BAB II TINJAUAN PUSTAKA DAN KERANGKA TEORI. tentang bagaimana desentralisasi menjadi pra-kondisi bagi tercapainya good

ADLN-PERPUSTAKAAN UNIVERSITAS AIRLANGGA

BAB II TINJAUAN PUSTAKA DAN KERANGKA TEORI

1. Tinjauan Pustaka Banyak studi terdahulu yang berkaitan dengan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. Haris (2005) menelaah tentang bagaimana desentralisasi menjadi pra-kondisi bagi tercapainya good governance. Namun, tarik menarik kewenangan antara pusat dan daerah menyebabkan demokratisasi dan desentralisasi di Indonesia tidak mengalami perkembangan secara signifikan. Studi ini juga menyajikan kasus daerah dalam mengimplementasikan otonomi darah. Empat masalah yang perlu mendapat perhatian dari berbagai kasus tersebut adalah aspek instrumental, aspek struktural, kultural dan aspek keterbatasan sumber daya. Dari kasus Sulawesi Utara terlihat bahwa otonomi masih banyak menimbulkan masalah seperti, kewenangan, kelembagaan, kepegawaian, dan keuangan daerah. Para birokrat juga masih sulit mengubah pola lama dan belum terprogram untuk menggunakan prinsip-prinsip pemerintahan yang baik. Oleh karena itu, partisipasi mayarakat dalam menentukan kebijakan dirasa penting disamping adanya keterbukaan dari pemerintah daerah. Studi yang dilakukan Said (2005) menggambarkan bahwa otonomi daerah membawa arah baru seperti beberapa pemerintah daerah yang melaksanakan kinerja administratif secara lebih baik. Perubahan positif tersebut ditandai dengan perubahan dari pemerintah daerah yang tertutup ke pemerintah daerah yang terbuka. Hal ini didukung pula dengan adanya

TESIS

12

KETERLIBATAN PUBLIK DALAM INOVASI...

Husni Mubaroq


13

kerjasama antar daerah otonom dan pemanfaatan e-government. Otonomi daerah bukan hanya mengenai landasan hukum, tetapi arah otonomi daerah tampaknya bergantung pada faktor lingkungan: yaitu konteks nasional, kemampuan daerah yang bersangkutan, dan kemampuan maupun kepedulian dan antusiasme birokrat pusat dan daerah. Studi ini juga mengambil kasus perbandingan daerah otonom yaitu Kabupaten Sidoarjo dan Lombok Barat. Dua kasus ini menunjukkan fakta yang berbeda dimana Sidoarjo lebih mampu mengembangkan daerahnya dengan terobosan organiasasi dan pengembangan kemampuan SDM. Sedangkan Lombok Barat, banyak masalah yang kemudian muncul seperti problem institusional (ketidakpuasan daerah dan perpindahan kantor), lemahnya kemampuan SDM dan ketidaksiapan daerah, masalah restrukturisasi dan penataan personel. Kegagalan otonomi di Lombok Barat bergantung pada kondisi sosio-politik yang pada saat itu memang tidak mendukung (banyak muncul ethnosentrisme akibat kerusuhan yang terjadi). Kemunduran pariwisata yang terjadi bukan semata-mata karena otonomi melainkan banyak problem nasional seperti ambruknya perekonomian nasional dan larangan mengunjungi Indonesia. Selain persoalan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah, pasca reformasi di Indonesia ditandai dengan dinamika politik lokal yang mengalami perubahan (Schiller (ed), 2003). Bagian akhir dalam buku yang ditulis oleh beberapa orang tersebut menunjukkan adanya perubahan relasi antara negara, masyarakat politik dan masyarakat sipil di tingkat lokal. Beberapa diantaranya membahas kemunculan dua tipe masyarakat sipil yang

TESIS


Husni Mubaroq


14

inklusif dan eksklusif di Jepara, kasus pilkada pertama di era reformasi yang terjadi di Jember, sampai konflik antara adat, negara dan kapital di Bali pasca reformasi. Relasi antara negara dan masyarakat sipil pasca implementasi desentralisasi dan otonomi daerah ditunjukkan dalam berbagai studi yang dilakukan oleh Gunawan, Dkk (2005). Kontestasi masyarakat sipil versus negara, ditunjukkan dengan kasus Sumatera Utara. Paradoks otonomi ditunjukkan ketika perubahan struktur dan politik yang dilakukan hanya ‘setengah hati’ dilakukan pada lembaga yang pada masa Orde Baru menjadi lembaga yang mandul. Euphoria demokrasi merebak dikalangan akar rumput sehingga terjadi kontestasi antara masyarakat sipil dan negara. Namun, budaya dan mentalitas aktor yang terdapat dipemerintahan justru menjadi penghambat implementasi kebijakan. Otonomi daerah di satu sisi menciptakan demokratisasi namun di sisi lain menjadi ajang bagi munculnya praktik-praktik kooptasi atas proses demokratisasi. Pemerintah daerah banyak yang justru membuat regulasi ‘kebablasan’ yang justru bertentangan dengan semangat otonomi daerah dan menghambat investasi. Dalam lingkup perdebatan antara masyarakat sipil versus negara, terdapat tulisan yang membahas tentang peran media massa radio berbasis komunitas (Yogyakarta) dan dinamika peranan forum warga yang dimediasi oleh lembaga donor internasional dan proses demokratisasi dan politik lokal (Surakarta). Hal ini menunjukkan model pembangunan yang lebih partisipatif di banding era sebelumnya.

