelijk beroep bij de rechtbank mogelijk. 7.2

Regionale regiegroep

Vooral de eerste jaren na de inwerkingtreding van de nieuwe wet is een verhoogde inzet van alle betrokken toezichthoudende en handhavende instanties nodig geweest om de met de wet beoogde doelen te realiseren. De voornaamste taken voor deze regiegroep zijn het monitoren, afstemmen en eventueel bijsturen van het regionale/lokale kinderopvang- en handhavingsbeleid. Om dat proces te blijven stimuleren en regelmatig te kunnen evalueren is het (voort)bestaan van de regionale regiegroep gewenst. De regiegroep komt doorgaans 4 maal per jaar bijeen. De huidige regiegroep bestaat uit: • •

ambtenaren belast met het onderdeel kinderopvang van de navolgende deelnemende gemeenten: Enschede, Hengelo, Oldenzaal, Almelo, Borne, Haaksbergen, Hof van Twente, Wierden, Rijssen-Holten, Hellendoorn, Twenterand, Tubbergen, Losser en Dinkelland. een leidinggevende vertegenwoordiger van de GGD en een aantal inspecteurs.

Ad hoc zou eventueel een door regionale exploitanten aan te wijzen vertegenwoordiger kunnen worden uitgenodigd dan wel toegevoegd. Aandachtspunten: •

Hoewel de autonome verantwoordelijkheid van iedere deelnemende gemeente natuurlijk onaangetast blijft, is het van groot belang dat de in deze regiegroep gemaakte afspraken door de afzonderlijke deelnemers maximaal worden nagekomen.

•

Het valt dan ook te betreuren dat een aantal gemeentelijke vertegenwoordigers het regionale overleg regelmatig verzuimen/ moeten verzuimen.

•

Door de inspecteurs GGD worden signalen afgegeven dat een aantal gemeentes niet adequaat/ niet adequaat genoeg reageren op uitgebrachte inspectierapporten waardoor hun functie als toezichthouder wordt geschaad.

18

7.3

Afkortingen/ begrippen

aanwijzing Awb beleidsregels bestuurlijke boete bestuursdwang bestuursr. handhaving bevel college EVRM GGD handhaving hersteltermijn houder inspectierapport inspecteur kindercentrum kinderopvang last onder dwangsom melding OM overtreding register sanctionering toezichthouder VNG WED Wet , of Wk. W.v. Str. zienswijze

: schriftelijke aanwijzing ex artikel 65 lid 1 van de wet : Algemene wet bestuursrecht : -Beleidsregels kwaliteit kinderopvang 3 april 2008 -Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang 3 april 2008 : bestuurlijke sanctie, zijnde een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom, gericht op bestraffing : door feitelijk handelen door of namens bestuursorgaan optreden o.g.v. art. 125 Gem.wet jo art. 5:22 Awb, leidend tot het beëindigen van de illegale situatie : zie: handhaving : schriftelijk bevel door toezichthouder ex artikel 65 lid 3 van de wet : college van burgemeester en wethouders :Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden : GGD regio Twente, toezichthouder : alle acties nodig om wetgeving te doen naleven, gemeente is verantwoordelijk : periode die overtreder krijgt om overtreding te beëindigen : ondernemer/exploitant die kinderopvang biedt : inspectierapport als bedoeld in artikel 63 van de wet : door GGD aangewezen inspecteur kinderopvang : accommodatie waar kinderopvang plaats vindt : dagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang via gastouderbureau : dreiging verbeuring geldsom bij voortduring overtreding, ex art. 5:32 Awb, ineens, per tijdseenheid of overtreding, gericht op herstel : (schrift) mededeling van ondernemer om kinderopvang te willen starten : Openbaar Ministerie : feitelijke constatering o.b.v. controle of anderszins : gemeentelijke register kinderopvang : inzet van wettelijk sanctie-instrument boete door gemeente : toezichthouder als bedoeld in artikel 61 van de wet : Vereniging van Nederlandse Gemeenten : Wet Economische Delicten : Wet kinderopvang : Wetboek van Strafrecht : -gelegenheid exploitant tot reageren op concept-inspectierapport -gelegenheid exploitant tot reageren op voornemen tot handhaving

Relevante informatie op Internet www.hengelo.nl www.vng.nl www.kinderopvang.nl

www.ggd.nl www.ocw.nl www. wetten.overheid.nl

www.boink.info

19

8

Matrix handhavings- en sanctiebeleid (handhavingarrangement)

8.1: Exploitatie zonder melding /na melding ex art. 45 Wk. maar zonder instemmende verklaring GGD Overtreding

Art. Wk.

