Az összeurópai közlekedési hálózatok nagy infrastruktúra-programjainak finanszírozási kérdései

Közgazdasági Szemle, XLIX. évf., 2002. május (414–423. o.)

ERDÕSI FERENC

Az összeurópai közlekedési hálózatok nagy infrastruktúra-programjainak finanszírozási kérdései Szemben a globális gazdaság észak-amerikai és távol-keleti erõközpontjaival, Euró pa versenyképességét az 1980-as évektõl már érzékelhetõen rontotta a nemzeti ér dekek szerint kialakított közlekedésiinfrastruktúra-hálózatok szegmentáltsága, a sok felé bénító forgalmi torlódásokhoz vezetõ kapacitáshiány. A kelet-európai rendszer váltásban rejlõ gazdasági lehetõségek kiaknázását akadályozta a közlekedés elma radottsága, az EU-határokon átvezetõ folyosók, átkelõhelyek alkalmatlansága az ug rásszerûen megnövekedett forgalom bonyolítására. A kilencvenes években sohasem látott méretû nemzetközi infrastruktúra-fejlesztési programok indultak meg az össz európai közlekedési infrastruktúra-hálózatok kiépítésére, amelyek gigantikus forrás igényét eleinte hagyományos finanszírozási módszerrel igyekezett az Európai Unió kielégíteni, azonban néhány éven belül világossá vált ennek az útnak a járhatatlansá ga. Cikkünkben röviden bemutatjuk a közlekedési mega-infrastruktúrák finanszíro zásában bekövetkezett változásokat, kitérve Magyarországot érintõ kérdésekre is, s nem tárgyaljuk a kérdések közgazdasági elméleti hátterét.

Európa versenyképességét, az országok közötti munkamegosztás hatékonyságát, az Eu rópai Közösség/Unió belsõ kohézióját az 1980-as évektõl már érzékelhetõen rontotta a nemzeti érdekek szerint kialakított közlekedésiinfrastruktúra-hálózatok szegmentáltsága, interoperabilitásának hiánya és a sokfelé bénító forgalmi torlódásokhoz vezetõ kapacitás hiány. Az Európai Közösség a hetvenes-nyolcvanas években a többi ágazathoz képest meglehetõsen elhanyagolta a nemzetközi közlekedési hálózat fejlesztését. A kilencvenes években sohasem látott méretû nemzetközi infrastruktúra-fejlesztési programok indultak meg az összeurópai közlekedési infrastruktúra-hálózatok kiépítésére, amelyek gigantikus forrásigényét eleinte hagyományos finanszírozási módszerrel igyekezett az Európai Unió kielégíteni, azonban néhány éven belül világossá vált ennek az útnak a járhatatlansága. A transzeurópai közlekedési hálózatok megvalósításának finanszírozási tapasztalatai A maastrichti szerzõdésbe a finanszírozási feltételek tisztázása nélkül került be az Euró pai Unió területén megvalósítandó – a közlekedésen és távközlésen kívül a csõvezetékes és kábeles energiaszállítás rendszerét is magában foglaló – transzeurópai hálózatok (TEN) programja, ezért hamarosan nyilvánvalóvá vált, hogy a megvalósítás fõ akadálya – az ugyancsak nem elhanyagolható mûszaki és ökológiai szempontokon kívül – a szükséges pénzeszközök mobilizációjának megoldatlansága. Erdõsi Ferenc tudományos tanácsadó, egyetemi tanár.

