Az Európai Unió politikai rendszere, politikai folyamatai és politikái

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK

KONRÁD MÁRTA–VÁNDOR JÁNOS

Az Európai Unió politikai rendszere, politikai folyamatai és politikái

2006

3

2004. május 1. óta Magyarország tagja az Európai Uniónak. A tagságra való törekvést nagyon sok tényezôvel lehetett magyarázni. A két legfontosabb elem egyike az volt, hogy hazánk hosszú távú érdekei egyértelmûen megkövetelték, hogy beilleszkedjünk abba az egyrészt politikai-társadalmi, másrészt gazdasági környezetbe, amely szinte kizárólagos módon biztosíthatja Magyarország számára is a békés és folyamatos (tovább)fejlôdés lehetôségét. A másik döntô faktornak az volt tekinthetô, hogy – az elôbbiekkel nagyon szorosan összekapcsolódva – az európai folyamatoktól önmagát elhatárolni képtelen, annak a maga korlátozott erejével (képességeivel) alapvetôen kiszolgáltatott Magyarország csupán e tagságon keresztül válhatott részesévé és befolyásolójává azoknak a döntéseknek, amelyek Európa, illetve ezen keresztül részben világunk egészének sorsát meghatározzák. E két alapelem közül az elsô a tagság elnyerésével biztosítottá vált. Megvalósulásának mikéntje, sikeressége azonban jelentôs mértékben azon (is) múlik, hogy miként tudjuk a tagsággal együtt járó – és ezáltal tényként kezelhetô – második elemet érvényesíteni. Azaz, miként tudunk élni az európai uniós politikaformálásban és döntéshozatalban való részvétel lehetôségével, miként vagyunk képesek a magyar érdekeket közvetlenül védelmezni. Ahhoz, hogy a tagsággal együtt járó döntés-befolyásolási lehetôséget valóban optimálisan kihasználhassuk, elengedhetetlen annak a közegnek a megértése, amelyen belül az európai integráció eseményei, az európai politikai folyamatok zajlanak. Fontos annak a környezetnek az ismerete, amelyen belül e politikai folyamatok eljutnak végpontjaikra, tehát döntések születnek, jogok és kötelezettségek keletkeznek. Mindehhez pedig ugyancsak megkerülhetetlen az európai politikai rendszernek, e rendszer termékeinek, az európai politikáknak, a politikákat létrehozó szereplôknek, e szereplôk ténykedésének feltárása. Tekintve, hogy e tanulmány1 elsôdleges célja az Európai Unión belül keletkezô politika genezisének, illetve kereteinek, valamint képzôdési-fejlôdési mechanizmusának bemutatása, igyekszünk tágabb teret szentelni az általános (nemzeti vagy éppen nemzetközi) politikai struktúrákétól eltérô, egyedinek, sajátosnak tekinthetô elemek felvázolásának, a néha különösen bonyolultnak látszó politikaképzôdés tartalmi, formai elemei megismertetésének és megértetésének. Ehhez megkerülhetetlen az Európai Unió politikai környezetének, e sajátos, a nemzetállamitól, de a globálistól is eltérô politikai rendszernek a körvonalazása. A tisztánlátás érdekében hasonlóképpen rákényszerülünk az európai összefogás politikaformálási kereteinek és képességeinek feltárására is. Az átfogó környezetbe ágyazva tekintjük át az integrációs (szak)politikák egyedi jellegét, teszünk kísérletet osztályozásukra. Majd sort kerítünk e politikák kialakulásának és továbbfejlôdésének elemzésére, a formálódásukat meghatározó tényezôk, szereplôk, eszközök bemutatására. Célunk annak elfogadtatása, hogy az európai politikai folyamatokat ne kizárólagosan a hatalmi viszonyok által determinált, a kisebb (vagy közepes) uniós tagállamok számára eleve elrendeltetett adottságként, hanem az integrációs feltételen belül mozgó szereplôk mindegyike által – igaz, kisebb vagy nagyobb mértékben – befolyásolt események eredményeként fogjuk fel. Szeretnénk igazolni, hogy miközben az így létrejött politikák többnyire a társadalmi, politikai és gazdasági feltételekben rejtôzködô szükségszerûségek tükrözôdései, alakulásuk nagyon sok szubjektív elem ráhatásának is eredménye. S utóbbi szubjektív elemek között fedezhetjük fel azokat, amelyek közvetlenül összekapcsolhatók az egyes tagállamok, valamint azok képviselôi integrációs „megértésével”, felkészültségével, s mindebbôl fakadóan érdekvédelmi képességével. Másrészt szeretnénk azt is érzékeltetni – noha ennek mélységben történô elemzése túlmutat e tanulmány keretein –, hogy az integrációs politika formálása és alakulása folyamatos, egyben hosszabb idôszakot átfogó folyamat, amelyre az érintett szereplôk – így hazánk és annak különbözô háttérbôl érkezett, kormányzati vagy éppen „civil” képviselôi is – hatást gyakorolhatnak. Ráadásul nem elegendô figyelmünket pusztán a politikák megszületéséig terjedô idôszakra fordítani. Ugyanis e politikák végrehajtásának menetében is még mód nyílik a teljesítés módozatainak – részlegesen feltételrendszerének, körülményeinek, eszközeinek stb. – legalábbis a végrehajtáshoz köthetô kiigazítására, vagy amennyiben erre mégsem kínálkozik lehetôség, akkor is az adott politika továbbfejlôdése irányának befolyásolására. Tehát az európai integrációs politikaképzés nagyon ritkán tekinthetô lezárt vagy lezárható eseménysornak. Sokkalta inkább nevezhetjük folyamatosan nyitott, állandóan változó és az érintettek számára rendszeres figyelemmel kísérést igénylô folyamatnak, amelyet pedig az érdekképviselet keretein belül mind kormányzati, mind egyéb szereplôknek követniük kell. 1 A kézirat tervezetét értékes észrevételekkel látta el Dienes-Oehm Egon, Magyarország brüsszeli Állandó Képviseletének helyettes vezetôje, valamint Szolcsányi Bálint a BGF KKFK oktatója. Megköszönve, és a bírálatok, illetve kiegészítések jelentôs részét hasznosítva is jelezniük kell, hogy a tanulmány hibáiért, gyengeségeiért a felelôsség kizárólag a szerzôket terheli.

