BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Dalam beberapa tahun terakhir, bidang hukum lingkungan internasional telah banyak memberi catatan tersendiri dalam perkembangan ilmu hukum internasional. Hal ini didukung oleh semakin pesatnya perkembangan perjanjian multilateral di bidang lingkungan (multilateral environmental agreements), yang dalam pelaksanaannya banyak bersinggungan dengan bidang hukum internasional lainnya, misalnya bidang perdagangan internasional. Hal ini kerap mengundang perdebatan dan kontroversi. Selain itu juga, semakin berkembangnya teknologi yang kemudian mendorong manusia untuk mengarahkan pemanfaatan suatu teknologi sedemikian rupa sehingga tidak sampai merusak kualitas lingkungan, misalnya dalam bidang bioteknologi. Bioteknologi merupakan salah satu tonggak kemajuan dan keajaiban ilmu pengetahuan dan teknologi di abad 21 ini, disamping teknologi informasi. Teknologi ini berdampak kepada berbagai sektor kehidupan manusia, mulai dari kebutuhan pangan, obat-obatan, kesehatan, persenjataan, industri, dan sebagainya, bahkan bagi kehidupan eksistensial manusia dalam menguasai alam. 4 Pemanfaatan bioteknologi sebenarnya telah berkembang selama berabadabad yang lampau. Dapat dikatakan sedemikian apabila bioteknologi dilihat sebagai pemanfaatan segala bentuk kehidupan hayati untuk kebutuhan manusia, 4
Jeremy Rifkin, The Biotech Century: How Genetic Commerce Will Change The World, Phoenix, London, 1998.
seperti: pemanfaatan jamur atau ragi untuk pembuatan makanan dan minuman, bahan pengawet, dan sebagainya. Namun, apabila dunia membicarakan masalah dunia bioteknologi saat ini, fokus perhatian ditujukan kepada salah satu bentuk bioteknologi modern, yaitu teknologi rekayasa genetika. Teknologi rekayasa genetika di negara-negara maju pada saat ini biasanya digunakan dalam bidang pertanian untuk memproduksi apa yang dinamakan Genetically Modified Organism (GMO) atau disebut juga Living Modified Organism (LMO). 5 Produk GMO atau Organisme Hasil Modifikasi Genetik (selanjutnya disebut OHMG) merupakan produk yang dihasilkan dari teknologi memanipulasi sifat baka atau gen (DNA) suatu organisme tanpa melalui suatu perkawinan untuk menghasilkan organisme dengan sifat-sifat sesuai dengan yang ditentukan. Metode ini dipakai salah satunya untuk menciptakan tanamantanaman rekayasa genetika yang kemudian digunakan sebagai teknik pertanian pangan yang meliputi bidang: peningkatan produksi, peningkatan kualitas, perbaikan pasca panen, dan processing. 6 Dengan menggunakan teknik rekayasa genetika ini, produk pertanian yang dihasilkan menjadi lebih banyak, lebih besar dan tahan lama, dengan harga yang lebih murah dibandingkan dengan produk pertanian konvensional. Dengan demikian, OHMG ini dapat digunakan sebagai ketahanan pangan/pakan (food and feed security) suatu negara. Salah satu contoh produk dari OHMG adalah jenis kacang kedelai Roundup Ready yang diproduksi oleh Monsanto Corporation. Jenis kacang ini
5
Francis Fukuyama, Our Post Human Future: Consequences of Biotechnology Revolution, Profile Book Ltd, London, 2002. 6 Mangku Sitepoe, Produk Rekayasa Genetika, Grasindo, Jakarta, 2001, hal. vii.
telah dimodifikasi secara genetis sedemikian rupa sehingga dapat tahan terhadap jenis-jenis serangga tertentu. 7 Namun, di tengah optimisme para ilmuwan maupun praktisi pertanian akan keuntungan-keuntungan dari produk-produk OHMG ini, terdapat beberapa fakta adanya dampak negatif dari produk-produk ini. Pembicaraan mengenai dampak negatif dari produk-produk OHMG ini di berbagai forum juga diwarnai perdebatan seputar permasalahan dan implikasi OHMG terhadap lingkungan hidup, kesehatan manusia, perdagangan internasional antara negara berkembang dan negara maju, dan bahkan etika. Dalam pembicaraan seputar dampak OHMG terhadap lingkungan hidup, terdapat pandangan maupun hasil penelitian yang menunjukkan bahwa merugikan upaya
pelestarian
keanekaragaman
hayati,
maupun
memiliki
potensi
membahayakan bagi kehidupan flora dan fauna di sekelilingnya. Selain itu juga dipermasalahkan risiko timbulnya ekses negatif dari produk OHMG terhadap kesehatan manusia, seperti misalnya seberapa jauh produk pertanian hasil rekayasa genetik aman untuk dikonsumsi, dan sebagainya. Pembahasan mengenai OHMG ini menjadi salah satu agenda dalam permasalahan bioteknologi dan lingkungan hidup di dunia internasional. Perkembangan bioteknologi ini telah menimbulkan berbagai dampak terhadap instrumen hukum internasional di bidang lingkungan. Dampak yang dapat dianggap paling signifikan adalah perkembangan pengaturan tentang
7
Jonathan A. Glass, The Merits of Ratifying ang Implementing the Cartagena Protocol Cartagena on Biosafety, 21 Nw.J.Int’l L. & Bus. 491, hal. 493.
