BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang Masalah Jatuhnya Rezim Suharto telah membawa dampak yang sangat besar bagi pemerintahan di Indonesia termasuk hubungan antara pemerintah pusat dan daerah. Pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah telah menandai berakhirnya kekuasaan sentralistik yang telah dijalankan di masa Orde Baru dan berganti menjadi kekuasaan desentralistik. Undang-undang tersebut mengamanatkan pemerintah pusat untuk memberikan kewenangan yang luas kepada daerah untuk menjalankan pemerintahan di daerahnya. Pemberian kewenangan yang kemudian disebut otonomi daerah ini juga diikuti dengan transfer keuangan kepada daerah yang digunakan untuk menjalankan otonomi di daerah. Transfer keuangan daerah atau disebut juga dengan desentralisasi fiskal, ditandai dengan transfer dana perimbangan yang dialokasikan oleh APBN setiap tahun. Dana perimbangan dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Dana perimbangan terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Ketiga dana perimbangan tersebut mempunyai tujuan dan sifat dasar yang saling berbeda. Dana bagi hasil lebih merupakan dana yang berasal dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada Daerah dengan persentase tertentu. Transfer dana ini cenderung meningkatkan kesenjangan fiskal
1
antar daerah karena daerah yang memiliki sumber daya melimpah akan menerima DBH yang lebih besar daripada daerah minim sumber daya. Untuk mengatasi hal masalah tersebut, pemerintah pusat mengalokasikan Dana Alokasi Umum. Dana Alokasi Umum (DAU) merupakan hibah umum (block grant) untuk mengurangi ketimpangan fiskal vertikal antara pemerintah pusat dan daerah maupun kketimpangan fiskal horizontal antar daerah.
Namun formulasi DAU yang
dialokasikan ke daerah juga masih menimbulkan ketimpangan karena daerah yang memiliki luas wilayah dan jumlah penduduk yang besar akan menerima DAU yang lebih besar daripada daerah yang lebih kecil. Oleh karena itu, daerah minim sumber daya dan memiliki kapasitas fiskal yang rendah akan lebih menggantungkan Dana Alokasi Khusus (DAK) untuk memenuhi kebutuhan pembangunan di daerahnya. Dana Alokasi Khusus (DAK) merupakan dana yang berbeda dengan kedua jenis dana perimbangan lainnya. Perbedaan tersebut terletak pada bentuk transfer dari dana tersebut. Dana Alokasi Khusus merupakan closed-ended matching grant yang membuat daerah penerima DAK wajib menyediakan dana pendamping dari APBN minimal 10% dari DAK yang diterima. Daerah yang memiliki kemampuan fiskal rendah dapat diberikan pengecualian dari dana pendamping ini. Selain dana pendamping, daerah penerima DAK juga wajib menyediakan 3% dari nilai DAK yang diterima untuk biaya umum yang diambil dari sumber penerimaan lainnya. Selain itu, perolehan dan pemanfaatan DAK juga harus mengikuti kriteria dan peraturan yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat. Daerah dapat menerima DAK apabila daerah tersebut dapat memenuhi tiga kriteria yaitu, kriteria umum berdasarkan indeks fiskal netto, kriteria khusus berdasarkan peraturan
2
perundangan dan karakteristik daerah dan kriteria teknis berdasarkan indeks teknis bidang terkait. Dana Alokasi Khusus (DAK) merupakan bagian dari dana perimbangan yang erat kaitannya dengan strategi pembangunan pemerintahan yang terkait dengan
pelayanan
kepada
masyarakat.
DAK
hanya
digunakan
untuk
pembangunan sarana dan prasarana fisik pada bidang-bidang khusus yang menjadi urusan daerah dan sejalan dengan prioritas nasional. Alokasi DAK telah mengalami kecenderungan peningkatan setiap tahun (grafik 1). Sejak dimulai pada tahun 2003, DAK terus mengalami kenaikan baik dari segi nilai, daerah penerimanya, dan bidang-bidang yang didanai oleh DAK. Nilai DAK yang dialokasikan meningkat dari Rp 2,269 triliun di tahun 2003 menjadi Rp 33 triliun di tahun 2014. Nilai tersebut meningkat 12 kali. Namun demikian, alokasi DAK yang pada saat ini hanya sebesar 8,05% dari total dana perimbangan, relatif masih rendah
peranannya
dalam
mendukung
kebijakan
desentralisasi
fiskal
(Kementerian Keuangan, 2007).
