AZ ILLEGÁLIS MIGRÁCIÓ AKTUÁLIS KIHÍVÁSAI. MAGYARORSZÁG RENDÉSZETI ÉS NEMZETBIZTONSÁGI SZERVEINEK FELADATAI A SCHENGENI CSATLAKOZÁST KÖVETŐEN

AZ ILLEGÁLIS MIGRÁCIÓ AKTUÁLIS KIHÍVÁSAI. MAGYARORSZÁG RENDÉSZETI ÉS NEMZETBIZTONSÁGI SZERVEINEK FELADATAI A SCHENGENI CSATLAKOZÁST KÖVETŐEN

LAUFER BALÁZS doktorandusz PhD Értekezés tervezet Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Témavezető: DR. GUBICZA JÓZSEF tű. alezredes, főtanácsos Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Főosztályvezető

Bevezetés.................................................................................................................................... 3 A tudományos probléma megfogalmazása............................................................................. 6 Kutatási célként jelöltem meg: ............................................................................................. 10 Hipotézisek ........................................................................................................................... 12 Kutatási módszerek............................................................................................................... 14 1.

A rendészet és a nemzetbiztonság összefüggései ............................................................. 16 1.1. A nemzetbiztonsági szféra (lehatárolás a politológia, az alkotmánytan és a rendészet nézőpontjából) ...................................................................................................................... 16

2.

1.1.1.

Rendészet, alkotmányos alapok, közjog és a nemzetbiztonsági szféra.............. 17

1.1.2.

A nemzetbiztonság szféra és a politikai szféra kapcsolata................................. 22

1.2.

Kihívás, nemzetbiztonsági érdek, nemzetbiztonsági kockázat.................................. 24

1.3.

Az idegenrendészet történetének állambiztonsági vonatkozásairól .......................... 29

1.4.

A fejezetből levonható következtetések .................................................................... 32

Az illegális migráció és rendészeti kezelése..................................................................... 33 2.1.

Kételyek szerte Európában ........................................................................................ 33

2.2.

Az illegális migrációról ............................................................................................. 36

2.2.1.

Magyarország illegális migrációs helyzete a schengeni csatlakozást követően 37

2.2.2. A Rendőrség és a Határőrség integrációjának vizsgálata a kutatás témájának szemszögéből .................................................................................................................... 42 2.2.3. 2.3. 3.

Az illegális migráció kezelésében részt vevő további rendészeti szervek ......... 51

A fejezetből levont következtetések .......................................................................... 55

A migráció nemzetbiztonsági kezelése ............................................................................. 57 3.1.

A migráció nemzetbiztonsági kezelése Magyarországon.......................................... 57

3.1.1.

A nemzetbiztonsági tevékenység migrációra irányuló elemei ........................... 57

3.1.2.

A migráció nemzetbiztonsági kezelésének szervezeti oldala............................. 63

3.1.3.

Kihívások, kockázatok (katalógus) .................................................................... 69 1 

 

3.2.

Nemzetbiztonsági szűrés a legális migráció terén..................................................... 78

3.3.

Hazai és nemzetközi nemzetbiztonsági tapasztalatok ............................................... 90

3.3.1.

Magyar nemzetbiztonsági tapasztalatok............................................................. 91

3.3.2.

Nemzetközi titkosszolgálati tapasztalatok ....................................................... 100

3.4.

A fejezetből levont következtetések ........................................................................ 115

4. Az illegális migráció rendészeti és nemzetbiztonsági aspektusú vizsgálata strukturált interjú módszerével ................................................................................................................ 117 4.1.

Az interjúkról........................................................................................................... 117

4.2.

Az első kérdéscsoport értékelt részeredményei és a levonható következtetések .... 118

4.3.

A második kérdéscsoport értékelt részeredményei és a levonható következtetések121

4.4. A harmadik kérdéscsoport értékelt eredményei és az abból levonható következtetések................................................................................................................... 123 A kutatómunka összegzése..................................................................................................... 131 Végkövetkeztetések ............................................................................................................ 131 Új tudományos eredmények ............................................................................................... 132 A tudományos eredmények gyakorlati felhasználhatósága................................................ 134 Javaslatok............................................................................................................................ 135 Felhasznált irodalom .............................................................................................................. 137 Mellékletek............................................................................................................................. 144 Kérdőív ............................................................................................................................... 144 Statisztika............................................................................................................................ 146 Publikációs lista...................................................................................................................... 156 

2   

BEVEZETÉS Számos doktori értekezés született az elmúlt időszakban Magyarországon a migráció témakörében, vagy a bevándorláshoz kapcsolódó előnyök és hátrányok számbavételével, vagy az előbbiekre helyezve a hangsúlyt, vagy az utóbbiakra. Szintézis az általában jogvédőnek titulált nézőpont és a biztonsági nézőpont között igazán egyik munkában sem jött létre. Én sem vállalkozom erre, hiszen a téma, az illegális migráció rendészeti és nemzetbiztonsági aspektusai a schengeni csatlakozás után alapvetően a biztonsági szemléletet feltételezi. Ugyanakkor már a dolgozat elején itt kívánom megjegyezni, hogy a migráció – értve ez alatt a munka során főként a bevándorlást Európába – jelenségét mind gazdasági, mind humán szempontból alapvetően pozitív jelenségnek tartom. A migráció biztonsági kockázatai a biztonság érzékelésen és belátáson alapuló jellege folytán szubjektívak, és jelentősen függnek a befogadó és az érkező társadalmi közeg szociológiai, gazdasági, történeti, politikai és egyéb helyzetétől. A közelmúlt dolgozatai vagy a gazdasági előny kihasználása szemszögéből (Petővári Bence), vagy a migráció biztonsági, kriminológiai (közbiztonsági és/vagy bűnügyi) aspektusaival (Windt Szandra, Gaál Gyula), vagy határrendészeti kezelésének aspektusából (Gubicza József, Teke András, Ritecz György, Németh József), illetve kezelésének komplex jellegével (Görbe Attiláné Zán Krisztina) foglalkoztak elsősorban. A nemzetközi migráció nemzeteket átívelő kockázatait egy kötet (Póczik Szilveszter és Dunavölgyi Szilveszter szerkesztésében megjelent Nemzetközi migráció – nemzetközi kockázatok című könyv) vette számba. Szabó A. Ferenc migráció és biztonság kapcsolatát körüljáró munkássága is figyelmet érdemel a téma tanulmányozása során. A fenti szerzők műveit feldolgoztam, eredményeikre támaszkodtam a disszertáció elkészítése során. Számos elmélet, alapvetés, a migrációt értelmező fogalom van a jelzett szerzők műveiben, sokszor csak utaltam a dolgozat során ezekre, illetve bátran használtam őket az írás során. A magyar migrációs helyzet rendészeti és nemzetbiztonsági aspektusainak számbavétele a schengeni csatlakozás utáni időszakra vonatkozóan komoly kihívást jelentett számomra. A 3   

szakirodalom tanulmányozása során magam is érzékeltem Petővári PhD dolgozatában jelzett folyamatot. Leírja, hogy a migrációval kapcsolatos politikai döntések során sokat számít az attitűd, vagyis a migráció pozitív vagy negatív jelenségeihez való hozzáállás. Összefoglalta és bizonyította, hogy a migrációs diskurzusban egyre meghatározóbb a biztonsági szempontú megközelítés. Bemutatta, hogy az Európai Unióban miként vált a közös migrációs politika irányába folytatott törekvés a biztonságiasítás, biztonságiasodás folyamatává. 1 Mégis, a biztonsági szempontból a tárgyat elemző munkák többnyire a rendészet (általában határrendészet) és a bűnügy szempontjából tekintenek a kérdésre, noha jogvédő oldalról folyamatosan az a vád éri ezen szerzői kört, hogy nemzetbiztonsági kérdéssé teszik a migrációt. Ezen, általában a biztonsági szektort képviselő munkák maguk is sokszor hivatkoznak a nemzetbiztonság védelmére, ahogyan azt a jogszabályok és irányelvek az EU esetében is teszik, amikor a migráció összetett jelenségének komplex kezelésére vállalkoznak. Deklaráltan arra vállalkoztam, hogy a migráció és kiemelten az illegális migráció nemzetbiztonsági aspektusait tekintem át, amelyhez természetesen tisztázni akartam a nemzeti biztonság és a nemzetbiztonság fogalmakat, illetve a titkosszolgálati szervezetekkel is kezelendő kockázatok körét is meg kívántam rajzolni. Az a cél vezetett, hogy bemutassam és bizonyítsam, hogy nem szabad szélesen értelmezni a szolgálatok feladatkörét, és pontosan le kell tudni határolni azt a területet, ahol felelősségük van a migráció terén. További célom volt, hogy olyan következtetéseket és abból ajánlásokat fogalmazzak meg, amelyek segíthetnek pontosítani a nemzetbiztonsági munka főbb irányait. Az adófizetők pénzén olyan kontroll-mechanizmusok működtetése szükséges a migráció komplex kezelése során, amely kizárólag a valós kockázatok minél hatékonyabb kiszűrésére vállalkozik. Témaválasztásomnak több szakmai, személyes, és történeti oka is van. Egyrészt őseim több száz évvel ezelőtt migránsként új hazát választottak, és indultak el keletre, benépesíteni és felvirágoztatni lakatlan területeket. Ezen bátor vállalkozásuk előtt tisztelgek. Másrészt egyetemista koromban a politológia terén a nemzetbiztonsági szolgálatok és a terrorizmus kérdéskörei iránt érdeklődtem, amely felismerésem és akkori oktatói elméleti támogatás szerint is értelmezhetetlen a migráció jelenségének megismerése nélkül.                                                              1

Petővári Bence (2010): A paradigmaváltás esélyei a fejlett országok migrációs politikájában. PhD értekezés, Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskola, 2010. http://phd.lib.uni corvinus.hu /519/1/petovari_bence.pdf, 2011. július 6-ai letöltés

4   

2004-ben rendvédelmi témában pályázatot nyújtottam be az Országos Tudományos Diákköri Tanácshoz (OTDK), „A migráció és a terrorizmus a nemzetbiztonsági szolgálatok szemszögéből” címmel. A téma akkor, pár évvel a 2001-es nagy terrortámadások után kifejezetten aktuálisnak bizonyult, továbbá a terrorizmusnak a migrációval való összekapcsolása talán újszerűnek hathatott. A siker, illetve a téma tovább fokozódó aktualitása arra késztetett, hogy hivatalos minőségben is a migráció nemzetbiztonsági kezelésével foglalkozzam. Az évek során megszerzett gyakorlati ismeretek később ugyanakkor azt is megkívánták, hogy a szakmai fejlődés tudományos megalapozottsággal párosuljon.

5   

A tudományos probléma megfogalmazása Az illegális migráció biztonsági szempontú vizsgálata állandóan kiemelt kérdésként merül fel az államigazgatásban, a rendészeti és a nemzetbiztonsági igazgatásban. Tömören megfogalmazva, a tudományos problémám az illegális migráció biztonsági, és kifejezetten nemzetbiztonsági (titkosszolgálati) beavatkozást igénylő kockázatai, és az ezekre adott jogszabályi, szervezeti és tevékenységi válaszreakciónak a jellemzői. A Föld lakosságának vándorlása nem csak kivált kockázati tényezőket, hanem fegyveres konfliktusok is elvezethetnek a migráció, a menekülés tisztogatássá, genocídiummá transzformálódásához. Tehát a migráció ok és okozatként egyaránt biztonságpolitikai tényező. 2 Szabó A. Ferenc jelzi: „A titkosszolgálati tevékenység fokozása elengedhetetlen. Az ez irányú tevékenységet, megelőzést ki kell terjeszteni a nem katonai biztonsági területre is, így a nemzetközi migráció ellenőrzésére.” 3 Bővebben kifejtve az alábbi kontextusból érzékelhető igazán a probléma. A bipoláris világrend széthullása következtében, az 1980-as évek közepétől nem csupán szűkebb környezetünkben, de egész Kelet-Közép-Európában számottevő változások mentek végbe, amelyek gyökeresen érintették a Magyar Köztársaság külső és belső biztonsági helyzetét is. Noha csökkent egy világméretű (a Földet elpusztító) konfliktus lehetősége, a világrend felbomlása és a szocialista berendezkedésű társadalmak nyitása nem csupán az átmenetet könnyítette meg, ugyanakkor korábban nem ismert veszélyeket – új kihívásokat – is felszínre hozott. Az állampolgári és emberi jogok szavatolásának igénye mellett megjelent a létbizonytalanság, továbbá a határokon átnyúló (szervezett) bűnözés és olykor a tömeges migráció. Magyarországon a rendszerváltást követően – a korábban lényegében zárt határok közé szorított – társadalom jellege alapvetően megváltozott és nyitott, a külvilág által generált folyamatokra érzékeny, azok negatív hatásait elszenvedő, ugyanakkor továbbra is lényegében forráshiányos, gazdaságilag is állandóan átalakuló entitássá vált.

                                                             2

A bekezdés alapvetően Szabó A. Ferenc szavaira épül, és ez a disszertációm gondolatai talapzatát képezi. Szabó A. Ferenc: A nemzetközi migráció és korunk biztonságpolitikai kihívásai, Zrínyi Kiadó, Budapest, 2006., 227.o. 3 Uo. 228.o.

6   

Már a dél-szláv háborúk indukálta menekülthullám kezelése is jelentős erőfeszítéseket igényelt, de politikai földrajzi, pontosabban migrációföldrajzi okokból hazánk e tranzit szerepet nem tudja megváltoztatni. A világ válságövezeteiből menekülők legtöbb esetben a természetes földrajzi viszonyokat (valamint a „megfelelően” átjárható határokkal és „gyenge” közigazgatással bíró államokat) követik, így az Európába irányuló vándorlás több útvonala Magyarországon keresztül húzódik. A magyar rendészeti szférának az alapvetően nem biztonsági feladatokat ellátó decentralizált és dekoncentrált intézményekkel együtt olyan jelentős kihívásokat kell kezelnie, amely összehangoltságot igényel. Értékelésem szerint az illegális migráció okozta biztonsági kockázatoknak nem csupán közbiztonsági aspektusait célszerű vizsgálni, de egyéb szempontok alapján annak akár közegészségügyi, akár nemzetbiztonsági, akár egyéb további vonatkozásait is górcső alá szükséges venni. A változó környezet, a világ válságövezeteiből kiinduló vándorlás, és annak hatékony kezelése mára az Európai Unió egyik legfontosabb közpolitikai kérdésévé vált. Napirenden van évek óta a dilemma, meddig lehet alapvető változtatások nélkül hagyni a jelenlegi bevándorlás-politikát, illetve mely eszközökkel képes az EU hatékonyan megelőzni, továbbá akadályozni az illegális migráció nem kívánt folyamatát, és annak hatását. 2007. november 15-én az Európai Parlament jóváhagyta az ország csatlakozását a schengeni övezethez. Magyarország 2007. december 21-én schengeni közösség tagjává vált. Ez által nem csupán az ország biztonsági helyzete javult, de ezzel együtt nagyobb felelősség is hárul a magyar szervekre. Az új helyzetben megítélésem szerint a korábbiaknál is fontosabb a magyar államigazgatás illetékes aktorainak hatékonyabb együttműködése, a megfelelő jogszabályi háttér korrekciója (a kihívások mentén), a tapasztalatok fokozott cseréje. A schengeni rendszerhez történő csatlakozásunkkal párhuzamosan végbement a Rendőrség és a Határőrség integrációja is. A migrációs folyamatokra gyakorolt hatásainak felmérése időszerű, az integrációból fakadó esetleges problémák, továbbá a tisztázásra váró szervezeti és egyéb kérdések felvetése sem kerülhető meg. Az illegális migráció komplex kezelése során azonban a nemzetbiztonsági szolgálatok – így főként a korábbi Nemzetbiztonsági Hivatal – felelőssége sem hagyható figyelmen kívül. Mivel tevékenysége során természetszerűleg együttműködik a Rendőrséggel, a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatallal és a Külügyminisztériummal, kiterjedt információkkal 7   

rendelkezik az illegális migrációs folyamatokkal kapcsolatban, illetve rálátással bír a felmerülő problémákra és a jogszabályi hiányosságokra. A legfőbb cél azonban – minden állami szerv együttes munkája során – kiszűrni a kockázatot jelentő személyeket a Magyarországra érkezők közül. Ezen szervezeti és jogszabályi rendszer vizsgálata, a magyar migrációkezelés speciális szereplői előtt álló kihívások és lehetőségek számba vétele, a nemzetbiztonsági tevékenységet igénylő kockázatok értékelése, valamint a migráció, és kifejezetten az illegális migráció bűnügyi akadályozása és nemzetbiztonsági szűrése olyan komplex probléma, amelynek vizsgálata elvezethet a rendszer korrekciójához, és akár hatékonyabb tevékenység feltételeit is megteremtheti a szakterületen. A migráció összetett kezelésének vizsgálata, a menekültügyi rendszer számos aspektusú vizsgálata, az illegális migráció kriminológiai jellemzőinek feltárása, a migrációs mélységi szűrő háló kialakításának problematikája, valamint a határrendészet és határ kérdéseinek tisztázása, valamint a Rendőrség migrációkezelési feladatainak számbavétele tudományos munkák keretében megtörtént.

Görbe Attiláné Zán Krisztina PhD disszertációjának az első hipotézise szerint a migráció közösségi és nemzeti biztonsági, társadalmi kulcskérdéssé vált. A biztonságot veszélyeztető tényezők áttekintése után a szerző megállapította, hogy a nemzetközi migráció biztonsági kihívás és kockázat. (14.o.) Sőt kijelenti, hogy egyes országok gyakorlatában a migráció kezelése kockázatkezelésként is értelmezhető. Ezt erősíti tudományos eredménye, miszerint a migráció egyidejűleg jelent biztonságpolitikai, idegenrendészeti, munkaügyi, büntetőpolitikai, társadalmi és szociálpolitikai problémát. (107.o.) Kifejezetten a nemzetbiztonsági (azaz titkosszolgálati) kezelésre utalás egy esetben (73.o.) történik, amikor jelzi a menedékjogért időhúzási célból folyamodók távozásának aggályos voltát még nemzetbiztonsági szűrésük előtt. Tehát a komplex kezelés során nem tér ki a nemzeti biztonság és a nemzetbiztonság fogalmára, kapcsolatára, valamint a migráció kontrolljának titkosszolgálati aspektusaira. Más munkák áttekintése során is az az érzés támad az olvasóban, hogy a „nemzetbiztonsági szempontú megközelítés” ellenére pont a nemzetbiztonsági szolgálatok szerepének elemzése és értékelése marad el általában. Németh József PhD értekezésében már több alkalommal érinti a titkosszolgálati kezelés eseteit, ám még mindig csekély mértékben ahhoz 8   

képest, hogy jelzi már a 11. oldalon: témája szempontjából a nemzetközi migráció biztonsági kockázatai között a nemzetbiztonsági és a közbiztonsági vonatkozásúak a fontosak. Annak ellenére, hogy többségében a közbiztonsági aspektusú kezelést járja körbe a szerző, végül – egyébként helyesen – arra a következtetésre jut, hogy a nemzetközi migráció biztonsági kockázatai nemzetbiztonsági és közbiztonsági vonatkozásúak mentén különíthetők el, azonban gyorsan változó környezetünkben nehezen választhatóak szét. (95.o.) Tehát a migráció nemzetbiztonsági kezelése mint téma az asztalon hevert, csak fel kellett emelnem egy kísérlet erejéig.  A fenti munkák mind a nemzetközi és nemzeti biztonság széles gyűjtőfogalmi rendszerén belül értelmezték a jelenséget, az ennek részét képező, és el nem hanyagolható jelentőségű nemzetbiztonsági (titkosszolgálati) szféra migrációkezelése eddig nem jelent meg tudományos munkában.

9   

Kutatási célként jelöltem meg: Megállapítani horizontális célként a nemzeti biztonság és a nemzetbiztonság fogalmait, azok összefüggéseit, valamint a rendészet és a nemzetbiztonság szférájának lehatárolását, a hipotézisekben megfogalmazott migrációkezelési premisszák fogalmi keretbe ágyazása érdekében. Bemutatni, hogy a migráció és kiemelten az illegális migráció a tényleges nemzeti biztonsági kihívások körén belül konkrét, nemzetbiztonsági beavatkozást igénylő kockázatokkal bíró jelenségek. Feltárni ezen kockázatok körét, és áttekinteni, hogy az integrált rendészet és a széttöredezett nemzetbiztonsági szféra milyen jogszabályi, szervezeti és szakmalogikai keret mentén kezeli a migrációt. Vertikális célként interjúk segítségével feltárni és értékelni a schengeni csatlakozás utáni időszak gyakorlati biztonsági tapasztalatait, illetve a migráció kezelésében biztonsági oldalról is érintett szervek, intézmények munkatársai, szakemberi által érzékelt dilemmákat értékelésükön és szintézisükön keresztül javaslatokká transzformálni. Általános célom áttekinteni a nemzetközi és a hazai nyilvánosságban megjelent, a migráció titkosszolgálati kezeléséről készített értekezéseket, cikkeket, évkönyveket és egyéb közleményeket, amelyek összegzett értékelésével lehetőség nyílhat a nemzetközi és hazai tapasztalatok ütköztetésére, valamint az általános migrációkezelési kihívásokon és kockázatokon túl az egyedi, az egyes országokra jellemző sajátos problémák feltárására. Bemutatni, hogy a nemzetbiztonsági fellépés pontosan körülhatárolható a kockázatok mentén, és az alapos és mélységi szűrő tevékenység nem feltétlenül kevesebb, inkább hatékonyságán keresztül több szabadságot ad a társadalomnak. Érzékeltetni, hogy veszélyek kiszűrése hatékony eszközökkel és módszerekkel, szűk keresztmetszetben célszerű, míg a migráció mint általános biztonsági kockázat megjelenítése inkább tévútra vivő hiba. Soha sem feledhető, a migráció többnyire előnyökkel jár a befogadó közösség szempontjából. Speciális célom az értekezés eredményeire építve javaslatok megfogalmazása mind jogszabályi, mind szervezeti változások elérése érdekében a döntéshozói szintek számára. 10   

Értekezésemben a címmel és a kitűzött célokkal összhangban, figyelemmel a meglévő gyakorlati és elméleti felkészültségemre, nem kívántam mélyebben foglalkozni az illegális migráció és a menekültügy emberi jogi kérdéseivel, a humánbiztonság rendkívül fontos témakörével, továbbá a határrendészet és határőrizet, valamint a kriminológia részkérdéseivel. Több alapos disszertáció készült a fenti témakörökben. Nem vállalkozhattam a migráció kezelésére hivatott komplex közösségi és hazai rendszer értékelésére, főként azért, mivel a korábbi években ezt színvonalas munkák között már megtalálhattuk. A kiemelt szakmai háttértudást igénylő vízumrendszer vizsgálatát sem vállalhattam, így több utalást kivéve eltekintettem ezen fontos részterület elemzésétől. Az illegális migráció fogalma, a migráció és a biztonság kapcsolata, valamint a migráció elméletei, tehát az alapok bemutatása minden, a témával foglalkozó disszertációban helyt kapott, így feleslegesnek tartottam beemelését a dolgozatba. A terjedelmi korlát okozta kényszer tovább növelheti a hiányérzetet egyes részterületek kapcsán azok kiváló ismerői szemében. A dolgozat a 2007. december 21. (Magyarország schengeni csatlakozása) és a 2010. december 24. (új szellemiségű migrációs jogszabályi módosítások összességének hatályba lépése) közötti időt tekintette a kutatási időszaknak. A csatlakozás előtti időszak mint előzmény ugyanakkor folyamatosan helyt kapott a dolgozatban. A 2010. december 24-után történtekre folyamatosan reflektálok, több helyen kitágítva a kutatási időszakot. Az új tudományos eredmények felismerése és megfogalmazása érdekében végzett kutatói munkámat 2011. december végén lezártam. A disszertáció írását 2012. június 30-án fejeztem be.

11   

Hipotézisek

1. A migráció komplex – nem kizárólag biztonsági – kérdés. Mégis, jelentős kihívás Európa és Magyarország számára. A migráció legális és illegális formája a hagyományosnak tekinthető rendészeti kockázatok mellett megítélésem szerint nemzetbiztonsági kockázatokat is hordoz magában. Ezek vizsgálatát, értékelését és kiküszöbölését folyamatosan szükségesnek tartom. Nem csak törvényből fakadó kötelezettség a nemzetbiztonsági szolgálatok részvétele a migráció kezelésében, hanem mint a nemzeti biztonságot központi funkcióként fenntartó intézményeknek a jövő egyik legfőbb kihívása (az illegális migráció) tekintetében is véleményem szerint fontosabb szerepet kell kapniuk, amelyet megfelelő törvényi, jogszabályi háttérnek kell rendeznie. 2. Feltételezésem alapján a nemzetbiztonsági szféra a rendészeti szféra mellett, azzal szoros szakmai és szervezeti kapcsolatban áll, ugyanakkor sajátos belső törvényszerűségek eredményeként

jellemzik,

jelentkezhetnek.

amelyek A

a

titkosszolgálati

titkosszolgálati

munka

tevékenység

sajátos történeti

előzményeként az állambiztonság tevékenység központi elemként szerepelt az idegenrendészeti hatáskör. 3. Feltevésem szerint 2007. december 21-től 2010. december 24-ig tartó kutatási időszak alatt Magyarországon összességében nőtt az illegális migráció, amely főként a legális migráció adta eszközök igénybevételére épülve és a schengeni térségben nyugati irányba történő továbbjutást biztosíthatta. 4. Megítélésem szerint nem választható élesen ketté, illetve több ponton összekapcsolódik Magyarország esetében a legális migrációhoz és az illegális migrációhoz kapcsolódó biztonsági kockázatok köre. Előbbi olyan eszközöket nyújt, amelyek a legalitás látszatát keltve az illegális migrációs szándék leplezésével a beutazás törvényesítését (vízumkérelmezés) teszik lehetővé, vagy a már schengeni térség területére jutott személyek tartózkodását legalizálhatják (menekültkérelmek). 12   

5. Hipotézisem szerint a rendészeti integráció illegális migrációs aspektusból tekintve olyan rendszerszintű problémákat generált, amelyek átmenetileg a nemzeti biztonságra negatívan hatottak, nemzetbiztonsági kockázatot is jelentettek a nyilvánvaló közbiztonsági veszélyek mellett. Ezen állapot mellett, előzetes ismereteim szerint a 2010. december 24-ig hatályos migrációs jogszabályi környezet és a jogalkalmazó szervek működési mechanizmusai alapvetően alkalmasak voltak a kockázatok kiszűrésére.

13   

Kutatási módszerek Már a választott témakör ismeretanyagának első áttekintése során felismertem, hogy az illegális migráció rendészeti és nemzetbiztonsági aspektusainak felméréshez több kutatási módszer kombinatív alkalmazása válik szükségessé. A valóság jelenségeinek, egymáshoz való viszonyaiknak pontos, egzakt feltérképezése jelenti a gyakorlatban a tudományos kutatást, amelyhez több úton is el lehet jutni. A kutatás során törekedtem az általános, és a tudományos probléma még titokvédelmi szempontból elfogadhatóan egyedi elemeinek feltárására a minősített adatok védelméről szóló törvény maximális betartásával, ugyanakkor a kutatás során a teljesség igénye a felvetett probléma kapcsán a lehetőségek szintjén nem szenvedett csorbát. Munkámat, elfogadva Görbe Attiláné Zán Krisztinának a migráció jelenségének és kezelésének komplexitására vonatkozó megállapítását, én is holisztikus látásmóddal és a témakör interdiszciplinaritását figyelembe véve végeztem el. A dedukció és indukció módszerét egyaránt alkalmaztam a kutatás során, törekedve a két eszköz előnyeinek kihasználására azok kombinált alkalmazásával. Történeti és összehasonlító módszert mind a rendelkezésre álló elméleti tudásanyag, mind a migrációkezelés

hazai

és

nemzetközi

irodalma

vonatkozásában

alkalmaztam.

Az

összehasonlító módszer segítségével feltártam a migráció titkosszolgálati kezelésének nemzetközi tapasztalatait, a rendelkezésre álló információtömeget analizálva. A hazai nemzetbiztonsági tárgyú nyilvános közlemények közül kiemeltem és összefoglaltam, majd – a jogszabályi környezet elemzését követően – szintetizáltam a migráció kockázataihoz kapcsolódóakat. A Rendőrség, a bevándorlási hatóság, a Határőrség és a külföldi, valamint a hazai nemzetbiztonsági

szolgálatok

migrációhoz

kapcsolódó

jelentései,

összefoglalói,

esettanulmányai és dokumentációi elemzésével, azaz dokumentumelemzéssel és a fenti módszerek általi feldolgozásával egyedi szakmai ismeretanyagra tettem szert, amelyet a kutatás irányainak pontosítására használtam fel. A hazai szakirodalom a migráció nemzetbiztonsági kezelése témakörében csekély bár lényeglátó munkák egymás mellett élése, 14   

így elemzésüket és az abból levont következtetéseket szintetizáltam saját, más módszerrel vizsgált eredményeimmel. A szociológiai módszerek közül jelentős hangsúlyt fektettem az interjúk több válfajára. Egyrészt általános tájékozódási célból spontán interjút készítettem irányított beszélgetés módszerével számos nemzetbiztonsági szakértővel, az illegális migráció elleni küzdelemben jártas operatív szemléletmódú hivatásos személlyel. A kutatás irányainak, a tudományos probléma

megfogalmazása

után

strukturált

interjúkat

készítettem

rendészeti,

nemzetbiztonsági és menekültügyi szakértőkkel. A strukturált interjú eredményeinek ismeretében, a kutatás más módszereinek alkalmazásával nyert tudás birtokában az illegális migráció rendészeti és bűnügyi kezelésének terén szükségessé vált egy mélyinterjú elvégzése a terület egyik legfőbb ismerőjének megszólításával. A fent bemutatott kutatási módszerekkel nyert információk szintetizálásával és értékelésével fogalmaztam meg részkövetkeztetéseimet, amelyek elvezettek a tudományos probléma megválaszolásáig.

15   

1. A RENDÉSZET ÉS A NEMZETBIZTONSÁG ÖSSZEFÜGGÉSEI 1.1.

A nemzetbiztonsági szféra (lehatárolás a politológia, az alkotmánytan és a rendészet nézőpontjából)

A nemzetbiztonsági szolgálatok kutatása és vizsgálata néhány évvel ezelőtt még gyermekcipőben járt. Elvétve találhattunk olyan tudományos igényel írt munkát, amely képes lett volna, vagy akár csak vállalkozott volna a nemzetbiztonsági intézményrendszer és tevékenység vizsgálatára. Mára ez örvendetesen megváltozott, és egyre több, szakmailag megalapozott, mind kitáguló horizonttal, mind mélységi vizsgálatokkal mondanivalójukat alátámasztani igyekvő munka születik. 4 A nemzetbiztonsági szféra a dolgozat írásakor (2012. január) folyamatos átalakuláson megy keresztül, amelynek első – 2010 évi elemei – is mélyebbek és jelentősebbek voltak a korábbiaknál, visszatekintve egészen az 1989/90-es rendszerváltó évekig. 5 Az új Alaptörvény megszületésével mindez további lendületet kapott 6 , és egyértelműen szükségszerűvé és időszerűvé vált a széttöredezett nemzetbiztonsági struktúra újraszabályozása, és egyúttal annak valamilyen irányú integrációja. Finszter Géza úgy fogalmaz, hogy az Alaptörvény hatálybalépését követően nyilvánvalóan újra szabályozásra vár a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló, többször módosított 1995. évi CXXV. törvény (Nbtv.). Azaz a korábbi alkotmány által csak a fegyveres szervek és a Rendőrség kapcsán megemlített nemzetbiztonsági szolgálatok alkotmányosan lényegében bebetonozódnak, ami helyes alkotmányozói döntésként értelmezhető, és megfelelő alapot nyújt a szétaprózódott nemzetbiztonsági struktúra újjászervezéséhez. Pontosabban meg lehet fogalmazni az új Nbtv-ben a nemzetbiztonsági szféra helyét, szerepét.                                                             

4

Lásd Hetesy Zsolt, Rácz Lajos, Révész Béla és Kurtán Sándor, illetve sokan más szerző hasznos publikációit a témában. A dolgozatom kapcsán itt kiemelendő Hetesy Zsolt A titkos felderítés című doktori disszertációja, amely a Nemzetbiztonsági szféra címszó alatt, főként a tevékenységi oldalról kiindulva mutatja be a nemzetbiztonsági szolgálatokat. Áttekintve a közjogi, rendészeti és politológiai szakirodalmat, célszerűnek látom magam is a „szféra” címszót használni, főként annak tükrében, hogy általánosságban kívánom bemutatni a szolgálatok helyzetét, lehetőségeit, mozgásterét, és nem elemzem a teljes intézményrendszert, vagyis az egyes Hivatalokat, és azok egymáshoz és más állami szervekhez való viszonyát. 5 Ezt világítja meg teljes pontossággal Finszter Géza Az alkotmányozás és a rendészeti jog sarkalatos törvényei című írásában többek között az Alkotmányvédelmi Hivatal elnevezés bevezetése, és a hivatalnak a belügyi irányítás alá helyezése, illetve a polgári hírszerzési tevékenység külügyminiszteri irányítás alá helyezése apropóján, amely a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény rendelkezései alapján került kialakításra. In: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények XII., Pécs, 2011., 19-20. o. 6 Kiemelten fontos megállapítanunk – ismételten Finsztert idézve –, hogy „az Alaptörvény hatálybalépésével a nemzetbiztonsági szolgálatok alkotmányos alapjai megerősödnek, azok kizárólag a kormány közvetlen irányításával működő, centralizált államigazgatási szervekként működhetnek, azonban további integrációjuk, akár még az általános hatáskörű centralizált államRendőrség részeiként is elképzelhetőek.” Uo. 20.o.

16   

Célom, hogy addig is a nemzetbiztonsági szféra lehatárolását a 2012 januárjában hatályos jogszabályok alapján megtegyem. Ehhez alapjaiban támaszkodom több szerző hasonló kísérletére. Maradéktalan sikert talán egyikük sem ért és érhetett el, erre vállalkozni – a teljesség igényével – majd a következő évek szabályozása és tapasztalatai alapján lehet. Révész Béla A titok mint politika – a titkosszolgálatok politológiai kutatásának lehetőségei és Hetesy Zsolt A titkos felderítés című doktori disszertációja az a két munka, amely a rendészet elismert kutatóinak munkáival (a már többször idézett Finszter Gézán túl Balla Zoltán és Buzás Gábor doktori értekezései) és biztonságpolitika főbb elemivel és dokumentumaival összességben megadja azt a keretet, amelyből saját meglátásaimmal együtt részkövetkeztetéseimet megteszem. 1.1.1. Rendészet, alkotmányos alapok, közjog és a nemzetbiztonsági szféra A nemzetbiztonsági szféra lehatárolása nem történhet meg a rendészet nemzetbiztonsággal kapcsolatos alapjainak bemutatása nélkül. Szamel Lajos definíciójából célszerű kiindulnom, amely szerint 7 a rendészet: „olyan állami tevékenység, amely a közrend megzavarásának megelőzésére, a közvetlenül zavaró magatartás megakadályozására és a megzavart rend helyreállítására irányul”. 8 A nemzet biztonsága, a nemzeti biztonság megteremtése széleskörű fogalom, összenemzeti cél. Akár csak a közbiztonság, amely kollektív társadalmi termék. Ezen nemzeti biztonság fogalomtól (national security) el kívánom különíteni a nemzetbiztonság kifejezést, amely Magyarországon – főként a rendszerváltás során a titkosszolgálatok névkeresési és névadási folyamatára tekintettel – a titkosszolgálatok szinonimája, jogszabályi elnevezése lett. Rácz Lajos nemzetbiztonsági szakértővel a nemzeti biztonság és nemzetbiztonság szavak értelmezése terén teljes egyetértés látszik közöttünk. 9 A nemzeti biztonság tehát széles                                                             

7

Szamel Lajos: Jogállamiság és rendészet (Rendészeti Szemle 1992/3. szám) Finszter Géza A rendészet elmélete című alapművében ezt úgy egészíti ki, hogy „a rendészetnek kulcsfogalma a közrend, de abba nem érthető bele a közbiztonság, mert ez utóbbinak önálló társadalmi és jogi jelentése van”. A közrend fogalmának tisztázásán haladok tovább, azonban egy rövid kitérőt szükséges tennem a közbiztonság és nemzetbiztonság összehasonlításával, illetve ezen belül is a nemzetbiztonság mint kifejezés és annak tartalma vonatkozásában. (KJK-KERSZÖV, BP: 2003.) 9 Rácz Lajos a Felderítő Szemlében megjelent egy cikkében így fogalmaz: „Ami magyarul „nemzetbiztonság” általában, az (amerikai) angolul „intelligence and security”, azaz konkrétan a hírszerzés és a biztonság. A „national security” ugyanakkor sokkal tágabb fogalom, aminek a hírszerzés és az elhárítás csak egy része. Ezt 8

17   

fogalom, felöleli a biztonság katonai, külpolitikai, gazdasági és számos egyéb aspektusát, vizsgálatát a biztonságpolitika tudományterülete végzi. Szűkebb fogalomként, a nemzeti biztonság része a nemzetbiztonsági szféra, amely a hírszerzések és elhárítások területét fedi le.

A

dolgozatomban

többször

írok

majd

nemzeti

biztonságról,

és

sokszor

a

nemzetbiztonságról (talán leginkább az intelligence szó értelmében). A nemzeti biztonság mint kollektív teljesítmény és ennek magyarázata is segít a nemzetbiztonsági szolgálatok és a szféra helyét meghatározni. 10 A nemzet biztonságának megteremtése, és megőrzése és fenntartása, az egyensúlyi állapot szavatolása nem csak a titkosszolgálatok feladata, ezen szervezetek feladata ugyanakkor ebből fakadóan csak ezen cél elérése és fenntartása. A Magyar Köztársaság biztonság- és védelempolitikájának alapelveiről szóló 94/1998. (XII. 29.) országgyűlési határozatban sem a rendvédelemről, sem a nemzetbiztonságról

nem

esik

szó.

A

dokumentum

szerint

Magyar

Köztársaság

biztonságpolitikai céljait elsősorban a külpolitika, a gazdaságpolitika és a védelempolitika útján érvényesíti. 11 Ahhoz, hogy láthassuk a nemzetbiztonsági szféra helyét és a rendészettel fennálló viszonyát vissza kell térnem a közrend fogalmához. Ez azért is fontos lesz, mivel a leginkább elfogadott álláspontok szerint a nemzetbiztonsági szféra nem része a rendészetnek, mégis a közrend fogalmának kibontása más irányba mutat. A szakirodalom áttekintése után arra a megállapításra jutottam, hogy a nemzetbiztonság a rendészet határterületén helyezkedik el.

                                                                                                                                                                                           magyarra „nemzeti biztonság”-nak fordíthatjuk. Az az intézményrendszer, amit magyar viszonyok között „nemzetbiztonsági szolgálatok” néven illetünk (kontinentális európai angolban „national security services”) megfelel az amerikai „hírszerző közösségnek” („intelligencec ommunity”). Rácz Lajos: James McCargar – alias Chritopher Felix – gondolatai a hírszerzésről in.: Felderítő Szemle XI. évfolyam 1-2. szám, 2011. márciusjúnius, 82.o. 10 Dr. Dezső Lajos – Dr. Hajas Gábor: A nemzetbiztonsági tevékenységre vonatkozó jogszabályok – Kommentár a gyakorlat számára, HVG-ORAC Lap- és könyvkiadó, Budapest, 1997. A kiadvány szerint bár a nemzetbiztonsági tevékenység alkotmányos alapjai a szuverenitás biztosításában és az alkotmányos rend védelmében gyökereznek, a nemzet biztonságának garantálása jóval túlmutat a nemzetbiztonsági szolgálatok rendeltetésén és feladatkörén. A szuverenitás biztosítása és az alkotmányos rend védelme, a nemzet biztonságának garantálása az állami szervezetrendszer egészének feladata, amelyben – meghatározott körben – a nemzetbiztonsági szolgálatok is közreműködnek.” 11 Finszter Géza is felhívja erre a hiányra a figyelmet A rendészeti rendszer alkotmányos és közjogi alapjai, 2. számú előtanulmány az átfogó rendészeti stratégia társadalmi vitájához című munkában, 81.o., http://www.police.hu/rttit/elotanulmany.html

18   

Buzás a közrendet állította Szamelhez és Finszterhez hasonlóan a rendészet középpontjába. Doktori disszertációja – amely Balla Zoltán értekezésére is nagyban épít – érvelését elfogadva látható, hogy a közrend lényegében azonos a belső renddel. 12 A belső rend középpontjában Buzás szerint az állam biztonságának és az ennek fundamentális jogi alapját képező alkotmányos rend, az alkotmányos működés védelme áll. Az alkotmányos rend védelme pedig nem kizárólag a Rendőrség feladata, hiszen az Nbtv. preambuluma és egész szellemisége szerint a szolgálatok közreműködnek az ország alkotmányos rendjének védelmében. Tehát ezen oldalról tekintve a nemzetbiztonsági szolgálatok a rendészet körébe kell hogy tartozzanak. 13 Még sincs teljesen így. Révész 14 is, Hetesy 15 is jelzi, hogy a hírszerzésért felelős Információs Hivatal (IH) nem tekinthető semmilyen formában rendészeti, vagy rendvédelmi szervnek                                                             

12

Buzás Gábor disszertációjában jelzi, hogy „„Alkotmányunk 40/A §. (2) bekezdése 2008. január 1-ig a közbiztonság és a belső rend védelmét jelölte meg a Rendőrség alapvető rendeltetéseként, amely feladattal összefüggő részletesebb szabályokat tartalmazó kérdéseket külön törvényhez rendelte. A megjelölt időpontban az Alkotmány módosítása kapcsán – melynek indoka a Határőrség és a Rendőrség integrációja volt, az alaptörvény szövege a Rendőrség feladataként a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelmét határozza meg. ” (19.o.) Buzás szocialista jogforrást is citálva arra a következtetésre jutott, hogy „a korábbi szöveg szerint a belső rend védelme érdekében részben bűnüldözési, bűnmegelőzési felderítést kellett végezni olyan bűncselekmények esetében, amelyek az állami, társadalmi, gazdasági rendre jelentettek veszélyt, másrészt az állampolgárok személyére, tulajdonára. De a belső rend védelméhez tartoztak azok a rendőri tevékenységek is, amelyek leleplező céllal az idegen hatalmak részéről hazánk társadalmi, gazdasági rendjének megdöntésére, aláásására, gyengítésére irányultak.” (27.o.) Később ki is jelenti hogy a közrend azonos a belső renddel. (29.o.) Buzás Gábor: Közigazgatás-rendészet-rendőri intézkedés című doktori disszertáció, Pécs 2010. Balla doktori értekezésében a belső rendet definiálta: a belső rend a törvény szerint egyenlő nagyjából az állambiztonsági renddel, a belső rend védelmével összefüggő feladatok az állam biztonságához kötődő nyomozati és részben bűnüldözési feladatok. (29.o.) Balla Zoltán: A rendészeti jog egyes kérdései, különös tekintettel a nemzetbiztonsági törvény problémáira (Bp., 2002.) doktori disszertáció 13 Révész Béla fel is hívja a figyelmet erre a csapdára. Szerinte ha az alkotmányból indulunk ki, levezethető, hogy a titkosszolgálatok a rendészeti igazgatáshoz tartoznak. A magyar közigazgatási jogban is megjelent, hogy elégségesnek látszódott a közrend, a közbiztonság, a belső rend fogalmaihoz − a Rendőrséghez hasonlóan − hozzárendelni a „nemzetbiztonsági igazgatást” és a kettőt együttesen rendészeti igazgatásnak lehetett elnevezni. Az e tekintetben definiált rendészet „olyan jogilag szabályozott közigazgatási, illetve államigazgatási − szükség esetén közhatalmi eszközökkel is operáló – tevékenység, amely a közbiztonság (közrend) − és a belső rend megzavarásának megakadályozására, esetenként megelőzésére, a megzavart rend helyreállítására irányul. Révész mindezt magyar közigazgatási jogi műből (Magyar közigazgatási jog. Különös rész. Szerk.: Ficzere Lajos − Forgács Imre, Bp., 2004. 402. o.) idézi Révész Béla A titok mint politika – a titkosszolgálatok politológiai kutatásának lehetőségei, Szeged, 2007, 58.o. 14 Révész: „Némi szabályozási következetlenségre utal azonban az a körülmény, hogy ez a megjelölés nem tükrözi vissza a szolgálatok valódi rendeltetését, hiszen például a külföldi eredetű, bizalmas és védett információk megszerzésére létrehozott Információs Hivatal egyáltalán nem lát el hagyományos rendvédelmi, rendészeti feladatot.” Uo. 69. 15 Hetesy: „A törvényi szabályozás is ellentmondásokkal terhelt, ugyanis több példát találhatunk a szolgálatok rendészeti vagy rendvédelmi szervként való megnevezésére. Így az Nbtv. 74.§ c) pontja is rendvédelmi szervként nevesíti a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat. A katonai nemzetbiztonsági szolgálatok nem minősülnek rendvédelmi szervnek.”(11.o.) A nemzetbiztonsági szolgálatok funkcionális szempontból azonban nem tekinthetők rendészeti/rendvédelmi szerveknek. Ez utóbbi szervek jellemzője a rendészeti, államigazgatási, hatósági szolgáltatási tevékenység, a rend megzavarása elleni közvetlen fellépés, ennek során az állami kényszer

19   

rendeltetéséből, feladatköréből fakadóan. Az Nbtv. 74.§ c) értelmező rendelkezés szerint azonban a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, így az IH is rendvédelmi szerv. 16 A rendvédelmi szervek identitáskérdése Teke Andrásnál merült fel markánsan, aki jelezte, hogy a fogalomzavar e téren az elmúlt évtizedekben állandósult. Jelzi az igényt továbbá, hogy a biztonság komplex megközelítésének és a kihívások e szerinti kezelésének a vonatkozó magyar nemzeti biztonsági és rendvédelmi koncepciókban is tükröződniük kellene. 17 Hetesy arra a következtetésére jutott, hogy a titkos információgyűjtés témakörének áttekintése során önálló szervezettípusként indokolt a nemzetbiztonsági szolgálatokat meghatározni. Mivel magam is hajlok ezen megoldás irányába, (de elfogadom a rendészet elméletének eredményeit és azoktól eltekinteni nem lehet), kénytelen vagyok kijelenteni, hogy pontosan körülhatárolni a rendészeten belül a nemzetbiztonsági szférát nem tudom, mellérendelten – tekintettel az új Alaptörvény Rendőrség és nemzetbiztonsági szolgálatok című fejezetére – a két szféra már jobban elképzelhető, és összességében a rendészet határterületén fekvőnek látom. A nemzetbiztonsági szolgálatok alkotmányos alapjai 2012-re rendezettnek tekinthetők. Az új Alaptörvény Rendőrség és nemzetbiztonsági szolgálatok című fejezete megerősíti a szolgálatokat, és egyértelművé teszi irányításuk, alapvető feladataikat és a nemzetbiztonsági tevékenységről szóló törvényt sarkallatosként határozza meg. A több mint húsz évet élt                                                                                                                                                                                            alkalmazásának monopóliuma és – általában – a bűnüldözés. A nemzetbiztonsági szolgálatok ilyen tevékenységet nem, vagy minimális szinten végeznek, különösen igaz ez a két hírszerző szolgálatra és az ötödik Nemzetbiztonsági Szakszolgálatra. (12.o.) Hetesy Zsolt A titkos felderítés című doktori disszertációja, Pécs 2011. (Külön figyelmet érdemel Hetesy minden sora annak a nyomós ténynek a figyelmében, hogy éveken át főigazgatóként vezette a Nemzetbiztonsági Szakszolgálatot, majd az Információs Hivatalt.) 16 További – itt nem részletezett – érveket hozott fel mind Révész, mind Hetesy ahhoz, hogy láthassuk, nem tekinthetők a nemzetbiztonsági szolgálatok rendvédelmi, rendészeti szerveknek. Fontos kiemelni, hogy a rendészet elismert kutatói megosztottak a kérdésben. Ezt az NBSZ és az IH volt főigazgatója is felismerte, és össze is foglalta röviden és plasztikusan: „Általában a „rendvédelem” szélesebb fogalma mellett érvelők, így Zachar József és Opál Sándor inkább elfogadják a nemzetbiztonsági szolgálatok és a nemzetbiztonsági feladatok (pl. állambiztonság) rendvédelmi jellegét. A „rendészetpárti” szakértők többsége, így Finszter Géza és Katona Géza nem tartja a nemzetbiztonsági szolgálatokat rendészeti szerveknek. A vélemények megoszlása nem feltétlenül a rendészet/rendvédelem fogalom vitájában elfoglalt álláspontokat követi. Így például Magyary Zoltán a rendészetelmélet egyik legnagyobb képviselője a politikai vagy államrendészeti, vagyis az állambiztonsági tevékenységet a rendészet részeként kezelte. A rendvédelem-fogalom mellett érvelő Parádi József nem tekinti rendvédelmi szervnek a nemzetbiztonsági szolgálatokat, míg a „rendészetpárti” Nyíri Sándor elfogadja a rendészeti szervként történő tipizálást.” Uo. 11-12.o. 17 Teke András: Életminőség-biztonságszolgáltatás-rendvédelem In.: Hadtudomány, 2010. elektronikus szám, elérhető: http://www.mhtt.eu/hadtudomany/2010/2010_elektronikus/2010_e_17.pdf, 2012. szeptember 11-i letöltés

20   

átmeneti alkotmány korábban csak a fegyveres szervek és a Rendőrség mellett említette meg, hogy kétharmados törvénnyel szükséges szabályozni a nemzetbiztonsági tevékenységet. Mindkét dokumentum tartalmazza a hivatásosokra vonatkozó politikai tilalmat. A nemzetbiztonsági jogszabályokhoz írt kommentár szerzői fontosnak tartották korábban jelezni, hogy az Alkotmányban feltétlenül szükséges lenne meghatározni a nemzetbiztonsági szolgálatok rendeltetését és alapvető feladatait. 18 Ez az Alaptörvényben megtörtént. 19 A

nemzetbiztonsági

törvény

preambuluma

a nemzetbiztonsági tevékenységnek, a

nemzetbiztonsági szolgálatok működésének célját a Magyar Köztársaság szuverenitásának biztosításában és alkotmányos rendjének védelmében határozta meg. Noha a feladatkör lényegében változatlan, az Alaptörvény és ennek nyomán a 2012 januárjában hatályban lévő Nbtv. alapján a szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése. 20 A függetlenség sem teljesen

magyar

szinonimája

a

szuverenitásnak,

mivel

utóbbi

külső

és

belső

cselekvőképességet is takar, a függetlenség pedig inkább emocionális töltettel rendelkező fogalom. 21                                                             