4

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Az integrációs (uniós) politikai háttér Közhelyszerû, hogy az európai államok polgárainak2 életét azok a folyamatok befolyásolják, amelyeket egy némileg elvont, korántsem könnyen értelmezhetô politikai képzôdmény, az Európai Unió3, illetve annak szereplôi formálják. E szereplôk egy csoportjának eredete a nemzeti politikai környezethez kapcsolható (pl. a kormányoké, a civil szervezôdéseké, érdekképviseleti mozgalmaké), míg egy másik részüknek, mint a közösségi intézményeknek, szerveknek a léte közvetlenül összekapcsolható magával az európai integrációval. Az Európai Unión belül lezajló folyamatok, az azok révén létrehozott szabályhalmazok, azaz politikák – különösen tagságunk elnyerése óta – a mi tudatunkban is egyre markánsabban megtelepszenek. Kezdünk mind többet tudni magáról az Európai Unióról, annak egyes (szak)politikáiról (pl. a közös agrárpolitikáról, a regionális politikáról, a kül- és biztonságpolitikáról stb.), de még mindig kevés ismerettel rendelkezünk ezeknek a folyamatoknak és politikáknak a keletkezésérôl, kialakulásuk feltételrendszerérôl, fejlôdésük menetérôl. Pedig mindez elengedhetetlen ahhoz, hogy mint tagállam, illetve annak állampolgárai a politikák formálásában érdekeinkkel összhangban és megfelelô hatékonysággal részt vegyünk. A politikák születésével és formálódásával összefüggô vizsgálódásainkat annak jelzésével kezdhetjük, hogy az „uniós” politikaképzési folyamat fogalma és tartalma – a politikatudomány oldaláról – legfeljebb mérsékelten bír új tartalommal, és emiatt viszonylag egyszerûen és közérthetôen leírható. E politikák esetében (is) olyan cselekedetek, tevékenységek, döntések halmazáról van szó, amelyeket egy magasan szervezett társadalmi-politikai közegen, egy politikai rendszeren belül – esetünkben az Európai Unióban – egyértelmûen beazonosítható szereplôk fejtenek ki az ott érintett társadalmi csoportosulás, közösség belsô rendjének szabályozása érdekében. Még az elmélet síkján maradva mondhatjuk, hogy – más politikatudományi alapkategóriákhoz, tehát a globális politikai rendszerhez és az elkülönült (nemzet)államhoz hasonlóan – érvényesül az angol nyelvû szakzsargonból átvett polity – politics – policy hármas kötôdéssel leírt összefüggésrendszer.4 Persze az Európai Unióhoz mint elkülönült politikai rendszerhez képest mind a globális, mind a nemzetállami politikai rendszer hosszabb ideje megkutatott és mélységében feltárt területeknek tekinthetô. Ezzel együtt teljes körû tudományos egyetértéssel egyik esetében sem találkozhatunk: 2 A megállapítás természetesnek tûnik az Unió tagállamaiban élôk esetében. Függetlenül azonban attól, hogy az érintetteknek ez tetszik vagy sem, állításunk kiterjeszthetô a földrész más államaira is. Aligha szorul különösebb bizonyításra, hogy a tagságtól mindmáig elzárkózó Svájc vagy Norvégia ezernyi szállal kötôdik az integrációhoz (nemcsak a rendkívül nagy számú kétoldalú megállapodás, illetve Norvégia az Európai Gazdasági Térség révén), és kényszerül – gyakran egyoldalú módon – igazodni ahhoz. Mellettük azonban, az igazodásra, alkalmazkodásra „késztetett” lehetséges uniós tagjelölteken (Románia, vagy éppen Horvátország) túl, még az elôbbieknél messzebb állók (pl. Oroszország, Ukrajna stb.) is nagyon sok területen és formában kénytelenek – politikai, gazdasági vagy más megfontolásokból – elfogadni az európai integráció által teremtett feltételeket. 3 Írásunkban az Európai Közösség és Európai Unió fogalmakat, illetve az EK, EU rövidítéseket a köztük lévô markáns eltérések ellenére alapvetôen szinonimaként – többnyire EK/EU formában – használjuk. Amikor kifejezetten a Közösség(ek)et vagy éppen az Uniót érintjük, akkor ezt a szövegben egyértelmûsítjük. 4 A politikatudománnyal foglalkozok körében sincs egyetértés, hogy mit értsünk politikai rendszer (polity) alatt, amint a másik két „részfogalom” tartalmáról is viták folynak, folytathatók. A szakirodalmon belül nem is elsôdlegesen a politikatudományi kategóriák, hanem a napi politikához közvetlenebbül kapcsolódó állam, államalakulat, kvázi-állami formáció, egyéb formálódó politikai struktúra kérdéskör alatt érintik az Európai Uniót. Az elemzôk másik tábora a hatalmi viszonyok és a döntések megszületése oldaláról vizsgálja az integrációt. E két csoport kutatásaiban gyakoriak az átfedések és átmenetek, mindkettôben az integrációs politikaformálódás kérdései szerepelnek, de nem összefoglaló módon. Rendkívül ritka ugyanis azon elemzések száma, amelyek komplex módon, a politikai rendszernek és a megszületett politika érvényesülésének összefüggései rendszerében tárják fel az Európai Unió politikai sajátosságait. Látnunk kell továbbá, hogy éppen az európai összefogás politikatudományi ellentmondásai, pontosabban – bizonyos tekintetben e kérdéskör kidolgozatlansága következtében – az EU önálló politikai rendszerként való elfogadása is sokak által megkérdôjelezett. Noha azt már kevesen vitatják, hogy ez az együttmûködés túllépett a (nemzet)államok lazább vagy szorosabb együttmûködésén, és minôségileg új keretet teremt a politizáláshoz. Kérdésesnek e keret szélességét, más rendszerektôl való minôségi eltérését tekintik. Végül is e helyt nem tekintjük feladatunknak a fogalom elméleti tisztázását. Mindössze arra a megállapításra szorítkozunk, hogy az európai integrációt magunk egy, a nemzetállami szinteken túllépô, folyamatosan formálódó, érlelôdô politikai rendszernek tekintjük. Olyan rendszernek, amely már önmagában rendelkezik az önálló politikai rendszerek (polity) sok elemével, jellemzôjével, és amelynek – részben az elôbbiek miatt is – megelôlegezzük azokat a tulajdonságokat, amelyek a globális és nemzeti politikai rendszerek esetében már megkérdôjelezhetetlennek tûnnek. (A polity – politics – policy összefüggésekre vonatkozóan lásd: Bayer, 2001, 21–23. oldalakat, de hasznos adalékokkal szolgálhatnak Bogdanor enciklopédiájának címszavai is.)