TESIS


Husni Mubaroq


15

Studi-studi lain tentang pelaksanaan desentralisasi dan otonmi daerah di Indonesia menunjukkan keragaman yang luar biasa, mulai dari banyaknya kegagalan yang dapat membuat pesimis banyak orang sampai dari keberhasilan beberapa daerah yang ternyata mampu membuka ruang pastisipasi lebih luas untuk masyarakat ketika terjadi desentralisasi. Sirajudin, Dkk (2006) memberikan pemetaan tentang posisi rakyat yang selama ini hanya sebatas memberikan legitimasi sosial-politik maupun yuridis bahkan takyat tidak mempunyai posisi tawar atas setiap produk kebijakan yang dikeluarkan oleh negara, ironisnya lagi sejauh ini rakyat hanya menjadi penonton dan obyek kebijakan. Rakyat tidak memiliki cukup ruang untuk melaksanakan fungsi kontrolnya. Ketika melaksanakan fungsi pengawasaanya, negara justru seringkali menegasikan esensi kuasa rakyat melalui alat-alat negara. Buku ini memberikan gambaran peta kekuatan yuridis maupun sosial bagi peran-peran rakyat dalam melakukan fungsi pengawasan atas penyelenggara negara. Banyak kasus yang disajikan seperti model forum warga sebagai bentuk partisipasi dalam perencanaan pembangunan,

pelaksanaan

pembangunan,

evaluasi

dan

pengawasan

pembangunan. Forum warga sebagai alternatif model memiliki berbagai kelemahan, namun juga berpeluang untuk menciptakan pemerintahan yang baik dan bersih. Kasus lain adalah partispasi masyarakat dalam penataan ruang yang berwawasan lingkungan. UU penataan ruang partisipasi

dalam

perencanaan,

pemanfaatan

hanya mengatur tentang penataan

ruang

dan

pengendaliannya. Sedangkan mekanisme dalam penataan dan jaminan

TESIS


Husni Mubaroq


16

penerimaan dari partisipasi dalam penataan ruang belum diatur. Pengaturan partisipasi tersebut bisa disimpulkan berada pada tingkat ketiga (tingkatan menyampaikan informasi) atau tekonisme yaitu masyarakat didengar dan diperkenankan berpendapat tetapi mereka tidak memiliki kemampuan dan mendapat jaminan bahwa pandangan mereka akan dipertimbangkan secara sungguh-sungguh oleh penentu kebijakan. Studi Hanif (2008) merupakan kajian demokrasi yang menyentuh daily life politics dengan mengedepankan aktualisasi potensi dan kepentingan warga melalui partisipasi. Paparan dalam buku ini menjelaskan adanya proses crafting demokrasi di dalam kehidupan masyarakat sebagai proses pembelajaran yang dinamis. Cerita tentang COFISH Project dan dinamika interaksi internal di Pengelolaan Sumber Daya Berbasis Komunitas (PSBK) di Kawasan desa Pesisir Pantai Prigi, Kabupaten Trenggalek, Jawa Timur menggambarkan Proses penciptaan praktik politik yang demokratis melalui PSBK Prigi Lestari sebagai ruang representasi politik baru yang harus berhadapan dengan hasrat oligarki elit lama yang sangat kuat. Pada akhirnya, PSBK Prigi Lestari sebagai ruang representasi sosial hanyalah menjadi invited space dan gagal menjadi popular space. Akibatnya, berbagai kebijakan yang dihasilkan tidak pernah mendapat legitimasi yang kuat dari masyarakat akar rumput, malah mendapatkan resistensi arus bawah. Buku ini juga menawarkan desain institusional baru untuk menjamin demokrasi tertanam dalam praktik politik. Tawaran desaindemokrasi diskursif (discursive democracy) boleh jadi akan menjadi alternatif yang menarik.