keamanan dari produk-produk OHMG ini terhadap lingkungan dan kesehatan manusia. Negara-negara industri maju pada umumnya menginginkan agar regulasi terhadap organisme hasil modifikasi genetik (OHMG) bersifat terbatas, mengingat bahwa negara-negara ini merupakan produsen utama OHMG. Sementara di lain pihak, negara berkembang dan organisasi non-pemerintah (non-governmental organizations-NGO) menginginkan masalah ini diatur secara spesifik dalam suatu instrumen internasional. 8 Salah satu instrumen yang berkaitan dengan masalah keamanan hayati adalah United Nations Convention on Biological Diversity / UNCBD (Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Keanekaragaman Hayati / KKH). Konvensi ini yang disepakati pada tahun 1992. KKH mengatur ketentuan mengenai keamanan penerapan bioteknologi (biosafety) dalam beberapa pasal, antara lain Pasal 8 (g) yang menyatakan bahwa: “Para pihak wajib:... Mengembangkan dan memelihara cara-cara untuk mengatur, mengelola, atau mengendalikan risiko yang berkaitan dengan penggunaan dan pelepasan organisme termodifikasi hasil bioteknologi, yang mungkin mempunyai dampak lingkungan yang merugikan, yang dapat mempengaruhi konservasi dan pemanfaatan secara berkelanjutan keanekaragaman hayati, dengan memperhatikan pula risiko terhadap kesehatan manusia.” 9
8
Ibid., hal. 491. Indonesia, Undang-Undang tentang Pengesahan United Nations Convention on Biological Diversity (Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Keanekaragaman Hayati), UU No. 4 Tahun 1994, psl. 8. 9
Selain itu, masalah penanganan bioteknologi termasuk distribusi keuntungannya (handling of biotechnology and distribution of its benefits) diatur secara spesifik dalam Pasal 19. Sebagai salah satu anggota Konvensi, Indonesia telah meratifikasi UNCBD melalui Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1994 Tentang Pengesahan United Nations Convention on Biological Diversity (Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Keanekaragaman Hayati). Upaya pengembangan dan pemanfaatan OHMG di Indonesia telah ada dalam tahap penelitian dan uji laboratorium pusat-pusat penelitian pertanian pemerintah. Walau demikian pemahaman atas dampak negatif OHMG juga telah ada diantara para pakar atau peneliti pertanian. Sebagai tindak lanjut dalam hal memastikan keamanan produk-produk OHMG dan untuk mengimplementasikan ketentuan KKH tentang keamanan penerapan bioteknologi, masyarakat internasional telah menyepakati suatu protokol terhadap KKH yang kemudian dikenal dengan Protokol Cartagena tentang Keamanan Hayati (Cartagena Ptotocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity) di tahun 2000. Protokol ini memuat prinsip-prinsip yang menjadi acuan oleh negara anggota dalam menangani bioteknologi di negaranya untuk mencegah atau menanggulangi dampak yang merugikan dari bioteknologi. Prinsip utama yang melandasi Protokol ini adalah prinsip kehati-hatian (precautionary) sebagaimana terdapat dalam Prinsip 15 Deklarasi Rio tentang Lingkungan dan Pembangunan (Rio Declaration on Environment and Development) 1992 yang merupakan salah satu prinsip utama dalam hukum
lingkungan internasional. Berdasarkan prinsip ini, apabila terdapat ancaman serius terhadap lingkungan atau kerusakan lingkungan yang tidak dapat dipulihkan, maka kekurangan bukti-bukti ilmiah yang tersedia tidak boleh digunakan sebagai alasan untuk menunda langkah-langkah dengan biaya efektif (cost-effective measures) dalam mencegah kerusakan lingkungan. Salah satu ketentuan utama dalam Protokol Cartagena adalah ketentuan mengenai pertanggungjawaban dan upaya pemulihan (liability and redress) sebagaimana terdapat dalam Pasal 27. Dalam pasal tersebut dinyatakan bahwa: “The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this
Protocol shall, at its first meeting, adopt a process with respect to the appropriate elaboration of international rules and procedures in the field of liability and redress for damage resulting from transboundary movements of living modified organisms, analysing and taking due account of the ongoing processes in international law on these matters, and shall endeavour to complete this process within four years.” Namun Protokol ini tidak mengatur secara spesifik mengenai implementasi lebih lanjut tentang hal ini. Pasal 27 hanya mengatur bahwa ketentuan dan prosedur internasional dalam hal pertanggungjawaban dan upaya pemulihan atas kerusakan yang timbul dari perpindahan lintas batas OHMG harus disusun dan dianalisis lebih lanjut melalui Konferensi Negara-negara Pihak (Conference of the Parties-COP). Indonesia sendiri juga telah menandatangani Protokol Cartagena pada tanggal 24 Mei 2004, dan telah meratifikasi Protokol tersebut pada 17 Juli 2004.10 Sejak awal Indonesia telah mendukung Protokol Cartagena karena Indonesia tidak menolak kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi dan di sisi lain juga 10
Kementerian Lingkungan Hidup, dalam http://www.menlh.go.id., 6 Oktober 2010.
