BAB I PENDAHULUAN I.A. Latar Belakang Banyak kebijakan Pemerintah terutama dalam hal pelayanan publik yang dikeluhkan oleh
masyarakat karena ternyata tidak sesuai dengan apa yang
dinyatakan oleh Pemerintah, misalnya pendidikan gratis 9 atau 12 tahun, pengurusan KTP yang cepat dan gratis, pelayanan kesehatan yang murah dan berkualitas, pengendalian harga kebutuhan pokok yang terjangkau dan lain - lain. Dalam praktek masyarakat, banyak yang masih dibebani biaya pendidikan dasar (SD dan SMP), pengurusan KTP yang lama dan sering tidak gratis dan masih banyak orang miskin yang ditolak oleh rumah rumah sakit Pemerintah karena tidak punya uang. Di tengah banyaknya keluhan masyarakat terhadap pelayanan publik tersebut, pada tahun 2011 Pemerintah meluncurkan kebijakan Jaminan Persalinan (JamPersal), yang memberikan pelayanan kepada para ibu hamil dan bersalin secara gratis. Kebijakan Pemerintah ini mendapat sambutan yang sangat baik dari masyarakat, karena dalam prakteknya telah memberikan manfaat yang besar kepada banyak warga masyarakat dan memberikan dampak yang cukup besar bagi kesehatan ibu dan anak. Oleh karena itu, hal ini menjadi menarik perhatian peneliti untuk melakukan penelitian mengenai implementasi kebijakan tersebut di masyarakat. Dan untuk melihat bahwa diantara banyaknya kebijakan yang cenderung tidak dirasakan langsung oleh masyarakat, pada kebijakan program JamPersal ini akan menunjukkan
1
bahwa ada kebijakan yang baik atau best practice yang telah diluncurkan oleh Pemerintah melalui Kementerian Kesehatan. Program Jaminan Persalinan ini pelaksanaannya diatur dalam Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 2562/Menkes/Per/XII/2011 tentang petunjuk teknis Jaminan Persalinan. Program ini merupakan salah satu upaya pemerintah untuk menurunkan Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi (AKB) di Indonesia dalam peningkatan kualitas pelayanan kesehatan. Sehubungan dengan peningkatan kualitas pelayanan kesehatan masyarakat terhadap persalinan yang sehat dilakukan dengan memberi kemudahan dalam masalah administrasi kepada seluruh ibu hamil yang belum memiliki Jaminan Persalinan. Puskesmas Jetis merupakan salah satu fasilitas kesehatan yang selama ini ikut dalam program JamPersal. Ketersediaan unit rawat inap menjadikan Puskesmas ini menjadi tujuan utama peserta program JamPersal di wilayah Kota Yogyakarta. Sertifikasi ISO yang telah diraih sejak tahun 2008 merupakan suatu prestasi bahwa Puskesmas ini termasuk fasilitas kesehatan yang telah sesuai dengan standar nasional. Sebagai salah satu Puskesmas yang bermutu, tentunya hambatan dalam pelaksanaan JamPersal dapat diminimalisir. Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi (AKB) di Indonesia masih cukup tinggi dibandingkan negara ASEAN lainnya. Menurut data Survei Demografi Kesehatan Indonesia (SDKI) tahun 2007, AKI 228 per 100.000 kelahiran hidup, AKB 34 per 1000 kelahiran hidup, Angka Kematian Neonatus (AKN) 19 per
2
1000
kelahiran
hidup.
Berdasarkan
kesepakatan
global
(Millenium
DevelomentGoals/MDG’s 2000) pada tahun 2015, diharapkan angka kematian ibu menurun dari 228 pada tahun 2007 menjadi 102 per 100.000 KH dan angka kematian bayi menurun dari 34 pada tahun 2007 menjadi 23 per 1000 KH. Upaya penurunan AKI harus difokuskan pada penyebab langsung kematian ibu, yang terjadi 90% pada saat persalinan dan segera setelah pesalinan yaitu perdarahan (28%), eklamsia (24%), infeksi (11%), komplikasi pueperium 8%, partus macet 5%, abortus 5%, trauma obstetric 5%, emboli 3%, dan lain-lain 11% (SKRT 2001). Kematian ibu juga diakibatkan beberapa faktor resiko keterlambatan terlambat dalam memperoleh pelayanan persalinan dari tenaga kesehatan, dan terlambat sampai di fasilitas kesehatan pada saat dalam keadaan emergensi. Salah satu upaya pencegahannya adalah melakukan persalinan yang ditolong oleh tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan. Kesehatan ibu dan anak merupakan hal yang sangat mempengaruhi peningkatan derajat kesehatan masyarakat. Di dalam Undang-undang Nomor 36 tahun 2009 tentang Kesehatan, pada pasal 5 menyebutkan bahwa setiap orang mempunyai hak yang sama dalam memperoleh akses atas sumber daya di bidang kesehatan, mempunyai hak dalam memperoleh pelayanan kesehatan yang aman, bermutu dan terjangkau dan berhak secara mandiri dan bertanggung jawab menentukan sendiri pelayanan kesehatan yang diperlukan bagi dirinya. Pemerintah Indonesia berkewajiban memberikan jaminan untuk terpenuhinya hak hidup sehat
3
setiap warga negaranya, tanggung jawab itu termasuk didalamnya pembiayaan kesehatan bagi seluruh warga negara. Untuk menjamin terpenuhinya hak hidup sehat bagi seluruh penduduk termasuk penduduk tidak mampu, pemerintah bertanggungjawab atas ketersediaan sumber daya di bidang kesehatan yang adil dan merata bagi seluruh masyarakat dalam memperoleh derajat kesehatan yang setinggi - tingginya. Program Jaminan Persalinan (JamPersal) ini diberikan kepada semua ibu hamil agar dapat mengakses pemeriksaan persalinan, pertolongan persalinan, pemeriksaan nifas, dan pelayanan Keluarga Berencana (KB) oleh tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan sehingga dengan adanya program Jaminan Persalinan ini mengupayakan dapat menekan angka kematian Ibu dan Anak. I.B. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang di atas, maka rumusan masalah penelitian yang dirumuskan dalam bentuk : - Faktor – faktor apa saja yang mempengaruhi keberhasilan dari implementasi kebijakan program JamPersal di Puskesmas Jetis, Yogyakarta ? I.C. Tujuan Penelitian 1.