AZ INTEGRÁCIÓS (UNIÓS) POLITIKAI HÁTTÉR

5

mindkettô megítélésében, összetevôik, feltételeik értékelésében tekintélyes viták folynak. Mindezek kiegészíthetôk azzal, hogy e két politikai rendszer vizsgálatánál annyi különbség azonban felfedezhetô, hogy a nemzetállam maga hosszabb ideje a társadalomtudományi kutatások preferált területe, míg a globális rendszer – és azon keresztül a globalizáció vagy a globalizálódási folyamat – viszonylag új keletû témát jelent. S utóbbihoz képest is a regionális (vagy éppen kontinentális5) politikai rendszerek kérdése még újabb keletû, még kevésbé feltárt, és ennek (is) következtében még nagyobb polémiákat kiváltó problémakörként jelentkezik. Ráadásul a nemzetállam mint politikai kategória esetében már találunk kifejezetten kifejlett, „érett” példákat, amint éppen kibontakozóban lévô, most születô „nemzetállamokat” is. Ezzel szemben a globális rendszer, bár létét senki sem kérdôjelezi meg, de mégiscsak kevésbé „megfogható”, konkrét, elméleti és gyakorlati eligazítást egyaránt nyújtó fogalmat fed le. És mindkettôvel szembeállítható a regionális integrációk alkotta új politikai jelenség, amely ugyan régóta „velünk él”, megtapasztaljuk, de mégis nagyon sok tekintetben feltáratlan, kiismerhetetlen terület.6 A tudományos ismeretek hiányosságai ellenére is az általánosan elfogadottnak ítélhetô, hogy esetünkben, az Európai Unióra vonatkozóan egy új jelenségrôl, új tényezôrôl van szó, amely feltétlenül elkülöníthetô a horizontálisan egyrészt alatta elhelyezkedô nemzetállami, másrészt a felette álló globális politikai rendszertôl. Természetesen a vizsgálódások okát és kiindulópontját nem a kérdéskör keletkezésének idôbenisége, hanem sajátosságai adják. Ezek magyarázzák ugyanis, hogy e hármas kötôdést az európai környezetbe ágyazva módosult formában kell értelmeznünk. Eszerint, a földrészünkön lezajlott társadalmi-politikai folyamatok révén kialakult egy, a hagyományos nemzetállamokétól és a „klasszikus” nemzetközi rendszertôl egyaránt eltérô politikai rendszer (polity), amelyben hagyományos (kormányzati, állampolgári stb.) és újszerû (európai bizottsági, európai parlamenti stb.) szereplôk együttesen határozzák meg (policy) a rendszer által lefedett társadalmi közösséget érintô folyamatoknak, a politikáknak az alakulását és tartalmát (politics). A kérdés persze nemcsak az, hogy ez az integrációs politikai rendszer beékelôdik az évszázadokra visszatekintô, néhol teljesen érett, másutt még csak kibontakozó nemzetállam7 és a napjainkban is még formálódó globális rendszer közé. Fontosabbnak tekintjük azt, hogy miközben a két „idôsebb” polity-tól elkülönülve, egyéni adottságokkal, tulajdonságokkal is rendelkezik, addig rendkívüli mértékben kötôdik is azokhoz. A három elhatárolható politikai rendszer között nagyon sok a közös vonás, és – ami még fontosabb – közöttük rengeteg a kapcsolódás. Egymáshoz szorosan kötôdnek, sok tekintetben egymásra épülnek, egymástól jelentôs mértékben függnek, és az „újabb” politikai rendszer formálódását a másik két rendszer, de különösen a nemzetállami polity alakulása is befolyásolja.8 A nemzetállami ráhatásnak ma 5 Általában regionális szervezôdések (ki)fejlôdésérôl folyik napjainkban a tudományos vita. Akad azonban két földrajzi terület, ahol a résztvevôk elhelyezkedése és száma alapján majdhogynem kontinentális jellegû összefogásról beszélhetünk: Észak-Amerikában a NAFTA, míg Európában az EU mérete ér el lassan kontinentális szintet. E megközelítésben magunk nem látunk minôségi különbséget a regionális és a kontinentális szervezôdések között, hiszen egy adott térségen belül mûködô szervezôdés valós politikai és gazdasági értékét nem kizárólag kiterjedése és a résztvevôk létszáma, hanem sokkalta inkább egy sor egyéb faktor határozza meg. Csak jelzésként említünk itt olyan tényezôket, mint az adott integráció szintje (az együttmûködés „mélysége”), a tagállamok közötti – bármely jellegû – kapcsolatrendszer bonyolultsága, a belsô és külsô hatalmi viszonyok érvényesülése stb. A kérdéskört illetôen gondolatébresztônek tekinthetô Clarkson, de Castells munkája is. 6 A regionális együttmûködésnek szentelt tudományos irodalom ma már könyvtárnyi méreteket ölt. Furcsa módon azonban, e könyvtáron belül alig akad a politikai rendszert összefüggéseiben, komplex módon kezelô munka. Nagyon sokan foglalkoznak mind az EU belsô politikai folyamataival, mind az Európai Unió politikai tevékenységével, de ezek nem helyettesítik az integráció politológiai rendszerének megismerését és megértését segítô elemzéseket. Bármennyire hiányoljuk is e munkákat, e dolgozatban is legfeljebb részlegesen – és nagyon tömören – térhetünk ki erre, az egyébként az Európai Unió továbbfejlôdésének meghatározása tekintetében alapvetô kérdésre. 7 A nemzetállam, a nemzetté válás kérdésével kapcsolatos nézetünket másutt már kifejtettük. (L.: Vándor, 2005). Itt mindössze annyit jegyzünk meg, hogy a nemzetépítés folyamata még Európában sem ért véget, hiszen még az EU tagállamai között is akad, amely az „érett nemzetállam” fogalmától igencsak messze áll. Eközben maga az Unió kezd túllépni a nemzetállamokon. Természetesen ez az ellentmondás nem könnyíti meg az integrációs, vagy más szóval: a sokak által szorgalmazott egységesülési folyamat kibontakoztatását. Másrészt, Európa e területen (is) messze felülmúlja a világ más területeit, ahol a nemzetépítés még csak gyerekcipôben jár (L. Fukuyama, 2005). Ez az elôny markáns formában segítette Európát, hogy messzebb jusson elôre az integrációban, mint Földünk bármely más szervezôdése, de igen súlyos kérdés az, hogy sikerüle ezt az elônyt megôrizni, hasznosítanunk, vagy – hosszú távú leblokkolás következtében – ezt is fokozatosan elveszítjük. 8 Gondolkodásunkat pontosítva itt azonban annyit meg kell jegyeznünk – mintegy megelôlegezve egy rendkívül fontos, de még alig vizsgált kutatási téma kimunkálásának végeredményét is –, hogy a nemzetállami és a globális rendszerek közé ékelôdve a regionális integráció kibontakozása ugyan a résztvevô (nemzet)államoknak az együttmûködési szervezôdésbe hozott sajátosságaitól, adottságaitól, törekvéseitôl stb. függ,

