1
BAB 1 PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) merupakan salah satu kebijakan pemerintah bidang kesehatan yang terintegrasi dalam Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) yang dimaksudkan agar seluruh penduduk Indonesia terlindungi dalam sistem asuransi sehingga masyarakat dapat memenuhi kebutuhan dasar kesehatan masyarakat yang layak. Jaminan kesehatan yang dimaksud berupa perlindungan kesehatan
agar peserta memperoleh
manfaat
pemeliharaan
kesehatan
dan
perlindungan dalam memenuhi kebutuhan dasar kesehatan yang diberikan kepada setiap orang yang telah membayar iuran atau iurannya dibayar oleh pemerintah (Kementerian Kesehatan RI, 2013). Penyelenggaraan SJSN di Indonesia mulai berlaku sejak satu Januari 2014, diawali dengan program jaminan kesehatan. PT. Askes dan PT Jamsostek yang ditunjuk sebagai lembaga penyelenggara Badan Penyelenggaran Jaminan Sosial (BPJS) kemudian beralih bentuk dalam upaya menjalankan fungsi BPJS. Pada awal pelaksanaan Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) 1 Januari 2014, setidaknya ada 121,6 juta peserta yang terdiri dari peserta asuransi kesehatan sosial PT Askes (pegawai negeri sipil/PNS dan pensiunan beserta keluarga, anggota dan pensiunan TNI/Polri dan keluarga), peserta jaminan kesehatan dari PT Jamsostek, perserta yang berasal dari semua BUMN, serta penduduk miskin yang tercakup dalam Jaminan
1
2
Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas) yang kemudian menjadi Penerima Bantuan Iuran (PBI). Adanya SSJN melalui program JKN bertujuan untuk memberikan jaminan terpenuhinya kebutuhan dasar hidup yang layak bagi setiap peserta dan/atau anggota keluarganya dengan program jaminan kesehatan yang meliputi pelayanan promotif, preventif, kuratif dan rehabilitatif, diharapkan adanya suatu perubahan budaya pada masyarakat dari pemanfaatan pelayanan tradisional seperti dukun, beralih pada pemanfaatan pelayanan medik. Terutama dengan dikeluarkannya kebijakan-kebijakan serta program-progam yang mendukung terselenggaranya SJSN untuk meningkatkan derajat kesehatan masyarakat, sehingga masyarakat mudah mengakses layanan kesehatan khususnya layanan rujukan di Rumah Sakit (Kementerian Kesehatan RI, 2013). Program JKN merupakan jenis kebijakan baru bidang kesehatan, meskipun secara umum jenis program seperti JKN sudah terlebih dahulu diimplementasikan pada tahun-tahun sebelumnya seperti program Jaminan Kesehatan Masyarakat Miskin (JKMM), Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas), dan program Jaminan Kesehatan Daerah. Menyikapi perubahan jenis kebijakan tersebut, maka pada tahap implementasi tentunya banyak mendapatkan tantangan dan permasalahan, baik permasalahan secara konsep berupa kesiapan regulasi juga permasalahan secara teknis pelaksanaan (Yulianingsih, 2013). Implementasi kebijakan JKN pada prinsipnya adalah berkaitan dengan implementasi kebijakan publik. Beberapa faktor yang mempengaruhi implementasi
3
kebijakan publik antara lain (1) komunikasi, yaitu berkaitan dengan proses penyampaian informasi, kejelasan informasi dan konsistensi informasi, (2) sumber daya, yaitu berkaitan dengan kuantitas dan kualitas sumber daya manusia, fasilitas dan wewenang, (3) disposisi, yaitu sikap pelaksana kebijakan, dan (4) struktur birokrasi yaitu berkaitan dengan hirarki, kewenangan serta standar operasional prosedur (Nugroho, 2006). Keseluruhan faktor tersebut dapat memengaruhi pelaksanaan kebijakan JKN. Fenomena permasalahan dalam implementasi kebijakan JKN tersebut terjadi diseluruh Indonesia. Hal ini diakui kementerian kesehatan RI, bahwa sampai pertengahan Februari 2014, masih