menyadari dampak yang mungkin timbul. Selain itu, Indonesia merupakan negara agraris yang tengah mengembangkan diri menjadi negara industri. Untuk itu, Indonesia perlu memberikan perhatian mengenai hal-hal yang berkaitan dengan OHMG ini untuk mengurangi resiko dampak negatifnya terhadap lingkungan dan kesehatan. Melalui COP ini, Indonesia mengharapkan salah satu isu penting terkait dengan pertanggungjawaban dan upaya pemulihan (liability and redress) atas kerugian yang timbul dari perpindahan lintas batas organisme hasil modifikasi genetik (OHMG) ini dapat disepakati. 11 Hal
di
atas
melatarbelakangi
pentingnya
pembahasan
masalah
pertanggungjawaban dan upaya pemulihan (liability and redress) atas kerugian yang timbul dari perpindahan lintas batas OHMG dari sudut pandang hukum internasional. B. Perumusan Masalah Berdasarkan uraian di atas dan untuk memfokuskan pembahasan dalam penelitian ini, maka pokok permasalahan yang akan menjadi objek pembahasan adalah sebagai berikut: 1. Bagaimanakah
perkembangan
organisme hasil
modifikasi
genetik
(OHMG) bagi kehidupan masyarakat internasional dan pengaturannya menurut hukum internasional?
11
Ibid.
2. Bagaimanakah prinsip-prinsip dasar tentang tanggung jawab negara (state responsibility) dan tanggung jawab perdata (civil liability) dalam bidang lingkungan? 3. Bagaimanakah pengaturan mengenai pertanggungjawaban dan upaya pemulihan (liability and redress) atas kerugian yang timbul dari perpindahan lintas batas organisme hasil modifikasi genetik (OHMG)? C. Tujuan dan Manfaat Penelitian a. Tujuan Penelitian 1. Untuk mengetahui perkembangan organisme hasil modifikasi genetik (OHMG) bagi kehidupan masyarakat internasional dan pengaturannya menurut hukum internasional. 2. Untuk mengetahui prinsip-prinsip dasar tentang tanggung jawab negara (state responsibility) dan tanggung jawab perdata (civil libility) dalam bidang lingkungan. 3. Untuk mengetahui pengaturan mengenai pertanggungjawaban dan upaya pemulihan (liability and redress) atas kerugian yang timbul dari perpindahan lintas batas organisme hasil modifikasi genetik (OHMG). b. Manfaat Penelitian Sehubungan dengan hal-hal tersebut di atas, maka penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi atau manfaat baik dari sisi teoritis maupun praktis.
1. Manfaat secara teoritis Memberikan sumbangan akademis bagi perkembangan ilmu hukum pada umumnya, dan Hukum Internasional pada khususnya. Serta memberikan sumbangan akademis dalam merumuskan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan lingkungan hidup, khususnya yang berkaitan dengan organisme hasil modifikasi genetik (OHMG) maupun produk-produknya. 2. Manfaat praktis Membantu aparat penegak hukum dan pemerintah dalam penerapan pengaturan hukum internasional mengenai organisme hasil modifikasi genetik (OHMG) di tingkat nasional, dan juga memberikan pengetahuan yang berguna bagi masyarakat mengenai penggunaan produk OHMG. D. Keaslian Penulisan Sebagai suatu karya tulis ilmiah yang dibuat untuk memenuhi syarat memperoleh gelar Sarjana, maka seyogyanya skripsi ditulis berdasarkan buah pikiran yang benar-benar asli tanpa melakukan tindakan peniruan (plagiat) baik sebagian ataupun seluruhnya dari karya orang lain. Judul yang penulis pilih telah diperiksa dalam arsip bagian Hukum Internasional dan judul tersebut dinyatakan tidak ada yang sama dan telah disetujui oleh Ketua Departemen Hukum Internasional.