6

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

nemcsak azért kell nagyobb jelentôséget tulajdonítani, mert – mint jelezzük – errôl indult ki az összefogás, ma még ez szolgáltatja a továbblépés, így a regionális összekapcsolódás alapját is, hanem mert önmagában az európai nemzetállamok belsô politikai rendszere ugyancsak nagyon sok kérdést vet fel. Az európai nemzetállamok politikai struktúrája ugyan fô vonalakban egyezô, egységes, de mélyebbre hatolva a témakörben kimutatható, hogy nagyon sok – a fejlôdési folyamatban jelentôségre szert tévô – eltérés is akad.9 Az eltérések érvényesülése az európai integrációs összefüggések keretein belül pedig meghatározza magának az Európai Uniónak a fejlôdési irányát, tartalmát is. Valóban kiindulási pontként kezelhetjük, hogy földrészünk regionális együttmûködési formációjának elôzménye, de egyben alapja is a nemzetállam. A „legérettebb” nemzetállamok közé tartozó európai államok a reájuk nehezedô politikai és gazdasági nyomásnak engedve az elmúlt évszázad közepén létrehozták az integrációs szerzôdések által szabályozott Közössége(ke)t.10 Ezzel pedig – korántsem akaratuk ellenére, de a jövôt mégsem sejtve – kiengedték a palackból a regionális együttmûködés szellemét. Ezzel kezdeményezô szerepet játszottak egy új európai politikai rendszer születésében, folyamatosan hozzájárultak annak fejlôdéséhez, majd elérkezve egy útelágazásként értékelhetô ponthoz,11 most szembesülnek a rendszer lényegét jelentô új politikai, gazdasági, vagy, ha átfogóan vizsgáljuk e kérdést, akkor azt mondjuk, hogy egy új társadalmi rend kibontakozásának minden gondjával, bajával. Bárki eljátszadozhat a gondolattal, hogy e folyamat milyen irányban fejlôdik tovább. Pontos elôrejelzést adni azonban rendkívül nehéz. Mindössze az tekinthetô bizonyosnak, hogy ez az új, regionális alapú politikai rendszer alapvetôen az európai „adottságok”, az itteni nemzetállamok nyújtotta történelmi, kulturális, valamint a napjaink adottságaihoz erôteljesebben kötôdô politikai és gazdasági feltételek által determináltan fejlôdik.12 de mégis, az integráció jövôjét már a globális politikai rendszer feltételei határozzák meg. Más szavakkal és konkrétabban fogalmazva: az európai összefogás belsô fejlôdését, kibontakozását vagy éppen stagnálását ma a résztvevôk magukkal hozott tulajdonságai és törekvései döntik el, de – hacsak nem akarnak majd az európai államok „öngyilkos módon” erôszakot tenni az emberi és társadalmi fejlôdés folyamatán – alkalmazkodni kényszerülnek a világméretû (globális) trendekhez. Európa járhatja saját útját, de kérdéses, hogy ez az út mennyiben sajátos, mennyiben önálló, mennyiben járható, illetve mennyiben szolgálja e földrész mai államainak és népességének érdekeit. 9 Jepperson ad jó áttekintést az európai politikai rend-modellekrôl. Összefoglalójának számunkra az a lényeges eleme, hogy bizony az európai nemzetállamok a fejlôdés eltérô útjait követve, eltérô politikai kultúrát és gyakorlatot honosítottak meg, amelyek azután majd a jövôbeni európai politikai rend alakulását is befolyásolják. A szerzô által említett (angol, északi /nordic/, német és latin) modellek vizsgálata annyiban lehet nagyon fontos számunkra, és az integráció jövôje tekintetében is, hogy meghatározza azt, hogy valamely típus erôteljesebb ráhatása az európai politikaformálásra milyen irányban befolyásolhatja magának az Európai Uniónak a fejlôdését. Gondoljuk végig, hogy például az angol, a francia vagy éppen a német nemzetállami sajátosságok közti különbségek, az ahhoz köthetô társadalomszervezési (organization of society) egyéni jellegzetességek eltérô európai fejlôdést is indukálhatnak. Olyan kérdések, mint az állami hatalom karaktere, megoszlása a politikai szereplôk között, alkalmazása, érvényesítése egy adott társadalmon (és politikai rendszeren) belül, természetes módon annyiban visszahat(hat) az európai fejlôdésre, hogy amelyik (nemzet)állam képes nagyobb hatást gyakorolni az integrációra, annyiban annak politikai rendszerbeli jellegzetességei is erôteljesebben érvényesülhetnek az új kontinentális struktúrában. Az angol (pontosabban angolszász) példánál maradva, érzékelhetjük, hogy ez a politikai rendszer nagyobb játékteret biztosít a társadalomnak és benne az egyénnek, mint az állam (és kormányzat) szerepét eltérôen megítélô, mind „nemzeti” gondolkodásában, mind belsô politikai struktúrájában az angolszásznál magasabb szintre emelô, azoknak nagyobb befolyást biztosító német modell. Bennünket kevésbé érdekelhet ennek történelmi magyarázata, tehát az, hogy Angliában a történelem „erôs társadalmat és gyenge államot” eredményezett, míg Németországban nagyon erôs központi hatalom (és közigazgatás) elôzte meg a parlamenti rendszer kialakulását. Fontosabb számunkra, hogy mindennek tekintélyes hatása volt (és van) az adott államok politikai rendszerén belül a társadalmi kapcsolatok egészének rendszerére is. Ezek egyik legvilágosabb jelentkezése valósul meg a jogi területen: az angolszász területen jelentôsen más értelme van a „törvény hatalmának” (rule of law), mint Franciaországban az État de Droit-nak, vagy Németországban a Rechtstaat-nak. (Jepperson, 13) Vizsgálódásunkat itt nem kívánjuk tovább elmélyíteni, csak azt hangsúlyozzuk ki, hogy mindennek komoly és közvetlenül érzékelhetô hatása lehet egy majdani európai politikai rendszerre is. Az e területen mutatkozó eltérések még akkor is szem elôtt tartandók, ha feltételezhetjük, hogy bármiféle jövôbeni fejlôdés sok tényezô együttes érvényesülésének, egymásra hatásának eredménye lesz. Miközben maga a végeredmény korántsem lesz mellékes. Amint az is szem elôtt tartandó, hogy az európai jövô tudatos „tervezése” esetén mindezen elemeket milyen formában és mekkora mértékben lesz érdemes, netalán kell vagy szabad figyelembe venni, szorgalmazni. 10 Kezdôdött mindez az Európai Szén- és Acélközösséggel (1952), majd folytatódott az Európai Gazdasági Közösség és az Euratom (Európai Atomenergia Közösség, 1958), végül az Európai Unió (1993) életre hívásával. 11 A „pont” elôtûnésének idejét nem napjainkra, hanem inkább a Maastrichti Szerzôdés születésének idôszakára, vagy talán még korábbra, az európai integráció l980–1990-es évtizedre tehetô jelentôsebb megtorpanásának korára kell tennünk. Amikor – nem elôször – felvetôdött a „hogyan tovább” és a „milyen Európát akarunk” kérdése. 12 Ismét csak tanulmányunk keretein túlmutató témát jelent az, hogy az európai fejlôdést mennyiben, milyen formákban befolyásolja a „nemzetállam” hanyatlása, illetve a hanyatlási folyamat megállítására vonatkozó igen erôteljes – a tagállamok szinte mindegyikét érintô – törekvés.