18

Uo. Révész szavaival: „Az Nbtv. szinte minden rendelkezése − közvetve vagy közvetlenül − a Hivatalok alkotmányvédelmi alapfunkcióira tekintettel tevékenységük Alkotmányhoz kötöttségét hangsúlyozza, miközben maga az Alkotmány mintha vonakodna ennek nyílt felvállalásától. De miközben az állambiztonsági szolgálatok vonatkozásában a pártállami alkotmány rejtőzködése érthető volt, jogállami keretek között a tényleges helyzet megjelenítése lenne indokolt.” 19 Magyarország Alaptörvénye 46. cikk A Rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok, (3)-(6): (3) A nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése.(4) A nemzetbiztonsági szolgálatok működését a Kormány irányítja.(5) A Rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet. (6) A Rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetére, működésére vonatkozó részletes szabályokat, a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazásának szabályait, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. 20 Hetesy jelzi, hogy „a „törvényes rend védelme” túlterjeszkedik az eddig használt „alkotmányos rend védelme” kifejezésen. A törvényes rend ugyanis jóval szélesebb tartalmat takar, mint az alkotmányos rend. Miközben az utóbbi védelmében a szolgálatok szerepe kiemelt, a „törvényes rendet” elsősorban a bűnüldöző szervek védik, de az igazságszolgáltatás mellett az államigazgatási szervek is feladatot kapnak. Uo. 64.o. 21 Mindkét esetben azonban korábbi, XIX. századi ideák továbbéléséről beszélhetünk, hiszen a rendszerváltáskor kivívott szuverenitás és függetlenség egy részéről az Európai Unióhoz való önkéntes csatlakozáskor Magyarország lemondott. Ennél aggályosabb, hogy a világgazdaság és a mindennapi élet globalizációjával a nem kormányzati szervezetek és multinacionális vállalatok totális demokratikus deficittel (azaz lényegében politikai legitimitás nélkül) az élet több területén elvitatták és sértik a nemzetállamok szuverenitását. Hasonlóan a nemzetállamok mozgásterét szűkíti az emberi jogok egyetemlegességének általános elfogadása, és ezen jogok betartatásának eszközeként fellépő jogvédő szervezetek. A menekültek jogainak szavatolása keretében az ún. NGO-k (nem kormányzati szervezetek) és nemzetközi bírói szervek elvitatják azon nemzetállami jogot, hogy eldönthesse, kit enged területére belépni. A bevándorlás terén az állami szuverenitás jelentős szűkülése látható. Saskia Sassen: Elveszített kontroll? Szuverenitás a globalizáció korában, Helikon 2000, 79-114.o

21   

Egy

alkotmánytani

tankönyvben

a

szerző,

Petrétei

József

az

adminisztratív

alkotmányvédelem körébe sorolva jelzi, hogy a nemzet biztonságának megóvása, a külső és belső támadás elhárítása érdekében törvényben meghatározott feladatokra nemzetbiztonsági hivatal létrehozását rendeli el az alkotmányos alaprend megóvása céljából. Szoros a kapcsolat a represszív alkotmányvédelemmel, amely az alaprend büntetőjogi védelmét jelenti. 22 Szintén a szolgálatok demokratikus beágyazódását mutatja Jónás Endre érvelése. meglátása szerint Magyarországon az elhárításra kész demokrácia koncepciója érvényesül. 23

1.1.2. A nemzetbiztonság szféra és a politikai szféra kapcsolata

A korábbi alkotmány kimondta, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai – akár csak a fegyveres erők és a Rendőrség hivatásos tagjai – nem lehetnek tagjai pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathatnak. Az Alaptörvény 46.cikk (5) fenntartotta ezt az előírást, amely garanciális szabályként továbbra is kivonja a szolgálatokat a belpolitikai színtér csatározásaiból és legfőbb elemét adja jogállami működésüknek. Ugyanakkor meg kell jegyeznem, hogy a nemzetbiztonsági tevékenységet végző szervek a világon mindenütt pontosan nehezen körülírható, de érzékeny és törékeny, továbbá lényegében a demokratikus berendezkedés során is átláthatatlan viszonyban állnak a politika világával. 24 Ezen felismerés is hozzájárult a politológia törekvéséhez, amely a titkosszolgálati szféra kutatása irányába mozdult el, elsősorban az angolszász országokban. 25 A Felderítő Szemle és Szakmai Szemle oldalain régebb óta megindult számos szerzőt felvonultatva egy nem tervszerű, ám felettébb hasznos titkosszolgálat-kutatás jellegű publikációs tevékenység, amelynek áttekintésével és akár majdani feldolgozásával számos                                                              22

Petrétei József: Alkotmány és alkotmányosság in.: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből Pécs 1996. 23 Jónás Endre: „Az elhárításra kész demokrácia koncepcióját tükrözi alkotmányunk, egész jogrendszerünk, biztonságpolitikai koncepciónk, s a hazánk által ratifikált nemzetközi szerződések egyaránt. A demokráciában, noha az alkotmány garantálja a szabad véleménynyilvánítás jogát, egyes csoportok, személyek olyan extrém törekvésekkel is rendelkezhetnek, mely már sérti az alkotmányos rendet. Az állam funkcionális alapfeladata az alkotmányos rend megőrzése, amely igényli a veszélyeztetettség állapotának folyamatos mérését, ellenőrzését. Csak akkor képes az állam és a kormányzat reagálni a fenyegetettségre, ha tud róla.” In.: Jónás Endre: Terrorizmus, Magyarország ; In.: Belügyi Szemle, 1999/12. 86-101.o. 24 Révész A titok mint politika – a titkosszolgálatok politológiai kutatásának lehetőségei 119-147.o. 25 Lásd bővebben Kurtán Sándor: Tanulmányozzuk-e James Bondot? Politikatudomány és titkosszolgálat Politikatudományi Szemle, 2008/2. szám

22   

ismeret rendszerezhető, és további tudományos kutatás céljából elemezhető lenne. Ezek a műveleti-operatív, technikai és biztonságpolitikai, valamint a humánerőforrás témaköreit tekintették át. E mellett két tanulmány is megjelent a rangos Politikatudományi Szemlében, amelyek egymást erősítve szálltak síkra a titkosszolgálatok kutatásának igénye mellett 26 úgy, hogy logikusan a politikával való viszonyt vették elsősorban górcső alá. Egyes kutatók – például Révész Béla – a politikaközelség fogalmát használják. 27 Esetlenül hangzik, vélhetően lehetne szakszerűbb leírást is adni, mégis alapvetően helyesnek hat. Ugyanis bemutattam fentebb, hogy a nemzetbiztonsági szféra a rendészet határterületén helyezkedik el, mégsem része annak. A politika és a titkosszolgálatok kapcsolata még ennél is ellentmondásosabb. Itt is határterületről beszél a szakirodalom, még ha olykor politikaközelségként definiálható a politika és a szolgálatok közötti állandó viszony. 28 A politikai vezetés, pontosabban a kormány tagjai és vezető beosztású tisztségviselői egyrészt irányítói a szolgálatoknak, hírigénnyel élő orientálói az információgyűjtő munkának, másrészt fogyasztói a megszerzett és értékelt ismereteknek, értesüléseknek. A döntéselőkésítés, a döntés csak a megfelelő minőségű információk birtokában valósulhat meg. Sőt, műveleti lehetőségeik függvényében a megrendelő igénye, vagy a szakmai törvényszerűségek diktálta „kényszerűségben” maguk is befolyásolják, alakítják a valóságot. 29 Kurtán 30 bemutatta a titkosszolgálatok kutatásának történetét, az ún. intelligence studies kialakulását és sajátosságait. A tudományos kutatások központi fogalma az intelligence,. amelynek pontos definiálása ez idáig nem történt meg. Kijelenti azonban, hogy „…a mi régiónkban is előbb-utóbb le kell folytatni a saját intelligence-fogalom vitáját. Természetesen                                                             

26

Révész Béla A titkosszolgálatok titoktalanításáról – egy politikai jelenség politológiai mellőzöttsége címmel szintén a Politikatudományi Szemlében, annak 2007/4. számában megjelent, a titkosszolgálatok kutatása érdekében felszólaló tanulmányára Kurtán a fent hivatkozott tanulmányában reagált 27 Révész a lényeget ragadja meg, amikor a bűnbakképzés helyett a szélesebb társadalmi felelősséget és a politikai kultúra állapotát is ide veszi: „semmiféle szabályozás automatikusan nem zárja ki a titkosszolgálatok politikaközeli, azt befolyásoló működésének lehetőségét. Jogállami viszonyok között az alkotmányos garanciákon túl mindenképpen fokozott jelentőséget kell tulajdonítani a politikai hatalom önkorlátozására hatni képes demokratikus politikai kultúra kialakításának is.” Uo. 145.o. 28 A politika szférája és a nemzetbiztonsági szolgálatok állandó interakcióban vannak, Révész itt óvatosan tartós politikaközelségről beszél: „a jogi szabályozás és a demokratikus normák egyaránt a titkosszolgálatoknak a politikai szférától való maximális távolságtartását hangsúlyozzák, mégis mintha a különböző jellegű és konzekvenciájú politikaközelség tartósan jellemezné működésüket.” Révész: A titok mint politika 121.o. 29 Révész megerősíti álláspontomat, amikor kifejti, hogy nem egyszerűen az adatszolgáltatásban merül ki tevékenységük lényege, hanem ugyanilyen, ha nem nagyobb jelentősége van a feltárt, elemzett, értékelt konfliktusok, helyzetek, társadalmi kapcsolatok titkos alakításának (Kiemelés Révésztől), az ezekre gyakorolt operatív tevékenységük hatásaiknak. Uo.127.o. 30 Kurtán 130.o.

23   

már ma is láthatók a különbségek a magyar szóhasználatban állambiztonságnak és nemzetbiztonságnak nevezett szolgálatok vonatkozásában, de még csak a kutatómunka elejéről beszélhetünk. Az intelligence jelenti a titkosszolgálati módszerek összességét, azok alkalmazását és tevékenységi körét, továbbá az értékeléssel-elemzéssel és az információk újdonságával kapcsolatos összességet, egy új információs terméket is. Azaz egyben folyamat és egyben végtermék”. 31 Az intelligence fogalmát is nehéz a magyarban pontosan megfogni. Mégis, az előzőekben taglaltakat is ideértve több területen érintkezik a politika a szolgálatokkal. Vizsgálni kell a titok szerepét a demokratikus politikai berendezkedésű országok tekintetében, a szolgálatok és az intelligence döntéshozatali eljárásban meglévő szerepét, továbbá a civil-kontroll kérdését, amely főként a „civil választott politikusok” által gyakorolt bizottsági jellegű ellenőrzést (elszámoltathatóság, felügyelet) takarja.32 A politika és az intelligence viszonya ideális állapotban jogszabályi környezet és szakmai, szakpolitikai logikák és viselkedési minták mentén rendezett, és ennek során a két szférát „egy féligáteresztő hártya” 33 választja el: a politikusoknak joguk van a szolgálatok irányába lépni, de fordított eset nem létezhet. 1.2.

Kihívás, nemzetbiztonsági érdek, nemzetbiztonsági kockázat

Ebben az alfejezetben azt kívánom tisztázni, hogy mit értek nemzetbiztonsági érdek, nemzetbiztonsági ügy/kérdés, illetve nemzetbiztonsági kockázat alatt. Hol van az a pont, amikortól valamely jelenség, cselekmény, esemény, vagy ezek tervezeti szakasza már a nemzetbiztonsági szolgálatok számára feladattá válik. Érdemes azt is lefektetni, hogy a kihívások, kockázatok, veszélyek miként határolhatók el. A migráció és annak illegális formája

nemzetbiztonsági

aspektusainak

egyértelműen el kell különíteni a

(és

annak

fokozatainak)

megállapításához

fenti fogalmakat. A köznyelvben, de még a

szakirodalomban és hadtudományi, rendészeti témájú publikációkban is sokszor egymás szinonimája – többnyire valamely esemény kapcsán említve – a nemzetbiztonsági ügy/kérdés/kihívás/kockázat.

                                                            

31

Kurtán bemutatja az intelligence több definíciós kísérletét, a fogalom általánosan elfogadott tartalmi összetevőit, részelemeit. Uo.126-130. 32 Kurtán alapján Uo. 137-138.o. 33 Lowenthal, Mark M. (2003): Intelligence. From Secrets to Policy című munkáját idézi Kurtán  

24   

Mint korábban levezettem, a nemzeti biztonság jóval szélesebb fogalom a nemzetbiztonság („titkosszolgálati”, „intelligence”) körénél. A nemzetbiztonsági szolgálatok közreműködnek a nemzet biztonságának megteremtésében, szavatolásában, ám az egy kollektív, össztársadalmi teljesítmény. Minden más szerv, a közigazgatás más aktorai, és az egyes polgárok is aktív részesei a mindennapi nemzeti biztonság megteremtésének. Ebben az értelmezési keretben a nemzeti biztonsági érdek minden olyan politikai, gazdasági, honvédelmi, vagy akár környezetvédelmi ügy, amely elősegíti a biztonság kivívását, fenntartását, fejlesztését. Azaz rendkívül széles fogalom, szinte minden pozitív magyar nemzeti cselekvés, akaratmegnyilvánulás, fejlődés kimutathatóan ennek szolgálatában áll, közvetlen, vagy közvetett módon. Ahogyan majd lentebb bemutatom, a migráció számos megközelítés alapján nemzeti biztonsági érdek (és nem csak veszély, kockázat vagy félelmet keltő ismeretlen). Egy aspektust kiemelve, a migráció a magyar nemzet hosszú távú túlélése, fennmaradása és fejlődése szempontjából kiemelt nemzeti érdek, azaz a tágan értelmezett nemzeti biztonság egyik eleme, és így a nemzeti biztonsági egyik kulcskérdése. Látható tehát, hogy a nemzeti biztonság,

a

nemzetbiztonság,

a

nemzeti

biztonság

ügy/érdek,

nemzetbiztonsági

ügy/érdek/kockázat elkülönítése nem játék a szavakkal, hanem bonyolult jelenségek halmazainak pontos megvilágításához, elkülönítéséhez és a biztonság túlzottan tág keretének racionális leszűkítéséhez adott mankó. A nemzetbiztonsági tevékenységre vonatkozó jogszabálytár kommentárjában 34 elkülönítették a nemzeti biztonság és a nemzetbiztonság fogalmakat, és szintén a nemzeti biztonság össztársadalmi kollektív teljesítmény jellegére hívták fel a figyelmet. Mégis, a nemzetbiztonsági törvényben a „nemzetbiztonsági érdek” alatt az értelmező rendelkezés résznél az alábbiak találhatók: A Magyar Köztársaság szuverenitásának biztosítása és alkotmányos rendjének védelme (2012. január 1-től Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme), ennek keretén belül az ország függetlensége és területi épsége elleni támadó szándékú törekvések felderítése. Továbbá az ország politikai, gazdasági, honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása. A kormányzati döntésekhez szükséges, a külföldre vonatkozó, illetőleg külföldi eredetű információk megszerzése. Az ország az alapvető emberi jogok gyakorlását biztosító alkotmányos rendjének, a többpárti rendszeren alapuló képviseleti demokráciának és az alkotmányos                                                             

34

Hajas-Dezső korábban hivatkozott munkája

25   

intézmények működésének törvénytelen eszközökkel történő megváltoztatására vagy megzavarására irányuló leplezett törekvések felderítése és elhárítása, a terrorcselekmények, az illegális fegyver- és kábítószer-kereskedelem, valamint a nemzetközileg ellenőrzött termékek és technológiák illegális forgalmának felderítése és megakadályozása. A fenti felsorolás álláspontom szerint a nemzeti biztonsági érdek fogalmához közelít elsősorban, mintsem a nemzetbiztonsági érdek fogalmához, ugyanakkor a felsorolás több eleme valóban a titkosszolgálati funkciók működtetése nélkül el nem érhető cél. Azaz a nemzeti biztonság tág értelmezési tere kapott helyt a nemzetbiztonsági érdek fogalmába csomagolva. A felsoroltak túlnyomó többsége ugyanis politikai teljesítmény kérdése, vagy rendészeti, katonai és gazdaságpolitikai feladat, bár kétségtelenül ez egybe esik a nemzetbiztonsági szolgálatok fő feladatrendszerével, azzal a megkötéssel, hogy a szolgálatok belépése a leplezett jelleg és a nem műveleti jellegű eszközök és módszerek elégtelensége esetén válik indokolttá. Azaz a ”nemzetbiztonsági érdek” valódi fogalma a szolgálatok speciális jellegében fogható meg. Vagyis, a szolgálatok, mint speciális rendeltetésű állami szervek fő jellemzője, hogy kizárólag a nemzet biztonságát veszélyeztető tényezők megelőzésével és elhárításával foglalkoznak, és ehhez különleges jogosítványokkal rendelkeznek. 35 Azaz, minden nemzeti biztonsági érdek egyúttal nemzetbiztonsági érdek is, abban az esetben főként, ha igényli a speciális fellépést és különleges (akár alapjogokat sértő) módszerek alkalmazását. Ehhez viszont ismerni kell, mikor szükséges a szolgálatnak mélyebb információgyűjtő és egyéb, érdekérvényesítő vagy akadályozó tevékenységet megindítania. Így lényegében egy általános helyzetképet minden főbb társadalmi, gazdasági és nemzetközi folyamat kapcsán fel kell állítania a szolgálatoknak. 36 Tehát amikor nemzetbiztonsági kérdést említ valaki, az parttalan, lényegében megfoghatatlan. Amikor a nemzetbiztonsági érdek fogalmat használja valaki, már konkrétabban a szolgálatok figyelmére érdemes, látókörben tartott és értékelt jelenségről beszélünk. Nemzetbiztonsági                                                             

35

Hajas-Dezső hivatkozott munkája, 12.o. Erre lehetőségük van, amelynek hátterét Hetesy disszertációjában meg is világítja. A nemzetbiztonsági tevékenység elsősorban megelőzésre irányul, célja nem a konkrét bűncselekmény, hanem a veszélyeztetés felderítése. Ezért a szolgálatok megelőző, szűrő-kutató jelleggel akkor is végezhetik az illegális cselekményekben valószínűsíthetően részt vevő személyek és szervezetek elleni felderítést, ha nem beszélhetünk közvetlen veszélyeztetésről, vagy éppen a magyar büntető joghatóság alá tartozó cselekményekről, vagy annak gyanújáról. A két hírszerző szolgálat (2011. december 31-ig a KFH és az IH) mindezt külföldi illetékességgel látja el. Hetesy PhD dolgozat 17.o. alapján megtett megjegyzésem. 36

26   

ügy akkor keletkezik, amikor a potenciális veszély már fennáll, azaz a kihívás kockázattá válik, és mélységi információk szükségesek a kockázat pontos mértékének megállapítására. A nemzetbiztonsági kockázatok meghatározásához tehát a potenciális fenyegetettséget, a fenyegető tényezőket, azaz a veszélyeztetést kell mérni, erről kell információt gyűjteni. Ezt összegezni, elemezni kell, majd az elemzett információhalmaz értékelését követően (a folyamatot nevezhetjük kockázatelemzésnek) lehet megállapítani a kockázati tényezők körét. Azaz a nemzetbiztonsági kockázat szűkebb fogalom, és ennek köszönhetően célirányosabb tevékenységet tesz lehetővé. A nemzetbiztonsági érdek, a relevancia (releváns mint idevágó, fontos, lényeges) körüli értelmezési kísérleteket mutatja Finszter Géza 37 , amikor a nemzetbiztonsági kockázatok büntetőjogi, közigazgatási jogi és biztonságpolitikai értékelésére, értelmezésére vállalkozott. A szerző értelmezésem szerint talán túlzóan kiterjesztette a nemzetbiztonsági kockázat tartalmi határait, a tanulmány elsősorban a „Mi releváns nemzetbiztonsági (titkosszolgálati) szempontból?” 38 kérdésre ad választ, azaz a nemzetbiztonsági érdek körét pontosította. Összefoglalva: a nemzetbiztonsági (titkosszolgálati) érdek része a nemzeti biztonsági érdek halmaznak, annak speciális eszközökkel és módszerekkel követett/követendő formája. Ekkor a szűrő-kutató munka keretében, vagy más néven kutató-felderítő munka keretében általános,                                                             

37

Finszter Géza: A rendészeti rendszer alkotmányos és közjogi alapjai, 2. számú előtanulmány az átfogó rendészeti stratégia társadalmi vitájához című munka 38 Uo. „Kis túlzással azt mondhatjuk, hogy a kockázat ugyanazt a szerepet tölti be a nemzetbiztonsági igazgatásban, mint a gyanú a büntetőeljárásban. Az, hogy mikor keletkezik nemzetbiztonsági ügy, hogy a szolgálatoknak mikor kell aktivitásba lépni, miről és milyen mélységig célszerű információkat gyűjteni, nos, mindez a kockázat felismerésétől függ.” Egy másik idézet: „A nemzetbiztonsági fenyegetések jelentős része gondolatokból, véleményekből keletkezik.” A leginkább idevágó idézet a következő: „A nemzetbiztonsági védelem egyik ellentmondása az, hogy miközben az alapjogok önkényes korlátozásának a tilalma a titkosszolgálatokat is kordában tartja, azonközben éppen az említett jogoknak a nem rendeltetésszerű gyakorlása hordozhat olyan veszélyeket, amelyek elhárítása nemzetbiztonsági hatáskörbe tartozik. Viszonylag könnyű dolgunk van akkor, ha ezek a veszélyeztető cselekmények büntető tilalomba ütköznek. Sokkal nehezebb a nemzetbiztonsági érdekeltség felismerése akkor, ha a veszélyeztető magatartások nem hozhatóak kapcsolatba alapjogok gyakorlásával, nem írhatóak le büntetőjogi tilalmakban, hanem a mindennapi élet jog által nem befolyásolható szokásos jelenségeihez sorolhatóak. Ráadásul a veszély lehet olyan távoli és absztrakt, hogy annak felismerése a jogszerű és kockázatokkal nem járó tevékenységek tömegében szinte lehetetlen. Viszont az ilyen távoli kockázatok, amelyek a közbiztonság szempontjából értékelhetetlenek, a nemzetbiztonsági védelem számára felderítési feladatot jelenthetnek.” Azaz Finszter a kockázatokat keresve értelmezésem szerint a nemzetbiztonságilag releváns, a potenciális veszélyeztető tényezőket vette száma. A kockázatok köre szűkebb. Mégis, a tanulmány tartalmi mondanivalójával egyetértek. Hetesy a fenti idézetekben szereplő helyzetre vonatkoztathatta az általam is elfogadott szűrő-kutató tevékenységet, mint a potenciális fenyegetések felmérésének eszközét.  

27   

a

veszélyeztetés

potenciális

irányait

fürkésző/tájékozódó

tevékenység

folyik.

A

kockázatelemzés során a releváns információcsokorból a kockázatok meghatározása folyik. A kockázatok kizárására, vagy megerősítésére újabb információgyűjtés indulhat, immár célirányosan. Ezen keretben célszerű a migrációt és az illegális migrációt elhelyezni. 39 Értékelésem szerint a migráció mint pozitív és negatív aspektusokkal bíró komplex jelenség inkább kihívás (nemzetközi – EU-közösségi és nemzeti biztonsági, továbbá nemzetbiztonsági szinten egyaránt), amely több ponton kockázatokat is rejt magában. Az illegális migráció már elsősorban a kockázat kategóriájába sorolható. Reményeim szerint a dolgozat teljesen alátámasztja majd ezen meglátásomat. A migráció és az illegális migráció nemzetbiztonsági kategorizálása érdekében nem kerülhető meg a fenti tisztázáson túl a feladatkiszabás kérdésköre. (Ennek során teljesen Finszter Géza egy tanulmányára 40 szorítkozom. )A fent említett, önálló szűrő-kutató és kockázatelemző munkán túl a törvény és a kormány is ad feladatokat a szolgálatoknak. 41 Egy lehetséges felosztása a nemzetbiztonsági feladatoknak, amikor az egyén és a kollektív szintjét különíti el. (Ez kiemelten fontos a migráció nemzetbiztonsági érzékelése szempontjából.) Individuális veszélyforrás esetén a nemzetbiztonsági hatáskörbe utalt, bűncselekménygyanús

magatartások

felderítése

a

feladat.

Más,

például

külföldi

titkosszolgálati törekvések felderítése (kollektív értelmezés) már akkor is feladat, amikor még nem köthető – büntetőjogi felelősséget megalapozó – egyéni magatartáshoz.                                                             

39

Resperger István hadtudományi doktori iskolai előadásaiban több helyütt használta a kihívás, kockázat, fenyegetés hármasát, természetesen katonai és nem titkosszolgálati szempontból. Álláspontja szerint, amely teljesen logikusan felépített, a kihívások szintjén áll a természeti erőforrások kimerülése, ökológiai változások, környezetszennyezés, a demográfiai robbanás, az egyenlőtlenségek és gazdasági visszaesés. Ezen kihívásokból kockázatok fakadnak, amelyek az alábbiak: migráció, proliferáció, diktatúrák, autokrata rezsimek, pénzmosás, fegyverkereskedelem, nacionalizmus, extrémizmus, fundamentalizmus. Az ebből fakadó fenyegetések sorába tartozik a radikalizmus által kiváltott erőszak, a terrorizmus, és a drog vagy más szervezett bűnözői körök elleni harc. A modell csúcsán az államokon belüli konfliktusok, majd az államok közötti konfliktusok állnak. 40 Finszter Géza: Ismét a nemzetbiztonságról, In.:Belügyi Szemle, 1999/4-5. 5-19.o. 41 A hatályos Nbtv. 11.§ szerint a miniszter irányító jogkörében a) törvényen, kormányrendeleten vagy egyéb kormányzati döntésen alapuló feladatok végrehajtására a nemzetbiztonsági szolgálatok részére feladatot határoz meg, illetve utasítást ad; b) félévente írásban meghatározza a főigazgatók számára a szolgálatok időszerű feladatait; írásban ad utasítást a Kormány tagjaitól érkezett információs igények teljesítésére. A 77. § (2) b) alapján felhatalmazást kap a Kormány, hogy határozatban megállapítsa a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységének fő irányait. A feladatkiszabás harmadik formája a törvényből következő, amint azt a hivatkozott jogtudós lefektette. E szerint a feladatok kijelölése lehet taxatív, azaz felsorolás jellegű. A második típus lehet a példálódzó leírás, amely feladattípusokat prognosztizál. A harmadik módszer az általános felhatalmazás. Finszter meglátása szerint az Nbtv. a másodikként jelzett módszert alkalmazza, némileg az általános felhatalmazás irányába elmozdulva. Finszter szerint lehet a nemzetbiztonságot veszélyeztető, vagy támogató jelenségek feltárására irányuló feladatmegszabás is. Lehet a kötelező és a tiltott dichotómiából is kiindulni, azaz mit köteles, és mint nem tehet egy adott szolgálat.

28   

Ezen individuális valamint kollektív veszélyeztető tényezők, nemzetbiztonsági releváns körülmények

megkülönböztetése

alkalmazható

a

migráció

potenciális

fenyegető

tényezőinek megállapításakor. Az illegális migráció aktuális csatornái, útvonalai, a migrációt kibocsátó országokról végzett információgyűjtés a kollektív, egyéni bűnhöz nem köthető kategória. Az egyes, embercsempész szervezetet irányító személy, vagy beutazó terrorista az individuális veszélyforrás kategóriájában is van, immár nemzetbiztonsági és idővel bűnügyi aspektusból egyaránt.

1.3.

Az idegenrendészet történetének állambiztonsági vonatkozásairól

Az illegális migráció nemzetbiztonsági vonatkozású vizsgálata során a legális migráció biztonsági kockázatai, az illegális és a legális folyamatok gyakori összemosódása miatt sem kerülhetők meg. Szükségesnek látom, hogy röviden az idegenrendészet történetének biztonsági, a történeti szóhasználathoz jobban illeszkedő állambiztonsági, államvédelmi vonatkozásait is bemutassam. A hazai idegenrendészet történetét ma már több munka taglalja. Wetzel Tamás 42 részletesen ismerteti az első idegenrendészeti törvénytől kezdődően, míg korábban Kiss Attila egy cikkében 43 vázolta röviden a külföldiek rendészetét szabályozó jogi környezetet és gyakorlatot. Kovács Tamás több tanulmányában, előadásában 44

a Horthy-korszak

állambiztonsági tevékenységének külföldiekkel kapcsolatos aspektusait is megrajzolta mélységében, míg Dunavölgyi Szilveszter a nemzetközi migráció nemzetközi kockázatairól készült könyvben mutatja be a közelmúlt és a jelen idegenrendészeti szabályozását. Krahulcsán Zsolt 45 az 1956 utáni idegenrendészeti apparátus működését világítja meg.

                                                            

42

A bevándorlás kérdése Magyarországon címmel megjelent mű Kiss Attila: A külföldiek rendészetének szabályozása, Belügyi Szemle 1999/1. 3-11.o. 44 Kovács Tamás: A Belügyminisztérium rendészeti és karhatalmi feladatai 1920 és 1944. között, Pécsi határőr Tudományos közlemények X., 2009. Pécs vagy a másik; Kovács Tamás Adalékok a Magyar Királyi Külügyminisztérium szerepéhez az államvédelemben és az államrendészetben, Különlenyomat, FONS XV. (2008) 1. sz. 81-94.o. 45 Krahulcsán Zsolt A BM KEOKH és Útlevél Osztály szervezettörténete, 1956–1962 A KEOKH és az Útlevél Osztály működése, szervezeti átalakulásai 1945 és 1956 között, Betekintő 2011/4. szám http://www.betekinto.hu/node/188, 2012. március 21. letöltés   43

29   

A hírszerzés nemzetközi szakirodalmában ismert, hogy a zárt társadalmak, vagy autoriter jellegzetességet magán viselő rezsimek, kiemelten a totalitárius diktatúrák a külföldiekkel szembeni bizalmatlanságot idegenrendészeti jogszabályaik és gyakorlatuk lényegében, kémelhárítási, illetve a rendszer stabilitását valamely szándék, érdek mentén veszélyeztető felforgató tevékenység elleni eszközök sorába degradálták. Ugyanakkor nem feltétlenül csak a diktatúra idegenrendészete bír titkosszolgálati szempontú nézőponttal a téma kapcsán. Japánban a két világháború között minden európait, tekintet nélkül nemzetiségére kémnek tartottak, így az idegrendészet a külföldiek folyamatos figyelésében öltött testet. Ez a politikai berendezkedésen túl kulturális okokkal is magyarázható. Kétségtelen ugyanakkor, hogy kiélezett szituációkban, instabil nemzetközi helyzetben, vagy nyílt háborús viszonyok között az idegenrendészet még stabil demokráciákban is sokszor az ellenség ötödik hadoszlopát látta a szemben álló fél országából származók esetében (az Egyesült Államokban a japán kisebbség hozzávetőleg százezer tagját internáló táborokba zárták a második világháború alatt). Az első, 1903-as hazai idegenrendészeti törvény magán viselte „a zsidó beözönléstől való félelem” korszellemét. Az antiszemita jellegű érvelések bemutatása mellett Wetzel a ’30-as évekre a rendszer állami centralizációjára hívja fel a figyelmet. A Horthy-korszak alatti szabályozás a tartózkodási kérelem egy meghatározott eseténél – ún. lakhatási bizonylat megszerzése – a rendőrhatóságot hatalmazta fel, hogy elutasító határozatot hozzon állambiztonsági és/vagy közbiztonsági okokból.

46

A Belügyminisztérium Külföldieket

Ellenőrző Országos Központi Hatóságot (KEOKH) az 1930. évi XXVIII. tc. hívta életre. Kovács Tamás az idegenrendészet állambiztonsági irányultságát támasztotta alá, miszerint a KEOKH ellenséget, illetve kémet, kémgyanús elemet látott valamennyi külföldiben. Különösen igaz volt ez akkor, ha Jugoszlávia, Csehszlovákia, Románia, főként ha a Szovjetunió irányából érkezett a külföldi.

47

Másutt jelzi, hogy létrehozáskor már kémelhárító

szerepet szántak a szervezetnek. 48 Természetesen azt sem szabad elhallgatni, hogy később a háború vége felé a menekültek irányába, és nem a kémelhárítás irányába fordult a szervezet.                                                             

46

Wetzel idézi, hogy a 200.000/1925. évi belügyminiszteri rendelet „állam érdekeire aggályos” kitételt is kibontja, ide értve a társadalom rendjének felforgatására irányuló tevékenységet kifejtőket is, más, ma már abszurdnak tűnő „felségsértési” jellegű cselekmények kel egyetemben 47 Kovács Tamás: A Belügyminisztérium rendészeti és karhatalmi feladatai 1920 és 1944. között, Pécsi határőr Tudományos közlemények X., 2009. Pécs, 161.o. 48 Kovács Tamás Adalékok a Magyar Királyi Külügyminisztérium szerepéhez az államvédelemben és az államrendészetben, Különlenyomat, FONS XV. (2008) 1. sz. 82.o.

30   

A KEOKH mint fontos „adatbázis” és állambiztonságilag érzékeny terület 1944-ben a Gestapo megszállását is kénytelen volt elviselni, amely a zsidók, lengyelek, más emigránsok és megbízhatatlanok őrizetbe vételét is jelentette egyúttal. 49 A Horthy-korszak állambiztonsága a külföldieket, és a külföldön élő magyar emigrációt is figyelte, amelynek során a Külügyminisztérium, illetve a belügy valamely szerve mindkét kategóriát látókörben tartotta. 50 A második világháborút követően a KEOKH 1945-46-ban újra felállt, sőt, a kommunista párt hatalomátvétele után is működött, mégpedig a totalitárius (paranoid) gondolkodásmódból adódóan a szovjet hatalomtechnika és közigazgatás szolgai másolása miatt az Államvédelmi Hatóság részeként. 1957-től, a forradalom után került (vissza) a politikai Rendőrség kötelékébe, az immár egységes Belügyminisztérium Politikai Nyomozó Főosztálya alárendeltségébe. 1961-től a kémelhárítás egyik osztályaként működött. 51 A társadalmi és politikai változásokra reagálva a párt és a belügyi vezetés elfogadva a realitásokat, kiemelte az állambiztonság keretéből az idegenrendészet központi szervét, amely az

1971-ben

a

II.

Főcsoportfőnökségen

belül

megalakított

Igazgatásrendészeti

Csoportfőnökség feladatkörébe és szervezetébe került. Krahulcsán 52 bemutatta, az állambiztonság folyamatosan megkísérelte operatív érdekeit és vélt politikai nézeteit ráerőltetni a titkosszolgálati nézőponttól távolodó minisztériumok és egyéb főhatóságok, valamint az idegenforgalom lobbijaira és az országos pártfórumokra.

                                                            

49

Kiss Attila: A külföldiek rendészetének szabályozása, Belügyi Szemle 1999/1. 4.o. Kovács Tamás Adalékok a Magyar Királyi Külügyminisztérium szerepéhez az államvédelemben és az államrendészetben, Különlenyomat, FONS XV. (2008) 1. sz. 94.o. 51 Lásd részletesen és mélységében az 1956. utáni KEOKH helyzetét Krahulcsán fent említett tanulmányában 52 Krahulcsán Zsolt: A be- és kiutazások állambiztonsági és pártellenőrzése (1965–1970) Betekintő 2010/2. szám, http://www.betekinto.hu/node/48, 2012. március 21. letöltés 50

31   

1.4.

A fejezetből levonható következtetések

A nemzetbiztonsági szolgálatok az ország szuverenitása és alkotmányos rendjének védelme érdekében tevékenykedtek a kutatási időszak alatt a törvényi felhatalmazás szerint. A közéleti viták és konfliktusok során ugyanakkor a szféra erősen átpolitizálódott, ezért szakmai szemszögből is megvilágítottam a témát. Bemutattam, hogy szakmai szinten is értelmezhető a szolgálatok és a politika viszonya. A nemzetbiztonsági szféra központi eleme a nemzetbiztonsági kockázat. Felvázoltam, hogy a nemzetbiztonsági érdek fogalmának részhalmazaként, a konkrét veszélyeztetettség méréséhez a nemzetbiztonsági kockázat helytálló fogalom. Ezért az értekezésben használható a későbbiekben. Feldolgoztam, rendszereztem és kritikának vettetem alá a rendelkezésre álló szakirodalmat, majd a rendészeti és a nemzetbiztonsági elméletek áttekintésével, elemzésével, valamint a nemzetbiztonsági kihívás és kockázat lehatárolásával, az összefüggések feltárása után igazoltam második hipotézisem, miszerint a nemzetbiztonsági szféra a rendészeti szféra mellett, azzal szoros szakmai és szervezeti kapcsolatban áll, ugyanakkor sajátos belső törvényszerűségek jellemzik, amelyek a titkosszolgálati munka sajátos eredményeként jelentkeznek. Tapasztalom, hogy az idegenrendészet titkosszolgálati vonatkozásai a szakmai közvélemény előtt is elfelejtődnek, bár szerencsés módon nem a nyilvánosság előtt zajlik a nemzetbiztonsági érdekérvényesítés. Egyetértek Töttős Ágnessel, aki szerint a szolgáltató közigazgatás megteremtése mellett tehát nem szabad elfelejteni azt sem, hogy az idegenrendészetnek közbiztonsági, nemzetbiztonsági szempontokat is szem előtt kell tartania. 53 Az idegenrendészet állambiztonsági, főként kémelhárítási aspektusú szakirodalmának felmérésével és citálásával alátámasztottam és igazoltam a hipotézisemhez kötődő feltevés

                                                            

53

Töttős Ágnes: A kulturált idegenrendészet, Az idegenrendészeti ügyintézés fejlődése, In.:Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, X. kötet, 2009. Pécs, 337.o.

32   

helytállóságát, mivel a múltban valóban az állambiztonság tevékenység központi elemként szerepelt az idegenrendészeti hatáskör. 2. AZ ILLEGÁLIS MIGRÁCIÓ ÉS RENDÉSZETI KEZELÉSE 2.1.

Kételyek szerte Európában

Egyetértek a migráció kockázatairól készült tanulmánykötet 54 bevezető gondolatai közül azon megjegyzéssel, miszerint immár az EU-csatlakozás jogharmonizációs törekvései után kezdeményező szerepet kell vállalni Magyarországnak a migráció kezelése terén is. Azt is helytálló megállapításnak tartom, hogy széleskörű, megalapozott ismeretekre kell támaszkodni ezen szerep sikere érdekében. A tudományos kutatások mellett álláspontom szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok általános szűrő-kutató információgyűjtő tevékenysége, az államigazgatási szféra több szereplőjével meglévő kapcsolatuk, és a célzott információgyűjtő tevékenységük eredményeinek alapos elemzése is olyan ismerethalmazt hoz létre, amely felhasználható a közösségi migrációs politikák alátámasztására, vagy bizonyos részterületek reformjára, vagy az egyes intézkedések és politikák hatásainak mérésére. A nemzetbiztonsági szolgálatok tudástára alkalmas tehát a megelőző, védelmi funkción túl a megfelelő visszacsatolás eljuttatására is a döntéshozói szféra irányába. A szolgálatok kormányzati tájékoztató tevékenysége, a kormány hírigényeinek kielégítése mellett a szakértői szintek informálása az a terület, ahol – az általános és konkrét kockázatok kezelésén túl – a döntések minősége a döntéshozatali eljárásokba érkező inputok minőségének javításával együtt megvalósítható. Ehhez ugyanakkor a szolgálatok állományának akár tudományos igényű elemzői kapacitásokat szükséges csatasorba állítani. A migráció kezelésének komplexitását doktori disszertációjában Görbe Attiláné Zán Krisztina többször hangsúlyozta 55 , amely álláspontom szerint a titkosszolgálati eszköztár és elemzői munkamódszerek bevonását is jelenti. A bevándorlási alapesetek mellett a közbiztonsági és nemzetbiztonsági hátterű esetek egymáshoz való viszonyának, és kapcsolatának értékelése elvezethet a jogalkalmazó szervek (főként az ún. intelligence-led szervezetek) törekvései közös felületeinek feltáráshoz, és a közös, vagy a pontosabban lehatárolt cselekvések megindításához.                                                             

54

Póczik Szilveszter-Dunavölgyi Szilveszter szerkesztette Nemzetközi migráció-nemzetközi kockázatok című kiadvány szerkesztői előszava, 27.o. 55 Görbe Attiláné Zán Krisztina: A magyarországi migráció helyzete, kezelésének feltételei és lehetőségei című doktori (PhD) értekezés, Budapest, 2010.

33   

Pócziknál 56 a multikulturalizmus koncepciója mint tabuépítés is megjelenik. A média és a közbeszéd mellett a tudománypolitika terén is korlátok közé szorult a migráció árnyoldalainak vizsgálata. 57 Hangsúlyosan egyetértek a szerző azon gondolatmenetével, amely szerint az európai migrációs politikát felépítő és működtető szabályzók nem kellően hatékonyak, mivel nem igazán érintik a kérdés társadalmi lényegét. Ez a bizonytalanság a társadalmi és politikai oldalról érzékelhető, és többnyire eljárás-technikai dokumentumokban ölt testet. Felhívom a figyelmet, hogy a 2008-ban megrajzolt megállapítások orvoslása lényegében nem történt meg, világos bevándorlási politikát egyetlen EU tagállam, és az EU maga sem alakított ki, így a valós társadalmi folyamatok (szegregáció, bűnözés vélt és valós etnikai kérdéseinek tabuja, rasszizmus erőszakos megnyilvánulásai, a társadalmi közbeszéd radikalizációja a bevándorlás kapcsán a közbeszédben, az idegenellenesség politikai jelszavainak markáns megjelenése a demokratikus alapértékekkel rendelkező pártok esetében is) hiteltelenítik a közösségi jogszabályok céljait. Zavarodottságról,

határozatlanságról

és

valódi

bevándorlási

politika

késedelméről

beszélhetünk (Póczik nyomán). Ehhez időközben kapcsolódott az észak-afrikai és arab változások európai migrációs sokkja, majd mindezen kérdések higgadt társadalmi kezelését a gazdasági válság okozta életszínvonal-csökkenés, a kiszolgáltatott és képzetlen illegális migráns réteg helyzetének valószínűsíthető romlása követte a 2008-tól 2012-ig terjedő időszakban. Számos nagy hatású, a bevándorlást középpontba helyező könyv (pl Németországban Sarazzin által írt) mellett az erőszakot is magába foglaló, sőt, terrorcselekményeket is felvállaló akciók indultak. Egyetértek a hivatkozott szerzővel, miszerint az Európába évtizedekig zajló spontán, illetve a munkaerőt igénylő gazdasági szükségszerűségből fakadó szervezett bevándorlás mára nyilvánvaló gazdasági és társadalmi feszültségeket, köz- és nemzetbiztonsági veszélyeket eredményezett. 58 Noha külön disszertációt érdemelne az iszlám vallás térnyerése társadalmi és politikai hatásainak felmérése Európában, itt csak röviden utalok a muszlim közösségekben zajló radikalizáció iszlám fundamentalista irányainak nemzeti biztonsági, és nemzetbiztonsági kockázataira. A gettósodott muszlim közösségek bűnözői közegéből könnyen a vallás kifordított értelmezése irányába mozdíthatók el a kilátástalan helyzetben                                                             

56

Póczik Szilveszter: A nemzetközi migráció tendenciái a 20. és a 21. században elméleti és történelmi nézőpontból, in.: Nemzetközi migráció-nemzetközi kockázatok, 32.o. 57 Uo 32.o. 58 Póczik 38.

34   

lévők, ami a terrorszervezetek rekrutációs alapját képezheti. Több esetben az elmúlt években Afganisztánból és Pakisztánból hazatért muszlim személyek a befogadó társadalom elleni támadással reagáltak saját és közösségük kiábrándító helyzetére. Egy, a német Alkotmányvédelmi Hivatal által nyilvánosságra hozott elemzés alaposan körbejárja az integráció, a szegregáció és a radikalizáció kérdéskörét, és annak nemzetbiztonsági aspektusait. Arra az eredményre jutottak, hogy a társadalmi integráció hiánya és a párhuzamos társadalmak kiépülése az egyik fő ok a radikális irányba fordulásra, amelyet a szociális alap hiánya (munkanélküliség, szegénység) erősít fel. Néhány extrém esetben ezen élethelyzetek a terrorszervezetek felé lökik a kilátástalan fiatalokat.59 Az EU láthatóan ezen erőfeszítések ellenére képtelen integrálni a muszlim közösségeit, még kevésbé asszimilálni, és Európában a 21. század végére az ún. Eurábia-effektus érvényesülhet, azaz az iszlám követői többségbe kerülnek a kontinensen. 60 Magyarországon is hosszú távon új modellre lesz szükség, azonban mi (Közép-Európa államai) még időben vagyunk. A „régi” EU tagállamok ugyanakkor ma már szembesülnek azzal a kiábrándító ténnyel, hogy az újonnan csatlakozóktól mégis „elvárt”, a migránsok társadalmi integrációját célul kitűző elvek mentén kialakított bevándorlás-politikájuk lényegében csődöt mondott a gyakorlatban. Ez utóbbira jó példa Franciaország és Németország, Nagy-Britannia, Svédország vagy Spanyolország, ahol a bevándorlók párhuzamos társadalmakat építettek ki, és nem áll szándékukban elfogadni a befogadó állam kulturális értékeit, hagyományait és                                                             

59

http://www.verfassungsschutz.de/download/SHOW/publication_0704_islamism_integration.pdf, 2012. május 20-ia letöltés. A jelentés további alapvető megállapításokat tesz, amelyet röviden itt, a megjegyzésben ismertetek. E szerint jelentős faktor továbbá az iskolai kudarc, amely sokszor kulturális hátterű, továbbá a társadalmi diszkrimináció is. A német elhárítás megállapítása szerint az iszlám radikalizáció egy komplex szocializációs folyamat, amelynek kezdő lépései iszlamista szubkultúra-csoportokban történnek, és a folyamat következő lépése a német többségi társadalom értékeiről és érdekeiről történő lemondás, az attól való elfordulás, majd a szembehelyezkedés. Amikor ezek alapján az egyes radikális iszlám szervezetekhez való csatlakozás az egyén részéről megtörténik, azt a politikai radikalizáció szintjének tartják. A legtöbb esetben a radikalizációs folyamat ezen stádiumban ér véget. Azaz az egyén a politikai iszlámban integrálódott. Amikor a fiatal radikalizálódott személy olyan csoporttal, szervezettel kerül kapcsolatba, amely terrorcselekményekben látja a megfelelő eszközt, már ideológiai alapjai szerint képes részt vállalni azok akcióiban. Madrid és London terrortámadásai óta – ahogyan ezt a német jelentés jelzi – a szolgálatok figyelme az ún. „homegrown” terrorizmusra terjedt át. A „homegrown” terroristák olyan radikalizálódott személyek, akik Európában születtek és/vagy nőttek fel, de elfordultak és helytelenítik az európai berendezkedéseket vallási, kulturális és szociálpszichológiai tényezőkből kiindulva. Készek és képesek születési országuk többségi társadalma ellen erőszakkal fellépni. Az integrációs hiányosságok elleni küzdelem az extremizmus és terrorizmus elleni küzdelem is egy időben, ezért 2005-től a biztonsági szervek Németországban a főbb iszlám aktorokkal stratégiai párbeszédet kezdtek. A koncepció tartalmazza a konkrét javaslatokat az együttműködésre mind szövetségi, mind állami (tartományi) és amennyire lehetséges helyi szinteken. Az imámokat és a vallási közösségek vezetőit bevonva célul tűzték ki, hogy az együttműködő muszlim tekintélyek saját radikális agitátorait eltántorítsák az erőszak útjának hangoztatásától. 60 Lásd Póczik 45. o.

35   

szokásait, sőt a legutóbbi években a jogrendszerüket is megkérdőjelezik. Elgondolkoztató, hogy a szélsőséges iszlamisták Európában is a sariát 61 tartják magukra nézve kötelezőnek. 62

2.2.

Az illegális migrációról

Megállapítottam a szakirodalom részletes áttekintése után, hogy sem a migráció, sem az illegális migráció fogalma nincs pontosan tisztázva, illetve eltérő definíciókat használnak az egyes szakértők. Nem kívánom szaporítani azok sorát, akik a hosszas magyarázatokon keresztüli fogalomalkotás érdekében jelentős erőfeszítéseket tesznek. A biztonság fogalmának átalakulása, kibővülése számtalan dolgozat és könyv fő fejezete, én építek a biztonságpolitikát gyakorlók és elméletben áttekintők ez irányú eredményeire, magam nem vállalkozom hosszas értelmezésre a terjedelmi korlátok miatt sem. Elfogadom és egyetértek Görbe Attiláné Zán Krisztina azon megállapításával, miszerint a migráció a társadalomban demográfiai, gazdasági, fenntartható fejlődés aspektusából nézve kedvező jelenség, biztonsági szempontból azonban a migrációval kockázatok is megjelennek. 63 Kiemelten fontos ismerni az EU bel-és igazságügyi együttműködésének fejlődését, vívmányait, amely szintén számos migrációval és biztonsággal foglalkozó disszertáció elemez. (Petővári Bence, Demus Mária, Zán Krisztina) Mégis, nem kerülhető meg annak lefektetése, hogy milyen értelmezési keretben gondolok az illegális migrációra. A dolgozatban a schengeni térség valamely tagállama, így Magyarország területére illegálisan belépő, és ott illegálisan tartózkodó, illetve illegálisan munkát vállaló                                                             

61

Több értelemben használt fogalom, itt: az iszlám jog, az iszlám valláson alapuló törvénykezés, ítélkezés az egyének tetteiről 62 Erre hoz példát külföldi irodalomból Póczik, amikor jelzi:” A moszlim kisebbség kulturális terjeszkedése jól érzékelhető Nyugat-Európa, elsősorban Franciaország, Németország, Nagy-Britannia nagyvárosainak életében. Az új gettókban rohamosan növekszik a munkanélküliség és a bűnözés, lesilányul az oktatás, felbukkannak és valóságos etnikai ellentársadalommá szerveződnek a radikalizmusra fogékony rétegek. Németországban 2001 decemberében tiltották be a nyilvánvalóan alkotmányellenes célokat követő, a „kölni székhelyű kalifátust” kikiáltó Mille Görus Iszlám Közösséget (IGMG), de más szélsőséges szervezetek felszámolására is sor került: az Iszlám Szövetség Palesztináért például a Hamasz németországi szervezete volt.” Eredetileg Birg Herwig németországi bevándorlást vizsgáló egy tanulmányában. 63 Görbe Attiláné Zán Krisztina doktori disszertációja, Budapest, 2010., 17.o.

36   

személyeket, vagy a tartózkodását egyéb módon, a törvények kiskapuit kihasználva legalizáló személyeket nevezem illegális migránsoknak. 64 Görbe Attiláné Zán Krisztina bizonyította, hogy a migráció és annak hatásmechanizmusa komplex módon jelenik meg, a legális és illegális formája, azok következményei egyre jobban kötődnek egymáshoz. 65

2.2.1. Magyarország illegális migrációs helyzete a schengeni csatlakozást követően

2007. december 21-én Magyarország sokévnyi előkészítő munka után, sikeresen csatlakozott a schengeni térséghez. Magyarország integrációja az euro-atlanti térségbe – intézményi értelemben – maradéktalanul megvalósult. „A schengeni csatlakozással immár, a napi tevékenységben érvényesíteni szükséges felelősséggel tartozunk az EU országainak belső biztonságáért. A szabadság, biztonság és jog térsége a jövőben is vonzó marad (ahogyan azt az elnevezése is mutatja) a gazdasági célból útnak indulók számára. Jelentős lépés csatlakozásunk, mivel a „szabadság, biztonság, jog térségének megteremtése” horderejét tekintve a belső piachoz és a közös pénzhez hasonlítható.” 66 Az Európai Migrációs Hálózat 2009-évet bemutató, Magyarországról szóló jelentése szerint az illegális migráció elleni küzdelem és a jogszabályi háttér teljes mértékben harmonizál az uniós vívmányokkal, az összes vonatkozó uniós jogszabályt átültette az ország a nemzeti jogba.