Mendeskripsikan implementasi kebijakan pelayanan kesehatan Jaminan Persalinan di Puskesmas Jetis.
2.
Mendeskripsikan faktor-faktor yang mempengaruhi adalah dari 4 variabel yang telah ditentukan yaitu dari sisi komunikasi, sumberdaya, disposisi atau
4
sikap pelaksana dan struktur birokrasi, serta faktor yang mendukung keberhasilan dari implementasi kebijakan program Jaminan Persalinan (JamPersal) di Puskesmas Jetis. Tujuan penelitian ini juga mencakup sebagai berikut : 1. Tujuan Akademis Penelitian ini diharapkan dapat memperkaya ilmu pengetahuan khususnya tentang kebijakan publik dibidang kesehatan dan dapat digunakan sebagai acuan dalam melakukan penelitian secara lebih lanjut, terutama dalam meneliti yang berkaitan dengan Jaminan Persalinan. 2. Tujuan Praktis Penelitian ini diharapkan dapat berguna sebagai bahan informasi bagi masyarakat dan instansi terkait yang mempunyai wewenang dan tanggungjawab tentang pelaksanaan program pemerintah terutama di bidang kesehatan masyarakat. I.D. Manfaat Penelitian Manfaat dari penelitian adalah diharapkan bisa menjadi acuan bagi Masyarakat dan Pemerintah. Dengan penelitian ini diharapkan masyarakat bisa lebih memahami program Jaminan Persalinan yang sudah diluncurkan oleh Pemerintah, agar masyarakat lebih bisa memanfaatkan fasilitas yang diberikan oleh Pemerintah guna untuk menjalani hidup sehat dan mendapatkan kemudahan dalam mengakses dan mendapatkan pelayanan kesehatan terutama pada program Jaminan Persalinan
5
Ibu hamil. Dan bagi pihak Pemerintah, penelitian ini diharapkan bisa menjadi masukan positif bagi pihak Pemerintah Daerah untuk bisa mengevaluasi dari implementasi kebijakan program jaminan persalinan ini dan masukan juga bagi pihak Puskesmas Jetis, Yogyakarta sumbang untuk lebih meningkatkan peran dan kualitas kepada masyarakat dalam pelaksanaan program Jaminan Persalinan dari yang baik menjadi lebih baik lagi. I.E. Landasan Konseptual dan Kerangka Teori I.E. I. JamPersal Jaminan Persalinan merupakan kebijakan Pemerintah dalam bidang kesehatan yang memberi jaminan pembiayaan pelayanan persalinan yang meliputi pemeriksaan kehamilan, pertolongan persalinan, pelayanan nifas, termasuk pelayanan KB pasca persalinan, dan pelayanan bayi baru lahir. Sasaran dari program ini adalah ibu hamil, ibu bersalin, ibu nifas (sampai 42 hari pasca melahirkan), serta bayi baru lahir (sampai dengan usia 28 hari). Dana JamPersal ini sendiri dibebankan kepada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) mulai tahun 2011 dengan jenis belanja Bantuan Sosial. I.E. II. Kebijakan Publik Kebijakan ( policy ) adalah sebuah instrumen Pemerintahan, bukan saja dalam arti government yang hanya menyangkut aparatur negara, melainkan pula governance yang menyentuh pengelolaan sumberdaya publik.( Edi Suharto,Ph.D : 2008) Menurut Dye kebijakan publik pada umumnya mengandung pengertian
6
mengenai " whatever government choose to do or not to do " yang artinya kebijakan publik adalah "apa saja yang dipilih oleh pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan". Maknanya Dye hendak menyatakan bahwa apapun kegiatan pemerintah baik yang eksplisit maupun implisit merupakan kebijakan. Menurut Hogwood dan Gunn (1990), kebijakan publik sedikitnya mencakup hal - hal sebagai berikut : 1. Bidang kegiatan sebagai ekspresi dari tujuan umum atau pernyataan pertanyaan yang ingin dicapai. 2. Proposal tertentu yang mencerminkan keputusan - keputusan pemerintah yang telah dipilih. 3. Kewenangan formal seperti undang - undang atau peraturan pemerintah. 4. Program yakni seperangkat kegiatan yang mencakup rencana penggunaan sumberdaya lembaga dan strategi pencapaian tujuan. 5. Keluaran ( output ) yaitu apa yang nyata telah disediakan oleh pemerintah, sebagai produk dari kegiatan tertentu. 6. Teori yang menjelaskan bahwa jika melakukan X, maka akan diikuti oleh Y. 7. Proses yang berlangsung dalam periode waktu tertentu yang relatif panjang I.E. III.