AZ INTEGRÁCIÓS (UNIÓS) POLITIKAI HÁTTÉR

7

Miközben megállapítható, hogy a tudományos alapelvek tekintetében az európai integrációban nem valamiféle teljesen új, minden korábban tapasztalttól eltérô gyakorlatról van szó, az elhatárolás igénye megkívánja annak kiemelését is, hogy a konkrétumok szintjén az európai politikai rendszer mégiscsak a (nemzet)állami és nemzetközi (globális) politikai struktúráktól különbözô, a társadalmi-politikai fejlôdés egy újszerû – megítélésünk szerint egyébként szükségszerûen bekövetkezô – formáját, netalán fejlôdési szakaszát jelenti.13 Ugyanis ez a politikai rendszer – és természetesen ahhoz kapcsolhatóan az európai politikai struktúra, az érintett térségen belüli politizálás, amint az abban érintett szereplôk is – páratlan, a korábbiaktól radikálisan eltérô példákkal szolgálnak. Nagyon sok a korábban létrejött (nemzetállami) társadalmi-politikai rendszertôl eltérô, tartalmában újszerû, másutt meg nem tapasztalható elem, tényezô, amelyek miközben sajátos jelleget kölcsönöznek a rendszernek – természetes módon –, a politikaformálási folyamatokat és az azok révén megszületett politikákat is sajátossá, újszerûvé teszik. Az európai integráció önálló politikai rendszerként való elfogadását indokolja – egyebek mellett – a többi (hagyományos) politikai rendszerrel való azon egyezôsége, hogy itt is a politikaformáláshoz (politizáláshoz), az intézkedést igénylô ügyek rendezéséhez meghatározott, a rendszerbe illeszkedô szereplôk járulnak hozzá, a rendszer által kijelölt kereteken belül, és a rendszer által megszabott formákhoz és szabályokhoz igazodva. A szereplôket és azok mozgását illetôen – a hagyományos politikai rendszerekkel való egybevetés során – megfigyelhetünk azonosságokat, hasonlóságokat, párhuzamokat, amint sajátosságokat, eltéréseket is. Megjelennek itt is, például, a (nemzet)államok (a tagországok kormányai), amint jelentkeznek sajátos intézmények is (mint például az Unió különbözô szervei, intézményei). Szerep jut, bár viszonylag mérsékeltebb, a természetes személyeknek, míg egyre erôteljesebb a korunkra jellemzô új társadalmi intézmények, a civil szervezôdések fellépése. Az elkövetkezôkben azonban, figyelmünket alapvetôen nem magára a rendszerre, nem is igazán a szereplôkre irányítjuk – bár utóbbiakról még ejtünk szót –, hanem az utóbbiak által „elôállított termékre”, a politikákra. Aligha igényel bizonyítást, hogy amennyire a politika (politics) nem születhet meg a kereteket biztosító rendszer (polity) és a megfelelô szereplôk, valamint azok tevékenysége (policy) nélkül, ugyanúgy a politikai rendszer nem valami önmagában létezô, hanem ahhoz elszakíthatatlanul hozzákapcsolódnak a politikák, és a politikai szereplôk is. Ennek következtében az is egyértelmû, hogy amint létrejön (esetünkben, Európában létrejött) egy politikai entitás, és ezzel szükségszerûen új politikai környezet alakult ki, kezdetét vette az azóta is folyamatosan és folyamatában fejlôdô rendszer politikai tartalommal való feltöltôdése. Ennek az önmagában magától értetôdô ténynek a megemlítését azért tartjuk fontosnak, mert az integrációval foglalkozók egy része is hajlamos a közösségi politika vagy a (szak)politikák születését szinte kizárólagos módon a gazdasági együttmûködéshez, a gazdasági összefogás céljainak megvalósításához, vagy éppen a közös piac vagy más integrációs szintek kialakításához kötni. Érdemes még egyszer leszögezni, hogy az Európai Unió, mint egy – még ha mesterséges úton is elôállított,14 de feltétlenül – valóságosan létezô, más hasonló rendszerektôl, struktúráktól elhatárolható politikai rendszer, nem nélkülözheti sem a mûködéséhez elengedhetetlen szereplôket, intézményeket, sem a rendszerre nézve sajátos, részben önmaga által (is) teremtett politikákat. A szereplôkkel a késôbbiekben még foglalkozunk. Magukról a politikákról itt annyit szeretnénk összefoglalóan megjegyezni, hogy azo13 Rendkívül izgalmas, de alapvetôen elhanyagolt kérdésként jelentkezik az, hogy az európai integráció történelmileg szükségszerûen, avagy „csak” véletlenszerûen bekövetkezô fejlôdési útnak tekinthetô. Noha e kérdés kibontására e helyt aligha vállalkozhatunk, azt látjuk, hogy a felvetésre adott (adandó) válasz meghatározza az EK/EU jövôjéhez kapcsolódó nézeteket is. Amennyiben elfogadjuk, hogy a kontinentális összefogás történelmi szükségszerûség (még ha formája, mélysége, kerete stb. elôre aligha volt is behatárolható, hiszen nagyon sok szubjektív tényezô ráhatásaként alakult), akkor eleve egy adott irányban determináltnak tart(hat)juk jövôjét is. Ebben az esetben nem lehet kétséges, hogy Európa számára nincs visszaút, az együttmûködés erôsítése beilleszthetô a szükségszerûséget (f)elismerô gyakorlatba, elfogadhatóvá teszi egy, Európa számára meghatározott fejlôdési pálya feltételezését. A véletlenszerûséget tényként kezelô felfogás viszont nemcsak a szubjektív faktoroknak tulajdonít döntô szerepet, de teljesen más megvilágításba is helyezi az integráció létét, sorsát, jövôjét. Utóbbi nézet teret engedhet az EU jövôjét megkérdôjelezô, illetve továbbfejlôdését elvetô álláspontoknak is. A szerzôk véleménye szerint egyébként az európai összefogás – esetleg a maitól eltérô formákban és keretek között, de – feltétlenül utat tört volna, tehát szükségszerûnek ítélhetô. Már csak azért is, mert – nem pontosan követve Carl Schmitt gondolatát, inkább csak kölcsönvéve szavait (Schmitt, 8) – az államiság, pontosabban az elkülönült államiság kora vagy véget ért már, vagy végéhez közeledik. 14 Noha, mint magunk jeleztük, megítélésünk szerint az európai összefogás kibontakozása a történelmi fejlôdés szükségszerû, tehát el- és megkerülhetetlen formáját és fázisát jelenti, nem vitatjuk azt, hogy a napjainkra kialakult forma sok tekintetben a szubjektív, bizonyos tekintetben pedig egyenesen önkényesnek tekinthetô lépések következményének tudható be. Ennyiben tartjuk „mesterséges úton elôállítottnak” a kialakult európai politikai rendet.