Az összeurópai közlekedési hálózatok nagy infrastruktúra-programjainak…

415

Részben a gazdasági tevékenységet közvetlenül is akadályozó szûk keresztmetszetek megszüntetése, a túlterhelés sürgetõ felszámolásának igénye, részben a szakaszos finanszí rozás miatt a transzeurópai hálózat bõvítésére vonatkozó közlekedési alprogram (TEN-T) munkálatainak ütemezéséhez elõször a Christienson-féle szakértõi csoport által javasolt 26 kiemelt jelentõségû programból az 1994. évi esseni csúcsértekezlet csupán 14-et foga dott el (Ehrlich [1999]), de ezek költségigénye is elérte (folyó áron) a 110 milliárd eurót. Eredetileg a finanszírozás két forrása jött szóba: 1. az EU-célforrás (TEN-költségvetés) és 2. a programokban érdekelt országok költségvetése (Europa 2000 [1994]). Hamaro san nyilvánvalóvá vált, hogy az EU-nak a transzeurópai hálózat fejlesztésére elkülönített pénzei (amelyek kizárólag megvalósíthatósági és más elõtanulmányok, környezeti hatás vizsgálatok készíttetését, valamint a kamattámogatásokat és a kölcsönök garanciáit szol gálták) még az úgynevezett kohéziós alapok igénybevétele mellett sem tesznek ki töb bet 10 százaléknál, azaz csupán marginális jelentõségûek. Ráadásul kezdetben az álla mi költségvetésekbõl keveset mozgósítani képes tagországok nem fogadták el azt a javaslatot, hogy az EU kezességvállalása mellett nagy összegû kölcsönöket vegyenek fel a finanszírozáshoz. Miután a szükséges pénzeknek csupán a kisebb hányada állt rendel kezésre, a 14 kiemelt projektbõl 1994–2001 között mindössze négy valósult meg, öt megvalósítása megkezdõdött (Erdõsi [2000]). Összességében a TEN-T beruházások 20 százaléka készült el 2001-ig. A nagymértékû elmaradás miatt kérdéses, hogy sikerül-e a 2010. évi határidõre teljesíteni a programot. (Például a 12 600 kilométer hosszúságúra tervezett nagysebességû vasúthálózatból 2001-ben mindössze 2860 kilométert helyeztek üzembe – Fehér könyv [2001] –, így várhatóan több évtizedre lesz szükség a megvaló sításhoz, hacsak nem módosul a program a jóval kevésbé költséges technológiára.1) Kiderült, hogy az EU maximum 10 százalékos támogatása nem érte el a célját, képte len volt a (magán)beruházókat koordináltan mozgósítani és a kifejezetten innovatív fi nanszírozási megoldásokat ösztönözni. Ezért a Bizottság 20 százalékra kívánja felemelni a támogatás arányát egyes különösen nagy fontosságú, speciális feltételeknek megfelelõ programok esetében (Fehér könyv [2001]). A társfinanszírozásra késztetés csõdje különösen ott vált nyilvánvalóvá, ahol ez a meg oldás nélkülözhetetlen, például a határokon átnyúló befektetések esetében. Az építkezé sek késése, illetve felfüggesztése különösen a mega-infrastruktúrák esetében okozott nagy gazdasági károkat. Ezek közé tartozik a Lyon–Torino nagy sebességû vasút, amely az Olaszországot a tõle nyugatra levõ országokkal összekötõ korridor meghatározó jelentõ ségû szakasza (a hozzá szükséges 54 és 12 kilométer hosszú alagúttal). Hasonló okok miatt nem mozdult el a holtpontról a transzpireneusi vasút ügye sem. Mint már említettük, a Fehér könyv [2001] javasolja az összeurópai szempontból ki emelkedõ fontosságú infrastrukturális beruházások esetében az EU-hozzájárulás 20 szá zalékra emelését – abban a reményben, hogy így növekszik a kezdeményezõ, mozgósító erõ, s a nagy hasznot ígérõ, halasztást nem tûrõ kiemelt programok mielõbb megvalósul hatnak. A 20 százalékos támogatási arányt alkalmaznák a belépésre váró országok és a mai EU határtérségeiben a nemzetközi vasutakon kialakult szûk keresztmetszetek felszá molása esetében. A 14 kiemelt (esseni) transzeurópai hálózat projekt összesen 110 milliárdos tõkeigé nyéhez képest eltörpül az ezekhez az EU-forrásokból a 2000–2006. évi idõszakra rendel kezésre álló 4,17 milliárd euró. Ezért nagyon szigorú szempontok alapján történõ szelek tálással, csupán néhány különlegesen fontos programra való összpontosítással tehetõ ha 1 A rendkívül drága új, különleges paraméterekkel építettek helyett elfogadják a meglevõ rekonstruált pályákat használó, és a 250–350 kilométeres óránkénti sebesség helyett mintegy 200 kilométer/óra sebesség gel közlekedõ „dõléstechnikájú” (pendolino) vonatokkal való olcsóbb közlekedést.