TESIS


Husni Mubaroq


17

Di

samping

itu,

beberapa

studi

telah

berusaha

untuk

mendokumentasikan beberapa kasus inovasi di daerah pasa era desentralisasi dan otonomi daerah. Salah satu studi yang menjadi rujukan adalah berbagai pengalaman

inovasi,

partisipasi

dan

good

governance

yang

terdokumentasikan dengan baik dalam buku Hetifah Sj. Sumanto. Buku ini memuat 20 prakarsa inovatif dan partisipatif di Indonesia (2009). Laporan Word Bank (2006) mendokumentasikan sembilan studi kasus inovasi pelayanan pro miskin di Indonesia. Kasus Tanah datar menunjukkan reformasi di bidang pendidikan. Kabupaten Pemalang berhasil melaksanakan program yang menyediakan kupon pelayanan kesehatan bagi perawatan kehamilan bagi ibu hamil yang miskin. Sulawesi Barat berhasil menciptakan proyek pendidikan dengan metode belajar mengajar yang aktif dan staf sekolah yang lebih handal. Kasus Bandung Institute for Governance Studies (BIGS) menunjukkan adanya LSM yang menginisiasi transparansi APBD. Kasus Gorontalo menunjukkan adanya reformasi pemerintahan yang terfokus pada peningkatan kinerja dan akuntabilitas PNS. Beberapa kasus lain juga menunjukkan inovasi-inovasi di ranah tersebut. Dari keragaman studi tentang pelaksanaan otonomi daerah dan berbagai kasus tentang inovasi dan partsipasi masyarakat tersebut, kajian tentang keterlibatan publik dalam berbagai program inovasi di Probolinggo ini mencoba menjadi celah untuk lebih dalam melihat dinamika relasi antara negara dan masyarakat di tingkat lokal. Kajian ini diharapkan dapat melengkapi studi-studi terdahulu yang sebagian besar hanya terfokus pada sisi negara

TESIS

dengan

keberhasilan

atau

kegagalannya


dalam

mengelola

Husni Mubaroq


18

pemerintahan daerah, kapasitas civil society secara kelembagaan, maupun berbagai dokumentasi program inovasi. Kajian ini menempatkan program inovasi sebagai ruang politik baru bagi masyarakat untuk dapat bernegosiasi dengan negara dan memperkuat posisinya. Relasi tersebut akan dilihat melalui kerangka perumusan kebijikan mulai dari agenda setting sampai implementasi. Konsep perumusan kebijakan pada tataran yang lebih tinggi diwujudkan dalam kerangka democratic governance dengan adanya pelibatan civil society maupun economic society. Perumusan kebijakan inovatif tersebut tentu menyimpan banyak cerita terkait dengan proses sosial dan politik di dalamnya yang menarik untuk dilihat secara lebih dalam. 2. Kerangka Teori Skema desentralisasi dan otonomi daerah yang diterapkan di Indonesia membuka peluang bagi daerah untuk dapat lebih mengembangkan potensinya. Banyak kecemasan yang timbul ketika daerah belum siap menerima kewenangan yang lebih luas sehingga justru mengakibatkan pemerintahan lokal yang kurang efektif. Sementara itu, banyak pula daerah yang telah berhasil memanfaatkan otonomi daerah sebagai peluang dalam berinovasi, namun kurang terdokumentasikan dengan baik dalam kajian politik desentralisasi di Indonesia. Wacana inovasi yang kurang dominan tersebut seharusnya mampu menjadi pintu bagi studi tentang inovasi daerah agar dapat mengurangi pesimisme terhadap kebijakan desentralisasi di Indonesia. Perspektif ke depan

TESIS


Husni Mubaroq


19

perlu dibangun dengan kuat sehingga tidak muncul kembali gagasan-gagasan yang ingin memundurkan langkah Indonesia dalam proses demokratisasinya. Otonomi daerah menyediakan ruang yang lebih besar dalam pengembangan good governance di daerah. Ruang-ruang politik dan kekuasaan tidak hanya dimonopoli oleh negara tetapi juga sektor swasta dan civil society. Negara hanya berkewajiban untuk menciptakan lingkungan politik yang kondusif bagi sustainable human development dengan mendefinisikan kembali peran pemerintah dalam integrasi sosial, ekonomi, serta proteksi lingkungannya; proteksi kerawanan-kerawanan di dalam masyarakat; penciptaan komitmen politik bagi restrukturisasi ekonomi, politik, serta ekonomi; menyediakan infrastruktur; desentralisasi dan demokratisasi pemerintahan; serta memperkuat kapasitas administrasi dan keuangan pemerintahan lokal, perkotaan, maupun metropolitan. Organisasi-organisasi civil society, yang merupakan hasil kreasi masyarakat, juga mempunyai peran yang sangat signifikan. Mereka menyediakan mekanisme checks dan balances yang penting terhadap kekuasaan pemerintah dan sektor swasta, namun mereka juga dapat memberikan kontribusi ataupun memperkuat keduanya. Dengan kerangka pemikiran inilah studi ini ingin menelurusi lebih jauh bangunan-bangunan teori dan kajian serupa untuk memperkuat argumen dalam tulisan ini. Bagian ini akan mencoba membahas tentang inovasi sebagai sebuah kerangka teori dan menempatkannya sebagai ruang atau arena bagi keterlibatan publik dalam berbagai kebijakan inovatif tersebut.