8

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

kon a politikai rendszeren belül foganatosított politikai aktusok konkrét formákban meghatározható, megfogalmazható, kezelhetô végeredményét értjük.15 Ezek a politikák nagyon hasonlatosak a nemzetállami keretekben érvényesülô ún. közpolitikákhoz (l. Bayer, 2001: 247–248), de – természetesen – az integrációs sajátosságok egyéni jelleget is kölcsönöznek azoknak. Az integrációs politikák, persze, nem légüres térben, hanem a mindenkori, adott külsô és belsô feltételek közepette jönnek létre, fejlôdnek, alakulnak.16 Tehát, amikor az európai integráción belül érvényesülô politikákat vizsgáljuk, nem tekinthetünk el attól, hogy ezek a politikák mindenkor az összefogás komplex egésze (polity-policy-politics) adottságainak függvényében alakulnak. Kétségtelen – és egyben természetes is –, hogy érvényesülnek az egyes konkrét, rendezésre váró probléma- vagy kérdéskörök, az adott (szak)politikai területek sajátosságai, különleges feltételei is, de a politikák létrejöttében és formálódásában meghatározó a rendszer egészének jellege,17 valamint a szóhoz jutó szereplôknek a hatása. Ezért sem mellékes e komplex entitás egészének megértése, s nem elegendô „csak” a politikák ismerete. Mindeközben, mint világunk egészében, itt is érvényesül a hatás-kölcsönhatás faktora. Tehát, miközben e politikák születése alapvetôen az egyes politikák által közvetlenül érintett területen kívüli hatásoknak tudható be, maguk a már megszületett és megvalósuló politikák is (majd) visszahatnak környezetükre, alakítják azt. E politikák formálódását majd a külsô, valamint a rendszer fejlôdésével párhuzamosan létrejött belsô tényezôk együtt és egyidejûleg határozzák meg. Az európai integráción belül is érvényesül a politikai rendszerek azon sajátossága, hogy az adott rendszeren belüli szereplôk, intézmények által tett politikai aktusok némelyike erôteljesebb, másika mérsékeltebb hatást vált ki. A markánsabb hatást gyakorló, vagy esetleg huzamosabb idôn keresztül érvényesülô politikai intézkedések egy része különleges hangsúlyt is kap azáltal, hogy beépül a minden politikai rendszer mûködésének szabályozottságát különleges módon biztosító (jog)rendszerbe, így „törvénnyé”, integrációs szóhasználattal: politikává (policy) válik. E folyamat szabályozottságát és szervezettségét volt hivatott elômozdítani, hogy az együttmûködés kezdetekor létrejött az európai integráció saját belsô jogrendszere, amely – mint egy elkülönült rendszer része is – egyértelmûen elhatárolódott mind az általános nemzetközi jogtól, mind az egyes tagállamok belsô nemzeti jogrendjétôl. A közösségi jog kérdését a késôbbiekben még érintjük, de már itt, az integrációs politikaképzés elméleti-fogalmi kérdéseinek érintésénél egyértelmûsítenünk kell, hogy az integrációs politikák és a közösségi jog nem egymást lefedô fogalmak. Miközben az integrációs politikai rendszeren belül tett minden lépés – függetlenül attól, hogy közvetlenül vagy közvetve lesz-e majd hatása – illeszkedik e rendszer egészéhez, részévé válik az integrációs politikaképzésnek (politizálásnak, politics), ugyanakkor mégsem illeszkedik be szükségszerûen a közösségi vívmányok és/vagy a közösségi jog elemei közé. Mindenekelôtt azért, mert nem minden politikai aktus eredményezi a jogrendszer bôvülését. Ez kiegészíthetô azzal, hogy az Unióban a politikaformálásnak eleve kettôs gyakorlata érvényesül, és ezek közül az egyik, a kormányközi politikaképzés eleve a közösségi jogon kívüli területeket és témákat érint. Az itteni folyamatok eredményei, következményei – elméletileg18 – nemigen épülnek be a jogrendszerbe. 15 Nem kívánunk e tanulmányban belebonyolódni a „politika” fogalma meghatározásával kapcsolatos szövevényes tudományos vitákba. Számunkra itt csak az fontos, hogy az olvasó lássa, értse, az európai integráció alkotta politikai rendszeren belül a meghatározó szereplôk (tehát a tagállamok, közösségi intézmények, egyéb szereplôk) által kifejtett, az egyéni érdekek által motivált, a hatalmi pozíciók és eszközök által meghatározott tevékenység révén végbemenô folyamat végeredménye, érzékelhetô, „megfogható valósága” jelenti számunkra az integrációs politikákat. A politika elmélete iránt érdeklôdôk e fogalom tartalmát illetôen kapaszkodót találnak Bayer idézett munkájában, illetve Bogdanor kötetében. 16 A fôszövegben foglaltak kiegészítendôk azzal a megállapítással, hogy amennyiben az európai (új) politikai rend kezdete az 1950-es évek elejéhez, nevezetesen az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK, Montánunió) létrejöttéhez köthetô – és magunk így gondolkodunk –, akkor az integrációs (közösségi) politikák eredetét sem a Római Szerzôdésnél, hanem már az ESZAK-nál kell keresnünk. Függetlenül attól, hogy ott az érintettek „közösségi politikákról” még nem beszéltek. Elôbbi tényrôl sokan hajlamosak elfeledkezni. 17 Tehát milyen is e rendszert kitöltô feltételrendszer, a rendszer szereplôi miként tekintenek magára a rendszerre, milyen irányban szeretnék azt formálni. 18 Az elbizonytalanító „elméletileg” toldást az magyarázza, hogy az integráció mindennapi gyakorlata alapján mind kevésbé elhatárolható egymástól a közösségi és a kormányközi politikaformálás, amint az uniós pillérek közti átjárás is mind erôteljesebb. Egyértelmû elkülönítés feltétlenül érvényesíthetô a döntéshozatalban, az intézményi szereplôk helyének meghatározásakor, de az eredményt, a döntések végrehajtását illetôen már „elmosódottabbak” a kormányközi (tagállami kormányzati) és közösségi (pl. bizottsági) szerepek. E két politikai terület között egyébként nincs alá- és fölérendeltségi viszony, tehát – megint hangsúlyozzuk, hogy pusztán elméleti síkon – a kormányköziség kizárja az itt foganatosított politikai aktusok eredményeinek uniós jogba való beépítését.