Actie GGD

Actie gemeente

Exploitatie gestart zonder melding

45 lid 1

-onderzoek / rapportage/

-beoordelen rapport/advies

-advies wel/ niet (illegale) kinderopvang ex art.1 Wk.

-besluitvorming/ besluit.

-schriftelijk bevel bij conclusie Wk. van toepassing en bij ernstige gebreken

-nb1: Expl. zonder melding= overtreding = econ.delict = strafbaar feit Æ voorleggen O.M. (art. 75 lid 3 Wk., art.1WED). -in afwachting van rapport GGD, besluitvorming tot verbod en

Exploitatie gestart na melding, maar zonder instemming, en binnen 8 weken na melding Exploitatie gestart na melding, zonder instemming, maar na 8 weken na melding Exploitatie gestart, maar i.v.m. ernst gebreken zonder instemming GGD

45 jo. 62

-------

Onderzoek i.v.m. melding loopt nog

alsnog spoed onderzoek en uitbrengen inspectierapport

Handhavingsmogelijkheden o.b.v. Wk., Gemeentewet art. 125 resp. Awb afd. 5.3 -schrift. verbod exploitatie en aanzegging bestuursdwang

Mogelijke vervolgstappen dwangsom 5:32 Awb

-nb2: aanwijzing en bevel art. 65 zijn n.v.t.

bestuursdwang 5:21 Awb

-nb3: evt. bestuurlijke boete art. 72 Wk., na besluit O.M. tot “wel/niet vervolgen”. -schrift. verbod tot 8 weken na melding of zoveel eerder als instemming GGD plus

boete art. 72 lid 1a Wk., max. 45.000 boete max. 45.000

-aantekening in register

- evt. bestuurlijke boete

-bespoedigen afwikkeling GGD

-geen, er is voldaan aan art 45 lid 1 jo. art 62 lid 1Wk. jo art. 10 Regeling Wk.

-brief Æ ondernemer: hij draagt risico en

Wk. Hfdst. 3,4 en 5 -45 lid 1 -72 lid 1a

-45 lid 1 jo. 66 -72 lid 1a

dwangsom bestuursdwang

-

-aantekening in register 45 jo. 49-61

-overreden houder tot vrijwillige beëindiging en/ of -schrift. bevel GGD art 65 lid 3 Wk. geldig voor 7 dagen, uitreiken dan wel verzenden. -verzenden inspectierapport

-beoordelen inspectierapport

-evt. verlenging bevel GGD

-65 lid 3

bestuursdwang

-beoordelen evt. verlenging bevel ex art 65 lid 3 Wk en

-bestuursdwang; indien niet mogelijk,

-65 lid 3

dwangsom

-aantekening in register

-verbod door/ namens b.&w.

66 lid 1

boete max.45.000

20

8.2

Overtredingen van de kwaliteitseisen verantwoorde kinderopvang ex 49 Wk.

Niet voldoen aan kwaliteitseisen Ouders oudercommissie -reglement -instellen -voorwaarden -adviesrecht -informatie ouders Personeel -verklaring omtrent gedrag -passende beroepskwalificatie = bij GOB: pedagog. kennis -voorwaarde/ inzet beroepskr. i.o = bij GOB n.v.t. -gebruik voertaal/ Ned.Taal, = bij GOB n.v.t.

Veiligheid -risico-inventarisatie -beleid veiligheid -uitvoering beleid

Art. Wk. resp. Beleidsregels kwaliteit 58 t/m 60, 63 lid 4 Wk. -59 -58 -58 -60 -54 en 63 lid 4 50 Wk. en BKk. 10 en 15 -50 lid 2-4, 10 en 15 BKk -50 lid 1, art.9 lid 1 BKk

Prioriteit

Hersteltermijn

Laag

0-12 maanden, waarbij: snel oplosbaar: 0-6; minder snel : 0-12

Gemiddeld

-vog: 0-2 maanden. -overige 0-4 maanden.

-50 lid 1, art 9 lid 2BKk

Handhavingsmogelijkheden Waarschuwing dan wel aanwijzing

Aanwijzing dan wel evt. bevel (i.c. met name bij ontbreken vog.)