TESIS


Husni Mubaroq


20

2.1 Memahami Inovasi Istilah inovasi dalam pelayanan publik dan pemerintahan mungkin memang tidak sepopuler penggunaannya dalam ranah bisnis. Inovasi dapat diartikan sebagai terobosan-terobosan yang bersifat mengubah, mulai dari perubahan kecil hingga perubahan yang radikal atau baru. Inovasi dapat berupa pelaksanaan reformasi birokrasi, pemanfaatan SDA yang ada menjadi sumber pendapatan daerah, atau inovasi yang dilakukan untuk menunjang pelayanan publik di berbagai sektor seperti pendidikan, kesehatan, administrastif, hingga infrastruktur. Sektor publik diasumsikan menjadi institusi yang statis, rigid dan formal seperti yang tergambarkan dari sejarahnya. Birokrasi dan sektor publik kemudian enggan melakukan inovasi dan hanya bersifat melaksanakan segala peraturan dan mekanisme yang telah ditentukan. Keengganan untuk berinovasi tidak hanya menjangkiti lembaga, tetapi juga individu. Para individu yang terlibat sebagain besar hanya menjalankan tugas dan fungsinya begitu saja, tanpa berinisitif untuk melakukan terobosan-terobosan inovatif. Gagasan inovasi muncul di tahun 1990-an salah satunya melalui ide

Osborn

dengan

bukunya

Reinventing

Government.

Osborn

memperkenalkan unsur-unsur bisnis dan kewirausahaan yang disuntikkan ke sektor publik. Pentingnya inovasi di sektor publik juga diakui oleh United Nation’s Department of Economic and Social Affairs (UNDESA) dengan meluncurkan penghargaan United Nation’s Public Service Awards sejak tahun 2003. Penghargaan ini dirancang untuk meningkatkan

TESIS


Husni Mubaroq


21

peran, profesionalisme dan visibility dari pelayanan publik dengan tiga kategori dasar, yaitu transparansi dan akuntabilitas, perbaikan pelayanan publik, dan aplikasi ICT atau e-government (United Nations, 2005). Inovasi sangat terkait dengan karakter dinamis dan berkembang. Menurut Rogers, inovasi adalah sebuah ide, praktek, atau objek yang dianggap baru oleh individu satu unit adopsi lainnya. Pengertian dari sumber lain 1 menyebutkan bahwa inovasi adalah kegiatan yang meliputi seluruh proses menciptakan dan menawarkan jasa atau barang baik yang sifatnya baru, lebih baik atau lebih murah dibandingkan dengan yang tersedia sebelumnya. Sedangkan dalam Damanpour dijelaskan bahwa sebuah inovasi dapat berupa produk atau jasa yang baru, teknologi proses produksi yang baru, sistem struktur dan administrasi baru atau rencana baru bagi anggota organisasi. 2 Secara khusus, inovasi di lembaga publik bisa didefinisakan sebagai penerapan (upaya membawa) ide-ide baru dalam implementasi, dicirikan oleh adanya perubahan langkah yang cukup besar, berlangsung cukup lama dan berskala cukup umum sehingga dalam proses implementasinya berdampak cukup besar terhadap perubahan organisasi dan tata hubungan oragnisasi. Inovasi dalam layanan publik mempunyai ciri khas, yaitu sifatnya tidak semata berbasis pada produk yang tidak dapat dilihat melainkan pada perubahan dalam hubungan-hubungan pelakunya, yaitu antara service provider dan servive receiver (user), atau 1 2

TESIS

Lihat, www.ucs.mun.ca/~rsexty/business1000/glossary/I.htm Lihat, Suwarno, Yogi. Inovasi di Sektor Publik dalam http://www.pkailan.com/pdf/Inovasi%20Sektor%20Publik.pdf, diunduh pada tangga l 7 Maret 2011.


Husni Mubaroq


22

hubungan antar berbagai bagian di dalam organisasi atau mitra sebuah organisasi (Hartley, 2005 dalam Suharno, 2008). Dari

berbagai

program

inovatif

yang

telah

berhasil

dikembangkan di Kota Probolinggo, lebih jauh studi ini akan melacak relasi antara komunitas Abang Becak dan Negara dalam bentuk kebijakannya. Studi ini akan memanfaatkan kerangka konseptual yang ditawarkan oleh Helmke dan Levistky untuk memahami komunitas sebagai institusi informal dan relasinya dengan negara. 2.2 Konsep Institusi Informal sebagai Alat Analisis Konsep tentang institusi informal dapat digunakan sebagai alat analisis untuk menjelaskan relasi antara negara dan komunitas. Kedua entitas tersebut sebenarnya tidak dapat didikotomikan. Negara dalam hal ini termasuk dalam institusi formal tidak dapat melepaskan diri sepenuhnya dari adanya institusi informal yang berada dalam negara. Demikian juga masyarakat yang tetap memiliki struktur institusi formal di dalamnya.

