BAB I PENDAHULUAN. hubungan dengan norma hukum yang lebih rendah, atau metode pembentukan

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Hans Kelsen1 menyatakan bahwa sumber hukum (Rechtsbron)2 dengan sendirinya selalu berupa hukum, dimana norma hukum “yang lebih tinggi” dalam hubungan dengan norma hukum “yang lebih rendah”, atau metode pembentukan suatu norma “yang lebih rendah” yang ditentukan oleh norma “yang lebih tinggi”. Norma dasar adalah sumber hukum, dengan pengertian yang lebih luas, bahwa setiap norma hukum adalah sumber dari norma hukum lain yang pembentukannya diatur oleh norma hukum tersebut dalam menentukan prosedur pembentukan dan isi dari norma yang akan dibentuk.

1

Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, Nusa Media, Bandung, 2011, hal. 189. Lihat juga dalam Jimly Asshiddiqie dan M. Ali Safa‟at, Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, Konstitusi Press, Jakarta, 2012, hal. 106. 2

Sumber hukum ialah segala apa saja yang menimbulkan aturan-aturan yang mempunyai kekuatan yang bersifat memaksa, yakni aturan-aturan yang kalau dilanggar mengakibatkan sanksi yang tegas dan nyata. CST. Kansil, Pengantar Ilmu Hukum, Balai Pustaka, Jakarta, 2002, hal. 19. Hans Kelsen menyatakan sumber hukum adalah ekspresi yang figuratif dan ambigu, istilah tersebut tidak hanya digunakan untuk menyebut metode pembuatan hukum, yaitu kebiasaan dan legislasi, tetapi juga untuk mengkarakteristikkan alasan validitas hukum, khususnya alasan paling akhir, norma dasar menjadi sumber hukum. Jimly Asshiddiqie dan M. Ali Safa‟at, Loc.Cit.

1

2

Sumber hukum pada umumnya dapat ditinjau dari segi material dan segi formil.3 Menurut Mahadi,4 yang menerangkan bahwa sumber hukum formil, diantaranya: Pertama, Undang-Undang dalam arti luas, meliputi: Undang-Undang Dasar (grondwet, constitution), Undang-Undang biasa, Peraturan Pemerintah pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan daerah (Perda). Kedua, Hukum adat. Ketiga, Hukum kebiasaan. Keempat, Traktat. Kelima, Yurisprudensi Keenam, Doktrina. Perjalanan ketatanegaraan5 di Republik Indonesia, menempatkan Pancasila sebagai sumber dari seluruh sumber hukum negara.6 Menempatkan Pancasila

3

Sumber hukum segi materil ialah keyakinan dan perasaan hukum individu dan pendapat umum (public opinion) yang menentukan isi (materi) dari hukum. Sumber hukum segi formil ialah penentuan berlakunya hukum itu sendiri. Dari segi materil yang tertonjol ialah isinya, sedangkan dari segi formil yang menonjol ialah berlakunya. M. Solly Lubis, Hukum Tata Negara, Mandar Maju, Bandung, 2008, hal. 37-38. 4

Mahadi sebagaimana dimuat dalam M. Solly Lubis, Hukum…, Op.Cit, hal. 38. Lihat juga dalam CST. Kansil, Loc.Cit. Bandingkan juga dengan pandangan Van Apeldoorn bahwa sumber hukum dalam arti formil meliputi: peraturan perundang-undangan, kebiasaan, dan traktat. L.J. Van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum, Pradnya Paramita, Jakarta, 2011, hal. 78. 5

Ketatanegaraan berasal dari istilah Hindu-Jawa yakni tata dan negara, tata (susun) negara (lingkungan kekuasaan Pemerintahan). Tata negara berarti susunan negara atau susunan Pemerintahan. Ketatanegaraan berarti segala sesuatu mengenai susunan negara. Hukum ketatanegaraan adalah aturanaturan tentang Pemerintahan negara. Hukum ketatanegaraan dalam arti sempit hanya menguraikan tentang aturan sesuatu negara tertentu yang dalam bahasa Belanda disebut staatsrecht (hukum negara) dan dapat dilihat dari konstitusi. Hukum ketatanegaraan dalam arti luas bukan hanya menguraikan aturan sesuatu negara negara melainkan termasuk hukum tata usaha (administrasi) negara (administratiefrecht), bahkan termasuk juga hukum internasional. Hilman Hadikusuma, Bahasa Hukum Indonesia, Alumni, Bandung, 2010, hal. 44.

3

sebagai dasar filsafat7 dan ideologi8 negara, sehingga setiap materi muatan Peraturan Perundang-undangan tidak boleh bertentangan dengan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila. Penempatan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum negara adalah sesuai dengan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 alinea keempat yaitu:9 “Kemudian dari pada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Republik Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah Ketatanegaraan harus ditulis dalam satu rangkaian kata, hal ini tentunya akan berbeda dengan penulisan Hukum Tata Negara. Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2008, hal. 2. 6

Pasal 2 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. Lihat juga dalam, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan 1, Kanisius, Yogyakarta, 2007, hal. 59. Lihat juga dalam, Teguh Prasetyo dan Abdul Halim Barkatullah, Filsafat, Teori, dan Ilmu Hukum, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2012, hal. 379. 7

Dasar formal kedudukan Pancasila sebagai dasar negara Republik Indonesia tersimpul dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 alinea keempat, yang berbunyi: “…maka disusunlah kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu dalam suatu UndangUndang Dasar negara Indonesia, yang terbentuk dalam susunan negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat, dengan berdasarkan kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan Yang Dipimpin Oleh Hikmat Kebijaksanaan Dalam Permusyawaratan/Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan Sosial Bagi Seluruh Rakyat Indonesia”. Pengertian kata “… dengan berdasarkan kepada …” hal ini secara yuridis memiliki makna sebagai dasar negara. Kaelan, Negara Kebangsaan Pancasila, Paradigma, Yogyakarta, 2013, hal. 49. 8

Istilah ideologi berasal dari kata “idea” yang berarti “gagasan, konsep, pengertian dasar, cita” dan “logos” yang berarti “ilmu”. Kata “idea” berasal dari bahasa Yunani “eidos” yang artinya “bentuk”, juga ada kata “idein” yang artinya “melihat”. Secara harfiah, ideologi berarti ilmu pengetahuan tentang ide-ide, atau ajaran tentang pengertian-pengertian dasar. Ideologi sebagai suatu rangkaian kesatuan cita yang mendasar dan menyeluruh yang jalin menjalin, menjadi suatu sistem pemikiran yang logis, adalah bersumber kepada filsafat. Dengan kata lain ideologi sebagai suatu system of thought mencari nilai, norma dan cita yang bersumber kepada filsafat, yang bersifat mendasar dan nyata untuk diaktualisasikan, artinya secara potensial mempunyai kemungkinan pelaksanaan yang tinggi, sehingga dapat memberi pengaruh positif, karena mampu membangkitkan dinamika masyarakat tersebut secara nyata ke arah kemajuan. Ibid., hal. 60-65. 9

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, alinea keempat pada pembukaan.

4

darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah kemerdekaan kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar Negara Indonesia, yang terbentuk dalam suatu susunan negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan Ketuhanan yang maha esa, Kemanusiaan yang adil dan beradab, Persatuan indonesia, Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, dan serta dengan mewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”.

Posisi Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum, turut ditegaskan oleh M. Solly Lubis,10 yang menyatakan “Pancasila sebagai landasan ideal dan sumber hukum materil, menentukan isi (materi) bahkan jiwa (semangat) peraturan-peraturan hukum mengenai pengelolaan kehidupan bernegara dan bermasyarakat (tata laksana Pemerintahan dan tata laksana kemasyarakatan)”. 10

M. Solly Lubis, Hukum…, Op.Cit, hal. 50.

Hal senada juga diutarakan oleh Tan Kamelo, yang menyatakan bahwa “Pancasila harus diletakkan sebagai basic norm (grundsnorm) dalam arti sesungguhnya bukan hanya (solifsistik) belaka, proses pembentukan sistem hukum dengan kronologis demikian memperlihatkan adanya karakter abstraksi dan derivasi hukum sehingga memiliki suatu kekuatan yang tangguh dari ancaman sistem hukum asing. Dalam hal ini nilai hukum bangsa Indonesia sudah terformulasi dengan sangat indah dalam filosofi bangsa (Pancasila), bersifat abstrak dan universal, mengandung keluhuran, dan telah diuji beberapa kali dalam sejarah ketatanegaraan bangsa Indonesia. Nilai hukum yang dibentuk bukan berasal dari nilai liberalisme, kapitalisme, individualisme, melainkan dibentuk dari nilai yang bersifat teokratis, humanistik yang beradab, mendahulukan musyawarah, serta berkeadilan sosial”. Tan Kamelo, Pemikiran Guru Besar Universitas Sumatera Utara Dalam pembangunan Nasional, Dewan Guru Besar USU, Medan, 2012, hal. 98. Lihat juga pandangan A Hamid S. Attamimi, yang menyatakan bahwa “Pancasila sebagai cita hukum (Rechtsidee) lebih tepat mengingat cita ialah gagasan, rasa, cipta, pikiran. Dalam hal ini, bahwa kelima (5) sila dari Pancasila dalam kedudukannya sebagai cita hukum rakyat Indonesia dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara secara positif merupakan “bintang pemandu” yang memberikan pedoman dan bimbingan dalam semua kegiatan memberi isi kepada tiap peraturan perundang-undangan”. A. Hamid S. Attamimi, dalam Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan 1, Loc.Cit.

5

Seyogyanya dalam jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan selaras dengan cita hukum (Rechtsidee) Indonesia, yakni Pancasila. Peraturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Adapun jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:11 Pertama,Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kedua, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat. Ketiga, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang. Keempat, Peraturan Pemerintah. Kelima, Peraturan Presiden. Keenam, Peraturan Daerah Provinsi. Ketujuh, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

11

Pasal 7 (1) Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. Patut juga ditelaah mengenai history lahirnya Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, bahwa Undang-Undang ini lahir dalam rangka menyempurnakan Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. Adapun kelemahan dari Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, diantaranya: materinya banyak yang menimbulkan kerancuan atau multitafsir sehingga tidak memberikan suatu kepastian hukum, teknik penulisan banyak yang tidak konsisten, terdapat materi baru yang perlu diatur sesuai dengan perkembangan atau kebutuhan hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Adapun mengenai posisi kembalinya TAP MPR dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia. Hal ini menunjukkan beberapa kewenangan strategis yang dimiliki oleh MPR, meski terjadi pada waktu-waktu yang ditentukan saja, sehingga TAP MPR masih diperlukan dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia. Kedepannya TAP MPR yang akan lahir hanya berupa penetapan Undang-Undang Dasar, pelantikan Presiden dan Wakil Presiden, serta memilih Presiden dan Wakil Presiden dalam hal terjadi kekosongan jabatan. Adapun mengenai penetapan GBHN (Garis Besar Haluan Negara) hal ini bukan kewenangan MPR, karena hal tersebut sudah dialihkan kepada Presiden. Delfina Gusman, Kedudukan TAP MPR Berdasarkan Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pemebentukan Peraturan Perundang-undangan, Jurnal Dinamika Hukum Vol. 12 No. 3, September 2012, hal. 445.

6

Peraturan Perundang-undangan tidak dapat dilepaskan dari politik hukum,12 menurut pandangan Meuwissen13 yang menyebutkan bahwa pada Peraturan Perundang-undangan dapat dibedakan 2 (dua) momen sentral, diantaranya: Pertama, Momen politik-idiil, hal menciptakan perundang-undangan adalah tindakan politik, perundang-undangan adalah tujuan dan hasil proses-proses politik. Kedua, Momen sifat teknikal, dimana perundang-undangan adalah bentuk yang paling sempurna yang didalamnya tidak hanya paham-paham politik tetapi juga filsafat hukum dapat menjadi langsung relevan secara praktikal. Menurut pandangan Mahfud M.D,14 bahwa hukum dan politik akan saling mempengaruhi, hal ini dapat dilihat melalui 3 (tiga) faktor, diantaranya:

12

M. Solly Lubis menyatakan bahwa politik hukum yang menentukan peraturan hukum apa yang seharusnya berlaku mengatur berbagai hal kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Dan wawasan politik hukum adalah konsep strategis yang memberikan arahan bagi politik hukum itu sendiri, dan hal ini tercakup dalam wawasan nasional. M. Solly Lubis, Serba-serbi Politik dan Hukum, PT. Sofmedia, Medan, 2011, hal. 77. Mahfud M.D menyatakan bahwa politik hukum adalah legal policy atau garis (kebijakan) resmi tentang hukum yang akan diberlakukan baik dengan pembuatan hukum baru maupun dengan penggantian hukum lama, dalam rangka mencapai tujuan negara. Mahfud M.D, Politik Hukum di Indonesia, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2011, hal. 1. Soehino menyatakan bahwa politik hukum merupakan bagian ilmu pengetahuan hukum yang membahas, memahami, dan mengkaji perubahan ius constitutum menjadi ius constituendum dalam rangka upaya memenuhi kebutuhan rakyat yang selalu mengalami perkembangan. Perkembangan tersebut meliputi: perubahan dibidang legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Soehino, Politik Hukum di Indonesia, BPFE , Yogyakarta, 2010, hal. 3. 13

Meuwissen sebagaimana dimuat dalam B. Arief Sidharta, Meuwissen Tentang Pengembanan Hukum, Ilmu Hukum, Teori Hukum, dan Filsafat Hukum, Refika Aditama, Bandung, 2009, hal. 10. 14

Mahfud M.D, Politik…, Op.Cit, hal. 16.

Penting untuk ditelaah dalam masa Pemerintahan Orde Baru, dalam melaksanakan kebijakan politik hukum yang berlandaskan dasar filsafat negara yaitu Pancasila dan Undang-Undang Dasar

7

Pertama, Hukum determinan atas politik, dalam arti bahwa kegiatan-kegiatan politik diatur oleh dan harus tunduk pada aturan-aturan hukum. Kedua, Politik determinan atas hukum, karena hukum merupakan hasil atau kristalisasi dari kehendak-kehendak politik yang saling berinteraksi dan (bahkan) saling bersaingan. Ketiga, Hukum dan politik sebagai subsistem kemasyarakatan, berada pada posisi yang derajat determinasinya seimbang antara yang satu dengan yang lain, karena meskipun hukum produk keputusan politik, tetapi begitu hukum ada maka semua kegiatan politik harus tunduk pada aturan-aturan hukum.

Perjalanan politik hukum di Indonesia, menempatkan Provinsi Aceh sebagai salah satu satuan Pemerintahan Daerah yang bersifat istimewa dan khusus, terkait dengan karakter khas sejarah perjuangan rakyat Aceh yang memiliki ketahanan dan daya juang tinggi.15 Pasca Proklamasi, Aceh pernah dikenal sebagai daerah “modal”,16 juga sebagai daerah “konflik”.17

Negara Republik Indonesia Tahun 1945, secara terencana ditetapkan setiap 5 (lima) tahun dalam GBHN (Garis Besar Haluan Negara) oleh MPR, sebagai badan negara yang memegang kedaulatan rakyat. GBHN 1993 antara lain menegaskan bahwa Penyusunan dan Perencanaan Hukum Nasional harus dilakukan secara terpadu dalam sistem hukum nasional. Hukum merupakan salah satu sarana penting untuk menegakkan ketertiban, keadilan, dan rasa tentram. GBHN 1993 juga mengamanatkan untuk mewujudkan sistem hukum nasional, dan harus meletakkan dasarnya yang bersumber pada kepribadian bangsa sendiri atau secara filosofis yuridis, berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, hal ini untuk menghasilkan produk hukum sampai materi tingkat peraturan pelaksanaannya. Proses pembentukan hukum perlu mengindahkan ketentuan yang memenuhi beberapa nilai tertentu seperti nilai filosofis yang berintikan rasa keadilan dan kebenaran, nilai sosiologis yang sesuai dengan tata nilai budaya yang berlaku di masyarakat, dan nilai yuridis yang sesuai dengan ketentuan-ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Budiman Ginting, Kenangan Purnabakti Prof. Dr. M. Solly Lubis, SH – Refleksi Hukum dan Konstitusi di Era Reformasi, Pustaka Bangsa Press, Medan, 2002, hal. 409-420. 15

Aceh dalam sejarahnya dikenal sebagai pusat perdagangan di Asia Tenggara, yang disinggahi pedagang Timur Tengah menuju ke negeri Cina. Ketika Islam lahir pada abad VI Masehi, Aceh menjadi wilayah pertama di Nusantara yang menerima Islam. Setelah melalui proses yang panjang, Aceh menjadi sebuah kerajaan Islam pada abad XIII Masehi, yang kemudian berkembang menjadi sebuah kerajaan yang maju pada abad XIV Masehi. Rakyat Aceh amat tunduk kepada ajaran Islam dan mereka taat serta memperhatikan fatwa ulama karena ulamalah yang menjadi ahli waris Nabi. Penghayatan terhadap ajaran agama Islam dalam jangka yang panjang itu melahirkan budaya

8

Konflik di Aceh bahkan berlangsung lebih dari 3 (tiga) dasawarsa. Konflik ini bersifat multidimensi karena juga berakar dari berbagai macam faktor yang Aceh yang tercermin dalam kehidupan adat. Adat itu lahir dari renungan para ulama, kemudian dipraktikkan, dikembangkan, dan dilestarikan, lalu disimpulkan menjadi "adat bak Poteumeureuhom, hukom bak Syiah Kuala, Qanun bak Putro Phang, Reusam bak Laksamana" yang artinya "hukum adat di tangan Pemerintah dan hukum syariat ada di tangan ulama". Kata-kata ini merupakan pencerminan dari perwujudan syariat Islam dalam praktik hidup sehari-hari bagi rakyat Aceh. Aceh kemudian dikenal sebagai Serambi Mekah karena dari wilayah paling barat inilah, kaum Muslimin dari wilayah lain di Nusantara berangkat ke Tanah Suci Mekah untuk menunaikan rukun Islam yang kelima. Sebagaimana bunyi penjelasan pada Undang-Undang No. 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keisitimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh. 16

Aceh sebagai daerah modal diproklamirkan pertama sekali oleh Presiden Republik Indonesia (Soekarno), hal ini diutarakan Soekarno pada 15 Juni 1948 ketika menghadiri apel militer di Blang Padang, berikut pernyataan Soekarno: “...Rakyat Aceh dalam sejarah dikenal sebagai pejuang yang paling gigih menentang penjajahan Belanda. Berpuluh-puluh tahun rakyat Aceh menentang kolonialisme Belanda. Sekarang saatnya untuk mengusir penjajah Belanda dari bumi persada tercinta ini. Dimana-mana Belanda sudah mendirikan negara boneka untuk mengepung Republik Indonesia. Sudah waktunya sekarang pemuda-pemuda Aceh yang berdarah pahlawan siap melakukan perang sabil untuk mengusir kaum penjajah dari persada ibu pertiwi tercinta. Aceh adalah daerah modal. Modal dalam meneruskan cita-cita proklamasi 17 Agustus 1945 dan modal dalam perjuangan mengusir kaum penjajah dari halaman rumah kita...”. Tgk A.K. Jakobi, Aceh Daerah Modal, Pelita Persatuan, Jakarta, 1992, hal. 217-218. 17

Dalam Kamus Ilmiah Populer, konflik diartikan sebagai pertentangan paham, pertikaian, persengketaan, perselisihan. Tim Prima Pena, Kamus Ilmiah Populer, Gitamedia Press, Surabaya, 2006, hal. 259. Konflik di Aceh paska proklamasi terjadi dengan beberapa tahapan, baik melalui Perang Cumbok, DI/TII, Negara Republik Islam Aceh, hingga yang terkini Gerakan Aceh Merdeka/GAM (sampai sebelum ditanda tanganinya MoU Helsinki), hal ini pada dasarnya disebabkan oleh faktor inkonsistensi Pemerintah Republik Indonesia dalam menetapkan kebijakan bagi Provinsi Aceh. Lihat dalam Neta S. Pane, Sejarah dan Kekuatan Gerakan Aceh Merdeka – Solusi, Harapan, dan Impian, PT. Gramedia, Jakarta, 2001, hal. 1-30. Lihat juga dalam Hasan Saleh, Mengapa Aceh Bergolak, Pustaka Utama Grafiti, Jakarta, 1992, hal. 37-101. Lihat juga dalam M. Isa Sulaiman, Sejarah Aceh, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1997 hal. 127-165. Lihat juga dalam Al Chaidar, Gerakan Aceh Merdeka, Madani Press, Jakarta, 1999, hal. 107-137. Lihat juga dalam Abu Jihad, Hasan Tiro dan Pergolakan Aceh, Aksara Centra, Jakarta, 2000, hal. 9-10. Konflik sebagai penghujung dari tidak berfungsinya mekanisme konvensional dalam penyelesaian masalah sosial. Ketika berbagai masalah tidak dapat terselesaikan secara memuaskan bagi berbagai pihak yang berkepentingan. Mekanisme konvensional yang dimaksud dalam hal ini salah satunya adalah kebijakan publik, baik yang dilakukan oleh negara (Pemerintah) atau stakeholder lainnya di luar negara. Iqrak Sulhin, “MoU Helsinki dan Masa Depan Aceh”, http ://kriminologi1 .wordpress. com /2007/08/31/mou-helsinki-dan-masa-depan-aceh/, diakses pada tanggal 13 Maret 2012.