-55

51 Wk. -51 -51, art. 8 BKk -51, art. 8 BKk

Hoog

max. 1 maand, i.h.a. volstaat 1-2 weken

Aanwijzing of Bevel

Vervolgstappen fase 2, indien geen resultaat -Aanwijzing -Last onder dwangsom en/ of -Boete Bestuursdwang is hier (i.h.a.) niet mogelijk -Last onder dwangsom en/ of -Boete -Exploitatieverbod en uitschrijving register (ultimum remedium) -Bevel in 2e fase ligt niet direct voor de hand en is niet mogelijk bij GOB -Bestuursdwang bij dit domein niet mogelijk -Last onder dwangsom (niet bij acuut/ ernstig gevaar) en /of -Boete -Exploitatieverbod -Uitschrijving uit register

Gezondheid -risico-inventarisatie -beleid gezondheid -uitvoering beleid -protocol Meldcode kindermishandeling -inhoud protocol

51 Wk. -51 -51, art 8 en 12 BKk -51, art.8 en 12 BKk -art 15a. BKk

Hoog

max. 1 maand, i.h.a. volstaat 1-2 weken

Aanwijzing of Bevel

-Bevel in 2e fase ligt niet voor de hand -Bestuursdwang n.v.t. bij opstellen rsico-inventarisatie en beleid, wel bij uitvoering -Last onder dwangsom (niet bij acuut/ ernstig gevaar) en/ of -Boete -Exploitatieverbod -Uitschrijving uit register -Bevel in 2e fase ligt niet voor de hand -Bestuursdwang n.v.t. tenzij bij uitvoering beleid

21

Niet voldoen aan kwaliteitseisen Accommodatie en inrichting -binnenspeelruimte -slaapruimte (= bij BSO n.v.t.) -buitenspeelrruimte aangrenzend bij kindercentrum Bij BSO-buitenspeelruimte wel/ niet aangrenzend Bij GOB: opvang aantal kinderen door gastouder Groepsgrootte en beroepskracht-kind-ratio -opvang in groepen -vaste beroepskr./ruimtes (= bij BSO n.v.t.) -beroepskracht-kind-ratio -afwijkende inzet beroepskr. Bij GOB: zie accommodatie Pedagogisch beleid/ praktijk -beleidsplan -inhoud -pedagogische praktijk -emotionele veiligheid (= bij GOB n.v.t.) -persoonlijke competentie -sociale competentie (= bij GOB n.v.t.) -overdracht normen/waarden (= bij GOB n.v.t.) Kwaliteit gastouders en opvangwoning Kwaliteit gastouderbureau Wet Klachtrecht -Wet klachtrecht cliënten zorgsector -Klachtenregeling oudercommissie

Art. Wk. resp. Beleidsregels kwaliteit 49 Wk. -art. 5 BKk -art. 6 BKk

Prioriteit

Hersteltermijn

Gemiddeld

0-4 maanden.

Handhavingsmogelijkheden Aanwijzing Bevel

-Exploitatieverbod -Uitschrijving uit register

-art 7 BKk lid 1 -Art7 lid 2 BKk

-Bestuursdwang niet voor de handliggend / nauwelijks mogelijk

-Art 11 lid 2b/c BKk. 50, 56

Hoog

Max. 1 maand

-art 3 lid 1/4/9 BKk -art 3 lid 3/4 BKk

Aanwijzing Bevel

Gemiddeld

0-4 maanden.

Aanwijzing

-Bestuursdwang ligt niet voor de hand -Aanwijzing -Last onder dwangsom -Boete -Exploitatieverbod -Uitschrijving uit register

-art 2 lid 2/ 11 lid 2 BKk -art 2 lid 2/ 11 lid 2 BKk -art 2 lid 2a BKk 56 Wk. en art. 11 lid 2/ 6 en 13 BKk

Gemiddeld

0-4 maanden.

49 lid 2, 56 lid 1 Wk. en art. 11, 12 en 12 a BKk

Hoog

maximaal 1 maand, i.h.a. volstaat 1-2 weken

Laag

0-12 maanden.

-Wkcz art.2 -60a

-Last onder dwangsom en/ of -Boete -Exploitatieverbod -Uitschrijving uit register

-art 3 lid 2/3/7/8/12 BKk -art 3 lid 10-12, 5-7 BKk 49, 50 Wk., 2 en 11 BKk -art 2 leden1,5 / 11 lid 1, -art 2 en 11 BKk -art 2 lid 4 en BKk -art 2 lid 2 BKk

Vervolgstappen fase 2, indien geen resultaat -Aanwijzing -Last onder dwangsom -Boete

-Bestuursdwang niet mogelijk Aanwijzing -Last onder dwangsom en/of Last onder dwangsom -Boete -Geen bevel mogelijk bij GOB Aanwijzing -Last onder dwangsom en/ of Last onder dwangsom -Boete -Geen bevel mogelijk bij GOB Aanwijzing Last onder dwangsom en/ of -Boete

22

8.3: Boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet kinderopvang, A

Per domein/ kwaliteitsaspect wegens strijd verantwoorde kinderopvang artikel 49 Wk.