E. Tinjauan Kepustakaan 1. Hukum Internasional Menurut
Mochtar
Kusumaatmadja 12,
hukum
internasional
ialah
keseluruhan kaidah dan asas yang mengatur hubungan atau persoalan yang melintasi batas negara antara: (1) negara dengan negara; (2) negara dengan subjek hukum lain bukan negara satu sama lain. Sebagai salah satu cabang ilmu dari Hukum Internasional, maka Hukum Lingkungan Internasional dapat diartikan sebagai keseluruhan kaidah dan asas yang mengatur hubungan atau persoalan lingkungan yang bersifat lintas batas negara antara: (1) negara dengan negara; (2) negara dengan subjek hukum lain bukan negara satu sama lain. Hukum atau keseluruhan kaedah dan azas yang dimaksud adalah keeluruhan kaedah dan azas yang terkandung di dalam perjanjian-perjanjian internasional maupun hukum kebiasaan internasional, yang berobjek lingkungan hidup, yang oleh masyarakat internasional, yaitu masyarakat negara-negara, termasuk subjek-subjek hukum internasional bukan negara, diwujudkan dalam kehidupan bermasyarakat melalui lembaga-lembaga dan proses kemasyarakatan internasional. 13
12
Mochtar Kusumaatmadja, Pengantar Hukum Internasional, Alumni, Bandung, 2003,
hal. 4. 13
Ida Bagus Wyasa Putra, Hukum Lingkungan Internasional Perspektif Bisnis Internasional, Refika Aditama, Bandung, 2003, hal.1.
2. Pertanggungjawaban dan Upaya Pemulihan (Liability and Redress) Kata
“liability” 14
merupakan
bahasa
Inggris,
yang
berarti
pertanggungjawaban atau kewajiban. Sedangkan dalam bahasa Belanda disebut verantwoordelijkheid atau aansprakelijkheid. Sedangkan “redress” 15 mempunyai makna memperbaiki kesalahan, atau mengganti kerugian yang disebabkan kesalahannya. Dalam bahasa Belanda disebut herstellen, weer in onde brengen, schade vergoeden, vergoeding. “Liability and Redress” dapat juga diartikan sebagai kewajiban dan penanganan. 3. Perpindahan Lintas Batas Perpindahan lintas batas adalah perpindahan suatu organisme hasil modifikasi genetik dari suatu Pihak ke Pihak lainnya. Pihak-pihak yang dimaksud dalam hal ini ialah Pihak-pihak yang telah menyepakati dan menandatangani Protokol Cartagena sebagai instrumen hukum internasional. 4. Organisme Hasil Modifikasi Genetik Organisme hasil modifikasi genetik (OHMG) adalah setiap organisme hidup yang memiliki kombinasi bahan genetik baru yang diperoleh melalui pemanfaatan bioteknologi modern. Sering juga disebut GMO (Genetically Modified Organism) atau LMO (Living Modified Organism).
14
Martin Basiang, The Contemporary Law Dictionary First Edition, Red & White Publishing, 2009, hal. 270. 15 Ibid., hal. 368.
F. Metode Penelitian Penelitian hukum pada dasarnya merupakan suatu kegiatan ilmiah yang didasarkan pada metode, sistematika, dan pemikiran tertentu, yang bertujuan untuk mempelajari satu atau beberapa gejala hukum tertentu dengan jalan menganalisisnya, kecuali itu, maka juga diadakan pemeriksaan yang mendalam terhadap fakta hukum tersebut untuk kemudian mengusahakan suatu pemecahan atas permasalahan-permasalahan yang timbul di dalam gejala bersangkutan. 16 a. Tipe Penelitian Soerjono Soekanto 17 berpendapat bahwa penelitian hukum dapat dibagi dalam: 1. Penelitian Hukum Normatif, yang terdiri dari: a. Penelitian terhadap asas-asas hukum; b. Penelitian terhadap sistematika hukum; c. Penelitian terhadap taraf sinkronisasi hukum; 2. Penelitian Hukum Sosiologis atau empiris, yang terdiri dari: a. Penelitian terhadap identifikasi hukum; b. Penelitian terhadap efektifitas hukum. Metode yang digunakan dalam penelitian ini ialah metode penelitian hukum normatif karena hendak meneliti norma-norma hukum yang berlaku yang mengatur tentang organisme hasil modifikasi genetik (OHMG).