banyak kendala yang dihadapi dalam pelaksanaan program JKN seperti kesiapan regulasi pendukung, kesiapan penyedia pelayanan, sosialisasi, dan proses registrasi kepesertaan (Kementerian Kesehatan RI, 2014). Menurut Mulyadi (2014), secara aktual, implementasi program JKN masih belum optimal hal ini ditunjukkan masih kurang kesiapan kementerian kesehatan untuk secara aktif menggandeng Pemerintah Daerah (Pemda) mensosialisasikan program tersebut. Selain lembaga pelaksana, sosialisasi kepada tenaga kesehatan juga masih belum memadai, baik dalam hal pelayanan maupun insentif yang diterima dari pelayanan yang diberikan. Peserta JKN banyak yang belum mengetahui prosedur kepesertaan, tidak mengetahui tempat pendaftaran kepesertaan, dan kesulitan mengisi formulir BPJS, belum mengetahui keuntungan apa yang diperoleh dengan mengikuti program atau perihal iuran premi yang harus dikeluarkan sebagai peserta JKN. Selain itu, masih
4
belum terinformasikan dengan baik mengenai tata cara penggunaan kartu BPJS saat peserta berobat difasilitas kesehatan. Masyarakat yang sebelumnya memiliki akses layanan kesehatan Jamkesmas kebingungan sebab rumah sakit yang sebelumnya melayani mereka meminta kartu BPJS Kesehatan (Mulyadi, 2014). Keseluruhan permasalahan tersebut juga masih menjadi masalah di Provinsi Sumatera Utara. Pemerintah Provinsi Sumatera Utara hanya dapat membiayai sekitar 3,6 juta jiwa untuk menjadi peserta Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) sepanjang tahun 2014, dengan alokasi anggaran sebesar Rp.70 Milyar dan premi yang harus dibayarkan masyarakat untuk rawatan kelas III rumah sakit sebesar Rp.19.225 per jiwa, dengan persentase penduduk miskin sebesar 10,41% (BPS Sumatera Utara, 2013). Hal ini menunjukkan kemampuan program JKN mengakomodir peserta dari masyarakat miskin hanya 25% dari total masyarakat miskin yang ada. Berdasarkan aspek sarana dan fasilitas kesehatan di Provinsi Sumatera Utara (2013) memiliki 201 unit rumah sakit, dan 670 unit puskesmas. Jumlah dokter sebanyak 76.523 orang (rasio 0,5 per 100.000 penduduk), dan jumlah bidan/perawat sebanyak 361.772 orang (2,7 per 100.000 penduduk) (BPS Sumatera Utara, 2013). Sejumlah fasilitas penyedia pelayanan kesehatan untuk program JKN tersebut belum semuanya siap melayani baik dari aspek fasilitas medisnya, maupun kuantitas tenaga medis dan tenaga keperawatan, serta aspek manajemen pelayanan seperti SOP. Hal ini sesuai dengan hasil review rumah sakit yang terakreditasi di Provinsi Sumatera Utara dimana dari 103 rumah sakit swasta hanya 40% yang terkareditasi lima pelayanan.
5
Hasil Riset Fasilitas Kesehatan (Rifaskes) tahun 2011, Kabupaten Serdang Bedagai merupakan salah satu kabupaten di Provinsi Sumatera Utara yang memiliki permasalahan dalam implementasi kebijakan JKN. Berdasarkan sarana kesehatan rujukan terdapat 1 (satu) rumah sakit milik pemerintah dan 4 (empat) rumah sakit swasta. Berdasarkan aspek sumber daya manusia kesehatan, diketahui rasio dokter terhadap penduduk sebesar 18 per 100.000 penduduk, rasio dokter spesialis sebesar 5 per 100.000 penduduk, dan rasio bidan sebesar 49 per 100.000 penduduk (Dinas Kesehatan Kabupaten Serdang Bedagai, 2014). Berdasarkan data di atas dapat disimpulkan bahwa dari aspek sarana kesehatan dan sumber daya manusia kesehatan di Kabupaten Serdang Bedagai sudah memadai dalam implementasi program JKN. Berdasarkan hasil wawancara singkat dengan Kepala Bidang Jaminan dan Sarana Kesehatan Dinas Kesehatan pada tanggal 22 Februari 2014 menjelaskan bahwa permasalahan yang dihadapi dalam implementasi JKN dari aspek manajemen kesehatan adalah masih ada sarana kesehatan