Beboetbaar feit i.v.m. niet voldoen aan kwaliteitseisen

Prioriteit

Ouders oudercommissie -reglement -instellen -voorwaarden -adviesrecht -informatie ouders

Laag

Personeel -verklaring omtrent gedrag * -passende beroepskwalificatie = bij GOB: pedagogische kennis -voorwaarde/ inzet beroepskracht i.o = bij GOB n.v.t. -gebruik voertaal/Ned.Taal, = bij GOB n.v.t. Veiligheid -risico-inventarisatie -beleid veiligheid -uitvoering beleid

Gemidd.

Hoog

Gezondheid -risico-inventarisatie -beleid gezondheid -uitvoering beleid -protocol meldcode kindermishand. -inhoud protocol Accommodatie en inrichting -binnenspeelruimte -slaapruimte (n.v.t. bij BSO) -buitenspeelruimte voldoet wel/ niet aangrenzend Bij BSO-buitenspeelruimte niet aangrenzend Bij GOB: aantal kinderen door gastouder

Hoog

Beboetbaar feit i.v.m. niet voldoen Aan kwaliteitseisen

Prioriteit

Boetenorm per domein/ aspect

Pedagogisch beleid en praktijk -beleidsplan -inhoud -pedagogische praktijk -emotionele veiligheid =n.v.t. bij GOB -persoonlijke competentie -sociale competentie = n.v.t. bij GOB -overdracht normen/waarden= n.v.t. bij GOB Groepsgrootte en beroepskracht-kind-ratio -opvang in groepen -vaste beroepskrachten/ruimtes = n.v.t. bij BSO -beroepskracht-kind-ratio -afwijkende inzet beroepskrachten

Gemiddeld

14000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 24000

18000 6000 6000 6000

Kwaliteit gastouders en opvangwoning

Gemiddeld

12000

24000 6000 6000 6000 3000 3000 12000 4000 4000 4000

Kwaliteit gastouderbureau

Hoog

24000

Wet Klachtrecht -Wet klachtrecht cliënten zorgsector -Klachtenregeling oudercommissie

Laag

6000 3000 3000

Boetenorm per domein/ aspect 6000 1200 1200 1200 1200 1200 12000 3000 * 3000 3000 3000

Gemidd.

Hoog

6000 6000 6000 6000

4000 4000

23

B

De boetenormbedragen, vermeld onder 8.3 A, worden verdubbeld ingeval van niet/ niet tijdige nakoming van: -een gegeven aanwijzing als bedoeld in artikel 65 Wk.; -een bevel als bedoeld in artikel 65 Wk.; -een verbod als bedoeld in artikel 66 Wk. Overwegingen hierbij zijn onder meer: -er is sprake van een eerder door of namens bestuur genomen besluit, -tot stand gekomen na een (veelal) uitgebreide en, zorgvuldige procedure, -in verband met het niet voldoen aan (bij houders algemeen bekend veronderstelde) kwaliteitseisen, -waarbij de verantwoordelijke houder, -na constatering van overheidswege en na daarop aangesproken te zijn, -ook na vervolgens nog eens nadrukkelijk in de gelegenheid te zijn gesteld middels een besluit, -willens en wetens en dus volledig voor diens eigen risico -de overtreding niet beëindigt/ niet beëindigd heeft en -daarmee in weerwil tot zijn wettelijke, maatschappelijke en morele verplichtingen, -geen verantwoorde opvang (verzorging en opvoeding) biedt aan een kwetsbare groep (kinderen!).

C

Opname van boetenormbedragen voor mogelijk beboetbare feiten terzake van overtredingen m.b.t. financiële tegemoetkoming aan ouders (art. 72 lid 1sub a en b jo. art. 28 Wk.) in de voorliggende beleidsregel(s) is niet gewenst nu het hier gaat om beboetbare feiten die verband houden met de kwaliteit van de

geboden kinderopvang respectievelijk kinderopvang zonder melding dan wel instemming.

24