BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah Seiring adanya clean and good goverment governance dalam pengelolaan anggaran yang ditandai dengan tiga prinsip utamanya yang berlaku secara universal yaitu profesional, transparansi, dan akuntabilitas telah mendorong pendekatan yang lebih sistematis dalam penggunaan anggaran. Kondisi
inilah
yang kemudian mendorong berkembangnya wacana
mengenai perlunya dilakukan reformasi anggaran, karena sistem anggaran yang selama ini digunakan yaitu sistem line item budgeting dan zero bassed budgeting atau incremental, dalam penerapannya ternyata memiliki berbagai kelemahan, yang memberi peluang terjadinya pemborosan dan penyimpangan anggaran. Pemerintah pusat maupun daerah merupakan pihak yang diberi tugas untuk menjalankan roda pemerintahan, pembangunan dan layanan sosial kepada masyarakat. Dalam menjalankan tugas tersebut, diperlukan pembiayaan dengan memungut berbagai macam jenis pendapatan dari masyarakat, kemudian membelanjakannya untuk penyelenggaraan kegiatan pemerintah dan pelayanan kepada masyarakat. Pemerintah dalam menjalankan tugas dan fungsinya, membentuk departemen atau dinas yang melaksanakan program dan kegiatan. Kinerja keuangan departemen atau dinas antara lain dapat diukur dengan metode analisis rasio anggaran yang didapatkan melalui data sebuah anggaran. Rasio anggaran yang dapat menunjukkan kinerja keuangan sebuah instansi adalah rasio
1
2
efektifitas anggaran yaitu dengan cara membandingkan jumlah anggaran digunakan dibandingkan dengan anggaran yang digunakan pada periode tertentu. Setiap pengguna laporan anggaran memiliki motivasi berbeda dalam membaca laporan anggaran. Suatu laporan anggaran pemerintah akan bermanfaat bagi sejumlah besar pengguna apabila informasi yang disajikannya dapat dipahami. Transparansi dan akuntabilitas.
informasi dalam laporan anggaran
pemerintah belum begitu jelas dan tidak semua orang dapat memahaminya. Padahal interpretasi pengguna terhadap laporan anggaran pemerintah akan menjadi bahan pertimbangan dalam pengambilan keputusan. Untuk itulah diperlukan
analisis
anggaran
pemerintah
sebagai
alat
bantu
dalam
menyederhanakan data-data yang disajikan dalam laporan anggaran pemerintah sehingga menjadi lebih mudah dimengerti oleh pihak-pihak yang membaca dan memerlukan informasi anggaran pemerintah. Pengguna laporan anggaran pemerintah dalam memahami dan menginterpretasikan laporan anggaran, maka perlu dibuat analisis anggaran. Analisis anggaran dimaksudkan untuk membantu bagaimana memahami laporan anggaran, menafsirkan angka-angka dalam anggaran, mengevaluasi realisasi anggaran dan bagaimana menggunakan informasi anggaran untuk mencapai target serta pengukuran kinerja. Penilaian kinerja terhadap lembaga atau orang tidak hanya berlaku pada lembaga atau orang yang berorientasi profit saja melainkan juga perlu dilakukan pada lembaga atau orang non komersial. Hal ini dimaksudkan agar dapat diketahui
sejauhmana
pemerintah
menjalankan
tugasnya
dalam
roda
pemerintahan, pembangunan dan pelayanan masyarakat dengan menyampaikan
3
laporan anggaran baik trisemesteran, enam bulanan atau tahunan. Hal tersebut menjadi dasar kemampuan pemerintah Timor Leste dalam mengelola anggaran termuat dalam Orcamento Geral do Estado (OGE) yang menggambarkan kemampuan Pemerintah Timor Leste dalam membiayai kegiatan pelaksanaan tugas pembangunan. Tuntutan yang tinggi terhadap kinerja dan akuntabilitas kinerja pemerintah Timor Leste ini berujung pada kebutuhan pengukuran kinerja pemerintah Timor leste. Pengukuran Kinerja pemerintah Timor leste mempunyai banyak tujuan. Tujuan tersebut paling tidak untuk meningkatkan kinerja dan meningkatkan akuntabilitas pemerintah Timor Leste. Pemerintah
dituntut untuk mampu