Meskipun terdapat berbagai kekurangan sebagai bangunan

teori yang utuh, konsep institusi informal paling tidak dapat menjelaskan bagaimana pola relasi antara bentuk negara sebagai institusi formal dan komunitas yang kental karakteristik informalitas. Komunitas sebagaimana institusi informal selalu berada dalam keadaan yang dinamis. Dinamikanya sangat tergantung pada entitas di luarnya. Pola interaksi antara komunitas dengan entitas di luarnya menjadi salah satu penyebab dari dinamika sistem. Komunitas berada dalam ruang

TESIS


Husni Mubaroq


23

besar dengan berbagai aktor lain yang saling berinteraksi satu sama lain. Salah satu entitas yang sangat terkait dengan komunitas adalah negara yang menjadi simbol institusi formal. Relasi tersebut terkait dengan perbedaan tradisi yang dimiliki oleh negara dan komunitas. Perbedaan antara komunitas dan negara melahirkan arena untuk bernegosiasi. Konsep relasi antara instutusi informal dan institusi formal dapat dipinjam untuk melihat pola relasi natara negara dan komunitas. Kedunya bisa bersifat komplementer, substitusi, akomodasi maupun kompetisi. Pola relasi antara negara dan komunitas terjadi karena adanya perbedaan derajat efektifitas institusi formal dan kesesuaian tujuan komunitas dalam merespon kehadiran negara. Pola relasi komplementer dapat diartikan bahwa komunitas dapat saling melengkapi atau mengisi kekurangan negara dalam pelayanan publik. Demikian juga halnya komunitas yang dapat melengkapi institusi negara yang sudah efektif. Pada pola relasi substitusi, institusi negara tidak efektif. Komunitas menggantikan institusi negara. Hal ini ditandai dengan menguatnya norma-norma dalam komunitas dan melemahnya kepatuhan komunitas terhadap negara. Berbagai norma yang dibuat oleh komunitas diharapkan dapat memenuhi kepentingan bersama ketika peraturan formal negara tidak lagi mampu untuk mengatur komunitas. Pola relasi akomodasi terjadi ketika komunitas membuat peraturan untuk mengatur warganya dan secara tidak langsung mengubah nilai substantif dari peraturan formal negara. Pola ini terjadi ketika institusi negara efeketif, namun pola relasinya bersifat divergen. Negara dan komunitas tidak memiliki tujuan yang sama.

TESIS


Husni Mubaroq


24

Pada relasi yang bersifat kompetisi, institusi formal negara tidak efektif dan memiliki tujuan yang divergen dengan komunitas. Situasi ini menimbulkan perlawanan terhadap peraturan-peraturan formal negara. Tipologi bentuk relasi antara negara dan komunitas sangat dimungkinkan tidak hanya terbatas pada keempat tipologi yang telah dipaparkan. Tipologi di atas seakan membatasi kemunculan variasi-variasi lain bentuk hubungan antara negara dan komunitas. Secara sederhana, perbedaan karakter secara mendasar antara negara dan komunitas akan menghadirkan dua relasi yaitu pola konsensus atau konflik. Konsep institusi formal dan informal diharapkan dapat memberikan penjelasan menyeluruh dalam konteks seperti apa relasi ini dapat terjadi. Bagan 2.1 Bagan Relasi Civil Society dengan Pemerintah Pemerintah

Civil Socety

Mediator

Sumber: Hasil Pengolahan Data Terdapat

dimensi

lain

dalam

informalitas

yang

tidak

diungkapkan oleh Levitsky. Misal, dimensi aktor yang menjelaskan perilaku dan pengaruh aktor-aktor tertentu dalam kaitannya dengan relasi antara negara dan komunitas. Ranah ini sangat berhubungan dengan dimensi informalitas seperti kemunculan peran broker, baik dari negara maupun komunitas.