yang belum memiliki SOP pelayanan. Selain itu berdasarkan hasil evaluasi pelaksanaan Jamkesmas masih ditemui peserta Jamkesmas yang belum sesuai by name (sesuai nama) dengan by address (sesuai alamat), dan program JKN belum optimal disosialisasikan kepada masyarakat. Salah satu provider program JKN di Kabupaten Serdang Bedagai adalah Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) Sultan Sulaiman. RSUD Sultan Sulaiman ini merupakan rumah sakit milik pemerintah yang selama ini memberikan pelayanan kesehatan bagi peserta jamkesmas, jamkesda, askes dan jamsostek, dan sekarang namanya menjadi peserta JKN. Berdasarkan sumber daya manusia kesehatan,
6
diketahui bahwa jumlah tenaga medis dan non medis sudah melebihi standar SDM rumah sakit Kelas C. Distribusi SDM Kesehatan di RSUD Sultan Sulaiman dapat dilihat pada Tabel 1.1. Tabel 1.1. Jumlah SDM Kesehatan di RSUD Sultan Sulaiman Tahun 2014 Jenis Ketenagaan Tenaga Medis Dokter Spesialis a) Spesialis Anak b) Spesialis Obgyn c) Spesialis Penyakit Dalam d) Spesialis Anastesi e) Spesialis Kulit&Kelamin f) Spesialis THT-KL g) Spesialis Mata h) Spesialis Forensik i) Spesialis Paru j) Spesialis Bedah Dokter Umum Dokter Gigi Tenaga Keperawatan Perawat Tenaga Kebidanan Bidan Nakes Lain Magister Kesehatan SKM Sarjana Psikologi Tenaga Farmasi Ahli Gizi Sanitarian Analis Kesehatan Penata Radiologi Perawat Gigi (SPRG) Penata Anastesi Perekam Medik Non Medis Lain Jumlah Sumber: RSUD Sultan Sulaiman, 2013
Status PNS Non PNS
Jumlah
5 2 2 1 1 2 1 0 0 0 29 3
0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 2 0
5 2 2 1 1 2 1 1 1 1 31 3
58
110
168
28
14
42
1 8 3 12 4 2 5 3 2 1 2 12 187
0 0 0 4 0 0 0 0 1 1 0 83 218
1 8 3 16 4 2 5 3 3 2 2 95 405
7
Berdasarkan Tabel 1.1 di atas data kepegawaian RSUD Sultan Sulaiman tahun 2014, jumlah dokter spesialis, dokter umum dan bidan untuk rumah sakit Kelas C sudah memenuhi syarat dalam memberikan pelayanan kesehatan bagi peserta JKN. Standar SDM Kesehatan untuk rumah sakit kelas C hanya perlu 4 spesialis dasar, yaitu spesialis kandungan, spesialis anak, spesialis penyakit dalam, spesialis bedah dan pelayanan medik dasar minimal 2 orang, namun rasio tenaga keperawatan belum memadai, karena rasionya 1:1, artinya 1 perawat 1 tempat tidur, sedangkan standarnya 2:3. Akan tetapi jika dilihat dari trend kunjungan pasien ke RSUD Sultan Sulaiman ketersediaan SDM tersebut sudah sangat memadai untuk memberikan pelayanan kesehatan. Berdasarkan aspek kunjungan pasien ke RSUD Sultan Sulaiman, proporsi kunjungan terbanyak adalah pasien rawat jalan umum, yaitu 34,9% dan pasien askes yaitu 34,3%, sedangkan kunjungan pasien rawat inap didominasi oleh pasien Jamkesda, yaitu sebesar 29,3%. Kunjungan pasien rawat inap di atas apabila dirataratakan per hari, maka diperoleh sebanyak 5-6 kunjungan pasien per hari atau ratarata jumlah kunjungan pasien rawat inap sebanyak 150 orang per bulan. Pencapaian BOR (Bed Occupancy Rate) RSUD Sultan Sulaiman selama 2 tahun terakhir, yaitu tahun 2013, sebesar 32,5% dan pada tahun 2014, sebesar 40%. Pencapaian BOR yang belum optimal merupakan salah satu indikator pencapaian kinerja rumah sakit yang belum optimal, karena standar yang harus dicapai 60-80 % (Profil RSUD Sultan Sulaiman, 2014)
8
