Balla Zoltán: A KÖZIGAZGATÁS FUNKCIÓI ÉS MŰKÖDÉSE – c. tankönyvhöz egyetemi kiegészítő jegyzet
I.TÉMA A közigazgatás létrejötte, fogalma
I.
A közigazgatás fejlődésének fontosabb szakaszai
1.
A kezdetek
A modern – mai értelmű – közigazgatás kialakulásának alapvető feltétele a középkori feudális társadalmi szerkezet felszámolása, ennek nyomán pedig egy erős, centralizált abszolutizmus létrehozása volt. A 10-12. században még sehol sem létezett közigazgatás, ezen szakasz fontosabb jellemzői: ‐ a helyi birtokosok saját és nem a király nevében igazgatták saját területüket, ‐ a királynak nem volt fix, állandó udvara, így nem volt centruma az országnak, ‐ a hatalom kizárólagos alapja a föld volt, ‐ a király attól király, hogy ő volt a legnagyobb földterület tulajdonosa, ‐ a királynak a többi nemes CSAK katonai szolgálattal tartozott, ‐ szélesebb értelmű igazgatást CSAK a katonaság szervezése és annak ellátása élelemmel és különféle felszereléssel (fegyver, ruházat stb.) követelt, ami kialakította az első központi közigazgatási intézmény alapjait.
2
2.
A 13-16. századi fejlődés
A 13-16. század két fejlődési szakaszra osztható. Az első szakaszt a társadalmak decentralizálása jellemzi, ennek fontosabb ismérvei: a., - a vazallusok elszakadtak uraiktól, függetlenedtek, b., - a korábbi személyi jutalmazásként, hűségért kapott hűbér örökölhetővé vált, c., a királyi hatalmat a nemesek jogai korlátozták és ezt okiratba foglalták legismertebbek: ‐ Magna Charta Libertatum, amit 1215. június 15-én Földnélküli János adott ki Angliában („Nagy Szabadságlevél”) ‐ Aranybulla, amit 1222 elején II. András Székesfehérváron bocsátott ki közös rendelkezéseik: ‐ mindkét oklevél ősi, első királyokhoz köthető jogként rögzíti a nemesek szabadsághoz való jogát, ‐ mindkét törvény leírja, hogy a nemesek büntetés nélkül ellenállhatnak a királynak annak jogsértése esetén, ‐ a fölt és egyéb tulajdont a jog védi d., - a közigazgatás igen kezdetleges volt, vagyis: - nem volt központi igazgatás, - a földbirtokosok saját birtokukon saját és maguk formálta jog szerint igazgattak. A decentralizált első szakasz egészét a föld, vagyis az ORSZÁG FELSZABDALTSÁGA jellemezte, a széttöredezett föld-tulajdonviszony kizárta a közigazgatás fejlődését!
3
A második szakasz a centralizáció ideje, ami a 15. századtól indul. Fontosabb jellemzői: a., egy-egy földrajzi térségen belül kialakult államokban a király joga és kötelessége a külső védelem és a belső biztonság biztosítása, vagyis a központi hatalom szervezte a háborút és szabhatott ki büntetést az állam nevében, b., kellett így az állandó hadsereg, c., annak fenntartásához központi adóztatásra, d., és központi nyilvántartásra, e., valamint központi apparátusra volt szükség. Vagyis a 15-16. században a modern állam TÁRGYI alapját három együttes tényező alapozta meg: ‐ központi (királyi) hadügyek ‐ központi (királyi) adóztatás, és a ‐ központi nyilvántartás, míg ennek ALANYI feltételét ‐ a katonai, ‐ az adóztatási és ‐ a nyilvántartási tisztviselői, egyre inkább király által kinevezett személyek jelentették. A 17. századra a tárgyi és az alanyi tényezők megszilárdultak. 3.