membangun ukuran kinerja yang baik. Ukuran kinerja yang disusun tidak dapat hanya dengan menggunakan satu ukuran. Oleh karena itu, perlu ukuran yang berbeda untuk tujuan yang berbeda. Hal inilah yang kadang-kadang membuat konflik dalam memahami tentang laporan anggaran. Ukuran kinerja keuangan mempengaruhi ketergantungan antar unit kerja yang ada dalam satu unit kerja, begitu pula yang berlaku pada pemerintah Timor Leste. Pelaksanaan anggaran pada pemerintah Timor Leste merupakan salah satu tahapan dari siklus anggaran yang dimulai dari perencanaan anggaran, penetapan dan persetujuan anggaran oleh Parlemen Nasional. Pelaksanaan anggaran, pengawasan anggaran dan pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran akan dilaksanakan oleh setiap kementrian dengan berpedoman pada alokasi anggaran yang telah disahkan oleh presiden. Perlu di kaji dan dicermati bahwa sampai dengan saat ini pemerintahan RDTL belum memiliki Pedoman serta Standar
4
Keuangan dalam menyusun rencana anggaran, penetapan pelaksanaan anggaran, serta penyajian laporan anggaran. Hal ini menunjukkan bahwa masing- masing kementrian dalam menyajikan laporan pelaksanaan anggaran hanya berdasarkan pada pengalaman dan latar belakang masing- masing pegawai di bagian keuangan. Selain itu juga harus dibuat dengan prinsip-prinsip tertentu yang disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintahan yang telah diterima secara umum. Menganalisis anggaran, maka dapat diketahui seberapa besar prestasi atau kinerja yang dicapai oleh suatu lembaga yang ada di Negara Republik Demokratik
Timor -Leste (RDTL) dari
tahun
Ministério das Obras Públicas Timor-Leste.
ke tahun khususnya
Anggaran Keuangan
pada Umum
(Orcamento Geral do Estado- OGE) selalu mengalami nilai anggaran fluktuatif dari tahun ke tahun, hal ini disebabkan bukan karena kinerja pemerintahan yang baik dalam pengelolaan
anggaran melainkan karena desakan akan berbagai
kebutuhan masyarakat. Demikian halnya traditional budget selama ini juga didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat line-item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun
sebelumnya, konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar terhadap
anggaran baru. Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat. Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efektivitas pelayanan publik, yang berarti harus berorientasi kepada kepentingan publik,
kelemahan
dari
5
sistem anggaran line-item dan incrementalism antara lain; (1) Orientasi pengelolaan anggaran lebih terpusat pada pengendalian pengeluaran berdasarkan penerimaan, dengan prinsip balance budget, sehingga akuntabilitas terbatas pada pengendalian anggaran bukan pada pencapaian hasil atau outcome. (2) Adanya penggunaan antara anggaran rutin dan pembangunan yang tidak jelas tidak terencana dengan baik. (3) Implementasi basis alokasi yang tidak jelas dan hanya terfokus pada ketaatan anggaran. Klasifikasi anggaran dirinci mulai dari sasaran strategis sampai pada jenis belanja dari masing-masing kegiatan atau program kerja, sehingga memudahkan dilakukannya evaluasi kinerja. Dengan demikian, diharapkan penyusunan dapat lebih disesuaikan dengan skala prioritas dan preferensi lembaga keuangan yang bersangkutan, dengan memperhatikan prinsip ekonomis dan efektivitas. Faktor penyebab dan kelemahan pada Ministério das Obras Publicas di Negara Timor Leste dalam penyusunan dan pengalokasian anggaran dengan sistem tradisional atau line item sistem adalah hubungan yang tidak memadai antara anggaran tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang, pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak diteliti secara menyeluruh efektivitasnya, proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran modal/investasi, Anggaran tradisional bersifat tahunan. Anggaran tahunan tersebut sebenarnya terlalu pendek, terutama untuk proyek modal dan hal tersebut dapat mendorong praktik-praktik yang tidak diinginkan. Kelemahan tersebut akan menyebabkan kesulitan dalam mengukur kinerja terutama dalam menilai efektifitas dari penggunaan anggaran. Lembaga Negara
6
seperti Ministério das Obras Publicas dari setiap tahun telah memperoleh anggaran untuk menjalankan berbagai aktivitas pekerjaan umum serta anggaran tersebut dibahas dan disetujui melalui sidang Debat Dewan Parlemen Nasional Republik Demokratik Timor - Leste. Pernyataan di atas dapat diketahui bahwa setiap tahun, anggaran yang dialokasikan untuk Ministério das Obras Publicas tidak dapat direalisasikan secara keseluruhan, hal ini disebabkan adanya penambahan dana ratifikasi pada pertengahan tahun namun tidak
dapat direalisasikan karena
tidak