416

Erdõsi Ferenc

tékonyabbá a közösségi támogatás. A kiválasztás fõ szempontjai között szerepelhet a beruházásból garantált hasznon kívül, hogy mennyire segíti elõ a közös üzemeltetést (interoperabilitást) és az egyes országok különbözõ körülményeihez illesztett (intermodális) közlekedést, valamint a nagyobb biztonságot. Nincs kizárva annak a lehetõsége, hogy az EU egy-két – „azonnal kell, holnap már késõ” sürgõsségû – program költségeinek túl nyomó részét állja (strukturális alapokból, még inkább a kohéziós alapokból – utóbbiak ból akár 80 százalék erejéig is). Sok éven át tartotta magát az illúzió, hogy a TEN-projektekbe jelentõs mértékû ma gántõke lesz bevonható, és a finanszírozás közösségi–magán (public–privat partnership) alapokra helyezhetõ. Ez a finanszírozási elgondolás módszerbeli hibák miatt nem sok eredményt tudott eddig felmutatni, hanem inkább katasztrofális helyzetekhez vezetett, ahogy azt a legegyértelmûbben az 1994-ben átadott Csatorna-alagút esete példázza (Dundon [1994]). E hatalmas vállalkozás pénzügyi csõdjének a finanszírozásában részt vevõ ma gánszemélyek és pénzügyi csoportok egyaránt áldozatul estek. A Csatorna-alagúthoz hasonló beruházások finanszírozási csomagjainak leggyengébb vonása annak az idõtar tamnak a nagysága, amely a beruházással kapcsolatos kiadások felmerülése és a – legko rábban az üzemelés megkezdésével megjelenõ – bevételek között telik el. Ezt csak nagy összegû hitelek felvételével lehetne áthidalni, ha azok kamatterhei a „kivárandó” idõ szakra elmaradnának a befektetõk tõkéjének lehetséges hozadékától. (Ráadásul az elsõ bevételek nem azonosak a nyereséggel.) E finanszírozástechnikai szempontból sikertelen közösségi–magán konstrukció elri asztotta a befektetõket a TEN-T és más közlekedési nagyberuházásokban való részvétel tõl, különösen a határokat átlépõ infrastrukturális programok esetében, amelyek nem igazán kifizetõdõk és nagy bizonytalanságokkal terheltek. A Bizottság ezért 1995–1997 között újabb lépéseket tett a vegyes finanszírozású megoldások elõmozdítására, amelyek közül a beruházott magántõke állami kockázatvállalása volt a legfontosabb. Igazi sikert azonban ez a megoldás sem hozott, és a magánbefektetõk továbbra is ódzkodtak a rész vételtõl. Bebizonyosodott, hogy az eddigi közösségi–magán finanszírozási rendszer még módo sított formájában sem hozhat eredményt, ezért alapvetõen új alapokra kell helyezni az EU-léptékû gigantikus vasúti infrastrukturális beruházások finanszírozását, mégpedig a közúti közlekedésbõl (közelebbrõl az autópálya-használatból) eredõ bevételekre, ame lyek már a vasutak megnyitása, a belõlük származó bevételek befolyása elõtt rendelke zésre állnak. Ezt a konstrukciót a legszélsõségesebb módon éppen a nem EU-tagállam Svájc már egy ideje alkalmazza. Az épülõfélben levõ, 17 kilométeres alagutat magában foglaló új Lötschberg pálya (2007-ben lesz kész) és az új 50 kilométeres alagutat tartalmazó Gotthárd pálya (elõkészületi stádiumban van, elkészülte 2012-ben várható) a közúti tranzitforga lom visszaszorítását és az érzékeny természeti értékek védelmét szolgáló távlati nemzeti vasútépítési program (Neuen Eisenbahntransversale–NEAT) legkiemelkedõbb létesítmé nyei (Wohlwend [1998]). Az összesen 19 milliárd euró összegû beruházást 50 százalék ban a közúti alágazatból származó bevételekbõl 20 év alatt finanszírozzák a svájci alkot mány 16. cikkelye alapján. A finanszírozás egyes forrásai konkrétan: – a nehézgépjármûvek úthasználati adója, amelynek jelentõs részét az átmenõ külföldi teherautók fizetik (utóbbiak csaknem 20 százalékkal járulnak hozzá a vasútépítési prog ram költségeihez), – a „kõolajadó” (üzemanyagadó) egy része a NEAT költségeinek 25 százalékát fedezi, – az általános forgalmi adó 0,1 százalékponttal való növelése, továbbá – kiegészítésként a szövetségi állam által felvett kölcsönök és a magántõke-befektetõk pénzei (a svájci vasúttársaságnak az utóbbi kölcsönöket kamatostul vissza kell fizetni).


417

A svájci koncepció eredetisége mindenekelõtt az ország területén közlekedõ (hazai és külföldi) nehézgépjármûvek adójából történt alap létrehozásában van.2 A finanszírozás új, innovatív formája lényegében a svájci modell változataként a Lyon– Torino transzalpi hagyományos, fõként a teheráru-szállításban nagy szerepet játszó, EU országok közötti pálya rekonstrukckiójával kapcsolatban is felmerült. A Közösség eddig (az 1994–2000 közötti idõszakban) erre a projektre fordította a legtöbb pénzt, amely a közlekedési kiadásainak 50 százalékát tette ki; különféle megvalósíthatósági tanulmá nyokra, tervtanulmányokra 60 millió eurót fizetett ki. Az igen költséges (több áramnemû mozdonyok használatával a határon való mûszaki célú megállást feleslegessé tevõ üzemmód mellett), 2001–2005 között évi 15 millió tonna kapacitásúra kiépítendõ, RoLa szállítási módra berendezkedõ nagy teljesítményûvé váló pálya magához vonzhatja az Alpok két oldala közötti (részben Svájcon át áramló) kami onforgalom egy részét. Nyilvánvalóvá vált az utóbbi években, hogy különösen a Mont Blanc és Gotthard autópálya-alagutakban bekövetkezett súlyos tûz okozta szerencsétlen ségek utáni, hosszú ideig tartó alagút-szüneteltetések felértékelik az Alpokon való vasúti átkelés megbízhatóságát. Mindezek figyelembevételével az olasz–francia határon levõ Mont Blanc alagút és más közös transzalpi infrastrukturális szolgáltatások használati dí jából képzett pénzalapok lehetnének a Lyon–Torino vasút magánbefektetõi azonnali ho zamának forrásai. A nagyszabású projekt azonban természetesen nem nélkülözheti a tagállamok és az EU hozzájárulását sem. Végsõ soron tehát régiókra, nagyobb területi egységekre alkalmazott, alágazatok közti keresztfinanszírozással mûködtethetõ infrastruktúra-fejlesztési modellrõl van szó. Alkal mazása során a közúti szektorban a legkülönbözõbb adókból/illetékekbõl befolyó jöve delmek felhasználhatók lennének a nagy alagútépítéseket is magukban foglaló vasútépít kezések magánbefektetõi kialkudott hozamának fizetésére már jóval az üzemelés meg kezdése és a bevételek beáramlása elõtt. Ezzel vonzóbbá lehetne tenni a programokat a magántõke számára. Ez a finanszírozási mód még azoknak az autópálya-üzemeltetõknek is kedvezhet, akik a vasutak építésébõl és igazgatásából azáltal részesednek, hogy az új vasúti szolgáltatá sok hozzájárulhatnak a saját (már erõsen igénybevett) autópálya-hálózatuk tehermentesí téséhez. A vázolt új rendszer az érintett régiók lakosságának csak elõnyére válhat, mivel a közlekedési hálózat üzemeltetõi és tényleges használói – a jobbára tranzitáló külföldiek – viselnék a közlekedési beruházások anyagi terhét, nem pedig a forgalom által érintett országok, régiók lakói, vállalatai az általános és helyi (például ingatlan-) adóikból, ami általános gyakorlat volt. Az EU új finanszírozási elgondolása az egyes tagállamaiban már létezõ, illetve vizsgált törekvésekre, megfontolásokra, sõt megoldásokra alapoz, amelyeknek közös vonása, hogy a meglevõ infrastrukturális szolgáltatások használatának bevételébõl a „felesleges” hányadot a hiányzó összekötõ pályák építési költségeihez veszik igénybe.3 2 Errõl az 1997. december 17-i szövetségi törvény a következõkben rendelkezik: „A teljesítményfüggõ nehézgépjármû-adóval fedezni kell a nehézgépjármûvek közlekedése által felmerülõ, így számlájukra írható közvetlen úthasználati költségeket és a társadalmi szintû hatásainak költségeit, amennyiben ezek más szol gáltatásokból vagy adókból befolyó pénzekbõl nem térülnek meg. A befolyó nehézgépjármû-adó ezen felül hozzájárul a vasutak piaci keretfeltételeinek javításához azzal a céllal, hogy az árukat az eddiginél nagyobb mértékben vasúton szállítsák.” (Bläsius [1998].) 3 Németországban a Pällmann-féle független szakértõi bizottság a pályahasználati díjak olyan új rendsze rének bevezetését javasolta a kormánynak, amelynek a bevételeibõl kivételes szabályozás keretében más közlekedéshordozók fejlesztését is támogatni lehet, még a szomszédos országban megvalósítandó olyan projektek esetében is, amelyekhez kemény német érdekek fûzõdnek (mint például a tervezett Brenner vasút Ausztria és Olaszország között a félszáz kilométernél hosszabb alagútjával).

