Balázs Péter: Magyarország beilleszkedése az Európai Unióba

Balázs Péter: Magyarország beilleszkedése az Európai Unióba Megjelent: Hegedűs István (szerk.): A magyarok bemenetele. Tagállamként a bővülő Európai Unióban. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2006. 437-456. p. Forrás: http://www.valasztaskutatas.hu

BALÁZS PÉTER

Magyarország beilleszkedése az Európai Unióba Az Európai Unióhoz való közeledés hosszú útján Magyarország sokáig az élen haladt. Merész kiugrási kísérleteivel tûnt ki a KGST-országok közül az 1970-es évtizedben és az 1980-as évek elején. Amikor megnyílt a viszony normalizálásának lehetõsége, és erre immár az Európai Közösség is kész volt (nem úgy, mint a korábbi magyar próbálkozások alkalmával), akkor legelsõnek kötött átfogó, kereskedelmi és együttmûködési megállapodást a közösséggel. Ezzel a lépésével Magyarország 1988 közepén még több hónappal járt a többi KGST-tagállam elõtt. A bontakozó rendszerváltozásra válaszul a Nyugat 1989 júliusában már Lengyelország és Magyarország számára készített támogató programot, a kettejüket megörökítõ PHARE névvel. 1991-ben hárman tárgyaltak az EK-társulásról, minthogy Csehszlovákia is felzárkózott az élcsapathoz. Ezután ismét Magyarország állt az élre: 1994. április 1-jén elsõnek és egyedül nyújtotta be az Európai Unióhoz csatlakozási kérelmét. Lengyelország a magyar kezdeményezésrõl értesülve egy hét múlva követte a példát, a többi közép- és kelet-európai ország csupán 1995-ben és 1996-ban tette meg ugyanezt a lépést. Az Európai Unió hagyományosan blokkosító – és kezdetben kifejezetten óvatos, távolságtartó – politikájának volt az eredménye a régió államainak fokozatosan kiterjedõ, csoportos és egységes kezelése. A tagjelöltek száma tízre nõtt, és 1996-tól kezdve az unió igyekezett minden lépést egyszerre megtenni velük. Habár az EU megpróbálta a tárgyalási folyamatot 1998 tavaszán két csoportban és ennek megfelelõen két fokozaton elindítani, a különbségtétel csupán 1999 decemberéig érvényesült, azután ismét egységessé vált a tíz jelentkezõ kezelése.1 Az EU-csatlakozást megelõzõ nyolc év 1

Románia és Bulgária a tárgyalások végjátékában szakadt le, mivel nem bírták az iramot és körülbelül fele annyi tárgyalási fejezettel készültek el akkor, amikor a többiek már a befejezéshez közeledtek.

438

BALÁZS PÉTER

során Magyarország már semmilyen politikai elõnyt nem ért el regionális szomszédaihoz képest, és az EU sem alkalmazott vele szemben pozitívan megkülönböztetõ elbánást. Mindemellett Magyarország javára bizonyos minõségi elõnyök megmutatkoztak a tárgyalások vitelében, egyes problémák megoldásában, a szakértõk felkészültségében, a jogi és intézményi alkalmazkodásban. 2004. május 1-jére, a csatlakozás napjára az új tagállamok között az integrációs beilleszkedés tekintetében eltûntek a korábbi különbségek, mindannyian azonos jogokkal és kötelezettségekkel felruházott tagjai lettek az uniónak. Ezután az Európai Unión belül megindult közöttük bizonyos minõségi differenciálódás, amelyben Magyarország több tekintetben is egyre hátrébb sorolódott, fokozatosan elveszítve hajdani fényét és elõnyeit: kezdeményezéseivel már nem tûnik ki, gazdasági és politikai teljesítménye viszont negatív rekordokat dönt. Magyarország európai uniós beilleszkedése több szempontból vizsgálható és értékelhetõ. Az integráció sajátosságainak megfelelõen kiemeljük a jogi-intézményi, a gazdasági és a politikai felzárkózás és alkalmazkodás folyamatait.

JOGI-INTÉZMÉNYI BEILLESZKEDÉS Jogi alkalmazkodás A magyar joganyag, elsõsorban a gazdasággal kapcsolatos jogszabályok hozzáigazítása az EK jogrendjéhez kormányzati szinten a kereskedelmi és együttmûködési megállapodás megkötésével párhuzamosan, 1988 szeptemberében merült fel elõször. Ekkor készült az elsõ kormányhatározat a születõ új jogszabályoknak az EK joganyagával való összevetésérõl és az esetleges eltérések indokolásáról. Habár ennek a rendelkezésnek a végrehajtását a rendszerváltozás hamar elsodorta, a kormányzati gondolkodásban nyomot hagyott a nyugat-európai integrációhoz való közeledés és alkalmazkodás gondolata, összhangban a távlati politikai szándékokkal (hiszen például merészebb magyar politikusok már ekkor feszegették szabadkereskedelmi megállapodás kötésének lehetõségét az EK-val). A jogi alkalmazkodásnak újabb lökést adott a társulási megállapodás megkötésére vonatkozó tárgyalások lefolytatása – erõsen felgyorsított ütemben – 1991 folyamán, majd pedig a megállapodás végrehajtása. A megállapodásnak a preferenciális (szabadkereskedelmi) rendelkezései képezték a

MAGYARORSZÁG BEILLESZKEDÉSE AZ EURÓPAI UNIÓBA

439

„kemény magját”, vagyis a ténylegesen számon kérhetõ, konkrét részét, ezért elsõsorban a versenyszabályokkal, védõintézkedésekkel és a származási szabályokkal, továbbá a piac mûködésével (cégalapítás, fogyasztóvédelem stb.) kapcsolatos joganyag kapott kiemelt figyelmet. Az Európai Unió teljes joganyagának átültetése a magyar jogrendbe az EU-csatlakozással összefüggésben került napirendre. Az 1996 tavaszán megválaszolt EU-kérdõív szembesítette a magyar kormányzatot az acquis communautaire teljes spektrumával. A csatlakozási tárgyalások 1998. március 30-án nyíltak meg. Az elsõ szakasz 1998 áprilisától 1999 júliusáig az EU-joganyag összehasonlító vizsgálatával foglalkozott (ez volt az ún. acquis screening). Ennek során az EU joganyagát – mintegy húszezer jogszabályt nyolcvanezer oldalnyi terjedelemben – harmincegy tematikus fejezetre bontva vizsgálták végig. Amikor egy-egy fejezetre vonatkozóan az összehasonlítás befejezõdött, Magyarország kialakította tárgyalási álláspontját és benyújtotta az EU-nak. E „pozíciópapírok” alapján kezdõdtek el a tényleges tárgyalások 1998. november 10-én. A magyar munkahipotézis – összhangban az Agenda 2000 címû EUdokumentummal – eredetileg 2002 eleji európai uniós csatlakozással számolt. Ennek megfelelõen készültek a belsõ felkészülési programok 2001 végi határidõvel. Az 1999. decemberi helsinki EU-csúcs után már látszott, hogy az Európai Unió bõvítésére késõbb kerül sor, ezért a jogharmonizációs program átütemezhetõ. Az Európai Bizottság 2000. november 8-án tette közzé a csatlakozási tárgyalások „útitervét”, amely fejezetek szerinti bontásban és féléves ütemezésben tartalmazta az unió által kívánatosnak tartott további, a befejezésig elvezetõ tárgyalási menetet. A magyar Országgyûlésben 2001. január 11-én hatpárti egyeztetésre került sor és megegyezés született, mely szerint a parlamenti frakciók támogatják a jogharmonizáció végrehajtását és a parlamenti ciklus végéig, 2002 februárjáig készek teljesíteni az EU-csatlakozáshoz szükséges törvényalkotás meghatározó részét. Összességében elmondható, hogy Magyarország jogi szempontból felkészülten ért el az EU-tagság küszöbére. Ebben szerepe volt a XIX. századra is visszanyúló jogi elõzményeknek (például a bankjog, a védjegyoltalom stb. területén), a gazdag magyar jogi hagyományoknak, a színvonalas kormányzati felkészülésnek és tárgyalásnak. Megjegyzendõ, hogy tárgyalási taktikája szerint az EU igyekezett maximálisan az elõtérbe tolni a jogi-intézményi alkalmazkodási folyamatot és ügyesen a háttérben tartotta a gazdasági tartalmú, „osztozkodási” jellegû tárgyalásokat, amelyek különféle (fõleg mezõgazdasági termelési) kvóták-