TESIS


Husni Mubaroq


25

Institusi informal sebagai alat analisis hanya dapat digunakan untuk melihat hubungan antara komunitas dengan negara. Perlu adanya penjelasan lain yang dapat mengunkapkan entitas lain selain negara yang berelasi dengan komunitas, dimana entitas tersebut tidak dapat dikatakan sebagai institusi formal maupun informal. Komunitas tidak hanya dipahami sebagai sekelompok orang yang memiliki identitas bersama. Komunitas tidak terbatas pada adanya kesamaan kepentingan dan nilai yang disepakati bersama. Pengertian tersebut cenderung mengandaikan komunitas sebagai sebuah organisme tunggal yang akan berhadapan dengan organisme lain di luarnya. Komunitas yang diandaikan sebagai sebuah institusi seakan mengekslusi keberagaman kepentingan setiap individu yang teradapat dalam komunitas tersebut. Konsep institusi informal juga tidak mampu menjelaskan relasi antara komunitas dengan pasar. Pasar merupakan unsur yang tidak dapat dipisahkan dalam hubungan antara komunitas dan negara. Namun, konsep institusi informal gagal menjelaskan bagaimana komunitas sebagai sebuah tradisi kecil berhadapan dengan pasar sebagai salah satu tradisi besar. Pasar tidak dapat diidentifikasi apakah termasuk dalam institusi formal ataukah informal. 2.3 Limitasi Konsep Institusi Informal Institusi informal sebagai sebuah konsep banyak mengandung limitasi. Permasalahan institusi formal dan informal tidak hanya sebatas pada

apa

yang

direpresentasikan

oleh

negara

dan

masyarakat.

Permasalahan tersebut jauh melebihi issue terminologis yang muncul

TESIS


Husni Mubaroq


26

tentang institusi informal. Hal ini juga tidak hanya menyangkut peraturan yang tertulis atau tidak tertulis, legal - illegal, official - unofficial, konstitusional - para-konstitusional, fungsional – defektif, dan sebagainya. Konsep institusi informal jauh melebihi hal-hal tersebut. 3 Sebagai obyek studi politik komparatif, institusi informal sulit untuk diidentifikasi karena tidak adanya batas-batas yang jelas tentang apa yang bisa disebut sebagai institusi formal dan informal. Institusi informal bisa hadir dalam praktek institusi formal sehari-hari, demikian juga sebaliknya. Konsep tentang institusi informal seakan-akan hanya muncul sebagai hasil dari kegagalan institusi formal. Sehingga, institusi informal bisa melahirkan tipologi relasi komplementer, substitusi, akomodasi dan kompetisi terhadap institusi formal. Beberapa model mengkonsepkan tentang bagaimana komunitas beradaptasi untuk tujuan yang ideal, yaitu masuk atau menggantikan institusi legal. Dapat disimpulkan bahwa model yang ditawarkan bersifat sangat normatif. Komunitas dipelajari dalam batasan mindset desain institusi formal sebagai referensi dari dinamika yang terjadi. Pendekatan ini hanya relevan ketika obyek studi tidak mengalami bias. Dalam realitanya, bias antara institusi formal dan informal tersebut seringkali terjadi. Apa yang ditawakan oleh Levitsky tentang studi institusi politik hanya berangkat dari asumsi bahwa beberapa institusi adalah formal sedangkan beberapa institusi lain bersifat informal. Meskipun ia telah

3

Startsev, Yaroslav. ‘Informal’ Institution and Practices: Objects to Explore and Methods to

Use for Comparative Research. Koninklijke Brill NV, Leiden, The Netherlands, 2005.

TESIS


Husni Mubaroq


27

berusaha untuk membedakan institusi informal dengan institusi lemah, organisasi informal, kultural dan sebagainya, konsep tentang institusi informal tetap banyak kehilangan spesifikasi yang seharusnya dapat menjadi sumber perbedaan. Fokus kajiannya hanya meliputi hubungan antar institusi dan membuat kita berpikir bahwa sesutau akan lebih mendapatkan legitimasi daripada yang lain. Konsep ini akan cenderung terjebak pada perangkap determinisme. Meskipun demikian, konsep tersebut sedikit banyak telah memberikan sumbangan bagi studi politik komparatif

untuk

menggeser

fokus

kajian

yang

semula

hanya

menitikberatkan pada institusi formal. 2.4 Arena Inovasi Setelah memahami berbagai hal tentang inovasi, termasuk tipologi dan kategorinya, studi ini akan merambah ke arah arena inovasi. Arena Inovasi dalam hal ini adalah arena dalam governance yang meliputi: 1. Political Recruitment Otonomi daerah dicirikan dengan adanya pemilihan daerah secara langsung. Banyak studi yang menganalisis penyelenggaraan pilkada di beberapa daerah pasca otonomi daerah. Beberapa studi tersebut banyak bercerita tentang pilkada yang justru berujung konflik (Irtanto, 2008), maraknya money politics dan korupsi (Supeno, 2009), oligarkhi elite (Haris, 2005), dan sebagainya. Dari studi yang akan dilakukan di Probolinggo ini, diharapkan dapat menepis berbagai pandangan buruk terhadap pilkada. Studi ini ingin