Kondisi ini menunjukkan bahwa minat masyarakat untuk memanfaatkan RSUD Sultan Sulaiman masih sangat rendah. Berdasarkan laporan Tim Survei Pelayanan Publik Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai (2013), menunjukkan tingkat kepuasan pengguna pelayanan rumah sakit masih sangat rendah, yaitu hanya 42,9%, dan persentase terendah mayoritas adalah kepuasan terhadap pelayanan yang diberikan oleh dokter spesialis, dan tenaga perawat. Selain itu dilihat dari aspek manajemen di RSUD Sultan Sulaiman, masih ditemui permasalahan rendahnya pelayanan sesuai dengan SOP disetiap unit pelayanan, seperti pelayanan asuhan keperawatan dan asuhan kebidanan. Hal ini diindikasikan dari minimnya laporan perkembangan asuhan keperawatan pasien, rendahnya pemahaman perawat terhadap SOP yang telah disusun tim akreditasi rumah sakit, dan masih banyaknya keluhan pasien terhadap ketersediaan obat dan bahan habis pakai di rumah sakit. Berdasarkan aspek organisasi pelaksana program pelayanan kesehatan berbasis masyarakat miskin seperti program jamkesmas juga masih ditemui permasalahan seperti tidak jelasnya hirarki dan kewenangan masing-masing penanggung jawab dalam tim penyelenggaraan program Jamkesmas. Selain itu sejak bergulirnya program JKN tanggal 01 Januari 2014, masih banyak ditemui persoalan manajemen seperti ketidakjelasan pola tarif pelayanan, kepesertaan yang tidak akurat, sistim registrasi kepesertaan yang masih belum maksimal, belum tersusunnya regulasi struktur organisasi penyelenggaraan program JKN di RSUD Sultan Sulaiman dan belum ada regulasi yang mengatur distribusi jasa pelayanan program JKN.
9
Kondisi tersebut masih menjadi fenomena utama dalam pemberian pelayanan kesehatan bagi pasien pengguna kartu jamkesmas, jamkesda maupun askes di beberapa rumah sakit lain di Indonesia. Penelitian Adenatera dkk. (2012) juga mendeskripsikan pada kebijakan program jamkesmas dan jamkesda masih banyak menuai permasalahan berkaitan dengan pemuktahiran data peserta Jamkesmas dan Jamkesda, adanya ketidakmampuan daerah dalam menutupi biaya jaminan kesehatan kecuali ada dukungan anggaran dari pemerintah pusat. Berdasarkan hasil survei awal pada Bulan Januari 2014, diketahui dari aspek fasilitas rumah sakit sudah sangat memadai, dimana unit-unit penunjang medis juga sudah berfungsi optimal seperti radiologi, laboratorium dan unit pelayanan darah. Namun hasil wawancara singkat dengan Kepala Bidang Pelayanan Medis mengemukakan bahwa pelayanan kesehatan bagi peserta JKN masih belum dilayani dengan baik, hal ini dilihat dari masih banyaknya pasien yang menggunakan kartu Jamkesmas, masih terbatasnya sosialisasi program JKN bagi pemberi pelayanan di rumah sakit, serta masih lemahnya koordinasi dengan BPJS dalam proses pengklaiman. Berdasarkan latar belakang tersebut di atas, maka peneliti tertarik untuk meneliti tentang analisis kesiapan Rumah Sakit Umum Daerah Sultan Sulaiman dalam implementasi Kebijakan Jaminan Kesehatan Nasional di Kabupaten Serdang Bedagai.
10
1.2. Permasalahan Adapun permasalahan dalam penelitian ini adalah bagaimana analisis kesiapan Rumah Sakit Umum Daerah Sultan Sulaiman dalam implementasi Kebijakan Jaminan Kesehatan Nasional di Kabupaten Serdang Bedagai.
1.3. Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini adalah untuk menganalisis kesiapan Rumah Sakit Umum Daerah Sultan Sulaiman dalam implementasi Kebijakan Jaminan Kesehatan Nasional di Kabupaten Serdang Bedagai.
1.4. Manfaat Penelitian 1. Kepada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai, dapat menjadi masukan data dan informasi tentang kondisi objektif RSUD Sultan Sulaiman dalam pelaksanaan program JKN di Kabupaten Serdang Bedagai. 2. Kepada Manajemen RSUD Sultan Sulaiman, dapat menjadi masukan untuk peningkatan pelayanan kesehatan melalui peningkatan kuantitas dan kualitas Sumber Daya Manusia Kesehatan, serta peningkatan fasilitas pendukung pelayanan kesehatan sebagai penyedia pelayanan kesehatan program JKN 3. Menjadi rujukan untuk penelitian selanjutnya.