440

BALÁZS PÉTER

ról és az unióhoz fûzõdõ költségvetési kapcsolatokról (költségvetési be- és kifizetésekrõl, a közös mezõgazdasági és a kohéziós politika révén nyújtott támogatásokról) szóltak. Politikai tekintetben az elõzõ kontextus, ti. a jogiintézményi beilleszkedés a tagjelölttõl teljes engedelmességet és az acquis maradéktalan átvételét követeli, a második témakörben viszont tényleges tárgyalási alku folyik, minthogy a tagjelölt érdekei természetszerûleg ütköznek a régi tagállamok pozícióival, valamint a vele együtt csatlakozó új tagországok érdekeivel. Az utóbbi témakörökben a tárgyalási konfliktusok 2002 közepére élezõdtek ki és az õszi hónapokban oldódtak meg. Az EU költségvetésével kapcsolatos komplex pénzügyi csomag lezárására csupán a legutolsó tárgyalási napon, 2002. december 13-án Koppenhágában, kormányfõi szinten sikerült pontot tenni.

Intézményi betagozódás Az intézményi beilleszkedést illetõen a csatlakozási szerzõdés aláírásának másnapjától lépett érvénybe Magyarország és a többi tagjelölt megfigyelõi státusa, amely a csatlakozásig tartott. Elõször is a magyar képviselõk elfoglalhatták megfigyelõi helyüket az Európai Parlamentben. Ezt a funkciót a következõ európai parlamenti választásokig a magyar Országgyûlésbe megválasztott képviselõk töltötték be úgy, hogy közben hazai mandátumukat is megtartották. A huszonnégy EP-képviselõi helyet az Országgyûlés kormánypárti és ellenzéki oldala egyenlõ arányban osztotta fel egymás között. Önálló európai parlamenti képviselõket a soron következõ európai választások alkalmával, 2004. június 13-án választottak Magyarországon. Úgyszintén megkezdõdött a magyar megfigyelõi státus gyakorlása az EU Miniszteri Tanácsában. Ez azt jelentette, hogy a magyar kormányzat megfelelõ szintû képviselõi megjelenhettek valamennyi tanácsi munkacsoportban, a magyar EU-nagykövet elfoglalhatta helyét az Állandó Képviselõk Tanácsában (Coreper), az illetékes miniszterek részt vehettek a miniszteri tanácsüléseken, végül a miniszterelnök és a külügyminiszter hivatalos volt a negyedéves csúcsértekezletekre, az Európai Tanács üléseire. A kormányzatnak az EU-tagsággal kapcsolatos szervezeti, eljárási és felkészülési feladatait a „tagállamként való mûködés programja” tartalmazta, amelyet a kormány 2002. november 7-i ülésén fogadott el. A programnak fontos eleme volt az EU-tagállamok tanácskozásának különféle szintjein képviselendõ magyar álláspont hazai tárcaközi koordinálási rendje. A kor-


441

mány az EU-csatlakozási szerzõdés aláírása után, 2003 májusában Európaügyi tárca nélküli miniszteri posztot hozott létre, amely egy éven át, az EUcsatlakozásig mûködött, azután – történetesen éppen a belépés napjától – átmenetileg betöltetlen maradt.2 Féléves szünet után, a kormányfõváltáshoz kapcsolódóan, 2004 szeptemberétõl az EU-koordináció feladatait az apparátussal együtt kiemelték a külügyminisztériumból és új Európa-ügyi miniszter vezetése alatt összevonták az EU-alapok felhasználásának kormányzati teendõivel. A 2006. évi országgyûlési választások után megalakult kormányban ismét kettévált az EU-alapok kezelése és az unióban képviselendõ magyar álláspontok koordinálása, az elõbbi egy kormánybiztos felügyeletével a Miniszterelnöki Hivatalba került, az utóbbi visszatért a külügyminisztériumba, ám ott „lefejezték”, és addigi vezetõit az EU-n kívüli diplomáciai szolgálatra vezényelték. Megjegyzendõ, hogy a rapszodikusan változó kormányzati struktúra mögött a tárcaközi koordináció és együttmûködés testületei többnyire megfelelõen mûködtek, de a szervezeti zûrzavar semmiképpen nem segítette a friss EU-tagság tartalmi megalapozásával kapcsolatos stratégiai gondolkodást és cselekvést. Az Európai Unió döntési rendszerében kulcsfontosságú szerepet tölt be az Állandó Képviselõk Tanácsa, amely heti ülésein érdemben elõkészíti a miniszteri tanácsok állásfoglalásait.3 A Coreper és az EU miniszteri tanácskozásain folyó és az elõkészítésüket szolgáló szakértõi munka helyszíni szervezése és részbeni ellátása területén a fõ feladatot a tagállamok brüsszeli állandó EU-képviseletei töltik be. A korábbi magyar EU-nagykövetségnek állandó képviseletté való átalakításáról úgyszintén a tagállamként való mûködésrõl szóló fenti kormányhatározat intézkedett. A Magyarországhoz hasonló méretû EU-tagállamok tapasztalatait és gyakorlatát alapul véve a kormány meghatározta a felállítandó képviselet létszámát és szakmai összetételét. A brüsszeli magyar állandó EU-képviseletet 2003. december 11-én avatta fel a miniszterelnök, közel fél évvel a tényleges EU-csatlakozás elõtt, ami még a megfigyelõi idõszakban módot adott a mûködés csiszolására, a szervezet és a munkamódszerek tökéletesítésére. A képviselet tizenegy hazai kormányzati szerv kiküldötteibõl jött létre, egységes vezetéssel és 2

3

Az addigi Európa-ügyi minisztert a kormány az Európai Bírósághoz javasolta bírónak, utódot nem neveztek ki a helyére. A Coreper két párhuzamos szinten mûködik: az állandó képviseletek vezetõi alkotják a Coreper II. testületet, amely a politikai jellegû ügyeket kezeli, a képviselet/vezetõk – ugyancsak nagyköveti rangú – helyettesei pedig a Coreper I. keretében fõként szabályozási és jogalkotási ügyekben foglalnak állást. Mindkét szint rendelkezik egy tanácsosi rangú elõkészítõ testülettel, amelyeket hajdani vezetõikrõl neveztek el, az elõbbinek az „Antici”, az utóbbinak a „Mertens” testület segíti a munkáját.