                                                            

64

„Az illegális migránsok külföldiek legális jogi státusz nélkül. Közös jellemzőjük, hogy nincs semmilyen érvényes törvényes tartózkodási jogosítványuk ott létezni, ahol vannak. A hiányzó jogi státusz messzemenően meghatározza ezeknek az embereknek egész életvezetését. Az ENSZ hivatalos terminusai – irreguláris, nem ellenőrzött, vagy nem dokumentált migráció – nem felelnek meg igazán valós élethelyzetüknek. Az illegalitás jelenségének ugyanis fő jellemzője, hogy az érintett személyek megkísérlik kivonni magukat az állami felfedezés elől, és ezzel természetesen a hivatali-statisztikai nyilvántartás elől is.” A fenti idézet a következő műből való: Cseresnyés Ferenc: A Magyar Köztársaság integrálása a szabadság, jog és a biztonság térségébe. A magyar határellenőrzés feladatai a közeljövőben Ausztria példája alapján. In: Hautzinger Zoltán (szerk.) Tanulmányok a „Magyar határellenőrzés – európai biztonság” című tudományos konferenciáról; Pécsi Határőr Tudományos Közlemények III. Kiadta a Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztály Pécsi Szakcsoportja, Pécs, 2004., 43-52. oldal 65 Görbe Attiláné Zán Krisztina idézett műve, 107.o. 66 Tájok Péter: Az illegális migráció kezelésében rejlő lehetőségek hazánk schengeni csatalakozását követően, mint a komplex biztonság kiemelt szegmensei. Határrendészeti Tanulmányok, 2007. 3. sz., 5.o.

37   

Európát négy fő útvonalon keresztül érik el az illegális migránsok. Ezek közül három, a keletbalkáni, a klasszikus balkáni, és a távol-keletről Ukrajnán keresztül vezető út Magyarországot is érinti, vagy egyes időszakokban szerepük felerősödik. Az uniós politikai viták kereszttűzében mégis a Mediterrán térség illegális migrációs útvonalainak, az afrikai bevándorlásnak a jelensége áll. Az Európai Uniós csatlakozás érdekében tett erőfeszítések során, az átvett vívmányokkal együtt, az erősödő nemzetközi együttműködés mellett egy ideig csökkent az illegális migráció Magyarországon, majd a schengeni csatlakozás után ismét növekedésnek indult. 67 Megnövekedett az államhatárral kapcsolatos jogellenes cselekmények, elsősorban a tiltott határátlépések száma. Átalakult a személyi kör is, a koszovóiak mellett közel-keleti és afganisztáni, pakisztáni személyek is tömegesen érkeztek. Időhúzási céllal, valamint a jogkövetkezmények elkerülése érdekében menekült-státuszt kérelmeztek, majd 2008. január 1. után ezres nagyságrendben távoztak – még nemzetbiztonsági szűrésük előtt – a befogadó állomásokról Nyugat-Európába. 68 A megengedő migrációs törvények, a liberális felfogás a szigorúbb politikát folytató környező államok helyett szintén Magyarország felé terelte az illegális migrációt. 69 Németh József disszertációjában számszerűen is megjelennek a csatlakozást követő illegális migrációs folyamatok. Néhány mérőszám tekintetében csökkenés, több mutató esetében akár markáns növekedés is láthatóvá vált. Az adatok azt igazolják, hogy a kutatási időszakban a négyszintű, integrált határbiztonsági modell működtetése mellett is hektikusság jellemezte a jogellenes cselekmények alakulását, hazánk a tagságot követően is cél- és tranzitország maradt. 70 Magyarország és az EU fenyegetettsége több tényező, köztük a szervezett bűnözés és az illegális migráció miatt megnőtt a kutatási időszakban. A harmadik országból érkezők számára nagyobb lehetőség lett a Nyugat-Európába történő eljutásra hazánkon keresztül. Ezért nőtt a külső határokat érő migrációs nyomás.

71

(1. sz. statisztikai táblázatok a

mellékletben) Az illegális migrációhoz minden országban, így Magyarországon is „iparág” kötődik. Ez főként a tartózkodás legalizálása érdekében fellépő ügyvédeket, és egyéb – anyagi haszon                                                             

67

Görbe Attiláné Zán Krisztina, PhD dolgozat, 66.o. Uo. 73.o. 69 Uo. 74. 70 Németh József doktori disszertációja, 17.o. 71 Uo. 22.o. 68

38   

érdekében közreműködő – személyeket takar. Vannak, akik másodlagos bűncselekmények néven említik, mások a szervezett bűnözés fő üzletágának tartják, megint mások kapcsolódó illegális cselekményeknek nevezik azt a jól kiépített társadalmi hálót, amely határokon átnyúló szövedékként valós igényeket elégít ki, sokszor a tagokat bűnszervezetbe foglalva, vagy a migránsokat a bűnözés karjaiba lökve. 72 Jelentős média-visszhangot kapott a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának a 2009-es évet értékelő sajtótájékoztatója. Ebből kiderült, hogy egyre több külföldi él Magyarországon. A BÁH vezetője többek között elmondta, hogy 2004 óta Magyarország egyre nagyobb vonzerőt jelent a külföldiek számára, és egyre többen vannak itt huzamosabb ideig, vagy a végleges letelepedés szándékával érkeznek. 2009-ben több mint 216 ezer külföldi rendelkezett olyan okmánnyal, amely huzamosabb ideig biztosított jogot az országban való tartózkodásra. Ez a megelőző évhez képest 16-17 százalékos növekedést jelent. 73 Az illegális migráció az európai tendenciákkal szemben növekszik Magyarországon, míg a tagállamokban 22 százalékos a csökkenés, addig Magyarországon 35 százalékos a növekedés. Legnagyobb arányban Koszovóból érkeznek menekültek, akik elsősorban gazdasági migránsok, nem valódi menedékjogra szorulók. Emellett megtízszereződött az afgán kérelmezők száma, ami sajátos magyar vonatkozás lett a régióban, a szomszédos uniós államokban ez ugyanis kevésbe gyakori. 74 Az illegális migráció alakulása a menekültkérelmezők számának alakulásán is jól nyomon követhető. Míg 2005-ben 1609, 2006-ban 2117, majd 2007-ben és 2008-ban 3000 körül stabilizálódott (3419 és 3118), addig 2009-ben 4672 fő kért menedékjogot. 2010-ben ez a szám 2104-re esett vissza. A menekült-státuszt kérelmezők közül legálisan 2007-ben 595, 2008-ban 239, 2009-ben 196, 2010-ben 63 fő érkezett az ország területére. Ezzel szemben illegálisan ugyanazon években                                                             

72

„Tény továbbá az is, hogy a migráció illegális formája az esetek többségében automatikusan kapcsolódik a különböző illegális tevékenységekhez, hiszen a migránsok engedélyek és papírok híján kénytelenek illegális tevékenységekből megélni, vagy a hajléktalanok és kéregetők táborát népesítik. Nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt sem, hogy „kéretlen” megjelenésük, amely számtalan gazdasági, egészségügyi, és szociális feszültségforrást eredményez, az etnikai ellentétek fellángolásához is adalékot adhat.” 72 Dobák Imre: Illegális migráció – Ukrajna biztonságföldrajzi jelentősége, Kard és toll, 2006/3. szám, a http://www.honvedelem.hu/files/9 /8574/047-055.pdf címen elektronikusan elérhető, 2012. május 31. letöltés 73 Megtízszereződött a hazánkba érkező afgán menekültek száma című cikk az MTI-t forrásként megjelölve a Hírszerző.hu weblapon, 2010. február 8-ai letöltés http://www.hirszerzo.hu/cikk.megtizszerezodott_a_ hazankba_erkezo_afgan_menekultek_szama.139602.html 74 Uo.

39   

2824, 2879, majd 2009-ben 4476, míg 2010-ben 2041 fő érkezett Magyarországra.(2008-ban 160, 2009-ben 172 főt ismert el Magyarország menekültként. 75 (2. sz. statisztikai táblázatok a mellékletben) A dublini eljárások is mutatják a mérsékelt növekedést, ugyanakkor megerősítik, hogy a 2009-es év volt a kutatási időszakban a leginkább kiugró. 2007-ben 539, 2008-ban 949, 2009ben már 2481 érdemi megkeresés érkezett a BÁH-hoz. A szám 2010-re 1972 megkeresésre csökkent. Az átvett kérelmezők száma a 2008-as 334-ről 2009-ben 934-re nőtt. A statisztikai adatok rávilágítanak, hogy a schengeni csatlakozással, valamint a liberális jogszabályi környezet következtében hazánk a kutatási időszakban illegális migrációs szempontból felértékelődött, vonzó tranzitállomássá vált. 76 A rendvédelmi szervek tapasztalatai szerint a legális migráció is rejthet illegális aspektusokat. Így sok, harmadik országból érkező személy sikeresen juthat vízumhoz, azonban később „túltartózkodik”. Egyesek már a vízum igénylése során megtévesztik a hatóságokat, és valótlan adatokkal, vagy valós (migrációs) szándékuk elrejtésével. Töttős Ágnes egy előadásában 77 a magyar vagy uniós állampolgárok harmadik országbeli családtagjainak                                                             

75

BÁH statisztika, 2005-2009-ig, valamint a 2009-2010-es időszakot feldolgozva. Elérhető: http://www.bmbah.hu/statisztikak.php?specialization=1, 2012. június 24-i letöltés 76 Érdemes a Rendőrség határrendészeti statisztikájából is néhány, „beszédes” számot ismertetnem. Ezek szerint a 2009 évi határrendészeti adatok szerint az illegális migrációt elkövetők főbb állampolgársági kategóriái: ukrán 1.870 fővel, a szerb 1.807 fővel , a koszovói 1.084 fővel, az afgán 1.075 fővel valamint a török 539 fővel. A határrendészeti szakterület vonatkozásában a legtöbb illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekményt az ukrán állampolgárok követték el 1.870 fővel (2008-ban 1.181 fő, 58%-os növekedés). Az állampolgársági kategóriákat tekintve az elkövetői körben a legnagyobb arányú növekedést az afgán állampolgárok körében regisztráltak (2009-ben 1.075 fő; 2008-ban 124 fő, 767%-os emelkedés). Tiltott határátlépés és kísérlete szabálysértést elkövetők főbb állampolgársági kategóriái: szerb 1.191 fővel, az afgán 1.026 fővel, a koszovói 975 fővel, az ukrán 688 fővel. Érdemes áttekinteni a 2010 év első két hónapjának rendőri statisztikáit is. Ezek szerint a határrendészeti szakterület vonatkozásában a legtöbb illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekményt az afgán állampolgárok követték el 267 fővel (2009-ben 31fő, 761%-os növekedés). Tiltott határátlépés és kísérlete szabálysértést elkövetők főbb állampolgársági kategóriái: afgán 239 fővel, a szerb 68 fővel, a koszovói 58 fővel, a török 50 fővel. A 2010. év első négy hónapját összefoglaló határrendészeti helyzetkép megerősít több korábbi tapasztalatot, néhány folyamat ugyanakkor markánsabban mutatkozik meg a számokban. A migrációs cselekményekben a legnagyobb változás a mélységi elfogásokban volt 117%-os növekedéssel (2009-ben 6 eset; 2010-ben 13 eset). Illegális migrációt elkövetők főbb állampolgársági kategóriái: az afgán 537 fővel, az ukrán 463 fővel, a szerb 293 fővel, a palesztin 209 fővel valamint a román 208 fővel. A határrendészeti szakterület vonatkozásában a legtöbb illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekményt az afgán állampolgárok követték el 537 fővel (2009-ben 124 fő, 333%-os növekedés). Az állampolgársági kategóriákat tekintve az elkövetői körben a legnagyobb arányú növekedést a palesztin állampolgárok körében regisztráltuk (2009-ben 15 fő; 2010-ben 209 fő, 1.293%-os emelkedés). Tiltott határátlépés és kísérlete szabálysértés 1.772 esetben volt (2009-ben 1.859 eset, 5%-os csökkenés ),a legnagyobb arányban, a szerb viszonylatban kísérelték meg elkövetni (994 eset 56%). Tiltott határátlépés és kísérlete szabálysértést elkövetők főbb állampolgársági kategóriái: afgán 499 fővel, a palesztin 201 fővel, a koszovói 147 fővel, a szerb 142 fővel. 77 Töttős Ágnes előadása a 2008. évi pécsi rendészeti konferencián, elektronikusan elérhető: http://www.pecshor.hu/periodika/2008/tottos.pdf, 2010. június 20-ai letöltés

40   

egyesítése (családegyesítés) és az érdekházasságok (másként névházasságok) biztonsági kockázataira világított rá. Az illegális migrációhoz kötődő elkövetői körben markáns volt az afgán állampolgárok számának, valamint menekültkérelmezőként történő megjelenésük jelentős növekedése. Súlyos anomáliákra mutat, hogy a bevándorlási hivatal befogadó állomásairól több ezren, 2009 év elejétől 2010 év elejéig mintegy 4000 fő távozott engedély nélkül. Közülük korábban elenyésző számban érték őket tetten tiltott határátlépésen, 2010 első kettő, majd négy hónapjának számai azonban határozott javulást mutattak.

78

(3. sz. táblázat a távozók és a

később közülük elfogottak közötti riasztó aránytalanságra világít rá.) A befogadó állomások belső biztonsági helyzete is több esetben kritikussá vált. A menekült-kérelmezők nem egy esetben az állam zsarolására tettek kísérletet. 2009-ben a magyar befogadó intézményekben 410 rendkívüli esemény, köztük több demonstráció is volt, az épületekben okozott kár több millió forintra rúgott. 79 A migránsok kapcsán az NBH 2008as évkönyvében arra emlékeztet, hogy „Tiltakozó akciókat szerveznek – pl. afgán menekültek felmásztak a Debreceni Befogadó Állomás közelében található átjátszó toronyra vagy éhségsztrájkot folytattak –, amelyekkel arra törekednek, hogy az idegenrendészeti hatóságot lépéskényszerbe hozzák.” 80 2009. január 14-én menekülteljárás alatt álló afgánok mintegy 30 fős csoportja zárkózott be Budapesten a Szent István Bazilikába, akik korábban éhségsztrájkot is folytattak menekültkénti elismerésük érdekében. 81 Összefoglalva az illegális migráció schengeni csatlakozástól 2010. december 24-ig terjedő tendenciáit, a következő általános megállapításokat teszem:

Megállapítottam, hogy az illegális migráció a kutatási időszakban schengeni tagságunk ellenére nem csökkent, sőt némileg – noha a 2011. évihez mérten elenyésző mértékben –                                                             

78

2010. év első két hónapjának határrendészeti helyzete http://www.police.hu/statisztika/ kozbiztstat/ hatarrend1002.html, 2010. április 7., 2010. év első négy hónapjának határrendészeti helyzete, http:// www.police.hu/statisztika/kozbiztstat/hatarrend1004.html, 2010. június 19-ei letöltés 79 Egyre több külföldi él Magyarországon - nő a jogsértő módon itt élők száma is című írás a Magyar Online nevű webhelyen, elérhető: http://www.mon.hu/hirek/im:mon:crime/cikk/egyre-tobb-kulfoldi-el-magyarorszagon---noa-jogserto-modon-itt-elok-szama-is/cn/news-20100125-05591982 80 NBH Évkönyv 2008., Migráció és emberkereskedelem című fejezet , elektronikus elérhetőség: http:/ /www.nbh.hu/oldpage/evk2008/08-0054.htm, 2010. június 20-ai letöltés 81 Távoztak az afgán menekültek a Bazilikából, http://www.origo.hu/itthon/20090114-bazilika.html, 2010. június 20-ai letöltés

41   

növekedett. Az illegális migrációs jelenségek a menekültügyi jogszabályok adta kiskapuk mentén a menekültügyi rendszerben is megjelentek már az ezredfordulótól. Tény, hogy a menekültkérelmezők többsége illegális migráns. Embercsempész szervezetek is jelen lehetnek a befogadó állomásokon. Rendkívül aggasztó, hogy a kutatási időszak alatt a szökések száma jelentős volt. Figyelmet érdemel, hogy itt túlnyomó többségben afgán származásúakról van szó, amely azért emelendő ki, mivel ismert, hogy a menekültkérelmezők ellenőrzése, valós kilétük megállapítása, előéletük teljes körű megismerése rendkívül nehéz. A távozók többnyire konfliktusövezetből, terrorszervezetek befolyása és működése által sújtott országokból érkezett. Vélhetően már ismert volt körükben előzetesen, hogy magyar területről könnyebb továbbutazni nyugati irányba. Ez kedvelt átmeneti célországgá tehette Magyarországot. Megállapítottam, hogy a kutatási időszakban Magyarország migrációs szempontból vonzóbbá vált, és a magyar jogszabályok adta lehetőségek a legális migráció látszatával az illegális migrációt erősítették. Statisztikai adatokkal alátámasztva bizonyítottam hipotézisemet, amely szerint a kutatási időszak alatt Magyarországon nőtt az illegális migráció, amely főként a legális migráció adta eszközök igénybevételére épülve és a schengeni térségben nyugati irányba történő továbbutazáshoz adott alapot. (Így sokszor a legális adatok mögött illegális migrációs szándék áll.) Más kutatási módszerek (interjúk) során, a szakirodalom áttekintése közben többször felmerült a rendészeti integráció hatásainak értékelése. Felismertem, hogy a Rendőrség és a Határőrség integrációjának vizsgálata nélkül a kutatási időszak illegális migrációs folyamatai nem érthetők meg. 2.2.2. A Rendőrség és a Határőrség integrációjának vizsgálata a kutatás témájának szemszögéből A Rendőrség és a Határőrség szervezeteinek, a két – egymástól szervezeti kultúrájában, humán- és technikai ellátottságában, felkészültségében – alapvetően eltérő, különböző 42   

rendvédelmi szerv integrációja önmagában olyan hatalmas kihívás volt a rendészeti szféra számára, amelynek sikeres lebonyolítása hatalmas előnyöket és további értékeket szabadíthatott volna fel. Azért írom, hogy volna, mivel ezen alfejezetben általam a kutatások során szerzett ismeretek és tapasztalatok alapján kijelentem, hogy az illegális migráció és kifejezetten az államhatárhoz kötődő bűncselekmények, elsősorban az embercsempészés elleni küzdelem színvonala a 2008. január 1-ei integráció után elsősorban strukturális és szervezeti hibák miatt jelentősen esett. Hipotézisem szerint a rendészeti integráció illegális migrációs aspektusból tekintve olyan rendszerszintű problémákat generált, amelyek átmenetileg a nemzeti biztonságra negatívan

hatottak,

nemzetbiztonsági

kockázatot

is

jelentettek

a

nyilvánvaló

közbiztonsági veszélyek mellett. A hipotézis megerősítése vagy cáfolata érdekében áttekintettem a Rendőrség-Határőrség integrációja kapcsán keletkezett szakirodalmat, a rendészeti szféra migrációs szakterületen dolgozó tapasztalt munkatársainak integrációt leíró tanulmányait, a témában tartott rendészeti konferencia anyagait, továbbá mindezt kiegészítettem és szintetizáltam Szőke István nyugállományú határőr ezredessel készített átfogó mélyinterjúval. Az interjú alanya a hazai embercsempészés elleni küzdelem sikeres vezetőjeként, a bűnügyi szakterület kiváló ismerőjeként adott át tanácsokat és tapasztalatokat, továbbá az interjú során a hipotézist alátámasztó 2009. évi ellenőrzési folyamat megállapításait is számba vette az interjú során. A kormányprogram a közigazgatás korszerűsítését, míg a Konvergencia Program az államigazgatás kiadásainak csökkentését írta elő. Az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről szóló 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat a rendészeti szerveket érintően a Rendőrség és a Határőrség integrációjának végrehajtását határozta meg. Az igazságügyi és rendészeti miniszter 2007. október 3-án hagyta jóvá az integrált Rendőrség területi és helyi szerveinek 2008. január 1-től engedélyezett státuskeretét, valamint az ORFK, a Köztársasági Őrezred, a Nemzeti Nyomozó Iroda, a Készenléti Rendőrség, a Repülőtéri Rendőr Igazgatóság, a BRFK, a megyei főkapitányságok, valamint a hét regionális gazdasági ellátó szerv 2008. január 1-től hatályos állománytáblázatát. Az új rendszeresített státuszok száma 45000 fő. 82                                                             

82

Zsinka András:Az integráció humánerőforrás-gazdálkodási mérlege In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség integrációjának tapasztalatai”című nemzetközi tudományos konferencián elhangzott előadások szerkesztett változata, 42.o.

43   

A Határőrség az integrációt az eddigi tapasztalatok szerint beolvasztásként élte meg. Erősítette ezen érzetet a határrendészeti szakma lebecsülése, és ez magával hozta a valójában létező feladatok lekicsinylését és az erők aránytalan allokációját. 83 Az integráció nagy vesztese azonban a határrendészeti felderítés, a Határőrség korábbi bűnügyi felderítő szolgálata lett. 84 Korábbi felépítéséről, működéséről, az embercsempészés elleni küzdelemről Gaál Gyula doktori disszertációja lényegében teljes képet ad. 85 Plasztikusabban, gyakorlati szemmel mutatta be a részleg működését Szőke István egy pécsi konferenciasorozaton elhangzott előadásában. 86 Leírja, hogy az 1999-es törvényi változások után titkosszolgálati eszközök

és

módszerek

felhasználásra

felhatalmazott

Határőrség

ezen

eszközök

alkalmazásával jelentős tapasztalatokra tett szert mind a felderítés, mind a beépülés, mind a bomlasztás terén az embercsempészés és az úti okmányok hamisításában érdekelt bűnözői csoportok és bűnszervezetek elleni tevékenység során. Szőke István mélyinterjúja során megerősítette Gaál adatait a felderítés 90%-os eredményességi arányáról. A 2000-es évektől az embercsempész bandák lényegében 2006-2007-re nagyrészt felszámolásra kerültek. A jól felépített, kellően decentralizált, ugyanakkor erős kézzel (kiemelt jelentőségűen centrális és nemzetközi szintekkel operatívan együttműködő) szakirányított rendszert Szőke elmondása szerint 33 bűnügyi és felderítő szolgálat alkotta. Általában határközeli kisvárosokban működtek. Több munkatárs a jellemzően rendőrtiszti végzettség mellett speciális nemzetbiztonsági szaktanfolyamot (NBH, IH) is végzett. Területi szinten az egyes                                                             

83

Hautzinger Zoltán: „E rendvédelmi integrációval – Piros Attilát idézve – egy olyan új minőséget képviselő rendészeti szervnek kellett létrejönnie, amely képes megfelelni a minőségi, szolgáltató rendvédelemre, a környezet biztonságára, a bűnözés visszaszorítására, a migráció kezelésére, valamint a közlekedés rendjének javítására vonatkozó társadalmi igényeknek. E követelmény megfogalmazása mögött egy olyan elvárás körvonalazódott, amelynek értelmében a Magyar Köztársaság 2007. év végi schengeni csatlakozása révén az ún. belső határokon megszűnő határellenőrzés miatt felszabaduló határőröket hagyományos rendőri feladatokra kell alkalmazni. A volt határőr személyi állomány bűnügyi, közrendvédelmi, közlekedésrendészeti vagy igazgatásrendészeti feladatokba való bevonása ugyanakkor – különösen a Rendőrségi fluktuáció kezelésére figyelemmel – nemcsak a határellenőrzést nélkülöző megyékben vált gyakorlattá, hanem minden olyan határ menti megyei rendőr-főkapitányságon is, ahol a határrendészeti feladatok továbbra is megmaradtak. Ez a körülmény pedig óhatatlanul a klasszikus határőri – így különösen a határforgalom ellenőrzési és a határőrizeti – tevékenység minőségi romlásának veszélyét hozta magával.” A határ-, és idegenrendészeti szaktudás alapelvei In.: Határrendészeti tanulmányok, 2010/1. Különszám, 38.o. 84 Jól jellemzi a felderítés helyzetét az alábbi mondat: „Az integráció előkészítési egyeztetései során az egyik központi kérdés volt a gyakorlatilag megszűnni látszó határrendészeti felderítés problematikájának kezelése.” Éberhardt Gábor: A Rendőrség és a Határőrség integrációjának hatása a Szegedi Határrendészeti Kirendeltségre, In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3., 60.o. 85 Gaál Gyula: Az embercsempész tevékenység megjelenési formáinak és módszereinek változásai a Magyar Köztársaság államhatárán 1991-2003 között Doktori (PhD) értekezés, 74-76.o. 86 Szőke István: A bűnüldözés és bűnmegelőzés összefüggései Határőrségi tapasztalatok alapján,. In: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények II., Pécs, 2003., 195-202.o

44   

határőr igazgatóságok bűnügyi és felderítő osztályai szűk létszámmal elsősorban koordináló, szakmai elemző-értékelő feladatokat láttak el. A központi szintet a rendészeti főigazgató alárendeltségében lévő Bűnügyi és Felderítő Főosztály jelentette. (Összességében a 450 főt is meghaladta a létszám.) A hivatásos állományon túl komoly műveleti erők és eszközök, mélyfedett státusú állomány és kedvező hírszerzői pozíciók is idővel rendelkezésre álltak. Ezt az illegális migráció elleni hírszerző kapacitást az integráció szétzilálta. Ahogyan a Határőrség sem, úgy a fenti struktúra sem került beillesztésre rendszerként a Rendőrségbe. Noha a tervezet szerint más eloszlásban, de hasonló nagyságrendű állomány dolgozott volna 2008 januárjától tovább, valójában a hatékony szervezet szétcsúszása és a hatékony szakirányítás eltűnése megroppantotta az embercsempész tevékenység elleni operatív és nyomozati tevékenységet. A munkatársak a megyei rendőrkapitányságokon dolgozhattak tovább a tervek szerint, vagy kihelyezve korábbi székhelyükön. A központi szakirányítói gárda az NNI testébe tagozódott. Ezen terv is csak egyes részleteiben valósult meg, ugyanis a rendőri irányítás egy belső intézkedéssel a nyomozások lezárására, és a kiépített hírszerző kapacitás felszámolására törekedett. Ez pedig az állomány morális elbizonytalanodásához vezetett, amelynek következtében majd száz fő kérte nyugdíjazását. Az NNI-ben ugyan létrejött a kontinuitást biztosító Kiemelt Migrációs Ügyek Osztálya, ám széleskörű tapasztalatok szerint az eddig embercsempészekkel foglalkozó tisztek többsége más (kábítószer, stb.) „vonalra” került. Közel 50 fő a Vám- és Pénzügyőrség állományába ment, sokan a megyei rendőrfőkapitányságok más szervezeti egységeinél találták meg az új integrált szervezetben a helyüket. Szőke István megfogalmazásában a korábbi rendszert lebontották, így a szakterületen 2008 első felében érdemi felderítő munka nem folyt. Összességében az integráció után, és még 2010-ben is mintegy 120 fővel küzd az illegális migráció bűnügyi kihívásai ellen a Rendőrség, amely rendkívül csekély az illegális migráció volumene, hullámzó és váltakozó nyomása, a jelenlegi instabil észak-afrikai és arab régiók változásai időszakában. Az embercsempész csoportok és ügyek felderítése csak egy jól átgondolt, felépített és műveleti (operatív) erők komplex alkalmazásával megerősített struktúrában lehetséges. Az NNI illetékes osztályvezetője az általa ismert kockázatok tükrében folyamatosan, az 45   

integráció óta jelzi a probléma jellegét, súlyát. Az integráció tapasztalatai tárgyában 2008. november 26-án az RTF-en megtartott konferencián hozzászólt, és tömören, ám kritikusan összegezte a fentieket megerősítő tényeket. 87 A közelmúltba visszatekintve egy 2011. március 17-ei illegális migrációs konferencián Boross Zoltán alezredes így foglalta össze a helyzetet: „Igen, azt kell mondani, hogy 2007-ben szétesett egy nagyon komplex rendszer. Az illegális migráció ellen fellépő bűnügyi egységek 2007 előtt gyakorlatilag úgy működtek, hogy egy egységes központi irányítású, regionális bűnügyi szervként kerültek felállításra. 444 fő foglalkozott annak idején ennek a bűncselekmény kategóriának a felderítésével és jelenleg összesen 72 olyan ember van, aki valamilyen specializált szervezetben (ez lehet osztály, csoport, alosztály) igyekszik felderíteni ezeket a bűncselekményeket.” 88 A kijelentés azért érdemel kiemelt figyelmet, mivel e szerint – amelyet az alább ismertetendő interjúkra épülő kutatás is megerősít – 2011-ben is csak töredéke az állomány a 2007-esnek, több mint három év alatt a Rendőrség képtelen volt korrigálni az integráció ezen hibáját, és azóta sem állt fel komplex, centrálisan szakirányított rendszer az illegális migrációhoz kapcsolódó bűncselekmények felderítése terén. A mélységi migrációs szűrőháló tervezett felépítése, működtetése kulcsfontosságú az illegális migráció elleni küzdelem során. Rendészeti intézkedéseket mélységi, operatív/műveleti úton szerzett információk nélkül – vagy azok csekély száma, és/vagy nem kellő ellenőrzöttsége,                                                             

87

Boross Zoltán: „2007-ben az a bűnügyi állomány, ami az illegális migráció megelőzésével, felderítésével, megszakításával foglalkozott 444 fő volt. 2008. január 01-én egy szervezet jött létre, ez a Nemzeti Nyomozó Irodán belül, a mi osztályunk és jelenleg 35 fővel, területi, helyi lábak nélkül dolgozik. Azért szolgál nagy örömömre, amit itt Dávid tábornok úr is mondott, hogy létrejön legalább egy külső határos megyében, egy olyan bűnügyi szervezet, ami ezzel fog foglalkozni és speciálisan a felderítés lesz a feladata, hiszen azt gondolom, azt nem várhatja el senki ettől a 35 fős állománytól, hogy az egész országot lefedően egy nagyon hatékony felderítő tevékenységet működtessen. Arról nem is beszélve, hogy többször elhangzott, hogy rengeteg kolléga elhagyta a pályáját. A bűnügyi területen nemcsak a saját kollégáinkról kell beszélnünk a bűnügyesekről, hanem arról az informátori, bizalmi személyi, ügynöki hálózati rendszerről, fedett nyomozói tevékenységről, ami gyakorlatilag a nullával egyenlő ma ezen a területen. Tehát ez is egy óriási problémát jelent számunkra. Egy teljesen új rendszert kell kiépíteni. Ezért szerettem volna ezt elmondani, másrészt pedig megerősíteni azt, hogy a hatékony bűnügyi felderítő munka ezen a területen természetesen határrendészeti támogatás nélkül nem megy és ez fordítva is igaz.” In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség integrációjának tapasztalatai”című nemzetközi tudományos konferencián elhangzott előadások szerkesztett változata, hozzászólás 91.o. 88 Az illegális migráció kezelésének aktuális kérdései Magyarországon című konferencia előadásának írott változata, Boross Zoltán: Az illegális migrációhoz kapcsolódó bűncselekmények nyomozásának tapasztalatai In. Határrendészeti tanulmányok 2011/1. Különszám, 29.o.

46   

helytállósága esetén – nem lehet jelentős siker reményében meghozni. Azaz a felderítő szervek hatékonyságának csökkenése a mélységi szűrőháló működtetésére nézve is kedvezőtlen hatásokkal járt/járhatott. 89 A fenti vizsgálat szerint a Határőrség és a Rendőrség integrációjának „nagy vesztese” a felderítő apparátus, és a felderítési képesség jelentősen csökkent. Ezt sokan vitathatják, hiszen az integrált Rendőrség keretében a mélységi szűrőhálót, és annak nem kellően hatékony működtetését tarthatják a legfőbb gondnak. Az integráció óta a szakértők közül többen jelezték észrevételeiket, aggályaikat. Röviden ezek tükrében tekintjük át az elméletben kiválóan felépített, megfelelően szabályozott rendszer valós állapotát 2008. január 1-től 2010 év elejéig. Amellett, hogy a felderítő képességek csökkentek, és ettől a szűrőháló hatékonysága is mérséklődött, az integráció önmagában (több elemében) a siker ellen hatott. Németh József doktori disszertációjában a minőségi mélységi migrációs tevékenység vonatkozásában visszaesésről ír, és több elemet is felsorol az okokat kutatva: az ellenőrzéseket általában a megyei bevetési osztályok felhasználásával hajtják végre. Az ezzel összefüggő, némileg eltérő gond, hogy ezen egységek az integráció óta határrendészeti, mélységi ellenőrzési, közbiztonsági és közlekedésrendészeti feladatokat egyaránt ellátnak, és így mélységi migrációs ellenőrzésekben való bevetésük folyamatosan csökkent. A Rendőrség 2009-2010 évi cselekvési tervében a közbiztonsági háló működtetése és a közterületi jelenlét elsődlegessége szerepelt, amely a mélységi migrációs szűrőrendszer helyett ez irányba terelte az eszközöket, erőket. 90 Németh tudományos eredményére építkezhetek. Disszertációjában az új tudományos eredmények során első helyen jelzi, hogy a szigorú és biztonságosnak mondott                                                             

89

Németh Lajos r. ezredes, Győr–Moson–Sopron megyei Rendőr-főkapitányság Rendészeti Igazgatója A Rendőrség és a Határőrség integrációjának megvalósulása a Győri Határőr Igazgatóság és a Győr–Moson– Sopron megyei Rendőr-főkapitányság esetében. A határrendészeti tevékenység rendszere a belső határokon című előadásában ezt mondta: „Tudni kell azonban, hogy kifelé határt őrizni nagyon nehéz, ha nincs megfelelő információ. Hiszen ha az utolsó pillanatban kapjuk a megfelelő információt, akkor elég nehéz elfogni azt, aki ilyen cselekményt akar elkövetni. A Határőrség Bűnügyi Felderítő Szolgálatának a megszűnése után a Rendőrség bűnügyi szervei még nem igazán tudnak információkat adni, és ez nehezíti a mélységi ellenőrzést.” In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség integrációjának tapasztalatai”című nemzetközi tudományos konferencián elhangzott előadások szerkesztett változata, hozzászólás 70-71-o. 90 Németh József: A Rendőrség feladatai az illegális migráció és a nemzetközi terrorizmus elleni fellépés terén, különös tekintettel a Balkán biztonsági helyzetére című doktori (PhD) értekezés, 18-19. o.

47   

határbiztonsági rendszer működése nem követelményszintű. Az illegális migráció hektikusan, de folyamatosan jelen van, az integráció mégis más prioritásokat hozott. Az Integrált Vezetési Központ által működtetett CheckNet rendszer nem hatékony. 91 Lipics László kutatása során a megkérdezettek (javarészt hivatásosok, nem laikusok) a magyar határbiztonsági rendszer hatékonyságát nem találják megfelelőnek, csak a külső határok mentén elfogadható a mélységi ellenőrzés rendszere. Erre megoldás lehet a nyitott kérdésre adott, több személytől érkezett válasz, mely szerint a mélységi ellenőrzést más, vagy önálló hatóságnak kellene végrehajtania, illetve a kijelölt szervezeti elemnek csak ezzel kellene foglalkoznia. 92 Lipics kutatása a rendőri állomány ismerethiányát is megvilágította, és új elemként a külföldiekkel történő érintkezés kihívása szintén a mélységi migrációs háló ellen hatott a Rendőrségen. Fontos elem a nyelvismeret hiánya, illetve a külföldiek esetében az időigényesebb intézkedés. Erre a rendészeti integrációt értékelő konferencia egyik előadója világított rá. 93 Az ORFK határrendészeti vezetője pedig ezen fórumon részletesen elemezte a mélységi migrációs ellenőrzések eredményét, amelyet közbiztonsági és egyéb szempontokból jónak, migrációs szempontból ugyanakkor problémásnak ítélt meg. 94 Az interjúban az adatszolgáltató a mélységi migrációs szűrőhálóval kapcsolatos meglátásait is elém tárta. Mint az integrált határigazgatási rendszer második lépcsője, kiemelten fontos szereppel bír az illegális migráció elleni küzdelem során. Mégis, az integráció során a területet nem tekintették kellő súlyúnak, az összevonás és az új szervezet létrehozása el lett                                                             

91

Uo. 98.o. Lipics László: Mélységi ellenőrzés Magyarországon, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények XII., Pécs, 2011., 323-329.o 93 Bózsing György r. alezredes: A határrendészeti szolgálat megszervezésének, a szakirányítás megvalósulásának tapasztalatai a Baranya megyei Rendőr-főkapitányságon, In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség integrációjának tapasztalatai”című nemzetközi tudományos konferencián elhangzott előadások szerkesztett változata, hozzászólás 67-68-o. 94 „Több kevesebb sikerrel hatják végre ezeket a feladatokat a rendőri egységek. Én azt mondom, hogy ha országos szinten értékelem a mélységi ellenőrzések végrehajtásának helyzetét, akár a külső határt vizsgálom, akár a belső határt vizsgálom, nagyon hasonlóak a számadatok. Ez a 19-20 ezer ellenőrzés szám elegendő. Ennél többet szerintem pillanatnyilag Magyarországon nem is kell végrehajtani. Ha az ellenőrzött személyek számát értékelem és vizsgálom, akkor azt kell hogy kijelentsem, hogy az a durván 600 000 fő akiket szolgálataink ellenőriztek 10 hónap alatt, akkor ez egy hatalmas tömeg. Ha viszont ennek az ellenőrzésnek a tartalmát, eredményességét vizsgálom meg, akkor azt kell, hogy kijelentsem, hogy a mélységi ellenőrzés nem hozza határrendészeti szempontból a tőle elvárt eredményességet. Hiszen a magyar állampolgárok vannak a toplista élén, akiket a szolgálataink ellenőriznek. Mi eddig úgy tudtuk, hogy a magyar állampolgárok tekintetében migrációs veszéllyel nem kell számolnunk. A magyar állampolgárokat követik az EU tagállamok polgárai, majd 10-12 % közötti hányadot foglalnak el a harmadik országbeli állampolgárok esetében végzett ellenőrzések. Ebből adódóan természetesen a migrációs felderítési mutatók is igen alacsonyak.” Kovács Zoltán r. ezredes, ORFK Rendészeti Főigazgatóság Határrendészeti Főosztály vezetője „A határrendészeti tevékenység hatékonyságának alakulása, szakirányításának aktuális kérdései”. Uo. 82.o. 92

48   

hanyagolva. Ezen a téren is jelentős törést okozott a két szervezet integrációja, hasonlóan, mint a felderítő tevékenység esetén. A Határőrség Bevetési Főosztálya megszűnt, így az IVK Vezetői Tanácsának munkaközössége lényegében széthullott. Az IVK-t a szervezeti és a személyi változások miatt fokozatosan kellett 2008-2009-ben újjáépíteni. Az IVK statisztikája szerint az illegális migráció elleni közös hatósági fellépések (együttes akciókban testet öltve) száma is nagymértékben csökkent (2007-ben 4424, addig 2008-ban 1576). Az illegális migráció elleni küzdelem helyett a Rendőrség egyes vezetői a közrendvédelmi fellépést jóval inkább előtérbe helyezték, amely szocializációjuk, munkamódszereik ismerete és képzettségük alapján ugyanakkor nem meglepő. További gondot okozott az integráció után, hogy néhány megyét (pl. Bács-Kiskun) leszámítva a mélységi ellenőrzések összehangolása a szomszédos vagy távolabbi megyei rendőri szervekkel nem történt meg. Kis, elszigetelt megyei lépések pedig nem vihettek eredményre. Problémát okozott a BRFK Rendészeti Szervek Bevetési Főosztály Mélységi Ellenőrzési Osztályának helyzete, hiszen nem országos hatáskörű szerv része, mégis országos illetékességgel látta el a mélységi ellenőrző funkciót, sajnos alacsony hatékonysággal. Ennek számos összetevője van, néhányat kiemelek: alacsony létszáma, vezetői elvárás az osztály irányába, információhiány (főként az operatív adatok csekély mértéke), többnyire magyar és EU tagállamok állampolgárait ellenőrizték az első években, a felfedett jogellenes cselekmények többsége közlekedési jellegű, a szervezett és tervezett együttműködés hiánya más rendőri szervekkel. Rendőrségi statisztikák szerint az osztály 2008-ban 2320 jogellenes cselekményt fedett fel, ebből mintegy 10%, 227 eset köthető az illegális migrációhoz. A mélységi migrációs szűrőháló vizsgálata kapcsán megfogalmazható konklúzió szerint az IVK és a CheckNet hatékony működtetésére a Rendőrség és a Határőrség integrációja kedvezőtlenül hatott. Az összevonás utáni első időszakban egyértelműen koordinálatlanná, esetlegessé vált az illegális migráció elleni mélységi rendészeti fellépés. A 2008. január 1. utáni időszakban, legalább azon év végéig a mélységi migrációs szűrőháló mint schengeni kompenzációs intézkedés nem volt képes ellátni teljes hatékonysággal funkcióját, az illegális migránsok elfogását és útjuk megszakítását. Ezáltal olyan biztonsági deficit keletkezett, közvetlenül Magyarország schengeni csatlakozásával egy időben, amely kockázatot okozott mind magyar, mind közösségi szinten. Az illegális migráció csatornáinak 49   

ilyen mértékű érintetlenül hagyása évekig nemzetbiztonsági kockázatot jelentett. Mivel jelentős migrációs hullám csak 2011-ben érte hazánkat, így a közvélemény és részben a döntéshozók előtt sem vált felismerhetővé az integráció elhibázott területei miatt kialakított kockázat. A migráció veszélyeivel és az integrált határrendészettel, valamint a nemzetbiztonsággal foglalkozó szakértők számos alkalommal hívták fel a figyelmet az integrált rendőri szervezet fenti hiányosságaira. A hipotézisem szerint az integráció olyan rendszerszintű problémákat generált, amelyek nemzetbiztonsági kockázatként értékelhetők. A szakirodalom áttekintése, az integráció kapcsán megtartott rendészeti konferenciák eredményeinek felhasználása, a közelmúlt illegális migrációval kapcsolatos doktori disszertációi, illetve a mélyinterjú eredményei megerősítik, hogy valóban rendszerszintű problémát generált a Rendőrség és a Határőrség integrációja az illegális migráció kezelésének szemszögéből. A nemzetbiztonsági kockázatok fogalmát korábban tisztáztam. Látható, hogy az illegális migráció nemzetbiztonsági aspektusai (többek között terrorszervezetek aktivistáinak utaztatása, fegyver és drogcsempészet) megelőzésének egyik módja, ha a jó törvényi háttér mellett az erős felderítés és a hatékony migrációs szűrőháló ismeretében ezen személyek, csoportok tudatosan elkerülik hazánk területét. Mivel az illegális migráció mindig a könnyebb ellenállás (olcsóbb útvonal) irányába mozdul el, az ebben érdekelt embercsempész csoportok érzékelik a gyengébb bűnügyi és rendészeti fellépést. Azaz a 2008-év eleji állapot alapján Magyarország csábító tranzitterületté vált potenciális értelemben, ami egyértelműen nemzeti biztonsági érdeksérelmet okozott. Későbbi fejezetekben bizonyítom, hogy más kiváltó okok miatt is, ám részben ezen integráció problémáiból fakadóan az illegális migráció terén nemzetbiztonsági (titkosszolgálati) kockázatok is jelentkeztek. Jelentős probléma, hogy az osztrák és német felderítő és rendészeti szervek szinte bizonyosan érzékelték a gyenge

magyar

illegális

migráció

bebizonyosodott,

amikor

a

elleni

nyilvánosság

küzdelmet. számára

Ez is

2011-ben láthatóvá

egyértelműen vált

Ausztria

belügyminiszterének politikai nyomása hazánk döntéshozóira. A fenti információk és ismeretek rendszerezett kivonatolásával, összefoglalásával bizonyítottam, hogy a hipotézisem helytálló. A két rendészeti szervezet illegális migráció 50   

elleni fellépés szempontjából kedvezőtlen kiteljesedésű integrációja potenciálisan nemzeti biztonsági érdeksérelemmel járt Magyarország számára. Azaz a politikai és bizonyos téren a rendészeti vezetés részben a szerencsére és nemzetközi partnerek ismereteire bízta a polgárok biztonságát.

2.2.3. Az illegális migráció kezelésében részt vevő további rendészeti szervek A migráció katasztrófavédelmi kezelése A katasztrófavédelem a 21. században kulcspozíciót tölt be a magyar védelmi struktúrában. A rendszerváltás óta eltelt időszakban számos olyan, természeti és ipari katasztrófa történt Magyarországon, amely egyértelműen megmutatta, hogy erős és aktív katasztrófavédelmi rendszerre és ehhez kapcsolód, ezt koordináló szervezetre van szükség. 95 A civilizációs eredetű veszélyek körében értelmezhető a migráció is, noha a kiváltó okok között mind természeti, mind civilizációs okok is megkülönböztethetőek. 96 A migráció, az illegális migráció, illetve a menekülthullámok katasztrófavédelmi kezelésére általában a jelenség tömeges jellege esetén van szükség. Katasztrófavédelmi beavatkozásra, segítségre elsősorban menekültek tömeges érkezése esetén van szükség. A kezelés és a segítségnyújtás törvényi alapjai rendezettek, a hatályos 2011. évi CXXVIII. törvény 52.§ k. alapján a polgári védelmi feladat a közreműködés a menekültek elhelyezésében és ellátásában. Korábban az egyik legfőbb, illegális migrációt és menekülthullámot kezelő szerv, a Határőrség is felismerte a katasztrófavédelmi segítség nélkülözhetetlenségét. Már az ezredfordulón egyértelművé vált a korábbi délszláv menekülthullámok kezelésének tapasztalatai alapján, hogy a határrendészeti szervek és a polgári védelmi szervek együttműködésére

menekültügyi

válsághelyzetek

esetén

van

szükség. 97

Ez

az

együttműködés kiterjedhet a menekülők szervezett fogadására, összegyűjtésére, ellátására, és

                                                            

95

Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság működése, illetve a katasztrófák elleni védekezés és az abban részt vállaló szervek, intézmények működéséről teljes képet ad egy új kiadvány, ami Magyarország és a védelmi igazgatás rendszere címmel jelent meg 2012-ben a Zrínyi Kiadónál 96 Dalnoki Zsolt: A nemzetközi illegális migráció katasztrófavédelmi/polgári védelmi aspektusai, In. Pécsi határőr Tudományos Közlemények, XII. szám, 349-353.o. 97 Gubicza József: A Határőrség menekültügyi feladatai, Határőrségi tanulmányok, 1/2001. Különszám, 99.o.

51   

esetleges mentési, mentesítési feladatok végrehajtásainak kérdéseire. 98 Az együttműködés kiterjedhet a polgári védelmi infrastruktúra egyéb elemeinek, így akár a híradó-rendszer felhasználására is. A veszélyek elhárítására készülő katasztrófavédelmi tervek készítése során a migráció, és főként a menekülthullámok rendkívül széles körű lehetséges hatásainak számbavételére szükséges törekedni. Vészhelyzet esetén a polgári védelmi tevékenység keretében gyűjtőpontok és szükségtáborok felállítása elsődleges feladat, azok berendezésének előteremtése, üzembe hozása, az alapvető ellátás megszervezése, valamint a gyűjtőpontok és a táborok közötti szállítás megtervezése és kivitelezése. 99 Figyelemmel szükséges lenni a menekültek elhelyezése során a helyi polgári lakosság biztonsági igényeire is. A járványoktól, vagy a közbiztonság romlásának lehetőségétől tartó közösségek részére a rendőri, egészségügyi, polgári védelmi együttműködés által adható szolgáltatás garanciát jelenthet, amennyiben megfelelő rendszerbe szervezetten végzik feladataikat. A helyi lakosság biztonsági igényein túl a tömeges menekülthullámok kezelése során a vallási, etnikai türelmetlenség exportálásának kezelése is különleges feladat. A polgári védelmi szervek helyi erőinek információi alapvetően segíthetik elő a Rendőrség, vagy indokolt esetben a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységének sikerességét. Nemzetiségi, etnikai alapú konfliktus, vagy demonstrációk kitörése a menekültek között olyan kockázat, amely a valós fizikai és emberi károkon túl Magyarország nemzetközi érdekeit is hátráltathatják, vagy nemzetközi hírét és tekintélyét rombolhatják. A megfelelően képzett határrendészeti, bevándorlási és nemzetbiztonsági szakemberek megfelelő tájékoztatást adhatnak a polgári védelmi szakterület részére olyan válságövezetekről, ahonnan a menekülthullám kiindult. Ezen konzultációt követően a katasztrófavédelmi segítség képes később nehezen kezelhető konfliktusok megelőzésére. Egymással erőszakos konfliktust vívó törzsek tagjainak közös táborrészben történő elhelyezése később számos további rendészeti, vagy akár nemzetbiztonsági beavatkozást igénylő intézkedést válthat ki. Természetesen a menekülthullám polgári védelmi kezelése főként a normális életfeltételek irányába történő elmozdulás keretében értelmezhetők, amikor a menedéket nyújtó állam a                                                             

98 99

Uo. 100.o. Dalnoki uo. 352.o.