Implementasi Kebijakan
Secara umum, yang dimaksud dengan implementasi kebijakan adalah proses dimana formula kebijakan ditransformasikan menjadi produk yang konkrit kebijakan. Dan dalam asumsi yang seringkali dipakai sebagai dasar dalam melakukan analisa,
7
implementasi kebijakan adalah upaya untuk mewujudkan tujuan kebijakan yang dinyatakan dalam formulasi kebijakan, sebagai policy statement ke dalam policy outcome yang muncul sebagai akibat dari aktivitas pemerintah. ( Grindle, Merilee S., (1980), Politics and Policy Implementation in the Third World,
Princeton University
Press, NJ. Hal. 6. ) Implementasi dari suatu program melibatkan upaya-upaya policy maker untuk mempengaruhi perilaku birokrat pelaksana agar bersedia memberikan pelayanan dan mengatur perilaku kelompok sasaran. Implementasi melibatkan usaha dari policy maker untuk mempengaruhi apa yang oleh Lipsky yang disebut dengan ”street level bureaucrats” untuk memberikan pelayanan atau mengatur perilaku kelompok sasaran ( target group ). Menurut teori Merilee S. Grindle, keberhasilan implementasi dipengaruhi oleh dua variabel besar, yakni isi kebijakan (content of policy) dan lingkungan implementasi (context of implementation). Variabel isi kebijakan ini mencakup : 1. Sejauh mana kepentingan kelompok sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan. 2. Jenis manfaat yang diterima oleh target groups. 3. Sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan. Suatu program yang bertujuan mengubah sikap dan perilaku kelompok sasaran relatif lebih sulit diimplementasikan daripada program yang sekedar memberikan bantuan kredit atau bantuan beras kepada kelompok masyarakat
8
miskin. 4. Apakah letak sebuah program sudah tepat. 5. Apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan rinci 6. Apakah sebuah program didukung oleh sumberdaya yang memadai. Variabel lingkungan kebijakan mencakup : 1. Seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan. 2. Karakteristik institusi dan rezim yang sedang berkuasa. 3. Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran. Implementasi Kebijakan Dipengaruhi oleh : Tujuan Kebijakan
Tujuan yang dicapai ?
Program aksi dan proyek individu yang di desain dan didanai
A. Isi Kebijakan 1. Kepentingan kelompok sasaran 2. Tipe manfaat 3. Derajat perubahan yang diinginkan 4. Letak pengambilan keputusan 5. Pelaksanaan program 6. Sumberdaya yang dilibatkan
Hasil Kebijakan : Dampak pada masyarakat, individu, dan kelompok. Perubahan dan penerimaan masyarakat
B. Lingkungan Implementasi 1. Kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat 2. Karakteristik lembaga dan penguasa 3. Kepatuhan dan daya tanggap
Program yang dilaksanakan sesuai rencana
Mengukur Keberhasilan
9
Skema 1 Sumber : Grindle, Merilee S, 1980:11. Meskipun penulis menyetujui konsep Grindle 1980 tentang 2 variable yang mempengaruhi implementasi kebijakan, tetapi dalam penelitian ini penulis hanya menggunakan sebagian saja yaitu variable lingkungan khususnya aktor pelaksana kebijakan. Alasan penulis adalah karena Isi kebijakan merupakan kebijakan yang sangat baik dan sesuai dengan kebutuhan masyarakat, yaitu pelayanan
kesehatan
ibu hamil yang cukup lengkap, dengan cara yang mudah dan tanpa beaya apapun. Panduan pelaksanaan yang rinci dan jelas memastikan bahwa kebijakan itu secara teknis mudah dilaksanakan oleh jajaran aparat kesehatan dari tingkat pusat sampai ke Puskesmas dan masyarakat luas akan meberima dan mendukungnya, sehingga bagi penulis berhasil tidaknya kebijakan tersebut banyak ditentukan oleh aktor pelaksananya, terutama pada unit yang langsung memberikan pelayanan kepada masyarakat yaitu Puskesmas. Menurut Van Meter dan Van Horn (1975), mendefinisikan implementasi kebijakan, adalah tindakan tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu atau pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok Pemerintah atau Swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijaksanaan. Tindakan
yang
dimaksud
mencakup
usaha-usaha
untuk
mengubah
keputusan-keputusan menjadi tindakan tindakan operasional dalam kurun waktu tertentu maupun dalam rangka melanjutkan usaha usaha untuk mencapai
10
perubahan-perubahan besar dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan. Ada lima variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi menurut Van Meter dan Van Horn ini, yakni : (1) Standar dan Sasaran kebijakan, (2) Sumberdaya, (3) Komunikasi, Antarorganisasi dan Penguatan aktivitas, (4) karakterisktik agen pelaksana dan (5) kondisi atau sosial, ekonomi, dan politik. (1) Standar dan Sasaran Kebijakan Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat direalisir. Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multiinterprestasi dan mudah menimbulkan konflik diantara para agen implementasi. (2) Sumberdaya Implementasi kebijakan perlu dukungan sumberdaya baik sumberdaya manusia ( human resources ) maupun sumberdaya manusia non-manusia ( non-human resources ). (3) Hubungan antar Organisasi Dalam banyak program, implementasi sebuah program perlu dukungan dan koordinasi dengan istansi lain. Untuk itu, diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagi keberhasilan suatu program. (4) Karakteristik Agen Pelaksana Yang dimaksud karakteristik agen pelaksana adalah mencakup struktur birokrasi, norma-norma, dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya itu akan memengaruhi implementasi suatu program.