442

BALÁZS PÉTER

szervezeti keretben, összesen mintegy százfõs létszámmal. A brüsszeli EUnegyedben elhelyezkedõ intézmény valójában kihelyezett kormányzati szervként funkcionál, szoros napi kapcsolatban a hazai minisztériumokkal és más kormányszervekkel. A Coreper heti ülésein képviselendõ magyar álláspontot megszabott kormányzati rendben egyeztetik és egységes formában továbbítják az állandó képviseletre. A magyar kormány tagjainak nagyobb része már a megfigyelõi idõszakban azonnal „éles” helyzetbe került az Európai Unió Tanácsában. Az EU Miniszteri Tanácsa jelenleg kilencféle formációban végzi munkáját.4 Havi gyakorisággal találkoznak a külügyminiszterek, a pénzügyminiszterek, a mezõgazdasági miniszterek, valamint a belügyi és igazságügyi tárcák vezetõi. Két-három havonta kerül sor a közlekedés és szállítás, energia, távközlés, környezetvédelem, foglalkoztatás és a többi ügyek közös intézésére. A tagállamok képviselete a miniszteri tanácskozásokon az egyes kormányok belsõ szerkezetétõl függ, e tekintetben az unió eddig semmilyen módon nem próbálta egységesíteni a tagállami tárcák profilját. A kormányok struktúrájának sokfélesége az EU szintjén gyakran hatásköri és szervezeti problémák forrása.5 Ebben olykor maga az Európai Unió a ludas, például nehezen azonosítható a korábbi belsõ piaci tanácsból alakult versenyképességi tanács feladatköre és tárcaprofilja. Az alapvetõ érdekharmonizálási és uniós jogalkotási feladatokon túlmenõen az unió keretében folyó tagállami együttmûködés egyben alacsony tranzakciós költségekkel végzett magas hatékonyságú diplomáciai munka. A rendszeres találkozások ugyanis alkalmat kínálnak számos kétoldalú egyeztetésre, a tagállamok között felmerülõ problémák gyors és egyszerû megoldására. A magyar kormányzat képviselõinek, kivált a minisztereknek jó uniós tárgyi és idegennyelv-tudásra van szükségük ahhoz, hogy eredményesen helytálljanak az Európai Unión belüli érdekharmonizálás és jogalkotás csatáiban. Ezek a szempontok a kormányzó politikusok kiválasztásánál még kevéssé érvényesülnek. Az Európai Parlamentben és a Miniszteri Tanács különféle szintjein 2003. április 16. és 2004. április 30. között végzett megfigyelõ tevékenység


eredményesen készítette elõ a beilleszkedést, az EU-tagság keretében immár teljes jogosítvánnyal végzett munkát. Az Európai Unió többi szervében a csatlakozás napjától jelentek meg a magyar tisztviselõk és képviselõk. A kormány jelölte az Európai Bizottság magyar tagját, az Európai Bíróság két szintjére a magyar bírákat, valamint az Európai Számvevõszék magyar tagját. Az unió többi szervében – a Régiók Bizottságában, a Gazdasági és Szociális Tanácsban stb. – úgyszintén megkezdték tevékenységüket a magyar képviselõk. A különféle uniós szervekben betölthetõ tisztviselõi állásokra a csatlakozás idõpontjától pályázhatnak magyar állampolgárok.6

Részvétel az európai alkotmányozásban Külön érdemes megemlíteni az európai alkotmányozási folyamatot, amely az EU-tagságra való felkészülés sajátos pályáját nyitotta meg a tagjelöltek számára. Az alkotmány tervezetét kidolgozni hivatott Európai Konvent munkájába az összes tagjelöltet meghívták, azaz nemcsak a csatlakozási tárgyalásokat folytató tizenkét országot, hanem Törökországot is. Az összesen huszonnyolc résztvevõ állam mindegyike két parlamenti és egy kormányzati képviselõt delegálhatott a konventbe. Az Európai Parlament és az Európai Bizottság képviselõivel kiegészített, összesen 105 tagú testületben parlamenti típusú javaslattételi és tanácskozási munka folyt, amelyben a tagjelöltek képviselõi gyakorlatilag teljes joggal vettek részt.7 A magyar küldöttek tudatosan és aktívan használták a konvent fórumát érdekeik és törekvéseik megismertetésére és érvényesítésére. A kormányzat az alkotmányozás során három fõ elvet követett, ezek: az unió mûködõképességének fenntartása és javítása, a tagállamok egyenlõségének érvényesítése, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak és védelmének megfogalmazása.8 Az Európai Konvent 2002. február 28-án látott munkához. Mûködésének elsõ fele, amely a tájékozódást és munkacsoportok tevékenységét ölelte fel, 6

4

5

A Miniszteri Tanács formációi a következõk: Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa; Gazdasági és Pénzügyi Tanács; Bel- és Igazságügyi Tanács; Mezõgazdasági és Halászati Tanács; Versenyképességi Tanács; Közlekedési, Távközlési és Energiaügyi Tanács; Környezetvédelmi Tanács; Foglalkoztatási, Szociális, Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Tanács; Oktatási, Ifjúsági és Kulturális Tanács. Sajátos probléma például az, hogy az EU-ban semmiféle fóruma nincs az Európa-ügyi minisztereknek. Igaz, csupán a tagállamok kormányainak egy részében létezik ilyen funkció, és azok is többféle alá- és mellérendeltségi viszonyban állnak a többi tárcával. Az Európa-ügyi miniszterek általában a külügyminiszterek tanácskozásain vesznek részt, a külügyminiszter mellett vagy helyett.

443

7

8

A magyar EU-tagság elsõ két évében az Európai Bizottságban öt vezetõi posztot és több mint 150 tisztviselõi helyet nyertek el pályázat útján magyar állampolgárok. Úgyszintén megjelentek a magyar munkatársak az Európai Parlament, a Miniszteri Tanács Titkársága, az Európai Bíróság és más uniós szervek apparátusában. A tagjelöltek számára két megszorítást írtak elõ az EU–15 részérõl: egyrészt nem szavazhattak volna együttesen a tizenötök ellen, ám ilyenre még csak kísérlet sem történt; másrészt nem biztosították számukra az anyanyelven való tolmácsolást, de saját költségükre hozhattak magukkal saját tolmácsot, amivel egyébként kevesen és ritkán éltek. Részletesen lásd: Gordos Árpád–Ódor Bálint: Az Európai Alkotmányos Szerzõdés születése, HVG– ORAC 2004.