9

melatarbelakanginya, mulai dari faktor historis, kultur (identitas), dan politik. Situasi dan kondisi yang pernah terjadi di Aceh merupakan ekspresi rakyat Aceh yang

telah

dimarjinalkan

oleh

Pemerintah

Republik

Indonesia

dalam

mengakomodir kepentingan rakyat Aceh.18 Untuk meminimalisir “konflik” yang telah berlangsung lebih dari 3 (tiga) dasawarsa, Pemerintah Republik Indonesia telah melakukan berbagai upaya, diantaranya melalui politik hukum dalam bentuk Peraturan Perundang-undangan, yakni diantaranya melalui Undang-Undang No. 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keisitimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh. 19 Kekhususan 18

Selama Pemerintahan Orde Baru, Aceh adalah salah satu wilayah kaya sumber daya, namun miskin dalam pembangunan dan kesejahteraan. Penguasaan minyak dan gas, seperti di bagian utara Aceh, oleh perusahaan-perusahaan nasional maupun multinasional justru tidak berdampak positif bagi kesejahteraan rakyat Aceh sendiri. Hasil kekayaan Aceh “melayang” ke Pemerintah Republik Indonesia. Penelitian LIPI (2001) memperlihatkan, bahwa salah satu akar permasalahan konflik Aceh adalah problematika pembangunan pada masa Orde Baru yang menimbulkan ketimpangan sosial, ekonomi, politik sentralisme, eksploitasi sumber kekayaan alam oleh (Pemerintah) pusat Iqrak Sulhin, “MoU Helsinki dan Masa Depan Aceh”, http ://kriminologi1 .wordpress. com /2007/08/31/mouhelsinki-dan-masa-depan-aceh/, diakses pada tanggal 13 Maret 2012. Lihat juga dalam, Neta S. Pane, Op.Cit, hal. 30-31. Pasca Orde Baru, Aceh masih memperlihatkan gejolak. Berbagai upaya telah dilakukan oleh Pemerintahan Abdurrahman Wahid dan Megawati dalam menyelesaikan konflik Aceh, upaya yang dilakukan untuk menyelesaikan konflik Aceh, oleh Pemerintahan Abdurrahman Wahid, maupun Pemerintahan Megawati, diantaranya dengan menggunakan sistem perundingan antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka. Namun berbagai kebijakan yang diambil tersebut berakhir dengan terjadinya kembali insiden-insiden oleh kedua pihak, yakni antara Tentara Nasional Indonesia (TNI) dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Sehingga konflik yang masih laten berpotensi menjadi pecah kembali. Lihat juga dalam, Ahmad Farhan Hamid, Jalan Damai Nanggroe Endatu Catatan Seorang Wakil Rakyat Aceh, Suara Bebas, Jakarta, 2006, hal. 59-79 dan 111-137. Lihat juga dalam, Ikrar Nusa Bhakti, Beranda Perdamaian Aceh Tiga Tahun Pasca MoU Helsinki, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2008, hal. 99-103. 19

Pasal 3 (2) Undang-Undang No. 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Daerah Provinsi Aceh. Disebutkan keistimewaan yang dimiliki Provinsi Aceh adalah kewenangan khusus untuk menyelenggarakan:

10

yang diberikan kepada Provinsi Aceh, juga tertuang dalam Undang-Undang No. 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam,20 yang mengatur mengenai Pemerintahan Daerah yang bersifat istimewa dan khusus.

a. Penyelenggaraan kehidupan beragama. b. Penyelenggaraan adat. c. Penyelenggaraan pendidikan. d. Peran ulama dalam penetapan kebijakan daerah. Keistimewaan yang dimiliki oleh Provinsi Aceh sejatinya telah dimulai ketika Wakil Perdana Menteri RI (Mr. Hardi) mengeluarkan surat keputusan No. 1/Missi/1959, tertanggal 16 Mei 1959, yang menyatakan lahirnya Provinsi Daerah Istimewa Aceh, yang mempunyai otonomi dalam bidang pendidikan, agama, dan adat istiadat. Lihat dalam, Neta S. Pane, Loc.Cit. Lihat juga dalam Hardi, Api Nasionalisme Cuplikan Pengalaman, Gunung Agung, Jakarta, 1983, hal. 137. 20

Sebagaimana yang diketahui Undang-Undang No. 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, disahkan pada tanggal 9 Agustus 2001, hal ini berarti Undang-Undang No. 18 Tahun 2001 lahir setelah adanya amandemen ke-II Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dengan demikian Undang-Undang ini merupakan peraturan organik (Organieke Verordening) untuk Pasal 18B (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 18B (1), berbunyi “negara mengakui dan menghormati satuan-satuan Pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-undang”. Menarik untuk ditelaah, bahwa jauh sebelum adanya amandemen ke-II Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya mengenai rumusan Pasal 18B yang berkaitan dengan suatu Pemerintah daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa. Di Aceh telah lebih dulu lahir Undang-Undang No. 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh, Undang-Undang ini lahir pada tanggal 4 Oktober 1999. Undang-Undang No. 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, pada umumnya untuk menguatkan perihal keistimewaan bagi Provinsi Aceh yang ada pada Undang-Undang No. 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh, tapi disisi lain, pada Undang-Undang No. 18 Tahun 2001 menambahkan beberapa kewenangan yang dimiliki Aceh, diantaranya: Pengaturan dana perimbangan, Pembentukan Wali Nanggroe dan Tuha Nanggroe sebagai penyelenggara adat, Penyelenggaraan pemilihan Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah oleh Komisi Independen Pemilihan (KIP), Pengangkatan Kepala Kepolisian Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) dengan persetujuan Gubernur, Peradilan Syariat Islam di Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) sebagai bagian dari sistem peradilan nasional oleh Mahkamah Syar‟iyah.

11

Adanya

Peraturan

Perundang-undangan

yang

mengatur

mengenai

keistimewaan dan kekhususan Provinsi Aceh, tentunya diharapkan mampu untuk mengakhiri konflik yang telah terjadi lebih dari 3 (tiga) dasawarsa di Provinsi Aceh, akan tetapi kenyataannya kebijakan tersebut masih belum efektif. Dalam rangka menyelesaikan konflik di Aceh, berbagai upaya telah ditempuh, diantaranya pasca reformasi Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM)21 pernah melibatkan beberapa pihak asing,22 untuk membantu menyelesaikan konflik tersebut.

21

GAM adalah akronim umum Indonesia untuk Gerakan Aceh Merdeka, yang sebelumnya juga dikenal sebagai Aceh Merdeka (Free Aceh, AM). Nama asli dari gerakah tersebut dalam bahasa Inggris adalah Acheh Sumatera National Liberation Front (ASNLF). Antje Missbach, Politik Jarak Jauh Diaspora Aceh, Ombak, Yogyakarta, 2012, hal. 1. Tahun 1976 deklarasi GAM berjudul “Declaration of Independence of Acheh-Sumatera” menggunakan istilah National Liberation Front of Acheh Sumatera, selanjutnya istilah ini kemudian diubah oleh Hasan Tiro menjadi Acheh Sumatera National Liberation Front (ASNLF), Neta S. Pane, Op.Cit, hal. 49. Terkait dengan perkembangan GAM (Gerakan Aceh Merdeka). M. Isa Sulaiman membagi aktifitas GAM menjadi 3 (tiga) bagian, yakni: a. Periode pertama, antara Tahun 1976-1982, pada periode ini aktifitas GAM yang ditandai dengan keberadaan para pucuk pimpinan di Aceh meski pemimpim GAM (Hasan Tiro) melarikan diri ke Swedia pada Tahun 1979, namun sampai sekitar Tahun 1982 mandat kepemimpinan masih ditangan kelompok intinya di Aceh. b. Periode kedua, antara Tahun 1982-1989, pada periode ini aktifitas GAM lebih banyak diarahkan untuk menerbitkan buku, selebaran, dan menggalang opini internasional. c. Periode ketiga, setelah Tahun 1989, pada periode ini sangat ditandai oleh pasang surutnya gerakan perlawanan GAM kepada TNI, dengan beberapa aksi bersenjata maupun dengan manuver politik di panggung internasional, tingginya tingkat perlawanan GAM ini menyebabkan Pemerintah Republik Indonesia memberlakukan status DOM (Daerah Operasi Militer) di Aceh. M. Isa Sulaiman dalam Neta S. Pane, Op.Cit, hal. 105. Bandingkan juga dengan pandangan Munawar A. Djalil, yang membagi aktifitas GAM menjadi 3 (tiga) fase, yakni: a. Fase pertama sebelum pemilu 1977, pada fase ini kekuatan GAM masih terpusat di 3 (tiga) kabupaten yaitu Aceh Timur, Aceh Utara, dan Pidie.

12

Keterlibatan pihak asing untuk menyelesaikan konflik yang terjadi di Provinsi Aceh, terlihat sia-sia dan belum membawa dampak positif untuk mengatasi konflik tersebut, dalam hal ini dikarenakan kedua belah pihak (Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka), tidak melaksanakan kesepakatan secara maksimal. Akan tetapi pada tanggal 15 Agustus 2005,

b. Fase kedua pada awal 1989, pada fase ini memajukan susunan organisasi dengan lebih baik bagi Aceh Merdeka dan banyak dari kalangan pemuda Aceh mengikuti berbagai latihan yang sangat dibutuhkan oleh suatu gerakan, hal ini dilakukan di Libya. c. Fase ketiga Juni 1990, pada fase ini kekuatan GAM mengalami penurunan atau berkurang akibat adanya pengiriman pasukan non organik di Aceh. Munawar A. Djalil, Hasan Tiro Berontak Antara Alasan Historis-Yuridis-dan Realitas Sosial, Adnin Foundation Publisher, Banda Aceh, 2009, hal. 50-52. 22

Keterlibatan pihak asing selaku mediator antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, dimulai oleh HDC. HDC (The Henry Dunant Centre for Humanitarian Dialogue, lalu berganti nama menjadi The Centre for Humanitarian Dialogue) adalah “a small, relatively new, private organization based in switzerland”, yang dibiayai antara lain oleh US Agency for International Development (USAID) dan UN Development Program (UNDP). Pada periode ini, Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM), menyepakati Jeda Kemanusiaan (Joint Understanding on Humanitarian Pause for Aceh). Ahmad Farhan Hamid, Op.Cit, hal. 60-62. HDC merupakan suatu terobosan yang dirintis secara langsung oleh Presiden Abdurrahman Wahid pada bulan Januari Tahun 2000 yang bertujuan untuk mengurangi akses kemanusiaan dari konflik Aceh dan memperkecil kemungkinan terjadinya eskalasi politik. Diantara pihak asing tersebut, adalah HDC adalah salah satu contoh organisasi non Pemerintah internasional (International NonGovernmental Organization) yang bergerak di bidang kemanusiaan. Nama Henry Dunant diambil dari nama Jean Henry Dunant, seorang banker, penulis dan dermawan dari Swiss yang memprakarsai pendirian Palang Merah Internasional dan Konvensi Jenewa Tahun 1864 tentang perlakuan terhadap korban-korban perang. HDC diresmikan pada Januari Tahun 1999 dan terdaftar di bawah payung Undang-Undang Swiss, dan berpusat di Jenewa, Swiss. Winnie Angie Utami, “Peran Henry Dunant Centre (HDC) Dalam Upaya Penyelesaian Konflik Antara Pemerintah RI- GAM”, http://diplomasisenin1245.blogspot.com/2010/06/henry-dunant-centre-hdc-dan-peranannya.html, diakses pada tanggal 13 Juli 2012. Pada Tahun 2002, Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM), kembali melanjutkan penandatanganan dari kedua pihak dalam suatu “Persetujuan Penghentian Permusuhan (Cease of Hostilities Agreement – COHA)”, yang dilaksanakan pada tanggal 9 Desember 2002, yang juga difasilitasi oleh Henry Dunant Centre (HDC). Sumaryo Suryokusumo, Studi Kasus Hukum Internasional, PT. Tatanusa, Jakarta, 2007, hal. 129. Lihat juga dalam, Ahmad Farhan Hamid, Op.Cit, hal. 118-137.

13

Pemerintah

Republik

Indonesia

dan

Gerakan

Aceh

Merdeka,

kembali

menandatangani Nota Kesepahaman (MoU Helsinki)23 yang dilaksanakan di Helsinki, Finlandia. MoU Helsinki yang ditandatangani oleh kedua belah pihak merupakan upaya untuk menyelesaikan konflik di Aceh secara permanen yang telah berlangsung 3 (tiga) dasawarsa ini. Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka ditandatangani hampir 1 (satu) tahun pasca bencana Gempa dan Tsunami, bencana masif tersebut seakan memaksa penyelesaian konflik di Aceh. Pada bagian awal Nota Kesepahaman dicantumkan secara jelas bahwa MoU Helsinki adalah bagian dari upaya pemulihan Aceh. Sebagaimana yang ditegaskan dalam pembukaan Nota Kesepahaman antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, yang berbunyi: 24 “Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) menegaskan komitmen kedua pihak untuk penyelesaian konflik di Aceh secara damai, menyeluruh, berkelanjutan dan bermartabat bagi semua. Para pihak bertekad untuk menciptakan kondisi sehingga Pemerintahan rakyat Aceh dapat diwujudkan melalui suatu proses yang demokratis dan adil dalam Negara Kesatuan dan konstitusi Republik Indonesia. Para pihak sangat yakin bahwa hanya dengan penyelesaian damai atas konflik tersebut yang akan memungkinkan pembangunan kembali Aceh pasca Tsunami tanggal 26 23

MoU Helsinki merupakan hasil perundingan antara Pemerintah Republik Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka, yang dimediatori oleh CMI (Crisis Management Initiative) yang di pimpin oleh Marti Artisaari (selaku mantan Presiden Finlandia), tentunya dipilih CMI selaku mediator bukanlah suatu kebetulan, tetapi telah dirancang sebelumnya oleh para perancang perundingan RI dan GAM. Ikrar Nusa Bhakti, Op.Cit, hal. 119. Lihat juga dalam Ahmad Farhan Hamid, Op.Cit, hal. 176. 24

Pada pembukaan, “Nota Kesepahaman antara Pemerintah RI dan GAM (MoU Helsinki)”, Finlandia, 2005.

14

Desember 2004 dapat mencapai kemajuan dan keberhasilan. Para pihak yang terlibat dalam konflik bertekad untuk membangun rasa saling percaya”.

Lahirnya Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, seyogyanya telah melaksanakan ajaran agama, khususnya dalam hal ini ajaran Agama Islam25 dimana nilai-nilai tentang 25

Yakni sebagaimana firman Allah SWT, dalam Q.S Ali Imran: 103:

                                     Artinya: Dan berpeganglah kamu semuanya kepada tali (agama) Allah, dan janganlah kamu bercerai berai, dan ingatlah akan nikmat Allah kepadamu ketika kamu dahulu (masa Jahiliyah) bermusuh-musuhan, Maka Allah mempersatukan hatimu, lalu menjadilah kamu Karena nikmat Allah, orang-orang yang bersaudara; dan kamu Telah berada di tepi jurang neraka, lalu Allah menyelamatkan kamu dari padanya. Demikianlah Allah menerangkan ayat-ayat-Nya kepadamu, agar kamu mendapat petunjuk (Q.S Ali Imran: 103). Juga sebagaimana firman Allah SWT, dalam Q.S An Nahl: 90:                   Artinya: Sesungguhnya Allah menyuruh (kamu) berlaku adil dan berbuat kebajikan, memberi kepada kaum kerabat, dan Allah melarang dari perbuatan keji, kemungkaran dan permusuhan. dia memberi pengajaran kepadamu agar kamu dapat mengambil pelajaran (Q.S An Nahl: 90). Juga sebagaimana firman Allah SWT, dalam Q.S Al Hujurat:9:                                   Artinya: Dan kalau ada dua golongan dari mereka yang beriman itu berperang hendaklah kamu damaikan antara keduanya! tapi kalau yang satu melanggar perjanjian terhadap yang lain, hendaklah yang melanggar perjanjian itu kamu perangi sampai surut kembali pada perintah Allah. kalau dia Telah surut, damaikanlah antara keduanya menurut keadilan, dan hendaklah kamu berlaku adil; Sesungguhnya Allah mencintai orang-orang yang berlaku adil (Q.S Al Hujurat: 9).

15

perdamaian dijunjung untuk kemaslahatan umat, khususnya bagi rakyat Aceh dan rakyat Indonesia pada umumnya. Tidak hanya menitikberatkan pada perdamaian, melainkan juga mensyariatkan untuk berlaku adil terhadap sesama. Rakyat Indonesia, khususnya rakyat Aceh berharap agar perdamaian yang telah terjalin di Aceh melalui Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka dapat menjadi perdamaian yang abadi. Oleh karenanya, segenap rakyat Aceh sangat berharap point-point yang tertera pada Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, serta melalui penjabarannya dapat diimplemantasikan secara keseluruhan, sehingga dapat menghindari “gesekan” untuk memicu kembali konflik yang pernah terjadi.

Juga sebagaimana firman Allah SWT, dalam Q.S Al Hujurat:10:             Artinya: Sesungguhnya orang-orang mukmin itu bersaudara. sebab itu damaikanlah (perbaikilah hubungan) antara kedua saudaramu itu dan takutlah terhadap Allah, supaya kamu mendapat rahmat (Q.S Al Hujurat:10). Juga sebagaimana firman Allah SWT, dalam Q.S Al Mumtahanah: 8:                        Artinya: Allah tidak melarang kamu untuk berbuat baik dan berlaku adil terhadap orang-orang yang tiada memerangimu Karena agama dan tidak (pula) mengusir kamu dari negerimu. Sesungguhnya Allah menyukai orang-orang yang berlaku adil (Q.S Al Mumtahanah: 8). Sumber: Departemen Agama Republik Indonesia, Al-Qur’an Al-Karim dan Terjemahannya, CV. Toha Putra, Semarang, 1996.

16

Pada sisi yang lain, seluruh stakeholder yang berkepentingan di Provinsi Aceh, juga harus memahami bahwa MoU Helsinki bukan sebagai bentuk perjanjian

internasional,

sebagaimana

yang

diketahui

bahwa

perjanjian

internasional (traktat) dapat menjadi sumber hukum dalam perkembangan politik hukum, khususnya di Provinsi Aceh. Untuk hal ini M. Solly Lubis,26 dalam arahannya menerangkan bahwa MoU Helsinki tidak dapat diklasifikasi sebagai suatu bentuk perjanjian internasional.27 Dengan argumentasi bahwa untuk dapat 26

M. Solly Lubis, SH, “diskusi pribadi dengan penulis”, pada tanggal 28 Oktober 2012, dan pada tanggal 22 Januari 2013. 27

Perjanjian Internasional adalah perjanjian, dalam bentuk dan nama tertentu, yang diatur dalam hukum internasional yang dibuat secara tertulis serta menimbulkan hak dan kewajiban di bidang hukum publik, sesuai dengan Pasal 1 point a Undang-Undang No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. Selanjutnya, Pasal 4 (1) menyatakan bahwa “Pemerintah Republik Indonesia membuat perjanjian internasional dengan satu negara atau lebih, organisasi internasional, atau subjek hukum internasional lain berdasarkan kesepakatan, dan para pihak berkewajiban untuk melaksanakan perjanjian tersebut dengan iktikad baik”. Sejatinya, konstitusi Indonesia juga mengatur terkait perjanjian internasional, hal ini tertera pada Pasal 11 (1) yang berbunyi “Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain”. Bentuk dan nama perjanjian internasional dalam praktiknya cukup beragam, antara lain: treaty, convention, agreement, memorandum of understanding, protocol, charter, declaration, final act, arrangement, exchange of notes, agreed minutes, summary records, process verbal, modus vivendi, dan letter of intent. Pada umumnya bentuk dan nama perjanjian menunjukkan bahwa materi yang diatur oleh perjanjian tersebut memiliki bobot kerja sama yang berbeda tingkatannya. Namun demikian, secara hukum, perbedaan tersebut tidak mengurangi hak dan kewajiban para pihak yang tertuang di dalam suatu perjanjian internasional. Penggunaan suatu bentuk dan nama tertentu bagi perjanjian internasional, pada dasarnya menunjukkan keinginan dan maksud para pihak terkait serta dampak politiknya bagi para pihak tersebut. Black‟s Law Dictionary mendefinisikan Memorandum of Understanding sebagai Letter of Intent. Letter of Intent adalah “a written statement detailing the preliminary understanding of parties who plan to enter into a contract or some other agreement, a noncommittal writting preliminary to a contract”. (Black‟s Law Dictionary – Ninth Edition). Sementara Erman Rajagukguk mendefinisikan MoU sebagai Dokumen yang memuat saling pengertian di antara para pihak sebelum perjanjian dibuat. Isi dari memorandum of understanding harus dimasukkan ke dalam kontrak, sehingga ia mempunyai kekuatan mengikat. Sumber: Wikipedia.