418

Erdõsi Ferenc

Ahhoz, hogy a nem EU-tag Svájcból eredõ új finanszírozási elgondolás az EU-térség ben is polgárjogot nyerjen, meg kell változtatni az érvényes közösségi jogszabályokat is, mert azok nemhogy támogatják a közúti szféra adóiból (kiváltképpen úthasználati díjai ból) más közlekedéshordozóknak, nevezetesen a vasútnak nyújtandó forrástámogatást, hanem egyenesen szemben állnak az ilyen törekvésekkel. Így például bizonyos utaknak a nehézgépjármûvek általi használatáért szedett díjakról szóló uniós irányelv (1999/62 EG) szerint e díjaknak nem szabad meghaladniuk az úthálózat tervezési, építési, karbantartási és üzemeltetési költségeit. Ugyan az irányvonal szerint a tagországok joga továbbra is megmarad arra, hogy a szedett útadó és úthasználati díjak bizonyos százaléknyi hányadát környezetvédelmi célokra és a közlekedési hálózat alágazatok szerinti arányosabb kiépí téséhez átutalják, de az illetékek kiszámításának elõírt módja (mintegy végrehajtási utasí tása) továbbra is csupán az úthálózat saját (építési, karbantartási, üzemeltetési) költsége inek figyelembevételére korlátozódik. Jogi szempontból bizonytalan tehát, hogy a közúti szektor bevételei törvényes keretekben felhasználhatók-e a vasúti infrasruktúra finanszí rozásához. Mindenesetre a közúti fuvarozók nemcsak méltánytalannak, de versenytörvényt sértõnek is találják az alágazatok közötti, hatalmi erõvel végrehajtandó keresztfinanszíro zást. A keresztfinanszírozás azonban egyes európai uniós országokban is gyakorlat. Néhány példa a mega-infrastrukturális szolgáltatások finanszírozására Dánia Európa földrajzilag legtagoltabb területû országa, melyet a kontinensbõl kiugró Jütland-félszigeten kívül fél tucat nagy és számos kis sziget alkot. A tengervízzel elvá lasztott országrészek között a közlekedés az 1930-as évekig kizárólag hajókkal/kompok kal történt. A keskenyebb tengerszorosok áthidalása után csak az 1990-es évek második felében került sor a 18 kilométer széles Nagy-Belt és a 16 kilométer széles Öresund tengerszoros legyõzésére: autópályát és nagyobb sebességû (160–200 kilométer/óra) vasutat is magában foglaló híd–alagút komplexumokkal. Az összeurópai érdekek azt kívánták volna, hogy elõször a Svédországot Dániától elválasztó Öresundon át jöjjön létre a kapcsolat, amely Skandinávia és az EU törzsterüle te közötti áru- és személyforgalom áramlását könnyíti meg, ezért került be a TEN-T kiemelt projektjei közé. Dánia azonban a nemzeti érdekeit elõtérbe helyezve, az EU érdekek elé sorolta az országon belüli területi kohézió erõsítését, az ország peremén fekvõ fõváros, Koppenhága és a félsziget közötti kapcsolat megteremtését. Ezért elsõnek az átjáró a Nagy-Belten keresztül épült meg 1997-re (Erdõsi [2000a]). A vállalkozás gazdaságosságának mérlegelésekor abból indultak ki, hogy a komphasználat mintegy 120 kilométeres autózás idõ- és költségigényének megfelelõ ráfordítással járt, és az áru szállítóktól, valamint a közlekedõ személyektõl a folyamatos szárazföldi közlekedésért nagyjából a fenti ráfordítással egyenlõ használati díj szedhetõ. A mega-infrastruktúra bankkölcsönbõl, profitorientált alapon, de állami szervezésben és állami tõkegarancia mellett épült meg. A 21,6 milliárd dán korona költségvetéssel induló, de az átadásig 35 milliárd dán koronára növekedett összköltség finanszírozása azért sikerült a Csatorna alagútnál kedvezõbb kamatfeltételek mellett (átlagosan 7,5 százalékos kamattal terhelt kölcsön felvételével), mert a dán állam hajlandó volt a kezesség vállalására. Számítások szerint a létesítmény közúti része 15–17 év alatt megtérül a meglehetõsen magas autópáFranciaországban a szárazföldi és vízi utak beruházásának 1995 óta létezõ pénzalapját (Fonds d’Investissement dans les Transports Terristres et les Vois Navigables) lényegében az autópálya-üzemeltetõk területrendezési adó címen fizetett, 0,69 eurócent/kilométer értékû adója képezi, amelybõl egyebek mellett a vasúti beruhá zások bõ felét fedezik. (Technikai okokból ezt az önálló alapot 2001-ben bevonták a költségvetésbe.)