444

BALÁZS PÉTER

párhuzamba került a bõvítési tárgyalások utolsó, egyben legkritikusabb évével. Ez nemcsak nagy megterhelést rótt a csatlakozási tárgyalások befejezésével küzdõ tagjelöltekre, de megosztotta figyelmüket a két folyamat között, sõt, bizonyos fokig tudathasadásos helyzeteket produkált a kétfajta érdekviszony – az érdekkonfliktusokkal átszõtt belépési alku végjátéka, illetve a közös célokon és érdekközösségen alapuló alkotmányozás – között. A konvent befejezõ, szövegezési szakasza 2003 elsõ felében a csatlakozási szerzõdés hazai megismertetésével és elfogadtatásával egy idõben zajlott. Az alkotmányozás siettetése, illetve az EU eredeti menetrendjéhez való makacs ragaszkodása ebben az esetben politikai kérdéseket is felvethetett, nevezetesen, hogy az újonnan csatlakozó országok fontos döntést hoznak egy olyan szervezetbe való belépésrõl, amelynek gyökeres reformja éppen folyik. Ez utóbbi aggályra persze megfelelõ válaszként kínálkozott, hogy ebben a folyamatban az összes tagjelölt részt vesz. Csakhogy az alkotmányozás idején a leendõ tagok még semmilyen tapasztalattal nem rendelkeztek az unió tényleges mûködését és belsõ problémáit illetõen. Az Európai Konvent által kidolgozott szövegtervezetet, amely „Alkotmányos Szerzõdést” ajánlott az Európai Unió számára, a konvent elnöke terjesztette az Európai Tanács 2003. június 20-i thesszaloniki ülése elé. A tervezetet kormányközi konferencia vitatta meg, amely 2003. október 4-én kezdõdött Rómában és másfél hónappal a tíz új tagállam csatlakozása után, az Európai Tanács 2004. június 17–18-i brüsszeli ülése alkalmával zárult le. A tizenhárom tagjelölt állam képviselõi részt vettek a kormányközi konferencián, de az újonnan csatlakozók az EU-ban még ebben az idõszakban is nagyrészt korlátozott tevékenységi körû megfigyelõk voltak, illetve a közelgõ belépés számtalan elõkészülete foglalta le õket. Mindazonáltal a tagjelöltek is bekapcsolódtak a vitákba, ki több, ki kevesebb aktivitással. Az Alkotmányos Szerzõdésnek a résztvevõ kormányok által elfogadott szövegét 2004. október 29-én írták alá Rómában. Az alkotmányozási folyamat a tagjelöltek terhére mutatkozó bizonyos hátrányai mellett is hasznos felkészítést kínált számukra és közvetlenül beavatta õket az EU szervezetének és mûködésének aktuális problémáiba.9


GAZDASÁGI BEILLESZKEDÉS Piaci alkalmazkodás A gazdaságot illetõen külön kell választani egymástól az Európai Unió egységes belsõ piacába való, alapvetõen piaci típusú beilleszkedést és az uniós költségvetéshez, valamint az euróövezethez történõ, gazdaságpolitikai szintû felzárkózást. A piaci alkalmazkodás jóval az EU-csatlakozás elõtt megkezdõdött, elsõ jelentõs lépése a magyar külkereskedelem liberalizálása volt. Ez a lépés a rendszerváltozás részeként, azzal párhuzamosan, 1989 és 1991 között három nagy hullámban ment végbe. Egymás után törölték el a külkereskedelmi tevékenységre való jogosultság engedélyezését, az importengedélyezési rendszer korlátozó elemeit és a devizagazdálkodás korlátait, beleértve az importhoz szükséges deviza allokációját is. Ezáltal a magyar piac teljességgel megnyílt valamennyi külsõ szállító elõtt a legnagyobb kedvezményes elbánás elvi alapján. A gyors liberalizáció elõnyeit mindenekelõtt a legjelentõsebb kereskedelmi partner, az Európai Unió aratta le, tovább növelve piaci részarányát Magyarországon. A külkereskedelem csatornáit tovább tágította az Európai Unióval 1991. december 16-án megkötött társulási szerzõdés, amely több lépésben vezetett el a teljes és kölcsönös szabadkereskedelem megvalósításához. Ezek a lépések elvben és formailag Magyarország javára voltak aszimmetrikusak, azonban a kölcsönös áruforgalom szerkezete miatt mégis az Európai Unió számára nyújtottak több konkrét elõnyt.10 Az EU és a visegrádi országok közötti társulási megállapodások kereskedelemi rendelkezéseinek 1992. március 1jei életbe léptetését követõen 1993 júniusában tették közzé az uniós csatlakozás feltételeit. Az ún. koppenhágai kritériumok között szerepelt a piaci versenyben való helytállás követelménye. A kérdést az európai integráció klasszikus „négy szabadsága” szemszögébõl nézve könnyû válasznak tûnt az, hogy az áruk szabad forgalma már a megelõzõ fázisban, a társulás szintjén megvalósul. Ez önmagában igaz, ráadásul a tõke is szabadon mozog, megelõzve a formális EU-tagságot és okozati összefüggéseket teremtve a befektetések és az árufolyamatok között.11 Az áru- és tõkepiacok liberalizá10 Részletesen

9

Az Alkotmányos Szerzõdésrõl tartott népszavazás Franciaországban 2005. május 29-én, Hollandiában pedig 2005. július 1-jén negatív eredménnyel zárult. Az EU-ban ezután hosszas „gondolkodási szünet” következett és az alkotmány sorsa bizonytalanná vált.

445

lásd: Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar–EU-kapcsolatok fejlõdése, KJK 2002. 133–146. o. 11 A beruházási javak, nyersanyagok és félkész termékek tendenciaszerûen követik a tõkemozgás irányát, azaz oda áramlanak, ahol új termelõkapacitás létesült, viszont az új invesztíciók által generált késztermékek minden irányba mozognak, gyakran a tõke mozgásirányával szemben áramolva.

446

BALÁZS PÉTER

lása mégsem tükrözi a teljes integrációs valóságot. Az Európai Unión belül ugyanis legalább három lényeges feltétel egészíti ki a megelõzõ, szabadkereskedelmi szintû, egyébként valóban korlátozásmentes árumozgást. Elõször, az áruk szabad áramlása beágyazódik a „négy szabadság” kölcsönhatásainak rendszerébe. Különösen fontos körülmény a méretgazdaság optimális feltételeinek érvényesülése szempontjából a munkaerõ szabad mozgása. A 2004. évi, keleti EU-bõvítés alkalmával azonban az Európai Unió éppen az új tagállamok munkavállalóinak szabad bebocsátását halasztotta el egy háromlépcsõs, hét évig terjedõ átmeneti idõszak segítségével. Így nem mûködhet a kibõvült EU-piacon a gazdasági racionalitás azon választása, amely mérlegeli, hogy adott esetben mi az elõnyösebb: a tõke vándoroljon-e a munkaerõhöz, vagy megfordítva.12 A termelõkapacitások létesülése és elhelyezkedése az Európai Unión belül alapvetõen megszabja az árukínálat jelentkezésének helyét és az áruk mozgásirányát a piacon. Az integrációtól elvárható optimalizációs hatások a 2004-es (és a várható 2007-es) bõvítés nyomán elõreláthatólag csak a 2010 utáni idõszakban jelentkezhetnek. Másodszor, az EU-tagság minõségileg magasabb szintû együttmûködési esélyeket képvisel a közös döntéshozatal tekintetében. A társulási szerzõdések, kivált azok „európai” válfaja, amelyet a visegrádi országokkal tárgyalva, 1991 folyamán alakított ki az Európai Közösség, „beemelte” az EU-jog számos elemét a szerzõdésbe, és mintegy megelõzõ jogi alkalmazkodásra késztette a társult felet, amely ezáltal a társulás szintjén az ott megkövetelt részterületeken vállalt bizonyos külsõ alkalmazkodást. Az EU-tagság ezzel szemben a teljes acquis communautaire részesévé teszi a csatlakozó államot, és ezzel egyidejûleg helyet ad neki a döntések asztalánál. Magyarország immár nemcsak a saját jószántából követi az EU-jogot, hanem tagállamként maga is jogalkotóvá válik. Ha egymással összefüggésben mérlegeljük az EU-tagság politikai és szervezeti következményeit, a vele kapcsolatos jogok és kötelezettségek jelentõségét és az unió belsõ kereskedelmében való részvétel rohamos növekedését, akkor megállapítható, hogy merõben új helyzet körvonalazódik. Magyarország egy olyan döntési rendszer aktív – és elvben egyenjogú – részese, amely nagymértékben meghatározza külgazdasági viszonyainak közel négyötödét. Ezek után maga a „külgazdaság” fogalom is átértékelõdik, hiszen az export és import mintegy 80 százaléka már nem egy 12 Megjegyzendõ,

hogy az EU-tizenötök mindkettõt károsnak vélték a maguk szemszögébõl: az új tagállamok olcsó munkaerejének beözönlésétõl ugyanúgy tartottak, mint a termelõ tõke elvándorlásától az új tagországokba. A különbség csupán abban mutatkozott meg, hogy az elõbbit le tudták fékezni az unió adminisztratív eszközeivel, az utóbbit viszont nem.