Grafik 1.1 Perkembangan Nilai Alokasi DAK Tahun 2003-2014 35 DAK Dalam Triliun
30 25 20 15 10 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tahun
Sumber: Kementerian Keuangan, diolah
3
Selain peningkatan pada nilai DAK yang dialokasikan, bidang cakupan kegiatan yang didanai oleh DAK juga mengalami peningkatan. Pada tahun 2003, terdapat 5 bidang cakupan DAK. Pada tahun 2014, bidang DAK telah meningkat menjadi 19 bidang DAK yang terdiri dari bidang pendidikan, kesehatan, infrastruktur jalan, infrastruktur irigasi, infrastruktur air minum, infrastruktur sanitasi, prasarana pemerintah daerah, kelautan & perikanan, pertanian, lingkungan hidup, keluarga berencana, kehutanan, sarana dan prasarana daerah tertinggal, perdagangan, listrik pedesaan, perumahan dan kawasan permukiman, sarana dan prasarana perbatasan, dan transportasi perdesaan. Dengan demikian, jumlah alokasi DAK yang meningkat pada dasarnya terbagi atas alokasi untuk banyak bidang, sehingga efektivitas alokasi DAK per bidang menjadi sangat minimal (Kementerian Keuangan, 2007). Pengalokasian DAK sebagai specific grant dilakukan dengan berbagai pertimbangan dengan menganalisis berbagai manfaat dan tujuan dari bentuk transfer ini. Menurut Brodjonegoro dan Martinez-Vasquez (2004), Conditional transfer yang termasuk di dalamnya adalah dana alokasi khusus (DAK) digunakan untuk berbagai macam tujuan. Tujuan umum dari conditional transfer antara lain: a.
Mengatasi eksternalitas antar daerah karena efek spillover dari beberapa jasa atau infrastruktur antar wilayah daerah.
b.
Mengatasi ketimpangan vertikal dalam memperoleh pendapatan
c.
Mengatasi keterbatasan dalam melakukan pinjaman di tingkat daerah dikarenakan
batasan
pinjaman
dan
hambatan
lain
atau
karena
ketidakmampuan kredit.
4
d.
Memberikan reward atas pengeluaran daerah untuk kepentingan nasional atau dalam mendukung program nasional yang diimplementasikan di tingkat regional dan daerah. Atas dasar tujuan tersebut maka DAK dipandang mempunyai fungsi yang
baik terhadap pembangunan nasional. DAK merupakan sumber utama daerah untuk melakukan pembangunan fisik akibat 80% DAU telah habis digunakan untuk gaji dan belanja rutin lainnya. Apabila dikelola dengan baik, DAK dapat memperbaiki mutu pendidikan, meningkatkan pelayanan kesehatan, dan paling tidak mengurangi kerusakan infrastruktur (SMERU, 2008). Selain itu, desentralisasi termasuk didalamnya DAK, dapat membantu menyelesaikan masalah perekonomian nasional. Menurut Bird dan Vaillancourt (1998), alasan bahwa desentralisasi dapat membantu menyelesaikan masalah perekonomian nasional
dimulai
dari
prinsip
dasar
bahwa
pemerintah
daerah
dapat
menyelenggarakan layanan publik bagi masyarakatnya dengan biaya yang lebih rendah atau lebih efisien dibandingkan pemerintah pusat. Namun beberapa studi yang dilakukan di negara lain menunjukan hasil yang bermacam-macam. Desentralisasi terutama dana transfer di negara-negara Eropa Tengah dan Timur mempunyai korelasi yang negatif terhadap pertumbuhan ekonomi (RodriguezPose, 2009). Penelitian yang dilakukan di Indonesia juga mendapatkan hasil yang sama. DAK dengan pola dan besaran alokasi seperti diterapkan selama ini, belum memberikan kontribusi signifikan terhadap tujuan-tujuan (outcomes dan impact) pembangunan (Bappenas dan GIZ, 2011). Sebagian besar DAK per sektor tidak memberikan kontribusi positif terhadap laju pertumbuhan ekonomi. Hubungan DAK dan pertumbuhan ekonomi dapat dilihat dengan membandingkan secara
5
sederhana antara grafik 1 dan grafik 2. Grafik 2 menunjukkan laju pertumbuhan PDB (pertumbuhan ekonomi) dari tahun 2009-2014.
Laju Pertumbuhan PDB (%)
Grafik 1.2 Laju Pertumbuhan PDB Tahun 2009-2014 7 6 5 4 3 Pertumbuhan PDB
2 1 0 2009
2010
2011
2012
2013
2014
Tahun
Sumber: Badan Pusat Statistik, diolah. Grafik 2 menunjukkan bahwa laju pertumbuhan PDB mengalami tren penurunan dari tahun 2011 sampai tahun 2014. Padahal pada rentang tahun yang sama, alokasi DAK mengalami peningkatan setiap tahun. Dari perbandingan dua grafik tersebut dapat diambil kesimpulan awal bahwa alokasi DAK tidak memberikan dampak terhadap perekonomian. Selain itu, DAK sektor Pendidikan dan Kesehatan juga tidak memberikan pengaruh yang signifikan terhadap IPM dan komponen pendukungnya (Wibowo, 2011). Peristiwa tersebut memberikan pandangan bahwa ada kemungkinan ketidakefektifan alokasi DAK dalam mendukung pembangunan nasional. Adanya ketidaksesuaian antara teori dan dampak nyata di lapangan menjadikan alokasi DAK ini menjadi permasalahan yang perlu untuk dikaji. Oleh karena itu, latar belakang permasalahan tersebut menjadi dasar bagi penelitian ini untuk mengevaluasi efektivitas dan efisiensi serta dampak pengalokasian dana
6
alokasi khusus (DAK) mengingat bahwa alokasi DAK terus meningkat setiap tahun akibat semakin meratanya daerah penerima DAK dan bertambahnya bidang yang didanai DAK. Meratanya alokasi DAK di hampir semua kabupaten dan kota di Indonesia apakah membawa dampak yang baik bagi pembangunan dan kesejahteraan masyarakat atau justru tidak memberikan manfaat yang signifikan bagi daerah penerima.