A harmadik fázis
A 18. században a közigazgatás fejlődésének utolsó szakasza kezdődött. Fontosabb jellemzői: a.,
- tovább csökkent a földbirtokosok és - a szabad királyi városok autonómiája,
4
b.,
- a rendek hatalmának csökkenésével az egész országban állami (király által kinevezett) tisztviselők kerülnek a helyi szervekbe,
c.,
- megszaporodnak az állami feladatok a rendészet és a gazdaság, továbbá a szociális és oktatási területeken,
d.,
- ez újabb adóztatással, a bürokrácia erősödött,
e.,
- a sokasodó feladatok szaktudást, specializációt kíván,
f.,
- az államigazgatás jogilag szabályozottá válik,
g.,
- a polgári forradalmak – először Franciaországban kikényszerítik: - az állam ellenőrzöttségét, - a polgárok jogait és ezek garantálását a közigazgatás és a bíróságok által (választójog, gyülekezési jog, sztrájk jog stb.), - a hatalmi ágak megosztását, elválasztását, - a KÖZÉRDEK érvényesítésétnek tömeges igényét.
4.
A merkantilizmus (colbertizmus)
A merkantilizmus a 17. században érvényesülő gazdasági politika, amely a hadügyi és a pénzügyi, nyilvántartási igazgatás mellett nagy mértékben segítette a közigazgatás fejlődését egészen a 18. század elejéig. Lényege: ‐ és az utolsó nagy vallásháború a katolikusok és protestánsok között a habsburgok összes koronaországa és Európa jelentős része kiterjedő 30 éves háború 1648-ban lezárult (1618-1648, vesztfáliai béke), ‐ egyes becslések szerint a 17. századi világháborúban 11 millió ember vesztette életét, ‐ a háború az emberveszteség mellett kiürítette a kincstárt főleg Németországban,
Ausztriában,
de
hasonlóan
Spanyolországban, Oroszországban, Dániában,
Franciaországban,
5
‐ a merkantilista gazdaságpolitika feladata az állam erősítése, vagyis államigazgatási eszközökkel fejleszteni az ország kivitelét, ‐ ennek érdekében erősödött a ‐ vámigazgatás, az ‐ ipari fejlődés és a ‐ hazai manufakturák, továbbá a ‐ kereskedelem és a ‐ rendészet ‐ így fejlődni kényszerült az ezen elemekhez tartozó államigazgatási szervezet és a bürokrácia, illetve a jog. A merkantilizmus habsburg változata a kameralizmus, amely a 17-18. században főleg Németországban és Ausztriában érvényesült. A merkantilizmust kiegészítették a népességszám növelésével, amit találóan fejez ki az „Ubi populus, ibi obulus” kifejezés vagyis: ahol a népesség, ott a pénz! Magyarországon a 18. században a 30 éves háború miatt elnéptelenedett jelentős területeket kellett benépesíteni a kameralizmus jegyében a habsburg fiskális igények kielégítésére. Cél az adófizetők és a földművelők számának növelése + a katolikusok arányának javítása. A benépesítés eredménye: ‐ a Bakony, Vértes, Pilis, Buda, Bácska, Bánát, Békés térségekbe a Rajna vidékről németek, ‐ a Felvidékre lengyelek, csehek, ruszinok, ‐ Székesfehérvárra szerbek, románok, ‐ Erdélybe románok, ‐ Pozsonyba, Szlavóniába horvátok,
6
érkeztek. A magyarság száma 40 %-ra csökkent. A Habsburg ház impopulációja sikeres volt, mivel az állami irányítással szervezett benépesítés jelentős lökést adott ‐
a kincstár,
‐
az adóztatási igazgatás,
‐
a népesség-nyilvántartás,
‐
a bürokrácia fejlődésének.
Fejlődött továbbá az ide csábított külföldi mesterekkel a polgárság. A 18. század közepén létrejött a magyarországi közigazgatás fejlődésének egyik legjelentősebb szervezete a Magyar Királyi Helytartótanács. Az 1723. évi XCVII. törvénycikkel létrehozott helytartótanács a pénzügyi és a hadügyi igazgatáson kívül minden más hatáskörben az egész országra kiterjedően igazgatott, elnöke a bécsi uralkodó helytartója a nádor volt. Ennek a szervezetnek a jogutódja a mai Belügyminisztérium.
5.
A közigazgatás végleges kialakulása
A közigazgatás önálló hatalmi ágként a 19. századtól funkcionál. Elkülönült a törvényhozóitól és az igazságszolgáltatói hatalomtól, zárt rendszerben kezd működni. A kapitalizmus viszonyai között bonyolult intézményrendszerűvé vált, miközben sajátos kapcsolatrendszer jellemzi az állami és a magánszférával. Ezekről a későbbiekben lesz szó.