447

külsõ, általunk befolyásolhatatlan világpiacon bonyolódik le, hanem a „saját külpiacunkon”, egy olyan hatalmas piaci szegmensen, amelyrõl jó áttekintéssel rendelkezünk, és amelynek feltételrendszerébe bizonyos fokig van beleszólásunk. Harmadszor, az Európai Unió belsõ piacának realitásaihoz nemcsak a nagy mûgonddal kialakított egységes szabályrendszer tartozik hozzá, hanem az uniótól nyerhetõ különféle támogatások is. Valójában így kerek a kép: a magas követelményeket támasztó piaci rend átvétele és alkalmazása azért éri meg a viszonylag alacsonyabb fejlettségi szintû országoknak, mert külsõ segítséget kapnak gazdasági hátrányaik bizonyos fokú kiegyenlítéséhez, illetve gyorsított ütemû felszámolásához. Az unió forrástranszferrendszere már csak azért is méltányos, mivel a hozzá csatlakozó, illetve a vonzáskörében élõ, periferikus országok által kínált kereskedelmi, beruházási, foglalkoztatási stb. elõnyöket mindenekelõtt az EU centrális és erõs gazdaságai képesek hasznosítani. Ezért cserébe hozzájárulnak a periféria megkésett modernizációjának befejezõ szakaszához, amely az új tagok esetében a korábbiaknál kedvezõbb feltételekkel, az integráción belül végezhetõ el. Úgyszintén méltányos a közös mezõgazdasági politika termelési és exporttámogatásainak rendszere, minthogy a belsõ piacon az erõs és régóta támogatott, fejlett agráriummal rendelkezõ tagállamok kínálata fokozottan versenyképes az új tagországok piacain is.

Költségvetés és euróövezet Az új tagországok – köztük Magyarország – közvéleménye az EU-csatlakozás legfõbb elõnyét az elnyerhetõ támogatásokban látta. Ez önmagában véve erõsen leegyszerûsített és leszûkített nézet, hiszen az EU-tagság számos más elõnyt is kínál: mindenekelõtt biztos beágyazottságot, ami egyúttal politikai rangot ad az országnak, hosszú távú kilátásokat és tervezhetõséget ugyanazokkal a kockázati tényezõkkel, amelyekkel bármely más tagállamnak is szembe kell néznie, döntési helyzetet és ezen túlmenõen esélyt a közös döntések befolyásolására stb. Mindemellett az EU egységes belsõ piacán való részvétel csak úgy értelmezhetõ, ha az áruk szabad áramlásán túlmenõen a közös gazdasági térség egészét, az összes integrációs szabadságot tekintjük, továbbá figyelembe vesszük az integrációs rendszerben elfoglalt helyünket, különös tekintettel a költségvetésre és a döntéshozatalra. Mármost ezeknek a tényezõknek egy része nem azonnal fejti

448

BALÁZS PÉTER

ki a hatását. A négy integrációs szabadság közül a munkaerõ áramlását a fent említett korlátok késleltetik. A mezõgazdasági támogatások egyik legfontosabb eleme, az ún. közvetlen kifizetések úgyszintén lépcsõzetesen, egy kilencéves átmeneti idõszak végén (a magyar költségvetés 30 százalékos saját hozzájárulását tekintve hat év után, 2010-re) érik el a teljes kifizethetõ összeget. A strukturális és kohéziós alapok felhasználása néhány éves felfutási idõszak után jut el a begyakorlottságnak ahhoz a szintjéhez, amelyen már értékelhetõ a tagállam felszívó (abszorpciós) képessége. Ráadásul a 2004-es bõvítés a futó EU-költségvetési periódus második felére esett, viszonylag szerényebb támogatottsági nagyságrenddel, ezért a valódi megmérettetés az új, 2007–2013-as idõszak derekán történhet meg. Végül, az EU döntéshozatali rendjében való eligazodás és a szükséges módszerek kifejlesztése is néhány éves gyakorlást tételez fel. A fentiekben azt állítottuk, hogy Magyarország mint EU-tagállam „elvben egyenjogú” részese az unió döntéseinek. Nos, az EU-ban egyszerre igaz a tagállamok egyenlõ és differenciált részvétele a döntéshozatalban. A tagállamok képviselete tekintetében teljes mértékben érvényesül a politikai (szuverén) egyenlõség. A Tanács valamennyi szintjén, a szakértõktõl a kormányfõkig, minden egyes tagország azonos módon és létszámmal van jelen, tekintet nélkül méretük nagyfokú szóródására. Az egyenlõségnek ez az elve kiterjed az Európai Bizottság munkájához asszisztáló szakbizottságokra (az ún. komitológiára) és legújabban magának a Bizottságnak az összetételére is, ahol a 2004 novemberében hivatalba lépett Barroso-bizottság óta az „egy ország – egy biztos” elv érvényesül. A részvétel és megszólalás esélye tehát minden tagállam számára azonos módon biztosított. Differenciálás érvényesül viszont a tanácsbeli szavazati súlyok megállapításánál, amely a tagországok méretét veszi alapul. A méret kritériuma ebben az esetben a lakosság lélekszáma. A 2000. decemberi, nizzai csúcson kialkudott új struktúra, amely 27 tagállamig szabta meg a szavazati arányokat, Magyarországnak 12 szavazatot állapított meg egy olyan rendszerben, ahol a négy legnagyobb tagállam szavazati súlya 29-29. Márpedig a nagy tagállamok többsége körülbelül ötször annyi lakossal rendelkezik, mint Magyarország (Németország pedig, amely ezúttal is elfogadta, hogy a többi nagy tagállammal azonos elbírálás alá essék, nyolcszor annyival) – ugyanakkor szavazati súlyuk alig két és félszerese a magyarnak. Kimondható tehát, hogy a differenciált szavazati rendszer mintegy kétszer akkora beleszólást biztosít a közepes méretû Magyarország számára, mint amekkora a mérete alapján lineárisan megilletné.