1.2 Rumusan Masalah Dana perimbangan merupakan sumber yang penting untuk penyediaan barang dan jasa publik, tetapi mengevaluasi keefektifan dana transfer tersebut menghadapi tantangan kemungkinan bias estimasi dari dana transfer (Lu, 2015). Namun evaluasi efektifitas dana perimbangan terutama DAK dalam mewujudkan pembangunan nasional di daerah kabupaten/kota harus dilakukan mengingat penyaluran DAK telah menyimpang dari esensi kekhususan dana transfer dan menunjukkan bahwa dampak terhadap pembangunan sangat kecil. Berdasarkan uraian pada latar belakang di atas, maka pertanyaan riset yang diambil untuk diteliti adalah: 1.
Apakah
dana
alokasi
khusus
(DAK)
telah
efektif
meningkatkan
perekonomian dan kualitas pembangunan sosial di daerah penerima DAK? 2.
Apa penyebab terjadinya ketidakefektifan alokasi Dana Alokasi Khusus (DAK) dalam perannya mendukung pembangunan nasional?
3.
Apa tindakan yang perlu dilakukan untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi DAK dalam perannya mendukung pembangunan nasional?
7
1.3 Tujuan Penelitian Tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut. 1.
Mengetahui tingkat efektivitas dan efisiensi pengalokasian DAK melalui analisis dampak implementasi DAK terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat dan pencapaian pembangunan nasional melalui berbagai indikator.
2.
Mengetahui penyebab terjadinya ketidakefektifan pengalokasian Dana Alokasi Khusus dalam perannya mendukung pembangunan nasional.
3.
Memberikan solusi pengalokasian Dana Alokasi Khusus agar efektif dan efisien di masa yang akan datang.
1.4 Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi berbagai pihak, antara lain: 1.
Pemerintah Pusat (Kementerian Keuangan dan Bappenas) Penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai bahan pertimbangan bagi Kementerian Keuangan dan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) atas nama pemerintah untuk mengevaluasi implementasi Dana Alokasi Khusus (DAK) agar lebih efektif dan efisien serta dapat memberikan manfaat yang lebih baik bagi daerah penerima DAK.
2.
Peneliti Penelitian ini dapat memberikan pengalaman bagi penulis dalam melakukan penelitian di bidang manajemen keuangan sektor publik dan memberikan tambahan pengetahuan tentang keuangan negara.
8
3.
Akademik Penelitian ini dapat memberikan tambahan referensi bagi peneliti-peneliti selanjutnya yang ingin lebih mengetahui problematika dan dinamika dalam implementasi Dana Alokasi Khusus.
1.5 Sistematika Penelitian Penulisan skripsi ini dibagi menjadi lima bab dengan sistematika penulisan sebagai berikut: BAB I : PENDAHULUAN Bab ini menjelaskan latar belakang masalah, rumusan masalah, tujuan, dan manfaat penelitian BAB II: LANDASAN TEORI Bab ini berisi tentang landasan teori yang mendasari penelitian dan menguraikan penelitian terdahulu yang digunakan untuk merumuskan hipotesis penelitian. Bab ini juga menguraikan hipotesis yang akan diajukan dalam penelitian ini. BAB III : METODE PENELITIAN Bab ini berisi definisi operasional variabel penelitian, penjelasan mengenai jenis dan sumber data, dan metode analisis pengolahan data atas sumber data yang ada. BAB IV : HASIL DAN PEMBAHASAN Bab ini berisi gambaran umum variabel penelitian dan analisis terhadap pengolahan data yang telah dilakukan pada bab sebelumnya yang terdiri dari deskriptif statistik, pembahasan dan interpretasi penelitian. Interpretasi hasil penelitian ini akan memberikan jawaban atas permasalahan dari penelitian ini, apakah sesuai dengan hipotesis awal atau tidak.
9
BAB V : PENUTUPAN Bab ini berisi kesimpulan dari hasil penelitian yang telah diuraikan dalam Bab IV. Selain itu, akan diberikan saran-saran sebagai pengembangan lanjutan dari penelitian ini.
10