17

Namun demikian, terdapat pihak yang pro dan kontra dalam menanggapi posisi MoU Helsinki sebagai bentuk perjanjian internasional atau tidak, diantaranya: a. Argumentasi dari pihak yang kontra MoU Helsinki sebagai bahagian perjanjian internasional diantaranya: Pemerintah RI hanya mengirim pejabat setingkat menteri yang tidak memiliki 'kapasitas' untuk mewakili negara menandatangani suatu perjanjian internasional. Menurut mereka, Konvensi Wina 1969 tentang Perjanjian Internasional, yang kemudian diadopsi pada Pasal 7 Undang-Undang No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional, yang mengatur bahwa untuk mewakili Indonesia dalam suatu perjanjian internasional diperlukan surat kuasa. Tentunya, pengecualian dari ketentuan ini adalah Presiden dan Menteri Luar Negeri yang tidak memerlukan surat kuasa. Pemerintah Republik Indonesia menganggap perundingan dengan GAM adalah masalah dalam negeri Indonesia, karena Pemerintah Republik Indonesia tidak menganggap GAM sebagai belligerent (pihak yang bersengketa) sehingga dengan begitu tidak bisa dianggap sebagai subyek hukum internasional. Holan, “Gerakan Aceh Merdeka”, http://holan-hukum. blogspot.com /p/gerakan-aceh-merdeka-gam.html, diakses pada tanggal 11 Juli 2012. Argumentasi lainnya juga datang dari Presiden Republik Indonesia (Susilo Bambang Yudhoyono), menyatakan bahwa “tidak ada campur tangan internasional, ... saya pastikan itu. Memang, bagaimanapun akan diselesaikan dengan kerangka Indonesia sendiri. Tidak ada lain kecuali otonomi khusus dan tentunya rakyat Aceh bisa membangun masa depannya dalam kerangka NKRI”, Presiden Republik Indonesia (Susilo Bambang Yudhoyono) juga menambahkan “bahwa Pemerintah Republik Indonesia meminta dunia juga mendukung langkah-langkah Indonesia untuk mengatasi konflik di Aceh, itu sebagai penjelasan bahwa Pemerintah Republik Indonesia ingin menyelesaikan masalah di Aceh sebaik mungkin”. Presiden Republik Indonesia, “Penyelesaian GAM Tak Akan Diinternasionalkan”, (Kompas, 7 Februari 2005). Lihat juga dalam, Ahmad Farhan Hamid, Op.Cit, hal. 216. Argumentasi lainnya juga diutarakan oleh Hamid Awaluddin (Menkumham), menyatakan bahwa “dalam dialog perundingan 1-4, sifatnya pertemuan informal, dan adalah urusan Indonesia dengan Aceh, bukan masalah internasional. Masalah Aceh akan menggunakan pendekatan domestik, yakni pilar pertamanya adalah konstitusi, pilar keduanya berdasarkan mozaik besar bangsa Indonesia, oleh karenanya tidak boleh secara subjektif mengklaim memiliki hak istimewa yang berbeda dengan yang lain, pilar ketiganya adalah dalam kerangka kekinian bangsa, tidak boleh menutup mata bahwa bangsa ini masih sensitif terhadap isu perbedaan agama – daerah”. Hamid Awaluddin, “soal perundingan itu: itu urusan Indonesia dengan Aceh”, (Media Indonesia, 23 Mei 2005). Lihat juga dalam, Ahmad Farhan Hamid, Op.Cit, hal. 220. b. Argumentasi dari pihak yang Pro MoU Helsinki sebagai bahagian dari perjanjian internasional diantaranya: Pasal 7 Konvensi Wina 1969 tentang Perjanjian Internasional memang mengatur bahwa seseorang, selain kepala negara, kepala Pemerintahan, menteri luar negeri & kepala perwakilan diplomatik) hanya dapat dianggap mewakili suatu negara dengan sah dan demikian dapat mensahkan naskah suatu perjanjian internasional atas nama negara itu dan atau mengikat negara itu pada perjanjian, apabila ia dapat menunjukkan surat kuasa penuh (full powers atau credentials) kecuali jika dari semula peserta konferensi sudah menentukan bahwa surat kuasa penuh tersebut tidak diperlukan. Dalam kasus Nota Kesepahaman Pemerintah RI dengan GAM, walaupun Pemerintah RI hanya mengirimkan

18

diklasifikasi sebagai suatu perjanjian internasional, hal ini harus ditinjau diantaranya dari subjek hukum, yang dimaksud dengan subjek hukum internasional adalah Pemerintah dengan negara, atau dengan organisasi internasional. Dalam hal ini, Gerakan Aceh Merdeka (GAM) tidak dapat

pejabat setingkat menteri, yakni Hamid Awaludin selaku Menteri Hukum dan HAM yang katanya tidak memiliki 'kapasitas' untuk mewakili negara untuk menandatangani suatu perjanjian internasional, kecuali dengan adanya surat kuasa penuh, alasan tersebut terbantah karena beberapa hal; a. Dalam Nota Kesepahaman tertulis "Signed in triplicate in Helsinki, Finland on the 15 of August in the year 2005. On behalf of the Government of the Republic of Indonesia, On behalf of the Free Aceh Movement ". Nota Kesepahaman tersebut dengan sendirinya telah menjelaskan bahwa keberadaan Hamid Awaludin jelas bukan atas nama pribadi akan tetapi atas nama Pemerintah Republik Indonesia. Hal tersebut dibuktikan dengan diutusnya Hamid Awaludin secara resmi oleh Presiden RI yang kemudian dilanjutkan dengan pengambilan kebijakan strategis oleh Presiden RI, misalnya dengan melepaskan seluruh Narapidana dan Tahanan Politik GAM dari seluruh penjara di Indonesia. Langkah tersebutsecara langsung atau pun tidak, sesungguhnya merupakan 'pengesahan oleh pihak yang berwenang dari suatu negara tertentu'. b. Keberadaan 'surat kuasa penuh' sesungguhnya lebih merupakan syarat administratif yang tidak mutlak keberadaannya. Mengutip dari Muchtar Kusumaatmadja, mengatakan bahwa keberadaan surat kuasa penuh tidak lagi diperlukan, jika (1) dari semula peserta konferensi sudah menentukan bahwa surat kuasa penuh tersebut tidak diperlukan, (2) tindakan yang dilakukan orang tersebut kemudian disahkan oleh pihak yang berwenang dari negara yang bersangkutan, (3) hukum internasional dewasa ini juga memungkinkan seseorang yang tidak memiliki surat kuasa penuh, mewakili suatu negara asal saja tindakan yang dilakukan orang tersebut kemudian disahkan oleh pihak yang berwenang dari negara yang bersangkutan. Mochtar Kusumaatmaja, Pengantar Hukum Internasional, Binacipta, 1990, hal. 89-90. Pemerintah RI memang tidak menganggap GAM sebagai belligerent (pihak yang bersengketa) akan tetapi dengan dilakukannya perjanjian antara Pemerintah RI dan GAM sesungguhnya merupakan bentuk pengakuan secara tidak langsung kepada keberadaan GAM dan pengakuan bahwa GAM adalah pihak yang bersengketa yang memiliki kedudukan sejajar dengan Indonesia. Pakar hukum internasional Huala Adolf juga menyatakan MoU Helsinki bahagian dari perjanjian internasional, dengan argumentasi bahwa telah diketahui banyak pihak Presiden GAM Hasan Tiro dan Menlu GAM Zaini Abdullah keduanya berkewarganegaraan Swedia, sementara penandatangan perjanjian tersebut Perdana Menteri Malik Mahmud berkewarganegaraan Singapura. Walhasil, dari beberapa argumentasi tersebut tentunya sulit untuk mengatakan bahwa permasalahan GAM hanya merupakan permasalahan dalam negeri, sulit juga untuk dibantah bahwa GAM bukanlah subyek hukum internasional yang tentunya diakui dan sah melakukan perjanjian internasional menurut hukum internasional. Holan, “Gerakan Aceh Merdeka”, http://holan-hukum. blogspot.com /p/gerakan-aceh-merdeka-gam.html, diakses pada tanggal 11 Juli 2012.

19

diposisikan sebagai suatu negara, atau sebagai organisasi internasional, maupun subjek hukum internasional lainnya (belligerent).28 Oleh karenanya, MoU Helsinki hanya dikategorikan sebagai suatu kesepakatan biasa, bukan sebagai perjanjian internasional.

28

Menurut teori tentang subjek hukum internasional, status belligerent sudah bisa dianggap sebagai subjek hukum internasional, yang bukan saja dapat mempunyai personalitas (legal personality) tetapi juga memiliki kapasitas hukum (legal capacity) untuk membuat suatu perjanjian internasional. Menurut Sumaryo Suryokusumo status yang dimiliki belligerent bisa mengandung pengakuan de facto dari negara-negara tertentu, dalam hal ini Sumaryo Suryokusumo menegaskan bahwa Gerakan Aceh Merdeka (GAM) jelas belum dapat dikategorikan sebagai belligerent. Sumaryo Suryokusumo, Studi…, Op.Cit, hal. 231. Menurut Sumaryo Suryokusumo Gerakan Aceh Merdeka (GAM) belum termasuk sebagai subjek hukum internasional (baik sebagai kategori negara, organisasi internasional, maupun subjek hukum internasional lainnya - belligerent). Untuk dapat dikategorikan sebagai belligerent (pihak yang bersengketa atau terlibat perlawanan senjata) yang kemudian bisa dianggap sebagai subjek hukum internasional sebagaimana diatur dalam hukum internasional, Gerakan Aceh Merdeka (GAM) sebagai gerakan yang melakukan perlawanan senjata, haruslah memenuhi ketentuan-ketentuan yang diatur dalam hukum internasional dan hukum humaniter. Sumaryo Suryokusumo, Studi…, Op.Cit, hal. 230. Untuk memiliki status belligerent, suatu kelompok bersenjata biasanya harus memenuhi 3 (tiga) tahap, yaitu: a. Pemberontak biasa (rebel), yaitu kelompok tersebut melakukan perlawanan senjata tetapi dengan mudah bisa diredam oleh aparat keamanan dari Pemerintah Republik Indonesia yang sah. (jelas GAM bukan dianggap sebagai pemberontak lagi, karena telah melakukan perlawanan senjata yang berkelanjutan). b. Pemberontak yang telah melakukan perlawanan secara meluas dan intensif dan berkepanjangan (insurgent). Namun untuk dapat diakui sebagai insurgent kelompok tersebut seharusnya telah memenuhi syarat, diantaranya: (1). Menguasai bagian wilayah yang cukup banyak, (2). Sudah mempunyai dukungan yang luas dari mayoritas rakyat di wilayah itu, (3). harus mempunyai kemampuan dan kemauan untuk melaksanakan kewajiban internasional itu. (GAM dapat dikategorikan sebagai insurgent, karena merupakan kelompok orang-orang yang melakukan perlawanan senjata untuk tujuan-tujuan politik/memisahkan diri terhadap Pemerintahan yang sah). c. Pemberontak yang telah benar-benar sudah terorganisir dengan baik dan dalam melakukan perlawanannya itu sesuai dengan hukum perang dan telah mempunyai suatu wilayah tertentu yang dikuasainya, dan tidak peduli apakah negara induknya mengakui atau tidak status tersebut (belligerent). Belligerent harus mempersyaratkan, diantaranya : (1). Apabila insurgent itu benar-benar sudah terorganisir dengan baik, (2). Dalam melakukan perlawanan harus sesuai dengan hukum perang (Konvensi Jenewa1949, termasuk protokolnya), (3). Telah mempunyai wilayah tertentu yang dikuasainya. Ibid.

20

MoU Helsinki juga berimplikasi dengan akibat hukum yang tidak dapat diperlakukan selayaknya perjanjian internasional. Dalam hal ini jika MoU Helsinki diposisikan sebagai bentuk dari perjanjian internasional, diperlukan adanya ratifikasi,

baik

melalui

Undang-Undang,

maupun

Keputusan

Presiden,

sebagaimana yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada Pasal 1129, dan Undang-Undang No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. Hal ini nantinya yang akan menjadi paradigma,30 serta mempengaruhi implementasi dari MoU Helsinki tersebut. Menarik untuk ditelaah, bahwa MoU Helsinki dalam perkembangan politik hukum di Provinsi Aceh telah menjadi cita (idee) hukum,31 khususnya dalam pembentukan hukum melalui Peraturan Perundang-undangan.32

29

Pasal 11 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyebutkan bahwa “Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian dengan negara lain”. 30

Paradigma yang dimaksud khusus dalam tulisan ini adalah parameter atau rujukan, yang mendasari 2 (dua) hal, yakni pertimbangan (thinking) dan tindakan (action). Dalam kehidupan bernegara dan Pemerintah, paradigma ini terdapat dalam format nilai filosofis, politis, dan yuridis. M. Solly Lubis, Serba-serbi…, Op.Cit, hal. 92. 31

Hal ini dapat ditelaah melalui perkembangan politik hukum terkini yang ada di Aceh, yakni tentang Qanun Bendera dan Lambang Daerah. Dalam hal ini terlihat bahwa MoU Helsinki masih diaplikasikan sebagai cita (idee) hukum, khususnya sebagai sumber hukum, sebagaimana yang tertuang dalam “Konsideran” pada Qanun Bendera dan Lambang tersebut. Sehingga hal ini menjadi suatu koreksi (telaahan) dari Kementerian Dalam Negeri, dapat dilihat terkait Qanun Bendera dan Lambang ada 13 (tiga belas) poin koreksi tentang Qanun tersebut, diantaranya koreksi atas pengaplikasian MoU Helsinki sebagai “Konsideran”. Menteri Dalam Negeri, “Mendagri Sampaikan 13 Poin Klarifikasi Bendera Aceh”, (Serambi Indonesia, Kamis 4 April 2013).

21

Implementasi Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani di Helsinki, Finlandia pada tanggal 15 Agustus 2005. Presiden Republik Indonesia pada tanggal 14 November 2005, mengeluarkan Inpres No. 15 Tahun 2005 tentang Pelaksanaan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka. Inpres tersebut ditujukan kepada beberapa stakeholder33 yang terlibat dalam proses perdamaian di Aceh, diantara hal yang substantif dari Inpres tersebut yakni untuk melahirkan Peraturan Perundangundangan bagi Pemerintahan Aceh, yang tentunya sebagai penjabaran dari Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, dan salah satu amamat dari Inpres tersebut telah dapat

Hal senada juga kembali terulang, sebagaimana yang tertuang dalam “Konsideran” pada Qanun Wali Nanggroe. Sehingga hal ini menjadi suatu koreksi (telaahan) dari Kementerian Dalam Negeri, dapat dilihat terkait Qanun Wali Nanggroe ada beberapa poin koreksi tentang Qanun tersebut, diantaranya koreksi atas pengaplikasian MoU Helsinki sebagai “Konsideran”. Menteri Dalam Negeri, “Inti Koreksian Mendagri Atas Qanun Wali Nanggroe”, (Serambi Indonesia, Senin 10 Juni 2013). 32

Menurut Meuwissen, perundang-undangan adalah jenis pembentukan hukum yang paling penting dan juga modern, didalamnya diciptakan suatu model perilaku abstrak, yang di kemudian hari diharapkan dapat dipergunakan untuk dapat menyelesaikan masalah-masalah kemasyarakatan secara kongkret. Meuwissen dalam B. Arief Sidharta, Meuwissen…, Op.Cit, hal. 10. 33

Inpres No. 15 Tahun 2005 tentang Pelaksanaan Nota Kesepahaman Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, menginstruksikan kepada: 1. Para Menteri Kabinet Indonesia Bersatu, 2. Jaksa Agung, 3. Panglima Tentara Nasional Indonesia, 4. Kepala Kepolisian Negara Republik Indonesia, 5. Kepala Badan Intelijen Negara, 6. Kepala Badan Pertanahan Nasional, 7. Kepala Badan Pelaksana Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan Kehidupan Masyarakat Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatera Utara, 8. Gubernur Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.

22

direalisasikan pada tanggal 1 Agustus 2006, yakni lahirnya Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Seyogyanya dewasa ini perkembangan politik hukum di Provinsi Aceh, khususnya melalui Peraturan Perundang-undangan, yang dijadikan cita hukumnya adalah Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, bukan lagi MoU Helsinki. Hal ini yang sepatutnya menjadi landasan hukum bagi peraturan-peraturan organik lainnya (organieke verordening). Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, umumnya telah mengakomodir point-point dari Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka. Amanat Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, untuk beberapa hal telah dapat dilaksanakan, seperti keberadaan partai politik lokal,34 adanya pengakomodiran calon independen,35 reintegrasi kembali para kombatan ke dalam rakyat, dan sebagainya.

34

Melalui Peraturan Pemerintah No. 22 Tahun 2007 tentang Partai Politik Lokal di Aceh. Selanjutnya penulis berpandangan bahwa partai politik lokal yang ada di Aceh memiliki peranan yang signifikan bagi perkembangan demokrasi rakyat Aceh, hal ini terlihat sampai saat ini rakyat Aceh masih memiliki antusias yang tinggi terhadap partai politik lokal yang ada di Aceh, sebagaimana yang terlihat pada hasil pemilukada Tahun 2012 di tingkat Provinsi, maupun Kabupaten dan Kota. 35

Menarik untuk di telaah, calon independen yang diamanatkan dari Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, telah menjadi lokomotif untuk perkembangan demokrasi di tingkat lokal, yakni dengan diakomodirnya calon independen pada pemilukada di Indonesia, melalui Undang-Undang No. 12 Tahun 2008 tentang Pemerintahan Daerah. Cakra Arbas, Jalan Terjal Calon Independen Pada Pemilukada di Provinsi Aceh, PT. Sofmedia, Jakarta, 2012, hal. 76-77.

23

Bertitik

tolak

dari

uraian-uraian

dan

berdasarkan

permasalahan-

permasalahan tersebut, merasa tertarik untuk membahas dan menelitinya dengan mengambil judul Kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka Dalam Hukum Tata Negara di Indonesia.

B. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang permasalahan yang telah dikemukakan di atas, selanjutnya dirumuskan beberapa masalah, sebagai berikut: 1. Mengapa Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka menyepakati lahirnya suatu Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka ? 2. Bagaimana Kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka dalam ranah Hukum Tata Negara Republik Indonesia ? 3. Mengapa Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka dalam implementasinya menjadi cita hukum (Rechtsidee) dalam perkembangan politik hukum di Provinsi Aceh ?

C. Tujuan Penelitian

24

Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang menjadi fokus penelitian, adapun tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Untuk menggali dan menjelaskan latar belakang pemikiran baik secara historis, politik, dan hukum mengenai Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, disertai dengan faktor-faktor yang mempengaruhinya. 2. Untuk mengetahui dan menjelaskan kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka di dalam hukum Tata Negara di Indonesia. 3. Untuk menjelaskan dan menemukan argumentasi yang menjadikan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka sebagai cita (idee) hukum dalam perkembangan politik hukum di Provinsi Aceh.

D. Asumsi Dalam rangka memilih salah satu teori atau pendekatan digunakan untuk mendukung argumentasi pada kerangka berpikir diperlukan adanya asumsi yang bersifat imperatif, karena dengan asumsi postulat atau prinsip-prinsip yang berbeda, teori atau pendekatan yang digunakan akan berbeda juga. Asumsi adalah

25

suatu pernyataan yang dianggap benar tanpa perlu menampilkan data untuk membuktikannya.36 Bertujuan agar proses penelitian ini memiliki arah yang tepat, sehingga penelitian dapat dioperasionalisasikan untuk mencapai tujuan penelitian, perlu dirumuskan sejumlah asumsi sebagai jawaban sementara atas rumusan permasalahan yang selanjutnya akan diuji kebenarannya melalui rangkaian analisis data penelitian. Adapun asumsi dalam penelitian ini, dapat dirumuskan sebagai berikut: 1. Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, merupakan suatu bentuk kehendak untuk penyelesaian konflik di Aceh secara damai, menyeluruh, berkelanjutan, dan bermartabat bagi rakyat Aceh. Dalam hal ini, para pihak bertekad untuk menciptakan kondisi sehingga Pemerintahan rakyat Aceh dapat diwujudkan melalui suatu proses yang demokratis dan adil dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Bila ditelaah lebih jauh MoU Helsinki juga memiliki landasan, baik itu landasan filosofis, yuridis, dan politis. Dengan adanya MoU Helsinki memungkinkan untuk membangun kembali Aceh pasca tsunami 26 Desember 2004. MoU

36

Amiruddin dan H. Zainal Asikin, “Pengantar Metode Penelitian Hukum”, Rajawali Press, Jakarta, 2006, hal. 41.

26

Helsinki merupakan titik balik perjalanan rakyat Aceh sebagai suatu entitas dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. 2. Kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, dalam bidang Hukum Tata Negara tidak dapat diposisikan sebagai sumber hukum formil, tetapi hanya sebagai sumber hukum materil. MoU Helsinki juga tidak dapat diposisikan sebagai Traktat (perjanjian internasional), tetapi hanya berposisi sebagai embrio untuk terciptanya suatu kehendak saling menyepakati diantara para pihak. Oleh karenanya, MoU Helsinki berkedudukan di bawah traktat (perjanjian internasional), sehingga tidak bisa dijadikan dasar hukum. 3. Perkembangan politik hukum di Provinsi Aceh, dewasa ini memposisikan MoU Helsinki sebagai cita (idee) hukum. Hal ini bentuk dari kerinduan hukum (Yearned of Law), yang melihat hukum secara idealistik-filosofis, yakni hukum dilihat sebagai nilai ketertiban dan kedamaian serta kesejahteraan secara holistik. Dalam perkembangannya stakeholder memandang MoU Helsinki sebagai bentuk perwujudan dari tujuan hukum (law enforcement) baik itu kepastian, keadilan dan kemanfaatan. MoU Helsinki pada dasarnya memiliki kemanfaatan bagi rakyat Aceh khususnya, maupun Negara Kesatuan Republik Indonesia umumnya.