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKÁK OSZTÁLYOZÁSA, JELLEGE

9

A másik oldalon viszont azt is tudnunk kell, hogy az integrációs politikák (politics) köre, az abban értendô politikai keretek és halmazok összessége igenis széles sávban lefedhetô a közösségi vívmányok, az ún. acquis communautaire,19 továbbá a közösségi jog által. Ennek megemlítését azért is fontosnak tartjuk, mert ezáltal is igazoltnak látjuk azon álláspontunkat, amely szerint indokolatlan – bár sokan teszik ezt – a közösségi politizálás leszûkítése bizonyos (szak)politikák létrehozására. Utóbbi leegyszerûsítést annyiban látjuk érthetônek – bár ismételjük, hogy nem indokolhatónak –, hogy bármennyire is a közösségi jog szûkebb az integrációs politikák halmazánál, mégis sokak számára jelentôsebbnek, meghatározóbbnak tûnik, mivel az abban foglaltak egyértelmû, közvetlenül megtapasztalható kötelezettséget, illetve jogokat jelentenek az integrációs szereplôk számára. Eközben a politikaformálás önmagában megfoghatatlan, gyakran kezelhetetlen tevékenységet és folyamatokat takar. Azt is látnunk kell emellett, hogy megszületését követôen éppen a közösségi jogban foglaltak szabják meg közvetlen módon a kereteket az integrációs politika képzéséhez. A fentiekben vázolt összefüggések ellenére az integráció kutatásában, és így a kapcsolódó szakirodalomban is külön életre kelt az egyes fôbb társadalmi-gazdasági vagy éppen (kül)politikai területekhez (pl. a közösségi kereskedelemhez, a kutatás-fejlesztéshez, a közös védelemhez stb.) kapcsolható tevékenységek elkülönült elemzése. A vizsgálat tárgya általában az adott területhez kötôdô – nagyobb részt szigorú szabályok szerint jogi formákban rögzített – anyag, illetve acquis-rész, amelyet integrációs (szak)politikaként írnak le a megfigyelôk.20 Az elemzések többnyire az ilyen politikák tartalmi kérdéseit érintik, és nagyon ritkán terjednek ki a tágabb rendszertani és átfogó politikai kérdésekre. Pedig összességében a helyzet csak oly módon válik átfogóan érthetôvé, de egyben igények szerint formázhatóvá is, ha szem elôtt tartjuk, hogy az egyik oldalon érvényesül az integrációs politikai rendszer egysége, összetettsége, e rendszeren belül a különbözô alkotóelemek egymáshoz való kapcsolódása, egymásra épülése és kölcsönhatása. Emiatt az egyes tevékenységi körök, az azok révén kibontakozó (szak)politikák (politics) születése és fejlôdése aligha képezheti a többi rendszerelemtôl mereven elhatárolt vizsgálódások tárgyát. Másrészt viszont, érthetô és elfogadható az egyes szakterületek speciális kutatása is, hiszen sok általános tényezô mellett az érintett szférák, témakörök, politikák mindegyike nagyon sok sajátos, egyedi jellegzetességgel is rendelkezik, amelyek mélyebbre hatoló vizsgálata segíti az adott politika megértését, majd alkalmazását is. Végül pedig érthetô az integrációs politikák kiemelt kezelése és vizsgálata, hiszen ezek a cselekvések és folyamatok, illetve azok eredményei érintik legközvetlenebbül magukat a politika formálóit, de az egyéb szereplôket (állampolgárokat, civil szervezeteket, gazdasági szereplôket stb.), tehát mindennapjainkat is.

Az integrációs politikák osztályozása, jellege Az európai politikai rendszerben eddig számos, egymástól markánsan elhatárolható (szak)politika21 született. Ezek egy részének keletkezése az európai összefogás kezdetéhez kapcsolható. Például a vas és a szén mint kereskedelmi termék kezelésével kapcsolatban egy sor, a majdani integrációs politikák fogalmával lefedhetô közös tevékenység bontakozott ki – egyebek mellett – a közlekedés vagy éppen a kereskedelem terén. Az együttmûködés (tovább)fejlôdésével párhuzamosan – az érdekeknek, szükségleteknek való megfelelés igényével – folyamatosan szaporodott az integrációs tevékenységi körbe vont területek 19 Az acquis communautaire (fr.) kifejezés értelmét nem könnyû pontosan visszaadni. A számtalan definíciók egyike szerint ez a fogalom tartalmazza „a közösségi szabályok és a belôlük származtatott alapelvek egészét” (Cairns, 1999). Egy másik értelmezés szerint a folyamatosan fejlôdô közösségi jog és kötelezettségek teljességét, amely „halmaz” magában foglalja a közösségi alapszerzôdéseket, az azok végrehajtásával összefüggésben keletkezett jogalkotási aktusokat, az uniós keretekben született nemzetközi szerzôdéseket, a kormányközi pillérekkel összefüggô intézkedéseket (Glossary, 17). Bármiként is fogalmazzunk azonban, egy biztos – és a politikaképzés tekintetében is ez fontosnak tartandó –, hogy az acquis communautaire több, mint a közösségi jogok összessége. Ezért bizonyos politikai aktusok, miközben nem épülnek be a legszigorúbb magatartási szabályokat megkövetelô közösségi jogba, részévé válhatnak a közösségi vívmányoknak. 20 Az ilyen területek kerülnek majd – részben az integrációs alapszerzôdések elôírásait követôen – besorolásra a különbözô (közösségi, uniós) politikák kategóriáiba, amelyet magunk egyszerûen az „integrációs politikák” korántsem pontosan körülírt, de általánosan alkalmazható fogalmával fedünk le. 21 Az „elhatárolhatóság” fogalmát itt (sem) szabad leegyszerûsítve kezelni. A politikák az egyik oldalon sajátosak, hiszen másoktól elkülöníthetô, elválasztható területeket fednek le. Ugyanakkor közöttük – természetes módon – rendkívüli az összekapcsolódás. A politikák ugyanis egymásra épülnek, egymást kiegészítik, és így kapcsolódnak be együttesen az integrációs rendszer egészébe.