II.
A közigazgatás fogalma
1.
Igazgatás – közigazgatás
(A közigazgatás funkciói és működése c. közös modul tankönyv – a továbbiakban: TK-11-től 25. oldalig és 58. oldal).
7
A közigazgatás lényegét az igazgatás tartalmi jellemzéséből lehet (többek között!) levezetni, a TK is ezt a logikát követi. Igazgatás tartalma, fogalma Minden emberi viszonyrendszerben – családban, munkahelyen, társadalmi méretekben – megfogalmazódnak olyan célok, amelyek teljesítése előbbre viszi az adott közösséget. A célok realizálása mindig egy meghatározott folyamathoz köthető, a folyamatban különböző elemek érvényesülnek. Ezeket hívjuk az igazgatási ciklus elemeinek. Az igazgatási ciklus elemeit különböző módon fogalmazhatjuk meg, ezek közül az egyik legismertebbet a POSDCORB mozaikszóval nevesíhető: Planning – tervezés Organizing – szervezés Staffing – személyzeti tevékenység Directing – irányítás és döntés Coordinating – koordináció Reporting – ellenőrzés, jelentés Budgeting – finanszírozás Az igazgatási folyamat tudományos megközelítésénél nem lehet kihagyni Henri Fayol munkásságát, aki 1888-ban egy mintegy 1000 fős szénbánya igazgatójaként szerzett tapasztalatai alapján megállapította: igazgatni (vezetni) annyit jelent, mint ‐ tervezni ‐ szervezni ‐ rendelkezni ‐ koordinálni ‐ ellenőrizni.
8
Megfigyelése szerint a szakmai felkészültség és a magasabb beosztás között nincs egyenes arányosság, a csúcsvezetők esetében fontosabb a vezetői rátermettség és felkészültség, mint a szakmaiság. A fayolizmus hatott a következő időszak kutatóira, a POSDCORB-féle elmélet is ebből származik, amit 1937-ben publikált Luther Gulick és Lyndall Urwick. Mindkét elmélet
- a cél konkrét megfogalmazása nélkül - az igazgatást
különböző, de egymással összefüggő elemekből álló folyamatnak írják le, a fayoli nagyobb mértékű általánosítással és mindig az ellenőrzéssel tekinti befejezettnek. Ezt helyeselni lehet, hiszen az adott folyamat eredményességét az ellenőrzés igazolja vissza. Ezzel szemben a POSDCORB elmélet elhagyja a kontrollt, viszont hangsúlyt helyez a személyzeti és a pénzügyi tevékenységre. Az igazgatási ciklus elemei más megközelítésben is vizsgálható. Ennek lényege, hogy nincs sem mikro, sem makro szinten olyan eredményre törekvő tudatos emberi tevékenység, amely ne valamely cél kitűzésével kezdődne, amelynek megvalósulását az ellenőrzés igazol vissza. Konkrét célok fogalmazódnak meg egy háztartásban, egy részvénytársaságban, egy civil szervezetben, a törvényhozásban és igazságszolgáltatásban és természetesen a társadalom közösségének igazgatásában, a közigazgatásban is. A család családi házat kíván építeni, a profitorientált gazdasági társaságok nyereséget céloznak, a civil szervezetek alapító okiratukban nevesítik alapvető céljaikat és ugyanúgy a célratörés jellemzi a törvényhozói, igazságszolgáltatói és a végrehajtói hatalmat is. Az igazgatási ciklus másik megközelítése az alábbi betűszóval írható le: CITDöVKE, vagyis Célkitűzés Információszerzés Tervezés Döntés
9
Végrehajtás Koordináció Ellenőrzés. Bármelyik igazgatási folyamatot is vizsgáljuk, a részbeni különbségek ellenére megállapítható, hogy az igazgatási ciklus elemei és az azokhoz szorosan kötődő viszonyrendszerek ugyanúgy jellemzik a közigazgatást, mint mondjuk egy szénbányászattal vagy autógyártással foglalkozó gazdasági társaságot. Az igazgatási folyamat mindig valamilyen célkitűzéssel kezdődik (ebben az évben X mennyiségű szenet kell kibányászni, autót kell legyártani, át kell szervezni a felsőoktatást stb.), amely így a ciklus determináns eleme. Az összes többi elem fayoli vagy gulicki/urwicki megközelítésben egyaránt a célkitűzést szolgálja, annak megvalósítására rendelődik. Az is bizonyítható, hogy a célkitűzés helyességét, megvalósítását mindig valamilyen ellenőrzés igazolja vissza, vagyis mint záró fázis egybevetődik a nyitó elemmel. A célkitűzés realizálását aztán többféle elemmel lehet jellemezni, de ezek közül kihagyhatatlan a valamilyen szintű adatgyűjtési/tervezői tevékenység, a döntés és a végrehajtási szakban a koordináció. Az igazgatás fogalmának tartalmi elemei: ‐ olyan emberi tevékenység, ‐ amely biztosítja az adott cél eléréshez szükséges ‐ személyi és tárgyi feltételeket és megteremti köztük az összhangot. Ez az igazgatás lehet: - társadalmi önigazgatás ‐ magánigazgatás és ‐ állami igazgatás.