52   

lehetőségekhez mérten széles skálán törekszik az átmeneti élethelyzet minőségének javítására. 100 Amennyiben feltételezzük, hogy a Föld klímaváltozása aggasztó, visszafordíthatatlan jelenség, az ökológiai változások emberre gyakorolt hatásai között az elvándorlás az egyetlen reális opció. A migráció, és az illegális migráció egyik legveszélyesebb, leginkább előre fel nem mérhető fajtája a kényszermigráció. Ekkor a toló/taszító, azaz push faktor ereje hirtelen és tömeges migrációt indíthat meg. Biztonságpolitikai kockázatai jelentősek 101 , kezelésük általában gyors és tömeges megjelenésük miatt a jövőben álláspontom szerint gyakrabban igényli majd a polgári védelmi képességek bevetését. A délszláv válság magyar menekültügyi tapasztalatain túl 2011. évben az észak-afrikai válság menekültügyi kezelése a magyar soros EU elnökség idejére esett. Ennek tapasztalatai alapján a már meglévő, szükséges együttműködési megállapodást a BÁH és az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (OKF) megújította. Az afrikai, vagy közel-keleti menekülthullám potenciális erősödése miatt az új együttműködési megállapodás súlyponti eleme a proaktív együttes küzdelem. 102 Ez annak fényében kiemelten fontos Teke András megállapítása, hogy a biztonság területén – főként mivel a veszélyek kezelése csak folyamat és rendszerszemlélet alapján képzelhető el – a prevenció, a felderítés, a felfedés, a megakadályozás, a megszakítás, a felszámolás, a kompenzálás és helyreállítás, fejlesztés megvalósításával teljesíthetők a stratégia célkitűzések. A biztonság szereplőinek köre széles a 21. századi Európában, az EU-tagországok biztonsági                                                             

100

Dalnoki uo.: „Az alapvető ellátás és az élelmezés megszervezésén túl a menekültek okmányokkal való ellátása és szükség esetén ezek pótlása az egészségügyi vizsgálatok mellett már a táborba érkezéskor jelentkező elsődleges feladat. Fontos továbbá a szabad vallásgyakorlás biztosítása, a halottak elhelyezése, a média tájékoztatása, a tolmácsolás, a táborokat felkereső hazai és külföldi diplomaták tartózkodásának megszervezése valamint a hosszabb ideig hazánkban tartózkodó menekültek oktatása, nyelvi képzése.” 353.o. 101 Szalkai Attila: A kényszermigráció biztonságpolitikai kockázata a 21. század elején, Nemzet és biztonság, 2010. március, 58-69.o. 102 A közösen kialakított együttműködési megállapodás hozzájárul a szervezetek közötti gyorsabb információáramláshoz, illetve egy esetleges, hazánkat is érintő tömeges bevándorlás esetén elősegíti a rendelkezésre álló eszközök, objektumok hatékonyabb elosztását, felhasználását. A hivatásos katasztrófavédelmi szervek a megállapodás alapján segítik a migrációs folyamat kezelését, illetve közreműködnek a menekültek átmeneti elhelyezésében, a közegészségügyi, közellátási, információ-szolgáltatási, szállítási feladatok végrehajtásában is. Az együttműködés nem csupán bekövetkezett események kezelésére, hanem a megelőző munkára is kiterjed. A szervezetek egymás lehetőségeit, az egymás számára felhasználható tapasztalatokat, információkat általános katasztrófavédelmi, illetve migrációs felkészítés, képzés keretében ismerhetik meg. A felkészülés időszakában elengedhetetlen a közös migrációs tevékenységek gyakorlása is, ezentúl a szervezetek háromévente országos szintű közös kommunikációs törzsgyakorlatot tartanak. Forrás:http:// www.katasztrofavedelem.hu/index3.php?pageid=szervezet_hirek&hirid=597, 2012. március 30-i letöltés

53   

szervei, a nemzeti állami intézmények, hatóságok, az egyének és közösségek, az állampolgári szerveződések, vállalkozások körében detektálhatók. Ennyi aktor kooperációja, és ennek kommunikációs vetületei kiváló minőségű rendszerek tervezését, megvalósítását követelik meg. 103 A korábbi szabályozások is lehetővé tették várható menekülthullámok esetén a katasztrófavédelmi

szervezetrendszer

időszakos

elemeinek

életre

hívását.

Koszovó

függetlenségének egyoldalú, szerb oldalról elutasított kikiáltása kapcsán Magyarországon a menekültügyi védelmi munkabizottság ülésezett, bár a nyilvánosság tájékoztatása szerint különleges óvintézkedéseket nem kellett életbe léptetni. Az új vonatkozó jogszabály az 1515/2011. (XII. 30.) kormányhatározat, amely a Katasztrófavédelmi

Koordinációs

Kormánybizottság

(KKB)

létrehozásáról,

valamint

szervezeti és működési rendjének meghatározásáról szól. KKB Nemzeti Veszélyhelyzetkezelési Központja mint operatív munkaszerv a határozat 17.n) alapján tömeges migrációs helyzetben is működik, amikor a Központ szakmai helyettes vezetője az idegenrendészetért felelős miniszter által kijelölt személy. Az 1515/2011. kormányhatározat 18. pontja értelmében így a tömeges migráció esetén védekezési munkabizottság jön létre. A belügyi tárca szervei, főként a BÁH, ugyanakkor a Rendőrség és az AH is érintett a munkabizottság hatékony működtetése során. Minden szervezet tervet készít saját feladatait illetően. A vám és pénzügyőri szervezet illegális migráció elleni feladatai A vám- és pénzügyőri tevékenység során a külföldiek ellenőrzése természetesnek tekinthető, akár történelmi távlatban is. A rendszerváltás után hazánk EU csatlakozása jelentett komoly változást hozott. Az ország integrálódása, a világban és régiónkban keletkező új körülmények újabb és újabb kihívásokat és feladatokat jelentenek, amelyre adott határőrizeti válaszok megkövetelték a határőrizeti, valamint a vám- és pénzügyőri szervezetrendszerek rugalmas

                                                            

103

Teke András A veszélyek kezelése és a határbiztonság című tanulmánya mutatja be azon folyamatokat és rendszereket, amelyek összekapcsolódása miatt kezelésük a globalizáció korában újszerű, komplex gondolkodásmódot igényel. In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, VI. kötet, 65-89.o.

54   

átalakítását. 2004. május 01-i Európai Uniós csatlakozásával, a közös vámunió tagjaként megkövetelte a Vám- és Pénzügyőrség diszlokációjának újraszervezését. 104 A Vám-és Pénzügyőrség határrendészeti feladatai keretében, főként a Határőrség-Rendőrség integrációját követően fokozta a határellenőrzési tevékenységének színvonalát. Az áru- és embercsempész tevékenység hatékonyabb akadályozása lehetővé vált a jelentős uniós eszközfejlesztő anyagi támogatás által. 105 Az illegális migráció elleni küzdelemben, a mélységi szűrőháló működtetésében a kutatási időszak alatt az egyik legfőbb szervezet a Vám- és Pénzügyőrség volt. A mélységi ellenőrzés során az Integrált Vezetési Központ koordináló szervként funkcionál. A Rendőrség, Vám- és Pénzügyőrség,

Bevándorlási

és

Állampolgársági

Hivatal,

valamint

az

Országos

Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség és a Nemzeti KözlekedésiHatóság egységes elvekre és gyakorlatra épülő hálót alkalmaz az illegális migráció kiszűrése érdekében. Ennek ellenére a vám- és pénzügyőri szerep általában kevéssé hangsúlyosan szerepel a publikációkban, szakmai diskurzusok alkalmával, ahogyan erre egy szerző egész tanulmányával rá is világított. 106 Ki szükséges még emelni, hogy a hazai koordináción túl a vám és pénzügyőri szervek információi nemzetközi szinten is találkozhatnak, köszönhetően a schengeni információs rendszert kiegészítő SIRENE hálózatnak, amelyben e mellett igazságügyi hatóságok, helyi és nemzeti Rendőrségek is információt cserélhetnek. 107 2.3.

A fejezetből levont következtetések

Megállapítottam, hogy az illegális migráció a kutatási időszakban schengeni tagságunk ellenére nem csökkent, sőt némileg – noha a 2011. évihez mérten elenyésző mértékben – növekedett.                                                             

104

Papp Csaba-Solymosi Krisztina-Horváth László-Hullám István: A biztonság fokozás a Magyar Köztársaság schengeni külső határszakaszán, In.: Hadmérnök, V. évfolyam, 2. szám – 2010. június, http://hadmernok.hu/2010_2_papp_etal.pdf, 2012. március 30-i letöltés 105 A külső határokhoz kapcsolódó csempészett áruk szállításával, továbbá az illegális migrációval érintett fontosabb szállítási útvonalakon megkívánt ellenőrzési tevékenységet az unió pénzügyi támogatása is segítette. A Schengen Alap a nyomozó szolgálat és a járőrszolgálat számára járművek és a mindennapi szolgálat teljesítését segítő technikai eszközök beszerzését tette lehetővé, amely mellett 11 határátkelőhely fejlesztésére is sor kerülhetett. In.: Bakos Gyula: A Vám- és Pénzügyőrség rendvédelmi szerepe, Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, VIII. kötet, 124. o. 106 Demény Ádám: Az integrált határigazgatási rendszer és vámigazgatás, In.: Hadtudományi Szemle 2009.2. évfolyam, 2. szám 107 Papp Csaba-Solymosi Krisztina-Horváth László-Hullám István: A biztonság fokozás a Magyar Köztársaság schengeni külső határszakaszán, 397.o.

55   

Az illegális migrációhoz kötődő elkövetői körben markáns volt az afgán állampolgárok számának, valamint menekültkérelmezőként történő megjelenésük jelentős növekedése. Súlyos anomáliákra mutat, hogy a bevándorlási hivatal befogadó állomásairól több ezren, 2009 év elejétől 2010 év elejéig mintegy 4000 fő távozott engedély nélkül. További sorsuk a magyar szervek előtt általában ismeretlen. Sokukat később más EU tagállamokban elfognak, és a dublini egyezmények szerint – mivel általában Magyarország volt első felfedésük helyszíne – visszaadják hazánknak. A befogadó állomások belső biztonsági helyzete is több esetben kritikussá vált. Megállapítottam, hogy a kutatási időszakban Magyarország migrációs szempontból vonzóbbá vált, és a magyar jogszabályok adta lehetőségek a legális migráció látszatával az illegális migrációt erősítették. Rendszerszintű problémát generált a Rendőrség és a Határőrség integrációja az illegális migráció kezelésének szemszögéből. Az integrált határigazgatás rendszerének működtetésében, továbbá a mélységi szűrőháló működtetésében a Rendőrség mellett más hatóságok, rendészeti szervek, így a vámszervek is kulcsszerepet játszottak a kutatási időszak alatt. Jelentős, erőteljes katasztrófavédelmi beavatkozást igénylő tömeges menekülthullán nem érte el az országot, ugyanakkor a nemzetközi és a korábbi hazai tapasztalatok tükrében a BÁH és az OKF aktualizálta együttműködésének kereteit, illetve a törvényalkotó a kor igényeihez igazította a katasztrófavédelmi tevékenység jogi szabályzóit.

56   

3. A MIGRÁCIÓ NEMZETBIZTONSÁGI KEZELÉSE

3.1.

A migráció nemzetbiztonsági kezelése Magyarországon

Amikor a migráció valamely jelensége titkosszolgálati reakciót vált ki, tevékenységet indukál, az a szolgálatok esetében a törvényi felhatalmazás, a jogszabályi kötelezettség, a miniszteri feladatszabás, vagy akár ezek hiányában a szakmai logika alapjain indul. Speciális szakértelem által biztonsági kockázati tényezőt mutató, vagy leendő veszélyt felismerő intelligence

mint

tudás

is

válthat

ki

információgyűjtő

vagy

más

akár

aktív

intézkedéssorozatot. A migráció és az illegális migráció esetén is három oldalról közelítem meg a kérdést: a nemzetbiztonsági tevékenységi oldalról, a szervezeti oldalról és a kihívások, kockázatok oldaláról. 1. A tevékenységi oldal esetén azt nézem, hogy milyen munkafolyamat során milyen intézkedést szükséges meghoznia ideális esetben adott szervezeti egységnek. Ebben jelentős

mértékben

támaszkodom

Hetesy

Zsolt

értekezésében

lefektetett

kategorizálásra. 108 2. Szervezeti szempontú vizsgálat során az egyes szolgálatok feladatait és lehetőségeit, valamint tipikus nézőpontját tekintem át a migrációkezelés szemszögéből. 3. A kihívások, kockázatok oldaláról tekintve katalógus jelleggel, a széleskörű szakirodalomra támaszkodva kísérelem meg összefoglalni a migráció és az illegális migráció biztonsági aspektusú kísérőjelenségeit, veszélyeztető tényezőit.

3.1.1. A nemzetbiztonsági tevékenység migrációra irányuló elemei A tevékenység alapvető elemeit a kutatási időszakban hatályban lévő Nbtv. határozza meg. A törvény kellően részletes, és ezzel együtt a szükséges általános és egységes fogalomhasználat jellemző rá. Több kérdés tekintetében a törvény felett „eljárt az idő”, ám a szakmai fogalmak                                                             

108

Hetesy Zsolt: A titkos felderítés, PhD értekezés, 2011, Pécs. 11-19.o.

57   

és alapvetések, valamint a nemzetbiztonsági célok eléréshez rendelt eszközök és módszerek időtállóak.

Érdemes

lehatárolni

az

e

célokhoz

vezető

munkafolyamatokat,

főbb

jellemvonásaik alapján. Hetesy nemzetközileg elfogadott felosztást idéz 109 , majd ezt – érzésem szerint a magyar realitásokhoz és szakmai gyakorlathoz igazítva – némileg átdolgozva saját kategorizálást vezet be a nemzetbiztonsági tevékenység fő területeit, álláspontom szerint helyesen és szükségszerűen különítve el négy fő részre. Ezek a nemzetbiztonsági támogató tevékenység, a nemzetbiztonsági védelmi tevékenység (két alkategóriával), a nemzetbiztonsági érdekek mentén végzett bűnfelderítés, valamint az egyéb célú tevékenységek.

A nemzetbiztonsági támogató tevékenység A támogató tevékenység központi magja a kormányzati tájékoztató tevékenység, azaz elsősorban a két hírszerző szolgálat által megszerzett információk felterjesztése a kormány tagjai, az egyes minisztériumok, vagy az egész kabinet számára. Célja a kormány döntéseinek elősegítése, támogatása a szükséges információkkal. A szolgálatok ekkor a kormány által megszabott hírigényt teljesítik. 110 Meglátásom szerint a kormány hírigényei körében a jövőben hangsúlyosan szükséges szerepelnie a migráció várható trendjeinek, irányainak, mértékének, és főbb jellemzőinek, valamint a kibocsátó és tranzitországok migrációval kapcsolatos intézkedéseinek, azok várható magyarországi hatásainak. Az illegális migráció tekintetében hírigényt kell adnia a kormányoknak a hírszerző szolgálatok irányába a várható irányok, mérték tekintetében. Bele szükséges foglalni a kormányzati hírigénybe a harmadik világ aktuális demográfiai trendjeit, a klímaváltozás                                                             

109

A külföldi szakirodalom – a nemzetbiztonsági szolgálatok általános feladat-meghatározását követő – általánosan elfogadott felosztása szerint a szolgálatok felderítenek (investigate), elhárítanak és védenek (counter), tájékoztatnak (advise) és más állami szervezeteket támogatnak (assist). A felosztás eredetileg megjelent in.: Gill, Peter – Phytian, Mark: Intelligence in an Insecure World. Polity Press, Cambridge, UK, 2006 110 Lásd részletesen Hetesy többször idézett dolgozatában: „A feladatok végrehajtása során kiemelt szerepet kap, hogy a szolgálatok pontosan ismerjék a kormányzati információszükségletet, az úgynevezett hírigényeket, és a beszerzett információkat időben, megfelelő módon elemezve, szükség szerint szintetizált módon jutassák el a hírigények meghatározóihoz. A szolgálatok jelentőtevékenysége e területen divatos szóval élve nagyrészt outputvezérelt. A tevékenység, beleértve az információgyűjtést és elemzést, elsősorban attól függ, hogy a megrendelők milyen témában rendeltek meg kormányzati tájékoztatást (vagyis output-ot). Világosan látszik az is, hogy e területen a felderítés tárgya nem valamilyen bűncselekmény, vagy gyanú, de általában nem is valamilyen veszély, hanem az elérendő állami célok tekintetében releváns információforrás. (14.o.)

58   

mértékét, az élelmiszerárak alakulását, az EU, az USA és a főbb civil szervezetek felzárkóztatási programjainak hatásait, valamint – kiemelten a katonai nemzetbiztonsági szolgálat vezető szerepével – a válságövezetek és területek migrációs hajlandóságát. Szakmai álláspontom szerint az illegális migráció kapcsán a hírigénynek ki kell térnie a főbb embercsempész csoportok működési területére, a külföldi kapcsolattartási protokoll megismerésére, a csempész szervezetek kapcsolati rendszerére (nem bűnüldözési célból), terveikre, amelyek ismeretében előzetesen a kormány döntéseket hozhat a migrációt kezelő szervezetrendszer normálistól eltérő működtetésére. Lehetőség szerint célszerű vizsgálni az embercsempész

szervezetek

külföldi

beágyazottságát

az

egyes

országok

intézményrendszerébe, továbbá lényeges információ és fontos hírigény lehet az egyes külföldi (pl.: iráni, török, kínai) kormányok geopolitikai, geoökonómiai vagy egyéb okból folytatott, illegális migrációt aktívan vagy hallgatólagosan támogató politikájának feltérképezése. Részben

védelmi,

részben

támogató

titkosszolgálati

tevékenység,

amikor

egy

nemzetbiztonsági szolgálat nyíltan, identitását vállalva – megelőző és felvilágosító jelleggel – előadást, felvilágosító tanfolyamot tart a migráció kezelésében érintett entitások, állami szervek és akár civil szervezetek részére. 111 Később, a disszertációt megalapozó interjúk ismertetése során bővebben is kifejtem a titkosszolgálati támogatás ezen formáját. A nemzetbiztonsági védelmi tevékenység A védelmi tevékenység egyik csoportja a funkcionális oldal. Ennek lényegi eleme, hogy a kormányzati hírigényeken túl az egyes hivatalok saját veszélyfelismerő kapacitásukkal információgyűjtésbe kezdenek. 112 A migráció esetén a szolgálatnak érzékelnie kell az ország határai irányába mozgó migráns hullámot, menekülthullámot, és mérnie szükséges az érkező csoportok etnikai összetételét. Lehetőség szerint jelezni lehet a kormányzati tájékoztatókban a veszélyeztetés mértékét, hogy egyáltalán fennáll-e biztonsági kockázat, illetve javaslatokat célszerű megfogalmazni a                                                             

111

Külföldi és hazai példák egyaránt a felvilágosító és bizalomerősítő beszélgetések, nyílt előadások sikerét jelzik. A bevándorlási hatóság munkatársai számára például jelentős segítséget adhat, ha a hírszerzés tanfolyam keretében világít rá, mely afrikai törzs áll harcban egy másikkal, és ez milyen konfliktusokat generálhat a befogadó állomásokon a két csoportot képviselő személyek esetleges kényszerű együttélése során. 112 Hetesy bővebben kifejti: „A feladat végrehajtása során a kormányzati hírigények mellett komoly jelentőséggel bír a hivatalok önálló felderítő, szűrő-kutató, vagy úgynevezett „horizontellenőrző” veszélykutató és előrejelző, tevékenysége. Ennek megfelelően a szolgálatok jelentőtevékenysége e területen részben output-vezérelt, részben viszont input-vezérelt, vagyis attól függ, hogy a szolgálatok önálló tevékenységük során a kormányzat által nem jelzett témában milyen kormányzati tájékoztatásra érdemes információk birtokába jutottak.” (14.o.)

59   

reagálás mértékére és jellegére vonatkozóan. Az illegális migráció esetében is jelezni kell annak potenciális erősödését, irányát, valamint értesíteni szükséges a rendészeti szféra migrációkezelésben érintett egységeit a bevándorlási hatóság egyidejű tájékoztatásával. Amennyiben az információk menekülthullám kapcsán már a katasztrófavédelmi szerv fellépésének szükségességét jelzik, a megfelelő védekezési munkabizottság felállítására is készülhet javaslat. A nemzetbiztonsági védelmi tevékenység során a hírszerzés mellett az elhárító szolgálat is a kormányzati tájékoztatás által hívja fel a döntéshozó figyelmét arra, hogy a helyzet kormányzati döntéseket igényel. Amennyiben a migrációs folyamat katonai aspektusokkal is bír (például a szomszédos ország a migrációs hullám kapcsán csapatait mozgósítja stb.), a katonai szolgálat számára is feladat a jelenség figyelemmel kísérése. Az objektumvédelmi tevékenység a másik jelentős szakmai terület. Ekkor a szolgálatok a kormányzati objektumok és államigazgatási szervek állományát, munkatársait és az intézményeket védik operatív úton a nem kívánt bűnözői vagy egyéb befolyástól. Az objektumvédelmi tevékenység általában megelőző jellegű, és a behatolási csatornák elzárását és felszámolását tűzi ki céljául. 113 A kutatási időszak alatt hatályba lépett, korábban minősített kormányhatározatot felváltó nyílt 1232/2009. kormányhatározat (a nemzetbiztonsági védelem alá eső szervek és létesítmények köréről) kijelöli a védett intézmények körét. E szerint az Alkotmányvédelmi Hivatal ellátja a minisztériumok, így a Külügyminisztérium (például vízumügyekhez kötődő behatolási csatornák kiépülésének veszélye), továbbá a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal nemzetbiztonsági védelmét. Ahogyan nemzetbiztonsági szakértők korábbi előadásukban kiemelték, az NBH felelt az illegális migráció egyik fő színterét képező befogadó állomások, illetve közösségi szállások nemzetbiztonsági védelméért is a BÁH védelme során. Az ennek keretében

folytatott

embercsempészettel

információgyűjtés összefüggő

során

a

körülményekről,

szolgálat adatokról,

ismereteket amelyeket

szerzett

az

elsődleges

                                                            

113

Uo. „A tevékenység az állami és kormányzati működés tisztaságát, befolyástól mentességét kívánja biztosítani a külső behatásokkal szemben. Bár a fenti érdekek elleni támadások az esetek többségében tényállásszerűek, vagyis bűncselekmények (korrupció, vesztegetés, hivatali bűncselekmények, kémkedés, stb.) elkövetésével valósulhatnak meg, a tevékenység elsősorban védekező, megelőző, ellenállóképesség-növelő, és nem bűnfelderítő jellegű. (15.o.)

60   

ellenőrzésük után minden esetben megküldött a Határőrség részére. 114 A befogadó állomások nemzetbiztonsági jelentőségére később rávilágítok. Az objektumok védelmének keretében – fent korábban említett – preventív és tájékoztató jellegű előadások a szolgálatok részéről kiváló lehetőséget nyújtanak felhívva a bevándorlási hatóságok és a határrendész szolgálatok állományának figyelmét azon leplezett törekvésekre, kompromittáló élethelyzetek mesterséges kialakítására és egyéb veszélyekre, amelyek alkalmat adhatnak az embercsempész szervezetek számára behatolási csatornák kiépítésére és működtetésére. A kormányzati elvárások mentén ezen előadások a korrupció elleni küzdelmet is erősítik.

A nemzetbiztonsági érdekek mentén végzett bűnfelderítés A legtöbb hatásköri vitát, érdekütközést és nehezen tisztázható feladatrendszert a szolgálatok bűnfelderítési joga váltja ki. Ugyanakkor a büntetőjogi igény kielégítése, még ha a nemzetbiztonsági szolgálatok alapvetően nem bűnüldöző szervek, természetes az állam és a mindenkori kormány részére. Vannak bűnös tevékenységre általános jelleggel utaló megfogalmazások a törvényben, és vannak konkrét bűncselekmények (állam elleni bűncselekmények)

felderítésére

vonatkozó

meghatározások.

Nyomozati

jogköre

a

nemzetbiztonsági szolgálatoknak ugyanakkor nincs. A nemzetbiztonsági felderítés célja e területen, hogy segítse a bűnüldöző szervek műveleti tevékenységét és konkrét veszély esetén, szükség szerint bűnüldöző szervek általi intézkedést indukáljon. 115

A kutatási időszakban így a két hírszerző szolgálat feladatot kapott a tömegpusztító fegyverek, a jogellenes kábítószer- és fegyverkereskedelem elleni felderítés mellett a külföldi szervezett bűnözés irányába folyó információgyűjtő munkára is a törvény által. Tehát az illegális migráció elleni küzdelem során a hírszerző szervek az embercsempész és emberkereskedelmi csoportok felépítése, működése és annak irányai vonatkozásában

                                                            

114

Katona Béla – Gyömbér László: A Nemzetbiztonsági Hivatal feladatai a migráció biztonsági kockázatainak felderítésében, és elhárításában, együttműködési kérdések az uniós integráció tükrében, Pécsi határőr tudományos közlemények III., elektronikus változat, http://www.pecshor.hu/periodika/2004/Katona.pdf, 2010. június 19-ei letöltés 115 Hetesy 18.o.

61   

feladattal bírtak, mivel ezen szervezetek az elmúlt évtizedekben a leginkább jövedelmező bűnözői profillá váltak. Az elhárító szolgálat az állam és a társadalmi berendezkedés védelme keretében, a korrupció és a bevándorlási szervek tevékenységének nem kívánt befolyásolása mentén olyan, bűnfelderítés irányába elmozduló felderítő tevékenységet folytathatott kellő törvényi felhatalmazással, amelynek „melléktermékeit”, az így felderített szervezői bűnözői csoportról keletkezett információkat át tudta adni a bűnüldöző szervek részére. Az illegális migráció elleni küzdelmet az 1995. évi CXXV. törvény a kutatási időszakban nem nevesítette. Célszerűnek tűnik a legális migrációs szűrőtevékenység hatékonyságának erősítése érdekében az „illegális migrációs pillér” jogi megerősítése, ezért javaslom a törvény 4.§-ba, az Információs Hivatal feladatai közé beemelni az illegális migráció elleni küzdelmet az alábbiak szerint (dőlt betűvel a beillesztendő szöveg): 4. § Az Információs Hivatal c) információkat gyűjt a nemzetbiztonságot veszélyeztető, külföldi szervezett bűnözésről, különösen a terrorszervezetekről, a jogellenes kábítószer- és fegyverkereskedelemről, valamint embercsempészésről- és kereskedelemről, a tömegpusztító fegyverek és alkotóelemeik, illetve az előállításukhoz szükséges anyagok és eszközök jogellenes nemzetközi forgalmáról.

Javaslom továbbá az Alkotmányvédelmi Hivatal feladatai közé, a törvény 5.§-ba beemelni az illegális migráció elleni küzdelmet az alábbiak szerint (dőlt betűvel a beillesztendő rész): Az 5.§ Az Alkotmányvédelmi Hivatal j) információkat szerez a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport tagja elleni erőszak (Btk. 174/B.§), emberkereskedelem (Btk. 175/B.), embercsempészés (Btk. 218.), a visszaélés szigorúan titkos és titkos minősítésű adattal (Btk. 221. §), a közveszélyokozás ( Btk. 259. §), a nemzetközi gazdasági tilalom megszegése (Btk. 261/A. §), a légijármű, vasúti, vízi, közúti tömegközlekedési vagy tömeges áruszállításra alkalmas jármű hatalomba kerítése ( Btk. 262. §), a közösség elleni izgatás (Btk. 269. §), a rémhírterjesztés

(Btk.

270. §)

és

a

közveszéllyel

fenyegetés

(Btk.

270/A. §)

bűncselekményekre vonatkozóan; 

62   

Egyéb nemzetbiztonsági feladatok A fenti három nagy tevékenységi terület mellett számos egyéb, máshova nehezen sorolható feladatot is ellátnak a szolgálatok, így többek között a személyek nemzetbiztonsági ellenőrzését (A, B, C típusú), vagy a cégek iparbiztonsági célú ellenőrzését. Az illegális migráció elleni konkrét fellépés ezen körben nem létezik, ugyanakkor a kutatási időszakban az NBH és utódja, az AH a legális migráció kontrollálása, szűrése keretében számos releváns információ birtokába kerül. A kérdéskör részletes jogi szabályozottsága, jelentősége és a hozzá kapcsolódó javaslataim miatt külön fejezetben kerülnek taglalásra, „A nemzetbiztonsági szűrés a legális migráció terén” címmel.

3.1.2. A migráció nemzetbiztonsági kezelésének szervezeti oldala

A tevékenységi oldal vizsgálata után a szervezeti feltételek és lehetőségek áttekintésére vállalkozom, amely szintén hozzájárul a hipotézis megerősítéséhez. Jelenleg Magyarországon négy nemzetbiztonsági szolgálat van (Információs Hivatal, Alkotmányvédelmi

Hivatal,

Katonai

Nemzetbiztonsági

Szolgálat,

Nemzetbiztonsági

Szakszolgálat) Hírszerzés – Információs Hivatal Az Információs Hivatal – mint a magyar polgári (külső) hírszerző szolgálat – általános, és kiemelten a kormányzati hírigényeket kielégítő információgyűjtő munkája sorában a migráció és annak illegális formája, illetve ennek előkészületi jellegének felderítése a jövőben kiemelt helyen szerepeltetendő feladat. A nemzetbiztonsági szféra hivatalai, illetve kiemelten a rendészeti szféra szervei számára jelentős támogató segítség, ha a hírszerzés képes előzetesen jelezni a várható illegális migrációs irányokat és a beáramló személyek tömegének mértékét. A kutatási időszak alatt a hivatal tevékenysége a nyilvánosság előtt nem jelent meg, ugyanakkor felszínre került az interjúk során, hogy a rendészeti szféra igényli a mélységi, a felkészülést segítő információkat. 63   

Az EU Belső Biztonsági Stratégiája – a belső biztonság átfogó és széles körű értelmezése és az alapvető demokratikus értékek garantálása mellett – is a megelőzésre és az előrejelzésre helyezi a hangsúlyt. A belső biztonsági stratégia megvalósításának kulcsa a dokumentum szerint a proaktív, hírszerzésen alapuló megközelítés. Az intelligence-led policy, a hírszerzésre összpontosító és az információt középpontba helyező modern felfogás egyértelműen az unió belbiztonsági stratégiájának pillére. 116 Noha a stratégia hírszerzés alatt vélhetően az intelligence fogalmat érti, és így minden titkosszolgálati jellegű szervre és tevékenységre gondol, az EU tagországok, a schengeni térség tagjainak és ezek között a jelentős külső határokkal rendelkező Magyarországnak és a magyar polgári hírszerzésnek kiemelt feladata a külső környezet migrációs, és illegális migrációs folyamatainak nyomon követése. A műveleti információk alapján a hatások előrejelzése, valamint a kormány és a társszolgálatok, társszervek, partnerszolgálatok tájékoztatása és az EU hírszerzési elemző képességeinek támogatása erősítheti az ország nemzeti biztonságát. Az embercsempész szervezetek elleni küzdelem legfőbb nehézségét az adja, hogy gyakran az országokat átívelő hálózatok szervezői külföldi személyek, akik életvitelszerűen külföldön tartózkodnak. Noha a nemzetközi bűnügyi és titkosszolgálati együttműködés létező és működő platformok, a hírszerzés képes lehet önállóan is azonosítani a bűnszervezetek hierarchiáját és nemzetközi összeköttetési láncait. A terrorfelderítés és elhárítás a Terrorelhárítási Központ (TEK) létrejöttével alapvetően alakult át hazánkban. A kutatás szemszögéből ugyanakkor fontos, hogy az IH továbbra is rendelkezik feladattal a terrorszervezetek elleni küzdelem során. Az Nbtv. 4.§ c) alapján információkat gyűjt a nemzetbiztonságot veszélyeztető külföldi szervezett bűnözéséről, különösen a terrorszervezetekről. A terrorszervezetek utaztatási csatornáinak vizsgálata nem lehetséges a migráció és az illegális migrációs útvonalak feltérképezése nélkül. Erre visszatérek a migráció és a terrorizmus kapcsolatának mérlegelése során. Katasztrófahelyzetben, vagy konfliktusterületekről kiinduló tömeges menekülthullám méretének megállapítása, valamint a szükséges kormányzati válaszreakció és döntések                                                             

116

Az Európai Unió belső biztonsági stratégiája így fogalmaz: „Stratégiánknak ezért egy proaktív, hírszerzésen alapuló megközelítés keretében előtérbe kell helyeznie a megelőzést és az előrejelzést, valamint törekednie kell a felelősségre vonáshoz szükséges bizonyítékok beszerzésére. Csak akkor lehet eredményes jogi lépéseket tenni, ha minden szükséges információ rendelkezésre áll.” http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/ PDF/QC3010313HUC.pdf, 2012. május 31. letöltés, 22.o.

64   

meghozatala információkat igényel. A más módon meg nem ismerhető körülmények miatt a határrendészet, a bevándorlási hatóság és a katasztrófavédelmi szervek információs támogatása hírszerzői feladat is. Hosszú távú, demográfiai trendeket és hatalmi, gazdasági erőtereket vizsgáló hírszerzési projektek indítása során nem kerülhető meg a klímaváltozás hatásainak vizsgálata, a természettudományi kutatói kör segítségével. Meglátásom szerint a polgári hírszerzés feladata felmérni, hogy a világ mely régióira milyen módon és mértékben hat a klímaváltozás, illetve ez okoz e kényszermigrációt. A legfontosabb annak előrejelzése, hogy egyes területekről mekkora migrációs potenciállal számolhat Európa és benne Magyarország. Természetesen a konfliktuszónák, háborús és polgárháborús országok, területek migrációs trendjei és demográfiai állapotai meghatározása terén is hasznos információkkal szolgálhat az IH. A hírszerzés más államigazgatási, főként rendészeti szervek támogatása keretében előadásokat tarthat egyes migráns etnikai csoportok, törzsek, személyek hátteréről, korábbi életmódjáról és a magyar életvezetéssel és kultúrával való esetleges ütközésük pontjairól. Az IH nyílt, műveleti és egyéb úton beszerzett háttér-információi bővíthetik, árnyalhatják, vagy szükséges esetben aktualizálhatják a BÁH ún. országháttereit, azaz egyes országok jellemzését,

biztonsági

helyzetének

leírását.

Ez

kiemelten

fontos

Magyarország

menekültpolitikája és a BÁH ezen alapuló döntései során.

Elhárítás – Alkotmányvédelmi Hivatal (Nemzetbiztonsági Hivatal) A migráció titkosszolgálati jellegű kezelése, több oldalról is főként a polgári elhárítás feladata. A szolgálatnál jelentős, több évtizedes szakmai tapasztalat halmozódott fel ezen sajátos szakterületen. A polgári elhárító szolgálat a kutatási időszak alatt nevet váltott, ugyanakkor a migráció kezelésének szervezeti alapjai nem módosultak. Továbbra is az AH végzi, az elmúlt több mint két évtizedhez illeszkedően a legális migráció nemzetbiztonsági szűrését. (Külön alfejezetben részletesen bemutatom a jogszabályi hátteret.) A terror-szempontú ellenőrzés és szakhatósági állásfoglalás a kutatási időszakban még az NBH feladatai közé tartozott, csak a TEK létrejötte után került elkülönítésre. 65   

Az Alkotmányvédelmi Hivatal a nemzetbiztonsági és a migrációs törvények, egyéb jogszabályok alapján – a migráció területét érintő feladat- és hatáskörénél fogva – továbbra is végzi a vízumkérelmet benyújtó, a menekültstátusért, a letelepedési engedélyért és a magyar állampolgárságért folyamodó személyek ellenőrzését, amelynek során együttműködik a Rendőrséggel, a BÁH-al és a Külügyminisztériummal. Így az AH lényegében rálátással bír a migrációs folyamatokra, vélhetően mélységi információkkal rendelkezik a problémákról és a jogi szabályozás hiányosságairól, amelyet korábbi évkönyveiben rendre megjelentetett. Látszólag ellentmondás, ugyanakkor az illegális migráció útvonalairól, aktualitásairól és az embercsempész tarifákról az NBH a legális migráció egyik szegmense, a menekültkérelmezők ellenőrzése során nyerte a legtöbb információt. A menekültkérelmezők jelentős többsége ugyanis illegálisan lépte át a magyar határt (például 2009-ben 4672 kérelmező közül 4476-an érkeztek illegálisan hazánkba) 117 , majd – a tényleges menekültek kisszámú eseteit kivéve – többnyire időhúzási 118 céllal, valamint a nyugati irányú továbbutazás megszervezése érdekében kérelmezte a státuszt. 119 Az elhárítás az 1232/2009. kormányhatározat alapján ellátja a BÁH és a befogadó állomások objektumvédelmét,

a

minisztériumok,

így

a

vízumügyekben

alapvetően

illetékes

Külügyminisztérium nemzetbiztonsági védelmét. A szervezett bűnözés elleni küzdelem nemzetbiztonsági szempontú vizsgálatára az embercsempész és emberkereskedelmi csoportok terén a kutató-szűrő funkció, az általános tájékozódás lehetősége áll rendelkezésre. Az NBH a kutatási időszak előtt és alatt széleskörű együttműködést folytatott az illegális migráció elleni fellépés során illetékes bűnüldöző hatóságokkal, előbb a Határőrséggel, majd a Rendőrséggel. Ezt több szakmai cikk és közlés alapján megalapozottan állíthatom.                                                             

117

Laufer Balázs: Az illegális migráció és a menekültügy biztonsági vetületei, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, XI. kötet, 199.o. 118 Fehér Lenke is létező gyakorlatként jelzi, hogy az embercsempészek az átcsempészett személyeket kioktatják, a menekülteket befogadó állomásra irányítják őket, ahol egy ideig, a bűnszervezet szempontjából ingyen és kockázatmentesen várakoztathatók, sőt időközben még újabb klienseket is toborozhatnak környezetükben. Fehér Lenke: Nemzetközi migráció, embercsempészet, emberkereskedelem In.: Póczik Szilveszter-Dunavölgyi Szilveszter fent idézett könyve, 241.o. 119 Gaál Gyula doktori értekezésében szintén felhívta a figyelmet arra, hogy 2002-től az embercsempész szervezetek „ügyfeleiket” arra sarkallták, hogy kérjenek Magyarországon menekültkérelmet. Így képessé váltak az illegális migránsok pihentetésére a menekültügyi befogadó állomásokon is. 119 Gaál Gyula: Az embercsempész tevékenység megjelenési formáinak és módszereinek változásai a Magyar Köztársaság államhatárán 1991-2003 között, Doktori (PhD) értekezés, 2005., elektronikus úton elérhető: http://www.publikon.hu/application/essay/450_1.pdf, 2010. június 20.

66   

Pék Miklós dolgozatában 120 a nemzetbiztonsági szolgálatokkal történő közvetett és közvetlen Határőrségi kapcsolattartást is bemutatta. A Határőrség bűnügyi és felderítő részlege évente általános és konkrét javaslatok formájában speciális információs igényeket állított össze, amelyet a BM Védelmi Hivatalán keresztül eljutott azon döntési szintekre, ahol a nemzetbiztonsági szolgálatok aktuális évi feladatainak meghatározása történt. 121 Az általános információs igények, javaslatok köre: a migrációt kibocsátó országok helyzete, válságterületek, konfliktuszónák, a migrációt kibocsátó vagy tranzitországok idegenrendészeti tevékenysége, menekültpolitikája, az időközben a fenti témakörökben bekövetkező változások, a migrációs csatornák, a Magyarországon tartózkodó külföldi embercsempész elkövetői csoportok, valamint a beutazást elősegítő szervezetek (utazási irodák, szállásadó helyek, szállítmányozási vállalatok). 122 Az NBH és a Határőrség, majd a Rendőrség kapcsolata a legintenzívebb a rendészeti és a nemzetbiztonsági szolgálatok körében, amely több okból is teljességgel érthető. Egyrészt az objektumvédelmi munka, másrészt a fontos és bizalmas beosztást betöltő személyek nemzetbiztonsági ellenőrzése (a hivatásos állomány tekintetében), valamint a kémelhárító és terrorelhárító funkcióhoz kötődő határfigyelőztetés köti össze őket. 123 A 2001. szeptember 11-i amerikai terrortámadások után az NBH a magyar rendészeti és bevándorlási hatóságok támogatásával mélyebben áttekintette a terrorizmust támogató országok listáján szereplő területéről érkezett migránsok hátterét. 124 A kétezres évek közepén                                                             

120

Pék Miklós: A Magyar Köztársaság határain felfedésre került, migrációhoz kapcsolódó nemzetbiztonsági kockázati tényezők és az együttműködés kérdései a nemzetbiztonsági szolgálatokkal, Szakdolgozat, ZMNE, Budapest, 2007. 121 Pék, 60.o. 122 Uo. 123 Pék is elmondja ezt, továbbá a határfigyelőztetés kérdése már Laufer Balázs említett OTDK dolgozatában is megjelent. A terrorelhárítás kérdésköre során Németh József doktori disszertációjában is helyt kap, amikor a terrorizmus elleni küzdelem határrendészeti feladatait vette számba. Az NBH által megadott állampolgárságú utasok esetén valamennyi határátkelőhelyen fokozott ellenőrzés keretében az útlevélkezelők speciális kérdéseket tettek fel, az utazás szándékáról és egyéb körülményeiről. Az amerikai támadások után az NBH által meghatározott állampolgársági kategóriákban a tartózkodási engedéllyel rendelkezők idegenrendészeti ellenőrzését a BÁH és a Határőrség közösen végezte el. Az ellenőrzés eredményéről a szolgálat folyamatos tájékoztatást kapott. Németh József már hivatkozott disszertációja, 39.o. 124 Az Egyesült Államokat ért terrortámadások után a szolgálat soron kívül hallgatta meg a terrorizmust támogató országok listáján szereplő államokból érkezetteket. A meghallgatás kitért minden olyan információra, mely a terror-cselekménnyel kapcsolatban felmerült. A soron kívüli meghallgatással összhangban az NBH beszerezte a különböző státusban Magyarországon tartózkodó ezen államokból származók névsorát, illetve megállapította tartózkodási helyüket, valamint velük kapcsolatban nyilvántartásaiban előzménykutatást végzett. A magyar nemzetbiztonsági szolgálatok a rendszer folyamatos működtetésével, a rendvédelmi szervek közreműködésével, és a külföldi partnerszolgálatok segítségével a nemkívánatos személyeket az ország elhagyására kényszerítették.

67   

a szolgálat a terrorizmus elleni harc részeként fokozta az általános terrorizmus elleni intézkedéseket, de hangsúlyosabbá tette a Magyarországra érkezők átvilágítását is. 125 Az NBH és jogutódja, az AH szakhatósági szűrő tevékenységéhez Rendőrségi

információs

adatbázisokat

igénybe

vehette

a

a Határőrségi és a

kutatási

időszak

alatt.

Megkeresésekhez csatolt csoportos kérdőíven lekérdezéseket végezhetnek, valamint általános tájékoztatók keretében információt cseréltek. 126 Az illegális migrációval kapcsolatos hatósági feladatokat ellátó szervek (különösen a korábbi Határőrség, Rendőrség, valamint a BM BÁH) és a szolgálat közötti együttműködés részleteit kétoldalú megállapodások szabályozzák. A Hivatal az illetékes szerveknek rendszeresen átadja az őket érintő, intézkedésüket igénylő információkat, melyek jelentős része az embercsempészetre, korrupciós jelenségekre, bűnözői hátterű kapcsolatokra, a külföldiek egyéb köztörvényes bűnelkövetéseire utal. 127 Katonai nemzetbiztonsági szolgálatok A kutatási időszakban a jelenlegi KNBSZ még felderítő és elhárító hivatalra bontva működött. A Katonai Felderítő Hivatalra a migráció kezeléséből nem hárul feladat alapesetben, ugyanakkor minősített helyzetben az IH feladatainál jelzett hatáskör katonai aspektusai kötelezettséget rónak a szolgálatra. Tömeges menekülthullám esetén, amely háborús területről indul, a katonaszökevények esetleges elvegyülése és egyéb célok felderítése érdekében szükséges a katonai hírszerzés aktiválása.

                                                                                                                                                                                           Ezen információkat a szolgálat korábbi honlapján, http://www.nbh.hu/terror.htm cím alatt nyilvánosságra hozta. A dolgozat írásakor már nem elérhető. Idézi Laufer a már hivatkozott OTDK dolgozata 65.oldalán. 125 Uo.: Az NBH kezdeményezte a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal szerveinél, illetve a Határőrségnél az objektumok őrzés-védelmének megszigorítását, a be- és kiléptetés pontos regisztrálását. A menekülttábort vagy közösségi szállást elhagyókról, illegálisan távozókról haladéktalanul tájékoztatta a területileg illetékes rendvédelmi szervet. Műveleti szervei folyamatosan hallgatták meg a terrorizmust támogató országok listáján szereplő államokból érkezett, bevándorlási engedélyért folyamodó vagy menedékjog iránti kérelmet benyújtó, illetve a különböző státusban és jogcímen Magyarországon tartózkodó - a térség államaiból származó személyeket. A Nemzetbiztonsági Hivatal szükség esetén hatósági intézkedéseket kezdeményezett. Ezen információkat a szolgálat korábbi honlapján, http://www.nbh.hu/terror.htm cím alatt nyilvánosságra hozta. A dolgozat írásakor már nem elérhető. Idézi Laufer a már hivatkozott OTDK dolgozata 66.oldalán. 126 Pék, 65.o. 127 Katona Béla – Gyömbér László fentebb hivatkozott hozzászólása, 119.o.

68   

A katonai hírszerzés a szövetségi rendszer (NATO) és hazánk missziós csapatainak védelme érdekében jelentős, mélységi információkat nyerhet a válságövezetből távozó menekültek és migránsok ismereteinek kinyerésével. A rendészeti szervek a migráció kapcsán mélységi együttműködést a katonai szolgálatokkal nem folytatnak (a jogszabályi és rendszerszintű logika alapján).

Nemzetbiztonsági Szakszolgálat A szakszolgálat mint nem hagyományos titkosszolgálat önállóan, saját céljára információt nem gyűjt. Kiszolgáló, technikai hátteret biztosító, és a figyelői kapacitáson túl a külső engedélyhez kötött speciális titkosszolgálati eszközöket biztosító, a mobiltelefonos kommunikációt lehallgató szolgálat. Ennek keretében a rendészeti és a nemzetbiztonsági megrendelők migrációs jellegű felderítésében részt vállal. A migráció terén a korábbi Határőrséggel az együttműködés hagyományosan jónak volt tekinthető, és a bűnügyi részleg számára az NBSZ személyekhez és objektumokhoz kötődő megfigyeléseket végzett. 128 Az NBSZ szerepe a migrációhoz kötődő bűncselekmények felderítése és bizonyítása során kulcsfontosságú. A szolgálat Szakértői Intézete az okmánybiztonság terén kiemelkedő teljesítményt nyújtott az elmúlt időszakban, és az igazságügyi okmányszakértők szerepvállalása nélkül az embercsempészet hamisítói háttere felszámolhatatlan. A szakszolgálat ezen felül számos technikai lehetőséggel rendelkezik a migráns csatornák ellenőrzésére. 3.1.3. Kihívások, kockázatok (katalógus)

Globális kényszermigráció – Az életfeltételek elviselhetetlené válása, ökológiai, klímakatasztrófák, vagy háborúk, polgárháborúk etnikai tisztogatások elől menekülők                                                             

128

Pék, 66.o

69   

alkotják a kényszermigránsok tömegeit. Tehát a taszító erők jelentőségét emelhetem ki. Minden érintett ország biztonságára súlyos veszélyeztető tényezőt hordoz magában időbeni gyorsasága és általában tömeges mértéke miatt. További gondot okoz, hogy akár újabb természeti, és társadalmi katasztrófahelyzetek kiváltó oka lehet a menekülthullám. 129 A kényszermigráció gyors reagáló képességet és szervezettséget követel a befogadó állam részéről. Az így keletkező terheket és kockázatokat megfelelő információs, felderítő munkával és prevencióval lehet csökkenteni.130 Etnokulturális különbségek – A bevándorló csoportokat többnyire háborús, politikai, szociális okok késztették vándorlásra. Mivel távoli földrészekről érkeznek Európába, kultúrájukban, értékeikben és szokásrendszerükben elütnek a befogadó közegtől. Sokszor – mivel korábban is kisebbségben éltek a kibocsátó országban – szerény társadalmi tőkével rendelkeznek. Olykor vallási identitásuk is markánsan eltérő a befogadó közösségétől. A háborús övezetekből érkezők gyakran erőszakkultúrát hoznak magukkal. Mindezen körülmények mellett a családi, a baráti és rokoni kapcsolatok eltérő felépítése, működtetése, továbbá a hagyományok tisztelete, megőrzése mind az integráció ellenében, és az elkülönülés irányába hatnak. A fentiek a szegregációhoz vezető út sarkpontjai. Politikai feszültségek és kihívások – Hosszú távú folyamat, amikor először a szegregációba süllyedt kisebbség a helyi politikában artikulálja nézeteit, amely annak olykor sajátos – az eltérő kultúrából és hagyományokból fakadó – jellege vagy a polgári jogállam megrendülése, illetve elsősorban területi autonómia követelése esetén a nemzetállami koncepció szétfeszítése irányába lendítheti a folyamatot. Ezt nem tartom nemzetbiztonsági kockázatnak, hanem a jelenség figyelmet érdemlő, a nemzeti biztonságot hosszú távon veszélyeztető kihívás. Alapesetben titkosszolgálati eszközök helyett a demokratikus politikai berendezkedésnek és közéletnek, a pártok és vélemények nyílt vitájának szükséges a helyzetet orvosolnia. A többségi társadalom radikalizálódása, és ennek mentén a szélsőséges ideológiák befogadása, terjesztése, általánosan a bevándorlás elleni politikai álláspontot erősíti. Hajlamos ezen álláspont a jelentős gazdasági és kulturális előnyök tagadására, a bizalmatlanság és az erőszakos kiutasítás követelése a bevándorlói csoportok radikalizálódásához vezethet. A                                                             

129

bővebben lásd: Szalkai Attila: A kényszermigráció biztonságpolitikai kockázata a 21. század elején, In.: Nemzet És Biztonság, 2010. március, 58-69.o. 130 Szabó A. Ferenc: A nemzetközi migráció és korunk biztonságpolitikai kihívásai, 185.o.

70   

migránsokat érintő legnagyobb veszélyeztetettség ellenük irányuló zavargások, szélsőséges mozgalmak révén keletkezik. 131 Amennyiben a bevándorló csoportok a társadalmi rendet – antidemokratikus, felforgató céllal – támadó szervezetek tevékenységének szolgálatába állnak, illetve ezen körökkel kapcsolatot építenek ki sajátos céljaik elérése érdekében, a nemzetbiztonsági eszközökkel történő fellépés az alkotmányvédelmi funkció keretében szükségessé válik. 132 A nyíltan hozzáférhető német alkotmányvédelmi jelentésekben a szélsőbaloldali és -jobboldali extrémizmus elleni küzdelem egyformán hangsúlyosan szerepel. A szélsőbal akciói Európa nyugati felében az ezredfordulón jelentős erőszakkészséget mutattak. A konfliktusok migrációja – A bevándorló csoportok némelykor magukkal hozott etnikai konfliktusaikat a befogadó országban is megtartják, így a többségi társadalom a konfliktusban nem érdekelt, de elszenvedi azt. Ez idegen politikai, sőt a bevándorlókat kontroll alatt tartó idegen titkosszolgálatok, vagy eltérő etnikai hátterű bűnözői körök érdekütközési terepévé változtathatja a fogadó országot. (kurdok és törökök, valamint a szerbek és albánok közötti etnikai villongások) Az erőszakos cselekmények megelőzése vagy felszámolása, a konfliktusok

eszkalálódásának

megakadályozása

gyakran

rendészeti,

bűnügyi,

nemzetbiztonsági jellegű fellépést is megkövetelnek. Ötödik hadoszlop jelenség – Idegen hatalmi érdekek érvényesülése migránsaikon keresztül. A bevándorló közösségek politikai artikulációjuk egy szintje után anyaországi befolyás alá kerülhetnek, amely a fogadó állam nemzeti biztonságát – a befolyásolás mértékének és mélységének arányában –, a nemzetállami egységét potenciálisan fenyegető tényezővé alakulhat. A védelmi képesség gyengülése – Egyes etnokulturális csoportok valamely hagyományon, valláson, vagy jogi szabályozáson alapulva nem vesznek részt a befogadó ország védelmi –

                                                            

131

Uo.17.o. Magyarországon az elhárításra kész demokrácia koncepciója érvényesül. „…ezek az érdekcsoportok – mivel az adott társadalmi struktúrában nem jutnak legitimitáshoz – arra kényszerülnek, hogy eredeti szándékaikat és az annak érdekében folytatott tevékenységüket leplezzék. Ezért az extremizmus elhárításának olyan ismeretek megszerzésére is szüksége van, amihez a politikai vitában részt vevő polgárok nem juthatnak hozzá. Ezek megszerzése olyan speciális feladatok végrehajtását teszi szükségessé, amelyek jellemzően titkosszolgálati eszközök és módszerek igénybevételével valósíthatók meg.” In.: Jónás Endre: Terrorizmus, Magyarország ; Belügyi Szemle, 1999/12. 86-101. o.