11
(5) Kondisi Sosial, Politik, dan Ekonomi Variabel ini mencakup sumberdaya ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan, sejauhmana kelompok-kelompok kepentingan memberikan dukungan bagti implementasi kebijakan, karakteristik para partisipan, yakni mendukung atau menolak, bagaimana sifat opini publik yang ada di lingkungan, dan apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan. (6) Disposisi Implementor Disposisi implementor ini mencakup tiga hal yang penting, yakni : (1) respons implementor kebijakan, yang akan memengaruhi kemauannya untuk melaksanakan kebijakan, (2) kognisi, yakni pemahamannya terhadap kebijkan, dan (3) intensitas disposisi implementor, yakni preferensi nilai yang dimiliki oleh implementor. Model implementasi kebijakan yang diajukan oleh Van Meter dan Van Horn menekankan pentingnya partisipasi implementor dalam penyusunan tujuan kebijakan, namun pendekatan mereka terkatagori pendekatan Top-down, sebab dalam bukunya mereka mengatakan bahwa standar dan tujuan kebijakan dikomunikasikan pada implementor melalui jaringan interorganisasional, atau dengan perkataan lain, yang terpenting adalah para implementor memahami dan menyetujui tujuan dan standar yang telah ditetapkan, bukan turut menentukan tujuan dan standar tersebut. Model ini
hanya merupakan sebuah artikel, maka penjelasan Van Meter
dan Van Horn mengenai model mereka kurang rinci, sehingga menurut Mazmanian dan Sabatier, model ini memiliki keterbatasan, yakni hanya sesuai untuk digunakan
12
pada program yang bertujuan mendistribusikan barang dan pelayanan publik dan terlalu abstrak, dengan kategori yang tidak jelas bentuknya serta variabelnya sulit untuk dioperasionalkan. Komunikasi antar organisasi dan kegiatan pelaksanaan
ukuu Ukuran dan tujuan kebijakan
Kinerja implementasi Disposisi pelaksana
Karakteristik badan pelaksana
Sumberdaya Ukuran dan tujuan kebijakan
Skema 2 Sumber: Van Meter dan Horn, 1975: 463. Seperti halnya dengan konsep Grindle 1980, Penulis pada dasarnya juga menyetujui pendapat Van Meter dan Horn 1975, tetapi dalam penelitian ini tidak digunakan sepenuhnya hanya sebagai pendukung. Diantara 6 variable yang mempengaruhi implementasi kebijakan, penulis hanya mengacu pada 2 variable yaitu karakteristik Agen pelaksana dan desposisi implementor. Standar dan sasaran kebijakan penulis anggap sudah sangat jelas dan baik sehingga tidak akan jadi masalah, demikian juga ketersediaan sumber daya dan hubungan antar organisasi di lingkungan kementerian kesehatan yang cukup banyak dan memiliki jejaring kerja
13
yang cukup sistemik. Dilihat dari tiga variable tersebut, penulis menilai secara teknis kebijakan tersebut akan bisa dilaksanakan dengan baik, demikian pula dengan kondisi lingkungan sosial politik dan ekonomi yang relatif tidak akan menjadi penghambat implementasi kebijakan tersebut. Empat variabel yang ditunjuk oleh Van Meter dan Horn 1975, menurut penulis bersifat positif dalam arti mendukung implementasi Jampersal. Bagi penulis keberhasilan Jampersal banyak ditentukan oleh para pelaksana di Puskesmas yang berkaitan dengan kemampuan dan kemauan mereka. Kedua hal itu terkait dengan variable karakter agen pelaksana dan disposisi implementor, yang juga berhubungan erat dengan variable - variable internal lainnya sebagaimana yang disebutkan oleh Edward 1980. George C.Edward III (1980) menyatakan bahwa ada beberapa variable internal yang mempengaruhi implementasi suatu kebijakan yaitu pelaksana program JamPersal yang dilaksanakan di Puskesmas. Dalam hal ini variabel sasaran tidak difokuskan, karena anggapannya semua masyarakat bertanggapan positif terhadap kebijakan dari program JamPersal, sehingga tidak ada masyarakat yang melakukan terhadap kebijakan tersebut. Dalam model yang dikembangkannya, ia mengemukakan ada 4 (empat) faktor kritis yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi. Pendekatan yang dilakukan dengan mengajukan pertanyaan :”Prakondisi apa yang harus ada agar implementasi berhasil?” dan “ Apa yang menjadi kendala pokok bagi suksesnya suatu
14