10
Társadalmi
önigazgatás
(sport-
vagy
egyéb
egyesületek,
egyházak,
érdekképviseletek stb.) és magánigazgatás (főleg a gazdasági szféra szereplői tartoznak ide) esetén az igazgatási ciklus adott elemei ugyanúgy érvényesülnek, mint az állami igazgatás esetén. A különbség – egyebek között – abban fogható meg, hogy előbbi esetekben az igazgatás jellemzően belső igazgatás, vagyis „aki” igazgat, az része az igazgatott szervezetnek, míg az állami igazgatásban (közigazgatásban) külső igazgatásról beszélhetünk. Az igazgatás végző szervek saját szervezetükön kívül az egész társadalmat igazgatják. De különbség van a célokban is. Társadalmi önigazgatásnál és magánigazgatás esetében az igazgatás a lehető legoptimálisabb működésre irányul, ugyanakkor az állami (közigazgatási) igazgatásban az optimalizálás mellett cél a legkülönfélébb állami és társadalmi célok megvalósításával a társdalom egészének működtetése! Továbbá különbség a legitim kényszer alkalmazásának a lehetősége, amit csak az állami igazgatásban lehet érvényesíteni. Eltérés állapítható meg a politikai befolyás tárgyában is, amennyiben az állami igazgatási célokat gyakran a politika határozza meg, ami alapesetben hiányzik a másik két igazgatási fajtában. 2.
A közigazgatás fogalma
A fentiek alapján megállapítható, hogy a közigazgatás is igazgatás. Állami szintű ciklikus tevékenység, a társadalom szükségleteit elégíti ki. Fogalmát sokan sokféleképpen határozták meg, ezek közös elemei, vagyis a közigazgatás fogalmának tartalmi elemei az alábbiakban összegezhető. a., Olyan igazgatási tevékenység, amit makro szinten motivál a politika. A közigazgatás és a politika egymástól elválaszthatatlan. Hasonló összefüggést lehet találni egyéb viszonylatban is tenni, így például tagadhatatlan, hogy a
11
gazdaság is hat a közigazgatásra vagy az adott földrajzi, éghajlati tényezők. De egyik sem olyan közvetlenül és markánsan, mint a politika. A következő tények bizonyítják ezt: A közigazgatás céljait, főleg a legalapvetőbbeket, a politika fogalmazza meg, például a választások előtti pártprogramokban, amelyek közül a kormányalakító győztes párt számos elemet átemel az első kormányprogramba, mint elérendő célt. Ezekből aztán törvény születik, melynek végrehajtásáért a kormány a felelős. A politikai meghatározottság alanyi oldalát igazolja, hogy a választáson győztes párt tagjai közül kerülnek ki a közigazgatás vezetői, így a miniszterelnök, a miniszterek, illetve az állami és önkormányzati igazgatás meghatározói. b.,
A
közigazgatás
mindig
a
közérdekre
irányulóan
közcélokat,
közfeladatokat, valósít meg. Ezt a közérdekűséget a jogrend határozza meg. A közérdek érvényesítése érdekében a közigazgatás - előkészíti és - végrehajtja az állami döntéseket, amelyek törvényekben jelennek meg. A közigazgatás a végrehajtás során sokféle tevékenységet végez, ezek közül kiemelendő a ‐ jogalkotása vagyis a rendeletalkotása ‐ másrészt a szervezői aktusai. c., A közigazgatás a közérdekű tevékenységet sajátos szervezeti rendszerrel és személyzettel végzi. Ez a szervezeti rendszer rendelkezik a közhatalom eszközével, ami nem jelenti azt, hogy minden közérdekű cselekvés közhatalmi alapú. A választások megszervezésében és lebonyolításában, egy nemzetközi tárgyalás előkészítésében és számos hasonló esetben nincs jelen a legitim kényszer, míg ez elkerülhetetlen a rendészeti szervek fellépésének többségében.