132

71   

rendszereinek működtetésében, vagy nem részesülnek ezen feladatokban, vagy elzárkóznak teljesítésüktől. 133 Terrorizmus – Etnikai, kulturális, vallási, ideológiai motiváció (széles szakirodalom áll rendelkezésre). (Lehet politikai és katonai szárnyú szervezet, a bevándorló közösség alapjain felépülő, bevándorló csoportokhoz kapcsolódó, beutazó terrorista, vagy a közösségen belüli sejtet felépítő, vagy attól teljesen elkülönülő, az illegális vagy a legális migrációt kihasználó, de a többségi társadalomba elvegyülő alvó terrorista, stb…) Kiemelt kockázat a kibocsátó országba történő hazalátogatás, illetve ennek legendája, és valamely ázsiai országban (Afganisztán, Pakisztán) kiképző táborok felkeresése, majd a visszatérés után a nyugati életformával teljesen szembefordult egyének alámerülése a társadalomban. A terrorizmus mint jelenség, és mint módszer egyaránt a nemzetbiztonsági kockázatok legsúlyosabbja, ahol a társadalom minden aktora, így a kormányzati, a nem kormányzati, a non-profit szervezetek, a média és társadalom tagjainak is aktív szerepet kell vállalniuk a küzdelemben. A terrorizmus elleni küzdelem leghatékonyabb módja a titkosszolgálati, amely 2011. erőfeszítése jelentős, a szervezetet lényegében szétziláló sikereket ért el, nagyrészt hírszerzési és precíziós likvidálások, valamint a finanszírozási háttér felszámolása által. E folyamat során az amerikai CIA klasszikus információgyűjtő hírszerző szolgálatból egy félig katonai, egyedi és leplezett műveleteket végrehajtó érdekérvényesítő eszközzé alakult át. Gazdasági kihívások – A nemzetgazdaság egészére jelentős kihívás a bevételek egy részének elmaradása. Az eltérő kultúrájú, integrációs nehézségekkel küzdő csoportok körében a feketemunka, a tőke- és munkaerőpiacok szürke és illegális zónája megerősödhet, és az állam jelentős adóbevételektől esik el.

Az olyan jóléti államokban, mint amilyen Francia-, és

Németország, jelentős szociális kiadásokat generálnak a nagy számban jelen lévő migránsok.

Egészségügyi kockázatok – Az elmúlt évszázadokban a határőrizet egyik legfőbb funkciója a járványok megakadályozása volt. A globalizáció nem csak a technikai, kommunikációs és közlekedési előnyök forrása, de a járványok és betegségek elterjedésének kerete is lett. Az                                                             

133

Bővebben Póczik-Dunavölgyi 85.o.

72   

egészségügyi biztonság, illetve az egészségügy és a migráció kapcsolata nem kellően kutatott terület. 134

A menekültügyi és idegenrendészeti eljárások Magyarországon kellően

körültekintőek a tapasztalatok szerint az egészségügyi kockázatok kiszűrése terén. Általánosságban a terület nem titkosszolgálati kérdés, bár a laboratóriumok, vakcinák és biológiai technológiák védelme már nemzetbiztonsági alaptevékenység, a kritikus infrastruktúra-védelem nemzetbiztonsági védelmi alrendszerének része. Szociális kihívások – A szociális ellátórendszerekhez való hozzáférési különbözőség sújthatja a bevándorló közösségeket, az illegális migránsok pedig teljesen ki is szorulhatnak ezen rendszerekből. Így a szociális gondoskodás hiánya további konfliktusok forrásává válik a társadalomban. Demográfiai kihívások – Széles körben ismert Európa és benne Magyarország demográfiai válsága. Többen a migrációban látják a fenyegető „nyugdíj-bomba”, a nagy ellátórendszerek összeomlásának megakadályozására alkalmas eszközt. Póczik jelzi, hogy a tudatos migrációs politika kialakítása során a bevándoroltatni szándékozott népességet lehetőleg úgy kell megválasztani, hogy az etnokulturális jellegeiben minél közelebb álljon a befogadó terület népességéhez, elkerülendő a rizikótényezőket. 135 Embercsempész hálózatok – Az embercsempészés több szinten is megvalósulhat. Az egyedi elkövetés mellett az alkalmi és időszakosan működő kisebb bűnszerveztek után a jelentős, nemzetközi szervezett bűnözői csoportok állnak. Gaál Gyula és Windt Szandra doktori disszertációi, valamint Fehér Lenke és Jungbert Béla tanulmányai 136 teljesen felölelik a témát, itt az alábbi megjegyzést emelhetem ki: A munkamegosztás, a szervezettség, a technikai eszközök használata, a beruházás a logisztikai fejlesztésbe, a korrupció és a zsarolás tudatos és célirányos felhasználása, valamint a tevékenység leplezett jellege mind azt követeli meg, hogy az eljáró hatóságok (bűnügyi és nemzetbiztonsági egyaránt) titkosszolgálati eszközökkel támadják ezen struktúrákat. Más módszer alkalmatlan a megtörésükre. Jellemző ugyanakkor, hogy a szervezői és irányítói szint fizikálisan és szervezeti értelemben egyaránt távol van az elkövetési helyszínektől, ezért a                                                             

134

Szabó A. Ferenc hivatkozott műve, 146.o. Póczik uo., 110.o. 136 Fehér Lenke: Nemzetközi migráció, embercsempészet, emberkereskedelem In.: Póczik-Dunavölgyi 235282.o. és Jungbert Béla: Az embercsempészet mint az illegális migráció egy fajtája, In.: Sík Endre-Tóth Judit (szerk.): Táborlakók, diaszpórák, politikák, MTA PTI, Budapest, 1996., 195-207.o. 135

73   

haszonélvezők elfogása jelentős nemzetközi összhangot igényel a jogalkalmazó szervek részéről. Határbiztonság megsértése-határátkelők és a zöldhatár – A határok őrizete, különösen a schengeni külső határok őrizete kiemelten fontos a migrációs politikák kialakítása során. Minden politika és stratégia összeomlik, ha az illegális migrációt nem képes adott tagállam feltartóztatni. A határbiztonság kérdéskörét részletesen elemezték az elmúlt időszakban a korábbi Határőrség tudományos elkötelezettségű munkatársai, hatalmas szakirodalmat alkotva a migráció biztonsági kihívásai és a határok problémakörének (például Ritecz György, Tájok Péter, Teke Andás, Demus Mária és mások). A határellenőrzés és a határvédelem minősége adja a komplex idegenrendészeti szűrőellenőrző rendszer legfőbb elemét. Bár nem szabad elfelejteni, hogy „a Közösség vonatkozásában a határbiztonság nem csak a külső határszakaszra, hanem a közös belső határokra – és a tagállamok teljes területére - is értelmezendő, és a nemzeti rendszereknek egységes elvek szerint indokolt egymáshoz kapcsolódni. Ehhez pontos, ellenőrzött adatokra, ismeretekre, a bekövetkezéssel egyidejű információkra, azonos módon értelmezett fogalmakra, eljárás-technológiákra, szoros együttműködésre és bizalomra van szükség.(Teke András)” 137 Okmánybiztonság – hamis okiratok Külön doktori disszertációt és ehhez kapcsolódó kutatást szükséges folytatni a témában, amelynek pontos megértése nélkül az illegális migráció folyamatai nehezen láthatók át. Az okmányok fejlődése mindig a technikai módszerek fejlesztésébe történő invesztálásra sarkallják a bűnözőket, és fordítva. Hamis, vagy hamisított okmányokkal akár teljesen új identitás is szerezhető, amely megfelelő alapot ad mind a terrorszervezetek, mind a fegyver és árucsempész csoportoknak, illetve hatalmas lehetőséget ad ellenérdekelt titkosszolgálatok kezébe. Az okmánybiztonság fenntartása, mérése és a sebezhető pontok megállapítása a legkritikusabb titkosszolgálati feladatok egyike. Az illegális migráció kapcsán a biometrikus útlevelek és az Eurodac rendszer 138 bevezetése alapvető fontossággal bír. Vízumüzelmek (utazási irodák, felsőoktatási intézmények, tudományos konferenciák, gyógykezelések) – A vízumokkal történő visszaélések a legális látszatot keltő illegális                                                             

137

idézet Ávár – Balda – Boros – Hegedűs – Stelmach: Az Integrált Vezetési Központ című kiadványból, megjelent a Határrendészeti Tanulmányok 2006/3. különszámában, elérhető: http:// www.rtf.hu/mrtt_ hatarrendeszet/haret_2006_3_kulonszam.pdf, 2012. május 31. letöltés, 14.o. 138 lásd http://europa.eu/legislation_summaries/ justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_ immigration/l33081_hu.htm, 2012. május 31. letöltés

74   

migráció kifinomult formáját képezik. Tanulási, gyógykezelési és turisztikai célú beutazás lehetőségének megteremtése illegális migrációs célból olyan kihívást jelent a befogadó állam számára, amelynek kezelése a konzuli hálózat munkájának színvonalától is függ. A konzuli szűrő tevékenység során a schengeni tagállamok delegáltjainak együttműködése kiemelten növelheti a kontroll hatékonyságát. Az utazási irodákat működtető vállalkozók jelentős haszonra tehetnek szert, ami nyomás alá helyezheti az eljáró konzuli tisztviselőket is. Legalizációs cselekmények – Mára a legtöbb migrációs tranzit- és célországban kialakult a bevándorláshoz kötődő iparág, és virágzik az idegenrendészeti vállalkozók legális, vagy sok esetben legálisnak beállított tevékenysége. A profit reményében bejáratott „hálózataik” segítségével 139 akár nemzetbiztonsági kockázatot jelentő személyek tartózkodását vagy letelepedését is elősegíthetik. Hasonló eszköz a név-, vagy érdekházasság intézménye, amelynél az érzelmi kapcsolat vizsgálata lényegében nem megvalósítható. A házasság után családegyesítés címén tartózkodási jogot szereznek. Szintén ismert trükk a hamis teljes hatályú apai elismerő nyilatkozat felhasználása. Jellemző a vagyonosabb migránsok körében az ingatlanvásárlással megvalósuló legalizáció. Az alapvetően bűnügyi úton üldözendő cselekmények egyértelműen a nemzetbiztonsági szolgálatok számára is felderítési célok, a korrupció, a befolyásolás, valamint a jogrendbe vetett bizalom aláásása miatt. Emberkereskedelem – Az emberkereskedelem során az áldozatok kiszolgáltatott helyzetben lévő egyének, a kizsákmányolás eszközei folytatólagos haszonszerzés céljából. Az emberkereskedelemmel foglalkozó bűnszervezetek a legális beutaztatási csatornákat keresik, de gyakran kényszerülnek igénybe venni az embercsempész szerveztek segítségét.

140

Az

emberkereskedelem elleni nemzetközi fellépés dinamizálódását láthattuk az elmúlt időszakban. A kérdés a humánbiztonság témakörének sarkalatos pontja. Sajnos magyar elkövetők Kanadában a tengeren túli ország legjelentősebb emberkereskedelmi ügyének főszereplői. Az áldozatok szintén magyar állampolgárok voltak, akik a jobb élet reményében engedtek a csábításnak. Az ügyben a kanadai menekültügyi rendszer anyagi megkárosítása előkelő helyen szerepelt.                                                             

139

lásd bővebben Jagusztin Tamás – Bodnár Gergely: Az illegális migráció elleni küzdelem jogi és politikai eszközei az Európai Unióban című tanulmány In.: Póczik-Dunavölgyi fent hivatkozott könyvében, 153.o. 140 Fehér Lenke idézett tanulmánya, 242-243.o.

75   

Korrupció – Az esetleges korrupciós viszonyrendszerek feltárása tehát szintén alapvető érdek, hiszen a közbiztonsági vetületeken túl – mint fentebb láthattuk – hosszabb távon össztársadalmi, illetőleg nemzetbiztonsági vonatkozásai is vannak az illegális migrációnak. A korrupt határrendész, vámtisztviselő, vagy a bevándorlási hatóság jogtalanul elnéző munkatársa mind kockázatot hordozó személyek, akik lehetővé teszik a schengeni rendszer diszkreditálását, és nem kívánt, a nemzeti biztonságot aláásó személyek vagy szervezetek megtelepedését. A korrupció a szervezett bűnözés eszköze. A látencia az illegális migránsok számához hasonlóan nem állapítható meg pontosan, még becsülni is nehéz. 141 A jelenség elleni küzdelem is sokrétű, az anyagi és erkölcsi megbecsülésen túl az állomány szűrése és akár titkosszolgálati eszközökkel történő szűrése is fontos. Az egyes szervek saját belső ellenőrzési és felderítési képességei mellett a kutatási időszakban az NBH objektumvédelmi munkája, valamint a Rendvédelmi Szervek Védelmi Szolgálatának belső bűnmegelőzési és bűnfelderítő munkája is ezen kockázatok minimalizálására törekedett. Közbiztonsági kockázatok – Elterjedt nézet, hogy a bevándorlókkal együtt a bűnözés is növekszik. Ezt cáfoló, és alátámasztó adatok és kutatások is léteznek. Álláspontom szerint a bűnözés növekedése nem a

migráció egyértelmű következménye, ugyanakkor a

szegregációban testet öltő társadalmi folyamatok a gettósodás és a bűnözői szubkultúrák kialakulásához vezethetnek. A közbiztonsági kockázatok kezelése főként rendészeti kérdés, amely azonban szociálpolitikai, gazdaságpolitikai és felzárkóztatáspolitikai feladatokkal is párosul. Etnikai bűnözés – A bűnözés etnikai színezetűvé válhat. Egyrészt a bűnözői tevékenység szervezési alapja az etnikai hovatartozás lesz, másrészt a földrajzi elkülönülés, valamint a bűnszervezetek rivalizálása következtében a viktimizáció is etnikai jelleget ölt. 142 Kulturális konfliktusok – Az érték-motivált többség fenyegetőnek érzi a történelmileg kialakult és stabilizálódott kulturális sajátosságainak megkérdőjelezését vagy vélt támadását egyes társadalmi csoportok részéről. Álláspontom szerint a kulturális identitás rejtett feloldódásának folyamata a multikulturalizmusban jelentős ellenreakciókat vált ki, amelyek                                                             

141

Uo., 153-154. Póczik Szilveszter: A nemzetközi migráció tendenciái a 20. és 21. században elméleti és történelmi nézőpontból, In.: Póczik-Dunavölgyi, 87.o.

142

76   

egy része a politika, egy része a közélet és tudomány, más része sajnos erőszakos cselekményekben manifesztálódik. Az európai (befogadó) társadalmak egyes politikai közösségei a multikulturalizmus csődjét hangoztatva a bevándorlás teljes elutasítása, és az idegenellenesség irányába mozdultak el. Európában az elmúlt években előretörtek a bevándorlás-ellenes politikai pártok, a migráció kérdése bekerült a választási vitatémák közé. Látható, hogy a társadalom tagjainak félelmei, a jóléti államok gazdasági helyzete, a világgazdasági válság hatásai az egyes országokra mind ez irányba lökték az európai országok belpolitikai helyzetét. Nehéz ezt figyelmen kívül hagyni akkor, amikor vezető nyugati politikusok olykor a bevándorlás szigorítását célzó kijelentéseket, vagy a multikulturalizmus csődjére vonatkozó állításokat fogalmaznak meg. Jelentős véleményformáló erők, tekintélyes személyek által megfogalmazott – a bevándorlás folyamatát kritizáló közlemények, írások, könyvek 143 is hozzájárultak a migráció „égető” politikai kérdéssé válásához. A kulturális megsemmisüléstől való félelem Norvégiában 2011-ben Breiviket arra sarkallta, hogy a bevándorlást támogató kormányzatot, és politikai pártot, illetve a hozzá kötődő fiatalokat (tehát a hasonló gondolkodású „utánpótlást”) likvidálja, illetve ellenük az országot és a világot megrázó őrült merényletet kövessen el. A kiváltó ok a bevándorlásból fakadó kulturális konfliktus, a megvalósítás ugyanakkor a „magányos farkas – lone wolf” terrorizmus jegyeit viselte magán. A két jelenség összekapcsolódása aggasztó a titkosszolgálatok számára, a magányos elkövető megfelelő konspiráció esetén lényegében nem felderíthető.

Xenofóbia, rasszista indítékú bűncselekmények – A rasszista indíték hátterében az idegen mint alsóbbrendű faj jelenik meg. Gyakran kapcsolódik össze az etnikai hovatartozás és a bűncselekmények elkövetésének háttere, mint hajlam. Görbe Attiláné Zán Krisztina vizsgálta a migráció és a xenofóbia összefüggéseit mélységében doktori disszertációjában. Elfogadom azon eredményét, amely szerint az idegenekkel szembeni nyitottság, illetve merev elutasítás

                                                            

143

Például Németországban Thilo Sarazzin. német szociáldemokrata politikus, a Szövetségi Központi Bank korábbi alelnökének „Németország felszámolja önmagát” című könyve 2010-ben

77   

mértéke, az egyes országokat összehasonlítva, meglehetősen széles határok között szóródik. 144 Németországot megdöbbentette, hogy 2000. és 2006. között neonáci földalatti csoport kilenc bevándorlót és egy rendőrt is megölt. Az ügy jelentős vihart kavarva ismét rávilágított a titkosszolgálat és Rendőrség valódi együttműködésének hiányára, illetve a szolgálat „megvezethetőségére”. 145

3.2.

Nemzetbiztonsági szűrés a legális migráció terén

A Magyarországra érkező külföldiek potenciális veszélyt jelenthetnek az országra nézve, amennyiben olyan szándékkal érkeznek, amely fenyegeti a társadalom, az egyének, az intézmények, illetve a politikai és alkotmányos rend egyes részeit vagy egészét. Tehát előfordulhat, a turisták vagy bevándorlók között egy ország ügynökei, kémei húzódnak meg. Egyre gyakoribb azonban, hogy a magánszféra, egy-egy vállalat fizetett hírszerzői próbálnak meg olyan védett információkhoz jutni, melyek az ország számára később kárként jelentkeznek. A legnagyobb veszélyt mégis az jelenti, ha a bevándorlók némelyike terrorszervezet tagja vagy megbízottja, és terrorcselekmény elkövetésére készül, ezzel fenyegetve a társadalom tagjait, a vétlen lakosságot. Arról már nem is beszélve, ha a terrorszervezetnek sikerül alvó sejtet kiépítenie az ország területén. A többi európai állam példáján láthatjuk, e szcenáriót nem a fantázia szülte, sokkalta inkábba realitás, s megoldandó feladat is egyben. 146 Noha még ennél is szélesebb az a kör – bemutattam –, amely a nemzeti biztonságra a migráció kapcsán hatással van, a fenti felsorolás példálózó jellegű esetei szinte mind nemzetbiztonsági, azaz titkosszolgálati beavatkozást igényelnek.

                                                            

144

Görbe Attiláné Zán Krisztina disszertációja, 101.o. HVG.hu: Megdöbbentek a németek a neonáci gyilkosságsorozat miatt, http://hvg.hu/vilag/ 20111114_neonaci_gyilkossagok_nemetorszag, 2012. május 31-i letöltés 146 Mi sem bizonyítja számomra a kérdés állandó jellegét, hogy a fenti sorokat a saját, immár nyolc évvel ezelőtt megírt OTDK dolgozatomból emelem át. Laufer Balázs: A migráció és a terrorizmus a nemzetbiztonsági szolgálatok szemszögéből, elérhető: http://www.publikon.hu/application/essay/88_1.pdf, 2012. március 12-i letöltés 145

78   

Először a törvényi szabályozást tekintem át, majd az egyes státuszokhoz tartozóan a nemzetbiztonsági törvény hatálybalépésétől kezdve a 2007. évi új migrációs szabályozáson át a 2010. évi migrációs törvénymódosításig mutatom be a nemzetbiztonsági szűrő munka migrációs területének szabályozását, és a felmerülő ellentmondásokat egyaránt. A nemzetbiztonsági tapasztalatok alfejezetben rávilágítok, hogy noha a dolgozat témája az illegális migráció, miért kellett jelentős teret adni a legális migráció ellenőrzésének bemutatására. A válasz, előre jelzem, a státuszkérelmek törvény szellemétől eltérő, trükkös felhasználásában rejlik. Ez pedig már az illegális migrációt támogató törekvések része, vagy más értelmezés szerint az illegális migráció egy válfaja, annak legalizálása. Ez pedig nem jelent mást, mint jogilag érvényessé tenni eredetileg nem jogszerű körülményekkel bíró jelenséget. Eredetileg a nemzetbiztonsági szolgálatokról 1995. évi CXXV. törvény g) szerint a Nemzetbiztonsági Hivatal végzi a bevándorló, a menekült státuszért és a magyar állampolgárságért folyamodó, valamint – az állami szuverenitás és az alkotmányos rend védelméhez kötődően – a vízumkérelmet benyújtott személyek ellenőrzését és az ezzel kapcsolatos feladatokat. Az általam vizsgált 2007. év végétől 2010. december 24-ig terjedő időszakban az alábbi szöveg volt hatályban: A Nemzetbiztonsági Hivatal végzi a letelepedési engedélyt kérelmező, továbbá a menekültkénti elismerését kérő, illetőleg a magyar állampolgárságért folyamodó, valamint – az állami szuverenitás és az alkotmányos rend védelméhez kötődően – a vízumkérelmet benyújtott személyek ellenőrzését és az ezzel kapcsolatos feladatokat. 2012. március végén az alábbi szöveg hatályos: Az Alkotmányvédelmi Hivatal végzi a letelepedett jogállást igazoló okmányt kérelmező, továbbá a menekültkénti elismerését kérő, illetőleg a magyar állampolgárságért folyamodó, valamint – az állami függetlenség és a törvényes rend védelméhez kötődően – a vízumkérelmet benyújtott személyek ellenőrzését és az ezzel kapcsolatos feladatokat.

79   

A nemzetbiztonsági vonatkozású jogszabályok kommentárja szerint az NBH e feladatkörében azt vizsgálja, hogy a fenti státuszkategóriákat kérelmezőknek az ország területére történő beutazása, illetve tartózkodása, valamint az állampolgárság elnyerése jelent-e veszélyt az alkotmányos rendre, illetve sérti-e az ország szuverenitását. A kommentár szerzői e szakasz kapcsolódó jellegéről értekeznek. Ez azt jelenti, hogy a nevesített nemzetbiztonsági szolgálatnak (NBH, később AH) a feladat végrehajtása az Nbtv.5.§-ban megfogalmazott más feladataihoz kapcsolódik, így különösen a kémelhárítási feladatokhoz, a terrorelhárításhoz, a szélsőséges csoportok, szervezetek és a nemzetközi szervezett bűnözés magyarországi bázisainak kiépítéséhez. 147 A törvényalkotó taxatíve kiemelt egy személyi kört, ahol a veszélyeztetettség súlyozottan jelenhet meg. Az eljárások során a szolgálat saját adataira támaszkodik alapvetően, ugyanakkor az Nbtv. más előírásai alapján adatkéréssel fordulhat a többi magyar nemzetbiztonsági szolgálathoz (társszolgálatok). A migránsok nemzetbiztonsági szempontból való előzetes szűrése célja ugyanakkor nemcsak a

bevándorlók

ellenőrzése,

hanem

egyúttal

a

migráció

aktuális

tendenciáinak

feltérképezése. 148 Bevándorló, letelepedési engedélyt kérelmező Az Nbtv. hatályba lépése utáni időszakban a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény (Itv.) 20. §-nak (1) bekezdése

szerint

a

bevándorlási

kérelem

ügyében

a

Nemzetbiztonsági

Hivatal

szakhatóságként véleményt nyilvánít. Kormányrendelet alapján az eljáró közigazgatási hivatal a kérelmet és annak mellékleteit megküldte az NBH területileg illetékes kirendeltségének (és a megyei rendőr-főkapitányságoknak), és a szakhatóságok a megkeresés tárgyában –                                                             

147

A már többször idézett Dr. Dezső Lajos – Dr. Hajas Gábor: A nemzetbiztonsági tevékenységre vonatkozó jogszabályok – Kommentár a gyakorlat számára című összeállítás 65.o. 148 Katona Béla – Gyömbér László: A Nemzetbiztonsági Hivatal feladatai a migráció biztonsági kockázatainak felderítésében és elhárításában; együttműködési kérdések az uniós integráció tükrében, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények III., Pécs, 2004., 118.o. „Az NBH munkatársai a menekült státuszért folyamodó személyek ellenőrzése során arra törekednek, hogy feltárják a nemzetbiztonsági szempontból releváns körülményeket – az illegális migráció csatornáira, a terrorszervezetekre, a titkosszolgálatokra vonatkozó ismereteket. A meghallgatásokon nyert, figyelmet érdemlő információkat az NBH az illetékes szervek felé továbbítja.”

80   

nemzetbiztonsági és közbiztonsági szempontból – húsz napon belül kötelesek voltak véleményt nyilvánítani. 149 Fenyvesi Lajos ezt a bevándorlási eljárás 120 napos határidejéhez viszonyítva egyértelműen kevésnek tartotta. A szakhatósági állásfoglalás 90 napra történő meghosszabbítása 180 napos eljárás mellett szerinte lehetőséget nyújthatott volna az eredményesebb bűnügyi és nemzetbiztonsági ellenőrzések végrehajtására. 150 A kutatási időszak alatti szabályozás: A korábban már létező letelepedési engedélyt kérelmező kategória után az idegenrendészeti törvénycsomag 2007. július 1-től új intézményként bevezette az ideiglenes letelepedési engedélyt, az EK letelepedési engedélyt, valamint továbbra is fenntartotta a nemzeti letelepedési engedélyt. A 114/2007. (V.24.) kormányrendelet 97. §-a a Nemzetbiztonsági Hivatal szakhatósági eljárása cím alatt részletesen leírja a szolgálat feladatait. Az eljárás során be kellett szerezni az NBH szakhatósági állásfoglalását, amelyet ideiglenes letelepedési kérelmező esetén húsz napon belül, nemzeti letelepedési engedély vagy EK letelepedési engedély iránti kérelem esetén negyvenöt napon belül írásban küldött meg a BÁH regionális igazgatósága részére. 151 Beutazási és tartózkodási tilalom A rendszerváltás után a már említett 1993-as idegenrendészeti törvény részletesen szabályozta a beutazási és tartózkodási tilalom (BTT) elrendeléséhez vezető okokat, feltételeket (többek között fegyver-, robbanóanyag-, sugárzóanyag- embercsempész, terrorista), lebontva a 23. §ban általánosan megfogalmazott feltételt, amely szerint az állami szuverenitás, a nemzetbiztonság, az alkotmányos rend, valamint a közbiztonság érdekében kell ezen eszközhöz nyúlnia a jogalkalmazó szerveknek. Ennek elrendelésére az ORFK, valamint                                                             

149

Dezső – Hajas fentebb idézett kommentárja, 70.o.(1.pótlap) , de részletesebben ismerteti a folyamatot cikkében Fenyvesi Lajos: Külföldiek ellenőrzésével kapcsolatos nemzetbiztonsági feladatok In.: Belügyi Szemle, 1999./1. 86-87.o. 150 Fenyvesi Lajos fent idézett tanulmánya, 87.o. 151 A rendelet vonatkozó pontjai szerint a regionális igazgatóság az ideiglenes letelepedési engedély első ízben történő kiadása, a nemzeti letelepedési engedély vagy az EK letelepedési engedély iránti kérelmet benyújtó harmadik országbeli állampolgár központi idegenrendészeti nyilvántartásban kezelt adatait továbbítja a Nemzetbiztonsági Hivatalnak. A Nemzetbiztonsági Hivatal megkeresésére a regionális igazgatóság a kérelemhez csatolt okiratokba betekintést biztosít, illetve azokról másolatot készít. Ha a szakhatósági állásfoglalás megküldését követően a harmadik országbeli állampolgárra vonatkozóan olyan adat merül fel, amely a szakhatósági hozzájárulás visszavonását indokolja, a szakhatóság az illetékes regionális igazgatóságot haladéktalanul értesíti.

81   

rendőr-főkapitányságok, a Határőrség OPK, valamint a határőr igazgatóságok voltak jogosultak. Az Itv. ugyanakkor nemcsak a Nemzetbiztonsági Hivatalt, hanem az Információs Hivatalt és a két katonai nemzetbiztonsági szolgálatot is feljogosította a BTT kezdeményezésére. 152 A schengeni csatlakozás utáni időszaktól 2010. december 24-ig terjedő időszakban az NBH a már korábbról hatályos törvényi rendelkezés szerint önálló beutazási és tartózkodási tilalom elrendelésének javaslattételére volt jogosult 153 , amely jelenleg is fennmaradt. Vízumkérelmezők ellenőrzése Korábban, az Nbtv. hatályba lépésétől a 64/1994. (IV.30.) kormányrendelet 14. §. szerint az ORFK a nemzetbiztonsági szolgálatok véleményének kikérése után döntött a vízumkérelem engedélyezéséről vagy elutasításáról. (Ez elméletileg a megfogalmazás alapján a két hírszerző, továbbá a katonai elhárító szolgálat megkeresését is magában foglalta.) A végrehajtásról kiadott 9/1994. (IV. 30.) BM rendelet szerint az ORFK a vízumkérelem másolatát állásfoglalás céljából megküldte az NBH részére. Öt napon belül nyilváníthatott véleményt az elhárítás a kérelemről. 154 A kutatási időszak szabályozása: A harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtag számára kiadott vízum esetén a 113/2007. (V. 24.) kormányrendelet szabályozása szerint (a 2007. évi I. törvény végrehajtási rendeleteként) a külpolitikáért felelős miniszter, valamint a konzuli tisztviselő a vízum iránti kérelemről a Nemzetbiztonsági Hivatal véleményét kérheti, amely köteles a megkeresésnek tíz napon belül eleget tenni. 155                                                             

152

A korabeli szabályozást a Dezső – Hajas kommentár ismerteti részletesen 2007. évi II. törvény 43. § (2) szerint az idegenrendészeti hatóság idegenrendészeti kiutasítást és beutazási és tartózkodási tilalmat, illetve ismeretlen helyen vagy külföldön tartózkodó harmadik országbeli állampolgár esetén önálló beutazási és tartózkodási tilalmat rendelhet el azzal a harmadik országbeli állampolgárral szemben…. f) akinek a beutazása és a tartózkodása a nemzetbiztonságot, a közbiztonságot vagy a közrendet sérti vagy veszélyezteti. (A törvény végrehajtási rendelete szerint 114/2007(V.24) Korm. Rendelet 114. § (4)) 154 Dezső – Hajas kommentár, 71.o. 155 A rendelet 18. § (1) szerint ha valamely schengeni állam központi hatóságának a vízum iránti kérelemre vonatkozó döntés meghozatala előtt a BÁH-hal egyeztetnie kell, a BÁH legkésőbb a megkeresés részére történt továbbításától számított hét napon belül köteles nyilatkozni arról, hogy a vízum kiadásához hozzájárul-e. A központi vízumhatóság az egyeztetés során történő válaszadás előtt köteles a vízumkérelemről a 153

82   

A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyekre vonatkozó fenti rendelet három hónapot meghaladó tartózkodási szabályozásánál pedig az alábbi kitétel is szerepel: Ha az EGT-állampolgár vagy családtag tartózkodása veszélyezteti a Magyar Köztársaság nemzetbiztonságát, a Nemzetbiztonsági Hivatal kezdeményezi a regionális igazgatóságnál tartózkodási jog megszűnését megállapító határozat meghozatalát. A 2007. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 114/2007. (V.24.) kormányrendelet szabályozása alapján a három hónapot meg nem haladó tartózkodásra jogosító vízum kérelmezése esetén a külpolitikáért felelős miniszter, valamint a konzuli tisztviselő a Nemzetbiztonsági Hivatal véleményét kérheti, amely köteles a megkeresésnek alapesetben tíz nap alatt eleget tenni. Amennyiben valamely schengeni tagállam központi hatóságának a magyar központi vízumhatósággal, jelesül a BÁH-hal egyeztetnie szükséges, a válaszadás előtt a bevándorlási szerv köteles volt az NBH véleményét kérni. Erre a szolgálatnak hét nap állt rendelkezésre. A nemzeti vízum iránti kérelem esetén is kérhette a hatóság az NBH véleményét, amely alapesetben tíz napon belül köteles volt válaszolni. 114/2007. kormányrendelet 50. § (1) alapján a BÁH regionális igazgatósága a tartózkodási engedély iránti kérelemről a közbiztonság és a nemzetbiztonság védelme érdekében meghatározott esetekben a Nemzetbiztonsági Hivatal véleményét kéri, amely köteles a megkeresésnek a 49. § (2) bekezdésben foglalt esetben hét, a 49. § (3) bekezdésben foglalt esetben tizenöt, egyéb esetben húsz napon belül eleget tenni.

Hontalanság A 2007. évi új migrációs törvények kapcsán új feladatként jelent meg a Nemzetbiztonsági Hivatal számára a hontalansági eljárásban kapott szakhatósági jogkör. A BÁH regionális igazgatósága határozatot hoz a hontalanság megállapításáról. Ezt erre irányuló eljárás előzi

                                                                                                                                                                                           Nemzetbiztonsági Hivatal véleményét kérni. A Nemzetbiztonsági Hivatal köteles a központi vízumhatóság megkeresésének hét napon belül eleget tenni.  

83   

meg, amelyben az NBH is kaphat szerepet. A 114/2007. kormányrendelet 165. § szerint a regionális igazgatóság a Nemzetbiztonsági Hivataltól szakhatósági állásfoglalást kér. 156

A szolgálatnak joga van a kérelmezőt meghallgatni. A szakhatósági állásfoglalás határideje a megkereséstől számított tizenöt nap, kivéve, ha a Nemzetbiztonsági Hivatal a nyilatkozattételre további tizenöt napot kért. Az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztossága budapesti Regionális Képviseletének és a Nemzetbiztonsági Hivatalnak egyaránt meg kellett küldeni a határozatot.

Állampolgárságért folyamodók kérelmének ellenőrzése és véleményezése A nemzetbiztonsági törvény hatályba lépését követő időszakban az állampolgársági eljárás titkosszolgálati szűrésének feladatát az Nbtv. mellett az 1993. évi LV. törvény (állampolgársági törvény) szabályozta. A 19. § (3) d) alapján az állampolgársági eljárás során a belügyminiszter véleményt kérhet a nemzetbiztonsági szolgálatoktól. Az Nbtv-ből következően a véleménynyilvánításra az NBH volt illetékes, amely véleményének meghozatalához adatszolgáltatást igényelhetett a társszolgálataitól. 157 Az eljárást a BM állampolgársági főosztálya végezte (kijelölt szerv), így ezen szerv konkrét megkeresésére válaszolt az NBH. A vélemény csak „javaslatként” értelmezendő, mivel a köztársasági elnök dönt, a belügyminiszter előterjesztése alapján. 158 A vélemény a szakhatósági állásfoglalással szemben „nem köti” az eljáró hatóságot, azaz nem kötelező érvénnyel veendő figyelembe. Persze nem reális, hogy a nemzetbiztonság álláspontját a bevándorlási szerv teljesen figyelmen kívül hagyja. Különleges lehetőség az elutasító vélemények számarányának áttekintése, amely általában titkosan kezelt. Ez idáig egyetlen státusz esetében sem került nyilvánosságra, ugyanakkor a                                                             

156

A rendelet szerint a regionális igazgatóság megkeresése a következő adatokat tartalmazza: a kérelmező személyazonosító adatait (családi és utónevét, előző, illetve születési családi és utónevét, korábbi állampolgárságát, nemét, születési helyét és idejét, anyja születési nevét), a kérelmező személyazonosító és úti okmányának adatait (az okmány azonossági jelét és számát, érvényességi idejét, a kiállítás helyét és idejét, a kiállító hatóság nevét), a kérelmező magyarországi lakóhelyét, tartózkodási helyét vagy szálláshelyét, magánszállás esetén a szállásadó nevét is. 157 Dezső – Hajas kommentárja, 74.o. 158 Fenyvesi Lajos már idézett tanulmánya, 89.o.

84   

nemzetbiztonsági átvilágításokat végző részleg működéséről írt cikk idézi egy vizsgálat eredményét. A korabeli sajtóban is megjelent, BM állampolgársági főosztályán 1997-ben lefolytatott vizsgálat szerint az előző két évben 21057 személyről adott véleményt az NBH, ebből 57 esetben javasolták a kérelem elutasítását.

159

Az állampolgársági eljárás ezen

ombudsmani vizsgálatának részletes jelentése is elérhető nyilvánosan, amely szerint a szolgálat átlagosan három hónap alatt teljesítette meghatározott feladatát.

160

Az

állampolgársági eljárások során a kutatási időszakban a véleményezési jogkör fennmaradt. Aktuális kitekintés keretében érdemes megvilágítani az új kormány radikálisan újszerű nemzetpolitikája keretében lehetőségként szereplő kedvezményes (egyszerűsített) honosítási eljárást, amely 2011. január 1-től lépett hatályba. Az állampolgársági törvény módosítása során a szövegbe bekerült feltételként a nemzetbiztonsági érdek sérelmének kizárása. 161 Kérelmére az a nem magyar állampolgár honosítható, akinek honosítása Magyarország közbiztonságát és nemzetbiztonságát nem sérti. A miniszter a nemzetbiztonsági szolgálat véleményét kéri. Ez, a sajtóban megjelent százezres kérelmezői nagyságrendet ismerve, jelentős adminisztratív terhet okozhat a szolgálatnak és a Rendőrségnek egyaránt. A véleményezés ugyanakkor kiemelten fontos kérdés. Az egyéb nemzetbiztonsági kockázatok kiszűrése mellett a klasszikus titkosszolgálati elhárító funkció szempontjai is különösen fontosak, hiszen régóta ismert módszer más országok állampolgárságának felhasználása hírszerző műveletekben. Ennek kiküszöbölése jelentős kihívás. Menekültügyi kérelmezők szűrése Gubicza József doktori értekezésében és egy tanulmányában 162 a menekültügy határőri feladatait kutatta behatóan, amely természetesen kiterjedt a menekültkérdés biztonsági aspektusainak felvázolására is. „Az illegálisan érkezett menekülőt az ellenőrzés keretén belül                                                             

159

Uo. 89.o. „Az Állampolgársági Főosztály által rendelkezésünkre bocsátott kimutatás szerint, az 1995. január 1.-je és az 1996. december 31. között küldött megkereséseket az NBH. átlag 3 hónapon belül teljesítette. Kivételesen előfordult az is, hogy az NBH. véleménye kialakításához egy-egy ügyben további időt kért, amelynek időtartama általában további 6 hónapig tartott. Arról, hogy a vizsgált időszak alatt erre hány esetben került sor, nem kaptunk felvilágosítást. “ In.: OBH 1936/1997. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin Jelentés a magyar állampolgárság megszerzése iránti kérelmek vizsgálatának gyakorlatáról, www.ajbh.hu/allam/jelentes/199701936.rtf, 2012. március 13-ai letöltés 161 1993. évi LV. törvény 4. § d) 162 Gubicza József: A Határőrség menekültügyi feladatai, Határőrségi tanulmányok 1/2001. Különszám, kiadta a Határőrség Országos Parancsnokság – Határőrség Tudományos Bizottsága, 2001, Bp., Gubicza J. doktori értekezése alapján készült tanulmánya 160

85   

szükségesnek látom – melyet a hazai gyakorlat is igazol – nemzetbiztonsági, közrendvédelmi, közbiztonsági szempontból kontrollálni, továbbá egészségügyi állapotáról információkat beszerezni” – jelezte Gubicza. 163 A menekültügy a rendszerváltás időszakában az NDK-ból érkező, román, majd délvidéki menekülthullámok következtében mind a kormány, mind a közvélemény, továbbá a rendészet és az egyéb jogalkalmazói szervek homlokterében állt. Az NBH-nak a főigazgató által kijelölt vezetői szintű munkatársa tagja volt az 1037/1991. (VIII. 6.) kormányhatározattal létrehozott Menekültügyi Tárcaközi Bizottságnak. 164 Az első magyar menekültügyi törvény megalkotása előtt az alábbi módon szabályozták a titkosszolgálatok részvételét a menekültügy terén: a 101/1989. (IX.28.) MT rendelet 2.§ (2) bekezdése szerint nem ismerhető el menekültként többek között az a személy, akinek Magyarországon tartózkodása sérti a közrendet, a közegészségügyi rendet vagy az állam biztonságát. A menekült jogállása is megszüntethető volt a 17. § (2) szerint, amennyiben a kérdéses személy magatartása, életvitele sérti az állam biztonságát. Ekkor az NBH hatósági jogkörrel nem rendelkezett, csupán véleményezési és kezdeményezési jogosultság illette meg. A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény 37. §-a ugyanakkor már szakhatóságként jeleníti meg az NBH-t. A részleteket végrehajtási rendelet szabályozta, amely szerint a Menekültügyi és Migrációs Hivatal köteles volt megkeresni a nemzetbiztonsági szolgálatot. A szakhatóság eljárása során meghallgathatta a kérelmezőt. Az NBH határideje a megkereséstől számított harminc nap volt, és a szolgálat további tizenöt napot kérhetett. Rövidített eljárás esetén öt nap állt rendelkezésre. A menekültügyi törvény 4. § alapján meg kell tagadni annak a külföldinek a menekültkénti elismerését, akinek tartózkodása, tevékenysége sérti az ország nemzetbiztonsági érdekét. 165

A kutatási időszakban az alábbi szabályozás volt hatályban:

                                                            

163

Uo. 64.oldal Dezső-Hajas kommentár 73.o. 165 Uo. 73., 74., 74/1. pótlapok  164

86   

A kutatási időszakban a menekültügy terén az alábbi kategóriák voltak hatályosak: menekült, aki nemzetközi védelem alatt áll; oltalmazott, aki kiegészítő védelemben részesül; a befogadott státusz (humanitárius tartózkodási engedély), amikor fennáll a visszaküldés tilalma; a menedékes ideiglenes védelemre jogosult. A 2007. évi LXXX. törvény a menedékjogról több ponton tartalmaz a befogadó ország biztonsági igényére vonatkozó kitételeket. Így például a 15. § b) szerint nem lehet oltalmazottként elismerni azt a külföldit, akinek a Magyar Köztársaság területén való tartózkodása a nemzetbiztonságot sérti. A 21.§ b) ugyanezt mondja ki a menedékes jogállás esetére. A menekültkéni vagy oltalmazottkénti elismerésre irányuló eljárás során a törvény az érdemi eljárásban a Nemzetbiztonsági Hivatalt szakhatóságként jelöli ki. (57. § 1)) A tv. 78.§ 1) alapján a menekültügyi hatóság a menedékeskénti elismerésre irányuló eljárás során köteles beszerezni a szakhatósági állásfoglalást. A 2007. évi LXXX. törvény végrehajtásáról szóló 301/2007. (XI. 9.) Korm. rendelet részletesebben is kifejti a biztonsági szempontú vizsgálat elemeit. A rendelet szabályozása szerint (89.§) a Kormány a menekültkénti vagy oltalmazottkénti elismerésre irányuló eljárásban – annak megállapítása kérdésében, hogy a kérelmező elismerése veszélyezteti-e a Magyar Köztársaság nemzetbiztonságát – a Nemzetbiztonsági Hivatalt szakhatóságként jelöli ki. A menekültügyi hatóság az érdemi eljárásra utaló végzés meghozatalát követő munkanapon megkeresi az NBH-t. A megkeresésben a menekültügyi hatóság a szolgálat részére továbbítja a kérelmező menekültügyi nyilvántartásban kezelt adatait. A Nemzetbiztonsági Hivatal megkeresésére a menekültügyi hatóság a kérelemhez csatolt okiratokba betekintést biztosít, illetve azokról másolatot készít. Az NBH a kérelmezőt meghallgathatja. A meghallgatáson a kérelmező jogi képviselője részt vehet. Ha a szakhatósági állásfoglalás megküldését követően a külföldire vonatkozóan olyan adat merül fel, amely a szakhatósági hozzájárulás visszavonását indokolja, a Nemzetbiztonsági Hivatal a menekültügyi hatóságot haladéktalanul értesíti. 166 Ezen szabályok vonatkoznak a menedékes eljárásra is. A jogi szabályozásból fakadó dilemmák értékelése                                                             

166

301/2007. (XI. 9.) Korm. rendelet 89.§ (1), (2),(3),(4) bekezdései

87   

A Nemzetbiztonsági Hivatalnak az új jogszabályokból következően 2007. július 1-től megváltozott (kiszélesedett) tartalmú szakmai feladatokat kellett ellátnia. Az NBH a kutatási időszakban hatályos magyar migrációs rendszer öt státuszkategóriája köréből négy migrációs alapeljárásban törvényi felhatalmazás alapján kizárólagos hatáskörrel bírt (a letelepedési engedélyt kérelmező, továbbá a menekültkénti elismerését kérő, illetőleg a magyar állampolgárságért folyamodó, valamint a vízumkérelmet benyújtott személyek ellenőrzését és az ezzel kapcsolatos feladatokat). Ebből adódóan 2007. július 1-től az Nbtv. és az idegenrendészeti jogszabályok között ellentmondás állt fenn. Az új jogszabályok olyan státuszkategóriáknál is határoztak meg a szolgálat számára feladatokat, amely státuszok az nemzetbiztonsági törvényben nem szerepeltek, és ma sem szerepelnek (például a hontalanság megállapítása). Általánosságban érvényes, hogy a szakhatósági eljárásban az NBH, majd később az AH szakhatósági állásfoglalása kötelezte/kötelezi az eljáró hatóságot. Ezzel ellentétben a nemzetbiztonsági szempontú vélemény nem „kötötte” az eljáró szervet. (Azaz nem szükséges feltétlenül figyelembe venni a nemzetbiztonsági szempontú „véleményt”.) Ez a dolgozat írásakor is így szabályozott. A nemzetbiztonsági szempontú szakhatósági állásfoglalás, valamint a vélemény kiadására jellemzően megadott hét, tíz, tizenöt vagy húsz nap a nemzetbiztonsági jellegű információgyűjtő munka időben elhúzódó jellegét ismerve valószínűleg többnyire formalizált ellenőrzést, elsősorban adattári szűrést takar. Vélelmezhető ugyanakkor, hogy az esetek döntő többségében nincs is szükség egyéb, a kérelmezők alapvető jogait csorbító módszerek bevezetésére. Az eljárási idők markáns kitolása 40-60, vagy akár 90 napra, megalapozottabb szakvéleményt eredményezne. Figyelembe véve az alapeljárások időtartamát, illetve a hatékony és gyors közigazgatás követelményét, mégsem célszerű a szakhatósági, vagy véleményezésre biztosított idő meghosszabbítása. Álláspontom szerint, amelyet nemzetközi példákkal is alátámasztok, teljesen más jellegű szabályozásra lenne szükség. Alább részletesebben ki fogom fejteni ezen dilemmák feloldását

lehetővé

tevő

javaslatomat

a

magyar

és

nemzetközi

tapasztalatok

következtetéseinek levonása után. Már Fenyvesi, mint az NBH korábbi menekültügyi és migrációs főosztályának vezetője a korábbi szabályozás kapcsán jelezte a migrációs átvilágító munka egyes dilemmáit. A fő 88   

gond – mint később bemutatom nemzetközi példákon keresztül – nem csak Magyarországon, hogy a nemzetbiztonsági szempontú elutasító döntés bírói úton megtámadható. 167 Ekkor a szolgálatnak az elutasító döntést megalapozó információkat a bíróság előtt be kellene mutatnia. A döntést megalapozó információk államtitokká minősített dokumentumokban vannak. Persze lehet törölni a minősítést, ez a műveleti erők (technikai eszközalkalmazás, együttműködő

személyek)

módszerek

felfedését,

az

ellenőrzött

kérelmező

általi

megismerését is magával hozhatja. Wetzel Tamás kormánybiztos a bevándorlásról írt könyvében szintén említ néhány, a nemzetbiztonsági átvilágításhoz kötődő dilemmát. A kutatási témám szemszögéből legfőbb, bár lábjegyzetben szereplő megállapítása, hogy (a letelepedési eljárás kapcsán) a nemzetbiztonsági szakhatósági állásfoglalása alapján történő elutasítás a legritkább esetben történik meg. Wetzel szintén a műveleti erők dekonspirációjának, a titkos információk kiadásának lehetőségével magyarázza ezt. Ezért a titkosszolgálat többnyire informálisan jelez az idegenrendészeti hatóságnak, amelynek eljárását – ez a nem jogi aktus – befolyásolja. A kormánybiztos e, jelenleg is fennálló kényes helyzet kiküszöbölését szükségesnek ítéli. 168 Az elutasító döntést többnyire fel nem vállaló titkosszolgálat, mint a jogállamtól ódzkodó szervezet jelenik meg, amely kifejezetten nem szerencsés. A szabályozás átalakításával ez mindenképpen orvosolandó, és orvosolható. Ezt is a nemzetközi példák ismertetése utáni javaslatomban mutatom be. További gond, hogy a kérelmezett státuszhoz kötődik az ellenőrzés, azaz potenciálisan lehetősége van a kérdéses személynek más státusz kérelmezésére is, amelyre a korábbi szakhatósági állásfoglalás nem vonatkozik. 169 A kérelmező sok esetben más jogcímen továbbra is Magyarország területén maradhat. Amennyiben a kérelmező bíróságon támadja meg a BÁH elutasító határozatát, akkor a bírósági eljárás lezárulásáig hazánkban maradhat.                                                             

167

A már hivatkozott cikk szerint a bevándorlási és menekültügyi eljárásban hozott határozatot korábban nem peres eljárásban bíróság előtt meg lehetett támadni. A felülvizsgálat során a határozatot megváltoztathatta a bíróság. Fenyvesi 88.o. 168 Wetzel Tamás: A bevándorlás kérdése Magyarországon, Publikon Kiadó, Budapest, 2011. 186.o. 169 Uo. A probléma ekkor abban állt, hogy a bírói mérlegelés és vizsgálat során a titkos eszközök és módszerek felfedése akár veszélyeztethette is egy ügy sikerét. „Az elutasító szakhatósági állásfoglalással már önmagában tudomást szerez a kérelmező, valamint jogi képviselője arról, hogy az NBH az engedély megadását aggályosnak tartja, és esetleg további ismereteket szerezhet a bírói felülvizsgálat során. E folyamat lehetőséget biztosíthat egy megkezdett – operatív bizonyítékok alapján létező – nem kívánatos (bűn)cselekmény időszakos felfüggesztésére vagy konspiráltabb folytatására.” 88-89. o.