TESIS


Husni Mubaroq


28

menunjukkan bahwa pilkada tidak selamanya memiliki dampak negatif terhadap demokratisasi. Prosesnya pun tidak selamanya bersifat high cost. Masih ada cara-cara baru dan inovatif yang akan ditunjukkan dalam studi ini bahwa pilkada bisa diselenggarakan dengan murah dan tetap berpegang pada proses yang demokratis. Banyak daerah-daerah yang telah berhasil menyelanggarakan pilkada dengan aman dan demokratis. Sebut saja Kabupaten Kebumen, Kab. Lamongan, Kab. Karanganyar, Kab. Kutai Timur, Kab. Sragen, Kab. Sleman, Kab. Tanah Datar yang kemudian dapat memilih pemimpin yang mampu menggerakkan inovasi di daerahnya. 2. Reformasi Birokrasi Birokrasi selalu diasumsikan sebagai hierarki pelayanan publik yang panjang, rumit, dan berbelit-belit. Hampir di setiap jalur birokrasi selalu dijumpai jasa calo yang mampu menawarkan pelayanan yang lebih mudah dan cepat. Praktir pungli cenderung mewarnai berbagai sistem birokrasi pemerintah. Kelemahan dan kekuarangan dalam tubuh birokrasi inilah yang membuka peluang munculnya inovasi. Dalam uraian sebelumnya, telah dijelaskan bahwa reformasi birokrasi memang tidak mudah dilakukan. Hal ini menyangkut sistem, sumber daya manusia, dan budaya birokrasi yang sulit untuk ditinggalkan. Dengan alasan tersebut, maka reformasi birokrasi sudah seharusnya menjadi agenda utama daerah pasca otonomi. Banyak cara yang bisa ditempuh untuk melakukan inovasi dalam tubuh birokrasi. Reformasi birokrasi dalam dal ini harus mampu mengubah lingkungan dan

TESIS


Husni Mubaroq


29

kondisi internal birokrasi publik menjadi kondusif bagi adanya pelayanan publik yang efisien, responsif, dan akuntabel. Reformasi birokrasi tidak hanya dilakukan secara internal seperti deregulasi, perampingan birokrasi, penyederhanaan prosedur dan jenjang hierarki. Reformasi birokrasi juga harus diikuti oleh perubahan lingkungan dan budaya politik. Beberapa studi terkait dengan reformasi sudah banyak dilakukan seperti studi Dwiyanto, dkk (2006), Sinambela, dkk (2008), dan sebagainya. 3. Proses Perumusan Kebijakan Arena perumusan kebijakan merupakan salah satu arena yang sangat berpotensi untuk diinovasi. Model perumusan kebijakan di banyak daerah banyak dikeluhkan oleh masyarakat. Warga mengeluh ketika tidak menemukan saluran yang efektif untuk mengubah atau setidaknya mempengaruhi isi kebijakan-kebijakan tersebut, misalnya terkait pengaturan pajak atau retribusi. Selain itu proses penyusunan isi dan laporan anggaran tidak jarang dirahasiakan oleh para elit politik atau birokrasi. Di sisi lain, banyak daerah yang mulai membuka kran partisipasi warga di era otonomi. Misalnya, banyak daerah yang menggagas forum-forum pertemuan warga. Sumarto, Hetifah Sj (2009) menyajikan banyak kasus partisipatif dan inovatif dalam perumusan kebijakan publik. Banyak contoh kasus partisipasi yang bersifat inovatif telah dilakukan di Indonesia. Sebut saja beberapa kasus seperti pengalaman program P3MD di Kota Sawah Lunto, Sumatera Barat yang membangun partisipasi warga

TESIS


Husni Mubaroq


30

dalam proses perencanaannya. Pengalaman proyek pembinaan di Sulawesi Utara juga telah mendorong proses demokratisasi melalui konsultasi masyarakat. Pengalaman penyusunan PROPEDA Provinsi Kalimantan Timur 2001-2005 membuktikan adanya perencanaan pembangunan daerah dan pengembangan kebijakan yang partisipatif melalui mekanisme konsultasi publik. 4. Kepemimpinan Ranah inovasi berikutnya adalah kepemimpinan. Dalam ranah ini, inovasi sangat terkait dengan gaya kepemimpinan kepala daerah di kabupaten/kota. Seorang pemimpin dituntut agar dapat memenuhi suatu persyaratan dalam melaksanakan suatu kegiatan organisasi, baik organisasi pemerintahan maupun swasta. Seorang pemimpin harus dapat

mempengaruhi

perilaku

bawahannya

agar

apa

yang

diperintahkannya senantiasa dapat dilaksanakan bawahannya. Salah satu faktor yang mendukung perilaku kepemimpinan tersebut adalah faktor pendidikan. Dalam faktor ini terdapat usaha sadar dan sistematis yang berlangsung seumur hidup dalam rangka mengalihkan pengetahuan seseorang ke orang lain (bawahan) yang bersifat formal maupun informal. Bagian dan proses ini menjadi penting dalam rangka pembinaan watak atau character building (Sinambela, dkk, 2008). Inovasi di daerah akan tergantung pada gaya kepemimpinan. Daerahdaerah yang memiliki berbagai inovasi kemungkinan terdorong dengan adanya pemimpin birokrasi publik yang good governance. Tipe ini bercirikan pemimpin yang visioner, pemersatu, pemberdaya,