12
A szervezeti rendszer elkülönül a törvényhozói és az igazságszolgáltatói hatalmi ágaktól, ugyanakkor számos kapcsolódási pont jellemzi viszonyrendszerüket (erről később). A közigazgatás szervezeti rendszerének két legalapvetőbb alrendszere az államigazgatási és az önkormányzati igazgatást végző szervek, de mellettük több közigazgatási jellegű feladatot végző más szervek (paraadminisztráció) is nevesíthetőek. Ezekről a kérdésekről a következő részekben lesz szó. Miként a személyi állományról is, amelyről most annyit kell megjegyezni, hogy ez egy sajátos jogállású tisztviselői kar. 3.
A közigazgatás viszonya a többi állami szervvel
Az arisztotelészi (montesquieu-i) hatalommegosztás elvéből kiindulva a demokratikus berendezkedés egyik feltétele a három klasszikus hatalmi ág egymás melletti, elkülönült, de egymásra ható létezése. A törvényhozás, végrehajtás és az igazságszolgáltatás feladatai, hatáskörei, érvényesülésük egymástól elhatárolt, ugyanakkor egymásra bizonyos befolyást gyakorolnak. Ebben a rendszerben a törvényhozásé a meghatározó szerep, mivel az általa hozott törvényeket érvényesíti a másik két hatalmi ág. Az igazságszolgáltatás és a közigazgatás közötti kapcsolatban az előbbi ellenőrzést gyakorol az utóbbi törvényes
működése
felett.
Ugyanakkor
a
közigazgatás
a
törvények
előkészítésével – politikai befolyásoltsága által – visszahat a másik két ágra. Tehát meglehetősen bonyolult rendszerrel állunk szemben. A közigazgatás a hatalmi ágak mellett kapcsolatban áll más állami szervekkel is. Így: ‐ az Állami Számvevőszékkel ‐ a Költségvetési Tanáccsal ‐ az alapvető jogok biztosával ‐ a köztársasági elnökkel ‐ az Alkotmánybírósággal.
13
Az alábbiakban a legfontosabb jellemzők bemutatására kerül sor. a., Az Országgyűlés és a közigazgatás A megállapítások sorát az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésével kell kezdeni. Az idézett alaptörvényi hely második mondata a törvényhozói hatalom főhatalmát, elsőbbségét, uralkodó voltát, fennhatóságát deklarálja: „A Kormány az Országgyűlésnek felelős”. Az országgyűlési szupremációját nem gyengíti a felelősség Kormányhoz kötése, hiszen a Kormány a közigazgatás elsődleges, legfontosabb szerve. Az Országgyűlés meghatározó szerepét mutatják a következő tények: ‐ a Kormány és a közigazgatás mozgásterének keretét és tartalmát az Országgyűlés által hozott törvények határozzák meg, ‐ az Országgyűlés fogadja el a Kormány programját, választja meg a miniszterelnököt, továbbá ‐ a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal leválthatja a kormányfőt ‐ az Országgyűlés szakosított szervein keresztül és a miniszterelnök beszámoltatása útján ellenőrzi a közigazgatást. Ezek a szakosított szervek: ‐ plenáris ülések ‐ bizottsági ülések ‐ vizsgáló bizottságok. Mint már fent utalás történt a kapcsolat bonyolultságára fontos tényként rögzítendő: a törvénykezés egyik előterjesztő forrása maga a Kormány, vagyis a viszontbefolyás tetten érhető a törvények előkészítésén, beterjesztésén. Ezek a törvények gyakran viszont a parlamenti kormányközeli pártfrakciókban kezdeményeződnek. Az Országgyűlés és a Kormány között NINCS alá- fölérendeltség, így egyik sem utasíthatja a másikat.