16
Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, UI Press, Jakarta, 2005, hal. 43. Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, UI Press, Jakarta, 2003, hal. 15. 17
b. Sumber dan Teknik Pengumpulan Data Sumber data yang digunakan dalam penelitian ini adalah berupa data sekunder, yang terdiri dari 18: 1. Bahan hukum primer berupa produk-produk hukum berupa peraturan perundang-undangan, yang dalam hal ini berupa undang-undang, konvensi hukum internasional, deklarasi, maupun protokol. 2. Bahan hukum sekunder berupa bahan acuan yang bersumber dari buku-buku, surat kabar, media internet serta media massa lainnya yang berhubungan dengan masalah yang dibahas. 3. Bahan hukum tersier berupa bahan-bahan yang memberi petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, berupa kamus dan sebagainya. Cara mendapatkan data sekunder adalah dengan melakukan penelitian kepustakaan (library research). Alat yang digunakan dalam penelitian ini adalah studi dokumen dimana selanjutnya dilakukan analisis dengan mengumpulkan fakta-fakta yang didapat dari studi kepustakaan sebagai acuan umum dan kemudian disusun secara sistematis dan selanjutnya dianalisis untuk mencapai kejelasan masalah yang dimaksud berdasarkan bahan-bahan hukum yang telah dikumpulkan.
18
Bambang Sunggono, Metodologi Penelitian Hukum, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2006, hal. 113-114.
c. Analisis Data Setelah data terkumpul, analisis dilakukan dengan menggunakan analisis isi sebagaimana dirumuskan oleh Berndl Berson 19: “Content analysis is a research technique for the obyektive, systematic and quantitative description of the manifest content of communication.” (Kajian isi adalah teknik penelitian untuk keperluan mendeskripsikan secara obyektif, sistematik dan kuantitatif dari suatu bentuk komunikasi). Sedangkan menurut Holsti bahwa kajian isi adalah tehnik apapun yang digunakan untuk menarik kesimpulan melalui usaha menemukan karakteristik pesan dan dilakukan secara obyektif dan sistematis. Secara keseluruhan analisis di atas dilakukan dengan menggunakan analisis kualitatif untuk mengungkapkan secara mendalam mengenai pandangan dan konsep yang diperlukan dan kemudian akan diurai secara menyeluruh untuk menjawab persoalan yang ada dalam skripsi ini, serta melakukan penarikan kesimpulan dengan pendekatan deduktif-induktif, yakni berawal dari hal-hal yang umum kepada hal-hal yang khusus. G. Sistematika Penulisan Skripsi ini terdiri dari lima bab yang disusun secara sistematis dalam suatu sistematika penulisan sebagai berikut: Bab I berisi tentang gambaran dari seluruh isi skripsi, yang terdiri dari latar belakang, perumusan masalah, tujuan dan manfaat penulisan, keaslian penulisan, tinjauan kepustakaan, metode penelitian, dan sistematika penulisan.
19
hal. 179.
Lexy J. Moloeng, Metode Penelitian Hukum Kualitatif, Remaja Karya, Bandung, 1989,
Pembahasan selanjutnya dalam bab II terdiri dari defenisi OHMG dan perkembangannya, manfaat OHMG bagi masyarakat global, dampak merugikan OHMG terhadap lingkungan dan kesehatan manusia, serta diakhiri dengan pengaturan hukum internasional tentang OHMG. Kemudian dalam Bab III membahas mengenai prinsip-prinsip hukum internasional dalam pengelolaan lingkungan, tanggung jawab negara (state responsibility) dalam bidang lingkungan, dan tanggung jawab perdata (civil liability) atas kerusakan lingkungan. Dalam bab IV ini akan dibahas mengenai pengaturan mengenai pertanggungjawaban dan upaya pemulihan (liability and redress) atas kerugian yang timbul dari perpindahan lintas batas organisme hasil modifikasi genetik, yang dibagi atas latar belakang lahirnya Nagoya-Kuala Lumpur Supplementary Protocol on Liability and Redress, substansi pengaturannya, dan penandatanganan serta ratifikasinya. Bab V sebagai penutup, berisi tentang kesimpulan yang diperoleh dari hasil penelitian dan saran sebagai rekomendasi yang berkaitan dengan penelitian ini.