449

(A kisebb tagállamok vonatkozásában ez a fajta pozitív diszkrimináció még inkább érvényesül.) Az Európai Unióban azonban a tagállamok tanácskozásain a gyakorlatban ritkán szavaznak, buzgó konszenzuskeresés zajlik és sûrûn kötnek kompromisszumot. A döntéshozatalban kétségkívül érzékelhetõ a nagy tagállamok súlya és befolyása, de éppen az egyenlõ részvétel miatt a felkészült és aktív kisebb országok is hatással lehetnek az ügyek menetére. Ugyanakkor egyáltalán nem esik latba az EU hagyományos és máig érvényes döntési rendszerében a tagállamok tehervállalásának mértéke, illetve az ezen a területen fennálló lényeges különbségek. Ismeretes, hogy az unió közös költségvetéséhez való tagállami viszonyt illetõen vannak nettó befizetõ és nettó kedvezményezett országok. Sietve hozzá kell tenni, hogy sem a közös költségvetésbe való befizetések, sem pedig az onnan történõ kifizetések nem oszthatók vissza maradéktalanul és egyértelmûen a tagállamokra. Például a közös vámhatáron behajtott vámbevételek (és hozzájuk hasonlóan a mezõgazdasági import után szedett, árkiegyenlítõ hatású lefölözések) nem függenek az adott ország teljesítményétõl, illetve semmilyen kapcsolatban nincsenek az ott élõ adófizetõ állampolgárok áldozatvállalásával, hanem egységes mértékûek, és beszedésük helye leginkább a kereskedelmi útvonalak kiépülésével hozható oksági összefüggésbe.13 Hasonlóképpen az Európai Unió kohéziós és regionális politikájának bizonyos támogatásai is eloszlanak a tagállamok között és semmilyen körmönfont metodikával nem mutatható ki, hogy az uniós pénzek felhasználásából milyen elõnyök származnak az egyik vagy a másik tagállamra nézve. Mindazonáltal a befizetések fõ kritériuma a bruttó nemzeti jövedelem, és a támogatásokra való jogosultság megállapításánál is az egy fõre esõ jövedelmi szint számít.14 Ugyanakkor a költségvetés szerkezetének, volumenének, a be- és kifizetések jogcímeinek eldöntése során a nettó hozzájáruló és nettó kedvezményezett tagországok a fentiek szerint egyenlõ képviselettel, továbbá méretarányos szavazati jogokkal vesznek részt. A költségvetési viták és különösen a hétéves keretköltségvetés (az ún. pénzügyi perspektíva) fõ számainak meghatározása során semmilyen módon nem érvényesül az uniós teherviselésben megmutatkozó anyagi és a belõle származó erkölcsi13 Ezt

a jelenséget nevezik „rotterdami effektusnak”, arra utalva, hogy az EU – és egész Európa – legnagyobb forgalmú tengeri kikötõjébõl származik az unió vámbevételeinek igen jelentõs hányada, amelyet közvetlenül Hollandia fizet be a közös költségvetésbe. 14 Az EU-átlag 75 százaléka alatt elhelyezkedõ régiók jogosultak a strukturális alapok, az EU-átlag 90 százaléka alatti tagállamok pedig a kohéziós alap igénybevételére.

450

BALÁZS PÉTER

politikai többlet. 2004-ben csupa támogatásra jogosult ország csatlakozott az Európai Unióhoz, 2007-ben ugyanez a tendencia érvényesül és – amennyiben a bõvítés folytatódik – azután is potenciális nettó kedvezményezett államok várnak bebocsátásra. Erre való tekintettel várható, hogy a nettó befizetõ országok nemcsak a költségvetési fõösszeg korlátozásával fogják ellenõrizni az általuk folyósított pénz felhasználását, amint azt a 2007–2013 idõszakra vonatkozó költségvetés kialakítása során tették, az összesített EU bruttó nemzeti jövedelem egy százalékának közelében tartva az egész költségvetés volumenét, hanem a döntéshozatali rendben is megpróbálnak különbséget tenni a közös terheket vállaló és a más tagállamok befizetéseit hasznosító tagországok között. Mindezt egybevetve az mondható, hogy az Európai Unió hatalmas belsõ piacán és vele együtt az egész integrációs rendszerben való részvételünk és helytállásunk mérlegét 2010–2012 táján lehet majd hitelesen megvonni. Ugyanerre az idõszakra eshet majd az euróövezethez való felzárkózásunk is. Amennyiben a kormányzat sikeresen keresztülviszi a 2006 szeptemberében benyújtott, többszörösen módosított konvergenciaprogramban foglalt célokat, mindenekelõtt leapasztja a bruttó nemzeti termék (BNT) 10 százalékát meghaladó költségvetési hiányt és tartósan halad az elõírt 3 százalék felé, akkor ez idõ tájt már lehet az országnak esélye az euró bevezetését megelõzõ árfolyam-mechanizmusba (ERM II.) való belépésre. Az egységes valuta követelményrendszere a fentiekben leírt piaci integráción messze túlmutató, gazdaságpolitikai szintû beilleszkedést jelez. Valójában csak ritka és kivételesen szerencsés esetben fordulhat elõ az, hogy egynémely új EU-tagállam megfordítja a sorrendet, és elõbb csatlakozik a közös valutaövezethez, mintsem végigmenne a piaci integráció rögös útján. Az alapító tagállamok évtizedeket töltöttek el a piaci integráció fejlesztésével, csiszolgatásával, mielõtt elhatározták és azután megvalósították volna a gazdasági és monetáris integráció magasabb fokozatát. Ennek ellenére nem kizárt, hogy egyes szerencsés új tagállamok, akár mint utódállamok, „elõzmény nélküli” költségvetésüknek köszönhetõen (például Szlovénia), akár valamely jó gazdaságfejlõdési konstelláció miatt (például Bulgária) hamarabb képesek teljesíteni az euró követelményeit.


451

POLITIKAI BEILLESZKEDÉS A rendszerváltozás következményei A közép- és kelet-európai rendszerváltozásokat a Szovjetunió mint világhatalom és vele együtt az egalitárius (ún. kommunista) modernizációs modell összeomlása okozta. A rendszerbeli átalakulás elsõ hulláma katasztrófaszerûen következett be, nem volt célmodellje, hanem úgy történt, mint egy földrengés. Napok alatt mondtak fel hosszú távú szerzõdéseket a volt Szovjetunió, az NDK vagy más KGST-államok részérõl. A piacvesztés miatt bekövetkezõ csõdhullám és a nyomában felszökõ munkanélküliség eredményeként az 1990-es évtized elején hanyatlott a gazdaság teljesítménye és felszökött az infláció. Ezek a kórtünetek végigvonultak a rendszert váltó gazdaságok mindegyikén, ám intenzitásuk erõsen különbözõ módon alakult, és emiatt a krízis lefolyása is eltérõ hosszúságú és mélységû volt az egyes országokban. A várva várt piacgazdaság tehát meglehetõsen viharos körülmények között köszöntött be a hajdani tervgazdaságok államaiban. Több éves konszolidációs idõszak kellett ahhoz, hogy az igen éles rendszerbeli kanyar után a szabadon mûködõ, sokszereplõs piac valódi elõnyei, mindenekelõtt a jogi és morális korlátok között tartott verseny ösztönzõ hatása kifejthesse áldásos mûködését. A piacgazdaság beköszönte szabadabbá, ám egyúttal kockázatosabbá tette a vállalkozást és a munkavállalást. Nagyobb jövedelmet, növekvõ jólétet csak keveseknek nyújtott, a többség – kivált a bérbõl és fizetésbõl élõk, a tanulók és a nyugdíjasok – elsõsorban az emelkedõ árszintet és a csökkenõ biztonságot érzékelhette, stagnáló vagy csak lassan növekvõ jövedelmek mellett. A plurálissá vált politika elhúzódó útkereséssel reagált a nehéz gazdasági kihívásokra. Szinte mindegyik rendszerváltó országban körbement a politikai karusszel: valamennyi párttal kísérleteztek kormányzati szerepben, hátha tudja a megoldást a felgyülemlett problémákra. Ez a folyamat egyes országokban a választási periódusokat messze felülmúló, gyakori kormányváltásokhoz vezetett (például Lengyelországban), ami föltehetõleg összefüggött a társadalomba kevéssé beágyazódott, laza pártstruktúrákkal. Másutt – köztük Magyarországon – a politikai forgószínpad lassabban változott, jobban igazodva a parlamenti ciklusokhoz, ám a teljes választékot itt is végigpróbálták a szavazópolgárok. Ezalatt politikai pártok alakultak, hasadtak szeletekre és szûntek meg részben vagy egészben, miközben „összenõtt, ami összetartozik”.