implementasi?” dan menemukan 4 (empat) variabel diantaranya komunikasi, sumberdaya, disposisi atau sikap pelaksana dan struktur birokrasi setelah mengkaji beberapa pendekatan yang dilakukan penulis lain. Karya Edwards ini tidak pernah dikutip atau dibahas oleh penulis yang berasal dari Amerika dan Inggris, tetapi karya Edward ini justru paling banyak dikutip oleh penulis dan pemerhati implementasi di Indonesia dibandingkan dengan model yang dikembangkan oleh duet Van meter dan Van Horn. Dibanding tulisan Van Meter dan Van Horn yang hanya sebuah artikel, jabaran George C. Edwards III mengenai konsep-konsep yang dibahasnya jauh lebih dalam dan operasional. Mungkin karena alasan inilah karyanya banyak dikutip di dalam negeri, meski variable-variabel yang ia ajukan nyaris serupa, bahkan lebih sederhana dibanding dengan variable-variabel yang diajukan oleh pendahulunya. Keberhasilan implementasi kebijakan akan ditentukan oleh banyaknya variabel atau faktor, dan masing-masing variabel tersebut saling berhubungan satu sama lain. Ketentuan keberhasilan implementasi ini didukung oleh faktor – faktor yang memengaruhi implementasi kebijakan, Teori implementasi menurut George C. Edward III ( 1980 ), implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat variabel, yaitu : (1) komunikasi, (2) sumberdaya, (3) disposisi, dan (4) struktur birokrasi. Keempat variabel tersebut juga saling berhubungan satu sama lain. (1) Komunikasi Keberhasilan implementasi kebijakan mensyaratkan agar implementor
15
mengetahui apa yang harus dilakukan. Yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan harus ditransmisikan kepada kelompok sasaran ( target group ) sehingga akan mengurangi distorsi implementasi. Apabila tujuan dan sasarannya tidak jelas atau tidak diketahui sama sekali oleh target group kemungkinan akan terjadi resistensi implementasi. Sebagai contoh mungkin bisa melihat dari bagaimana keberhasilan program Jaminan Persalinan ( JamPersal ) di Puskesmas Jetis, adalah mungkin salah satu penyebabnya adalah karena penerapan pelaksanaan Jaminan Persalinan di Puskesmas Jetis dilakukan secara intensif dalam melaksanakan sosialisai tujuan dan manfaat dari program Jaminan Persalinan tersebut terhadap Ibu Hamil dengan menggunakan berbagai media. (2) Sumberdaya Sumberdaya merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan agar implemenjasi tersebut bisa menjadi efektif. Sumberdaya ini bisa berwujud sumberdaya manusia, yakni kompetensi implementor dan sumberdaya finansial. Tanpa adanya sumberdaya ini, walaupun isi kebijakannya sudah dikomunikasikan secara jelas dan konsisten, tetapi apabila implementornya kekurangan sumberdaya untuk melaksanakannya, implementasi kebijakan program jaminan persalinan di puskemas jetis tersebut tidak akan berjalan secara efektif dan kebijakan jaminan persalinan tersebut hanya tinggal di kertas menjadi dokumen belaka. Yang dimaksud dengan sumberdaya yang diperlukan dalam implementasi menurut Edwards III adalah :
16
a. Staff, yang jumlah dan skills (kemampuannya) sesuai dengan yang dibutuhkan. b. Informasi
Informasi berbeda dengan komunikasi. Yang diperlukan di sini adalah : Informasi yang terkait dengan bagaimana melaksanakan kebijakan tersebut (Juknis) serta, Data yang terkait dengan kebijakan yang akan dilaksanakan.
c. Kewenangan
Kewenangan yang dibutuhkan dan harus tersedia bagi implementor sangat bervariasi tergantung pada kebijakan apa yang harus dillaksanakan. Kewenangan tersebut
dapat berwujud membawa kasus ke meja hijau
menyediakan barang dan jasa; kewenangan untuk memperoleh dan menggunakan dana, staf, dll kewenangan untuk meminta kerjasama dengan badan pemerintah yang lain, dll.
d. Fasilitas
Kendati implementor telah memiliki jumlah staff yang memadai, telah memahami apa yang diharapkan darinya dan apa yang harus dilaksanakan, juga
telah
memperoleh
kewenangan
yang
diperlukan
untuk
mengimplementasikan kebijakan, namun tanpa fasilitas fisik yang memadai, implementasi juga tidak akan efektif. Fasilitas fisik ini beragam tergantung
17
pada kebutuhan kebijakan : ruang kantor, komputer, dan lain - lain.