27

E. Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat, baik secara teori dan praktis, yaitu: 1. Secara teori, hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi peneliti, dalam mengkaji lebih dalam tentang Hukum Tata Negara, khususnya yang berhubungan dengan kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, serta bagi para pemerhati perkembangan politik hukum di Provinsi Aceh. 2. Secara praktis, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukan bagi praktisi hukum khususnya, dan rakyat Aceh umumnya, untuk mengetahui kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, serta mengimplementasikan dalam kehidupan bernegara yang sesuai dengan konstitusi dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia. 3. Secara sosio-yuridis, hasil penelitian ini diharapkan mampu menggambarkan keadaan rakyat Aceh, dalam hegemoni MoU Helsinki, sesuai dengan bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia.

F. Keaslian Penelitian

28

Berdasarkan informasi, pemeriksaan dan penelusuran yang telah dilakukan terhadap hasil-hasil penelitian yang telah dilakukan sebelumnya di perpustakaan pascasarjana Universitas Sumatera Utara, belum ada penelitian yang sama dengan apa yang menjadi bidang dan ruang lingkup penelitian ini, yaitu “Kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka Dalam Hukum Tata Negara di Indonesia”. Terkait

dengan

judul

yang

diajukan,

khusus

mengenai

unsur

penyelenggaraan Pemerintahan di Aceh, langkah selanjutnya yakni melakukan pemeriksaan dan penelusuran pada beberapa universitas lainnya, diantaranya menemukan: 1. Husni Jalil, “Eksistensi Otonomi Khusus Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Berdasarkan UUD 1945”, Disertasi, Universitas Padjajaran, Bandung, 2004, Promotor: Bagir Manan. 2. Otto Syamsuddin Ishak, “Aceh Paska Konflik: Arena Kontestasi 3 Varian Nasionalisme”, Disertasi, Universitas Indonesia, Jakarta, 2011, Promotor: Kamanto Sunarto.37

Terkait dengan judul yang diajukan, khusus mengenai unsur Hukum Tata Negara, langkah selanjutnya yakni melakukan pemeriksaan dan penelusuran pada beberapa universitas lainnya, diantaranya menemukan: 1. Jazim Hamidi, “Makna Dan Kedudukan Hukum Naskah Proklamasi 17 Agustus 1945 Dalam Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia”, Disertasi, Universitas Padjajaran, Bandung, 2005, Promotor: Bagir Manan. 37

Data ini diakses dari http://lontar.ui.ac.id/opac/ui, diakses pada tanggal 17 Februari 2013.

29

Terkait dengan judul yang diajukan, khusus mengenai unsur Nota Kesepahaman (MoU Helsinki), langkah selanjutnya yakni melakukan pemeriksaan dan penelusuran pada beberapa universitas lainnya, diantaranya menemukan: 1. Darmansyah Djumala, “Soft Power Dalam Penyelesaian Konflik : Studi Tentang Politik Desentralisasi Di Aceh”, Disertasi, Universitas Padjajaran, Bandung, 2013, Promotor: Rusadi Kantaprawira.38 2. Henny Lusia, “Mediasi yang efektif dalam konflik internal studi kasus mediasi oleh Crisis Management Initiative dalam proses perdamaian Gerakan Aceh Merdeka dan Pemerintah Republik Indonesia”, Tesis, Universitas Indonesia, Jakarta, 2010, Pembimbing: Makmur Keliat.39 3. Subur Wahono, “Implementasi Nota Kesepahaman (MoU) Helsinki Nanggroe Aceh Darussalam Tahun 2005-2008 di Provinsi Aceh”, Tesis, Universitas Indonesia, Jakarta, 2008, Pembimbing: Burhan D. Magenda, dan Wahyono SK. 4. M. Sjohirin, “Nota Kesepahaman antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka: implikasi politik internasional terhadap resolusi konflik internal”, Tesis, Universitas Indonesia, Jakarta, 2007, Pembimbing: Makmur Keliat. 5. Iskandar Zulkarnaen, “Peran fasilitator internasional dalam penyelesaian konflik internal, studi kasus: keterlibatan Henry Dunant Centre (HDC) dalam perundingan RI-GAM”, Tesis, Universitas Indonesia, Jakarta, 2004, Pembimbing: Hikmahanto Juwana. 6. Mulya Setyawan, “Kesepakatan damai di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan implikasinya terhadap ketahanan nasional”, Tesis, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, 2008, Pembimbing: Djoko Soeryo.40 7. Suksmasari, “Pendekatan distributif dan integratif dalam negosiasi Pemerintah RI-GAM (2000-2005)”, Tesis, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, 2006, Pembimbing: Mohtar Mas‟oed.

38

Data ini diakses dari http://pustaka.unpad.ac.id/archives/125277/, diakses pada tanggal 16 Januari 2014. 39

Data ini diakses dari http://lontar.ui.ac.id/opac/ui, diakses pada tanggal 17 Februari 2013.

40

Data ini diakses dari http://etd.ugm.ac.id/index, diakses pada tanggal 17 Februari 2013.

30

8. Naidi Faisal, “Perubahan sikap politik Pemerintah RI GAM paska tsunami di Aceh”, Tesis, Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, 2006, Pembimbing: Ichlasul Amal. Oleh karena itu, juga berkeyakinan bahwa penelitian yang dilakukan ini dapat dipertanggung jawabkan secara ilmiah, karena senantiasa memperhatikan ketentuan-ketentuan atau etika penelitian yang harus dijunjung oleh peneliti dan akademisi.

G. Kerangka Teori dan Konsepsi 1. Kerangka Teori Kerangka Teori merupakan pendukung dalam membangun atau berupa penjelasan dari permasalahan yang dianalisis. Teori dengan demikian memberikan

penjelasan

dengan

cara

mengorganisasikan

dan

mensistematisasikan masalah yang dibicarakan.41 Perihal ini M. Solly Lubis,42 menerangkan bahwa kerangka teori yakni kerangka pemikiran atau butir-butir pendapat,

teori,

Tesis

peneliti

mengenai

sesuatu

kasus

ataupun

41

Satjipto Rahardjo, “Mengejar Keteraturan Menemukan Ketidakteraturan (Teaching Order Finding Disorder)”, Pidato mengakhiri masa jabatan sebagai Guru Besar Tetap pada Fakultas Hukum Universitas Diponegoro Semarang, 15 Desember 2000, hal. 8. 42

M. Solly Lubis, “Filsafat Ilmu dan Penelitian”, PT. Sofmedia, Jakarta, 2012, hal. 129.

31

permasalahannya (problem), yang bagi pembaca menjadi bahan perbandingan, pegangan teoritis, yang mungkin ia setujui ataupun tidak disetujuinya, sehingga dapat menjadi masukan internal bagi si pembaca. Sementara menurut pandangan Fred N. Kerlinger43 menyatakan bahwa kerangka teori terdiri 3 (tiga) hal pokok, yaitu: a. Seperangkat proposisi yang berisi konstruksi (construct) atau konsep yang sudah didefinisikan dan saling berhubungan. b. Teori menjelaskan hubungan antar variabel sehingga menghasilkan pandangan sistematis dari fenomena yang digambarkan oleh variabel. c. Teori menjelaskan fenomena dengan jalan menghubungkan satu variabel dengan variabel lain dan menunjukkan bagaimana hubungan antar variabel tersebut. Mengenai kerangka teori menurut pandangan Radbruch44 bahwa tugas teori hukum adalah untuk membuat jelas nilai hukum dan postulat hingga dasar filsafatnya yang paling dalam. Teori tentang ilmu merupakan suatu penjelasan rasional yang sesuai dengan objek penelitian yang dijelaskan untuk mendapat verifikasi, oleh karenanya harus didukung oleh data empiris yang membantu dalam mengungkapkan kebenaran. Secara konseptual teori yang dipergunakan sebagai pisau analisis dalam penelitian Disertasi ini dan dapat dijadikan acuan dalam membahas 43

Fred N. Kerlinger sebagaimana dimuat dalam Maria S.W. Sumardjono, “Pedoman Pembuatan Usulan Penelitian Sebuah Panduan Dasar”, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2001, hal. 19-20. 44

Radbruch sebagaimana dimuat dalam W. Friedman, “Legal Theory”, Columbia University Press, New York, 1967, hal. 3-4.

32

Kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka Dalam Hukum Tata Negara di Indonesia adalah dengan menggunakan teori “negara berdasar atas hukum” (Rechtsstaat) sebagai grand theory yang didukung oleh teori hukum “konstitusi” sebagai middle theory, dan teori “Pemerintahan Daerah (desentralisasi)” sebagai applied theory. Berikut ini akan digambarkan terkait alur dari kerangka teori, melalui skema 1.1 berikut ini:

Skema 1.145 Alur Kerangka Teori (Grand Theory) Teori Negara Hukum (Rechstaat / The Rule of Law)

(Middle Range Theory) Teori Hukum Konstitusi

45

Skema 1.1 disadur dan direvisi seperlunya dari OK. Saidin, dalam M. Solly Lubis, Filsafat…, Op.Cit, hal. 141.

33

(Applied Theory) Teori Desentralisasi, serta penjabarannya melalui Teori Otonomi Daerah

a. Teori Negara Berdasar Atas Hukum (Rechtsstaat) Menurut pandangan M. Solly Lubis,46 bahwa salah satu teori Immanuel Kant, yakni teori “negara hukum”.47 Tujuan negara menurut Kant, ialah menegakkan hak-hak dan kebebasan-kebebasan warganya, rakyat tidak usah tunduk pada Undang-undang yang tidak lebih dulu mendapat persetujuan dari rakyat sendiri dan bahwa rakyat dan Pemerintah bersama-sama merupakan subyek hukum dan bahwa hidup rakyat sebagai manusia dalam negara, bukanlah karena kemurahan hati Pemerintah tapi adalah berdasarkan hak-hak kekuatan tersendiri. Pada kesempatan yang sama Soehino48 menyebutkan bahwa menurut ajaran negara hukum ciptaan Immanuel Kant, negara itu merupakan suatu

46

M. Solly Lubis, Ilmu Negara, Mandar Maju, Bandung, 2007, hal. 49.

47

Pemikiran negara hukum dimulai sejak Plato dengan konsepnya bahwa penyelenggaraan negara yang baik adalah yang didasarkan pada pengaturan (hukum) yang baik yang disebut dengan istilah “nomoi atau nomae”. Kemudian ide tentang negara hukum populer pada abad ke-17 sebagai akibat dari situasi politik di Eropa yang didominasi oleh absolutisme. Muhammad Tahir Azhary, Negara Hukum: suatu studi tentang prinsip-prinsipnya, dilihat dari segi hukum Islam, implementasinya pada periode negara Madinah dan masa kini, Bulan Bintang, Jakarta, 1993, hal. 66. 48

Soehino, Hukum Tata Negara Perkembangan Sistem Demokrasi di Indonesia, BPFE,Yogyakarta, 2010, hal. 47.

34

keharusan adanya, karena negara harus menjamin terlaksananya kepentingan umum di dalam keadaan hukum. Hal ini bermakna bahwa negara harus menjamin setiap warga negara bebas di dalam lingkungan hukum. Dengan demikian bebas bukanlah berarti dapat berbuat sekehendak hati dan semaumaunya, atau semena-mena, apalagi sewenang-wenang. Namun demikian segala perbuatan itu meskipun bebas harus sesuai dengan, atau menurut sebagaimana telah diatur serta ditentukan dalam atau oleh hukum, atau Peraturan Perundang-undangan.

Mengenai teori Kant, Utrecht membedakan antara negara hukum formil atau negara hukum klasik, dengan negara hukum materil atau negara hukum modern. Negara hukum formil menyangkut pengertian hukum yang bersifat formil dan sempit, yaitu dalam arti peraturan perundang-undangan tertulis. Sedangkan negara hukum materil yakni yang lebih mencakup juga pengertian keadilan didalamnya. Pembedaan ini dimaksudkan untuk menegaskan bahwa dalam konsepsi negara hukum itu, keadilan tidak serta merta akan terwujud secara substantif, terutama karena pengertian orang mengenai hukum itu sendiri dapat dipengaruhi oleh aliran pengertian hukum formil dan dapat dipengaruhi oleh aliran pikiran hukum materil. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara, Ichtiar, Jakarta, 1962, hal. 9. Utrecht juga berpendapat bahwa negara hukum bertugas melindungi kebebasan dan hak pokok tiap orang yang ada di daerah nya, perlindungan tersebut tidak hanya memuat tindakan-tindakan pasif. Negara hukum juga harus bertindak secara aktif, seperti membatasi persaingan di bidang ekonomi, sehingga kesejahteraan dan keadilan sosial dapat terjamin. Utrecht dalam M. Solly Lubis, Ilmu Negara, Op.Cit, hal. 50. Negara hukum modern lebih mengutamakan terpenuhinya kepentingan umum masyarakat dari pada kepentingan umum perorangan atau individu. Terkait dengan hal ini, banyak urusan dan tugas yang pada negara hukum dalam klasik menjadi kewenangan swasta, partikelir, individu atau perorangan, yang setelah lahirnya negara hukum modern, diambil alih oleh negara. Dalam negara hukum ini, tugas Pemerintah Republik Indonesia sangat luas, seperti menciptakan atau membentuk, melaksanakan serta memelihara, menyelenggarakan dan mempertahankan ketertiban, keamanan, dan kesejahteraan para warga negaranya dalam arti seluas-luasnya. Soehino, Bunga Rampai Hukum Tata Negara, BPFE, Yogyakarta, 2011, hal. 56.

35

Menurut pandangan Krabbe49 dalam bukunya “Algemeene Staatsleer” mengatakan bahwa negara harus juga menaati tata tertib hukum, karena hukum lebih tinggi derajatnya dari pada negara itu sendiri. Selain itu, di samping hukum yang ditetapkan oleh badan-badan perlengkapan negara, masih ada lagi hukum yang tidak dibuat oleh badan itu, yaitu hukum-hukum kebiasaan dan adat. Konsep negara hukum tersebut selanjutnya berkembang dalam dua sistem hukum, yaitu sistem Eropa Kontinental dengan istilah Rechtsstaat50 dan sistem Anglo-Saxon dengan istilah Rule of Law.51 Rule of Law berkembang di negara-negara Anglo-Saxon, seperti Amerika Serikat.

49

Krabbbe sebagaimana dimuat dalam M. Solly Lubis, Ilmu Negara, Op.Cit, hal. 40.

50

Konsep negara hukum Eropa Kontinental (Rechtsstaat) dipelopori oleh Immanuel Kant dan Friedrich Julius Stahl. Menurut Stahl, konsep negara hukum ini ditandai oleh 4 (empat) unsur pokok, yaitu: a. Pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia (Grondrechten). b. Negara didasarkan pada teori trias politika atau pembatasan kekuasaan (Scheiding van machten). c. Pemerintahan diselenggarakan berdasarkan Undang-Undang (Wetmatigheid van bestuur). d. Adanya peradilan administrasi negara yang bertugas menangani kasus perbuatan melanggar hukum oleh Pemerintah (Administratieve rechtspraak). Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 301. Menurut pandangan Jimly Asshiddiqie, bahwa terdapat 13 (tiga belas) prinsip pokok negara hukum (rechtstaat) yang berlaku dizaman sekarang, prinsip pokok tersebut merupakan pilar-pilar utama yang menyangga berdiri tegaknya suatu negara modern sehingga dapat disebut sebagai negara hukum dalam arti yang sebenarnya, yaitu: supremasi hukum, persamaan dalam hukum, asas legalitas, adanya pembatasan kekuasaan berdasarkan Undang-Undang Dasar, berfungsinya organ-organ negara yang independen dan saling mengendalikan, prinsip peradilan bebas dan tidak memihak, tersedianya upaya peradilan tata usaha negara, tersedianya upaya peradilan tata usaha negara, adanya jaminan perlindungan hak asasi manusia, bersifat demokratis sehingga pembentukan hukum yang bersifat demokratis dan partisipatoris dapat terjamin, berfungsi sebagai sarana mewujudkan tujuan bernegara, adanya pers yang bebas dan prinsip pengelolaan kekuasaan negara yang transparan dan akuntabel

36

Menurut pandangan Scheltema52 yang telah merumuskan pandangannya tentang unsur-unsur dan asas-asas negara hukum itu secara baru, yaitu meliputi 5 (lima) hal sebagai berikut: Pertama, Pengakuan, penghormatan, dan perlindungan hak asasi manusia yang berakar dalam penghormatan atas martabat manusia (human rights). Kedua, Berlakunya asas kepastian hukum,53 negara hukum bertujuan menjamin bahwa kepastian hukum terwujud dalam masyarakat. Hukum dengan efektifnya mekanisme kontrol sosial yang terbuka, dan berketuhanan yang maha esa. Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 309. 51

Menurut pendapat A.V.Dicey bahwa konsep negara hukum (the rule of law), memiliki unsur-unsur diantaranya: a. Supremasi hukum, bahwa yang mempunyai kekuasaan tertinggi di dalam negara adalah hukum (kedaulatan hukum). b. Persamaan dalam kedudukan hukum bagi setiap orang. c. Konstitusi itu tidak merupakan sumber dari hak-hak asasi manusia, dan jika hak-hak asasi manusia itu diletakkan dalam konstitusi itu hanya sebagai penegasan bahwa hak asasi itu harus dilindungi. A.V. Dicey dalam Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi Ilmu Hukum UI, Jakarta, 1988, hal. 161. Lihat juga dalam Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 304. Bandingkan juga dengan pendapat Robert Barros, bahwa dalam the rule of law itu sendiri terkandung 2 (dua) pengertian yang harus dibedakan antara 1 (satu) dengan yang lainnya, yaitu “rule of law” dan “rule by law”. Dalam hal ini “rule of law presupposes that some body or office makes laws, the doctrine does not focus on this process”, dan “rule by law is independent of whether a regime is autocratic or democratic in the manner of its generasion of rules or of whether powers are institutionally limited or unlimited”. Dapat dikatakan bahwa dalam rule of law, hukum berperan sebagai kerangka, sedangkan dalam rule by law, hukum berperan sebagai alat, dalam hal ini hukum dapat berfungsi hanya sebagai “a tool of the powerful”. Robert Barros dalam Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 303. Konsep negara hukum antara rechtsstaat dan the rule of law, juga memiliki persamaan yang terdapat pada keduanya, yakni diakui adanya kedaulatan hukum atau supremasi dari hukum, dicegah adanya kekuasaan-kekuasaan yang bersifat pribadi, baik itu berasal dari satu orang, maupun sekelompok atau segolongan manusia. Dengan demikian tujuan dari rechtsstaat dan the rule of law pada hakikatnya sama yakni melindungi individu terhadap Pemerintah yang sewenang-wenang dan memungkinkan kepadanya untuk menikmati hak-hak sipil dan politiknya sebagai manusia. Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Op.Cit, hal. 162. 52

Scheltema sebagaimana dimuat dalam B. Arief Sidharta, Kajian Kefilsafatan tentang Negara Hukum, dalam Jentera-jurnal hukum, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan, Jakarta, November 2004, edisi 3 Tahun II, hal. 124-125.

37

bertujuan untuk mewujudkan kepastian hukum dan prediktabilitas yang tinggi, sehingga dinamika kehidupan bersama dalam masyarakat bersifat “predictable”. Ketiga, Berlakunya persamaan (similia similius atau equality before the law) bahwa dalam negara hukum, Pemerintah tidak boleh mengistimewakan orang atau kelompok orang tertentu, atau mendiskriminasikan orang atau kelompok orang tertentu. Keempat, Asas demokrasi,54 dimana setiap orang mempunyai hak dan kesempatan yang sama untuk turut serta dalam Pemerintahan atau untuk mempengaruhi tindakan-tindakan Pemerintahan. Kelima, Pemerintah dan pejabat mengemban amanat sebagai pelayan masyarakat dalam rangka mewujudkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan tujuan bernegara yang bersangkutan.55

53

Adapun asas-asas yang terkait dengan kepastian hukum, diantaranya: (a) asas legalitas, konstusionalitas, dan supremasi hukum, (b) asas undang-undang menetapkan berbagai perangkat peraturan tentang cara Pemerintah Republik Indonesia dan para pejabatnya melakukan tindakan Pemerintahan, (c) asas non retroaktif, dimana perundang-undangan, sebelum mengikat, undangundang harus lebih dahulu diundangkan dan diumumkan secara layak, (d) asas peradilan bebas, independen, imparsial, dan objektif, rasional, adil, dan manusiawi, (e) asas non-liquet, hakim tidak boleh menolak perkara karena alasan undang-undangnya tidak ada atau tidak jelas, (f) hak asasi manusia harus dirumuskan dan dijamin perlindungannya dalam undang-undang atau Undang-Undang Dasar. B. Arief Sidharta dalam Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 306. 54

Asas demokrasi diwujudkan melalui beberapa prinsip, yaitu: (a) adanya mekanisme pemilihan pejabat-pejabat publik tertentu yang bersifat langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil yang diselenggarakan secara berkala, (b) Pemerintah bertanggung jawab dan dapat dimintai pertanggung jawaban oleh badan perwakilan rakyat, (c) semua warga negara memiliki kemungkinan dan kesempatan yang sama untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan politik dan mengontrol Pemerintah, (d) semua tindakan Pemerintah terbuka bagi kritik dan kajian rasional oleh semua pihak, (e) kebebasan berpendapat/berkeyakinan dan menyatakan pendapat, (f) kebebasan pers dan lalu lintas reformasi, (g) rancangan undang-undang harus dipublikasikan untuk memnugkinkan partisipasi rakyat secara efektif. B. Arief Sidharta dalam Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 307. 55

Dalam asas ini terkandung hal-hal sebagai berikut: (a) asas-asas umum Pemerintahan yang layak, (b) syarat-syarat fundamental bagi keberadaan manusia yang bermartabat manusiawi dijamin dan dirumuskan dalam aturan perundang-undangan, khususnya dalam konstitusi, (c) Pemerintah harus secara rasional menata setiap tindakannya. Artinya Pemerintahan itu harus diselenggarakan secara efektif dan efisien. Arief Sidharta dalam Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 308.