452

BALÁZS PÉTER

Az 1990-es évtized közepére nyilvánvalóvá vált, hogy a rendszerváltáson átesett friss demokráciák rendkívül sérülékenyek és jobban ki vannak téve a külsõ hatásoknak, mint a szovjet birodalomba bezárt tervgazdasági elõdeik. A nyugati típusú modernizáció politikai célja és értelme a modellel – a nyugat-európai plurális demokráciákkal és hatékonyan mûködõ piacgazdaságokkal – való egyenjogúság elérése, amit elsõsorban a teljes jogú EU-tagság jelenít meg. Gazdasági tekintetben is az EU-tagság nyújtja azt a védelmet, biztonságot és anyagi támogatást, ami az igényes modell meghonosítását megalapozza és tartós mûködését garantálja. Az egységes belsõ piac mint gazdasági mozgástér, az EU-költségvetésõl nyerhetõ addicionális forrástranszferek, valamint az unió szervezeti-döntéshozatali rendszerének problémakezelési és érdekharmonizálási támasztéka mind szükséges ahhoz, hogy az ugrásszerû rendszerbeli változások konszolidálhatók legyenek. Ám a 2004-ben elért formális EU-tagság ennek a mechanizmusnak csupán szükséges, de nem elégséges feltétele. A rendszer teljes mûködéséhez valamennyi elemére szükség van. Az Európai Unió akkor fejti majd ki fejlesztõ és a rendszerváltozást konszolidáló hatását, ha megvalósul a termelési tényezõk szabad áramlása, a magyar gazdaság csatlakozik az euróövezethez, teljes fordulatszámmal és minden tekintetben egyenjogúan mûködnek a forrástranszfer-mechanizmusok és megszokottá-begyakorolttá válik az unió szervezeti-döntéshozatali struktúráiban való részvétel. Ez az állapot a fentiekben vázolt menetrendek szerint – az EU és a világgazdaság pozitív irányú fejlõdését feltételezve – várhatóan 2012-re következhet be. Mármost a fenti idõpont 22 évvel késõbb helyezkedik el a rendszerváltozás naptárában, mint az elsõ pluralista választások dátuma. Egy teljes nemzedék nõ fel idõközben, olyan emberek érik el a felnõttkort, akiknek semmilyen élményük nincs már a megelõzõ rezsimrõl, annak korlátairól, így nem hat rájuk az összehasonlító jellegû érvelés sem, a „mennyivel jobban, szabadabban élünk most, mint annak elõtte”. A mérce a nyugati szomszédság mind a politika teljesítménye, mind a gazdaság versenyképessége és az egyéni jólét tekintetében. Amennyiben nincs pozitív válasz az újabb és újabb kihívásokra, fellángolnak a fundamentalista indulatok. Az EUtagság jóléti és stabilizációs hozadéka az új tagok számára ma még nem egyértelmû. Az integrációs szervezetnek az európai és a globális kihívásokra – az innovációra és versenyképességre, az unió fokozott integrálására, a szakadatlan belépési nyomásra – adott válaszai erõsen kétségesek. A rendszert váltott országok, mindenekelõtt az élcsapatot alkotó visegrádiak,


453

2004 után olyan politikai vákuumba kerültek, ahol a régóta dédelgetett és másfél évtizede kitûzött integrációs célok teljesültek, elértek az ígéret földjére, anélkül azonban, hogy Kánaán jóléti hozadékát élveznék. Újabb célok pedig egyelõre nincsenek, a tanácstalanság politikai patthelyzetekhez vezet és regresszív reakciókat gerjeszt. 2006-ra mind a négy visegrádi országban olyan sajátos helyzet alakult ki, amelyben az egy évtizeddel korábbi állapothoz hasonlóan újabb megszorító, stabilizációs intézkedések váltak szükségessé, miközben az EU-tagságtól várt támogatások hatása még többéves távlatban érzõdik majd, de a lakosság tûrõképessége erõsen megfogyatkozott. Lengyelországban és Szlovákiában populista-nacionalista erõk kerültek hatalomra, Csehország és Magyarország a kormányozhatóság határára sodródott.

Két illúzió konfliktusa A kibontakozásban kulcsszerepet játszhatna az Európai Unió, mindenekelõtt olyan szilárd politikai és erkölcsi értékrenddel, amely nem tolerálja a tõle való eltéréseket a tagállamokban, és amelynek betartásában a régebbi tagországok példát mutatnak. Az unió szintjén kellene új célokat megfogalmazni, ám egyelõre új távlatok helyett korrekciós jellegû politikacsinálás folyik Brüsszelben. Keressük a kiutat a félresikerült (lisszaboni) versenyképességi programból, miközben az USA és a dinamikus Távol-Kelet növeli elõnyét. Készülünk a költségvetés felülvizsgálatára, ami ismét a felszínre fogja hozni a belsõ szolidaritás gyengeségeit, a régi és új tagállamok közötti érdekütközéseket. Tanácstalanul tárgyalunk további bõvítésekrõl, miközben Horvátország számára már nincs hely a nizzai intézményi rendszerben, ezért egy idõre könnyen becsukódhat elõtte a kapu; Törökországgal megkezdtük ugyan a tárgyalást, de nem látjuk a végét, a kiegyensúlyozott török EU-tagság elõfeltételeit, elsõsorban a költségvetés és a döntéshozatal területén. Az alkotmányozás zátonyra futott, ezzel alighanem lezárul az eredeti – a fél évszázaddal ezelõtti Nyugat-Európának szánt – integrációs modell toldozása-foldozása. Az európai egyesülés megvalósítása a bipolaritás utáni, kitágult térségben egyelõre két illúzió konfliktusába torkollott. A nyugati oldal, a régi tagállamok táplálták – és táplálják változatlanul – a „homogenitás illúzióját”. Abból indultak ki, egyébként nem alaptalanul, hogy létezik egy kipróbált integrációs modell. Ez a modell fél évszázad óta mind több államot egye-