89   

A vízumkérelmezők ellenőrzése szinte teljes mértékben adattári priorálást takarhat. Problémás a szabályozás a tekintetben, hogy a külföldön tartózkodó személyek előéletének, kockázati elemeket mutató körülményeinek megismerése rendkívül nehéz, lényegében korlátozottan lehetséges feladat. Főként az elhárító szolgálat részére. Ez korábban is hasonló dilemmát okozott. 170

3.3.

Hazai és nemzetközi nemzetbiztonsági tapasztalatok

Mivel részletesen bemutattam a migráció kezelésének nemzetbiztonsági aspektusát, a rendészeti kezelést pedig korábbi munkák (Görbe Attiláné Zán Krisztina, Németh József, Ritecz György, Teke András, Tájok Péter, Gubicza József doktori disszertációinak vonatkozó eredményei) megközelítőleg teljesen lefedték, szükségesnek tartom röviden áttekinteni a nemzetbiztonsági munkafolyamatok kapcsán keletkezett információk közül a már nyilvánosságot kapottak elemzését. Ez hozzájárulhat annak megvilágításához, hogy a titkosszolgálati szemlélet az elmúlt időszakban mit tartott a fő kihívásnak, vagy akár kockázatnak, és mely folyamatok műveleti megszakítását végezte el. Különleges lehetőség a már megtett, titkos tevékenység ismertetése nyílt, mindenki számára hozzáférhető publikációk ismereteinek elemzése, rendszerezése, majd értékelése által. 171 A titkosszolgálatok Európában és más kontinenseken egyaránt megkísérlik csökkenteni, vagy minimalizálni a migráció és kiemelten az illegális migráció negatív hatásait, úgy, hogy ennek során a demokratikus jogállami kereteket és a befogadó társadalom eszméjét is fenn kívánják tartani. Azaz nem a migrációs folyamatokat minősítik nemzetbiztonsági kockázatnak, hanem csak egyes, valóban kockázatos elemeit. Nemzetközi kitekintéssel, a külföldi nemzetbiztonsági szolgálatok nyilvánosságra került információnak elemzésével 172 is alátámasztom a titkosszolgálati relevanciát a migráció terén,                                                             

170

„A vízumkérelmet benyújtott személyek nem tartózkodnak hazánkban, így jelentősen korlátozottá válik a nyílt és titkos információgyűjtés eszközeinek és módszereinek alkalmazási lehetősége.” Uo. 90.o. 171 Rendelkezésre áll a korábbi Nemzetbiztonsági Hivatal évkönyv-sorozata 1999-től 2008-ig, amely minden évben tartalmazott újabb információkat a migráció titkosszolgálati kezeléséről, az elért eredményekről és a főbb tendenciákról. A fejezet magyar tapasztalatait ezen sorozat elemzéséből állítottam össze. 172 A nemzetközi titkosszolgálati szférában az elmúlt évtizedben a „nyílt, a társadalommal kommunikáló”, szélesebb tájékoztató, közérdeklődésre számot tartó (titkos) eseményeket megosztó szemlélet uralkodott. A fejezet nemzetközi kitekintéséhez ez megfelelő alapot nyújt, hiszen a legtöbb szolgálat éves jelentését nyilvánosságra hozza az interneten. Ezen éves jelentések migrációval kapcsolatos jelenségeit is felhasználtam.

90   

és ezzel is erősíteni kívánom azt a szemléletet, amely a pontos diagnózissal kifejezetten a „kontrollált, ám megengedő” bevándorlás-politikában látja Európa, és benne Magyarország jövőjét.

3.3.1. Magyar nemzetbiztonsági tapasztalatok

Az illegális migráció nemzetbiztonsági kezeléséről a legszélesebb – bár koránt sem teljes – képet a korábbi Nemzetbiztonsági Hivatal évkönyveiből kapunk. A magyar tapasztalatok számbavétele kiemelten fontos az egyes időszakok jellemző tendenciáinak megrajzolásához, továbbá a nemzetközi tapasztalatokkal történő összehasonlításukkal a különbségek és a hasonlóságok is láthatóvá válnak. Az évkönyvekben leírt folyamatokat és eseteket összehasonlítottam a 2007-től 2011-ig vonatkozó időszakban a nemzetbiztonsági szolgálatok migrációs területen dolgozó szakemberek, elemzők kötetlen szakmai beszélgetéseken megosztott (az évkönyvek által nyilvánosságra hozottakat megerősítő) tapasztalataival.

A nemzetbiztonsági törvény 5.§ g) alapján a Hivatal a legális migrációhoz kapcsolódóan lát el szűrő-ellenőrző feladatokat, ahogyan azt korábbi fejezetben részletesen bemutattam. Az NBH évkönyvei folyamatosan, 1999-től 2008-ig aggasztó tendenciák különféle módozatait leplezték le, osztották meg a nyilvánossággal, és – ezen körülményből logikusan következőleg korábban – a kormányzat illetékeseivel is. Részben az ösztönzött a dolgozatom megírására, hogy felhívjam a figyelmet ezen évtizedes elhúzódású problémakörre, másrészt bemutassam az ennek csökkentését lehetővé tevő gondolatokat és külföldi módszereket. Mindez kiemelten fontos, ha figyelembe vesszük, hogy az Európai Unió migrációs politikájának egyik fő mozgatórugója a legális bevándorlás elősegítése, és az illegális migráció távoltartása. 1999-ben tendenciaként volt értékelhető, hogy az érvényes vízummal és úti okmányokkal érkezők rövid magyarországi tartózkodás után szervezett embercsempész csoportok segítségével, illegálisan próbáltak továbbutazni nyugati irányba. Amennyiben rendőri, illetve határőrizeti ellenőrzés keretében elfogásra és kiutasításra kerültek, utóbbit menekültstátusz iráni kérelemmel kísérelték meg elkerülni. Az elbírálásra rendelkezésre álló időt kihasználva                                                                                                                                                                                            Várható ugyanakkor, hogy ez a trend megfordul, és az „elérhető, de nem nyílt” szolgálat képe válik irányadóvá. Ez utóbbi a dolgozat szempontjából már indifferens érdekesség.

91   

– amely alatt már jogszerűen tartózkodtak az országban – szervezett embercsempész csoportok segítségével hagyták el Magyarországot. 173 Az embercsempészek – 2001-es tapasztalat szerint – kioktatják ügyfeleiket, hogyan kérjenek menekültjogot. Tájékoztatást adtak azon országokról, ahol nagyobb volt az esélyük a menekülti státusz megszerzésére. Az így a befogadó állomásokra kerülőket pihentették és a közösségi szállások valójában a csempészek logisztikai bázisaiként, gyűjtőhelyként működtek. 174 Ezen általános tapasztalat mellett ismertetett az NBH egy korrupciós esettanulmányt, amely azt mutatja meg, hogy az illegális migrációban érdekelt csoportok a klasszikus nemzetbiztonsági kockázatokon (terrorizmus, fegyverkereskedelem) túl az állam biztonságát is alapjaiban képesek veszélyeztetni. 175 Az NBH műveleti és felderítő munkája, valamint rendészeti szervekkel való együttműködés eredményeként az illegális migrációval konkrétan összefüggésbe hozható, valamint azt érintő jogsértések vonatkozásában figyelemreméltó eredmények születtek. Az NBH jelzései alapján országos hatóságoknál vezető munkakört betöltő személyeket, ügyvédeket, idegenrendészeti ügyintézőket és több külföldi személyt vontak büntetőeljárás alá. 176 A 2002. évi tapasztalatok 177 főként a menekültügyi rendszer elleni visszaélések tárházát adták. A jogi szabályozás szellemiségétől jelentősen eltérő törekvésektől a nyílt bűncselekményekig terjedtek az árnyalatai a legalizációs cselekményeknek. Panaszosan, a tehetetlenséget is sugalmazva állapította meg a 2002. évi NBH Évkönyv, hogy „a humánum jegyében megfogalmazott szabályok, az alkalmazott gyakorlat nem az elesetteket, üldözötteket segíti, hanem profitra éhes bűnszervezetek gyarapodásához járul hozzá.”A státuszkategóriák kérelmezésével történő visszaélések nehezen érhetők tetten, még nehezebb bizonyítani a                                                             

173

NBH Évkönyv, 1999. NBH Évkönyv, 2001. 69.o. 175 Az NBH tapasztalta, hogy jelentős összegű készpénz fejében az idegenrendészeti eljárás felgyorsítható, sőt olyanok is státuszhoz juthattak, akik a törvényi feltételeknek nem feleltek meg. A Hivatal felderített egy szorosan összetartó személyi kört, amely közvetített a státuszkérelmezők és a döntéshozó állami szervek között. Ezen idegenrendészeti ügyintézők korábbi munkatársi kapcsolataikat és vesztegetést is igénybe vettek, és így köztisztviselőket és rendőrtiszteket is megnyertek maguknak. A Hivatal feljelentést tett a legfőbb ügyésznél. NBH Évkönyv 2001., 66. o. (Migrációval összefüggő hivatali visszaélések) 176 Katona Béla - Gyömbér László: A Nemzetbiztonsági Hivatal feladatai a migráció biztonsági kockázatainak felderítésében és elhárításában; együttműködési kérdések az uniós integráció tükrében, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények III., Pécs, 2004., 117-120.o 177 NBH Évkönyv 2002. alapján 174

92   

hamis szándékot. Az évben sokszor olyanok is kértek menekültstátuszt, akik bizonyíthatóan már huzamosabb ideje Magyarországon tartózkodtak, de az illetékes hatóság letelepedési kérelmét jogerős határozatban elutasította. Így további évekig, a menekültügyi eljárás időtartamában biztosan hazánkban tartózkodhatott. Köz- és nemzetbiztonsági szempontból külön gondot jelentett, hogy a kérelmezők személyazonossága gyakorlatilag nem ellenőrizhető. A kibocsátó országokból nem álltak rendelkezésre a személyazonosításra alkalmas okmányok mintái, az arab és távol-keleti írások, nevek átírása nem egységes. A kérelmező hivatkozhatott arra, hogy iratai elvesztek, illetve a tettenérés reális veszélye nélkül használhatott hamis és hamisított okmányokat. A személyazonosságot a kérelmező bevallása alapján vették fel. A kérelem más-más néven és személyi adatokkal többször is megismételhető volt. Katona Béla és Gyömbér László pécsi előadásukban alaposan körbejárták a menekültügyi joggal való visszaélés folyamatát, és célját, amely alátámasztja az évkönyvekben leírt, időhúzó és legalizációs funkciót. A menekültstátuszt kérelmezők már huzamosabb ideje többnyire illegálisan érkeznek hazánkba. 178 A 2003-as tapasztalatok annak fényében megdöbbentőek, hogy az Egyesült Államokat ért terrortámadás után két évvel csúcspontján volt a terror elleni háború, megtörtént az első komolyabb Al-Kaida támadás Európában (Madrid), eközben a magyar nemzetbiztonsági szolgálat nyilvánosan konstatálta, hogy az idegenrendészeti és a menekültügyi adattárban több mint hétezer iraki, vagy magát iraki állampolgárnak valló személy szerepel és ebből több mint négyezer fő menedékjogi kérelmet nyújtott be. A menedékjogi kérelmet beadók legalább kétharmada illegálisan elhagyta hazánkat, feltehetően Nyugat-Európába távoztak. Azaz a jogszabályi

kiskapuk

terrorcselekményekkel

és sújtott

a

joggyakorlat régióból

érkező

miatt

némi

migránsok

időveszteséggel, is

könnyen

de

a

távozhattak

                                                            

178

„Míg az állampolgárságért, a letelepedési, illetve a beutazási engedélyért folyamodók legálisan tartózkodnak hazánkban, addig a menedékjogi kérelmet benyújtók zöme illegálisan érkezik, illetve tartózkodik az országban. Menedékjogi kérelmet csak a kiutasítás elkerülése érdekében, általában valamilyen hatósági (idegenrendészeti, határőrizeti) intézkedés után nyújt be. Az illegálisan hazánkba érkező, menedékjogi kérelmet benyújtó személyek zöme személyazonosításra alkalmas okmányok nélkül érkezik. Okmányaikat az embercsempészek elveszik, vagy saját maguk megsemmisítik, jelentősen megnehezítve azonosításukat. Személyi adataikat bemondás alapján veszik fel, ezzel lehetőségük nyílik új személyazonosság megteremtésére, a régi, esetleges bűnözői múlt tisztára mosására, a korábban más országban beadott és elutasított kérelem felderítésének megnehezítésére.” Katona Béla - Gyömbér László: A Nemzetbiztonsági Hivatal feladatai a migráció biztonsági kockázatainak felderítésében, és elhárításában, együttműködési kérdések az uniós integráció tükrében, Pécsi határőr tudományos közlemények III., elektronikus változat, http://www.pecshor.hu/periodika/2004/Katona.pdf, 2012. március 12-i letöltés

93   

Magyarországról. Nincs ugyanakkor információ arról, hogy ezen kockázat valódi veszélyhelyzetet eredményezett-e bárhol Európában. 179 A rossz törvény szintén okozhat köz- és nemzetbiztonsági szempontból aggasztó helyzetet. A 2004. év tapasztalata, hogy a magyar menedékjogi törvény lehetőséget nyújtott a menedékjogi kérelem ugyanazon indokkal történő többszöri benyújtására, annak ellenére, hogy a kérelmet egyszer már jogerősen elutasították, illetve azok is benyújthatják, akik eredetileg legális vízummal érkeztek Magyarországra, tehát nem üldözhették el őket hazájukból. 180 2004-ben a magyar nemzetbiztonsági szolgálat tapasztalatai és a nemzetközi tapasztalatok is alátámasztották a „legális beutazás, illegális továbbutazás” tendenciájának erősödését. 181 Szintén népszerűvé vált a „legális beutazás, illegális tartózkodás” módszere. 182 Továbbra is gondot okozott a menekülttáborokra ráépülő illegális migráció. A 2005-ös év értékelése migrációs szempontból a korábbi tapasztalatok megerősítését hozta. Az NBH továbbra is két folyamatot figyelt meg. A 2003-ban elkezdődött tendencia folytatásaként folyamatosan csökkent a menekültstátuszt kérelmezők, ezzel ellentétesen, dinamikusan emelkedett a vízumkérelmezők száma. A vízumszerzés – elsősorban a tanulmányi, turista, üzleti célú beutazó-, illetve az átutazóvízum – egyre inkább az illegális migráció kifinomultabb formáinak egyik eszközévé vált. A Nyugat-Európába tartó illegális migráns legális bebocsátást nyert ezáltal az EU-tag Magyarország területére. 183 Mindezek mellett a hagyományos, a határok tiltott átlépésével megvalósuló illegális migráció is fennmaradt. A tiltott határátlépést elkövetők között elsősorban a moldáv, ukrán, grúz és török, illetve arab országokból származó állampolgárok szerepeltek nagyobb számban. A törökök többségét általában kurdok alkották. Noha az évkönyv erre nem tér ki, de a kurd kisebbség kapcsán a nemzetközi közösség a terrorelhárítási aspektusokat helyezte sokszor előtérbe. Ennek fényében a kérdés a zöldhatáros átlépés klasszikus nemzetbiztonsági kockázatát mutatta fel.                                                             

179

NBH Évkönyv 2003. alapján 180 NBH Évkönyv 2004. alapján 181 Ennek egyik 2004-ben gyakorta alkalmazott válfaja, amikor az érvényes – turista, tanulmányi vagy látogató – vízummal Magyarországra érkezők általában embercsempész szervezetek segítségével, sokszor hamis dokumentumokkal kíséreltek meg a határátkelőhelyeken távozni nyugati irányba. 182 Ezt főként Ázsiából érkezett olyan migránsok alkalmazták, akik már rokonokkal és kiterjedt családi körrel bírtak hazánkban, és lehetőségük volt hamis, vagy hamisított tartózkodási engedély beszerzésére. 183 NBH Évkönyv 2005.

94   

A tanulmányi vízumokkal történő visszaélések miatt a nemzetbiztonsági szempontokról a felsőoktatási szervezetek, intézmények és a bevándorlási hatóság is többletinformációt kaphatott a szolgálattól. Ezt a 2005. évet bemutató évkönyv alátámasztotta. 184 Ugyanitt jelzik, hogy az egyes távol-keleti országokból érkezők által kedvelt migrációs módszerré vált a tanulmányi vízum nyújtotta lehetőségek kiaknázása, valamint a konferenciákon és fesztiválokon való részvétel ürügyén történő legális vízumszerzés. Utóbbit elsősorban az afrikai országokból származók részesítették előnyben. A tapasztalatok azt mutatják, hogy különösen oda kell figyelni a meghívólevelekkel – elsősorban a turista-, üzleti és látogatói célú vízumok igénylése kapcsán – történő manipulációkra. Több külképviselet is érzékelte a gyanús meghívólevelek megjelenését. Már a 2005. évi nyilvános összeállításban felhívták a figyelmet az internet illegális migrációban játszott szerepére. Gyakori, hogy a meghívó sohasem látta még a külföldi felet, illetve ismerkedésük alapjaként az interneten való kapcsolattartást nevezi meg. Prognózisuk szerint a „világháló már egy ideje az illegális migráció fontos eszköze, és várható, hogy felhasználása a jövőben általánossá válik.” 185 Visszatérő problémaként merült fel a menekülttáborok illegális migrációs bázisként való használata a 2005-ös év összefoglalójában. Az NBH konkrét információkkal rendelkezett akkoriban arról, hogy az embercsempész hálózatok a menekültkérelmezők külföldre juttatásában részt vállalnak. Ezt egy ügy anonim ismertetésével is megalapozták. 186 A 2006-os év tapasztalata, hogy még gyakrabban jelentkeztek a fenti, kifinomult módszerek, de emellett a közigazgatásra irányuló kapcsolatépítési és korrupciós törekvések is jelen voltak. Az év során továbbra is számolt az elhárító szolgálat azon kockázattal, hogy                                                             

184

„A tanulmányi vízumokkal folytatott visszaélés jelenségére való figyelemfelhívás eredményeképpen a felsőoktatási intézmények, valamint a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (BÁH) munkatársai is egyre tudatosabban lépnek fel a jelenségek megelőzése, kiszűrése érdekében. Van olyan felsőoktatási intézmény, amely a visszaélések miatt szünetelteti ún. "Ázsia programját", vagyis nem fogad diákokat egyes távol-keleti országokból.” NBH Évkönyv 2005. 185 NBH Évkönyv 2005. 186 „Az egyik menekülttáborban folytatott műveleti feldolgozás során az NBH konkrét információkat szerzett egy afrikai állampolgárságú, illegális migráció szervezésében érintett személy jogellenes tevékenységéről. A folyamatos adatgyűjtő munka eredményeként keletkezett - több ország állampolgárait érintő - információkat a Nemzetbiztonsági Hivatal továbbította az illetékes rendvédelmi szerv részére, amely a nemzetközi bűnügyi együttműködésben hasznosította azokat.” NBH Évkönyv 2005. Az idézet alapján valószínűsíthető, hogy a BÁH menekülttáborának objektumvédelmi, azaz preventív műveleti védelmi munkafolyamatának keretében történt az NBH részéről az afrikai személlyel szembeni ellenőrző-információgyűjtő munka („feldolgozás”) megindítása. Noha az eset embercsempész tevékenységre utal, az NBH hatásköre alapján ez esetben vélhetően a bevándorlási intézményt védte, annak érdekében, hogy az törvényes rendeltetése szerint működjön.

95   

terroristák is igénybe veszik átutazáshoz vagy tartózkodáshoz ezen illegális migrációs, vagy legalizációs csatornákat. 187 Unikális, ritkán említett illegális migrációs csatorna a folyami. Az NBH információkkal rendelkezett arról, hogy embercsempészek a dunai uszályok kaptányait bevonva szállítottak embereket a lebukás minimális kockázatával. 188 A 2006-os év egyik legfőbb tapasztalata a legtöbb idegenrendészeti kategóriánál (letelepedés, vízumkérelmek) és a menekültügyi kérelmek esetében is a jelentős emelkedés volt. Az NBH által végrehajtott nemzetbiztonsági szempontú átvilágításban vízumkérelmezők terén 20%-os, letelepedési kérelmezők esetén 22%-os növekedés történt. A 2006-os évben a kifinomult technikák körébe tartozóan jelen volt a regionálisan tevékenykedő, legálisan működtetett utazási irodák „vízumüzletei”, a beutazási és tartózkodási tilalom névváltoztatással történő kijátszása, valamint a hamis tartózkodási engedéllyel történő utaztatás. Előfordult, hogy árucsempészettel és korrupciós kísérletekkel is összefonódtak ezen bűncselekmények. Olykor az

összeurópai

kockázatok

mérséklése

és

a

felderítés

hatékonysága

érdekében

partnerszolgálati – nemzetközi bi- vagy multilaterális titkosszolgálati – együttműködés indul. 189 A 2001. évi jelentésben az állam biztonságát veszélyeztetőként jelent meg a fentebb idézett eset,

amelynek

során

köztisztviselőket

és

rendőrtiszteket

is

bevontak

illegális

tevékenységükbe a migráció szervezői. A 2006. év összefoglalója szerint ebben negatív elmozdulás történt, ugyanis a közigazgatási és rendvédelmi munkatársak utána politikai döntés-előkészítés szintjén lévő személyeket is megkörnyékeztek. Olyan jogi szakértők segítségét is igénybe vették, akik biztosították, hogy a cselekményeik formálisan a legalitás keretein belül maradjanak. 2006-ra Magyarországon már egyesek úgy éltek, hogy a titkosszolgálati ismeretek szerint vagyonukat és befolyásukat az illegális migráció szervezéséből nyerték. 190 Ekkorra már az NBH az illegális migrációt érintő felderítő tevékenységének központjába a leplezetten tevékenykedő, kifinomult módszereket igénylő, az                                                             

187

NBH Évkönyv 2006. „A Magyarországon keresztül áthaladó folyami uszályok kapitányai maguk választhatják ki, hogy az illetékes szervektől melyik kikötőnél kérik a vízi jármű kiléptetését. Az északi folyószakaszon például Esztergomnál vagy Komáromnál tehetik meg. Útlevélkezelésre ezt követően már csak Pozsonyban vagy Bécsben számíthatnak, így útközben gyakorlatilag kockázat nélkül vehetnek fel a fedélzetre migránsokat vagy csempészárut.” NBH Évkönyv 2006. 46.o. 189 Uo. Egy terror-kockázati elemeket is potenciálisan magába foglaló ügyet említ az összeállítás, amelynek során az illegális migráció közel-keleti válságövezetből indult ki, hamis személyi adatokat tartalmazó útlevéllel és időhúzás céljából menekültkérelmekkel is visszaéltek a közbeeső országokban (vélhetően Magyarországon is), úgy, hogy mindezt Észak-Európából szervezték és irányították. 49-50.o. 190 NBH Évkönyv 2006. 51.o. 188

96   

államigazgatás jogszerű működését veszélyeztető szereplők azonosítását és akadályozását helyezte. 191 Mint látható, az illegális migráció elleni küzdelem titkosszolgálati aspektusai sorában az állam biztonságának szavatolása, az objektumvédelmi tevékenység is helyet kap. Az NBH 2007-es évet összefoglaló évkönyvében is részletesen ismertette a migrációs folyamatokkal kapcsolatos információit. A névházasságok egyre szélesebb körben terjedtek, noha már a korábbi években is jellemző módszerré vált, az internet ugyanakkor itt is a lehetőségek tárházát nyújtotta. Az ilyen módszerrel legálisan-féllegálisan a Magyar Köztársaság területére érkezők, itt tartózkodási jogot szerzők egy része a világhálón ismerkedett meg kiszolgáltatott, vagy alacsony társadalmi és kulturális szinten álló magyar hölgyekkel. A kapcsolat elmélyítése tudatos a potenciális migráns részéről, a becsapott magyar nő általában csak annak évekkel későbbi továbbutazása („a férj eltűnése”) után fordul a hatóságokhoz (olykor bosszúból). Első látásra nem titkosszolgálati relevanciájú esetek, hiszen többnyire egyes családok életét keserítik meg ezen ügyek, ugyanakkor a módszer hosszabb távú európai beépülés, alvó ügynöki célok esetén kiváló legalizációs eszköz lehet. Az embercsempészés terén némi átstrukturálódást észlelt az elhárítás 2007-ben. Megjelentek és növekvő tendenciát mutattak a kamionokban elrejtett migráns csoportok. Emellett továbbra is népszerűségnek örvendett bűnözői körökben a hamis, hamisított, vagy személycserés okmányok használata. Felértékelődött az EU csatlakozásuk után a román és bolgár okmányok felhasználása. Új tendenciaként a csempészek ügyfeleiket nem vitték át a határon, csak útba igazították őket. A határ túloldalán a bűnözői csoport másik tagja várta őket. A kutatási időszakban keletkezett tapasztalatok: 2007. december 21-én Magyarország csatlakozott a schengeni egyezményhez, így alapvetően más műveleti helyzet keletkezett. A 2008. év tapasztalatait megfogalmazó évkönyv ugyanakkor továbbra is a legális migráció adta lehetőségekkel történő visszaéléseket látta aggasztó körülménynek. A 2008-as évkönyvben az NBH a jogszabályi környezetet is problémásnak titulálta. A menedékjogi törvény hatályba lépését követően a menekültügyi eljárás komoly legalizációs eszközzé vált, az előterjesztett menedékjogi kérelmek döntően az idegenrendészeti jogkövetkezmények elkerülését, illetve a továbbjutás megszervezését biztosító időhúzást célozták meg. Az akkor hatályos jogszabályok lehetőséget biztosítottak a                                                             

191

Uo.

97   

migránsoknak arra, hogy indokolatlan módon is a Magyar Köztársaság területén maradjanak. Az évkönyvben – vélhetően az akkori kormány liberálisabb migrációs politikájára nyomást gyakorolandó – a szolgálat nyilvánosan is jelezte, hogy „elengedhetetlennek tartja a jogszabályi környezet felülvizsgálatát, aktualizálását.” 192 Erre az új palament felállásáig kellett várni. Megszaporodtak a bevándorlási intézményekhez, főként a menekülttáborokhoz köthető rendkívüli események. Tiltakozó akciókat szerveztek – például afgán menekültek felmásztak a Debreceni Befogadó Állomás közelében található átjátszó toronyra vagy éhségsztrájkot folytattak –, amelyekkel az idegenrendészeti hatóságot kívánták lépéskényszerbe hozni, ügyük elbírálását jogszerűtlenül felgyorsítani. 193 A magyar befogadó intézményekben 2009ben 410 rendkívüli esemény, köztük több demonstráció is történt, az épületekben okozott kár több millió forintra rúgott. 194 Ezek közül is kiemelkedett a 2009. január 14-i eset, amikor a menekülteljárás alatt álló afgánok mintegy 30 fős csoportja zárkózott be Budapesten a Szent István Bazilikába, akik korábban éhségsztrájkot is folytattak menekültkénti elismerésük érdekében. 195 Továbbra is tendenciaként vált láthatóvá már említett vízumokkal való visszaélés, az okmányhamisítás mellett a fiktív üzleti tevékenység folytatása (cégalapítás, munkaerőkölcsönzés), a névházasságok kötése és a nem valós élettársi közösség létrehozása, valamint hamis munkavállalási engedély alkalmazása. Töttős Ágnes egy előadásában 196 a magyar vagy uniós állampolgárok harmadik országbeli családtagjainak egyesítése (családegyesítés) és az érdekházasságok (másként névházasságok) biztonsági kockázataira világított rá. 2009-ben a Rendőrség határrendészeti szerveihez összesen 2.179 menekültkérelem érkezett, amely 43%-os emelkedést jelentett. 4672 fő kért menekültkérelmet összesen a BÁH adatai

                                                            

192

NBH Évkönyv 2008. Uo. 194 Egyre több külföldi él Magyarországon - nő a jogsértő módon itt élők száma is című írás, elérhető: http://www.mon.hu/hirek/magyarorszag/cikk/egyre-t246bb-k252lf246ldi-el-magyarorszagon---no-a-jogsertomodon-itt-elok-szama-is/cn/news-20100125-05591982, 2012. március 11-i letöltés 195 Távoztak az afgán menekültek a Bazilikából, http://www.origo.hu/itthon/20090114-bazilika.html, 2010. június 20-ai letöltés 196 Töttős Ágnes A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező családegyesítő harmadik országbeliek helyzete az új idegenrendészeti jogszabályok tükrében című előadásának írott változata a 2008. évi pécsi rendészeti konferenciáról, elektronikusan elérhető: http://www.pecshor.hu/periodika/2008/tottos.pdf, 2012. március 11-i letöltés 193

98   

szerint. A BÁH befogadó állomásról engedély nélkül távozott az év során 3.601 (!) fő, és közülük tiltott határátlépés kísérletén tetten értek 11 főt. 197 A fenti számokat tekintve kiemelendő, hogy az illegális migrációhoz kötődő elkövetői körben markáns az afgán állampolgárok számának jelentős növekedése. Aggasztó jelenségként a bevándorlási hivatal befogadó állomásairól több ezren távoztak engedély nélkül. Figyelmet érdemel, hogy itt túlnyomó többségben afgán származásúakról van szó, amely azért emelendő ki, mivel ismert, hogy a menekültkérelmezők ellenőrzése, valós kilétük megállapítása, előéletük teljes körű megismerése rendkívül nehéz. Azaz akár terrorista hátterű, múlttal bíró, vagy akár potenciálisan a szövetséges csapatok megtámadásáról, vagy azok tervéről információkkal rendelkező személyek voltak képesek eltűnni, és a gyenge mélységi ellenőrzést kihasználva többnyire nyugati irányba távozni. Megállapítottam a magyar nemzetbiztonsági tapasztalatokból, hogy a legális migrációs státuszkategóriákat a jelentős profit reményében a bűnszervezetek, vagy más, a joggal visszaélők az illegális migráció szolgálatába állították. Vagyis a legális migráció és az illegális migráció a titkosszolgálati tapasztalatok szerint összecsúszik, a legális eszközök valójában sok esetben legalizációs funkciót töltenek be. Az ezredforduló előtt az illegális migránsok jellemzően a klasszikus zöldhatáros átlépés mellett vízummal érkeztek, majd illegálisan kíséreltek meg nyugati irányba továbbutazni. Amennyiben ez nem sikerült, időhúzási céllal menekültkérelmet terjesztettek elő. Az ezredforduló után általánossá vált az embercsempészek és az ügyfeleik kapcsolatában, hogy kiképzést adtak utóbbiaknak egyes országok menekültügyi rendszereiről. A csempészek számára a befogadó állomások gyűjtő- logisztikai bázisként működtek. Ekkora az illegális migrációban érdekelt bűnözői csoportok korrupció révén az államigazgatás jogszerű működését is képesekké váltak veszélyeztetni. Súlyos kockázatot jelentett, és a biometrikus azonosítók bevezetése és a menekültektől történő

ujjlenyomatvétel

ellenére

ma

is

jelentős

probléma

a

kérelmezők

személyazonosságának megállapítása.

                                                            

197

2009. év határrendészeti helyzete, Magyar hatarrend200912.html, 2010. április 7-ei letöltés

Rendőrség

http://www.police.hu/statisztika/archivum/

99   

Az elmúlt másfél évtizedben a menekültjoggal történő visszaélések folyamatosan kockázatot jelentettek az ország biztonságára, érdemi felszámolásuk 2010 decemberétől kezdődött meg. A rossz menekültügyi törvény korábban lehetőséget nyújtott ugyanazon indokkal történő többszöri benyújtásra. 2003-tól ugyanakkor csökkent a menekültjoggal történő visszaélések száma, viszont markánsan nőtt a vízumkérelmezők száma. A vízumszerzés az illegális migráció kifinomultabb formáinak egyik eszközévé vált. Ennek keretében kiemelten elterjedt módszerré vált a meghívólevelek manipulálása. Eközben a világháló elérésének kiszélesedésével egyre inkább előtérbe kerültek a névházasságok. Ezek akadályozása ma sem megoldott. Megállapítottam, hogy a schengeni csatlakozást követően, bár főként az új menekültügyi törvény akkori hatályba lépésének köszönhetően ismét a menekültkérelmekkel történő visszaélések időszaka következett. A menekültügyi eljárás a vizsgált időszakban komoly legalizációs eszközzé vált. A menekültkérelmezők számának növekedésével, az eljárások elhúzódásával és a liberális befogadási körülményekkel olyan migrációs klíma alakult ki Magyarországon, amely az állam többszöri zsarolásához vezetett. Megszaporodtak a menekülttáborokhoz köthető rendkívüli események. Általában ügyük gyorsabb és pozitív elbírálását kívánták elérni. Megállapítottam, hogy a korrupciós helyzetben és az államigazgatás befolyásolásában az ezredforduló és a kutatási időszak között negatív elmozdulás ment végbe, és a rendőrök, határrendészek megvesztegetése mellett már a politikai döntés-előkészítés szintjét célozták meg az illegális migráció szervezői. Ennek kockázatát jelzi, hogy az NBH migrációhoz kapcsolódó felderítő tevékenysége középpontjába az államigazgatás jogszerű működését veszélyeztető szereplők azonosítását és akadályozását helyezte. Arra a következtetésre jutottam, hogy a jogszabályi környezet adta visszaélési lehetőségek, a korrupció, valamint a legálisnak tűnő és ezért nehezen felderíthető, illetve bizonyítható visszaélések következtében az illegális migráció több mint másfél évtizedig kihasználta a magyar bevándorlási és menekültügyi intézményrendszert. Titkosszolgálati tevékenységgel a folyamatok felderíthetővé váltak, ám tényleges felszámolásuk alapvető szervezeti és jogszabályi változtatások nélkül nem volt lehetséges.

3.3.2. Nemzetközi titkosszolgálati tapasztalatok 100   

Egy rendészeti konferencián elhangzott előadásban jelezték, hogy az illegális migráció és az ahhoz kapcsolódó jelenségek ügyében folytatott nemzetközi együttműködés tapasztalatai azt mutatják, hogy a jelenség az igazságügyi és rendvédelmi szervek együttműködésén túl a titkosszolgálatok figyelmének középpontjába is került. Az Európai Unió és az integrálódni kívánó országok közötti csatlakozási folyamat a 2000-es évek elején mindenképp előtérbe helyezte a kérdést. 198 Dán hidegháborús tapasztalatok Egy nemzetközi eseteket megvilágító tanulmánykötetben a dán Peer Henrik Hansen

a

migrációt mint titkosszolgálati lehetőséget, a társadalom életébe történő beavatkozás módozatait

világítja

meg

Dánia

hidegháború

alatt

szerezett

tapasztalatainak

összefoglalásával. 199 Jelzi, hogy a második világháború után, a dán szolgálat továbbra is a két világháború közötti időszakhoz hasonló erővel tartotta látókörben a Dániában menekültként élő német kommunistákat. Nem kizárólag az ideológiai felforgató tevékenységük miatt, sokkal inkább a német kommunisták és a velük szoros kapcsolatban álló szovjet hírszerző tisztek tevékenységének nyomon követése érdekében.200 A Varsói Szerződés országai hírszerző szolgálatai mindegyikének voltak a saját diaszpórájukat ellenőrző egységei, azaz mindent tudni akartak emigránsaikról, és ennek érdekében követségeiken fedőpozícióba hírszerző munkatársakat küldtek. Feltérképezték a migránsok környezetét, és a keletről menekülők (vagy más jelzővel disszidálók) eszközként vagy problémaként, de sokszor titkosszolgálati műveletek részeivé váltak. A tanulmány szerint a lengyel állambiztonsági szolgálat kiemelt aktivitást mutatott a migráció lehetőségeinek kihasználásában. 1977-ben egy „kiugrott” lengyel hírszerző tiszt nyilvánosságra is hozta, hogy a már Dániában élő korábbi honfitársai miként kémkednek a kommunista blokk számára. A dolgozat szempontjából egyik legfőbb megállapítása a tanulmánynak, miszerint a dán elhárítás ismerte a lengyel műveleti tevékenységet, amely a befogadó állomások és menekülttáborok lakói közé beépített információs forrásokra épült. A kis dán szolgálat számára lényegében megoldhatatlan feladat                                                              198

Katona Béla-Gyömbér László: A Nemzetbiztonsági Hivatal feladatai a migráció biztonsági kockázatainak felderítésében és elhárításában; együttműködési kérdések az uniós integráció tükrében, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények III., Pécs, 2004., 117-120.o 199 Migration. An Intelliegence and Security Perspective In.: Immigration/Emigration in historical perspective, ed.: Ann Katherine Isaacs, 2007., Pisa, Pisa University Press, 141-153.o. 200 Uo. 145.o.

101   

volt a több tízezres éves lengyel disszidens és közel hasonló méretű látogató nemzetbiztonsági szűrése. A ’80-a évekre arra a következtetésre jutottak, hogy a lengyel hírszerzés beszivárgott a dán bevándorlási intézményrendszerbe.

Más, még komolyabb kihívást jelentett a dánok által „Quiet Poles-nak” (azaz Csendes lengyeleknek) nevezett, alvó ügynökként hosszú távra – egy esetleges kelet-nyugati fegyveres konfliktus vonalak mögötti tevékenységét koordináló feladatra – disszidáltatott személyek felderítése és kontrollálása. 201 További hírszerző cél volt a kommunista rezsimek ellenfeleinek, kritikusainak diszkreditálása, lejáratása. Ehhez szintén ismerni kellett az emigráció fontosabb személyiségeit, hangadóit, finanszírozóit. Így, mint a legtöbb autokratikus és diktatórikus rezsim, ehhez fontos volt az országból távozók pontos ismerete, a nyugati országokban élő korábbi honfitársaik tevékenységének megismerése. Azaz a diaszpóra kontrollja a hírszerző szolgálat bevetésével, és az emigráció bomlasztásával szintén egy alapvető lehetőség. A cikk Boris Arsov esetét mutatja be, aki 1971-től Dániában élt, és kritizálta a kommunista rendszert. A különösen kegyetlen bolgár titkosszolgálat elrabolta, és Bulgáriában hosszú börtönbüntetésre ítélték. Később felakasztva találták cellájában. 202 Az eset ugyanakkor nem egyedülálló, az emberrablás a kiemelkedően fontos emigránsok megbüntetése és elhallgattatása érdekében bevett módszer volt az összes kommunista ország, így a ’60-as évekig a magyar állambiztonság eszköztárában is.

Dánia hidegháborús tapasztalataiból azt a következtetést vontam le, hogy a migráció a két katonai tömb vetélkedésének időszakában kiemelten fontos színtere volt a küzdelem információs aspektusának, továbbá potenciális lehetőséget adott hosszútávon dolgozó, alvó ügynökök telepítésére, illetve a demokratikus országok bevándorlási intézményrendszereinek külső befolyásolására. Ügynöki behatolás a menekülttáborokba és más bevándorlási hatóságokba hosszú távra képes manipulálni egy jogállam eljárásait, és képes további beépülések előkészítésére. Ezért az intézményrendszer operatív védelme kiemelt fontosságú általános kérdés minden demokratikus ország számára.                                                              201 202

Uo. 147.o. Uo. 148.o. 

102   

Példaértékű új szabályozás Dániában A migráció kontrollja terén egy összetett, ám a jogállami normák mellett a titkosszolgálati hatékonyságnak is helyt adó modellt mutat be a dán polgári nemzetbiztonsági szolgálat 20082010. évi nyilvános jelentése. 203 Az alábbi eljárásrendet a jelentésre támaszkodva ismertetem. A nemzetbiztonsági szűrések elvégzése érdekévben a bevándorlási hatóság a kérelmezői adatokat a kérelmező belegyezése nélkül kiadja a dán nemzetbiztonsági szolgálatoknak. Különös jelentősége lehet a PET számára azon információknak, amelyek a valamely státusz alapján bevándorló vagy illegális migráns kapcsán arra utalnak, hogy a személy érintett terrorizmushoz

kötődő

tevékenységben,

vagy

kapcsolatban

áll

bizonyos

külföldi

hírszerző/vagy egyéb titkosszolgálati szervezettel, továbbá szervezett bűnözői csoporttal, illetve háborús bűnökben részes, vagy fegyverkereskedelmi tevékenységet folytat. Meghatározott

bevándorlási

kategóriáknál

(menedékjog,

tartózkodási

kérelmek

és

vízumkérelmek) a PET annak megállapítására hoz értékelést, hogy a külföldi veszélyt jelent-e a nemzeti biztonságra. A PET tájékoztatja a bevándorlási hatóságot azon információk jellegéről, amelyek különleges érdeklődésre tartanak számot a szolgálatnál. A PET ezt folyamatos jelleggel vizsgálja és felülbírálja. Egyébként az állampolgárság megszerzése kapcsán is hasonló a szolgálat szerepe. A nyilvános jelentés a nemzeti biztonsági okokból történő kiutasítás körülményeit részletesen bemutatja. Az idegenrendészeti törvény 25.§-a kimondja, hogy a Dániában élő külföldit, amennyiben veszélyt jelent a nemzetbiztonságra, ki kell utasítani az országból. A kiutasításról szóló döntést közigazgatási eljárásban, vagy büntetőeljáráshoz kötődően bírói ítélettel lehet meghozni. A nemzetbiztonsági szempontú közigazgatási kiutasításnak akkor van helye, ha a szolgálat nyomozása során arra az eredményre jutott, hogy a külföldi személy a büntető törvény 12. és 13. szakaszába ütköztethető cselekményben (állam elleni bűncselekmények, az alkotmányellenes törekvések, terrorizmus, stb.) érintett, és figyelemmel a külföldi partnerszolgálatokra, továbbá a PET munkamódszereire, folyamatban lévő nyomozásaira és forrásaira, az információkat nem lehet nyilvános tárgyalás során felhasználni. Nyilván, mindez nem zárja ki, hogy más, esetleg jelentősebb társadalmi érdeket is figyelembe vegyenek a rendelkezés alkalmazásakor.                                                              203

PET Report 2008-2010, https://www.pet.dk/English/~/media/PETBeretning20082010UKpdf.ashx, 2012. március 9-i letöltés

103   

Az eljárás során az igazságügyi miniszter dönt arról, hogy a külföldi veszélyes vagy sem a nemzet biztonságára. Az értékelése a PET ajánlásain alapul. A kiutasítás végső mikéntjét a miniszter döntése alapján a bevándorlási hatóság hozza meg. Bizonyos esetekben a miniszter, más esetben a bevándorlási hatóság dönthet úgy, hogy az értékelést a külföldi személy részére nem továbbítják. A kockázati értékelést és a határozatot egyaránt meg lehet támadni bíróság előtt. A külföldiekről szóló törvény 2009. évi módosítása során új szabályokat vezettek be ezen esetek bírósági eljárása keretében. A változtatások ellenére továbbra is megmaradt azon szabály, amely alapján az értékelés részét képező információk bizonyos körét a PET és nemzetközi partnereinek védelme érdekében vissza lehet tartani. Az új szabályozás alapján a bírósági felülvizsgálatot két részre lehet osztani. Egy nyílt és egy zárt eljárásra. A nyílt eljárásban a PET az általa titkosítás alól feloldott információkat adja ki, amelyek nem aggályosak nemzetközi partnerei részére és a külföldi személy is megismerheti azokat. Itt a kérdéses külföldi és ügyvédje is jelen lehet. Amennyiben az ügyben szükséges, a zárt részben a minősített információkat is bemutatják (a külföldi szolgálatok minősített információit is). Ez esetben a három bíró, az igazságügyi miniszter képviselője és egy, a külföldi személyhez kijelölt ügyvéd van jelen. A három bíró ekkor

döntéséhez

az

összes,

a

külföldit

nemzetbiztonsági

veszélynek

minősítő

kockázatértékelésben szereplő információt megismerheti. A bíróság ezek után saját hatáskörben, vagy a speciális ügyvéd kérésére dönthet úgy, hogy a zárt tárgyalásról bizonyos információkat átemel a nyíltba. Ekkor a bíróság megállapíthatja, hogy nincsenek megalapozott biztonsági okai annak, hogy az ügyfél ne ismerhetné meg azon információkat. Ilyen esetekben az ügyet a nyílt tárgyaláson a külföldi személy részére be kell mutatni. A PET is dönthet ezen esetben úgy, hogy a kérdéses szenzitív (műveleti jellegű) információkat visszavonja az eljárásból, és nem kívánja őket felhasználni. Amennyiben a szolgálat így dönt, az ügy más bírák elé kerül. Nemzetbiztonsági kockázat miatti kiutasító döntés esetén fő szabályként a tartózkodást lehetővé tevő engedélyt visszavonják, majd megindul a külföldi repatriálása/elutaztatása azon országba, ahonnan származik, amelynek állampolgára. Nem lehet kiutasítani ugyanakkor olyan országba, ahol kínzás, vagy egyéb üldözés veszélye áll fenn. Ilyen esetben a nemzetbiztonsági veszélyt jelentő külföldi kivételes tartózkodási engedélyt kap Dániában. Ez 104   

azzal a következménnyel jár, hogy számtalan ellenőrzésnek lesz a kérdéses személy kitéve, beleértve azon követelményt, hogy kijelölt helyen kell tartózkodnia és jelentkezési kötelezettséggel bír meghatározott hatóságok irányába. Megállapítottam, hogy magyar szempontból is jelentős a dán szabályozás. Meglátásom szerint a magyar nemzetbiztonsági szűrő tevékenység az idegenrendészet terén hasonló problémákkal küzd, mint amelyeket a dán jogszabályok módosítása rendezett. A magyar jogesetekben a minősített információk felhasználása, a titkosítás feloldása súlyos károkat okozott volna. Mivel nyílt eljárásban egy titkosszolgálat nem képes, vagy csak korlátozottan képes érdekeit érvényesíteni, a dániai többlépcsős nyílt és zárt bírói fórum alkalmas lehet a magyar aggályok feloldására. A dán megoldás az eljárás bírói felülvizsgálati szakaszában példaként szolgálhat, ezért javaslom a dán eljárásjog részletes jogászi vizsgálatát. A nyílt és zárt részre történő bontás, továbbá egy szűk bírói grémium joga a minősített információk megismerése terén megfelelő garanciát ad. További megfontolandó lehetőség, hogy a szolgálat saját biztonsága érdekében még az eljárás közben is „visszavonulhat”, nem kell egy-egy ügy miatt teljes intaktságát féltenie. Mégis, a fenti dán módszer a külföldi kérelmező számára is mély, alapos jogorvoslati fórum, kiállhatja a jogvédői kritikákat is. Svéd kémelhárítási tapasztalatok A svéd elhárító szolgálat (Säkerhetspolisen) 2007. évi nyilvános jelentésében 204 a menekültügyhöz kapcsolódó szűrő munka célját abban látja, hogy megakadályozza az ország területén menedéket kereső, potenciális nemzetbiztonsági kockázatot jelentő személyek ez irányú törekvését. A biztonsági szolgálat 2007-ben a menekültkérelmek esetén például 1200-at vizsgált felül és tekintett át a 32600-ból, majd ezt követően 121-et kiemelt és mélyebben megvizsgált. Ezt a legtöbb esetben az érintettek kihallgatása követte, amelyben a felmerült aggályos                                                              204

Swedish Security Service 2007, http://www.sakerhetspolisen.se/download/18.59a6ce1f116807f34088000769/ SwedSecurity2007webb.pdf 2012. március 9-i letöltés

105   

körülményekre kérdeztek rá, ugyanakkor más módon is derítettek fel további információkat körülményeikről, hátterükről. A szolgálat 2007-ben 14 kérelem visszavonására tett ajánlást a migrációs testületnek, amely a végső döntést meghozó hatóság. Jogi szabályozás szerint mind a kérelmező, mind a nemzetbiztonsági szolgálat fellebbezhet a migrációs testület döntése ellen a kormánynál. Mielőtt a kormány döntene, megvitatja az ügyet a migrációs fellebbviteli bírói testülettel. A bírói tanács nyilatkozatot tesz az ügyről a kormánynak. Amennyiben a tanács döntése szerint nem lehetséges a külföldi kiutasítása, ez kötelező érvényű a kormányra nézve. (Ugyanakkor Svédországban is Dániához, és egyébként Magyarországhoz is hasonlóan többször felmerül azon probléma, hogy a kiutasított nem ismerheti meg a döntés mögötti információkat. Ennek orvoslását a svéd jelentés nem mutatja be, ellentétben a dánnal. Itt csak azt jelzi, hogy az információk természetüknél fogva (például külföldi partnerszolgálat adta) nem hozhatók nyilvánosságra. További gyakori kérdés, hogy miért született döntés kiutasításról, anélkül, hogy a személyt valamely bűncselekményért elítélték volna. A szolgálat válasza a prevenció, amely megelőző jelleg érvényesítése még a tartós svédországi letelepedés előtt célszerű. Állampolgársági kérelmezők 2007-ben 26400-an voltak Svédországban, ebből 2200-at a biztonsági szolgálat is áttekintett. 364 állampolgársági kérelmező ügyét mélyebben átvizsgálták, és 16 esetben azok elutasítására tettek javaslatot. A 2008. évi jelentés 205 egy esettanulmányt is nyilvánosságra hozott, amely a svéd elnevezésű refugee espionage (a diaszpóra elleni hírszerzés a legmegfelelőbb, bár a menekültek utáni kémkedés is helytálló jelentés) tipikus példája. Egy 2006-ban Stockholmban akkreditált, meg nem nevezett ország konzulját az elhárítás hírszerző tisztként azonosított. A tiszt országából elmenekült honfitársai után kémkedett, sok menekültügyi és egyéb idegenrendészeti kérelmezőt ügynöknek beszervezett, másokat családtagjaik otthoni kínzásával fenyegetett. 2008-ban persona non grata-nak nyilvánították, és el kellett hagynia a skandináv országot. A szolgálat által azonosított ügynököket a migrációs testület döntésével kiutasították Svédországból. A refugee espionage jelenség kapcsán a szolgálat biztonságtudatossági (awareness) előadásokat és ismertetőket tartott a potenciális veszélyeztetettek és bevándorlási egyesületek,                                                              205

Swedish Security Service 2008, http://www.sakerhetspolisen.se/download/18.5bf42a901201f330faf80002185 /swedishsecurity2008.pdf, 2012. március 9-i letöltés

106   

társaságok részére. Ebben felhívta a figyelmet, hogy a svéd jogszabályok alapján a svéd állam képes megvédeni a menekülteket, befogadottakat és más, migráns hátterű lakókat is. Különleges jelentőségűnek tartott esemény 2008-ban, hogy az awareness program keretében a migrációs testület hozzávetőleg 850 munkatársa kapott biztonsági képzést előadások keretében a menekültügyhöz köthető ellenérdekelt hírszerzői aktivitás természetéről, felismerhetőségéről, munkamódszereikről. Azt is bemutatta a szolgálat, hogy ez az idegen érdekeket követő titkosszolgálati aktivitás miként hathat a migrációs testület tevékenységére. A 2009. évi jelentés 206 szerint az elhárítás tizenöt olyan országot ismer, amelynek ügynökei és hatóságai Svédországban is feltérképezik és üldözik a saját honfitársaik alkotta ellenzéki beállítottságú diaszpórákat. Meglátásom szerint a svéd demokrácia erejét jelzi legfőképp, hogy a szolgálat a bevándorló közösségek védelmét a kémelhárítási szemszögű munka keretében is végzi. A biztonságtudatossági program kiterjesztése a bevándorlói egyesületekre, valamint a migrációs hatóságra olyan lehetőség, amellyel Közép-Európában is élni lehet. Noha Magyarországon viszonylag kis diaszpórák élnek, a szövetségi rendszerrel szemben álló diktatórikus rezsimek agresszív beépülési törekvéseit az idegenrendészeti és menekültügyi eljárásokhoz kötődően is célszerű figyelemmel kísérni. További eredmény, hogy célszerű titkosszolgálati felvilágosító előadásokat tartani a bevándorlásban érintettek részére.