38

Konsep negara hukum dalam konteks Negara Kesatuan Republik Indonesia, sebagaimana yang diutarakan oleh Oemar Seno Adji56 adalah negara hukum Pancasila, karena Pancasila sebagai dasar pokok dan sumber hukum, negara hukum Indonesia dapat dinamakan sebagai negara hukum Pancasila. Salah satu ciri pokok dalam negara hukum Pancasila ialah adanya jaminan terhadap kebebasan beragama (freedom of religion), tetapi kebebasan beragama di negara hukum Pancasila dapat dimaknai bahwa tiada tempat bagi ateisme atau propaganda anti agama di Negara Kesatuan Republik Indonesia. Hal yang senada juga diutarakan oleh Philipus M. Hadjon,57 menyebutkan bahwa makna yang paling dalam dari negara hukum Pancasila, diantaranya: Pertama, Keserasian hubungan antara Pemerintah dan rakyat berdasarkan asas kemakmuran. Kedua, Hubungan fungsional yang proporsional antara kekuasaankekuasaan negara. Ketiga, Prinsip penyeleseaian sengketa secara musyawarah dan peradilan merupakan sarana terakhir. Keempat, Keseimbangan antara hak dan kewajiban.

56

Oemar Seno Adji, Peradilan Bebas Negara Hukum, Airlangga, Jakarta, 1980, hal. 16.

Bandingkan juga dengan pandangan Garry F.Bell, bahwa negara hukum Indonesia lebih mendekati konsep hukum kontinental (rechtsstaat), dibandingkan konsep Rule of Law di negaranegara Anglo-Saxon. Gary F.Bell dalam Denny Indrayana, “Negara Hukum Pasca-Soeharto: Transisi Menuju Demokrasi vs Korupsi”, Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi RI Vol. 1 No. 1, Juli 2004, hal. 101. 57

Philipus M.Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia, Suatu Studi Tentang Prinsip-prinsip, Penanganannya Oleh Pengadilan Dalam Lingkungan Peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara, Bina Ilmu, Surabaya, 1987, hal. 90.

39

Husni Jalil,58 turut berpandangan bahwa meskipun dalam penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menggunakan istilah rechtsstaat, tetapi konsep rechtsstaat yang dianut oleh Negara Kesatuan Republik Indonesia bukan konsep negara hukum barat (Eropa Kontinental) dan bukan juga konsep rule of law dari Anglo Saxon, melainkan konsep negara hukum Pancasila, yang sejalan dengan unsur-unsur pokoknya, antara lain: Pertama, Pancasila. Kedua, MPR (DPR + DPD). Ketiga, Sistem konstitusi. Keempat, Persamaan di atas hukum. Kelima, Peradilan bebas.

Indonesia melalui Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, telah mendeklarasikan diri sebagai negara hukum terbukti dalam penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pernah tegas dinyatakan “Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum dan bukan negara yang berdasarkan kekuasaan belaka”. Kemudian konsep negara hukum Indonesia dipertegas kembali melalui Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hasil amandemen dalam Pasal 1 (3) yang menyebutkan “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”.

58

Husni Jalil, Eksistensi Otonomi Khusus Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Berdasarkan UUD 1945, Disertasi, Universitas Padjajaran, Bandung, 2004, hal. 86.

40

Memerhatikan rumusan mengenai konsep negara hukum Indonesia, dalam hal ini Ismail Suny59 mencatat ada 4 (empat) syarat negara hukum secara formil

yang

menjadi

kewajiban

bagi

seluruh

masyarakat

untuk

melaksanakannya dalam Republik Indonesia, yaitu: Pertama, Hak asasi manusia. Kedua, Pembagian kekuasaan. Ketiga, Pemerintahan berdasarkan Undang-undang, dan Keempat, Peradilan Administrasi. Gagasan, cita, atau ide negara hukum, selain terkait dengan konsep rechtstaat dan rule of law, juga berkaitan dengan nomocracy,60 dalam konteks negara hukum yang diterapkan di Indonesia, selain nomocracy juga harus bersifat demokratis, keduanya harus melangkah maju kedepan secara seimbang, karena hukum dan demokrasi merupakan dwi tunggal, demokrasi harus diayomi oleh hukum agar tidak mengarah ke anarki, sedangkan pada sisi 59

Ismail Suny, Kedudukan MPR, DPR dan DPD Pasca Amandemen UUD 1945, Seminar tentang Sistem Pemerintahan Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945 diselenggarakan oleh Badan Hukum Nasional Departemen Kehakiman dan HAM Republik Indonesia bekerja sama dengan FH Universitas Airlangga dan Kanwil Departemen Kehakiman dan HAM Republik Indonesia Provinsi Jawa Timur di Surabaya, 9-10 Juni 2004, hal. 5-6. 60

Nomocracy berasal dari kata nomos berarti nilai atau norma yang diandaikan sebagai konsep yang mengakui bahwa yang berkuasa sebenarnya bukanlah orang melainkan hukum itu sendiri. Artinya, pemimpin negara yang sesungguhnya bukanlah orang, tetapi sistem aturan yang harus dijadikan pegangan oleh siapa saja yang kebetulan menduduki jabatan kepemimpinan. Inilah hakikat dari pengertian kedaulatan hukum dan prinsip negara hukum (rechtsstaat) menurut tradisi Eropa Kontinental. Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar Demokrasi, Sinar Grafika, Jakarta, 2011, hal. 297. Lihat juga dalam Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 298. Bandingkan juga dengan pandangan Muhammad Tahir Azhary, bahwa ciri-ciri nomokrasi atau negara hukum yang baik itu mengandung beberapa prinsip, yaitu: kekuasaan sebagai amanah, musyawarah, keadilan, persamaan, pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia, peradilan yang bebas, perdamaian, kesejahteraan, ketaatan rakyat. Muhammad Tahir Azhary, Op.Cit, hal. 64.

41

lainnya, hukum harus didasari oleh demokrasi, agar tidak mengarah ke otoritarisme, atau absolutisme, atau totalitarisme.61 Sejalan dengan uraian tentang konsep negara hukum tersebut, ada dua substansi dasar yang tentunya sangat erat kaitannya, yaitu: Pertama, Adanya paham

konstitusi

(konstitusionalisme)62,

Kedua,

Sistem

Pemerintahan

demokrasi. Disamping itu, hukum bertugas untuk mempertahankan suatu tertib atau pola kehidupan yang telah ada, hukum menjaga agar setiap orang menjalankan peranannya sebagaimana yang telah ditentukan, dengan demikian dapat terlaksananya tugas hukum yang berupa menjaga agar peranan itu dijalankan dengan sebaik-baiknya63.

b. Teori Hukum Konstitusi

61

Soehino, Hukum Tata Negara Perkembangan…, Op.Cit, hal. 62.

Bandingkan juga, bahwa negara hukum jika tidak bersifat negara hukum yang demokratis, tidak selalu baik, karena hukum itu sendiri dapat dibuat dan diterapkan secara semena-mena oleh penguasa. Dalam hal ini, Jerman di bawah pimpinan Hitler juga menganut negara hukum (rechtstaat), tetapi hukum yang diakui berdaulat itu ditetapkan secara sewenang-wenang oleh Hitler sebagai diktator dan “demagog”, oleh karenanya selanjutnya berkembang democratische rechtstaat yakni negara hukum yang demokratis. Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, Op.Cit, hal. 299. 62

Konstitusionalisme merupakan suatu paham yang berdasarkan pada konstitusi suatu negara. Konstitusionalisme dilatar belakangi oleh cita kenegaraan dan perjuangan yang bibit-bibitnya sejak lama telah tumbuh secara evolusif, didorong oleh amanat penderitaan akibat terperkosanya hak-hak asasi, baik hak selaku individu maupun hak sebagai bangsa pada masa rezim yang menindasnya, misal oleh rezim kolonial. M. Solly Lubis, Manajemen Strategis Pembangunan Hukum, Mandar Maju, Bandung, 2011, hal. 1. 63

Suhaidi, dkk, Spirit Hukum, Rajawali Pers, Jakarta, 2012, hal. 85.

42

Terkait dengan teori negara hukum, dikenal juga istilah konstitusi, konstitusi64 berasal dari constituer (bahasa Prancis) yang berarti membentuk. M. Solly Lubis65 menyatakan bahwa yang dimaksud dengan konstitusi adalah 64

Istilah konstitusi dalam bahasa Indonesia antara lain berpadanan dengan kata “constitutio (bahasa latin)”, “constitution (bahasa Inggris)”, “constitutie (bahasa Belanda)”, “constitutionnel (bahasa Perancis)”, “verfassung (bahasa Jerman)”, masyrutiyah (bahasa Arab)”. Astim Riyanto, Teori Konstitusi, Yapemdo, Bandung, 2000, hal. 17. Para ahli hukum menempatkan konstitusi sebagai hukum yang paling tinggi tingkatannya, tujuan konstitusi sebagai hukum tertinggi itu juga untuk mencapai dan mewujudkan tujuan yang tertinggi, tujuan yang dianggap tertinggi itu adalah : a. Keadilan. b. Ketertiban. c. Perwujudan nilai-nilai ideal seperti kemerdekaan atau kebebasan dan kesejahteraan atau kemakmuran bersama, sebagaimana dirumuskan sebagai tujuan bernegara oleh para pendiri negara (the founding fathers and mothers). Jimly Asshiddieqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2012, hal. 119. Menurut Savornin Lohman ada tiga unsur yang terdapat menyelinap dalam tubuh konstitusikonstitusi sekarang, yaitu: a. Konstitusi dipandang sebagai perwujudan perjanjian masyarakat (kontrak sosial) sehingga menurut pengertian ini, konstitusi-konstitusi yang ada adalah hasil atau konklusi dari persepakatan masyarakat untuk membina negara dan Pemerintahan yang akan mengatur mereka. b. Konstitusi sebagai piagam yang menjamin hak-hak asasi manusia berarti perlindungan dan jaminan atas hak-hak manusia dan warga negara yang sekaligus penentuan batas-batas hak dan kewajiban baik warganya maupun alat-alat Pemerintahannya. c. Sebagai forma regimenis, berarti sebagai kerangka bangunan Pemerintahan, dengan kata lain sebagai gambaran struktur Pemerintahan. Savornin Lohman dalam M. Solly Lubis, Hukum…, Op.Cit, hal. 31. 65

M. Solly Lubis, Hukum…, Op.Cit, hal. 27.

Lihat juga menurut pandangan Wirjono Prodjodikoro, bahwa perkataan “konstitusi” berarti “pembentukan”, berasal dari kata kerja “constituer (bahasa Perancis)” yang berarti “membentuk”, kini yang dibentuk ialah suatu negara, konstitusi mengandung permulaan dari segala peraturan mengenai suatu negara. Wirjono Prodjodikoro, Asas-asas Hukum Tata Negara di Indonesia, PT. Dian Rakyat, Jakarta, 1977, hal. 10. Lihat juga menurut pandangan G.S. Diponolo, bahwa kata konstitusi dalam bahasa-bahasa Inggris dan Perancis “constitution” berasal dari kata bahasa latin “constitutio” yang kurang lebih berarti “dasar susunan badan”. Seperti halnya dengan badan manusia, mempunyai konstitusi yaitu susunan bagian-bagian organ-organ yang masing-masing mempunyai kedudukan dan fungsinya sendiri-sendiri, tetapi bersama-sama merupakan satu rangkaian kerja sama yang harmonis, begitupun

43

pembentukan suatu negara atau menyusun dan menyatakan suatu negara. selanjutnya K.C Wheare66 menyatakan istilah konstitusi pada umumnya digunakan untuk menunjuk kepada seluruh peraturan mengenai ketatanegaraan suatu negara

yang secara keseluruhan akan menggambarkan sistem

ketatanegaraannya. Menurut pandangan Hans Kelsen67 bahwa tentunya ada tata urutan atau susunan hierarkis tatanan hukum suatu negara yang secara umum dapat diutarakan sebagai berikut, bahwa dengan memformulasikan norma dasar, konstitusi menempati urutan tertinggi (stufentbautheori) di dalam hukum nasional. Konstitusi tersebut nantinya akan menetapkan muatan UndangUndang pada masa yang akan datang, dengan demikian fungsi esensial konstitusi akan bergantung pada pengaturan alat Pemerintahan dan proses penciptaan hukum umum, yaitu proses legislasi.68 Konstitusi negara, yang biasanya disebut sebagai “hukum fundamental” negara, merupakan dasar dari tatanan hukum nasional. Konsep konstitusi menurut tinjauan teori hukum, memang tidak sama dengan konsep konstitusi

halnya dengan negara. Konstitusi menurut makna katanya berarti dasar susunan badan politik yang bernama negara. G.S. Diponolo, Ilmu Negara, Balai Pustaka, Jakarta, 1975, hal. 165. 66

K.C. Wheare, Modern Constitution, Pustaka Eureka, Surabaya, 2003, hal. 22.

67

Hans Kelsen, Teori…, Op.Cit, hal. 180. Lihat juga dalam Jimly Asshiddiqie dan M. Ali Safa‟at, Op.Cit, hal. 101. 68

Hans Kelsen, Pengantar Teori Hukum, Nusa Media, Bandung, 2012, hal. 105.

44

menurut tinjauan teori politik. Konstitusi menurut pengertian hukum adalah apa yang sebelumnya disebut konstitusi dalam pengertian materialnya, yang meliputi norma-norma yang mengatur proses pembentukan Undang-Undang. Seperti digunakan dalam teori politik, konsep konstitusi mencakup juga normanorma yang mangatur pembentukan dan kompetensi dari organ-organ eksekutif dan yudikatif tertinggi.69 Dahlan Thaib70 berpandangan bahwa pada asasnya konstitusi memiliki fungsi, dalam hal ini fungsi konstitusi sebagai barometer untuk menjaga adanya kepastian hukum, dimana hal ini sama dengan salah satu dari prinsip law enforcement, sehingga kepastian hukum dapat diterapkan dalam praktik penyelenggaraan negara. Dalam setiap tata hukum suatu negara akan selalu diketemukan satu bagian yang secara khusus mengatur ketentuan-ketentuan mengenai keorganisasian negara, bagian ini disebut konstitusi atau Undang-

69

Hans Kelsen, Teori…, Op.Cit, hal. 365.

Lihat juga menurut pandangan Wirjono Prodjodikoro, bahwa suatu konstitusi memuat suatu peraturan pokok (fundamental) mengenai soko-soko guru atau sendi-sendi pertama untuk menegakkan bangunan besar yang bernama “negara”. Sendi-sendi itu tentunya harus kuat dan tidak akan mudah runtuh, agar bangunan “negara” tetap berdiri, bertapapun ada angin taufan. Peraturan yang termuat dalam konstitusi harus tahan uji, kalau ada serangan dari tangan-tangan jahil yang akan menggantikan sendi-sendi itu dengan tiang-tiang yang lain coraknya dan yang akan merubah wajah negara sehingga bangunan yang asli dan molek menjadi jelek. Wirjono Prodjodikoro, Op.Cit, hal. 10. Lihat juga menurut pandangan Chairul Anwar, bahwa konstitusi adalah fundamental law tentang Pemerintahan suatu negara dan nilai-nilai fundamentalnya. Chairul Anwar, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Novindo Pustaka Mandiri, Jakarta, 1999, hal. 3. 70

Dahlan Thaib, Implementasi Sistem Ketatanegaraan Menurut UUD 1945, Liberty, Yogyakarta, 1993, hal. 1.

45

Undang Dasar. Fungsi lembaga ini dimaksudkan sebagai barometer untuk menjaga adanya kepastian hukum didalam praktik penyelenggaraan negara. Konstitusi pada praktiknya juga memiliki tujuan, dalam hal ini Wirjono Prodjodikoro71 menyatakan bahwa hukum pada umumnya bertujuan untuk mengadakan tata tertib guna keselamatan rakyat, yang penuh dengan bentrokan antara berbagai kepentingan yang tersebar di tengah-tengah rakyat. Tujuan Hukum Tata Negara pada hakikatnya adalah sama dengan hukum pada umumnya, oleh karena sumber utama dari Hukum Tata Negara adalah konstitusi, untuk lebih jelas dapat dikemukakan tujuan dari konstitusi yakni mengadakan tata tertib, (a) dalam adanya berbagai lembaga kenegaraan, dalam wewenang-wewenangnya dan cara bekerjanya, serta (b) dalam hal penyebutan hak-hak asasi manusia yang harus dijamin perlindungannya. Diantara konstitusi-konstitusi yang ada di dunia, ada konstitusi yang tertulis (written constitution) dan ada konstitusi yang tidak tertulis (unwritten constitution).72 Adapun yang tertulis itu, ialah Undang-Undang Dasar 71 72

Wirjono Prodjodikoro, Op.Cit, hal. 12.

Menurut pendapat Ivor Jennings dalam bukunya Cabinet Government, bahwa perbedaan antara undang-undang dengan konvensi bukanlah hal yang penting dan mendasar, karena betapapun lengkapnya suatu konstitusi tertulis, perkembangan modifikasi adat-istiadat dan konvensi membutuhkan waktu bertahun-tahun, terlepas dari segala undang-undang positif yang diputuskan untuk mengamandemennya. Suatu konstitusi selalu bergantung pada persetujuan, baik yang ditetapkan melalui referendum atau dengan persetujuan secara tertutup atau bahkan dengan cara pemaksaan. Jika masyarakat yang diperintah berpendapat konstitusi tersebut menyengsarakan, konstitusi tersebut akan ditolak. Ivor Jennings dalam CF Strong, Konstitusi-Konstitusi Politik Modern, Nusa Media, Bandung, 2008, hal.15.