454

BALÁZS PÉTER

sít egyetlen gazdasági térségben, és a piaci kapcsolatok szilárd alapjain létrehozza a kormányok közötti harmonikus problémakezelést, majd pedig a politikai egységet, amely akár az egységes külsõ fellépésig – közös kül- és biztonságpolitika gyakorlásáig – is elvezethet. A jogrend egységessége mögött a gazdasági fejlettség különféle szintjei rejlenek ugyan, de bizonyos fokú szolidaritással és az ezen alapuló forrástranszferrendszerrel mérsékelni lehet a különbségeket és serkenteni a régiók összenövését és kohézióját. Ha ehhez a rendszerhez új tagok csatlakoznak, nincs más dolguk, mint a meglévõ normák, szabályok és intézmények maradéktalan átvétele és máris bekapcsolódhatnak a közös életbe. A rendszer homogén volt és az is marad. Annál is inkább, mivel az integrált tömb hatalmas, a jelentkezõk pedig elhanyagolhatóan súlytalanok hozzá képest. Lám, a 2004-es bõvítés is mindössze 5 százalékkal növelte az unió gazdasági teljesítményét. Csakhogy az 5 százalék mögött 20 százalékos lakosságtöbblet és a tagállamok számának 66 százalékos növekedése áll.15 Ezenkívül soha nem látott különbségek jelentek meg a fejlettségi szintet illetõen. Korábban az új tagállamok az egy fõre esõ BNT tekintetében az uniós átlag 50 százalékának közelében helyezkedtek el és innen kezdték a gyorsított felzárkózást, immár az integráción belül. Ezért is húzták meg az uniós alapokra való jogosultságot az egy fõre esõ BNT 75 (strukturális alapok), illetve 90 (kohéziós alap) százalékos szintjénél, mivel az 50–75, illetve 50–90 százalékok közötti sávok áthidalhatónak bizonyultak. Lényegében még 2004-ben is ez volt a helyzet, habár Lengyelország, Szlovákia és Magyarország keleti peremvidékein, regionális szinten már megjelent az uniós átlag 30 százaléka körüli, rendkívül alacsony fejlettségi szint. Románia és Bulgária viszont már egészében ezen a szinten helyezkedik el, az utánuk jövõkrõl nem is beszélve. Ilyen különbségek mellett kérdésessé válik, hogy egyáltalán megengedhetõ-e a munkaerõ szabad áramlása, hiszen a jelentõs bér- és életszínvonalbeli eltérés nagy szívóhatást gyakorolhat az új belsõ perifériákra. Az is kérdés, hogy a régi tagállamok termelõ tõkéje nem esik-e túl nagy kísértésbe, látva az unión belüli, meglepõen alacsony bérszínvonalat és nem települ-e át sietve a szélekre. Ezek a különbségek már nem kezelhetõk a homogenitás elvi alapjain, azt feltételezve, hogyha ma még nem is vagyunk mindenben hasonlóak, egy belátható átmeneti idõszak után a homogenitáshoz viszonylag közeli helyzet alakulhat ki. A valóságban az unió fejlett 15 Romániával

és Bulgáriával egyrészt a gazdasági teljesítmény, másrészt a lakosság és a tagállamok mennyisége között még inkább nyílik az olló.


455

centruma és gyors közeledésre képes belsõ peremvidéke mellett megjelent egy lényegesen fejletlenebb belsõ periféria az átlagos egy fõre esõ BNT 30–50 százalékos sávjában. Jelenléte egyelõre élezi az uniós fejlesztési források felhasználása körüli vitákat (például hiányzik a közlekedési infrastruktúra, ezért miközben az EU magja a versenyképesség fokozásának innovációs eszközeirõl tárgyalna, emezek az útépítést szorgalmazzák). A problémakezelést súlyosbítja és a kialakult integrációs döntéshozatali rendszer mûködését megbénítja az a nem lényegtelen mellékkörülmény, hogy a bõvítések hatására alig másfél évtized alatt (1995–2007) a fõ aktorként szereplõ tagállami kormányok száma több mint kétszeresére, 12-rõl 27-re nõ. E tekintetben a kis országok még komolyabb gondot okoznak, mint a nagyobbak, hiszen a szuverén egyenlõség elvi alapján ugyanolyan szerepeket vindikálnak maguknak, mint a sokkal teherbíróbb nagyok (például a tanács forgó elnökségének betöltése, biztosok delegálása stb.). 2004 óta az Európai Unió már egyáltalán nem hasonlít egy homogén szervezetre és remény sincs arra, hogy az eddigi rásegítõ mechanizmusok (átmeneti idõszakok, támogatási alapok) révén belátható idõn belül azzá válik. A konzekvenciákat a költségvetés és az alkotmány revíziója során le kellene vonni. Ami a legújabban csatlakozott és a továbbiakban bebocsátásra váró, periferikus európai országokat illeti, õk a „jóléti illúzió” csapdájába estek. Azt várták, hogy az EU-csatlakozás egy csapásra megoldja minden gondjukat: a nagy belsõ piacon szabadon közlekedhetnek, versenyképes munkaerejüket leköthetik, új beruházások érkeznek hozzájuk és legfõképpen megnyílik az unió bõségszaruja, ömlik a támogatás a mezõgazdaságba, a regionális fejlesztésbe, az infrastruktúra építésébe. Mindez persze nem reménytelen, de a kitágult piacon hatalmas erejû a verseny, és az európai konkurencia az új tagországok nemzeti piacait is elárasztotta. Munkaerejük mozgása egyelõre korlátokba ütközik, viszont a külföldi tõke megjelent, igaz, nemigen gyarapítja a költségvetést, mivel letelepedésének egyik elõfeltétele a kedvezõ adózás vagy éppenséggel adómentesség. Az EU-alapok termõre fordulása, rendszerszerû hozzájárulása a fontos fejlesztési célok megvalósításához egy többéves felfutási idõszak elteltével, 2010 felé várható. Az EU-csatlakozási tárgyalások lezárásától (2002 decembere) számítva közel egy évtizedet, de legalább is két parlamenti ciklust kellene áthidalni. A vákuumban felszínre tör és megerõsödik a populizmus és az uniót is romboló nemzeti önzés, ami az új tagállamokon belül és közöttük is táplálja a nacionalizmust.

456

BALÁZS PÉTER

Mindezek alapján az új tagországoknak még inkább érdeke az Európai Unió sikeres mûködése. A „jóléti illúzió” akkor válik álomból valósággá, ha az EU kilép a tehetetlenség köreibõl, megindul a versenyképesség erõsítésének útján, úrrá lesz az alkotmány kudarcában is tükrözõdõ modellválságon, bátrabb és koncepciózusabb bõvítési és szomszédságpolitikát fogalmaz meg, felülvizsgálja a közös költségvetés egész szerkezetét, megszabadulva a koloncoktól (túlköltekezõ mezõgazdasági és regionális politika, brit rabatt stb.) és integrációs értéktöbbletet eredményezõ fejlesztéseket finanszíroz (például a transzeurópai hálózatok fejlesztését, nagy ívû regionális programokat). Ehhez azonban le kell számolni a „homogenitás illúziójával” és tényként elfogadni azt, hogy az unió gazdasági szempontból nem két szintbõl, ti. egy fejlett magból és az ahhoz felzárkózó belsõ peremvidékbõl áll, hanem e kettõ mellett megjelent egy harmadik kategória, az elõzõ kettõnél jóval kevésbé fejlett, belsõ periféria, amely azelõtt az európai unión kívül, annak szomszédságában helyezkedett el. Ha sikerül megteremteni az új és minden korábbinál komplikáltabb helyzet kezelésének eszközeit és elfogadni a gazdasági sokféleség új realitását, akkor van remény a kibontakozásra és a politikai értékrend tekintetében a gyors felzárkózásra. Azt a politikai vákuumhelyzetet, amely az Európai Unióba való komplex beilleszkedés késlekedésében, a korábbi élcsapatot alkotó visegrádi országokban pedig kormányzási válságok képében jelenik meg, az Európai Unió gazdasági és integrációs lendületének visszaszerzésével lehetne a leghamarabb orvosolni.

Balázs Péter: Magyarország beilleszkedése az Európai Unióba

Recommend Documents