A kanadai titkosszolgálat bevándorlási szűrőprogramja Kanada azon kevés országok egyike, ahol a bevándorláshoz alapvetően pozitív képzettársítások történnek. Az országot bevándorlók építették és gazdagítják jelenleg is. A működőképes multikulturális társadalom a migránsok integrációjára törekszik. Ezért kiemelkedően fontos a kanadaiaknak, hogy ne éljenek vissza nemzetközileg híres vendégszeretetükkel. A Kanadai Biztonsági Hírszerző Ügynökség (Canadian Security Intelligence Service – CSIS) 2009/2010. évi nyilvános jelentésében beszámol a migráció                                                              206

Swedish Security Service 2009, http://www.sakerhetspolisen.se/download/18.34ffc68f1235b740c0680004879 /swedishsecurityservice2009.pdf, 24.o., 2012. március 9-i letöltés

107   

kapcsán működtetett szűrő programjáról. 207 E szerint Kanada biztonsági szintjének növeléséhez elengedhetetlen, hogy a bevándorlási intézményrendszer integritását fenntartsák. Ezért a bevándorlókról és menekültekről szóló, valamint az állampolgársági törvényekhez kapcsolódóan a biztonsághoz kötődő kérdésekben a szolgálat bevándorlási szűrőprogramja keretében (Immigration Screening Program) tanácsot ad és segítséget nyújt a döntésekhez, amelyeket a bevándorlási hatóság (Citizenship and Immigration Canada – CIC) és a Határőrség (Canada Border Services Agency – CBSA) hoz meg. A szolgálat működését szabályozó törvény felhatalmazása alapján a program az alábbi státuszkategóriákat öleli fel: terrorista és kémkedés gyanús hátterű látogatók, a menekültügyi eljárásokban részt vevők, a letelepedni szándékozók és a kanadai állampolgárságot kérők szűrése. A 2007-2008. évi nyilvános jelentés részletesebben kifejti a migrációs státuszokhoz, a legális migrációhoz kötődő kockázatokkal kapcsolatos tapasztalatokat. 208 Az állami és nem államok által finanszírozott ügynökök, és más aktorok jól képzettek a bonyolult bevándorlási szabályok terén. Fő céljuk a státuszszerzés, és a jogszerű tartózkodást követően kezdik meg illegális tevékenységüket. Az informátorok toborzása és vezetése mellett sokszor a bevándorló közösségeket is megfélemlítik. A 2006-2007. évi nyilvános jelentésben alapfogalmaikat is lefektetik. Ebből tudható, hogy a szűrőprogramban az ellenőrzés során milyen lépéseket tesznek. 209 A két év alatt a szolgálathoz érkezett 92300 kérelmezőhöz kötődően 370 információs jelentés, és 127 visszautasító jelentés (azaz nemzetbiztonsági szűrésen megbukott) készült. 114500 vízumkérelemből 49 esetében információs jelentés, 62 esetben visszautasító jelentést küldött a szolgálat a szűrést kérelmező szerv részére. A biztonsági átvilágítás egy olyan folyamat, amelynek során a kérelmező nevét a CSIS adatbázisokkal ütköztetik, annak megállapítására, hogy a kérelmezővel összefüggésben                                                              207

CSIS Public Report 2009/2010. https://www.csis.gc.ca/pblctns/nnlrprt/2009-2010/20110127_pblcrprt_09-10eng.pdf, 2012. március 8-ai letöltés 208 CSIS Public Report 2007-2008 https://www.csis.gc.ca/pblctns/nnlrprt/2007/PublicReport0708_Eng.pdf, 2012. március 8-ai letöltés 209 CSIS Public Report 2006-2007. https://www.csis.gc.ca/pblctns/nnlrprt/2006/rprt2006-eng.pdf, 2012. március 8-ai letöltés

108   

fenyegetettségre utaló körülmények felmerülnek-e. Ennek a priorálási szintnek az eredményétől függően interjút készít a szolgálat a kérelmező barátaival, a szomszédokkal és a munkáltatókkal, szükség esetén konzultál a helyi Rendőrséggel, és esetlegesen a kérelmező meghallgatását is elvégzi. 210 A kanadai szabályozás és gyakorlat áttekintéséből azt a következtetést vontam le, hogy egy alapvetően befogadó jellegű, az üldözöttek számára hatékony védelmet nyújtó ország is alapos, titkosszolgálati szűrő tevékenységet folytat a legális migráció kapcsán a nem kívánt kockázatos elemek kiszűrése érdekében. 211 Azaz nem lehetetlen liberálisnak tekinthető szabályozást fenntartani szélesebb nemzetbiztonsági szűrő tevékenység egyidejű folytatásával. A két dolog nem feltétlenül zárja ki egymást. Cseh tapasztalatok A cseh elhárító szolgálat (Biztonsági Információs Szolgálat – Bezpečnostní informační službě-BIS) internetes oldalán minden évben megjelenteti a korábbi tárgyidőszakban végzett munkájáról a jelentését. A 2006-os 212 anyagban (Annual Report 2006) szembeötlő, hogy a szolgálat hírszerzési területeiről készült részletes beszámolóban nem a terrorizmus, s nem is a szervezett bűnözés témakörén belül, hanem önálló fejezetként szerepel az illegális migráció.

Ez nyilvánvalóan utal arra, hogy a kérdés a BIS információgyűjtő tevékenysége egyik fontos elemét képezheti. A migráció területén a biztonsági helyzet 2006-ban a korábbi évekhez képest jelentősen nem változott – jelzi az összefoglaló. Legális és illegális csatornák kombinációját figyelhették meg. Tapasztalatuk szerint egyes szolgáltató vállalkozások – akik a migránsok segítői, munkahelykeresés, vízumok elnyerése során cseh állampolgárokkal kötött névházasságok kialakítása mentén – visszaélnek a jogszabályokkal. Így a BIS más hatóságokkal együttműködve a Csehország területén való külföldi tartózkodás legális aspektusaira koncentrált működése során. 2006-ban a más célországok területére történő                                                              210

Uo. 30.o. Sajnos árnyalja a képet a cseh és magyar romák menekültáradata, amelynek szűrése kanadai részről kevésbé alapos lehetett. Ezt bizonyítja, hogy Kanada történetének legjelentősebb emberkereskedelmi ügyének vádlottjai főként magyar állampolgárok, vagy már kanadai állampolgárságot szerzett magyar romák. 212 Annual Report of the Security Information Service (BIS) for 2006, http://www.bis.cz/n/ar2006en.pdf, 2012. március 11-i letöltés 211

109   

belépésre jogosító vízumokkal – nemzetközi légi járatokkal – Prágába érkezők kiszálltak, és kérték menekültkénti elismerésüket vagy védelmüket, így legalizálva csehországi tartózkodásukat. Ezek után illegálisan átlépték a határt és más EU országokba távoztak. Leginkább a Kazahsztánból és Egyiptomból érkezettek között terjedt el ezen módszer. A szolgálat támogatta, hogy e két országból érkezőket belefoglalják azon migránsok körébe, akiknek a nemzetközi repülőtereken való tartózkodása csak speciális vízumokkal vált elérhetővé. Az intézkedés igen hatékonynak bizonyult. 213 Az Irakból 2006-ban folyó illegális migrációs folyamat kapcsán kijelentették, hogy az ingatag biztonsági, gazdasági és politikai helyzetben lévő országból érkezők valódi identitásuk elrejtésére törekvését a BIS fenyegetőnek találta a Cseh Köztársaságra nézve. Ez ugyanis szinte lehetetlenné teszi a radikális és militáns iszlamista csoportok tagjainak felfedését. A szolgálat külön említést tesz tapasztalatairól a csecsen, az örmény, a kínai és más nemzetiségek kapcsán is. A BIS külföldi partnereivel együttműködve a hamis és a valótlan adatokat tartalmazó utazási dokumentumokra fókuszál, amelyekkel visszaélhetnek szervezett bűnözői csoportokhoz vagy terrorszervezethez kötődő illegális migránsok. 214 A BIS 2007-es jelentése kevésbé részletesen elemzi az év migrációs kihívásait, ám így is fontos megállapításokat tesz. Kimondja, hogy Csehország továbbra is lényegében tranzitország maradt. Biztonsági szemszögből a legfőbb kihívást részükre ugyanakkor azon jogi tanácsadó és szolgáltató jellegű vállalkozások, ügynökségek mutatják, amelyek dokumentumok és munkalehetőség megszerzésében játszott szerepükkel közreműködnek a migránsok tartózkodásának legalizálásában. Mivel az ország is része lett a schengeni térségnek, az illegális migrációt szervezők legfőbb törekvése a vízumhoz jutás klienseik részére,

amelynek

érdekében

a

dokumentumok

hamisítása

mellett

a

hatóságok

döntéshozatalainak befolyásolása várható. A jelentés ezen felül külön kiemeli a csecsen, az örmény, a vietnami, a kurd és az észak-afrikai illegális migráció létét. 215 A 2008-as cseh titkosszolgálati jelentés részletesen beszámol arról, hogy a schengeni csatlakozás milyen jelentős változásokat hozott az illegális és kvázi-legális migráció terén. Nem szükséges bemutatni a módszereket, azonban látható, hogy a tranzit szerep megmaradt, ám a „hagyományos” jogszerűtlen határátlépési módozatok száma csökkent, és helyette                                                              213

A cseh elhárító szolgálat 2006-os éves jelentése, internet, http://www.bis.cz/n/ar2006en.pdf, 15. oldal, 2012. március 11-i letöltés 214 Uo.17. oldal 215 Annual Report of the Security Information Service for 2007, http://www.bis.cz/n/ar2007en.pdf. 11. oldal

110   

elsősorban a vízumokra, a névleges házasságokra és az egyéb, jogos tartózkodást biztosító trükkökre helyeződött a hangsúly. 216

A cseh nyilvánosságra hozott információkból az alábbi következtetéseket vontam le: a cseh titkosszolgálat három éves jelentése rávilágít, hogy a bevándorlás, a letelepedés, vagy az átmeneti tartózkodás egy európai országban milyen jelentős, pénzt, időt és kidolgozott módszereket feltételez. A hatóságok dolga, az érkező személyek kilétének (valódi személyazonosságának), egészségügyi állapotának, tényleges szándékainak megállapítása továbbra is elsőrendű nemzetbiztonsági kérdés marad. A csehek legfőbb problémája a legális migrációra épülő szervezett visszaélések leküzdése. A magyar Nemzetbiztonsági Hivatal több évkönyvének áttanulmányozása rávilágít, Csehország és Magyarország ez irányú tapasztalatai rendkívül hasonlóak.    Német tapasztalatok A német biztonsági szervek azonban kénytelenek a migráció kérdését behatóan vizsgálni. Németországban ugyanakkor több jogvédő szervezet, csoport azt is megkérdőjelezi, hogy jogilag van e lehetősége a titkosszolgálatoknak a kérdést napirenden tartani, azt saját eszközeivel vizsgálni. A német szövetségi hírszerző szolgálat, a Bundesnachrichtendienst (BND) az elmúlt időszakban folytatott, a nyílt fórumok felé forduló politikája némi betekintést biztosít számomra a migráció és titkosszolgálatok viszonyának tanulmányozása során. Felmerülhet a kérdés, hogy miért a német hírszerző szolgálattal kapcsolatos nyílt ismereteket tekintem át. Németország elhárító szolgálata(i), a Bundesamt für Verfassungschutz (BfV) és az egyes államok alkotmányvédelmi hivatalai (pl. Landesamt für Verfassungschutz Bayern) a klasszikus elhárító funkciókat végzi, az új kihívások, vagy nyomozati jogkör nem társul feladatai közé. Áttekintve a BfV évente megjelenő kiadványait és a szolgálat honlapját látható, hogy a jobb- és baloldali szélsőségesek, az iszlamizmus és az iszlamista terrorizmus, valamint a kémelhárítás és az információvédelem tartozik hatáskörébe.                                                              216

BIS Annual Report 2008., http://www.bis.cz/n/ar2008, 14-15. o. 2012. március 11-i letöltés

111   

A polgári és katonai hírszerzést is folytató Bundesnachrichtendienst honlapját áttekintve a főbb munkaterületeket is felmérhetjük, ugyanis a szervezeti felépítés bemutatásával a BND az egyes részlegek elnevezésével utal azok munkaterületeire. Így látható, hogy külön a migrációval, illegális bevándorlással kapcsolatban nem állítottak fel főbb szakmai egységet. Az ún. TE részleg (Abteilung TE), a terrorizmus felderítésével kapcsolatos hírszerző tevékenység keretében más, annak kialakulásához és a létezéséhez kötődő egyéb, új kihívásokat is látókörben tart, azokat vélhetően behatóan vizsgálja. A TE teljes elnevezése szerint a nemzetközi terrorizmus és a nemzetközi szervezett bűnözés felderítéséért felelős. A szakterület leírásakor kifejtik, hogy az aszimmetrikus veszélyek/kihívások sorába tartozó egyéb információk is itt akkumulálódnak. Így a nemzetközi szervezett bűnözés körébe, az operatív tevékenységük keretébe sorolják a kábítószer-kereskedelem mellett a nemzetközi pénzmosást és az illegális migrációt is. 217 Az illegális migráció nemzetközi terrorizmus és nemzetközi szervezett bűnözés szempontjából történő kezelését támasztja alá a BND-honlap egy másik dokumentuma is, amely a migráció problematikáját a terrorizmus kontextusából közelítette meg. Az anyag a BND elnökének 2006. november 16-án a Bundeskriminalamt (BKA) – német szövetségi nyomozó hivatal – rendezésében lezajlott konferencián megtartott előadásának írásos változata. 218 Az előadás címe: A migráció problematikája a terrorizmussal összefüggésben. A BND elnöke ebben először egy amerikai terrorizmus kutatás megállapítására támaszkodik, amely 373 iszlamista terrorista esetét vizsgálta meg, akik 1993 és 2004 között kerültek elfogásra vagy likvidálásra Észak-Amerikában és Nyugat-Európában. A vizsgálat egyik főbb megállapítása, hogy a terroristák bevándorló háttérrel rendelkeztek. Ám ezen személyeknek csak 6%-a volt illegális bevándorló, nagy részük jogszerűen tartózkodott a nyugati országokban! Az

                                                             217

http://www.bnd.de/cln_110/nn_1366032/DE/Struktur/Abteilung__TE/Abteilung__TE__node.html?__nnn=tru e, a BND honlapjáról, az Abteilung TE (Abteilung Internationaler Terrorismus und Internationale Organisierte Kriminalität) leírása alapján 218 http://www.bnd.de/nn_1365968/DE/Presse__Oeffentlichkeitsarbeit/Publikationen/pdf/20061116__bkaherbstta gung,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/20061116_bkaherbsttagung.pdf, Migrationsproblematik im Kontext von Terrorismus Vortrag des BND-Präsidenten, Herrn Ernst Uhrlau, im Rahmen der BKAHerbsttagung zum Thema „Illegale Migration – Gesellschaften und polizeiliche Handlungsfelder im Wandel“am 16. November 2006.

112   

összefüggés a terrorizmus és az illegális migráció között ezek szerint tehát kisebb, mint a legális bevándorlás esetén. A fenti megfigyelést a BND is osztja. 219 Munkája során a német hírszerzés egy relatív kicsi, ám veszélyes közös halmazát találta az iszlamista extremistáknak és a csempészetre specializáltaknak. Kijelenti, hogy a nyugati világ iszlamista nemzetközi terrorszervezetei általi veszélyeztetése során az illegális migráció nem lényeges faktor! Végkövetkeztetésében a szolgálat vezetője kiemeli, hogy a bevándorlók integrációja a társadalomba egy befektetés a terror-megelőzés során, hiszen a migráció és a terrorizmus vizsgálata kapcsán fel kell ismerni, hogy az integráció a kérdés kulcsa. A gazdaságilag, politikailag és társadalmilag kevésbé beilleszkedett bevándorlókra ugyanis a származási országuk problémái, vallási és katonai konfliktusai erősebb hatással vannak, és hajlamosabbak felsorakozni a globális dzsihád mögé. 220 Németországban az illegális migráció kezelésének kapcsán az információk egységes elemzése érdekében egy külön csoportot is felállítottak, amelynek léte azonban alkotmányossági problémákat vetett fel, a rendőri és titkosszolgálati szervek elválasztásának szükségességét sértheti. 2006-ban jött létre a GASIM, amely rövidítés „az illegális migráció közös elemző és stratégiai központja” 221 német nevéből képződött. A központ munkatársai a szövetségi nyomozó hivatal, a szövetségi Rendőrség, a bevándorlási hivatal, a munkaügyi felügyelet, az alkotmányvédelmi hivatal, a szövetségi hírszerző szolgálat és a külügyi tárca szakértőiből rekrutálódnak. 222 A kritikák ellenére a belügyi vezetés kifejtette, hogy nem önálló szerv a GASIM, így nem sérti az alkotmányt, hiszen a szervek kooperációja nincs megtiltva. Németországban a kérdés körüli politikai vita ellenére nyilvánvaló, hogy az illegális migráció elleni küzdelem szakmai szintjén az operatív tevékenység és a keletkező információk koordinálása szükségszerűvé vált. A német példából azt a következtetést vontam le, hogy a migráció vizsgálata nem kizárólag társadalmi, politikai, vagy emberi jogi kérdés, hanem olyan komplex kihívás, amelynek vizsgálatába a mélységi információkkal bíró nemzetbiztonsági szolgálatok és a terrorelhárításért felelős szolgálatok is bevonhatók. A migráció vizsgálata céljából akár                                                              219

Uo. 3 old. Uo. 9. old. 221 Gemeinsame Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration" (Gasim) 222 2006 májusban állt fel 36 alkalmazottal 220

113   

egy elemző-értékelő együttműködési fórum is kialakítható. Az önálló szervezettel nem rendelkező, csak a tagok logisztikáját használó, így olcsó GASIM képes folyamatos, titkosszolgálati, bűnügyi, munkaügyi és egyéb szempontokat szintetizáló jelentéseket készíteni a német kabinet részére. Hasonló módon működik a magyar Terrorellenes Koordinációs Bizottság (TKB) is. Meglátásom szerint a migrációs folyamatok mérésére és a kormányzat folyamatos tájékoztatása érdekében a magyar TKB-hez és a német GASIM-hoz hasonlóan egy migrációs elemző (koordinációs) csoport felállítása elengedhetetlen Magyarországon is.

Az ukrán példa Ukrajna nemzetbiztonsági szervei szintén vizsgálják a migráció kérdését. Ukrajna Külföldi Hírszerző Szolgálata, az SZZRU – Sluzhba Zovnishney Rozvidky Ukrayiny – saját weboldalán 223 felsorolja főbb tevékenységi területeit, az ügynökség misszióját. Ennek során a hagyományos hírszerző feladatok mellett helyet kap a nemzetközi operatív akciókban való részvétel is, kifejezetten a határokon átnyúló kihívások mentén, amelyek között a szolgálat felsorolja a szervezett bűnözés, a drog-kereskedelem, a terrorizmus, a fegyver-kereskedelem mellett az illegális migrációt is. A téma fontosságát jelzi, hogy az internetes oldalukon az SZZRU News rovatban beszámolnak egy 2005-ben, Kijevben megtartott konferenciáról is 224 . Az ukrán biztonsági szektor képviselői mellett 24 ország delegációja volt jelen, ahol számos ajánlást kidolgoztak, amelynek segítségével szélesíthető a nemzetközi együttműködés az illegális migráció és a terrorizmus témakörében. Noha az ukrán hírszerzés ennél szélesebb és mélyebb információkat angol nyelvű honlapján nem közöl, látható, hogy a migráció problematikája fontos helyet kap annak működése során.                                                              223

http://www.szru.gov.ua/cms/en/index/functions/2.html SZRU News: Kyiv Hosts International Seminar "Counter Illegal Migration and Combating International Terrorism", 2005. június 6-7., http://www.szru.gov.ua/messages.php?lang=en&item=9&page=1

224

 

114   

3.4.

A fejezetből levont következtetések

Megállapítottam a nemzetközi titkosszolgálati tapasztalatokból, hogy már hidegháborúban a két tömb behatolt a másik bevándorlási intézményeibe. Például a lengyel hírszerzés, főként saját disszidenseit ellenőrizendő beszivárgott a dán bevándorlási hatóság apparátusába. Az operatív védelem, tehát az objektumvédelem és a bevándorlási hatóság intaktságának megőrzése kiemelt fontosságú. A magyar szabályozás és a magyar tapasztalatok értékelése során láttuk, hogy kiemelt problémát okoz a legális migráció szűrése terén, ha valakit titkos információgyűjtés során nyert adatok alapján el kell távolítani az országból, és legális státuszát vissza kell vonni. Általában más módszert alkalmaznak a szolgálatok, és nem a bírósági úton megtámadható nemzetbiztonsági okokból történő elutasítást. Saját védelmük érdekében információikat többnyire nem képesek az ügyben feltárni. Nyílt eljárásban egy titkosszolgálat nem képes, vagy csak korlátozottan képes érdekeit érvényesíteni. Az általam feltárt svéd, vagy dán szabályozás ezt kívánja kiküszöbölni. Célszerű egy speciális bevándorlási bírói testület/tanács felállítása, amelynek átvilágított bírái és a kijelölt ügyvédek előtt minden, akár partnerszolgálati információk is bemutathatók. Nagy-Britanniában is érzékelték a problémát, ezért 1997-ben felállították a Special Immigration Appeals Comission (SIAC) elnevezésű bírói testületet. A tanács egy speciális idegenrendészeti bíróság, amelyet főként terrorelhárítási hatékonyságuk növelése céljából állítottak fel, de kémelhárítási ügyekben is van hatásköre. A bíróságon szigorú biztonsági ellenőrzésen (a brit elhárítás BSS, elterjedt nevén MI5 által) átesett bírók, ügyészek és ügyvédek dolgoznak. A szervezet előnye, hogy így bíróság elé lehet tárni a kényes, különleges bánásmódot igénylő titkosszolgálati információkat is, és az ügy érintettje mindezt nem ismeri meg. Bizonyítottam, hogy a dán kétlépcsős modell a brithez hasonlóan képes integrálni az érzékeny forrású információkat is. 115   

Javaslom a dán és brit eljárásjog részletes jogászi vizsgálatát. A nyílt és zárt részre történő bontás, továbbá egy szűk bírói grémium joga a minősített információk megismerése terén megfelelő garanciát ad. Igazoltam az első, fő hipotézisem minden felvetését. A migráció legális és illegális formája a

hagyományosnak

tekinthető

rendészeti

kockázatok

mellett

kimutathatóan

nemzetbiztonsági kockázatokat is hordoz magában. Ezek vizsgálata, értékelése és kiküszöbölése folyamatosan szükséges. A hipotézis alátámasztása érdekében tevékenységi, szervezeti és kockázati oldalról is elemeztem a magyar nemzetbiztonsági munka migrációs elemeit. Ehhez hozzájárult a legális migráció szűrése magyar modelljének bemutatása is. Nemzetközi és magyar titkosszolgálati tapasztalatok szintén alátámasztották a fenti hipotézisemet. Alátámasztottam és bizonyítottam negyedik hipotézisemet, amely szerint nem választható élesen ketté, illetve több ponton összekapcsolódik Magyarország esetében a legális migrációhoz és az illegális migrációhoz kapcsolódó biztonsági kockázatok köre. Előbbi olyan eszközöket nyújt, amelyek a legalitás látszatát keltve az illegális migrációs szándék leplezésével a beutazás törvényesítését (vízumkérelmezés) teszik lehetővé, vagy a már schengeni térség területére jutott személyek tartózkodását legalizálják (menekültkérelmek). A harmadik fejezet minden alfejezete arra a következtetésre jutott, hogy a joggal visszaélők több évtizede jelen vannak a „migrációs piacon”.

116   

4. AZ ILLEGÁLIS MIGRÁCIÓ RENDÉSZETI ÉS NEMZETBIZTONSÁGI ASPEKTUSÚ VIZSGÁLATA STRUKTURÁLT INTERJÚ MÓDSZERÉVEL

2010 második félévétől 2011 júniusáig strukturált interjú-sorozatot készítettem az illegális migráció rendészeti és nemzetbiztonsági (összességében biztonsági) aspektusú vizsgálatának céljából. A schengeni csatlakozás utáni időszak biztonsági tapasztalatainak feltárása, értékelése, a nyert ismeretek (értékelt információk és adatok összességeként) elemzése és a következtetések

levonása

álláspontom

szerint

alkalmas

előremutató

jogalkotói

és

jogalkalmazói változtatások szükségességének bemutatására. 225 4.1. Kutatási

Az interjúkról

módszerként

alkalmaztam

rendészeti,

menekültügyi

és

nemzetbiztonsági

szakemberek előzetesen összeállított, strukturált kérdéssor alapján történt meginterjúvolását. Felkerestem az ORFK idegenrendészeti, valamint bűnügyi szakterületét, a BÁH egy központi szervezeti egységénél, és határmenti regionális szerveinél menekültügyi és idegenrendészeti szakembereket, a korábbi Határőrség idegenrendészeti szakértőit, valamint az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság munkatársát. Az

interjú

kérdései

kapcsán

háttérbeszélgetéseket

folytattam

nemzetbiztonsági

tapasztalatokkal bíró személyekkel. Áttekintettem továbbá a hatályos, a területre vonatkozó joganyagot, az együttműködést szabályozó megállapodásokat. Az interjú kérdéseit a partnerek szakmailag megalapozottnak, megfelelően strukturáltnak, továbbá létező és aktuális problémákat és dilemmákat megvilágítónak tartották. Figyelmet érdemel azonban, hogy a három érdemi kérdéscsoport húsz kérdése sok, hatékonyabb lett volna több felvetést egységbe vonni. Tíz-tizenkét kérdés megfogalmazása az interjúk alapján célszerűbb lett volna. 226

                                                             225

Az interjú kérdései a mellékletben megtalálhatók A kutatás összefoglalása teljes terjedelmében elérhető a Határrendészeti Tanulmányok 2012/1. különszámában, Gubicza József-Laufer Balázs: Az illegális migráció rendészeti, kiemelten nemzetbiztonsági aspektusú vizsgálata keretében végzett interjúsorozat megállapításai , kutatási eredményei; Magyarország schengeni csatlakozása és a migrációs törvények 2010. évi módosítása közötti időszak tapasztalatai. – Ajánlások a biztonsági struktúra korrekciójához, http://www.rtf.hu/mrtt_hatarrendeszet/ Hor_tanulmanyok_2012_1 kulon.pdf, 2012. május 2-ai letöltés 226

117   

4.2.

Az első kérdéscsoport következtetések

értékelt

részeredményei

és

a

levonható

A migráció természetes jelenség, amely az emberi szabadság egyik legfőbb megnyilvánulási formája. Olyan állandóan zajló emberi cselekvés, amely az aktuálisan fennálló gazdasági, kulturális, politikai különbözőségekből táplálkozik. Húzó és taszító erők mentén értelmezhető, mint az emberi alkalmazkodás egyik formája. Az ember elvándorol, mivel célja vagy a túlélés, vagy a megfelelő életkörülmények kialakítása egy potenciálisan kedvezőbb térségben. Az interjúsorozat megmutatta, hogy a megkérdezettek a migrációt alapvetően pozitív jelenségnek tekintik. Negatívumként említhető a nem ellenőrzött, nem kontrollált és/vagy tömeges bevándorlás és annak nehézkes kezelése. Szintén kulcsprobléma Európában a migránsok társadalmi integrációjának kérdése. Volt, aki a korábbi népvándorlások modernkori megfelelőjének tartja, mások inkább csak szakértők, politikusok és állami szervek által felnagyított veszélyként, lényegében divattémaként tekintenek a migrációra. A válaszokból kitűnik, hogy a szakértők többsége fontosnak tartja a migrációról szóló társadalmi és szakmai diskurzust, amely elvezethet jobb megoldások irányába, és társadalmi, politikai, valamint rendészeti szakmai és emberi jogi szinten is újabb, hatékonyabb kezelést tesz lehetővé. Noha a kérdés túl általános volt, segített megvilágítani a kutatási téma komplexitását, nehezen megvalósítható értelmezését. Fontos felismerés, hogy főként egzisztenciális kérdés, kiből lesz legális, és kiből illegális migráns. Ezt a hozzáférési különbözőség terminussal illethetjük. Ezen szociális aspektus azt is feltárja, hogy akik nem képesek a legális migráció jelentős költségeit előteremteni, kénytelenek az embercsempész szervezetek szolgáltatásait igénybe venni. Így áldozatokká válnak, és pénzük bűnözői körök profitját növeli. Amikor az interjú kérdéseinek összeállítása készült, a migráció és az illegális migráció kapcsolatát, egymáshoz való viszonyát inkább a határok átlépésének törvényellenes voltában értelmeztem, így a szociális háttér előtérbe kerülése érdemibb eredmény. Mivel a harmadik világ, Ázsia és Afrika társadalmai súlyos szociális problémákkal terheltek, (jelentős a taszító erő) a migráció illegális megvalósulása és ezáltal a szervezett bűnözés növekedése hosszú 118   

távú problémát okoz a jövőben mind Európában, mind a migrációs útvonalak által érintett Magyarországon egyaránt. A jogi kiskapuk 2010-ig jelentős mértékű visszaélésekhez vezettek Magyarországon a migráció terén. Sokan tanulmányi vízummal érkeztek, ám céljuk a schengeni területen tartózkodás, majd a nyugati irányba történő továbbutazás volt. Mások névleges házasságot kötöttek uniós polgárokkal az áhított legális tartózkodás érdekében. Ezen visszaélések legalizációs

cselekmények,

amelyek

a

hatóságok

megtévesztésével

és

a

magyar

jogintézmények rosszhiszemű kihasználásával növelték a schengeni térség migrációs rendszerének instabilitását. A legtöbben ezen folyamatokat nem fél-legális migrációnak, hanem kifejezetten az illegális migráció rendkívül találékony megvalósulási formájának tekintették. Eredmény, hogy a legalizációs cselekmények elkövetői és segítői kapcsán képes vagyok megfogalmazni: legyen része a büntető törvénykönyvnek, mint az embercsempészet egy megvalósulási formája. Azaz célszerű lenne a tiltott határátlépésen túl kibővíteni a tényállást a joggal való visszaélőkre is a tartózkodási szabályokkal összefüggésben. Amennyiben ez megtörténne, radikálisan csökkenthető lenne a visszaélések száma a legalizációs bűnözés terén. Ez nyilván más, kapcsolódó cselekmények magyarországi elkövetését is redukálhatná. A legtöbb válasz szerint az illegális migráció elmúlt évekbeli magyarországi növekedése mögött az embercsempész szervezetek aktivitása áll. Hozzájárult a helyzet kialakulásához a Határőrség és a Rendőrség integrációja, amelynek következtében az operatív bűnügyi munka, a felderítés széthullása, majd szervezeti szétaprózódásának állandósulása figyelhető meg. A Rendőrség prioritásának sorrendjében az illegális migráció elleni küzdelem háttérbe szorult, és a mélységi szűrőháló működtetése alacsony hatékonysággal valósul meg. Eredmény, hogy a válaszok során többször megfogalmazódott: szükség van egy centralizált, országos

hatáskörrel

és

területi

szervekkel

rendelkező,

titkosszolgálati

eszközök

alkalmazására felhatalmazott szerv megalapítására és működtetésére. Elnevezése lehet Embercsempészés Elleni Bűnügyi Felderítő Központ.

119   

A 2007. december 21-ei csatlakozás a schengeni térséghez hozzájárult a migráció növekedéséhez, amely alapvetően pozitív jelenség az ország gazdasági és demográfiai érdekeit szem előtt tartva. A vizsgált időszakon túlmutat, ugyanakkor rendkívül fontos változást hozhatnak az ÉszakAfrikában és a Közel-Keleten 2011 februárjától kirobbant társadalmi, politikai események migrációs hatásai Európában. Egyértelműen megállapítható, hogy az arab világ mozgalmai, a politikai berendezkedések módosulása, a kevésbé elnyomó rezsimek létrejötte, a Facebook és más közösségi portálok által előremozdított szabadság az elvándorlás lehetőségét is egyszerűbbé teszik. Mivel a mozgalmak mozgatórúgóját a szociális elégedetlenségek is felerősítették, a szegényebb rétegek mobilizációs hajlandósága nem csak rövidtávú tömeges migrációs eseményekben csapódik le, hanem közép- és hosszútávon is alapjaiban változtathatják meg Európa migrációs helyzetét. Az is felszínre került, hogy a korábbi észak-afrikai rendszerek képesek voltak feltartóztatni „fekete Afrika” vándorait. Az interjúk kapcsán felismertem, hogy mindez akkor okozhat jelentős kihívást Magyarország számára, amennyiben a Földközi-tenger térségében az ellenőrzés szigorodik, illetve a mediterrán térség EU tagállamai a problémát is meg kívánják osztani a tagállamok között. Így a kisebb ellenállás felé mozdulhatnak el az embercsempész útvonalak, amely Törökország, Görögország és a Balkán, majd Magyarország érintésével érhet el Nyugat-Európáig. Több interjún is megerősödött, hogy ezen útvonal jelenleg is – hatalmas látencia mellett – meghatározó szerepet játszik. Rendészeti szakkérdések is felszínre kerültek. Míg a korábbi Határőrség alapvetően preventív felderítő tevékenységet végez, a Rendőrség reaktív, a megtörtént eseményekre való reagálásban képes működni. A preventív és a reaktív munka integrálása a más személet miatt nehézkes. Ezen rendészeti dilemma feloldását jelenthetné a fent említett embercsempészés elleni központ, amelynek megelőző funkciója és a bűnözői csoportok feltérképezését lehetővé tevő

120   

rejtett, operatív eszközöket alkalmazó jellege képes lenne mind a rendészeti, mind a közbiztonsági, mind a nemzetbiztonsági kérdések kielégítésére is. Jelentős probléma, hogy a kompenzációs intézkedések sorában az európai és a magyar mélységi migrációs szűrőháló működtetése nem éri el a kívánt szakmai szintet. Az interjúk során alátámasztott álláspont szerint az illegális migráció kapcsán felmerülő veszélyek tendenciái, lehetséges irányai mellett a fő kockázat abban áll, ha a biztonsági struktúra nem képes kiszűrni az Európába érkezők közül a közbiztonsági és nemzetbiztonsági szempontból aggályos elemeket. A fő veszély mind a migráció, mind az illegális migráció terén az, amennyiben ismeretlen múlttal, háttérrel bíró személyek ellenőrizetlenül jutnak be a schengeni területre. Tehát a legális migráció szűrése ugyanannyira fontos, mint az illegális migránsok ellenőrzése, átvilágítása! A vizsgált időszak jogi kiskapuit a törvénymódosítás lényegében bezárta, így a rendészeti és hatósági szféra képes a megfelelő szigort alkalmazni. Előtérbe került a migránsok érdekei mellett a nemzeti érdek és a biztonság érvényesítéséhez való jog. Az interjúk arra hívták fel a figyelmemet, hogy a jogi kereteken túl sok múlik majd azok alkalmazásán. Figyelni szükséges, hogy a kiszélesedett hatósági lehetőségek ne menjenek át túlkapásba. A migrációs jogszabályok vizsgálata megmutatta, hogy azok EU-konform szabályzók, mégis szűkítették a visszaélések játékterét. Az eredmények statisztikai megjelenése mögött azonban más változások is állhatnak. Hosszú távon a magyar migrációs törvények mégis mérsékelhetik az illegális migrációt.

4.3.

A második kérdéscsoport értékelt részeredményei és a levonható következtetések

A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal szemszögéből tekintve megállapítható, hogy nincs szervezeti rivalizálás a hatóságok között. Nincs jelentős szakmai ellentét sem a Rendőrséggel, sem a civil szervezetekkel, sem a nemzetbiztonsági szolgálatokkal.

121   

Jogi értelemben az együttműködés keretei, az együttműködési megállapodások léteznek, adottak. Egyes ügyekhez kapcsolódó esetleges érdekellentétek, nézeteltérések megoldása személyes kapcsolatokon keresztül könnyebben orvosolható. A rendészeti szférában a bevándorlási hatóságok eljárásai, intézményei, a befogadó állomások megfelelő logisztikai hátteret képesek biztosítani a nemzetbiztonsági tevékenység hátterének megalapozása során. A Rendőrség szakemberei szerint a BÁH-Rendőrség viszony kiváló. Az együttes utasítás 2008-ban lépett életbe, jelenleg a megújításán dolgoznak. Általam nem várt eredmény, ugyanakkor az érvek alapján megalapozott, miszerint a civil szervezetek és a Rendőrség kapcsolatának szélesítése, működtetése kiemelt érdeke a rendőri szerveknek. Az NGO-k az alábbi funkciókkal képesek elősegíteni a migráció kezelését: o a civil szervezetek képesek olyan pénzügyi forrásokat is igénybe venni, becsatornázni, amely az állami szervek számára nem állnak rendelkezésre o pályázhatnak, projektekkel támogathatják a rendőri szervek munkáját o részt vállalhatnak az állomány képzésében o képesek új, nem állami foglalkoztatási munkaerőt bevonni a migráció kezelésébe (szociális munkások, lelki gondozás, privát szállásadás, stb.) o munkájuk hasznossága csökkenti a rendvédelmi szféra bizalmatlanságát irányukba o „szelep effektus” – a migránsok és a hatóságok közé beékelődve az esetleges feszültségpontok tekintetében moderátorként működhetnek o képesek általános, ugyanakkor fontos (háttér)információk birtokába kerülni Az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága széleskörű együttműködést folytat a civil szervezetekkel és a hatóságokkal egyaránt. A korábbi Határőrséggel, majd a Rendőrséggel a kapcsolat napi szintű a menekültügy terén, a BÁH-val annak centralizáltsága miatt valamivel nehézkesebb. Kiemelést érdemel a minőségbiztosítási projekt, amely a meghallgatások egységesítését és javítását szolgálja. A menekültek helyzetével kapcsolatos tapasztalatokat

122   

pedig egy multifunkcionális (minisztériumok, hatóságok, civil szervezetek együtt) csoport gyűjti, amely időközönként országos körútra indul. Az NNI Kiemelt Migrációs Ügyek Osztálya speciális problémával küzd az együttműködés terén, ugyanis önállóan együttműködési megállapodásokat nem köthet. Osztály szintű betagozódása a bűnügyi hierarchiába sok esetben gátja a működésnek 2008-2010. között. A fenti, korábbi szakmai érveken túl az együttműködési nehézségek is azt kívánnák, hogy egy önálló központ legyen kialakítva a migrációval kapcsolatos felderítő munka végzésére. A jogvédő szervezetekkel lényegében nincs a bűnügyi szerveknek együttműködési felülete. Fontos lehetőség azonban a felderítő munka hatékonyságának növelése érdekében mélyebb kapcsolatok kialakítása más társadalmi önszerveződésekkel. Itt főként a vidéki területen, egyegy terepszakaszon otthonosan mozgó vadász- és horgásztársaságok, valamint polgárőr egyesületek jöhetnek szóba.

4.4.

A harmadik kérdéscsoport értékelt eredményei és az abból levonható következtetések

A legtöbb válaszoló kiemelten fontosnak, vagy szükségesnek ítélte a nemzetbiztonsági szempontú szűrő tevékenységet az illegális migráció során. A kutatás során ugyanakkor felszínre került, hogy a legális migráció nemzetbiztonsági átvilágítása ugyancsak fontos. A magyar jogszabályok ezen felismerést egyébként tükrözik, a nemzetbiztonsági szolgálatok, így az Alkotmányvédelmi Hivatal, továbbá speciális szervként a Terrorelhárítási Központ szakhatósági, illetve véleményezési feladatokat lát el a legális migráció terén. Az

interjú

egyik

alanya

felhívta

a

figyelmet,

hogy

a

nemzetbiztonsági

szakhatósági/véleményezési tevékenység szükséges, a TEK és az AH hatáskörét ugyanakkor lehetőség szerint pontosan el kell határolni. Amennyiben nem csak az egyik szolgálat végzi a szűrést, célszerű szorosan egyeztetniük, amely a másik szerv munkájának (hatékonyság szempontjából előnyös) kontrollját is jelentheti. 123   

Volt olyan vélemény, miszerint a felkészült terrorcsoportok számára egy aktivistának a bejuttatása illegálisan, a zöldhatáron bárhol Európában felesleges kockázat, így a legális tartózkodás vizsgálata fontosabb. A kockázatos személyek kiszűrése által válik lehetővé, hogy ne szülessen a jogalkalmazás során, vagy más élethelyzetekben káros általánosítás. A mondat kibontva azt az új eredményt mutatja meg, miszerint az egyes kockázatos személyek kiszűrése, esetleg az eredmények szélesebb ismertetése hangsúlyozhatja a szűrő tevékenység szükségességét, miközben elkerülhető, hogy minden migránst veszélyesnek kiáltsanak ki. Az általános idegenellenesség politikai meglovagolása ellen kiváló érvként használható egy jól dokumentált, pontosan végrehajtott átvilágító intézkedéssorozat a migránsok körében. A fő elv, amely álláspontom szerint a gyakorlatban alkalmazható, az, hogy a migráció alapvetően pozitív jellegét a kis számú, jól körülhatárolt kockázatos elem bemutatásával lehet erősíteni. Hiszen nem kell bizalmatlannak lennünk másokkal, csak a „visszautasítottakkal”. A terrorista háttér felderítése érdekében folytatott nemzetbiztonsági tevékenység kapcsán megállapítható, hogy nincs a bevándorlási szervek kezében olyan speciális kérdéssor, amely képes előzetesen jelezni a meghallgatások során, ki lehet potenciálisan érintett. A földrajzi ismereteken túl célszerű volna olyan, egyes (főként válsággal sújtott) térségeket bemutató mélységi, nemzetbiztonsági szempontú előadássorozat, vagy tanfolyam kialakítása, amelynek alapján (például Afrika egyes törzseinek megkülönböztetése, az iszlám árnyalt megítélésének képessége, az egyes iszlám interpretációk közötti különbségek, etnikai konfliktusok háttere) a meghallgatásokat, interjúkat végző bevándorlási szakemberek képesek lennének megítélni a potenciális kockázatok mértékét. Ezen felvilágosító munka során jelentős szerepet játszhatnak a speciális külföldi eredetű információkkal bíró hírszerző szolgálatok (IH, KFH). A terrorfelderítés során egyöntetű vélemények szerint a konfliktus-zónából érkezők fokozottabb szűrése kiemelten indokolt.

124   

Több, nem nemzetbiztonsági, ám migrációs szakértő szerint a migrációs intézményrendszer tagjainak fontos volna érdemi visszacsatolást kapniuk a szolgálatoktól egy-egy eset kapcsán. A szervezett bűnözés alapvető nemzetbiztonsági kockázatot hordoz magában. A legfőbb veszély az államigazgatásba és a rendvédelmi szervekbe történő beépülés. A fő veszély ehhez kötődően is a terrorista szervezetekhez való esetleges kapcsolatukban áll. A „lyukas” államapparátust a jól felépített terrorszervezet képes kihasználni, azaz egy embercsempész csoportot frontszervezetként, fedőszervként alkalmazva bejuttathat aktivistákat a schengeni területre. További veszély, hogy az amerikai terrormerényletek után az amerikai szervek és szövetségeseik lényegében felszámolták a finanszírozású hátterüket. Az embercsempész tevékenység profitjából képesek lehetnek biztosítani működésüket. Külön kockázatot rejtenek az okmányhamisító műhelyek és szakemberek. Jó minőségű okmányokkal a nem klasszikus fedést alkalmazó hírszerzők, valamint fegyverkereskedők, drogkereskedők (valamint termékeik, áruik) és terroristák is könnyen átkelnek országokon. A nemzetbiztonsági aspektusok miatt, továbbá a hatékonyabb rendészeti kezelés érdekében a legfontosabb feladat, hogy az összes, migrációval foglalkozó állami szerv információit egybe kell fogni, és egy központban szükséges elemezni és értékelni. Ezen központ közös kontaktpontként működve az összes szerv adatbázisait is kezelné, amely a többi szerv számára is a megfelelő jogosultságokkal elérhető. A hatékonyság növelésének egyetlen valódi alternatívája, ha ezen elemző központ jogot kap arra, hogy akár kötelező érvényű javaslat, vagy utasítás formájában együttes intézkedésre, összehangolt intézkedéssorozatra vagy közös munkacsoport felállítására tegyen lépéseket a műveleti szervek irányába. Az elemző központ kialakítására van nemzetközi példa. A német GASIM (Gemeinsames Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration) elemző és stratégiai központ 2006 májusában lett létrehozva a belügyminisztériumban. Létrehozásának okai lényegében megegyeznek a fenti kutatás biztonsági szempontjaival. Az elemző központ 36 munkatárssal veti egybe az illegális migrációról Németországban keletkezett információkkal. A bevándorlási és munkaügyi hatóságokon túl a szövetségi Rendőrség, a bűnügyi hivatal, az

125   

alkotmányvédelmi hivatal és a szövetségi hírszerző szolgálat is delegál (vezényel) munkatársakat. Nemzetbiztonsági szempontból aggályos lehet egész Európa számára a kínai gazdasági törekvés és térhódítás. Szintén veszélyes jelenségnek tartják egyes szakértők Európa iszlamizációját.

Ezen

álláspontok

jelentős

mértékben

félelmeken

alapulnak,

vagy

túlhangsúlyozzák Huntington civilizációk összecsapásáról szóló elméletét. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy a kontinensen elismerten megbukott a multikulturalizmus, és több demográfiai és pénzügyi szakértő Németországban, Franciaországban vagy Hollandiában a bevándorlás teljes leállítását tartja szükségesnek. A „klasszikus” funkció, a kémelhárítási aspektus szintén felmerült a kutatás során. A délszláv válság, vagy a kínai és orosz migráció a megkérdezettek szerint alkalmas hírszerzők bejuttatására, pihentetésére. További fontos újítás lehetne az adatbázisok valamely rendezőelv szerinti egységesítése, és a priorálás egységesítése és kötelezővé tétele. 4.5.