419

lyadíjból, de a vasúti beruházás is 19–23 éven belül a dán vasúttársaság által fizetett pályahasználati díjból (Fair toll fees [1999]). A rendkívül sokrétû feladattal járó létesítési eljárás letéteményese olyan társaság lett, amelynek egyedüli részvényese a dán állam. A részvényeket a pénzpiacon felvett kölcsönökbõl fedezték. A társaság feladata a projekt menedzselés, így a napi üzleti tevékenységében nagy függetlenséget élvezõ, kvalifikált, de kis létszámú menedzsmenttel rendelkezõ magánvállalat jellegû, rugalmas cégként vi selkedett. Az építési munkálatokat versenytárgyalások során adták ki. Ez az egyszerû dán finanszírozási modell gyakorlatiasnak és költségtakarékosnak bizonyult (Langager [1995]). A három évvel késõbb, 2000-ben megnyílt, 18 milliárd dán korona értékû, 16 kilomé teres Öresund híd–alagút komplexum finanszírozása és menedzselése szükségképpen valamelyest eltért a Nagy-Beltétõl. A két országot összekötõ infrastrukturális létesítmény megépítésében közvetlenül érdekelt szomszédos svéd és dán állam, 50-50 százalékos részesedéssel nemzetközi konzorciumot hozott létre, melyben egyenlõ jogokkal rendel keznek, és a felelõsségük is azonos (Bowers [2000]). Ezen túlmenõen az Öresund már a transzeurópai hálózat (TEN) kiemelt, különlegesen támogatott projektjei közé tartozott, így az EU is részt vállalt a finanszírozásából, de korántsem olyan mértékben, mint a közép- és dél-európai projektekébõl (Howe [2000]). Annak ellenére, hogy a közvetlenül érdekelt államok jobbára csak a menedzselést, a kamattámogatásokat és a kölcsönök garanciáját vállalták, a skandináv megoldás az EU közlekedéspolitikusainak dicséretét kiérdemelte, így meglehetõsen nagy nemzetközi fi gyelmet kapott az európai jelentõségû infrastrukturális programok finanszírozásának sa játos – a közösségi + magán modell változatának tekinthetõ – módja (Matthiessen [2000]). A páneurópai hálózatok finanszírozása A rendszerváltás után szinte az egyik napról a másikra olyan orientációváltás és forga lomnövekedés következett be Európa keleti felének nemzetközi közlekedésében, hogy az EU a területére szorítkozó TEN-T kiegészítése érdekében döntést hozott a hozzá szoro san kapcsolódó, Kelet-Európára kiterjedõ, a kelet-európai fõvárosokat és a legnagyobb gazdasági központokat felfûzõ páneurópai hálózatról (PEN), amelynek az 1997. évi hel sinki csúcsértekezleten továbbfejlesztett változata 10 fõ- és több mellékkorridorból áll (Erdõsi [2000b]). Az EU-ba középtávon belépõ társult országok (Észtország, Lettország, Litvánia, Len gyelország, Csehország, Szlovákia, Magyarország, Szlovénia, Románia, Bulgária) által alkotott régió távlati felzárkóztatásához 2015-ig nélkülözhetetlen közlekedési infrastruk túra-szükségletek felmérésére létrehozták a bécsi székhelyû Transport Infrastructure Needs Assessment (TINA) munkacsoportját, amely az EU Bizottság vezetése alatt áll. Ma a TINA-hálózat túlnyomó részét a PEN-hálózatnak a jelölt országokra jutó korridorai, valamint kiegészítésként olyan további, fõként a nem fõváros státusú nagyvárosok össze kötését szolgáló folyosók alkotják, amelyek nélkülözhetetlenségét az adott országnak a Bizottsággal sikerült elfogadtatni (Ebeling [2000]). A TINA hálózatrendszert mindössze sen 20 700 kilométer vasút, 18 600 kilométer út, 68 kombinált szállítási terminál, 13 tengeri kikötõ és 49 belvízi kikötõ alkotja (Strelow [2000]). A TINA-hálózatnál jóval nagyobb területre kiterjedõ PEN-hálózat mintegy 150 milli árd euró beruházási költségigényének legnagyobb részét az érintett országoknak kell állniuk, míg az EU-forrásokból a csatlakozás elõtt csak maximum 5–8 százalékot kitevõ (elõtervezésre, kölcsönök garanciáira fordítható) pénzügyi segítségre lehet számítani (Zeleny [2001]). A közép-európai országok 1999 végéig a PHARE-ból, a kelet-európaiak a TACIS programból részesülhettek. A TINA számára jelenleg a belépést elõsegítõ segélyprog-