46

(Grondwet), misalnya Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Undang-Undang Dasar Amerika Serikat, sedangkan konstitusi yang tidak tertulis itu ialah konstitusi yang berupa konvensi atau kebiasaan dalam ketatanegaraan pada suatu negara.73 Konstitusi tidak dapat dipahami hanya melalui teksnya saja, untuk sungguh-sungguh dapat dimengerti, tetapi juga harus dipahami berdasarkan konteks filosofis, sosio-historis, sosio-politis, sosio-juridis, dan bahkan sosioekonomis yang mempengaruhi perumusannya. Oleh karena itu, yang terpenting Namun demikian, Francois Venter mengemukakan, bahwa karakteristik dasar sebuah negara konstitusional modern, adalah adanya sebuah konstitusi tertulis yang memiliki nilai hukum yang tinggi. Francois Venter dalam Deny Indrayana, Amandemen UUD 1945 Antara Mitos dan Pembongkaran, Mizan, Jakarta, 2008, hal. 67. Beberapa para sarjana dan ilmuwan hukum tata negara, memiliki perbedaan pendapat terkait dengan istilah konstitusi, diantaranya: a. Kelompok yang mempersamakan konstitusi dengan Undang-Undang Dasar, antara lain: 1) G. J. Wolhaff, kebanyakan negara-negara modern adalah berdasarkan atas suatu UndangUndang Dasar (konstitusi). 2) Sri Sumantri, menggunakan istilah konstitusi sama dengan Undang-Undang Dasar (Grondwet). 3) J.C.T. Simorangkir, menganggap bahwa konstitusi adalah sama dengan Undang-Undang Dasar. b. Kelompok yang membedakan konstitusi dengan Undang-Undang Dasar, antara lain: 1) Van Appledorn, bahwa Undang-Undang Dasar adalah bagian tertulis dari konstitusi. Konstitusi memuat baik peraturan tertulis maupun yang tidak tertulis. 2) M. Solly Lubis, akhirnya jika dilukiskan pembagian konstitusi itu dalam suatu skema, terdapatlah skema sebagai konstitusi tertulis (Undang-Undang Dasar) dan konstitusi tidak tertulis (konvensi). 3) Moh Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, bahwa setiap peraturan hukum, karena pentingnya harus ditulis dan konstitusi yang ditulis itu adalah Undang-Undang Dasar. Dasril Radjab, Hukum Tata Negara Indonesia, Rhineka Cipta, Jakarta, 1994, hal. 37-38. Menurut Sri Sumantri istilah bahwa konstitusi dalam bahasa Indonesia diartikan sebagai UndangUndang Dasar dan/atau hukum dasar. Lihat juga dalam Sri Sumantri dan Sumbodo Tikok, Hukum Tata Negara, Eresco, Bandung, hal. 115. 73

M. Solly Lubis, Hukum…, Op.Cit, hal. 27.

47

adalah semangat dan kemauan politik (political will) pada penyelenggara negara.74 Menurut pandangan M. Solly Lubis,75 bahwa Undang-Undang Dasar adalah sumber utama dari norma-norma hukum tata negara. Undang-Undang Dasar memuat norma-norma yang mengatur struktur Pemerintahan negara. Secara terperinci lagi, Undang-Undang Dasar mengatur bentuk dan susunan negara, alat-alat perlengkapannya di pusat dan di daerah, mengatur tugas-tugas alat perlengkapan itu serta hubungannya satu sama lain. Undang-Undang Dasar, yang merupakan sumber dari kekuasaan Pemerintah, semestinya dapat mengikat seluruh rakyat, dengan tidak membedabedakan kelas masyarakat. Dalam Undang-Undang Dasar, semua rakyat akan setara derajatnya dan akan sama juga hak atas perlindungannya. K.C Wheare,76 perihal tersebut juga menyatakan bahwa dalam perkembangannya

konstitusi

dapat

digolongkan

berdasarkan

metode

74

Jimly Asshiddieqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 2010, hal. 31. 75

M. Solly Lubis, Asas-Asas Hukum Tata Negara, Alumni, Bandung, 1978, hal. 48-49. Lihat juga dalam Astim Riyanto, Op.Cit, hal. 288. 76

K.C. Wheare, Konstitusi-Konstitusi Modern, Nusa Media, Bandung, 2011, hal. 29. Lihat juga dalam C.F Strong, Op.Cit, hal. 105 dan 137. Lihat juga dalam Sri Soemantri, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, Alumni, Bandung, 2006, hal. 81. Lihat juga dalam Astim Riyanto, Op.Cit, hal. 447. Semua negara konstitusional modern termasuk salah satu dari 2 (dua) kelompok besar, yakni : a. Negara federal adalah negara dengan sejumlah negara sederajat yang bersatu untuk tujuantujuan bersama. Pada negara federal, kekuasaan Pemerintah Republik Indonesia atau

48

pendistribusian kekuasaan Pemerintahan diantara Pemerintah semua negara dan Pemerintahan Daerah yang menjalankan kewenangan atas wilayah-wilayah negara bagian. Berdasarkan prinsip inilah konstitusi diklasifikasikan sebagai berikut : Pertama, Konstitusi Federal,77 yakni kekuasaan Pemerintah dibagi antara Pemerintah dan Pemerintah negara-negara bagian sedemikian rupa sehingga masing-masing Pemerintah secara hukum mandiri dalam lingkupnya sendiri. Pemerintah federal (pusat) mempunyai daerah kekuasaannya sendiri dan menjalankan kekuasaannya tanpa kontrol dari Pemerintah negara-negara bagian, dan Pemerintah negara bagian menjalankan kekuasaannya tanpa dikontrol oleh Pemerintah, atau adanya pembagian kekuasaan antara Pemerintah negara serikat dan Pemerintah negara-negara bagian. Kedua, Konstitusi Kesatuan,78 yakni kekuasaan dalam negara berada di tangan Pemerintah. Walaupun demikian, hal itu tidak berarti bahwa seluruh kekuasaan dalam negara berada di tangan Pemerintah, karena ada kemungkinan mengadakan dekonsentrasi kekuasaan ke daerah lain dan hal ini tidak diatur dalam konstitusi. Akan lain halnya dengan negara kesatuan yang bersistem desentralisasi. Dalam konstitusinya terdapat suatu ketentuan mengenai pemencaran kekuasaan tersebut (desentralisasi).

Pemerintah federal dibatasi oleh kekuasaan tertentu yang dijamin bagi unit-unit federasi tersebut. b. Negara kesatuan adalah negara yang diorganisir di bawah satu Pemerintahan pusat. Artinya, kekuasaan apa pun yang dimiliki berbagai distrik di dalam wilayah yang dikelola sebagai suatu keseluruhan oleh Pemerintah Republik Indonesia harus diselenggarakan menurut kebijakan Pemerintah itu. Kekuasaan pusat adalah kekuasaan tertinggi diatas seluruh negara tanpa adanya batasan yang ditetapkan hukum yang memberikan kekuasaan khusus pada bagian-bagiannya. C.F. Strong, Op.Cit, hal. 85-86. 77

Adapun beberapa negara yang menerapkan konstitusi federal, yaitu Kontitusi Amerika, Australia, dan Swiss. K.C. Wheare, Konstitusi-Konstitusi…, Op.Cit, hal. 30. Lihat juga dalam C.F Strong, Op.Cit, hal. 137. 78

Adapun beberapa negara yang menerapkan konstitusi kesatuan, yaitu konstitusi Indonesia, konstitusi Perancis, dll. K.C. Wheare, Konstitusi-Konstitusi…, Op.Cit, hal. 32. Lihat juga dalam C.F Strong, Op.Cit, hal. 105.

49

Menelaah prinsip konstitusi negara kesatuan, dalam konteks Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan tegas melalui konstitusi (UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945) mengamanatkan bahwa dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah ada kewenangan dari Pemerintah Pusat yang didistribusikan kepada Pemerintah Daerah, tetapi juga ada kewenangan yang tetap menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, sekaligus konstitusi mengamanatkan bahwa Indonesia mengakomodir daerah-daerah otonom yang bersifat istimewa dan khusus.

c. Teori Pemerintahan Daerah (Desentralisasi) Konstitusi Negara Kesatuan Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengakui dan mengatur terkait kewenangan Pemerintahan Daerah, pada Pasal 18,79 Pasal 18A,80 dan Pasal

79

Pasal 18 (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, menyatakan bahwa “Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah Provinsi dan daerah Provinsi dibagi atas Kabupaten dan Kota, yang tiap-tiap Provinsi, Kabupaten, dan Kota itu mempunyai Pemerintahan daerah, yang diatur dengan Undang-undang”. Selanjutnya pada Pasal 18 (2), menyatakan bahwa “Pemerintah daerah Provinsi, daerah Kabupaten, dan Kota mengatur dan mengurus sendiri urusan Pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”. 80

Pasal 18A (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, menyatakan bahwa “Hubungan wewenang antara Pemerintah Republik Indonesia dan Pemerintah daerah Provinsi, Kabupaten, dan Kota, atau antara Provinsi dan Kabupaten dan Kota, diatur dengan Undang-Undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah”.

50

18B,81 hal ini yang menjadi rujukan bagi penyelenggaraan Pemerintahan Daerah yang sesuai dengan asas-asasnya.82 Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah dalam bentuk negara kesatuan selanjutnya dilaksanakan dengan semangat demokrasi,83 dan hal ini diaplikasikan melalui asas desentralisasi.84 Desentralisasi tumbuh dan

81

Pasal 18B (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, menyatakan bahwa “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan Pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan Undang-Undang”. 82

Asas-asas penyelenggaraan Pemerintahan daerah pada pokoknya, yaitu:

a. Asas desentralisasi, adalah penyerahan urusan Pemerintahan dari Pemerintah atau daerah tingkat atasnya kepada daerah yang menjadi urusan rumah tangganya. b. Asas dekonsentralisasi, adalah pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau kepala wilayah atau kepala instansi vertikal tingkat atasnya kepada pejabat-pejabat di daerah. c. Asas tugas pembantuan (Medebewind), adalah tugas untuk turut serta dalam melaksanakannya tugas urusan Pemerintahan yang ditugaskan kepada Pemerintah daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya. Husni Jalil, Hukum Pemerintahan Daerah, Syiah Kuala University Press, Banda Aceh, 2008, hal. 19. 83

Kedaulatan yang terdapat dalam negara kesatuan tidak dapat dibagi-bagi, bentuk Pemerintahan desentralisasi dalam negara kesatuan adalah sebagai usaha mewujudkan Pemerintahan demokrasi, dimana Pemerintahan daerah dijalankan secara efektif, guna pemberdayaan kemaslahatan rakyat. Adapun ciri yang melekat pada negara kesatuan yang bersifat esensil, yaitu: (a) Adanya supremasi dari parlemen atau lembaga perwakilan rakyat pusat. (b) Tidak adanya badan-badan bawahan yang mempunyai kedaulatan (the absencee of subsidiary sovereign bodies). Negara kesatuan dapat berbentuk: (a) Negara kesatuan dengan sistem sentralisasi, dimana segala sesuatu dalam negara itu langsung diatur dan diurus Pemerintah Republik Indonesia dan daerah tinggal melaksanakannya, (b) Negara kesatuan dengan sistem desentralisasi, dimana kepala daerah diberikan kekuasaan untuk mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah). Agussalim Andi Gadjong, Pemerintahan Daerah Kajian Politik dan Hukum, Ghalia Indonesia, Bogor, 2007, hal. 78. 84

RDH Koesoemahatmaja mengartikan desentralisasi secara etimologis berasal dari bahasa latin yaitu “lepas” (de) dan “pusat” (centerum), jadi desentralisasi adalah melepaskan dari pusat. RDH. Koesoemahatmaja, Pengantar ke Arah Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia, Bina Cipta, Bandung, 1979, hal. 14. Lihat juga dalam M. Laica Marzuki, Berjalan-jalan di Ranah Hukum, Sekretariat Jenderal & Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, 2006, hal. 151. Perbedaan antara asas sentralisasi dan asas desentralisasi adalah terletak pada wewenang memutuskan tentang masalah urusan negara serta diantara jabatan-jabatan yang ada. Wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan Pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh Pemerintah Republik Indonesia, melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan Pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam

51

berkembang seiring dengan tuntutan dan kebutuhan negara demokrasi sejak masa lampau, sebagaimana yang diutarakan Maas,85 yaitu:

satuan teritorial maupun fungsional. Satuan-satuan Pemerintahan yang lebih rendah diserahi dan dibiarkan mengatur sendiri sebagian urusan Pemerintahan. Agussalim Andi Gadjong, Op.Cit, hal. 79. Dianutnya desentralisasi dalam organisasi negara tidak berarti ditinggalkannya asas sentralisasi, karena kedua asas tersebut tidak bersifat dikotomis, melainkan kontinum. Pada prinsipnya, tidaklah mungkin diselenggarakan desentralisasi tanpa sentralisasi. Sebab desentralisasi tanpa sentralisasi, akan menghadirkan disintegrasi. Oleh karena itu otonomi daerah yang pada hakikatnya mengandung kebebasan dan keleluasaan berprakarsa, memerlukan bimbingan dan pengawasan Pemerintah Republik Indonesia, sehingga tidak menjelma menjadi kedaulatan. Otonomi daerah dan daerah otonom adalah ciptaan Pemerintah Republik Indonesia. Walaupun demikian, hubungan antara daerah otonom dan Pemerintah Republik Indonesia adalah hubungan antarorganisasi dan bersifat resiprokal. Bhenyamin Hoessein, “Otonomi Daerah: Review Implementasi dan Prospek ke Depan”, makalah disampaikan dalam Temu Refleksi Politik dan Pemerintahan Dalam Negeri Tahun 2003 dan Proyeksi Tahun 2004, diselenggarakan oleh Departemen Dalam Negeri, di Sasana Bhakti Praja Departemen Dalam Negeri, Jakarta, tanggal 15 Januari 2004, hal. 67. 85

Maas dalam Syarif Hidayat dan Bhenyamin Hoessein, Desentralisasi dan Otonomi Daerah dalam Paradigma Baru Otonomi Daerah, P2P-LIPI, Jakarta, 2001, hal. 21. Lihat juga perkembangan desentralisasi melalui 3 (tiga) fase, sebagaimana yang diutarakan oleh Cohen dan Peterson, yaitu: “Pada tahap pertama awal 1960-an pendukung desentralisasi memusatkaan perhatian untuk membantu negara jajahan menuju kemerdekaan, keberhasilan hak-hak politis, dan menangani masalah meningkatnya permintaan untuk barang-barang publik dan jasa. Pada tahap kedua desentralisasi terjadi pada awal 1970-an sampai awal 1980-an, para pendukung menghimbau Pemerintah Republik Indonesia yang mandiri dengan memperkenalkan negara-negara desentralisasi dengan reformasi dan programnya dalam rangka mempromosikan hasil pembangunan, seperti peningkatan dan kelanjutan dari program biaya dan proyek, kesamaan kemampuan, distribusi pertumbuhan ekonomi, dan pemberian kemudahan masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pembangunan. Pada tahap ketiga, sejak pertengahan 1980-an, bantuan para pendukung menggunakan penyesuaian keadaan struktur dengan memaksa Pemerintah Republik Indonesia untuk mengadopsi perubahan dan program desentralisasi administratif, pada tahap inilah mempromosikan kemunculan masyarakat sipil, untuk mendukung pertumbuhan lembaga demokrasi, dan merespon terhadap adanya berbagai hal yang berkaitan dengan kesukaan, keagamaan, kebangsaan atau tuntutan swapraja dan otonomi yang lebih besar”. John M. Cohen dan Stephen B. Peterson dalam Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah, Alumni, Bandung, 2008, hal. 113. Bandingkan juga dengan pendapat B.C Smith, bahwa desentralisasi dalam perkembangannya menjadi kebutuhan yang universal, sebagaimana diutarakan oleh B.C. Smith, yaitu : “the need for some form of decentralization appears to be universal. Even the smallest states have some kind of local government with some degree of autonomy”. (kebutuhan atas bentuk desentralisasi muncul menjadi universal, termasuk negara-negara yang paling kecil memiliki beberapa jenis Pemerintahan daerah dengan berbagai tingkatan otonomi). B.C. Smith dalam Juanda, Op.Cit, hal. 23.

52

“Bahwa kendati Aristoteles dan para pengikutnya telah secara tegas menekankan pentingnya distribusi dan pembagian kekuasaan, tetapi aplikasi dari premis ini dalam bentuk konsep desentralisasi baru banyak diperdebatkan, khususnya di negara-negara sedang berkembang pada Tahun 1950-an. Pada periode ini dapat dikatakan sebagai gelombang pertama konsep desentralisasi telah mendapat perhatian khusus, dan telah diartikulasikan sebagai konsep yang paling relevan untuk memperkuat dan memberdayakan penyelenggaraan Pemerintahan lokal. Selanjutnya gelombang kedua dari gerakan desentralisasi, utamanya di negara-negara sedang berkembang adalah pada akhir Tahun 1970-an, pada periode ini desentralisasi dan otonomi daerah tidak lagi dimonopoli oleh disiplin ilmu politik dan administrasi negara, tetapi juga telah menarik perhatian disiplin ilmu lainnya seperti ilmu ekonomi, hukum, sosiologi, dan antropologi. Akibatnya, dapat dimengerti bila kemudian konsep desentralisasi ddan otonomi daerah telah dirumuskan dalam bahasa yang berbeda, sesuai dengan disiplin ilmu yang bersangkutan”. Menurut pandangan Rondenelli dan Chema86 menyatakan bahwa mengenai desentralisasi pada perkembangannya dibagi dalam beberapa tipe,

86

Rondenelli dan Chema sebagaimana dimuat dalam Syarif Hidayat dan Bhenyamin Hoessein, Op.Cit, hal. 25. Bandingkan dengan pembagian desentralisasi menurut Amrah Muslimin, bahwa desentralisasi dibagi atas 3 (tiga), yaitu: a. Desentralisasi politik, adalah pelimpahan kewenangan dari Pemerintah Republik Indonesia, yang menimbulkan hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri bagi badan-badan politik di daerah-daerah, yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu. b. Desentralisasi fungsional, adalah pemberian hak dan kewenangan pada golongan-golongan mengurus suatu macam atau golongan kepentingan dalam masyarakat, baik terikat ataupun tidak pada suatu daerah tertentu, seperti mengurus kepentingan irigasi bagi golongan tani dalam suatu atau beberapa daerah tertentu. c. Desentralisasi kebudayaan, memberikan hak pada golongan-golongan kecil dalam masyarakat (minoritas) menyelenggarakan kebudayaannya sendiri (mengatur pendidikan, agama, dll). Amrah Muslimin, Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah, Alumni, Bandung, 1982, hal. 5. Bandingkan juga dengan pembagian desentralisasi menurut Irawan Soejito, bahwa desentralisasi dibagi atas 3 (tiga), yaitu: a. Desentralisasi teritorial, adalah desentralisasi kewenangan yang dilakukan oleh Pemerintah kepada suatu badan umum (openbaar lichaam) seperti persekutuan yang berPemerintahan sendiri.

53

dalam hal ini Rondenelli dan Cheema membagi desentralisasi dalam 4 (empat) tipe, yaitu: Pertama, Deconcentration, diartikan sebagai distribusi wewenang administrasi di dalam struktur Pemerintahan. Kedua, Delegation, diartikan sebagai pendelegasian otoritas manajemen dan pengambilan keputusan atas fungsi-fungsi tertentu yang sangat spesifik kepada organisasi-organisasi yang secara langsung tidak di bawah kontrol Pemerintah. Ketiga, Devolution, diartikan sebagai penyerahan fungsi dan otoritas dari Pemerintah kepada daerah otonom. Keempat, Privatisation, diartikan sebagai swastanisasi adalah penyerahan beberapa otoritas dalam perencanaan dan tanggung jawab administrasi tertentu kepada organisasi swasta. Terkait dengan pembagian desentralisasi, Juanda87 menyatakan bahwa lazimnya desentralisasi dapat dibagi ke dalam 2 (dua) bentuk, yaitu: Pertama, Dekonsentrasi (deconcentratie) atau “ambtelijke decentralisatie”, yaitu pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkatan lebih atas kepada bawahannya guna melancarkan pekerjaan di dalam melaksanakan tugas Pemerintahan, misalnya pelimpahan kekuasaan dan wewenang Menteri kepada Gubernur. Kedua, Desentralisasi ketatanegaraan (staatkundige decentralisatie) atau disebut juga desentralisasi politik yaitu pelimpahan kekuasaan perundangan dan Pemerintahan (regelende en besturende bevoegheid) kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya. Di dalam desentralisasi politik ini, rakyat dengan mempergunakan saluran-saluran tertentu (perwakilan) ikut serta di dalam Pemerintahan, dengan batas b. Desentralisasi fungsional, adalah pemberian kewenangan dari fungsi Pemerintahan negara atau daerah untuk diselenggarakan/dijalankan oleh suatu organ atau badan ahli yang khusus dibentuk untuk itu. c. Desentralisasi administratif (dekonsentrasi), adalah pelimpahan sebagian kewenangan Pemerintah Republik Indonesia kepada alat perlengkapan atau organnya sendiri di daerah. Irawan Soejito, Hubungan Pemerintah Republik Indonesia dan Pemerintah Daerah, Rineka Cipta, Jakarta, 1990, hal. 29. 87

Juanda, Op.Cit, hal. 119.

54

wilayah dan daerah masing-masing. Desentralisasi ketatanegaraan dapat dibagi lagi dalam 2 bentuk, yaitu: a) Desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga daerah masing-masing (otonom). b) Desentralisasi fungsional (functionale decentralisatie), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Di dalam desentralisasi semacam ini dikehendaki agar kepentingan-kepentingan tertentu tadi diselenggarakan oleh golongan-golongan yang bersangkutan sendiri. Mengenai

pandangan

Rondenelli

dan

Cheema

yang membagi

desentralisasi dalam 4 (empat) tipe, dan pandangan Juanda yang membagi desentralisasi dalam 2 (dua) bentuk, pada hakikatnya adalah sama diantara kedua pandangan tersebut. Akan tetapi, Juanda lebih memperinci desentralisasi dalam konteks ketatanegaraan. Desentralisasi dalam arti ketatanegaraan adalah pelimpahan kekuasaan Pemerintahan dari pusat kepada daerah-daerah, yang mengurus rumah tangganya sendiri (daerah-daerah otonom). Desentralisasi adalah juga cara atau sistem untuk mewujudkan asas demokrasi, yang memberikan kesempatan kepada rakyat untuk ikut serta dalam Pemerintahan negara.88

88

Ibid.

Lihat juga bahwa dalam kajian hukum tata negara, Pemerintah yang berdasarkan desentralisasi disebut staatskundige decentralisatie atau desentralisasi politik. Rakyat melalui wakil-wakilnya turut serta dalam pelaksanaan Pemerintahan di daerah, dalam batas wilayah daerah masing-masing. Pelimpahan kewenangan (delegation of authority) dalam staatskundige decentralisatie akan berakibat beralihnya kewenangan Pemerintah Republik Indonesia secara tetap kepada Pemerintah daerah. Agussalim Andi Gadjong, Op.Cit, hal. 85.