Az interjúsorozatból levonható következtetések

Magyarország schengeni csatlakozása is hozzájárult más események, folyamatok mellett ahhoz, hogy nőtt a migráció, növekedett a külföldiek száma hazánkban. Magyarország továbbra is befogadó, a külföldiek általában szeretik országunkat. Álláspontom szerint még egy alapvetően biztonsági szemszögű kutatás során sem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy a migráció alapvetően pozitív jelenség, amely hozzájárul az ország gazdasági és demográfiai erősödéséhez. Amikor biztonsági jellegű kérdéseket vizsgálunk, általában a harmadik országok állampolgárainak ügyeit tekintjük önkéntelenül is. Nem szabad elfeledkeznünk arról sem, hogy az átjárható schengeni belső határok és Románia várható csatlakozása nemzetpolitikai szempontból hatalmas lehetőségeket rejtenek magukban. A kutatásom rávilágított, hogy a migráció rendészeti (és nemzetbiztonsági) kérdéseinek megválaszolásához néhány rendészeti szakkérdések áttekintése is szükséges. Álláspontom szerint a nem kívánt, illegális és/vagy nem kontrollált migráció kezelése preventív felderítő tevékenységgel hatékonyabb állami reakciókhoz vezet. A mai magyar Rendőrség létszámhelyzete, felépítése és működése során követett prioritásai következtében – alapozva 126   

álláspontunkat a válaszadók szakmai tapasztalataira – nem képes maradéktalanul megfelelni a migráció, és az illegális migráció kihívásainak, így szükséges lehet belügyi szinten, vagy a Rendőrség szervezetébe integráltan egy kifejezetten specializálódott embercsempészés elleni bűnügyi központ felállítása. Egy ilyen szerv képes lenne a közbiztonsági és szükség esetén a nemzetbiztonsági aspektusok vizsgálatának információs alapjait megteremteni. A kutatás során felmérhettem a főbb veszélyeztető tényezőket. Külső veszélyforrást jelenthet Románia és Bulgária csatlakozása. Érdemes megjegyezni, hogy többen vitatják ennek – mármint a tényleges veszély – reális voltát. Az „arab-tavasz”, a 2011. évi közel-keleti és észak-afrikai események szintén okozhatnak nem várt, vagy előre nehezen látható kockázatokat, sőt veszélyeket is. Továbbra is potenciális kockázatot hordoz a világgazdasági válság hatása egyes régiókra, a nemzetközi fegyveres konfliktusok, a polgárháborús övezetek, az instabil államok, vagy a mára működésképtelenné vált államok („failed states”). Belső kockázati tényezők között jelenik meg a „zöldhatárok” elégtelen őrizete, továbbá az egyes

határszakaszokhoz

köthető,

jelentős

látenciát

mutató

(áru

és

ember)

csempésztevékenység. Osztom azt az álláspontot, amely szerint sem az európai, sem a magyar mélységi migrációs szűrőháló működtetése nem éri el a kívánt szintet. Egyértelművé vált, hogy az illegális migráció mellett a legális migráció szűrése is kiemelten fontos feladat. A lényeg a biztonsági szempont érvényesítésénél ugyanis nem az érkezés módjában keresendő, hanem a migráns hátterének (előéletének) lehetőleg pontos megismerésében. A kutatás bizonyította, hogy a migrációs szakemberek szükségesnek ítélik a nemzetbiztonsági szűrő tevékenységet. Felszínre került, hogy az általános vélekedés ellenére (amely szerint a legális jó, az illegális rossz) a legális migráció akár jelentősebb kockázatokat is hordozhat magában. Ezért annak szűrése is megkerülhetetlen. A hatályos, vonatkozó törvények és végrehajtási rendeletek ezt a felismerést tükrözik. A vizsgált időszak jogi kiskapui 2007 és 2010 között nehezítették a rendvédelmi és nemzetbiztonsági szervek munkáját. Sokszor nem állt rendelkezésre eszköz a legálisnak tűnő, ám a kutatásunk alapján egyértelműen illegálisnak tekinthető visszaélések akadályozására. A törvénymódosítás 2010 novemberében lényegében bezárta a korábban a migránsok egy része által előszeretettel alkalmazott technikákat, és a biztonság mint nemzeti érdek előtérbe került. Az interjúk arra hívták fel a figyelmemet, hogy sok múlik majd a 127   

jogalkalmazás minőségén. El kell kerülni, hogy a kiszélesedett hatósági lehetőségek átmenjenek önkénybe, túlkapásba. Az illegális migrációt kezelő szervek együttműködése megfelelő, az együttműködés jogi és humán feltételei az elmúlt években kialakultak, léteznek. A személyes kapcsolatok hozzájárulnak a nézeteltérések megoldásához. A civil szervezetek és a Rendőrség, valamint a bevándorlási hivatal kapcsolatának szélesítése, működtetése kiemelt érdeke a fenti állami szerveknek. Az általános idegenellenesség politikai meglovagolása ellen egyértelműen felhozható érv: a hatékony és alapos közbiztonsági és nemzetbiztonsági szűrő munka után a migránsok, és a migráció nem jelent veszélyt, a külföldiek integrálása vagy legalább nem kirekesztő kezelése szükségszerű. Azaz a migráció alapvetően pozitív jellegét a kisszámú, jól körülhatárolt kockázatos elem kiszűrésével lehet demonstrálni. Meglátásom szerint a terrorista háttér felderítése érdekében folytatott tevékenység során szükséges a bevándorlási hatóság kezébe olyan speciális kérdéssort adni, amely képes előzetesen jelezni az interjúk során a potenciálisan érintettek körét. Egyes, főként válsággal sújtott térségeket bemutató előadássorozat, vagy tanfolyam kialakítása válik szükségessé, amelynek alapján a meghallgatásokat végző bevándorlási szakemberek képesek lennének már korai szakaszban megítélni a kockázatok mértékét. Ezen felvilágosító munka során jelentős szerepet játszhatnak a speciális külföldi eredetű információkkal bíró hírszerző szolgálatok. A szervezett bűnözés, amennyiben az államszervezetbe is beépül, továbbá gazdasági törekvései miatt ellentétbe kerül az állam érdekeivel és annak eltérítését tűzi ki célul, lényegében az egyik legfőbb nemzetbiztonsági kihívássá, vagy rosszabb esetben reális kockázattá válik. A „lyukas” apparátust nem csak cigaretta- és embercsempész, de terror- vagy hírszerző szervezet is kihasználhatja. A rendészeti és közigazgatási állomány védelme olyan közös érdek, amelynek hiánya a migráció kezelése során is komoly diszfunkciókhoz vezethet. Meglátásom szerint a fenti kutatás legtöbb megállapítása, értékelt részkövetkeztetése annak irányába mutat, hogy a hatékonyság növelése válik fontossá a jogszabályi keretek kiépítése után. Véleményem szerint az egyik legfőbb előrelépést az jelentené, ha az összes, migrációval foglalkozó állami szerv információit egybefoghatnánk, és egy értékelő128   

elemző központban ennek segítségével a követendő irányokat aktuálisan, akár negyedévente, félévente áttekinthetnénk. A központ trendek felvázolásával összehangolt intézkedéssorozatokra vagy közös munkacsoportok felállítására is javaslatot tehetne. Az elemző központ kialakítására van nemzetközi (német) példa. Megállapítható, hogy a migránsok társadalmi integrációja nem megoldott, amely magával vonhat több (pl. közbiztonsági kockázat) problémát. Az elhangzottak alapján lényegében kizárólag előintegráció zajlik. Arra a következtetésre jutottam, hogy a migránsok társadalmi integrációja érdekében nemzeti migrációs stratégiára és azt biztosító törvényre is szükség van. Beláttam, hogy a hatóságok munkája során mára elengedhetetlen az NGO-k szerepe. Mint a kutatás részeredményei során láthattuk, számos olyan funkciót civil szervezetek képesek csak ellátni, amelyek ugyanakkor a hatóságok munkáját is segítik. Közösségi, vagy alapítványi forrásokból további lehetőségek megvalósításában kaphatnak szerepet. Részt vehetnek speciális ismereteik átadásával a rendészeti képzésben is. Az elhangzottak alapján, valamint rendészeti ismereteink tükrében nemzetbiztonsági eszközökkel is vizsgálandó kérdés a migránsok pontos személyazonosságának megállapítása. Véleményem szerint szükséges lehet egy egységes idegenrendészeti szerv kialakítására, amely ugyanakkor elkülönül a menekültügyi szervtől. (hatáskörök újraosztása, profiltiszta szervek). A költséghatékonyság is kérdéses. Kutatásomból levonható az a következtetés, hogy meg kell teremteni a megfelelő szervezeti és humán hátterét egy embercsempészés és illegális migráció elleni bűnügyi-operatív szerv felállításának, amely országos hatáskörrel bír és így területi szervek hálózatával képes kiépíteni mindazon szükséges pozíciókat, amelyek a migráció prognosztizálható növekedése esetén már alkalmasak lesznek előzetes, preventív munkával eredményeket elérni. Tapasztalatom szerint nem lehetséges, illetve nincs követve (vagy csak ad-hoc jelleggel) a már Magyarországon státuszt szerzett migránsok további sorsa (amely nem csak biztonsági szempontból fontos). Megítélésem szerint a migrációs törvények legutóbbi, 2010 őszi átfogó módosításával hazánk elmozdult a valódi megoldás irányába, azonban rendkívül bonyolultak és összetettek a jogszabályok, sokszor átláthatatlan a jogi környezet még a szakemberek számára is. Néhány 129   

intézkedés emberi jogi oldalról bírálható. Az ügyek, esetek jogi megítélése még a gyakorló jogalkalmazók részére is rendkívüli körültekintést igényel. Az interjúsorozat segítségével szintén bizonyítottam, hogy a migráció legális és illegális formája a hagyományosnak tekinthető rendészeti kockázatok mellett kimutathatóan nemzetbiztonsági kockázatokat is hordoz magában. Az interjúk továbbá bizonyították, hogy a kutatási időszak alatt Magyarországon összességében nőtt az illegális migráció, amely főként a legális migráció adta eszközök igénybevételére épülve és a schengeni térségben nyugati irányba történő továbbutazáshoz adott alapot. Megállapítottam, hogy több ponton összekapcsolódik Magyarország esetében a legális migrációhoz és az illegális migrációhoz köthető biztonsági kockázatok köre. Előbbi olyan eszközöket nyújt, amelyek a legalitás látszatát keltve az illegális migrációs szándék leplezésével a beutazás törvényesítését (vízumkérelmezés) teszik lehetővé, vagy a már schengeni térség területére jutott személyek tartózkodását legalizálják (menekültkérelmek). Az interjúk is azt mutatták, hogy a rendészeti integráció illegális migrációs aspektusból tekintve olyan rendszerszintű problémákat generált, amelyek átmenetileg a nemzeti biztonságra negatívan hatottak, nemzetbiztonsági kockázatot is jelentettek a nyilvánvaló közbiztonsági veszélyek mellett. Az interjúk megerősítették azt a kutatási eredményt, miszerint a jogszabályi környezet lehetőséget adott a biztonsági kockázatok kialakulására, ugyanakkor a jogalkalmazó szervek működési mechanizmusai – a rendészeti integráció fent jelzett anomáliáin túl – alapvetően alkalmasak voltak a kockázatok kiszűrésére.

130   

A KUTATÓMUNKA ÖSSZEGZÉSE Végkövetkeztetések Kutatásom igazolta a felállított hipotéziseket. A migráció alapvetően pozitív jelenség, amely hozzájárul az ország gazdasági és demográfiai erősödéséhez. A migráció legális és illegális formáinak kezelése az Európai Unióban a szabályzói és így a jogalkalmazói szinten élesen elkülönül. Általában a legális bevándorlást szükséges jónak, míg az illegális határátlépéssel megvalósuló, vagy a jogellenes tartózkodásban realizálódó bevándorlást leküzdendő kihívásként jellemzik. Ezt mutatja, hogy a külső határok őrizetének további szigorítása irányába mozdul el Európa, és mindinkább valósággá válik az Európa-erőd koncepció. A valóság – és a nemzetbiztonsági tapasztalatok, valamint az ezt feltáró kutatásom szintén – azt mutatja, hogy a legális migrációt tendenciaszerűen az illegális migrációs szándék elfedésére, vagy megvalósítására használják fel. Ezért továbbra is kiemelten fontos a legális migráció szűrése is. Európa nyugati országai mára a multikulturalizmus nyílt válságát élik át, amely felszínre hozta a társadalmi integráció kilátástalanságának tabuját is. A migránsok beilleszkedése és maguk elfogadtatása rendkívüli erőfeszítéseket igényel részükről, amely nem minden esetben jár még így sem a sikeres integrációval. Az iskolázatlan, tanulatlan, és a modern globális kapitalizmus tudástársadalom vérkeringésébe bekapcsolódni képtelen migráns hátterű tömegek sokszor a modernizáció ellen fordulnak, és végül Európa civilizációs értékeitől is elfordulnak. Ez már a radikalizáció és a terrorizmus előszobája. Kelet-Közép Európa, a tíz „új” EU tagállam a bevándorlás társadalmi kockázatait illetően kedvező helyzetben van. A migrációval sajátos történelmi helyzetünk miatt összefonódó nemzetpolitika Magyarország számára az elmúlt évtizedekben és különösen 2010 után demográfiai előnyöket jelentett. Hosszabb távon ugyanakkor álláspontom szerint is egy migrációs stratégia mentén célszerű meghatározni az általános, nem biztonsági jellegű szűrést. Bizonyos szakmák, tudományos ágak művelői előtt akár ösztönzőkkel is preferálható magyarországi letelepedésük. Ezen cél elérése érdekében stabil, és a nem kívánatos személyeket kiszűrni képes migrációkezelő rendszerre van szükség.

131   

Kutatásomban rávilágítottam, hogy a nemzetbiztonsági szempontoknak és a titkosszolgálati munkának is meghatározott helye, szerepe van a migrációkezelésben. A kutatás során felismertem, hogy a meglévő információk koncentrálására, és ehhez egy elemző-értékelő központra van szükség. Bizonyítottam, hogy a rendészeti integráció az illegális migráció elleni küzdelem szempontjából negatív változásokkal járt. Még ma sem késő olyan rendészeti reformlépéseket meghozni, amelyek külön szolgálatként az ORFK irányítása alatt illegális migráció elleni küzdelemre feljogosított szervet keltenének életre. Megvalósulás esetén a mélységi szűrőháló az elemző központon keresztül, vagy szükséges esetben közvetlenül a szolgálattól értékes operatív információkkal rendelkezne. Amennyiben javaslatomnak megfelelően a nemzetbiztonsági törvényt is kiegészíti a törvényhozó az illegális migráció elleni küzdelemmel, akkor a titkosszolgálatok is hatékonyabb műveleti lépéseket tehetnek az embercsempész szervezetek ellen és az objektumvédelmi funkció erősítésével. Ez esetben a nemzetbiztonsági szolgálatok kötelező érvénnyel megosztanák ez irányú információikat a migrációs elemző központtal. Új tudományos eredmények 1. Új

tudományos

eredményemnek

tekintem,

hogy

több

úton

egyidejűleg

bizonyítottam, miszerint a migrációkezelésnek nemzetbiztonsági aspektusa is van, illetve a migráció – valamint ezen halmazon belül az illegális migráció – olyan nemzetbiztonsági kockázatokat is hordoz magában, amely szükségessé teszi az arányos és hatékony titkosszolgálati lépések megtételét. Több úton is ugyanezen eredményre jutottam. Egyrészt a rendészet és a nemzetbiztonsági szféra elméleti elhatárolásából kiindulva, a nemzetbiztonsági kockázat

körének

meghatározásán

át,

az

idegenrendészet

állambiztonsági

aspektusainak bemutatásával arra a következtetésre jutottam, hogy szükséges a nemzetbiztonsági

jellegű

munka

a

migráció

kezelése

terén.

Másrészt

a

nemzetbiztonsági tevékenység, szervezeti oldal és kockázati kör meghatározása is ezt az eredményt adta. Harmadrészt a magyar és külföldi titkosszolgálati tapasztalatok is azt mutatják, hogy a hatékony terrorelhárítás, kémelhárítás, valamint az állam befolyástól mentes működésének szavatolása mind megkívánja a migráció és ezen belül az illegális migráció titkosszolgálati kezelését, mérését, szükséges esetben kontrollját. Negyedszerre az interjúkból levont következtetések is azt jelzik, hogy a 132   

nemzetbiztonsági szolgálatoknak helye és szerepe van – a jelenség természetéből és komplexitásából fakadóan – a migráció kezelése terén. 2. Tudományos eredményemnek tartom, hogy a kutatás során a nemzetbiztonsági szolgálatok

tevékenységi

és

szervezeti

oldalát

migrációs

szempontból,

rendszerszemléletű megközelítéssel feldolgoztam. A kutatás eredményeinek értékelése rávilágított, hogy milyen munkafolyamat során az intézkedések mely körét szükséges meghoznia ideális esetben egy adott szervezeti egységnek. A migrációhoz kapcsolódó kormányzati döntés-előkészítés információs támogatása, a kockázatok előzetes felismerése, a szakirányú szervek előzetes tájékoztatása (bevándorlási hatóság, tömeges menekülthullám esetén a katasztrófavédelmi szerv), valamint ettől eltérő jelleggel a korrupció elleni küzdelem az objektumvédelem során, illetve a legális migráció szakhatósági jellegű szűrése mind a tevékenységi oldal gyakorlati elemeinek kibontása az értekezésemben. A funkcionális szempontú bemutatás során új elemként rendszereztem, hogy a hírszerzésnek milyen alapvető feladatai lehetnek a migráció felmérésében, értékelésében, valamint az elhárításnak milyen szerteágazó feladatköre van a migráció kezelése során. Az illegális migráció elleni küzdelem terén is lényeges a technikai hátteret biztosító szakszolgálati tudás és kapacitás igénybevétele. 3. Új tudományos eredményemnek ítélem meg a komplex kockázati katalógus felállítását. Ebben a globális, regionális és helyi migrációs kockázatok, a csak bűnügyi, továbbá a rendészeti és a nemzetbiztonsági, valamint a komplex biztonsági, továbbá a társadalmi szintű kihívások és kockázatok is helyt kaptak. Arra törekedtem, hogy a fenti – összesítő jellegű – katalógus tartalmazza az azokra adott titkosszolgálati jellegű válaszokat is. Törekedtem munkám során arra is, hogy a társadalmi, politikai, vagy rendőri szinten kezelendő kockázatokat egyaránt jelezzem, ne kizárólag a nemzetbiztonsági vonatkozásúakat. A katalógus összeállítása során felismertem, hogy nem lehet teljes és pontos képet adni a kockázatok köréről és hatásaikról, kezelésükről. Úgy gondolom, hogy az értekezésben felvázolt katalógus bővíthető, árnyalható, és mind az állami, mind a társadalmi válaszreakciók terén pontosítható. Javaslom, hogy a migrációhoz köthető 133   

kockázatok pontos ismerete érdekében további kutatások induljanak, és készüljenek javaslatok a katalógus korrekciójára és bővítésére. 4. Új tudományos eredményemnek tekintem, hogy a hazai és nemzetközi példák összefoglalásával, összehasonlító elemzésével és értékelésével bizonyítottam, szükséges a migrációs (idegenrendészeti) nemzetbiztonsági szűrések jogi környezetének módosítása annak érdekében, hogy az információgyűjtő munka során keletkezett minősített adatok felhasználhatóak legyen, és ezáltal jogállami keretek maximális garantálása mellett is lehetőség van a nem kívánt személyek kiutasítására, eltávolítására. A kutatás során nemzetközi kitekintéssel bizonyítottam, hogy a státuszkérelmezők vizsgálata során olyan jogi eszközök, bírói fórumok állhatnak rendelkezésre,

amelyek

lehetővé

teszik

a

hatékony

nemzetbiztonsági

érdekérvényesítést. Ennek tudományos igényű feltárására ez idáig nem került sor, így a jogalkotási folyamatban célszerű az új tudományos eredményt beemelni.

A tudományos eredmények gyakorlati felhasználhatósága Az értekezés tartalma alapján négy területen látom hasznosíthatónak kutatásom eredményeit. Egyrészt a szervezeti korrekciókra való felkészülés terén, amikor az illegális migráció elleni küzdelemhez erőt és eszközöket szükséges rendelni. Fontos a javasolt jogszabályi módosítások során figyelembe venni a kutatásban felszínre került eredményeimet. A katalógus olyan kockázatok körét mutatta be, amelynek mentén a kormány pontosítani képes a migrációhoz kapcsolódó hírigényeit, a feladatmegszabásokat. Amennyiben a migrációhoz kapcsolódóan létrejönne az elemző (koordinációs) fórum, a folyamatok rendszeres mérésével és összefoglalásával a hírigények időszakos pontosítása válik lehetővé. Részletesen bemutattam az értekezés során, főként az interjúkhoz kapcsolódóan, hogy a bevándorlási hatóság munkatársainak, valamint a rendészeti állománynak az oktatása az össznemzetbiztonsági

kockázatokról,

valamint

a

speciális

migrációs

kockázatokról

szükségszerű. Egyrészt a hírszerzés ismeretei előadások keretében átültethetők a migránsokkal

napi

szinten

találkozó

rendőrök,

határrendészek

és

köztisztviselők

tevékenységébe, másrészt az elhárítás megelőző jellegű, biztonságtudatosságot fokozó awareness programokat nyújthat. 134   

A katalógus bővítésével, pontosításával a migráció kockázatainak köre a magyar felsőoktatásban, és kiemelten a közszolgálati képzésben hasznosíthatóvá válik.

Javaslatok Jogszabályi szinten célszerű a Rendőrség szervezeti korrekciójának kidolgozása úgy, hogy operatív, felderítő szervként létrejöjjön az illegális migráció és az embercsempészet elleni szolgálat, amely önálló nemzetközi kapcsolattartásra jogosult, országos hatáskörrel rendelkezik, valamint képes együttműködni a migráció kezelésében érintett más szervekkel. Szükség van egy centralizált, országos hatáskörrel és területi szervekkel rendelkező, titkosszolgálati

eszközök

alkalmazására

felhatalmazott

szerv

megalapítására

és

működtetésére. Elnevezése lehet Embercsempészés Elleni Bűnügyi Felderítő Központ. Meglátásom szerint a migrációs folyamatok mérésére és a kormányzat folyamatos tájékoztatása érdekében a magyar TKB-hez és a német GASIM-hoz hasonlóan egy migrációs elemző (koordinációs) csoport felállítása elengedhetetlen Magyarországon is. Integrálni kell szervezetileg is a titkosszolgálati információk becsatornázását a rendészeti apparátusba. Javaslom a nemzetbiztonsági törvény módosítása során az Információs Hivatal, valamint az Alkotmányvédelmi Hivatal feladatai közé beemelni az illegális migráció elleni küzdelmet. A legális migráció szűrése során a nyílt eljárásban egy titkosszolgálat nem képes, vagy csak korlátozottan képes érdekeit érvényesíteni, a dániai többlépcsős nyílt és zárt bírói fórum alkalmas lehet a magyar aggályok feloldására. A dán megoldás az eljárás bírói felülvizsgálati szakaszában példaként szolgálhat, ezért javaslom a dán és a brit eljárásjog részletes jogászi vizsgálatát. Célszerű egy speciális bevándorlási bírói testület/tanács felállítása, amelynek átvilágított bírái és a kijelölt ügyvédek előtt minden, akár partnerszolgálati információk is bemutathatók. A terrorista háttér felderítése érdekében folytatott tevékenység során szükséges a bevándorlási hatóság kezébe olyan speciális kérdéssort adni, amely képes előzetesen jelezni az interjúk 135   

során a potenciálisan érintettek körét. Egyes, főként válsággal sújtott térségeket bemutató előadássorozat, vagy tanfolyam kialakítása válik szükségessé, amelynek alapján a meghallgatásokat végző bevándorlási szakemberek képesek lennének már korai szakaszban megítélni a kockázatok mértékét. Ezen felvilágosító munka során jelentős szerepet játszhatnak a speciális külföldi eredetű információkkal bíró hírszerző szolgálatok.

136   

FELHASZNÁLT IRODALOM Ann Katherine Isaacs: Migration. An Intelliegence and Security Perspective In.: Immigration/Emigration in historical perspective:, 2007., Pisa, Pisa University Press Annual Report of the Security Information Service (BIS) for 2006, http://www.bis.cz/n/ar2006en.pdf, 2012. március 11-i letöltés  Ávár – Balda – Boros – Hegedűs – Stelmach: Az Integrált Vezetési Központ, megjelent a Határrendészeti Tanulmányok 2006/3. különszámában, elérhető: http://www.rtf.hu/mrtt_hatarrendeszet/haret_2006_3_kulonszam.pdf, 2012. május 31. letöltés Bakos Gyula: A Vám- és Pénzügyőrség rendvédelmi szerepe, Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, VIII. kötet, Pécs Balla Zoltán: A rendészeti jog egyes kérdései, különös tekintettel a nemzetbiztonsági törvény problémáira, PhD értekezés, Budapest, 2002. BIS Annual Report 2008., http://www.bis.cz/n/ar2008, 2012. március 11-i letöltés

Boross Zoltán (hozzászólás): In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség integrációjának tapasztalatai”című nemzetközi tudományos konferencián elhangzott előadások szerkesztett változata Boross Zoltán: Az illegális migrációhoz kapcsolódó bűncselekmények nyomozásának tapasztalatai In. Határrendészeti tanulmányok 2011/1. Különszám Bózsing György: A határrendészeti szolgálat megszervezésének, a szakirányítás megvalósulásának tapasztalatai a Baranya megyei Rendőr-főkapitányságon, In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség integrációjának tapasztalatai”című nemzetközi tudományos konferencián elhangzott előadások szerkesztett változata Buzás Gábor: Közigazgatás-rendészet-rendőri intézkedés, PhD értekezés, Pécs, 2010. Cseresnyés Ferenc: A Magyar Köztársaság integrálása a szabadság, jog és a biztonság térségébe. A magyar határellenőrzés feladatai a közeljövőben Ausztria példája alapján. In: Hautzinger Zoltán (szerk.) Tanulmányok a „Magyar határellenőrzés – európai biztonság” című tudományos konferenciáról; Pécsi Határőr Tudományos Közlemények III. Kiadta a Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztály Pécsi Szakcsoportja, Pécs, 2004. CSIS Public Report 2006-2007. https://www.csis.gc.ca/pblctns/nnlrprt/2006/rprt2006-eng.pdf, 2012. március 8-ai letöltés CSIS Public Report 2007-2008 https://www.csis.gc.ca/pblctns/nnlrprt/2007/PublicReport0708_Eng.pdf, 2012. március 8-ai letöltés 137   

CSIS Public Report 2009/2010. https://www.csis.gc.ca/pblctns/nnlrprt/20092010/20110127_pblcrprt_09-10-eng.pdf, 2012. március 8-ai letöltés

Dalnoki Zsolt: A nemzetközi illegális migráció katasztrófavédelmi/polgári védelmi aspektusai, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, XII. szám, 349-353.o. Demény Ádám: Az integrált határigazgatási rendszer és vámigazgatás, In.: Hadtudományi Szemle 2009.2. évfolyam, 2. szám Dezső Lajos – Hajas Gábor: A nemzetbiztonsági tevékenységre vonatkozó jogszabályok – Kommentár a gyakorlat számára, HVG-ORAC Lap- és könyvkiadó, Budapest, 1997. Dobák Imre: Illegális migráció – Ukrajna biztonságföldrajzi jelentősége, Kard és toll, 2006/3. szám Kiss Attila: A külföldiek rendészetének szabályozása, Belügyi Szemle 1999/1.

Éberhardt Gábor: A Rendőrség és a Határőrség integrációjának hatása a Szegedi Határrendészeti Kirendeltségre, In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Fehér Lenke: Nemzetközi migráció, embercsempészet, emberkereskedelem In.: Póczik Szilveszter-Dunavölgyi Szilveszter. Nemzetközi migráció-nemzetközi kockázatok, HVGORAC, Budapest, 2008. Fenyvesi Lajos: Külföldiek ellenőrzésével kapcsolatos nemzetbiztonsági feladatok In.: Belügyi Szemle, 1999./1

Ficzere Lajos – Forgács Imre: Magyar közigazgatási jog. Különös rész, Osiris Kiadó Budapest, 2006. Finszter Géza Az alkotmányozás és a rendészeti jog sarkalatos törvényei, In: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények XII., Pécs, 2011. Finszter Géza: A rendészet elmélete (KJK-KERSZÖV, BP: 2003.) Finszter Géza: A rendészeti rendszer alkotmányos és közjogi alapjai, 2. számú előtanulmány az átfogó rendészeti stratégia társadalmi vitájához, http://www.police.hu/rttit/elotanulmany.html, 2012. március 18-ai letöltés Finszter Géza: Ismét a nemzetbiztonságról, In.:Belügyi Szemle, 1999/4-5. 5-19.o. Gaál Gyula: Az embercsempész tevékenység megjelenési formáinak és módszereinek változásai a Magyar Köztársaság államhatárán 1991-2003 között, PhD értekezés, Budapest, 2005. Gill, Peter – Phytian, Mark: Intelligence in an Insecure World. Polity Press, Cambridge, Görbe Attiláné Zán Krisztina: A magyarországi migráció helyzete, kezelésének feltételei és lehetőségei, PhD értekezés, Budapest, 2010. 138   

Gubicza József: A Határőrség menekültügyi feladatai (doktori értekezés), Határőrségi tanulmányok 2001/1. Különszám, kiadta a Határőrség Országos Parancsnokság – Határőrség Tudományos Bizottsága, Budapest, 2001.

Gubicza József: A menekültügy nemzetközi és hazai történetéből In.: Hadtudomány, 2001. 1. szám, elérhető:http://www.zmne.hu/kulso/mhtt/hadtudomany/2001/1/14/s-09.htm, 2012. szeptember 11-i letöltés Gubicza József–Laufer Balázs: Az illegális migráció rendészeti, kiemelten nemzetbiztonsági aspektusú vizsgálata keretében végzett interjúsorozat megállapításai, kutatási eredményei; Határrendészeti tanulmányok, 2012./1. (IX. évfolyam 1.különszám), Szerk.:Verhóczki János HU ISSN 2061-3997 (Online) Hautzinger Zoltán: A határ-, és idegenrendészeti szaktudás alapelvei In.: Határrendészeti tanulmányok, 2010/1. Különszám Hetesy Zsolt A titkos felderítés, PhD értekezés, Pécs 2011. Integration as a means to prevent extremism and terrorism, Typology of Islamist radicalisation and recruitment, BfV, 2007 január http://www.verfassungsschutz.de/download/SHOW/publication_0704_islamism_integration.p df, 2012. május 20-i letöltés Jagusztin Tamás – Bodnár Gergely: Az illegális migráció elleni küzdelem jogi és politikai eszközei az Európai Unióban című tanulmány In.: Póczik Szilveszter-Dunavölgyi Szilveszter Nemzetközi migráció-nemzetközi kockázatok, HVGORAC, 2008. Jónás Endre: Terrorizmus, Magyarország; In.: Belügyi Szemle, 1999/12. Jungbert Béla: Az embercsempészet mint az illegális migráció egy fajtája, In.: Sík Endre-Tóth Judit (szerk.): Táborlakók, diaszpórák, politikák, MTA PTI, Budapest, 1996.

Katona Béla – Gyömbér László: A Nemzetbiztonsági Hivatal feladatai a migráció biztonsági kockázatainak felderítésében, és elhárításában, együttműködési kérdések az uniós integráció tükrében, Pécsi határőr tudományos közlemények III., elektronikus változat, http://www.pecshor.hu/periodika/2004/Katona.pdf, 2010. június 19-ei letöltés Kovács Tamás: A Belügyminisztérium rendészeti és karhatalmi feladatai 1920 és 1944. között, In.: Pécsi Határőr Tudományos közlemények X., Pécs, 2009.

Kovács Tamás: Adalékok a Magyar Királyi Külügyminisztérium szerepéhez államvédelemben és az államrendészetben, Különlenyomat, FONS XV. (2008) 1. szám

az

Kovács Zoltán: A határrendészeti tevékenység hatékonyságának alakulása, szakirányításának aktuális kérdései, In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség

integrációjának tapasztalatai”című előadások szerkesztett változata

nemzetközi

tudományos

konferencián

elhangzott

139   

Krahulcsán Zsolt A BM KEOKH és Útlevél Osztály szervezettörténete, 1956–1962 A KEOKH és az Útlevél Osztály működése, szervezeti átalakulásai 1945 és 1956 között, Betekintő 2011/4. szám http://www.betekinto.hu/node/188, 2012. március 21. letöltés Krahulcsán Zsolt: A be- és kiutazások állambiztonsági és pártellenőrzése (1965–1970) Betekintő 2010/2. szám, http://www.betekinto.hu/node/48, 2012. március 21. letöltés Kurtán Sándor: Tanulmányozzuk-e James Politikatudományi Szemle, 2008/2. szám

Bondot?

Politikatudomány

és

titkosszolgálat

Laufer Balázs: A migráció és a terrorizmus a nemzetbiztonsági szolgálatok szemszögéből, OTDK dolgozat, 2004. elérhető: http://www.publikon.hu/application/essay/88_1.pdf, 2012. március 12-i letöltés Laufer Balázs: Az illegális migráció és a menekültügy biztonsági vetületei, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, XI. kötet, Pécs, 2010. Lipics László: Mélységi ellenőrzés Magyarországon, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények XII., Pécs, 2011.

Lowenthal, Mark M.: Intelligence. From Secrets to Policy, Second Edition, 2003. Migrationsproblematik im Kontext von Terrorismus Vortrag des BND-Präsidenten, Herrn Ernst Uhrlau, im Rahmen der BKA-Herbsttagung zum Thema „Illegale Migration – Gesellschaften und polizeiliche Handlungsfelder im Wandel“am 16. November 2006. http://www.bnd.de/nn_1365968/DE/Presse__Oeffentlichkeitsarbeit/Publikationen/pdf/200611 16__bkaherbsttagung,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/20061116_bkaherbsttagu ng.pdf, NBH Évkönyv 1999. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2000. NBH Évkönyv 2001. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2002. NBH Évkönyv 2002. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2003. NBH Évkönyv 2003. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2004. NBH Évkönyv 2004. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2005. NBH Évkönyv 2005. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2006. NBH Évkönyv 2006. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2007 NBH Évkönyv 2007. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2008. NBH Évkönyv 2008. Kiadta a Nemzetbiztonsági Hivatal, Budapest, 2009. Németh József: A Rendőrség feladatai az illegális migráció és a nemzetközi terrorizmus elleni fellépés terén, különös tekintettel a Balkán biztonsági helyzetére, PhD értekezés, Budapest, 2010. 140   

Németh Lajos: A Rendőrség és a Határőrség integrációjának megvalósulása a Győri Határőr Igazgatóság és a Győr–Moson–Sopron megyei Rendőr-főkapitányság esetében. A határrendészeti tevékenység rendszere a belső határokon, In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség integrációjának tapasztalatai”című nemzetközi tudományos konferencián elhangzott előadások szerkesztett változata Papp Csaba-Solymosi Krisztina-Horváth László-Hullám István: A biztonság fokozása a Magyar Köztársaság schengeni külső határszakaszán, In.: Hadmérnök, V. évfolyam, 2. szám – 2010. június Pék Miklós: A Magyar Köztársaság határain felfedésre került, migrációhoz kapcsolódó nemzetbiztonsági kockázati tényezők és az együttműködés kérdései a nemzetbiztonsági szolgálatokkal, Szakdolgozat, ZMNE, Budapest, 2007. PET Report 2008-2010, https://www.pet.dk/English/~/media/PETBeretning20082010UKpdf.ashx, 2012. március 9-i letöltés

Petővári Bence: A paradigmaváltás esélyei a fejlett országok migrációs politikájában. PhD értekezés, Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskola, 2010. http://phd.lib.uni corvinus.hu/519/1/petovari_bence.pdf, 2011. július 6-ai letöltés Petrétei József: Alkotmány és alkotmányosság, In.: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből, (egyetemi jegyzet) Pécs 1996. Póczik Szilveszter: A nemzetközi migráció tendenciái a 20. és a 21. században elméleti és történelmi nézőpontból, In.: Nemzetközi migráció-nemzetközi kockázatok HVGORAC, Budapest, 2008. Póczik Szilveszter-Dunavölgyi Szilveszter (Szerk.): Nemzetközi migráció-nemzetközi kockázatok, HVGORAC, Budapest, 2008. Rácz Lajos: James McCargar – alias Chritopher Felix – gondolatai a hírszerzésről In.: Felderítő Szemle XI. évfolyam 1-2. szám, 2011. március-június Report of the Security Information Service for 2007, http://www.bis.cz/n/ar2007en.pdf. 11

Révész Béla A titkosszolgálatok titoktalanításáról – egy politikai jelenség politológiai mellőzöttsége, Politikatudományi Szemle, 2007/4. szám Révész Béla A titok mint politika – a titkosszolgálatok politológiai kutatásának lehetőségei, Szeged, 2007. (egyetemi jegyzet, http://www.bibl.uszeged.hu/bibl/eforras/tananyag/polit/abjegyzet.pdf, 2012. január 5-i letöltés) Ritecz György: Az illegális migráció és az EU-csatlakozás hatása a magyar határőrizetre, PhD értekezés, Budapest, 2003. Saskia Sassen: Elveszített kontroll? Szuverenitás a globalizáció korában, Helikon Kiadó, Budapest, 2000. 141   

Swedish Security Service 2007, http://www.sakerhetspolisen.se/download/18.59a6ce1f116807f34088000769/SwedSecurity20 07webb.pdf 2012. március 9-i letöltés Swedish Security Service 2008, http://www.sakerhetspolisen.se/download/18.5bf42a901201f330faf80002185/swedishsecurity 2008.pdf, 2012. március 9-i letöltés Swedish Security Service 2009, http://www.sakerhetspolisen.se/download/18.34ffc68f1235b740c0680004879/swedishsecurityservice2 009.pdf, 2012. március 9-i letöltés

Szabó A. Ferenc: A nemzetközi migráció és korunk biztonságpolitikai kihívásai, Zrínyi Kiadó, Budapest, 2006. Szalkai Attila: A kényszermigráció biztonságpolitikai kockázata a 21. század elején, In.: Nemzet És Biztonság, 2010. március

Szamel Lajos: Jogállamiság és rendészet (Rendészeti Szemle 1992/3. szám) Szőke István: A bűnüldözés és bűnmegelőzés összefüggései Határőrségi tapasztalatok alapján,. In: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények II., Pécs, 2003. SZRU News: Kyiv Hosts International Seminar "Counter Illegal Migration and Combating International Terrorism", 2005. június 6-7., http://www.szru.gov.ua/messages.php?lang=en&item=9&page=1 Tájok Péter: Az illegális migráció kezelésében rejlő lehetőségek hazánk schengeni csatalakozását követően, mint a komplex biztonság kiemelt szegmensei. Határrendészeti Tanulmányok, 2007. 3. szám Teke András: A veszélyek kezelése és a határbiztonság In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, VI. kötet, Pécs 65-89.o. Teke András: Életminőség-biztonságszolgáltatás-rendvédelem In.: Hadtudomány, 2010. elektronikus szám Teke András: EU-csatlakozás, stratégiai tervezés, a Határőrség jövője In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, I. kötet, 2002., Pécs Töttős Ágnes: A kulturált idegenrendészet, Az idegenrendészeti ügyintézés fejlődése, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények, X. kötet, Pécs, 2009. Töttős Ágnes: A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező családegyesítő harmadik országbeliek helyzete az új idegenrendészeti jogszabályok tükrében, In.: Pécsi Határőr Tudományos Közlemények IX.. Kiadta a Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztály Pécsi Szakcsoportja, Pécs, 2008. Wetzel Tamás: A bevándorlás kérdése Magyarországon, Publikon Kiadó, Budapest, 2011. 142   

Windt Szandra: Az illegális migráció kriminológiai jellemzői, PhD értekezés, Miskolc, 2008. Zsinka András:Az integráció humánerőforrás-gazdálkodási mérlege In.: Határrendészeti tanulmányok 2009/3. Különszám, „A Rendőrség és a Határőrség integrációjának tapasztalatai”című nemzetközi tudományos konferencián elhangzott előadások szerkesztett változata

143   

MELLÉKLETEK

Kérdőív AZ ILLEGÁLIS MIGRÁCIÓ RENDÉSZETI ÉS NEMZETBIZTONSÁGI ASPEKTUSÚ VIZSGÁLATA A SCHENGENI CSATLAKOZÁS UTÁNI IDŐSZAKBAN

ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEK: 1. Mit gondol általánosságban a migrációról? 2. Milyen összefüggés, kapcsolat van Ön szerint a migráció és az illegális migráció között, illetve ezen jelenségek megítélésében? 3. Ön szerint a schengeni területen tartózkodás legalizálásra tett jogellenes kísérletek (névházasság, tanulmányi célú vízummal visszaélés) értelmezhetőek-e az illegális migráció keretén belül? 4. Ön szerint az elmúlt években mely okokból növekedett Magyarország esetében az illegális migráció (ellentétben más EU tagállamokkal)? 5. Milyen veszélyeket lát aktuálisan az illegális migráció kapcsán? 6. Milyennek tartja a hatályos jogszabályi hátteret? Hol lát problémákat, „kiskapukat” a szabályok terén? Az Ön szervezetének belső szabályzói milyen főbb jellemzőkkel bírnak, vannak e tervek/előkészített anyagok? 7. Hogyan értékeli a BM új törvénymódosítás-tervezetét/a törvénymódosítást általánosságban? EGYÜTTMŰKÖDÉS KÉRDÉSE: 1. Milyennek tartja az illegális migrációt kezelő szervek (esetleg civil szervezetek) együttműködését? 2. Kérem foglalja össze az együttműködési megállapodások irányait, főbb értékeit, esetleges hiányosságait, továbbá értékelje azok megvalósulását a mindennapi gyakorlati együttműködés tükrében! 3. Szükségesnek tartja-e az együttműködési megállapodások megújítását, felülvizsgálatát? 4. Kérem vázolja fel az illegális migráció elleni küzdelem szervezeti és humán hátterét, megváltoztatásuk esetleges szükségességét, irányait a gyakorlati együttműködés során 144   

tapasztalt szervezeti „súrlódások”, feszültségpontok tükrében (amennyiben léteznek ilyenek)!

SPECIÁLIS KÉRDÉSKÖR: 1. Milyen nemzetbiztonsági aspektusokat (nemzeti érdekek) lát a migráció kapcsán általánosságban (gazdasági, demográfiai és egyéb)? 2. Milyen nemzetbiztonsági aspektusokat tart fontosnak az illegális migráció kapcsán? 3. Lát-e kapcsolatot, vagy egyéb összefüggést az illegális migráció és a főbb kockázati tényezők (szervezett bűnözés, terrorizmus,…) között? 4. Szükségesnek és célszerűnek, vagy inkább zavarónak tartja, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényi felhatalmazással részben illetékesek a migráció és az illegális migráció kezelése terén? 5. Hogyan értékeli (szigorúan általánosságban!!!) a nemzetbiztonsági szerv és az egyéb állami szervek közötti együttműködést az előbbi szakhatósági szerepének tükrében? EGYÉB KÉRDÉSEK: 1. Az „együttműködési” és a „speciális kérdéskör” szemszögéből hogyan értékeli a BM törvénymódosítás-tervezetét? Képes lehet az új, módosított törvénycsomag a közbiztonságin túl a nemzetbiztonsági kockázatok mérséklésére, illetve az egyéb visszaélések kiszűrésére? 2. Milyen javaslatokat fogalmazna meg a kutatási téma kapcsán az egyes állami szervek, hatóságok munkájának javítása érdekében? 3. Milyen új együttműködési formákat tart elképzelhetőnek? 4. Mely aspektusokat, kérdésköröket hiányolta Ön a fenti interjú során? Milyen észrevételei vannak a kutatási téma kapcsán?

145   

Statisztika Az alábbi statisztikai adatok és ábrák a Rendőrség és a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal nyilvánosságra hozott (www.police.hu/statisztika/archivum; www.bmbah.hu/) mutatóinak sajátos válogatása.

1. sz. statisztika

2007.01.012007.12.31.

2008.01.012008.12.31.

Változás

Változás százalékban

illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekmények

8 948

7 567

-1 381

-15%

jogellenes cselekmények

48 629

39 689

-8 940

-18%

visszairányítás BTT miatt visszairányítás beutazási feltételek hiánya miatt

957

1 151

194

20%

9712

4 405

-5 307

-55%

2008.01.012008.12.31.

2009.01.012009.12.31.

Változás

Változás százalékban

illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekmények

7 595

9 888

2 293

30%

jogellenes cselekmények

40 708

43 351

2 643

6%

114

222

108

95%

1 835

2 278

443

24%

4 263

5 212

949

22%

visszairányítás jogellenes cselekmény miatt visszairányítás BTT miatt visszairányítás beutazási feltételek hiánya miatt

2010.01.01-2010.08.31.

illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekmények

5 334

jogellenes cselekmények

24 648

visszairányítás jogellenes cselekmény miatt

1 783

visszairányítás BTT miatt visszairányítás beutazási feltételek hiánya miatt

2 343 2 233

146   

Illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekmények

2008.01.012008.12.31.

2009.01.012009.12.31.

Változás

Változás százalékban

7 595

9 888

2 293

30%

2009.01.012009.08.31.

2010.01.012010.08.31.

Változás

Változás százalékban

6 629

5 334

-1 295

-20%

147   

Illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekményeket elkövetők főbb állampolgársági adatai

állampolgárság ukrán szerb koszovói afgán török moldáv román makedón egyéb, ismeretlen horvát egyéb Mindösszesen állampolgárság ukrán afgán szerb román koszovói palesztin török moldáv egyéb, ismeretlen pakisztán egyéb Mindösszesen

2008.01.012008.12.31.

Ha az összes=100%

2009.01.012009.12.31.

Ha az összes=100%

Változás

Változás százalékb an

1181 1577 650 124 387 820 424 161 122 102 2047 7595

16% 21% 9% 2% 5% 11% 6% 2% 2% 1% 27% 100%

1870 1807 1084 1075 539 528 516 185 177 163 1944 9888

19% 18% 11% 11% 5% 5% 5% 2% 2% 2% 20% 100%

689 230 434 951 152 -292 92 24 55 61 -103 2 293

58% 15% 67% 767% 39% -36% 22% 15% 45% 60% -5% 30%

2010.01.012010.08.31.

Ha az összes=100%

Változás

Változás százalékban

901 679 530 383 315 302 266 206 126 106 91 5 334

17% 13% 10% 7% 6% 6% 5% 4% 2% 2% 2% 73%

-303 239 -594 98 -357 282 -134 -70 10 68 5 -1 295

-25% 54% -53% 34% -53% 1410% -34% -25% 9% 179% 6% -20%

2009.01.01Ha az 2009.08.31. összes=100%

1204 440 1124 285 672 20 400 276 116 38 86 6 629

18% 7% 17% 4% 10% 0% 6% 4% 2% 1% 1% 70%

148   

Illegális migrációhoz kapcsolódó jogellenes cselekmények összetevői

Minősítés embercsempészés bűncselekmény közokirat-hamisítás bűncselekmény beutazási és tartózkodási tilalom megsértése bűncselekmény emberkereskedelem bűncselekmény THS és kísérlete szabálysértés összesen külföldiek rendészetével kapcsolatos szabálysértés

Összesen

Minősítés embercsempészés bűncselekmény közokirat-hamisítás bűncselekmény beutazási és tartózkodási tilalom megsértése bűncselekmény emberkereskedelem bűncselekmény THS és kísérlete szabálysértés összesen külföldiek rendészetével kapcsolatos szabálysértés

Összesen

2008.01.012008.12.31.

Ha az ország=100%

2009.01.012009.12.31.

Ha az ország=100%

Változás

Változás százalékban

199

3%

278

2,8%

79

40%

1 282

17%

1 088

11,0%

-194

-15%

585

8%

883

8,9%

298

51%

0

0%

0

0,0%

0

0%

3 639

48%

5 948

60,2%

2309

63%

1 890

25%

1 691

17,1%

-199

-11%

7 595

100%

9 888

100%

2 293

30%

2009.01.01Ha az 2009.08.31. ország=100%

2010.01.012010.08.31.

Ha az ország=100%

Változás

Változás százalékban

176

3%

135

2,5%

-41

-23%

737

11%

671

12,6%

-66

-9%

559

8%

584

10,9%

25

4%

0

0%

0

0,0%

0

0%

3 994

60%

2 893

54,2%

-1101

-28%

1 163

18%

1 051

19,7%

-112

-10%

6 629

100%

5 334

100%

-1 295

-20%

149   

Tiltott határátlépés és kísérlete szabálysértés elkövetési helyei 2008

2009

150   

2010

151   

Rendőrségi őrzött szálláson végrehajtott őrizetek

Viszonylat idegenrendészeti őrizet kiutasítást előkészítő őrizet összesen

Viszonylat idegenrendészeti őrizet kiutasítást előkészítő őrizet összesen

2008.01.012008.12.31. 1467

2009.01.012009.12.31. 1381

218

636

1685

2017

2009.01.012009.08.31. 850 330

2010.01.012010.08.31. 1435 966

1180

2401

Változás

Változás százalékban

-86 418 332

-0,06 192% 20%

Változás

Változás százalékban

585 636 1 221

69% 193% 103%

152   

2. sz. statisztika Menekültkérelmek állampolgárság koszovói afgán szerb grúz török iráni szomáliai vietnámi nigériai iraki egyéb

Összesen

2009.01.012009.12.31. 1642 1191 524 115 114 77 74 71 65 55 558

4486

afgán koszovói nyugati-parti szerb szomáliai grúz török palesztin iráni iraki egyéb

2010.01.012010.08.31. 564 201 146 75 47 46 44 40 33 30 303

Összesen

1529

állampolgárság

153   

A Magyarországra érkezett menedékkérők számának alakulása BÁH adatok alapján 2005-2009 Regisztrált menedékkérők

Év

Európai fő

száma összesen

Európán kívüli %

fő

%

2005

1 609

548

36,29

1 025

63,71

2006

2 117

847

40,01

1 270

59,99

2007

3 419

1 162

33,98

2 257

66,01

2008

3 118

1 783

57,18

1 335

42,82

2009

4 672

2 615

55,98

2 057

44,02

2009-2010 Változás %-ban

2009.

2010.

Változás

Regisztrált menedékkérők száma összesen

4 672

2 104

-2 568

-54,97%

Európai

2 615

568

-2 047

-78,28%

Európán kívüli

2 057

1 536

-521

-25,33%

Magyarországra érkező menekültstátusz-kérelmezők a belépés módja szerint Érkezés módja Év Legális

Illegális

2005

569

1 040

2006

586

1 531

2007

595

2 824

2008 2009

239 196

2 879 4 476

Változás %ban

2009.

2010.

Változás

Legális

196

63

-133

-67,86%

Illegális

4 476

2 041

-2 435

-54,40%

154   

3. statisztika Szökések a BÁH objektumaiból (engedély nélkül távozók)

állampolgárság koszovói afgán szerb grúz szomáliai török iraki iráni nigériai vietnámi egyéb

Összesen

állampolgárság afgán koszovói palesztin iráni nigériai szerb grúz szomáliai pakisztáni török egyéb

Összesen

2009.01.012009.12.31. 1514 872 482 103 83 75 50 40 38 36 308

3601

2010.01.012010.08.31. 432 119 76 47 38 34 31 22 17 16 116

948

155   

PUBLIKÁCIÓS LISTA Az illegális migráció rendészeti, kiemelten nemzetbiztonsági aspektusú vizsgálata keretében végzett interjúsorozat megállapításai, kutatási eredményei; társszerzőségben Dr. Gubicza Józseffel; Határrendészeti tanulmányok, 2012./1. (IX. évfolyam 1.különszám), Szerk.: Dr. Verhóczki János HU ISSN 2061-3997 (Online) Az észak-afrikai migráció és politikai kételyek Európában; Új népvándorlás, Migráció a 21. században Afrika és Európa között, szerk.: Tarrósy István, Glied Viktor, Keserű Dávid, Pécs, ID Research Kft./Publikon Kiadó, 2011, ISBN 978-615-5001-52-9 Reflections on migration; AARMS, Academic and Applied Research in Military Science, Volume 10, Issue 1 2011, Miklós Zrínyi National Defence University, ISSN 1588-8789 Gondolatok a migrációs stratégia szükségességéről; Magyar Rendészet, X. évfolyam, 2010. 34. szám, a Rendőrtiszti Főiskola szakmai, tudományos folyóirata, HU ISSN 1586-2895 Az új kihívások hatása a nemzetbiztonságra – a nemzetbiztonsági szolgálatok megváltozott szerepe napjainkban; Felderítő Szemle, IX. évf. 3-4. szám (2010 szeptember-december), kiadja a Katonai Felderítő Hivatal, Bp., 2010; HU ISSN 1588-242X A migráció biztonsági aspektusai és annak jogszabályi háttere; Szakmai Szemle, 2010. 3. szám, kiadja a Katonai Biztonsági Hivatal Tudományos Tanácsa, Bp. 2010; HU ISSN 17851181 A migráció jelensége, valamint egyes külföldi biztonsági (elhárító) és hírszerző szolgálatok ezzel kapcsolatos kommunikációja; Felderítő Szemle, IX. évf. 2. szám (2010 június), kiadja a Katonai Felderítő Hivatal, Bp., 2010; HU ISSN 1588-242X Az illegális migráció és a menekültügy biztonsági vetületei; Pécsi Határőr Tudományos Közlemények XI., Tanulmányok „Quo vadis rendvédelem? Szabadságjogok, társadalmi kötelezettségek és a biztonság” című tudományos konferenciáról; Pécs, 2010; Szerk.: Gaál Gyula, Hautzinger Zoltán; HU ISSN 1589-1674 Az illegális migráció helyzete a schengeni csatlakozás tükrében, Határrendészeti tanulmányok, 2010. 1. szám, Szerk.: Görbe Attiláné Zán Krisztina, HU ISSN 2061-3997 (Online), HU ISSN 1786-2345 A Magyar Köztársaság aktuális biztonsági jellegű kihívásai, kiemelten az illegális migráció jelenségére; Határrendészeti tanulmányok 2009. 1. szám, Szerk.: Görbe Attiláné Zán Krisztina, HU ISSN 1786-2345 156   

A nemzetbiztonsági szolgálatok szervezeti kultúrájáról; társszerzőségben Dr. Gubicza Józseffel; Pécsi Határőr Tudományos Közlemények X. Tanulmányok „A rendészet kultúrája – kulturált rendészet” című tudományos konferenciáról, Pécs, 2009. Szerk.: Gaál Gyula, Hautzinger Zoltán HU ISSN 1589-1674 A Magyar Köztársaság aktuális biztonsági jellegű kihívásai, kiemelten az illegális migráció jelensége; Határrendészeti tanulmányok, 2008. év 2. rendes szám HU ISSN 1786-2345 A migráció és a terrorizmus a nemzetbiztonsági szolgálatok szemszögéből; Hallgatói Közlemények, a ZMNE tudományos lapja, X. évfolyam 1. szám 2006., 107-130. o. HU ISSN 1417-7307 A nemzetbiztonsági szolgálatok parlamenti ellenőrzése; In: Parlamenti ösztöndíjasok 2004/2005., szerk.: Dr. Soltész István, Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 2005., 117-128. o. HU ISSN 1785-3397 A migráció és a terrorizmus a nemzetbiztonsági szolgálatok szemszögéből; XXVII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia, hadtudomány szekció, Rendvédelem és rendvédelem történet tagozat, I. helyezés A nemzetbiztonsági szolgálatok szerepe a biztonságpolitikában; Pécsi Tudományegyetem, Bölcsészettudományi Kar, Politikai Tanulmányok Tanszék, szakdolgozat

157   

 

158