420

Erdõsi Ferenc

ram, az ISPA alap a fõ közösségi forrás, amely azonban igencsak szerény méretû: a 2000–2006. évi idõszakra ebbõl a TINA törzshálózat legfontosabb projektjeire évente átlagosan mindössze 520 millió euró fordítható. Amennyiben az EU-ba való felvétel differenciáltan történne, a 2005–2006. évi összeg már kevesebb ország között osztható fel, mert a belépõk számára majd rendelkezésre fog állni a Kohéziós Alap. A „nagycso portos” felvétel esetén kevesebb támogatáshoz juthatnak az új EU-tagok. Az EU Bizott ság illetékes szakbizottságának becslése szerint az EU 2015-ig 25–30 milliárd euró összeget képes a TINA-országok rendelkezésére bocsátani – beleértve az EIB-hiteleket, amelyek (az EBRD-tõl és más közösségi pénzintézettõl felvehetõ kölcsönökkel együtt) ma jóval masszívabb tételei az egyes országok TINA-beruházásainak, mint a nem visszafizetendõ közvetlen uniós támogatások. Ezzel szemben a TINA-hálózat 2015-re tervezett kiépítésé nek teljes forrásszükségletét 1998-ban 90 milliárd euróban határozták meg (Schwertz [2000]). Az elõbbi adatok összevetésébõl kiderül, hogy a legkedvezõbb esetben a PEN beruhá zási igényeinek elõteremtésébõl a csatlakozás után is az érintett országoknak kell vállal niuk a lényegesen nagyobb hányadot. Hogy pontosan mekkora részarány, illetve összeg terheli majd az országok költségvetését, azt több ok miatt ma még nem lehet kiszámítani. – Amennyiben a 2002. év eleji elképzelés érvényesül, azaz egyszerre 10 országot vesznek fel az EU-ba, akkor nem lesz lehetõség a korábbi elképzelések szerinti elsõ és második „körösök” közötti forrásátcsoportosításra. – Ismeretlen, hogy a kilátásba helyezett külsõ forrásokból mennyit tesznek ki a vissza fizetendõ hitelek, és mennyit az effektív uniós támogatások. – Ismeretlen, hogy az Agenda 2000 tárgyalások során a tárgyalásba bevont országok számára megszavazott 42 milliárd eurót kitevõ második kohéziós alapból a közlekedésre mennyi fordítható. Az EU iránymutatásai szerint a csatlakozó országok anyagi hozzájárulása a TINA hálózatok kiépítéséhez a teherviselés ésszerû és elviselhetõ szinten tartása érdekében nem haladhatja meg a nemzeti GDP 1,5 százalékát. (Az EU-országokban TEN-hez való hoz zájárulás 2 százalék körül alakul.) A TINA hálózat teljes költségvetése alágazati szerkezetének meghatározásakor az Unió letett arról, hogy maradéktalanul érvényesítse a környezeti megfontolásból a vasutakat elõnyben részesítõ európai közlekedés politikáját. Miközben a TEN kiemelt projektjeinek 80 százaléka vasútépítésekkel/fejlesztésekkel kapcsolatos, a TEN teljes költségvetésébõl pedig 58 százalékot terveztek a vasutakra (és mindössze 18 százalékot az utakra), a TINA költségvetésébõl a vasút valamivel kisebb hányaddal (37 milliárd euró, 41 száza lék) részesedik, mint az úthálózat-fejlesztés (44 milliárd euró, 48 százalék – Brown [2000]). Ez az engedmény elsõsorban annak a következménye, hogy a volt szocialista országok ban az úthálózat tekintetében nagyobb az elmaradás, mint a vasutaknál. Ahhoz a tényhez képest azonban, hogy az itteni kormányzatok választóik nyomására az útfejlesztéseknek, mindenekelõtt a nem vagy csak embrionális/töredékes formában levõ autópálya-hálózat fejlesztésének adnának abszolút prioritást, a vasutak TINA-hálózatbeli aránya viszonyla gos értelemben így is magasabb ahhoz képest, amilyenre az érdekelt országok hajlandók és képesek lesznek. Arra hivatkozva, hogy Nyugat-Európában már lényegében kiépült az autópálya-hálózat, Kelet-Közép-Európában pedig még nem, a belsõ szükségleteken kívül a külföldi tõkebefektetések elõsegítése érdekében sem mondhatunk le a nemzetközi mun kamegosztás külsõ feltételeit javító, az áruk gyors eljuttatását, a just in time rendszer elterjedését elõsegítõ autópálya-hálózat mielõbbi kiépítésérõl. Ezért várhatóan a nemzeti kormányok törekednek a TINA-program alágazati szerkezetének módosítására, az EU val folytatott további egyeztetõ tárgyalások során. Kérdéses persze, hogy az EU hajlandó lesz-e további engedményekre. A 2001 szeptemberében kiadott Fehér könyv szelleme