(3) Disposisi atau Sikap Pelaksana
Yang dimaksud dengan disposisi adalah sikap dan komitmen dari pelaksana terhadap kebijakan atau program yang harus mereka laksanakan karena setiap kebijakan membutuhkan pelaksana-pelaksana yang memiliki hasrat kuat dan komitmen yang tinggi agar mampu mencapai tujuan kebijakan yang diharapkan. Terdapat tiga unsur utama yang mempengaruhi kemampuan dan kemauan aparat pelaksana untuk melaksanakan kebijakan yaitu:
a. Kognisi yaitu seberapa jauh pemahaman pelaksanan terhadap kebijakan. Pemahaman terhadap tujuan kebijakan sangatlah penting bagi aparat pelaksana lebih-lebih apabila sistem nilai yang mempengaruhi sikapnya berbeda dengan sistem nilai pembuat kebijakan, maka implementasi kebijakan tidak akan berjalan dengan efektif. Ketidakmampuan administratif dari pelaksana
kebijakan
kebutuhan-kebutuhan
yaitu dan
ketidakmampuan
harapan-harapan
dalam
yang
menanggapi
disampaikan
oleh
masyarakat dapat menyebabkan pelaksanaan suatu program tidak efektif. 1.
Arahan dan tanggapan pelaksanan, hal ini meliputi bagaimana
penerimaan,
ketidakberpihakan
maupun
penolakan
pelaksana
dalam
menyikapi kebijaksanaan. A. Intensitas respon atau tanggapan pelaksana.
18
Karakter dari pelaksana akan mempengaruhi tindakan-tindakan pelaksana dalam mengimplementasikan kebijakan karena pelaksana adalah individu yang tidak mungkin bebas dari kepercayaan, aspirasi dan kepentingan pribadi yang ingin mereka capai. Dalam mengimplementasikan suatu kebijakan terdapat suatu kemungkinan dari pelaksana untuk membelokkan apa yang sudah ditentukan demi kepentingan pribadinya, sehingga dengan sikap pelaksana tersebut dapat menjauhkan tujuan dari kebijakan sebenarnya. Disposisi merupakan watak atau karakteristik yang dimiliki oleh implementor, seperti komitmen, kejujuran, dan sifat demokratis. Apabila implementor dari Puskesmas Jetis memiliki disposisi yang baik, maka implementor akan dapat menjalankan kebijakan Jaminan Persalinan tersebut dengan baik sesuai dengan apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan yaitu Pemerintah. Sebaliknya apabila implementor dari Puskesmas Jetis tersebut memiliki sikap atau perspektif yang berbeda dengan kebijakan yang telah dibuat oleh Pemerintah, maka proses implementasi kebijakan Jaminan Persalinan di Puskesmas Jetis tersebut menjadi tidak efektif. (4) Struktur Birokrasi Yang dimaksud dengan Struktur Birokrasi Edwards III adalah mekanisme kerja yang dibentuk untuk mengelola pelaksanaan sebuah kebijakan. Ia menekankan perlu adanya Standart Operating Procedure (SOP) yang mengatur tata aliran pekerjaan diantara para pelaksana, terlebih jika pelaksanaan program melibatkan
19
lebih dari satu institusi. Ia juga mengingatkan bahwa adakalanya fragmentasi diperlukan manakala implementasi kebijakan memerlukan banyak program dan melibatkan banyak institusi untuk mencapai tujuannya. Dalam struktur birokrasi disini adalah bagaimana struktur birokrasi di Puskesmas Jetis yang bertugas dalam mengimplementasikan kebijakan jaminan persalinan tersebut, apakah memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan jaminan persalinan ini atau tidak. Dalam hal ini Salah satu dari aspek struktur yang penting dari setiap birokrasi adalah adanya prosedur operasi yang standar ( standard operating procedures atau SOP ). SOP menjadi pedoman bagi setiap implementor dalam bertindak. Struktur birokrasi yang terlalu panjang bisa mengakibatkan melemahnya pengawasan dan menimbulkan red-tape yakni prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Dan menyebabkan birokrasi menjadi tidak fleksibel.
Komunikasi
Sumberdaya
Implementasi
Disposisi
Struktur Birokrasi
Skema 3 Sumber: Edward III, 1980:148.