TESIS


Husni Mubaroq


31

pengendali

rasio-emosi

dan

memiliki

integritas

yang

tinggi

(Sulistiyani, 2004). Cukup banyak daerah yang dapat memberikan contoh dimana terdapat inovasi, terdapat pula pemimpin dengan tipetipe di atas. Sebut saja Jembarana dengan I Gede Winasa, Kabupaten Musi Banyuasin dengan Bupatinya Alex Nurdin, dan sebagainya. 5. Sektor-Sektor Pelayanan Publik dan Pembangunan Sektor pelayanan publik menjadi arena yang paling banyak memiliki kemungkinan

untuk

diinovasi.

Cukup

banyak

literatur

yang

menyediakan referensi untuk melakukan perbaikan agar pelayanan publik lebih efisien, responsif, transparan dan akuntabel. Dwiyanto (2005) dalam bukunya Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik dapat menjadi salah satu inspirasi untuk melakukan inovasi di sektor pelayanan publik. Banyak

contoh

daerah

di

Indonesia

yang

telah

mampu

mengembangkan inovasi dalam pelayanan publik. Beberapa contoh yang telah disebutkan di atas menggambarkan bahwa inovasi ini dapat dilakukan di berbagai sektor seperti pendidikan, kesehatan, maupun mekanisme pelayanan publik itu sendiri. Sebut saja terkait dengan implementasi konsep one stop service atau pelayanan satu atap untuk mekanisme perijinan, pembuatan KTP, dan administratif sebagainya. Konsep ini sekaligus mampu menjaring investasi untuk pengembangan ekonomi daerah. Hal ini dibuktikan dengan kasus Sragen ketika di pimpin oleh Bupati Untung Wiyono.

TESIS


Husni Mubaroq


32

Inovasi tidak hanya terkait dengan sektor pelayanan publik tetapi juga menyangkut pembangunan daerah di sektor-sektor yang lain. Kasus Kota Sukabumi merefleksikan bagaimana pemerintah daerah mampu merancang program dengan memanfaatkan potensi yang ada. Sukabumi

berhasil

mengambangkan

mekanisme

untuk

mengintegrasikan pengelolaan sampah dengan sektor agribisnis. Inovasi tersebut merupakan loncatan yang cukup unik ketika suatu program bisa memberikan manfaat dengan menggabungkan dua sektor yang berbeda. 4 Kasus lain seperti halnya yang dilakukan oleh Kutai Timur dengan Bupatinya Awang Faroek yang mengubah kebijakan dari ketergantungan ekonomi terhadap sektor pertambangan ke agribisnis dengan strategi yang bertajuk “Gerdabangagri” (Gerakan Daerah Pengembangan Agribisnis). Disamping itu, Pemkab juga melahirkan inisiatif berupa pembentukan forum “Multi stakeholder” (MSH) guna memfasilitasi Kepentingan Pemda, swasta, atau perusahaan yang beroperasi

di

Kutim

dan

masyarakat.

Program

ini

dilakukan

untuk

mensinkronisasi program Corporate Social Responsibility yang dimiliki Perusahaan dan Pemkab, dengan kepentingan meningkatkan kesejahteraan rakyat di sekitarnya. Pemkab juga berinsitatif menelurkan program “Redistribusi lahan pertanian”. Pemkab secara bertahap memberikan 5 ha lahan pertanian per Kepala Keluarga. Dengan harapan, lahan pertanian potensial yang dimiliki Kutim

4

TESIS

Sukandar, Rahmat. Inovasi Kota Sukabumi dalam Mengintegrasikan Pengelolaan Persampahan dan Agribisnis, diunduh dari http://sukabumikota.go.id/artikel/INOVASI_KOTA_SUKABUMI.pdf pada tanggal 8 Maret 2011.


Husni Mubaroq


33

semakin luas dan dapat tergarap dengan baik. 5 Penting untuk kemudian melacak apa yang telah dilakukan oleh Kota Probolinggo untuk mengembangkan pelayanan publik dan pembangunan sektoralnya. Oleh karena itu, studi ini akan mencoba untuk melacak program dan proses perumusan kebijakan yang sudah dilakukan dalam berbagai sektor pembangunan secara lebih dalam.

5

TESIS

Menggali Potensi, Memberantas Korupsi. Inovasi Kabupaten di Indonesia. Seri Pendokumentasian Best Practices, BKKSI, 2008, dalam bestpractice.yipd.or.id/best/getfilespracticedetail/406, diunduh pada tanggal 9 Maret 2011.


Husni Mubaroq

BAB II TINJAUAN PUSTAKA DAN KERANGKA TEORI. tentang bagaimana desentralisasi menjadi pra-kondisi bagi tercapainya good

Recommend Documents