tercantum dalam rencana anggaran tahunan, alokasi penyajian laporan keuangan belum memiliki pedoman atau standar baku, belum tersedianya indikator yang digunakan sebagai dasar dalam penilaian
kinerja
karena sistem anggaran
Ministério das Obras Publicas masih bersifat tradisional atau system line item bukan berdasarkan pada kebutuhan atau New Public Management (NPM). Hal lain yang menyebabkan anggaran tahunan tidak dapat direalisasikan secara keseluruhan adalah keterlambatan perdebatan anggaran, persetujuan serta pengesahan
oleh
Parlemen
Nasional
dan
keterlambatan
juga dalam
pengesahan oleh Presiden Republik Demokrasi Timor Leste. Perkembangan Pembangunan di Negara Timor Leste masih sangat memprihatinkan. Kondisi ini masih serba kekurangan dan keterbatasan, misalnya sumber daya manusia, permasalahan sarana dan prasarana yang ada, dimana posisi di Negara Negara Asia Timor Leste berada pada urutan paling akhir. Kondisi ini perlu mendapat perhatian yang serius dari para petinggi di Republik ini terhadap Pembangunan. Sarana yang sangat penting seperti pembangunan
7
Jalan raya dan Jembatan, Listrik dan air Bersih sangat tidak memadai. Dengan demikian, seharusnya pembangunan harus mendapat perhatian secara khusus dan sangat serius dari Pemerintah, dalam hal ini Ministério das Obras Publicas . Munculnya
permasalahan
kekurangan
tenaga-tenaga
teknik,
yang
mengakibatkan penyebaran tenaga teknik tidak merata, selain tenaganya tidak cukup juga cenderung para tecnik memilih tempat bekerjanya di Ibu Kota Negara atau tempat- tempat yang dekat dengan kota Dili. Sementara Dinas- dinas PU di Kabupaten masih sangat kekurangan dengan tenaga Tecnik. Kondisi ini jelas akan menghambat proses Pembangunan di Negara ini jauh dari maksimal. Secara keseluruhan pembangunan sarana dan prasarana di Negara ini bisa dikatakan sangat tertinggal dari Negara- negara lain di asia, sehingga masalah pembangunan harus mendapatkan perhatian serius dari pemerintah. Besarnya komitmen Pemerintah dalam menyediakan layanan public, melalui pengeluaran belanja pemerintah di bidang pembangunan. Pelayanan public yang maksimal seharusnya menjadi tujuan dari dana yang dibelanjakan oleh pemerintah. Dana yang dibelanjakan untuk mencapai sasaran pembangunan menjadi permasalahan yang sangat penting dalam alokasi pengeluaran pemerintah. Namun dalam pengeluaran belanja perlu dilihat kesesuaian pelaksanaannya dengan kaidah kaidah pengelolaan anggaran secara efisien. Terjadinya kenaikan anggaran pendapatan dan Belanja Negara (APBN) Ministério das Obras Publicas sejauh mana tingkat efektifitas terhadap pengelolaan anggaran belanja dengan adanya peningkatan anggaran pembangunan. Penyusunan APBN bertujuan untuk menyediakan anggaran lebih
8
berorientasi pada kepentingan publik dan memenuhi prinsip trasnparansi dan akuntabilitas. Maka untuk menyusun anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang memenuhi asas tertib, trasparansi, akuntabilitas, konsistensi, komparabilitas, akurat dapat dipercaya dan mudah dimengerti. Sesuai dengan tahapanya maka disusun kebikakan umum APBN prioritas dan plafon anggaran sementara yang sifatnya menjadi pedoman bagi kerngka Negara dalam menyusun usulan program. Kegiatan dan anggaran yang disusun berdasarkan prinsip prinsip anggaran prestasi kerja yang dituangkan dalam rencana kerja Anggaran (RKA) dengan mempertimbangkan kondisi ekonomi dan keuangan Negara. Pembangunan pekerjaan umum di Negara Timor Leste masih dihadapkan pada beberapa tantangan yaitu realisasi anggaran mencapai
efectivitas namun out comenya
tidak seperti apa yang diharapkan. Tantangan tersebut perlu disikapi secara bijaksana dan komprehensif dengan melakukan langkah langkah yang lebih nyata dan terarah sehingga realisasi anggaran mencapai target (efektif) dan outcomenya juga effective. Kinerja keuangan pada Ministério das Obras Publicas antara lain dapat diukur dengan metode analisis rasio anggaran yang didapatkan melalui data sebuah anggaran. Rasio anggaran yang dapat menunjukkan kinerja keuangan sebuah instansi adalah rasio
efektifitas anggaran yaitu dengan cara membandingkan jumlah
anggaran digunakan dibandingkan dengan anggaran yang digunakan pada periode tertentu.