14
A kapcsolatot jellemzi még: ‐ az interpellációs és ‐ a kérdezési jog, melyek keretében bármelyik országgyűlési képviselő a Kormányhoz vagy bármely tagjához fordulhat annak feladatkörébe tartozó ügyben. Az Országgyűlésnek – a köztársasági elnök mellett van területrendezési hatásköre is. Így például – népszavazás és a települési képviselők minősített döntése után – az Országgyűlés a települést a területéven határos másik megye területéhez csatolja. Az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés g., pontja szerint az Országgyűlés „feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet. b., Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás Az alkotmánybírósági kontroll elsődlegesen a közigazgatás jogalkotói tevékenységére (normakontroll), másodlagosan a közigazgatási joggyakorlatra terjed ki. Ennek normatív alapján az Alaptörvény 24. cikke és a 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) képezi. Az
Alkotmánybíróság
a
normakontrollra
irányuló
tevékenységével
a
közigazgatás által kibocsátott ‐
jogszabályokat és
‐
közjogi szervezetszabályozó eszközeit
vizsgálja amennyiben ezek Alaptörvénybe vagy nemzetközi szerződésbe ütköznének. Az önkormányzati rendeletek esetében a normakontroll megoszlik az Alkotmánybíróság és a Kúria között. Az Alkotmánybíróság csak akkor vizsgálhatja az önkormányzati rendelet alkotmányosságát, ha a rendelet más jogszabályba nem ütközik. Ez esetben ugyanis a Kúria önkormányzati tanácsa jár el, miként akkor is, ha az önkormányzat nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének. Szintén a Kúria jár el akkor, ha az Alaptörvény sérelme azért
15
állapítható meg, mert az önkormányzat más jogszabály rendelkezését megsértette, vagy a jogalkotási kötelezettségének nem tett eleget. Az Alkotmánybírósági normakontroll kiterjed a normatív határozatra és a normatív utasításra, mint közjogi szabályozó eszközökre, kivételt képez ez alól a helyi önkormányzat testülete által kiadott normatív határozat. Ilyen esetben a törvényességi ellenőrzést a fővárosi, megyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében megindítva a megyei közigazgatási és munkaügyi bíróságok gyakorolják. Az
Alkotmánybíróság
alaptörvény-ellenesség
megállapítása
esetén
megsemmisíti a hibás normát. Az alaptörvény-ellenesség lehet a közigazgatási jogalkotói mulasztás következménye is. Ilyenkor az Alkotmánybíróság határidő kitűzésével jogalkotási kötelezettsége teljesítésére hívja fel a mulasztó közigazgatási szervet. c., A bíróságok és a közigazgatás kapcsolata A bírói és a közigazgatási működés központi kérdése a jogalkalmazás. Mindkét szerv jogalkalmazó. Ebben a tevékenységükben az a közös, hogy: ‐ mindkét szervezet a közhatalom birtokában jár el, vagyis hatósági jogalkalmazók, ‐ másrészt az általános jogszabályt alkalmazzák az egyes esetre, vagyis történeti tényállást vetnek egybe törvényi tényállással, ‐ döntéseik a címzettre kötelezőek, azokat (be nem tartás esetén) kényszerrel, legitim erőszakkal érvényesíthetik.