421

alapján erre nem sok esély mutatkozik, miután az EU közlekedéspolitikájának központi kérdése azoknak az intézkedéseknek a megtervezése és végrehajtása, amelyek a környe zetet ma már tolerálhatatlan mértékben terhelõ, aránytalanul nagy volumenû és hányadú közúti közlekedés további térnyerése ellen, és egyidejûleg a forgalom nagyobb részének az inkább környezetbarát közlekedéshordozókra, elsõsorban a vasútra, a kombinált köz lekedésre való átterelése érdekében fogalmazódtak meg. A csatlakozó országokban, így Magyarországon is – különösen az önkormányzatok tisztségviselõi között – sokan túlzottan vérmes reményeket táplálnak a korridorok, min denekelõtt a részüket alkotó autópályák uniós támogatásának lehetõségei iránt. Valójá ban az EU ritkán nyújt pénzbeli támogatást az autópályákhoz, ahogy azt az M3 példája mutatja. Ha kivételesen ad is az elõcsatlakozás stádiumában, annak összege a bekerülési költséghez mérten marginális. A nemzeti kormányzatok ennek tudatában közép- és hosszú távú autópálya–gyorsforgalmi út építési terveiknek minél nagyobb részét a csatlakozás utáni évekre idõzítik, amikor már nagyobb hányadban mozgósíthatók közösségi forrá sok. Az 1990-es évek elsõ felében koncessziós alapon végzett kisebb autópálya-építések közismerten rossz tapasztalatai nemcsak Magyarországon, hanem a legtöbb fejlettebb volt szocialista országban (így Csehországban, Lengyelországban, Szlovákiában, Szlo véniában, Horvátországban) arra késztették a kormányokat, hogy fõként hitelekre ala pozva nemzeti tulajdonú autópályákat létesítsenek. A visegrádi országokban Magyaror szághoz képest néhány éves fáziskéséssel döntöttek a finanszírozás új módjáról, illetve forrásairól. A Cseh Köztársaságban 1999 végéig az állami költségvetés volt a fõ forrása az útháló zat-fejlesztésnek, majd 1999–2001 között kísérletet tettek egyes építendõ autópálya-sza kaszok koncesszióba adására. Ennek eredménytelensége is hozzájárult az állami közleke dési infrastruktúra alapról 2001. július 1-jén életbe lépett törvény megalkotásához. E törvény értelmében az autópályák finanszírozására is hivatott alapot három alapvetõ for rásból töltik fel; a legjelentõsebb hányadot az autópálya- és egyéb úthasználati díj, vala mint az üzemanyagadó teszi ki, ezt követik a privatizációból származó bevételekbõl tör ténõ átutalások, míg a viszonylag legkisebb tételeket az Európai Unió közvetlen (PHARE- és ISPA-alapokból származó) és közvetett támogatásai (EBRD-, EIB-, Világbank kölcsönök) alkotják. Lengyelországban a korábbi, 1994. évi úttörvény értelmében az autópálya-beruházá sok összköltségébõl az állam mindössze 15 százalékot vállalt, míg a legnagyobb (75 százalékos) hányad finanszírozása magánbefektetõkre várt volna, akik 20-30 éves idõtar tamra rendezkedhettek volna be a koncessziós szerzõdések alapján pályadíjszedésre. Az akkori finanszírozási csomagban alárendelt szerepet szántak a nemzetközi tranzitból szár mazó bevételeknek (2 százalék) és az EU-programokat támogató közösségi bankoktól felvett kölcsönöknek (5 százalék) (Taylor [1998]). A 2000. évi autópálya-építésrõl szóló törvény alapján az állam növelte szerepét a beruházások finanszírozásában már az autó pályák finanszírozására hivatott nemzeti autópálya alap létrehozásával is, amelynek leg fõbb forrása az állami költségvetés lett, további tõkehányada pedig a privatizációs bevé telekbõl, kötvénykibocsátásokból származik, de kisebb arányban részei az uniós támoga tások – jórészt persze közösségi banki kölcsönök. Lengyelország arra számít, hogy a 2001-ben elfogadott 15 éves útépítési programon belül a TINA-korridorok részét alkotó autópályák, gyorsforgalmi utak létesítése tõke szükségletének több mint az 50 százaléka az EU-csatlakozás után közösségi forrásokból finanszírozható. Addig is az üzemanyagadó 35 százalékra történt felemelésével igyekez nek növelni az állami finanszírozás hányadát (Butcher [2001]). E törekvés azonban ma még vontatottan érvényesül, ahogy azt a nemzetközi tranzitban kitüntetett kelet–nyugati