9
Tabel 1.1 Perkembangan Anggaran dan Realisasi Ministerio das Obras Publicas dari Tahun 2009 Sampai dengan Tahun Anggaran 2013 Alokasi Anggaran Belanja ($)
Realisasi Anggaran ($)
2009
115.812.941,00
114.010.446,79
98,44
2
2010
206.147.956,00
199.039.092,39
96,55
3
2011
115.812.941,00
110.475.040,19
95,39
4
2012
155.478.747,00
125.793.701,61
80,91
5
2013
190.821.000,00
186.464.323
97,72
Total
824.073.585,00
735.782.604,39
89,29
NO
Tahun
1
%
Sumber data DNPOF Ministério das Obras Públicas 2015 (Data Diolah)
Berdasarkan Table 1.1 dapat dijelaskan bahwa perkembangan realisasi anggaran selama kurung waktu 5 (Tiga) tahun anggaran, analisis sementara dapat dikatakan bahwa Pada tahun anggaran 2010 Alokasi Orcamento Geral do Estado (OGE) untuk Ministério das Obras Públicas adalah sebesar US$ 206.147.956.00, alokasi anggaran untuk tahun 2011 menurun sebesar US$ 155.478.74700. tetapi alokasi OGE 2013 naik sebesar US$ 190.821.00. Dari data Table 1 dapat dilihat bahwa alokasi OGE untuk kedua tahun terakhir menunjukkan adanya perbedaan kenaikan sebesar US $ 35.343.747, 00 (34%), meskipun secara prosentase realisasi anggaran naik, hal ini belum tentu menunjukkan kinerja kementrian yang baik dan bisa juga menunjukkan adanya penurunan prestasi kerja (kinerja) dikarenakan ada beberapa program pada Ministério das Obras Públicas tidak berjalan sesuai target yang mengakibatkan realisasi anggaran juga mengalami penurunan berdasarkan alokasi anggaran yang
10
telah ditetapkan, hal ini berdampak pada kenaikan alokasi anggaran pada tahun 2013. Berdasarkan atas permasalahan atau fenomena-fenomena alokasi dan realisasi anggaran
yang terjadi pada Ministério das Obras Públicas,
kecenderungan terjadinyanya fluktuatif alokasi anggaran tahun 2009– 2013, oleh karena itu focus penelitian ini ingin menganalisis kembali tentang efektivitas penyerapan anggaran pada Ministério das Obras Públicas di Timor Leste.
1.3 Perumusan Masalah Berdasarkan pada uraian latar belakang yang telah diuraikan, maka dalam hal ini dirumuskan permasalahan di dalam penelitian ini adalah : “ Bagaimanakah Efektivitas Penyerapan Anggaran Belanja di Ministério das Obras Publicas di Negara Timor Leste dari tahun 2009 sampai dengan 2013?
1.2 Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini untuk menganalisis dan mengetahui efektivitas penyerapan anggaran belanja pada Ministério das Obras Publicas di Timor Leste dari tahun 2009 sampai dengan 2013.
1.3 Manfaat Penelitian 1.3.1
Manfaat Teoritis Penelitian ini diharapkan memberikan kontribusi empiris pada Manajemen
Keuangan khususnya berkaitan dengan efectivitas penyerapan anggaran belanja.
11
1.3.2
Manfaat Praktis Penelitian ini diharapkan memberikan informasi bagi Direktorat Pekerjaan
Umum di Timor Leste sebagai dasar evaluai penyerapan anggaran belanja.