16
Ugyanakkori igen markáns különbségek is jellemzik a két szervtípus hatósági jogalkalmazását. A legjellemzőbbek a következőek: ‐ a bírói hatósági jogalkalmazás célja a jogvédelem, illetve a jog által szabályozott különböző társadalmi viszonyok védelme, ezzel szemben a közigazgatási hatósági jogalkalmazás célja a közérdek érvényesítése, ‐ a bíró peres eljárásban dönt, ahol a felek jogvitáját dönti el, az eljárás kontradiktórius, a közigazgatási jogalkalmazás nem peres eljárás, nincs jogvita, ‐ a bíró mindig a múlt valamely eseményét bírálja el, vagyis a hatósági jogalkalmazása múltra néző, míg a közigazgatásié jövőbe mutató (engedélyadás után lehet a jogot gyakorolni), a közjó érvényesítése jövőre nézve alakít ki jogviszonyokat, ‐ a bíró a jogalkalmazás során nem része a jogviszonynak, míg a közigazgatási szerv mindig alanya annak, ‐a
bírói
jogalkalmazás
eredményeként
megállapított
kötelezettség
vonatkozhat a közigazgatási szervre, a közigazgatás soha nem kötelezheti a bíróságot, ‐ a bírói jogalkalmazás eljárását jogrendszerünk külön álló, önálló jogágai szabályozzák, így a polgári és a büntető eljárási jogot, a közigazgatási eljárási jog nem önálló jogág, ‐ a bírói hivatalból nem alkalmazhat jogot, a közigazgatási szerv gyakran ex offició jár el, vagyis a közérdek érvényesítését gyakran – de nem kizárólagosan – hivatalbóli eljárás indítását jelenti, ‐ a bírói jogalkalmazás során a döntés mindig írásban jelenik meg, a közigazgatás döntése lehet szóbeli is (hatósági intézkedés). A különbségek között az egyik legjelentősebb és a két szerv kapcsolatát minőségileg meghatározza az, hogy a bíróságok dönthetnek a közigazgatási
17
jogalkalmazások törvényességéről, sőt, igaz csak kivételesen – meg is változtathatják azt. Ennek alapját az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése képezi a jogorvoslati jog rögzítésével: „Mindenkinek jog van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” Ennek keretében az arra jogosult kérelmére a hozott közigazgatási döntés (határozat) törvényességét a bíróság megvizsgálja és megsemmisíti, megsemmisítés mellett a közigazgatási szervet új eljárásra utasítja és ennek megadhatja a szempontjait, amelyeket a közigazgatási szerv köteles betartani. Egyes esetekben pedig maga a bíróság is hozhat új döntést, de csak kivételesen, mivel ezen jog általánossá tétele sértené a hatáskörelvonás tilalmának alapelvét.
d., Az ügyészség és a közigazgatás kapcsolata Az ügyészség az Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdése szerinti ’…üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését”, másrészt „törvény által meghatározott további feladat- és hatáskört gyakorol”. Az ügyészség a szervezetéről szóló 2011. évi CLXIII. törvény szerint alapvetően ‐ ellenőrzési és ‐ eljárást kezdeményező feladatokat lát. Ezt közérdekvédelmi hatáskörnek nevezzük, amelynek keretében fellép a törvénysértések kiküszöbölése érdekében. A fellépés lehet: ‐ bírósági eljárás megindítása vagy ‐ hatósági eljárás kezdeményezése.
18
A fellépést megelőzi az ügyészi vizsgálat az adott törvénysértés tisztázása érdekében. Ha ez a vizsgálat törvénysértést állapít meg, akkor a fellépés előtt felhívással indítványozza az ügyész a közigazgatási szervet a jogkövető magatartásra. Ha ez nem következik be, akkor következik a többnyire bírósági fellépés, vagyis a közigazgatási per kezdeményezése, ahol az ügyészség a felperes. A felhívást a törvénysértő közigazgatási szerv felügyeleti (többnyire másodfokú), kivételesen magához a vizsgált szervhez nyújtják be. e., A közigazgatás kapcsolata az Állami Számvevőszékkel Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi és gazdálkodó ellenőrző szerve, amelynek elnökét a törvényhozói hatalom a képviselők kétharmadának szavazatával 12 évre választja. tevékenységét illetve hatáskörét az Alaptörvény 43. cikkeinek (1) – (4) bekezdései és a 2011. évi LXVI. törvény határozza meg. Ezek tükrében az Állami Számvevőszék a közigazgatás egészének, mint a közpénzekkel és a közvagyonnal gazdálkodó jogalanynak a gazdálkodását ellenőrzi. Ezt három szempont szerint végzi: ‐ törvényességi ‐ célszerűségi ‐ eredményességi amelyekhez hatósági jogkör NEM kapcsolódik. Jogosítványai széleskörűek, a számvevő: ‐ betekinthet iratokba, azokat átveheti, ‐ beléphet a vizsgált helyiségekbe, ‐ másolatokat készíthet, ‐ az adatnyilvántartó rendszereket vizsgálhatja, ‐ más szervek intézkedését kezdeményezheti: 1.
munkabérek folyósításának kivételével pénzfelhasználás zárolására,
19
2.
az SZJA 1 %-ából történő részesedés felfüggesztésére,
3.
büntető vagy fegyelmi eljárás megindítására.