20
I. F. Definisi Konseptual 1. JamPersal adalah jaminan pelayanan untuk pemeriksaan kehamilan, pertolongan persalinan, pelayanan nifas termasuk pelayanan KB pasca persalinan dan pelayanan bayi baru lahir. 2. Kebijakan publik adalah sebagai pengalokasian nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat. Dalam hal ini hanya pemerintah yang dapat melakukan suatu tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat. ( Easton: 1969) 3. Implementasi Kebijakan menurut guru besar ilmu administrasi UNPAD, Prof. H. Tachjan adalah proses kegiatan administratif yang dilakukan setelah kebijakan ditetapkan atau disetujui. Kegiatan ini terletak di antara perumusan kebijakan dan evaluasi kebijakan. Implementasi Kebijakan mengandung logika yang top-down,
maksudnya menurunkan atau
menafsirkan alternatif – alternatif yang masih abstrak atau makro menjadi alternatif yang bersifat konkrit atau mikro. I.G . Definisi Operasional 1. Implementasi Kebijakan Program Jaminan Persalinan (JAMPERSAL) di wilayah Puskesmas Jetis, akan diukur melalui indikator : A. Aspek komunikasi akan di ukur melalui indikator :
21
1. Tujuan dan sasaran harus jelas 2. Metode yang digunakan sebagai sarana media sosialisasi mudah dan dapat dipahami. 3. Meningkatkan intensitas komunikasi terhadap sasaran B. Aspek sumberdaya akan diukur melalui indikator : 1. Pelaksana yang memadai sesuai dengan kebutuhan yang tercantum didalam Kebijakan JamPersal 2. Standar tingkat pendidikan pelaksana sesuai dengan kebutuhan dalam penerapan pelaksanaan JamPersal 3. Tingkat pemahaman pelaksana terhadap tujuan dan sasaran serta aplikasi detail dari program JamPersal yang sudah memadai 4. Kemampuan dan kecakapan pelaksana dalam menyampaikan program dan pengarahan terhadap sasaran 5. Ketersediaan cadangan sumberdaya (dana) untuk penerapan pelaksanaan dari program JamPersal C. Aspek disposisi atau sikap pelaksana akan diukur melalui indikator : 1. Tingkat komitmen dan kejujuran pelaksana diukur dengan tingkat konsistensi pelaksana terhadap tugas pokok dan fungsi yang sesuai dengan Kebijakan JamPersal 2. Tingkat demokratis yang dapat diukur dengan intensitas pelaksana di Puskesmas Jetis melakukan proses sharing dengan kelompok sasaran,
22
mencari solusi dari masalah yang dihadapi dan melakukan diskresi yang berbeda dengan guideline guna mencapai tujuan dan sasaran program JamPersal tersebut. D. Aspek struktur birokrasi akan diukur melalui indikator : 1. ketersediaan standard operational procedure (SOP) yang mudah dipahami. 2. Struktur organisasi di Puskesmas Jetis dilihat dari seberapa jauh rentang kendali antara pucuk pimpinan dan bawahan dalam struktur organisasi pelaksana. Semakin jauh berarti semakin rumit, birokratis dan lambat untuk merespon perkembangan program Jaminan Persalinan di Puskesmas Jetis. 2. Program Jaminan Persalinan (JAMPERSAL) di wilayah Puskesmas Jetis, akan diukur melalui indikator : a. Sasaran pasien di Puskesmas Jetis akan diukur melalui indikator : 1. Ibu hamil, Ibu bersalin, Ibu nifas ( sampai 42 hari setelah melahirkan ), dan Bayi baru lahir ( sampai dengan usia 28 hari ). Sasaran pasien yang dimaksud adalah kelompok sasaran yang berhak mendapat pelayanan yang berkaitan langsung dengan kehamilan dan persalinan baik normal maupun dengan komplikasi atau resiko tinggi untuk mencegah angka kematian ibu (AKI) dan angka kematian anak (AKB) dari suatu proses persalinan. 3. Keberhasilan Implementasi Kebijakan JamPersal di wilayah Puskesmas
23
Jetis, akan diukur melalui indikator : a. Keberhasilan implementasi kebijakan JamPersal di wilayah Puskesmas Jetis dapat diukur melalui aspek komunikasi, sumberdaya, disposisi atau sikap pelaksana, dan struktur birokrasi pelaksanaan program JamPersal yang telah dilaksanakan di Puskesmas Jetis apakah telah mencapai tujuan dan target yang tercantum di dalam kebijakan JamPersal. b. Keberhasilan implementasi kebijakan JamPersal di wilayah Jetis juga dapat diukur dengan aspek pelayanan yang dilakukan oleh Puskesmas Jetis disesuaikan dengan harapan atau tingkat kepuasan pasien.