55

Pentingnya desentralisasi89 pada esensinya agar persoalan yang kompleks dengan dilatarbelakangi oleh berbagai faktor heterogenitas dan kekhususan daerah yang melingkupinya seperti budaya, agama, adat istiadat, serta luas wilayah yang jika ditangani semuanya oleh Pemerintah atau Pemerintah atasan, serta merupakan hal yang tidak mungkin dengan keterbatasan dan kekurangan yang terdapat hampir disemua aspek. Akan tetapi hal tersebut juga menjadi tidak realistis jika semuanya didesentralisasikan kepada daerah dengan alasan cerminan dari prinsip demokrasi. Oleh karena itu,

Lihat juga pandangan Laica Marzuki tentang desentralisasi dalam makna ketatanegaraan, bahwa desentralisasi merupakan penyerahan kekuasaan dari pusat kepada daerah-daerah, desentralisasi merupakan staatskundige decentralisatie bukan ambtelijke decentralisatie seperti halnya dengan dekonsentrasi. Laica Marzuki, Op.Cit, hal. 151. 89

M. Solly Lubis juga memberikan pandangannya mengenai pentingnya desentralisasi. Dalam hal ini menyimpulkan ada 2 hal kepentingan, yaitu dari segi politis dan teknis. M. Solly Lubis, Pergeseran Garis Politik dan Perundang-undangan Mengenai Pemerintahan Daerah, Alumni, Bandung, 1983, hal. 14. Bandingkan juga dengan pentingnya desentralisasi menurut Syaukani HR, bahwa bagi negaranegara modern merupakan sebagai kebutuhan yang mutlak dan tidak dapat dihindari dalam rangka efisiensi-efektivitas, pendidikan politik, stabilitas politik, kesetaraan politik, dan akuntabilitas politik. Syaukani HR, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2002, hal. 2131. Bandingkan juga dengan pentingnya desentralisasi menurut Yamin, bahwa desentralisasi sebagai syarat demokrasi karena konstitusi disusun dalam kerangka negara kesatuan harus tercermin kepentingan daerah. Melalui aturan pembagian kekuasaan antara badan-badan pusat dan badan-badan daerah secara adil dan bijaksana sehingga daerah memelihara kepentingannya dalam kerangka negara kesatuan. Susunan yang demokratis membutuhkan pemecahan kekuasaan Pemerintahan di tingkat pusat dan pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah. Disinilah diketengahkan asas desentralisasi dan dekonsentrasi yang dapat membendung arus sentralisasi. Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, Djambatan, Jakarta, 1960, hal. 168. Bandingkan juga dengan pentingya desentralisasi menurut Hans Kelsen, “decentralization allows a closer approach to the idea democracy the centralization” (desentralisasi merupakan sarana yang terbaik dalam mewujudkan kedaulatan rakyat). Hans Kelsen, Pure Theory of Law, Univ of California Press, Berkeley, 1978, hal. 312.

56

pengendalian dan pengawasan pusat sebagai cerminan dari sentralisasi tetap dipandang mutlak sepanjang tidak melemahkan bahkan memandulkan prinsip demokrasi itu sendiri.90 Desentralisasi dalam konteks Negara Kesatuan Republik Indonesia, paska amandemen kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, secara eksplisit telah menerapkan bentuk desentralisasi asimetris dalam rangka menyelenggarakan Pemerintahan Daerah. Hal ini dapat ditelaah bahwa ada daerah-daerah otonom di Indonesia yang menjalankan roda Pemerintahan yang bersifat istimewa dan khusus, hal ini secara tegas disebutkan dalam Pasal 18 B (1)91 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Desentralisasi asimetris diharapkan dapat memenuhi kebutuhan format administrasi dalam rangka mengakomodir keragaman lokal. Mengenai desentralisasi asimetris, Tarlton92 berpandangan bahwa “Pembeda inti antara desentralisasi biasa (non asimetris) dan desentralisasi asimetris terletak pada tingkat kesesuaian (conformity), dan keumuman (commonality) pada hubungan

90

Juanda, Op.Cit, hal. 112.

91

Pasal 18 B (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, menyatakan bahwa “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa yang diatur dengan Undang-Undang.” 92

Tarlton sebagaimana dimuat dalam Robert Endi Jaweng, “Kritik Terhadap Desentralisasi Asimetris di Indonesia”, Jurnal Analisis CSIS, Vol. 40, No. 2, Juni 2011, hal. 162.

57

suatu level Pemerintahan dengan sistem politik, antara Pemerintah Pusat maupun antar daerah.” Senada dengan yang diutarakan oleh Tarlton, dalam konteks desentralisasi asimetris Djohermansyah Djohan93 juga memberikan pandangan, diantaranya: “desentralisasi asimetris bukanlah pelimpahan kewenangan biasa. Melainkan berbentuk transfer kewenangan khusus yang hanya diberikan kepada daerah-daerah tertentu. Secara empirik merupakan strategi komprehensif Pemerintah Pusat untuk merangkul kembali daerah-daerah yang hendak memisahkan diri kepangkuan Ibu pertiwi. Sekaligus mencoba mengakomodasi tuntutan dan identitas lokal ke dalam sistem Pemerintahan lokal yang khas. Dengan begitu diharapkan perlawanan terhadap Pemerintah nasional dan keinginan untuk merdeka dapat dieliminasi lewat sistem Pemerintahan lokal yang spesifik seperti yang dipraktekkan di beberapa negara, antara lain Quebeq di Kanada, Mindanao di Filipina, Bougainville di Papua New Guinea, dan Basque di Spanyol. Negara tersebut misalnya, mengizinkan punya bendera, bahasa, partai politik lokal, dan bagi hasil sumber-sumber pendapatan yang lebih besar.”

Melalui penerapan desentralisasi asimetris, dalam konteks Indonesia tentunya hal ini memiliki peran yang sangat krusial dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Mengingat bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia terdiri atas berbagai latar belakang daerah yang bernuansa heterogen, oleh karenanya dengan menerapkan desentralisasi asimetris, dapat memberikan

93

Djohermansyah Djohan, “Desentralisasi Asimetris dan Masa Depannya di Indonesia: Kasus Aceh dan Papua”, Makalah dipresentasikan dalam Seminar Nasional AIPI di Manado, 15 Agustus 2007.

58

solusi jika terjadi konflik etnis, sekaligus dapat merespon berbagai macam permasalahan yang terjadi di daerah-daerah otonom. Penyelenggaraan desentralisasi akan menimbulkan implikasi dari pelaksanaannya, yakni menciptakan Pemerintahan Daerah sendiri (local self government).

Menurut pandangan B.C.Smith94 bahwa dalam konteks

demokrasi, keberadaan Pemerintahan Daerah sendiri (local self government) ada 2 (dua) kategori yang penting dalam Pemerintahan Daerah, yaitu: Pertama, Untuk membangun demokrasi ditingkat nasional. Kedua, Memberikan keuntungan untuk demokrasi pada tingkat lokal atau daerah. Setiap tingkat selanjutnya dibagi kedalam 3 (tiga) hal yang saling berkaitan. Pada tingkat nasional hal-hal tersebut berkaitan dengan pendidikan politik, pelatihan kepemimpinan, dan stabilitas politik. Pada tingkat lokal atau daerah berkaitan dengan kesamaan, kemerdekaan, dan tanggung jawab. Mengenai hal ini Gerald S. Maryanov95 berpandangan bahwa desentralisasi dan otonomi daerah merupakan 2 (dua) sisi dari 1 (satu) mata

94

B.C.Smith sebagaimana yang dimuat dalam Juanda, Op.Cit, hal. 123. B.C Smith menyebutkan bahwa “mainly two categories: there are that claim local government is good for national democracy, and there are those where the major concern is with the benefits to the locality of local democracy. Each can be futher subdivided into three sets of interrelated values. At the natioal level these values relate to political education, training in leadership and equality, liberty and responsiveness”. 95

Gerald S. Maryanov sebagaimana dimuat dalam Juanda, Op. Cit, hal, 125.

59

uang, desentralisasi merupakan pengotonomian, yakni proses memberikan otonomi96 kepada masyarakat dalam wilayah tertentu. Otonomi daerah dalam kaitannya dengan politik atau Pemerintahan, otonomi daerah berarti self government atau condition of living under one’s own laws. Dengan demikian, otonomi daerah adalah daerah yang memiliki legal self sufficiency yang bersifat self government yang diatur dan diurus oleh own laws.97 Penyelenggaraan otonomi daerah dan daerah otonom, tentunya memiliki ciri-ciri diantaranya:98 Pertama, Adanya bidang-bidang fungsi tertentu yang menjadi tanggung jawabnya. Kedua, Adanya pejabat-pejabat politis yang dipilih oleh rakyat. Ketiga, Adanya kewenangan menarik pajak dan sumber-sumber pendapatan lain.

96

Menurut Encyclopedia of Social Science, bahwa otonomi dalam pengertian orisinil adalah “the legal self sufficiency of social body and its actual independence”, jadi ada 2 (dua) ciri hakikat dari otonomi, yakni legal self sufficiency dan actual independence. Istilah otonomi atau “autonomy” secara etimologis berasal dari kata Yunani sendiri (autos) dan hukum atau peraturan (nomous). Dalam literatur Belanda, otonomi berarti Pemerintahan sendiri (zelfregering), dimana oleh Van Vollenhoeven dibagi atas membuat Undang-Undang sendiri (zelfwetgeving) dan menindaki sendiri (zelfpolitie). Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1999, hal. 33-34. 97

Juanda, Op.Cit, hal. 125.

98

Agussalim Andi Gadjong, Op.Cit, hal. 79.

Pada dasarnya, prinsip otonomi daerah harus mencerminkan mengenai 3 (tiga) hal, yaitu: a. Harus serasi dengan pembinaan politik dan kesatuan bangsa. b. Dapat menjamin hubungan yang serasi antara Pemerintah Republik Indonesia dan daerah atas dasar keutuhan negara kesatuan. c. Harus dapat menjamin perkembangan dan pembangunan daerah. Agussalim Andi Gadjong, Op.Cit, hal. 110.

60

Keempat, Memiliki kewenangan membuat menyangkut norma-norma rumah tangganya.

keputusan-keputusan

Bagir Manan99 memandang otonomi bukan sekedar pemancaran penyelenggaraan Pemerintahan untuk mencapai efisiensi dan efektivitas Pemerintahan. Otonomi adalah sebuah tatanan ketatanegaraan (staatsrechtelijk), bukan hanya tatanan administrasi negara (administratiefrechtelijk), sebagai tatanan ketatanegaraan otonomi berkaitan dengan dasar-dasar bernegara dan susunan organisasi negara. Penyelenggaraan otonomi daerah dengan cara membagi wewenang, tugas dan tanggung jawab mengatur dan mengurus urusan Pemerintahan antara pusat dan daerah, dalam hal ini penjelmaan pembagian tersebut adalah bahwa

99

Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hal. 24. Bhenyamin Hoessein berpandangan bahwa otonomi hampir paralel dengan pengertian “demokrasi” yaitu Pemerintahan oleh, dari, dan untuk rakyat dibagian wilayah nasional suatu negara melalui lembaga-lembaga Pemerintahan yang secara formal berada diluar Pemerintah Republik Indonesia. Bhenyamin Hoessein, Berbagai Faktor Yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Daerah Tingkat II, Pasca Sarjana UI-Disertasi, Jakarta, hal. 18. Logemann berpandangan bahwa otonomi adalah kekuasaan untuk mengurus sendiri rumah tangga daerah berdasarkan inisiatif sendiri (vrije beweging) bagi satuan-satuan kenegaraan yang memerintah sendiri berdasarkan inisiatif sendiri, yang dapat dipergunakan untuk menyelenggarakan kepentingan umum. Logemann dalam E. Utrecht, Op.Cit, hal. 198. Tresna berpandangan bahwa otonomi sebagai mengatur sendiri dalam lingkup bebas bertindak, bukan karena diperintah dari atas, melainkan karena atas kehendak dan inisiatif sendiri untuk kepentingan daerah sendiri yang harus diatur dan diurus. Otonomi dan desentralisasi merupakan bagian dari negara yang menganut paham demokrasi, sebab tanpa otonomi dan desentralisasi, Pemerintah negara bukan lagi demokrasi namanya, melainkan menjadi otokrasi. Jadi, dalam negara kesatuan, Pemerintahan daerah otonom merupakan ciri negara demokrasi yang mengedepankan aspek kebebasan. R. Tresna, Bertamasya ke Taman Ketatanegaraan, Dibya, Bandung, Tt, hal. 32.

61

daerah-daerah akan memiliki sejumlah urusan Pemerintahan baik atas dasar penyerahan atau pengakuan maupun yang dibiarkan sebagai urusan rumah tangga daerah. Otonomi daerah di dalamnya melekat kewenangan yang meliputi kekuasaan (macht, bevoegdheiden), hak (recht) atau kewajiban (plicht) yang diberikan kepada daerah dalam menjalankan tugasnya.100 Secara teori dan praktik, ditemui ada 5 (lima) jenis sistem otonomi atau sistem rumah tangga, yaitu:101

100

Juanda, Op.Cit, hal. 129.

101

Sarundajang, Op.Cit, hal. 38. Lihat juga dalam Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Rajawali Press, Jakarta, 1991, hal. 15. Telaah juga jenis atau sistem otonomi yang pernah diterapkan di Indonesia melalui peraturan perundang-undangan, yakni sebagai berikut: a. Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Komite Nasional Daerah, pada periode ini cenderung menganut sistem otonomi formal. RDH Koesoemahatmaja, Op.Cit, hal. 20. b. Undang-Undang No. 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah, pada periode ini cenderung menganut sistem otonomi materiil dengan pola keseragaman (uniformitas), dan ada perbedaan pendapat yang juga menyatakan bahwa pada periode ini menggunakan sistem campuran antara pengertian otonomi materiil dan pengertian rumah tangga formal. Pada fase ini untuk wilayah Indonesia timur berlaku Undang-Undang NIT No. 44 Tahun 1950 tentang Pemerintahan Daerah dan menggunakan sistem campuran antara pengertian otonomi materiil dan pengertian rumah tangga formal. RDH Koesoemahatmaja, Op,Cit, hal. 20. c. Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, pada periode ini cenderung menganut sistem otonomi nyata (riil) dan seluas-luasnya. Juanda, Op.Cit, hal. 133. d. Penetapan Presiden (Penpres) No. 6 Tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah, pada periode ini cenderung menganut sistem otonomi nyata (riil) dan seluas-luasnya. Begitu juga dengan Penetapan Presiden (Penpres) No. 5 Tahun 1960 tentang Pemerintahan Daerah, umumnya menganut sistem otonomi nyata (riil) dan seluas-luasnya. Juanda, Op.Cit, hal. 133. e. Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, pada periode ini cenderung menganut sistem otonomi nyata (riil) dan seluas-luasnya. Juanda, Op.Cit, hal. 133. f. Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah, pada periode ini cenderung menganut sistem otonomi nyata (riil) dan bertanggung jawab. Serta dengan lahirnya PP No. 45 Tahun 1992, PP ini hanya menitikberatkan otonomi pada Daerah Tingkat II. Juanda, Op.Cit, hal. 133. Pada masa ini juga dikenal dengan adagium, pusat adalah

62

Pertama, Otonomi organik (rumah tangga organik), otonomi bentuk ini pada dasarnya menentukan bahwa urusan-urusan yang menyangkut kepentingan daerah diibaratkan sebagai organ-organ kehidupan yang merupakan suatu sistem yang akan menentukan mati hidupnya manusia, misal: jantung, paru-paru, ginjal, dsb. Artinya, tanpa kewenangan untuk mengurus berbagai urusan vital, akan berakibat tidak berdayanya atau matinya daerah. Kedua, Otonomi formal (rumah tangga formal), otonomi bentuk ini adalah apa yang menjadi urusan otonomi tidak dibatasi secara positif. Satusatunya pembatasan adalah daerah otonom yang bersangkutan tidak boleh mengatur apa yang telah diatur oleh perundangan yang lebih tinggi tingkatannya. Dengan demikian, daerah otonom lebih bebas mengatur urusan rumah tangganya, sepanjang tidak memasuki “area” urusan Pemerintah. Otonomi seperti ini merupakan hasil dari pemberian otonomi berdasarkan teori sisa, dimana Pemerintah lebih dulu menetapkan urusanpusatnya daerah dan daerah adalah daerahnya pusat. Hubungan kekuasaan sedemikian dibangun untuk menjamin integrasi nasional serta persatuan dan kesatuan nasional yang kuat, dilain pihak tetap menjamin munculnya inovasi dan kreatifitas daerah yang mengacu pada paradigma otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab. J. Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah, Rineka Cipta, Jakarta, 2007, hal. 3. g. Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, pada periode ini cenderung menganut sistem otonomi seluas-luasnya, nyata, dan bertanggung jawab. Juanda, Op.Cit, hal. 133. h. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, dan Undang-Undang No. 8 Tahun 2005 tentang Perubahan pertama Undang-Undang No. 32 Tahun 2004, serta UndangUndang No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan kedua Undang-undang No. 32 Tahun 2004, pada periode ini cenderung menganut sistem otonomi yang seluas-luasnya. Hasil derivasi dari perkuliahan bersama Prof. Dr. M. Solly Lubis, SH, melalui mata kuliah Masalah-masalah Otonomi Daerah, pada tanggal 15 Maret 2013. Penulis menelaah bahwa pasca reformasi dan amandemen Undang-Undang Dasar Tahun1945, telah menunjukkan perkembangan dan kemajuan yang signifikan dalam menghadapi perkembangan otonomi daerah dimasa kini, hal ini merupakan konsekwensi logis dari amanat Pasal 18 (5) UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang berbunyi “Pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan Pemerintahan yang oleh Undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Republik Indonesia”. Sehingga dalam praktiknya dapat ditelaah bahwa terdapat beberapa daerah di Indonesia yang menjalankan otonomi dengan cara yang berbeda atau juga dikenal dengan istilah desentralisasi asimetris (desentralisasi yang tidak seragam). Daerahdaerah ini diantaranya di Provinsi Aceh melalui Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, di Provinsi DKI Jakarta melalui Undang-Undang No. 29 Tahun 2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia, serta di Provinsi Papua melalui Undang-Undang No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua.

63

urusan yang dipandang lebih layak diurus pusat, sedangkan sisanya diserahkan pada Pemerintah daerah. Ketiga, Otonomi materil (rumah tangga materil), otonomi bentuk ini kewenangan daerah otonom dibatasi secara positif yaitu dengan menyebutkan secara limitatif dan terinci atau secara tegas apa saja yang berhak diatur dan diurusnya. Dalam otonomi materil ini ditegaskan bahwa untuk mengetahui apakah suatu urusan menjadi rumah tangga sendiri, harus dilihat pada substansinya. Artinya, bila suatu urusan secara substansial dinilai dapat menjadi urusan Pemerintah, Pemerintah lokal yang mengurus rumah tangga sendiri pada hakikatnya tidak akan mampu menyelenggarakan urusan tersebut. Sebaliknya, apabila suatu urusan secara substansial merupakan urusan daerah, Pemerintah meskipun dilakukan oleh wakil-wakilnya yang berada di daerah (Pemerintah di daerah), tidak akan mampu menyelenggarakannya. Kemudian untuk penyelenggaraan rumah tangga itu, objek tugas yang dikuasakan wewenang satu demi satu atau dirinci secara enumeratif. Keempat, Otonomi ril (rumah tangga ril), otonomi bentuk ini merupakan gabungan antara otonomi formal dengan otonomi materil. Dalam Undangundang pembentukan otonomi, kepada Pemerintah daerah diberikan wewenang sebagai wewenang pangkal dan kemudian dapat ditambah dengan wewenang lain secara bertahap, dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan-peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Atau dengan kata lain, otonomi ril ini pada prinsipnya menentukan bahwa pengalihan atau penyerahan wewenang urusan tersebut didasarkan pada kebutuhan dan keadaan serta kemampuan daerah yang menyelenggarakannya. Kelima, Otonomi nyata, bertanggung jawab, dan dinamis. a) Otonomi nyata, artinya pemberian urusan Pemerintahan dibidang tertentu kepada Pemerintah daerah memang harus disesuaikan dengan faktor-faktor tertentu yang hidup dan berkembang secara objektif di daerah. Hal tersebut harus senantiasa disesuaikan dalam arti diperhitungkan secara cermat dengan kebijaksanaan dan tindakan-tindakan, sehingga diperoleh suatu jaminan bahwa daerah itu secara nyata mampu mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Dalam praktik bahwa isi otonomi antara daerah yang satu dengan daerah lainnya tidaklah sama, baik mengenai jumlah maupun jenisnya. Hal itu wajar karena setiap daerah memiliki perbedaan baik letak geografis, kondisi geologis, maupun budaya, adat istiadat, serta potensi yang dimilikinya.

64

b) Otonomi bertanggung jawab, artinya pemberian otonomi kepada Pemerintah daerah senantiasa diupayakan supaya selaras atau sejalan dengan tujuannya yaitu melancarkan pembangunan yang terbesar diseluruh pelosok negara. Ini untuk menjamin hubungan antara pusat dan daerah dalam suasana yang harmonis dan lebih dari itu untuk menjamin perkembangan dan pembangunan antar daerah yang serasi sehingga laju pertumbuhan antar daerah dapat seimbang. c) Otonomi dinamis, artinya otonomi ini menghendaki agar pelaksanaan otonomi senantiasa menjadi sarana untuk memberikan dorongan lebih baik dan maju atas segala kegiatan Pemerintahan dalam rangka memberikan pelayanan yang semakin meningkat mutunya.