422

Erdõsi Ferenc

irányú, a FÁK-államok és Németország közötti összeköttetésben kiemelkedõ szerepet játszó A2 autópálya sokszereplõs beruházása is példázza.4 Horvátországban az állam az autópályák építtetõje, de például a dalmát tengerpart idegenforgalmi feltárását nagyban elõsegítõ Zágráb–Bihac–Dubrovnik autópálya elsõ szakaszának tervezésére és kivitelezésére 2000-ben a horvát kormányzat az amerikai óriáscéget, a Bechtelt bízta meg. E döntés azért kedvezõ a költségvetés szûkössége miatt nagyon korlátozott cselekvõképességû kormánynak, mert a finanszírozás fele az Egye sült Államok állami exportkölcsönébõl történik. Hivatkozások BLÄSIUS , W. [1988]: Über die Chancen der 40 t RoLa im Alpentransit. – Internationales Verkehrswesen, 2. 45–50. o. BOWERS, D. [2000]: Europa Shrinks With Öresund Link Opening. International Rail Journal, július, 17–18. o. BROWN, M. [2000]: Eastern Europe. Railways Face Disaster. I. They Fail To Change. International Railways Journal, április, 11–12. o. BUTCHER, T. [2001]: Polish roads: a new era? World Highways, június, 51–52. o. DUNDON, S. [1994]: The Channel Tunnel and regional economic development. Journal of Transport Geography, 3. 178–179. o. EBELING, K.–KIRSCH, K. D. [2000]: Konzept eines gesamteuropäischen Eisenbahnnetzes. TEN und seine Erwartungen durch die Paneuropäischen Korridore sowie die TINA – Untersuchungen. Internationales Verkehrswesen, 7–8. 304–307. o. EHRLICH ÉVA [1999]: A közlekedési infrastruktúra fejlesztése és finanszírozása, beruházásai alaku lásának nemzetközi összehasonlító vizsgálata az 1990–1997-es idõszakban. Kézirat, MTA Vi lággazdasági Kutatóintézet, Budapest, 58 o. ERDÕSI FERENC [2000a]: A kommunikáció szerepe a terület- és településfejlõdésben. Területfej lesztési Szakkönyvek, VÁTI, Budapest. ERDÕSI FERENC [2000b]: Európa közlekedése és a regionális fejlõdés. Dialóg Campus, Budapest– Pécs. EUROPA 2000 [1994]: Europa 2000 + (Europäische Zusammenarbeit bei der Raumentwicklung) EG – Regionalpolitik. Európai Bizottság, Brüsszel–Luxembourg. FEHÉR KÖNYV [2001]: Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft. – Komission der Europäischen Gemeinschaften, Brüsszel, szeptember 12. 370. o. FAIR TOLL … [1999]: Fair toll fees. World Highways, március, 9–11. o. HOWE, K. [2000]: Die Öresund–Verbindung überwindet die Barriere. OSSdH Zeitschrift, 4., 18– 21. o. LANGAGER, P. [1995]: Finanzierung der festen Verbindungen in Dänmark. Schienen der Welt, augusztus–szeptember, 242–244. o. MATTHIESSEN, C. W. [2000]: Bridgind the Öresund: potential regional dynamics Integration of Copenhagen (Denmark) and Malmö–Lund (Sweden). A cross-border project on the European metropolitan level. Journal of Transport Geography, 8. 171–180. o.

4 E magisztrálé finanszírozásáról 2000 júniusában a következõ felek kötöttek szerzõdést: lengyel és nyu gat-európai magánbankokból álló konzorcium (30–35 százalékos részesedéssel), az Autostrada Wielkepolska SA nevû lengyel autópálya-vállalat (25–30 százalékos részesedéssel), a lengyel állami költségvetés és végül az Európai Beruházási Bank (EIB). Olyan indokkal, hogy a lengyelországi átlagjövedelem a nyugat-európa inak csak az egyharmadát éri el, a befektetõk számára az amortizációs idõtartamot a tervezett 20-ról 25 évre hosszabbították meg. Ezt az idõtartamot azonban a magánberuházók túl hosszúnak találták, ezért többen kiléptek a konzorciumból, a magánbankok pedig csak 15 évre voltak hajlandók kölcsönt adni. A program hoz szükséges tõke biztosítása érdekében az EIB kénytelen volt az A2 elsõ (Nowy Tomysl–Konin 150 kilométeres) szakaszához 38 százalékra növelni a részesedési hányadát és a kölcsönét 25 éves futamidõre meghosszabbítani (8 éves kezdeti törlesztésmentes idõ mellett).


423

POLAND … [1999]: Poland: Looking to a winder Europa. World Highways, szeptember, 8–10. o.

SCHWETZ, O. [2000]: Der TINA Prozess. Schienen der Welt. október 2–6. o.

STRELOW, H. [2000]: Transport in central European countries. Statistics in focus. Transport. Theme

7–4/2000. Eurostat. TAYLOR, Z. [1998]: Polish transport policy: An evaluation of the 1994/5 White Paper. Journal of Transport Geography, 3. 227–236. o. WOHLWIND, S. [1998]: Nein zum EWR, Ja zur NEAT. Verkehr und Umwelt, 3. 11–12. o. ZELENY, D. [2001]: Die Paneuropäischen Eisenbahnkorridore Brücken zwischen Ost und West. Schienen der Welt, június–július (AKTEN) 54–58. o.

Az összeurópai közlekedési hálózatok nagy infrastruktúra-programjainak finanszírozási kérdései

Recommend Documents