Az Állami Számvevőszék elnöke az Országgyűlésnek évente beszámol. Ellenőrzést köteles lefolytatni az Országgyűlés döntése alapján, ugyanerre a Kormány csak felkérheti. f., A köztársasági elnök és a közigazgatási kapcsolata Az Alaptörvény 9. cikk (1) bekezdése szerint „a köztársasági elnök … kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. Békeidőben
státusza
reprezentatív
tartalmú,
de
bizonyos
jogkörökkel
kapcsolódik a közigazgatáshoz. Három csoportba szedhetőek ezek, nevezetesen: ‐
kinevezési
jogkör
(miniszterek,
államtitkárok,
egyetemi
tanárok,
tábornokok esetében), ebbe a rendszerbe sorolható, a rektorok megbízása, a külön törvény szerinti személyek vagy szervek javaslatára történő kinevezés (pl. MNB elnöke), és a helyi önkormányzat képviselőtestületének feloszlatása esetén a fővárosi, megyei kormányhivatal élés álló kormánymegbízott köztársasági biztoskénti kinevezése, ‐
területszervezési jogkör, melynek keretében városi címet adományoz, új község alakítását, településegyesítést vagy megszüntetést engedélyez,
‐
állampolgársági ügyekben döntés, vagyis honosítás, visszahonosítás vagy elbocsátás tárgyában dönt.
A köztársasági elnök politikai felelősség hiányában az adott döntési jogkör gyakorlásánál a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzéséhez, „engedélyéhez” kötött.
20
g., A Költségvetési Tanács, az alapvető jogok biztosa és a közigazgatás kapcsolata - A Költségvetési Tanács elnökét a köztársasági elnök hat évre nevezi ki, tagjai még az Állami Számvevőszék elnöke és a Magyar Nemzeti Bank elnöke. Az éves törvénykezések élén áll a költségvetési törvény, amit a Kormány készít elő. Csak akkor terjesztheti az Országgyűlés elé, ha a Költségvetési Tanács előzetesen elfogadja, vagyis nem vétózza meg. ‐ Az alapvető jogok biztosát az Országgyűlés hat évre választja alapvető jogokkal kapcsolatos visszásságok kivizsgálására. Így a közigazgatás működésével összefüggésben bárki általános vagy egyedi ellenőrzést kezdeményezhet a (svéd eredetű kifejezést átvéve) ombudsmannál. Eljárása – ami nem hatósági – tehát kérelemre indul, de csak ha kimerítésre kerül a közigazgatási döntéssel szembeni fellebbezés és bíróság még nem bírálta el az ügyet, vagy nem indult el a bírói eljárás, és a jogerős közigazgatási határozattól számított egy év nem telt el. A biztos a vizsgálat során iratokba betekinthet, másolatokat készíthet, megfigyelhet folyamatokat, kérdezhet. A vizsgált hatóságnak együtt kell működnie a biztossal, ellenkező esetben az évenkénti Országgyűlés előtti beszámolójában ezt a tényt a biztos külön kiemelheti, így a nyilvánosság „szankciójával” kell számolnia a destruktív szerv vezetőjének. A vizsgálatról jelentés készül, amely tartalmazza a feltárt tényeket, megállapításokat, következtetéseket. A jelentés nyilvánosságot kap. A biztosnak joga van a közigazgatási norma utólagos alkotmánybírósági normakontrolljának kezdeményezésére.
21
Felhasznált irodalom: 1.
A közigazgatás funkciói és működése – szerkesztette: Temesi István, 2013. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó, 11-28.o.
2.
Közigazgatási Jog 1. – szerkesztette: Kalas Tibor, 2007. Virtuóz kiadó, 1120. o.
3.
Rozsnyai Krisztina: A közigazgatás meghatározása, 2012. ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék, elektronikus jegyzet 3-12. o.
4.
Rosznyai – Szalai – Hoffman: A közigazgatás az államszervezetben, 2012. ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék, elektronikus jegyzet, 13-30. o.
5.
Magyarország Alaptörvénye
6.
Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei HVG-ORAC, 2010, 37-83. o.