Adanya ketidakharmonisan hubungan antara pusat dan daerah akibat dari otonomi daerah tentunya dapat dihindari, jika dalam pelaksanaannya tetap berpegang teguh pada prinsip-prinsip negara yang berotonomi, yaitu:102 Pertama, Otonomi adalah perangkat dalam negara kesatuan. Jadi, seluasluasnya otonomi tidak dapat menghilangkan arti, apalagi keutuhan negara kesatuan. Kedua, Isi otonomi bukanlah pembagian jumlah (quantum) urusan Pemerintah tidak dapat dikenali jumlahnya. Pembagian urusan (urusan yang diserahkan) harus dilihat dari sifat dan kualitasnya. Urusan-urusan rumah tangga daerah selalu lebih ditekankan pada urusan pelayanan (services). Dengan demikian, segala urusan yang akan menjadi ciri dan kendali keutuhan negara kesatuan akan tetap pada pusat. Jadi, sesungguhnya pengertian otonomi luas bukanlah terutama soal jumlah urusan. Otonomi lalu harus lebih diarahkan pada pengertian kemandirian (zelfstandingheid) yaitu kemandirian untuk secara bebas menentukan caracara mengurus rumah tangganya sendiri, menurut prinsip-prinsip umum negara berotonomi. Ketiga, Dalam setiap otonomi, selalu disertai dengan sistem dan mekanisme kendali dari pusat. Kendali itu adalah kendali pengawasan dan kendali keuangan.

102

Bagir Manan, Menyongsong…, Op.Cit, hal. 185.

65

Pelaksanaan otonomi daerah, khususnya di Indonesia, terkandung suatu prinsip bahwa dalam pemberian otonomi harus disesuaikan dengan potensi daerah yang berbeda-beda (berkarakter desentralisasi asimetris), oleh karena itu dalam penentuan isi otonomi daerah minimal ada 2 (dua) hal yang penting untuk diperhatikan, yaitu:103 Pertama, Pemberian otonomi seluas-luasnya kepada daerah.104 Hal yang harus diluaskan adalah kemandirian daerah, betapapun banyak urusan yang 103

Ibid., hal. 187.

104

Laica Marzuki berpandangan bahwa otonomi daerah tidak cukup dalam wujud otonomi daerah yang luas dan bertanggung jawab, tetapi harus diwujudkan dalam format otonomi daerah yang seluas-luasnya. Format otonomi yang seluas-luasnya mengandung perdebatan di kalangan para pakar. Disatu sisi, konsep otonomi daerah yang seluas-luasnya berkonotasi untuk membangun image bakal munculnya ide negara bagian dalam negara federasi. Sementara disisi yang lain, menganggap bahwa hal tersebut beralasan karena dengan mewujudkan otonomi daerah yang seluas-luasnya, rakyat cenderung tidak lagi membayangkan negara federal. Konsep Pemerintahan otonomi yang seluasluasnya merupakan salah satu upaya untuk menghindari ide negara federal. Sekalipun ide negara federal tidak dapat dipandang secara apriori, tetapi itu sebagai sesuatu hal yang tabu dalam membangun kehidupan bernegara bagi rakyat banyak di Indonesia. Otonomi seluas-luasnya adalah bermakna penyerahan urusan sebanyak mungkin kepada daerah untuk menjadi urusan rumah tangga sendiri. Laica Marzuki, Op.Cit, hal. 9. Soehino berpandangan bahwa cakupan otonomi seluas-luasnya bermakna penyerahan urusan sebanyak mungkin kepada daerah untuk menjadi urusan rumah tangga sendiri. Soehino, Perkembangan Pemerintahan di Daerah, Liberty, Yogyakarta, 1980, hal. 50. Nasroen berpandangan bahwa otonomi seluas-luasnya bukan tanpa batas sehingga meretakkan negara kesatuan, otonomi daerah berarti berotonomi dalam negara. Otonomi daerah tidak boleh meretakkan apalagi memecah belah negara kesatuan. Teramat pentinglah konteks negara kesatuan dengan otonomi yang seluas-luasnya. Otonomi seluas-luasnya tentunya tidak boleh bertentangan dengan dasar kesatuan, serta tidak boleh melenyapkan wujud dari otonomi seluas-luasnya, yang dicari dan ditetapkan ialah sesuatu perseimbangan antara dasar kesatuan dan dasar otonomi seluas-luasnya di daerah. M. Nasroen, Masalah-masalah Sekitar Otonomi Daerah, Wolters, Jakarta, 1951, hal. 28. Tresna berpandangan bahwa otonomi seluas-luasnya jangan diartikan sebagai sesuatu yang tidak berujung. Di dalam negara kesatuan, seluas-luasnya sistem otonomi dibatasi oleh kekuasaan Pemerintah negara kesatuan. Negara kesatuan (eenheidstaat) tidak dapat meniadakan otonomi daerah, namun betapapun luasnya otonomi daerah, tidaklah dapat menapikan wadah negara kesatuan. Mengatur hal-hal dan masalah-masalah yang harus diatur Pemerintah Republik Indonesia itu sendiri dan segala sesuatu yang tidak termasuk keharusan itu, pada pokoknya harus diatur oleh Pemerintah daerah. R. Tresna, Op.Cit, hal. 33.

66

diserahkan, apabila daerah tidak mandiri, tidak akan mewujudkan otonomi yang sebenarnya. Kedua, Penyelenggaraan otonomi riil (nyata) tidak menghendaki prinsip uniformitas dalam penyerahan urusan. Setiap daerah akan memiliki urusan rumah tangga sesuai dengan kenyataan yang ada pada daerah tersebut.

Berdasarkan pandangan Bagir Manan yang menitikberatkan pada desentralisasi asimetris, hal ini tentunya memiliki nilai filosofis, diantaranya memberikan kesempatan bagi daerah-daerah otonom untuk bersikap mandiri berdasarkan situasi, kondisi, serta potensi daerah masing-masing. Dalam konteks Indonesia, hal ini akan membuat hubungan yang kondusif antara Pemerintah Daerah dan Pemerintah Pusat, sekaligus dapat mempertahankan eksistensi dan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

2. Konsepsi Dalam penelitian hukum, kerangka konsepsional diperoleh dari Peraturan Perundang-undangan atau melalui usaha untuk membentuk pengertian-pengertian hukum. Apabila kerangka konsepsional tersebut diambil dari Peraturan Perundang-undangan tertentu biasanya kerangka konsepsional tersebut sekaligus merumuskan definisi-definisi tertentu, yang dapat dijadikan pedoman operasional di dalam proses pengumpulan, pengolahan, analisis dan konstruksi data.

67

Menurut pandangan M. Solly Lubis,105 bahwa kerangka konsep mendapat stimulasi dan dorongan konseptualisasi untuk melahirkan suatu konsep baginya atau memperkuat keyakinannya akan konsep sendiri mengenai suatu permasalahan. Kerangka konsepsional dalam merumuskan atau membentuk pengertian-pengertian hukum, kegunaannya tidak hanya terbatas pada penyusunan kerangka konsepsional saja, akan tetapi bahkan pada usaha merumuskan definisi-definisi operasional di luar Peraturan Perundangundangan. Dengan demikian, konsep merupakan unsur pokok dari suatu penelitian.106 Untuk menyatukan persepsi dalam rangka membaca penelitian ini, dipandang perlu untuk menjelaskan apa yang dimaksud dengan konsep-konsep di bawah ini:

a. MoU Helsinki MoU Helsinki, merupakan Nota Kesepahaman Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, yang ditandatangani di Helsinki Finlandia, pada tanggal 15 Agustus 2005. Lahirnya MoU Helsinki merupakan upaya untuk menegaskan komitmen Pemerintah Republik 105

M. Solly Lubis, Filsafat…, Op.Cit, hal. 129.

106

Koentjaraningrat, Metode Penelitian Masyarakat, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1997,

hal. 24.

68

Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka untuk penyelesaian konflik di Aceh secara damai, menyeluruh, berkelanjutan dan bermartabat bagi semua. Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, telah menyepakati beberapa hal, diantaranya sebagai berikut:107 Pertama, Penyelenggaraan Pemerintahan di Aceh, meliputi UndangUndang tentang penyelenggaraan Pemerintahan di Aceh, partisipasi politik, ekonomi, peraturan perundang-undangan. Kedua, Hak Asasi Manusia (HAM). Ketiga, Amnesti dan reintegrasi kedalam masyarakat, meliputi amnesti, dan reintegrasi kedalam masyarakat. Keempat, Pengaturan keamanan. Kelima, Pembentukan misi monitoring di Aceh. Keenam, Penyelesaian perselisihan.

b. Hukum Tata Negara Hukum Tata Negara adalah seperangkat peraturan mengenai struktur Pemerintahan negara yakni peraturan-peraturan mengenai bentuk dan susunan negara, dan alat-alat perlengkapan itu.108 Menurut pandangan Van Vollen Hoeven109 menyatakan bahwa Hukum Tata Negara mengatur semua masyarakat hukum atasan dan masyarakat hukum bawahan menurut 107

Hal-hal yang disepekati oleh Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, sebagaimana yang ditegaskan dalam Nota Kesepahaman Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka. 108

M. Solly Lubis, Hukum…, Op.Cit, hal. 42. Hukum Tata Negara yaitu sebagai ilmu hukum yang mengatur penataan negara atau tatanan mengenai negara. Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok …, Op.Cit, hal. 2. 109

Van Voellen Hoeven sebagaimana dimuat dalam Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Op.Cit, hal. 24.

69

tingkatannya dan dari masing-masing itu menentukan badan-badan dan fungsinya masing-masing yang berkuasa dalam lingkungan masyarakat hukum itu, serta menentukan susunan dan wewenangnya dari badan-badan tersebut. Dengan demikian, Hukum Tata Negara dapat dirumuskan sebagai sekumpulan peraturan hukum yang mengatur organisasi dari pada negara, hubungan antar alat perlengkapan negara dalam garis vertikal dan horizontal, serta kedudukan warga negara dan hak-hak asasinya. Adapun ciri yang khas pada hukum tata negara adalah bahwa normanorma atau aturan-aturan hukum tata negara ini adalah mengenai struktur Pemerintahan dan mekanisme aparatur Pemerintahan negara, baik pada tingkat Pemerintah Pusat, maupun pada tingkat Pemerintah Daerah. Mahadi berpandangan110 dengan merumuskan sumber hukum formal, yang juga digunakan pada Hukum Tata Negara, diantaranya: Pertama, Undang-Undang dalam arti luas, meliputi Undang-Undang Dasar, Undang-Undang biasa, Peraturan Pemerintah Pengganti Undangundang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Daerah, hingga pada hierarki yang terendah. Kedua, Hukum adat. Ketiga, Hukum kebiasaan. Keempat, Traktat (Perjanjian Internasional). Kelima, Doktrina adalah pendapat para ahli atau sarjana-sarjana dibidang tertentu.

110

Mahadi sebagaimana dimuat dalam M. Solly Lubis, Hukum…, Op.Cit, hal. 38.

70

H. Metode Penelitian 1. Jenis Penelitian Untuk mendapatkan data guna menguraikan Kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka Dalam Hukum Tata Negara di Indonesia, jenis penelitian yang penulis gunakan dalam penelitian ini adalah metode penelitian hukum normatif. Menurut Sunaryati Hartono,111 dalam penelitian hukum normatif dapat mencari asas hukum, teori hukum dan pembentukan asas hukum baru. Sedangkan menurut Bagir Manan,112 penelitian hukum normatif adalah penelitian terhadap kaedah dan asas hukum yang ada. Penelitian ini juga menerapkan penelitian preskriptif,113 menurut M. Solly Lubis114 penelitian preskriptif yakni penelitian yang sifatnya problematik sehingga memerlukan

111 C.F.G. Sunaryati Hartono, Penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad ke-20, Alumni, Bandung, 2006, hal. 12. 112

Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1994, hal. 13. 113

Menurut Jamal Wiwoho, penelitian preskriptif yakni ditujukan untuk mendapatkan saransaran mengenai apa yang harus dilakukan untuk mengatasi masalah-masalah tertentu. Jamal Wiwoho, Metode Penelitian Hukum, http://jamalwiwoho.com/metode-penelitian-hukum-II.html, diakses pada tanggal 21 Desember 2014. Bandingkan juga dengan pandangan Soerjono Soekanto, penelitian preskriptif yakni suatu penelitian yang ditujukan untuk mendapatkan saran-saran dalam rangka memecahkan masalahmasalah tertentu. Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, UI Press, Jakarta, 1986, hal. 10. 114

M. Solly Lubis, Filsafat…, Op.Cit, hal. 77.

71

pemecahan masalah secara preskriptif, juga memberikan tanggapan (pemecahan masalah) atas keadaan/fakta tersebut, untuk sementara didahului dengan asumsi yang

kemudian

diverifikasi

kebenarannya

melalui

penelitian.

Koentjaraningrat115 menyatakan dalam suatu penelitian ditujukan untuk mendapatkan saran mengenai apa yang harus dilakukan untuk mengatasi masalah-masalah tertentu. Adapun pendekatan penelitian yang digunakan dalam rangka penelitian ini, diantaranya: a. Pendekatan yuridis normatif, dimaksudkan untuk mengkaji mengenai arti dan maksud berbagai kaidah hukum yang berlaku,116 khususnya mengenai Nota Kesepahaman (MoU Helsinki). b. Pendekatan historis, yakni meliputi sejarah norma hukum, sejarah sistem hukum, atau dapat juga menyangkut sejarah penerapan hukum.117 Khususnya untuk menelaah perkembangan atau latar belakang lahirnya Nota Kesepahaman (MoU Helsinki). c. Pendekatan non yuridis (aspek politis) adalah mengkaji persoalan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) dari aspek politis, hal ini disebabkan

115

Koentjaraningrat, Op.Cit, hal. 7

116

Bagir Manan, Penelitian di Bidang Hukum, Jurnal Pusat Penenlitian Perkembangan Hukum No. 1, Universitas Padjajaran, Bandung, 1999, hal. 4. 117

C.F.G. Sunaryati Hartono, Op.Cit, hal. 145 dan 171.

72

lahirnya Nota Kesepahaman (MoU Helsinki), tidak dapat terlepas dari unsur politis, baik dalam proses pengambilan kebijakan maupun dalam proses pembahasan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki). d. Pendekatan futuristik adalah mengkaji kemungkinan-kemungkinan beberapa asas dan Peraturan Perundang-undangan yang ideal atau tepat untuk diberlakukan sebagai sarana hukum dalam menghadapi dan menyelesaikan masalah-masalah otonomi khusus, yang akan timbul dimasa depan.118

2. Sumber Data Penelitian ini diarahkan sebagai penelitian hukum normatif, yaitu penelitian terhadap bahan pustaka dan data sekunder,119 yang terdiri dari:120 a. Bahan Hukum Primer

118

Husni Jalil, Eksistensi Otonomi Khusus Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia Berdasarkan UUD 1945, Disertasi, Universitas Padjajaran, Bandung, 2004, hal. 43. 119

Data Sekunder merupakan data yang tidak diperoleh secara langsung, melainkan data yang diperoleh melalui studi kepustakaan. Kegunaan data sekunder adalah untuk mencari data awal/informasi, mendapatkan batasan/definisi/arti/istilah. Burhan Ashofa, Metode Penelitian Hukum, Rineka Cipta, Jakarta, 1992, hal. 103. 120

Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, Op.Cit, hal. 13. Bahwa penelitian dengan menggunakan data sekunder terdiri dari bahan hukum primer, sekunder, dan tersier. Lihat juga dalam Jhonny Ibrahim, Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif, Bayumedia Publishing, Malang, 2007, hal. 319.

73

Bahan hukum primer yaitu mencakup Peraturan Perundang-undangan yang terkait dengan masalah yang akan diteliti, seperti: Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, serta peraturan organik lainnya (Undang-Undang No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, Undang-Undang No. 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai Nanggroe Aceh Darussalam,

Undang-Undang

No.

44

Tahun

1999

tentang

Penyelenggaraan Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh, Undang-Undang No. 12 Tahun 2008 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan). b. Bahan Hukum Sekunder Bahan hukun sekunder yaitu bahan-bahan yang erat kaitannya dengan bahan hukum primer, dapat membantu dalam menganalisis bahan hukum primer, seperti hasil karya ilmiah para sarjana dan hasil-hasil penelitian yang berhubungan dengan kedudukan Nota Kesepahaman

74

(MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka. c. Bahan Hukum Tersier Bahan hukum tersier yaitu bahan-bahan yang memberikan informasi mengenai bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder, seperti kamus dan ensiklopedia.

3. Teknik Pengumpulan Data Teknik pengumpulan data yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah penelitian kepustakaan (Library Research), yaitu melalui penelusuran Peraturan Perundang-undangan, dokumen-dokumen maupun buku-buku, serta karya ilmiah lainnya yang sesuai dengan objek yang akan diteliti.

4. Analisis Data Setelah data terkumpul dan dipandang telah cukup lengkap, tahap selanjutnya adalah mengelola dan menganalisa data. Teknis data yang dipakai adalah teknis analisis kualitatif. Analisis secara kualitatif dimaksudkan bahwa

75

analisis tidak tergantung dari jumlah berdasarkan angka-angka, melainkan data dalam bentuk kalimat-kalimat melalui pendekatan yuridis normatif.121 Proses menganalisa data, selain menggunakan data hukum juga dimungkinkan untuk menggunakan data-data non hukum (seperti: sosial, budaya, ekonomi, dan politik), hal ini tentunya disesuaikan dengan relevansi dari data-data tersebut dalam penelitian ini, akan tetapi kontribusi utamanya adalah sebagai penelitian hukum. Hal ini dapat digambarkan melalui skema 1.2 berikut ini: Skema 1.2122 Rumusan Data dan Kontribusi

Permasalahan: Hukum

Analisa menggunakan data: Hukum/Sosial/Budaya /Ekonomi/Politik

Output/kontribusi: Hukum

Setelah data diolah, langkah selanjutnya dilakukan interpretasi data untuk menarik kesimpulan dari kenyataan yang ditemui di lapangan, serta interpretasi teteologis yakni penafsiran yang disesuaikan dengan keadaan rakyat 121

M. Solly Lubis, Filsafat…, Op.Cit, hal. 83. Penelitian kualitatif adalah penelitian yang tidak berangkat dari suatu kerangka teoritis yang tegas, dengan jumlah sampel yang kecil, skala pengukuran variabelnya sebagian besar nominal dan dalam analisa lebih mementingkan uraian-uraian yang mendalam dari pada pengukuran keeratan hubungan antara berbagai variabel tersebut. 122

Skema 1.2 disadur dan direvisi seperlunya dari Lili Rasjidi, Monograf Filsafat Ilmu Hukum, Bandung, 2005, hal. 37.

76

sewaktu MoU Helsinki disepakati, hingga kemudian diterapkan.123 Uraian dan kesimpulan dalam menginterpretasikan data hasil penelitian akan dihubungkan dengan teori-teori, pendapat-pendapat dan aturan formal

yang telah

dikemukakan pada bagian sebelumnya, sehingga diharapkan dapat menjawab segala permasalahan hukum yang diajukan dalam Disertasi ini secara lengkap.

I. Sitematika Penulisan Pembahasan dalam Disertasi ini, secara umum terdiri dari 5 (lima) Bab Pembahasan dengan perincian sebagai berikut: Bab I (pertama) mengkaji tentang latar belakang, rumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, keaslian penelitian, kerangka teori dan konsep, asumsi, dan metode penelitian. Sebagai pokok acuan yang mendasari paradigma dengan judul Kedudukan Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka Dalam Hukum Tata Negara di Indonesia. Bab II (kedua) pada bagian pertama menelaah berbagai bentuk dinamika Peraturan Perundang-undangan tentang Aceh yang pernah berlaku dan yang diberlakukan sampai saat ini. Pada bagian kedua menelaah interaksi Pemerintah Republik Indonesia dan Aceh, baik hubungan yang harmonis maupun hubungan 123

C.F.G Sunaryati Hartono, Op.Cit, hal. 152.

77

yang disharmonis (konflik-konflik yang terjadi di Aceh). Pada bagian ketiga mengkaji tentang landasan lahirnya Nota Kesepahaman (MoU Helsinki) Antara Pemerintah Republik Indonesia dan Gerakan Aceh Merdeka, baik itu landasan filosofis, yuridis, politis, dan peristiwa bencana alam. Bab III (ketiga) pada bagian pertama menelaah terkait kehendak serta komitmen antara Pemerintah Republik Indonesia dan GAM, sebelum lahirnya MoU Helsinki. Pada bagian kedua menelaah berbagai proses/rangkaian dalam melahirkan MoU Helsinki. Pada bagian ketiga menelaah terkait kedudukan MoU Helsinki dalam ranah hukum di Indonesia, baik dari sudut pandang Hukum Tata Negara di Indonesia, maupun dari sudut pandang Hukum Internasional di Indonesia. Bab IV (keempat) pada bagian pertama menelaah implikasi hukum yang ditimbulkan paska lahirnya MoU Helsinki, serta mengkaji implikasi dari MoU Helsinki. Pada bagian kedua menelaah perkembangan politik hukum di Provinsi Aceh paska lahirnya MoU Helsinki, serta mengkaji idealisme pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pada bagian ketiga akan menelaah paradigmaparadigma dalam menyelenggarakan Pemerintahan Aceh di masa depan, baik paradigma cita hukum (rechtsidee), paradigma sistem hukum nasional, dan paradigma otonomi daerah (self government).

78

Bab V (kelima) merupakan sebagai penutup dari keseluruhan kajian dan pembahasan yang dilakukan sehingga menghasilkan kesimpulan dan saran serta rekomendasi, baik dalam tataran teoritis maupun praktis sebagai tujuan penelitian ini.