24
I.H. Alur Pemikiran Komunikasi : 1. Tujuan dan sasaran harus jelas 2. Metode yang digunakan sebagai sarana media sosialisasi mudah dan dapat dipahami 3.Meningkatkan intensitas komunikasi terhadap sasaran
Sumberdaya : 1. Pelaksana yang memadai sesuai dengan petunjuk teknis Jampersal 2. Standar Tingkat pendidikan pelaksana sesuai dengan petunjuk teknis Jampersal 3. Tingkat pemahaman pelaksana terhadap tujuan dan sasaran serta aplikasi detail dari program Jampersal yang memadai 4. Kemampuan pelaksana dalam menyampaikan program dan pengarahan terhadap sasaran 5. Ketersediaan cadangan sumberdaya (dana) untuk penerapan pelaksaan program jampersal
Kebijakan Publik
Keberhasilan Penerapan Pelaksana Jampersal
Disposisi atau Sikap Pelaksana : 1. Tingkat komitmen dan kejujuran pelaksana diukur dengan konsistensi pelaksana terhadap tugas pokok dan fungsi 2. Tingkat demokratis diukur dengan intensitas pelaksana melakukan proses sharing dan solusi dengan sasaran Struktur Birokrasi :
Skema 4
1. Ketersediaan SOP yang mudah dipahami 2. Kendali pimpinan dan bawahan dalam struktur organisasi pelaksana Jampersal
25
I.I. Metode Penelitian I.I. I. Pendekatan Penelitian Dalam penelitian ini, penulis menggunakan pendekatan kualitatif yaitu menggunakan metode penelitian Studi Kasus. Penelitian dilakukan dengan wawancara mendalam dan studi dokumen, yang kemudian hasil yang diperoleh dari lapangan diolah dan akan menjadi data penelitian. Pertanyaan wawancara bersumber dari teori George C. Edward III (1980) yaitu teori implementasi kebijakan yang dipengaruhi oleh empat variabel, yaitu : (1) Komunikasi, (2) Sumberdaya, (3) Disposisi, dan (4) Struktur Birokrasi. Keempat variabel tersebut yang akan dikaji untuk menilai implementasi kebijakan JamPersal di Puskesmas Jetis Yogyakarta. I.I. II. Lokasi Penelitian Penelitian ini dilaksanakan di Puskesmas Jetis Yogyakarta. Puskesmas ini merupakan salah satu Puskesmas yang lokasinya terletak di kota Yogyakarta dan mendapatkan Sertifikasi ISO yang telah diraih sejak tahun 2008 merupakan suatu prestasi bahwa Puskesmas ini termasuk fasilitas kesehatan yang telah sesuai dengan standar nasional. I. I. III. Teknik Pengumpulan Data A. Wawancara mendalam, yaitu melakukan tanya jawab secara langsung dengan
informan
penelitian
untuk
memperoleh
data
primer,
yakni
informasi-informasi dan keterangan-keterangan tentang pelaksanaan program JamPersal di Puskesmas Jetis Yogyakarta.
26
B. Studi dokumen, yaitu pengumpulan data dengan mengumpulkan data dari segala sumber data yang berhubungan dengan objek penelitian. Data yang berbentuk tertulis (laporan kerja petugas, laporan realisasi program JamPersal, dan data pengguna program). I.I. IV. Jenis Data a. Data primer, yaitu data yang diperoleh langsung dari informan penelitian, yang dilakukan melalui penelitian lapangan berupa informasi dari wawancara. Dilakukan untuk mengetahui fakta langsung yang dilakukan oleh pelaksana program JamPersal.
b. Data sekunder, yaitu data yang diperoleh dari dokumentasi-dokumentasi atau keterangan sumber-sumber lainnya yang dapat menunjang objek yang sedang diteliti, seperti dari dokumentasi di Puskesmas Jetis Yogyakarta dan Studi Pustaka yang bersumber pada literatur dokumen – dokumen atau artikel yang berhubungan dengan penelitian.
I. I. V. Analisis Data
Penelitian ini dilakukan dengan analisa kualitatif, jenis penelitian ini dapat diartikan sebagai penelitian yang menghasilkan data deskriptif mangenai kata-kata lisan maupun tertulis, dan tingkah laku yang dapat diamati dari orang-orang yang diteliti. (Suyanto, 2010:166)
27
I.I. VI. Target Wawancara
Informan inti ada 2 orang yang terdiri dari Ketua Tim Pengelola Program JamPersal di Puskesmas Jetis, Pasien JamPersal, dan tambahan informan lainnya yang terkait.
J. Sistematika Penulisan
Bab I membahas tentang pendahuluan, di dalam pendahuluan tersebut akan dijelaskan alasan pentingnya membahas tema yang sedang ingin diteliti, latar belakang dari timbulnya permasalahan yang sedang diangkat dan di kaji dalam tema penelitian, yang didukung dengan kerangka teori sebagai dasar dalam menjelaskan jabaran dari rumusan masalah, serta metode pengumpulan data sebagai teknik dalam mengumpulkan, mengkaji, dan menganalisis data untuk disajikan kedalam bentuk pembahasan.
Bab II akan memaparkan secara umum tentang obyek penelitian yaitu tentang Potret Kebijakan dan deskripsi wilayah Puskesmas Jetis dengan informasi atau data yang relevan sesuai dengan obyek penelitian.
Bab III akan mendeskripsikan implementasi kebijakan pelayanan kesehatan Jaminan Persalinan, kemudian membahas analisa implementasi kebijakan JamPersal dilihat dari aspek komunikasi, sumber daya, disposisi (sikap pelaksana), dan struktur birokrasi di Puskesmas, serta membahas hasil dari implementasi kebijakan JamPersal
28
yang telah berlangsung di Puskesmas Jetis Yogyakarta.
Bab IV akan menjelaskan yang pertama mengenai faktor-faktor yang mendukung implementasi JamPersal. Kedua, membahas implikasi dari kebijakan JamPersal, serta membahas sekilas mengenai keterbatasan penelitian dalam memperoleh data yang berkaitan dengan keberlangsungan program JamPersal di Puskesmas Jetis.
Bab V merupakan kesimpulan dan saran yang diperoleh dari bab-bab yang telah dijelaskan sebelumnya.
29