10

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

száma. Így jött létre az agrárpolitika, a – Montánunión belüli kereskedelem-rendezési tevékenységekhez képest kifejlett – kereskedelempolitika stb., majd ezeket követve a környezetvédelmi és egy sor egyéb politika. Késôbb pedig megszületett a kül- és biztonságpolitika, vagy a politikának nem nevezett, de mégis annak jellegzetességeit viselô bel- és igazságügyi együttmûködés. Ezek a politikák azonban, nemcsak az általuk lefedett kérdéskörök, hanem a területükön érvényesülô integrációs összefogás mélysége tekintetében is eltérnek egymástól (mint erre még visszatérünk). Jeleztük, hogy magunk a politikaformálás, és ezzel összefüggésben a konkrét (szak)politikák kialakulását az integráción mint komplex politikai rendszeren belül természetes folyamatnak tekintjük. Ezen túlmenôen viszont azt is láttatnunk kell, hogy az egyes politikák létrejöttét egy sor konkrét igény és feltétel határozta és határozza meg. Mindenekelôtt azt kell tudnunk, hogy a politikai rendszerben érvényesülô determináltság következtében a politikák tartalma, kimunkáltsága, mélysége tükrözi mind a szereplôk belsô érettségét, integrációs felkészültségét, elkötelezettségét, de még határozottabban a rendszernek magának a fejlettségét. Amikor a politikai rendszer még legfeljebb csak körvonalazódott – a Montánunió kezdetekor – a létrejött politikák is magukon hordták a kezdetlegesség jegyeit. (Ezt a politikák fejlôdésének elemzésekor egyértelmûen kimutathatjuk.) Amint a rendszer fejlôdött, összetettebbé vált, úgy módosultak a politikák formálásában szerephez jutó intézmények szerepei, de az eredményt jelentô politikák is. Ennek tudatosulása azért is fontos, mert így válik láthatóvá, hogy az integrációs politikai rendszer (tovább)fejlôdése befolyásolja a majdani politikák születésének feltételrendszerét. A politikák keletkezése feltételeinek vizsgálatakor tûnik elô, hogy a politikák születése részben összeköthetô bizonyos, az integrációs alapszerzôdésekben megfogalmazott célkitûzésekkel,22 és ennyiben jogosnak mutatkozik e politikák alapszerzôdések általi determináltságáról beszélni. Nem kevésbé fontos azonban annak tudatosítása, hogy az európai összefogáson belül a megtett vagy tervezett politikai lépések (politikaformálás) mögött mindenkor – többé-kevésbé pontosan beazonosítható – társadalmi, gazdasági vagy éppen politikai igények jelentkeznek, akár az alapszerzôdésektôl függetlenül is. Ezek az igények jelentkezhetnek ugyan ad hoc alapon, megtörténhet, hogy hirtelen, minden elôzmény nélkül vetôdnek fel, de maguk a politikai aktusok mindenkor racionális (vagy annak tûnô) magyarázattal rendelkeznek. Az alapszerzôdésekhez való szoros kötôdés elismerését, de egyben az azok általi determináltság elutasítását annak igazolása tekintetében tartjuk fontosnak, hogy nem az integrációs rendszer igazodik sem az egyes politikákhoz, sem a politikák összességéhez, azaz van e politikákért, hanem utóbbiak alkalmazkodnak az európai összefogás rendszeréhez, szolgálják azt. Tehát elsôdlegesen az európai politikai rendszeren belül kell beazonosítanunk a politikák eredetét, hogy értsük és értelmezhessük azok lényegét, a reánk – mint integrációs szereplôkre – háruló feladatokat. Ugyanakkor azt az említett tényt is szem elôtt kell tartani, hogy most is érvényesül a kölcsönés visszahatás. Azaz, az egyes politikákban való változásokkal (az Európai Unió eddigi történelme alapján rendszerint elôrehaladással) az összefogás jellege és tartalma is változhat. (Például, egy adott területen való sikeres együttmûködés bátoríthatja a tagállamokat – kezdetben csak az adott szférában, majd talán az integráció más területein is, esetleg az összefogás egészében – az együttmûködés korábbinál szorosabb módozatainak elfogadására és végrehajtására.) A mindennapi életben – egyébként érthetô módon – kevés figyelem fordul a politikai rendszer egésze felé. Ugyancsak viszonylag mérsékeltebben tûnnek elô az állampolgárok számára az integrációs folyamatokban szóhoz jutó 22 Itt arra a felfogásra utalunk, amely szerint az integrációs (közösségi) politikák jelentôs részét az alapszerzôdésekhez, illetve az azokban megcélzott integrációs formációk kialakulásához köthetjük. Tehát, hogy pl. a kereskedelempolitika, agrárpolitika stb. létrehozatala a közös piac, az egységes piac megvalósítása keretein belül vált szükségessé. Magunk is elfogadjuk, hogy a kereskedelempolitika, a közlekedéspolitika stb. európai szintû egységesítése nélkülözhetetlen eleme egy európai közös piac mint meghatározható feltételrendszeren alapuló együttmûködési forma kiteljesítésének. Az integráció politikai rendszer-szerinti megközelítése során azonban nekünk azt kell kiemelnünk, hogy az elsôdleges igény – a rendszer és annak szereplôi oldaláról – nem a politikák, hanem a közös piac, az egységes belsô piac, a monetáris unió stb. mint a rendszer belsô fejlôdését elômozdító, a rendszer fejlettségét kifejezô faktor iránt mutatkozott meg. Tehát nem azért valósult meg a közös piac, mert a kereskedelem-, a közlekedés-, a versenypolitika stb. összekapcsolódása „kitermeli” azt, hanem az említett politikák azért születtek meg, mert ezt kívánta a közös piac létrehozásának terve. Elôbbieket persze kiegészíthetjük azzal, hogy a közös piac, a belsô piac, de minden más integrációs forma elengedhetetlenül magával hozza a létéhez szükséges politikákat, de elôsegíti más – az újabb igényeket kielégítô – integrációs politikáknak is a megszületését. A mindennapi gyakorlat szempontjából csak másodlagos, megközelítésbeli és felfogásbeli különbségeket takaró kérdésnek ítélhetô mindez, hiszen a politikák konkrét tartalmi alakulása szempontjából a „tyúk vagy tojás” probléma megválaszolása mellékes elem. Ugyanakkor annyi jelentôsége mégiscsak van, hogy jelzi, a politikai rendszer fejlettségét befolyásoló integrációs szervezettség mibenléte, az összefogás szintje visszahat a politikaformálás folyamatára és az integrációs politikák alakulására is.

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKÁK OSZTÁLYOZÁSA, JELLEGE

11

szereplôk,23 illetve azok tevékenysége. Nagyon is ismertek viszont a politikai folyamatok révén kiemelkedô, azok folyamán döntésként, és így végeredményként megjelenô (szak)politikák. Ez annyiban természetes, hogy e politikák befolyásolják közvetlenül az állampolgárok gazdasági, szociális, kulturális stb. szférabeli létét, függetlenül attól, hogy a polgárok egyénileg (természetes személyként) vagy más formában (jogi személyként, pl. civil szervezôdésként, vállalkozóként stb.) jelennek-e meg. Az elemzésünk számára elsôdleges (szak)politikák osztályozása különféle szempontok alapján történhet. A legegyszerûbb kategorizálás az adott politikák konkrét tartalmi oldalról, tematikus alapon való megközelítéséhez köthetô. Így az iparpolitikáról vagy éppen a regionális politikáról, de minden egyéb politikáról is azok elnevezése alapján többé-kevésbé egyértelmûen eldönthetô, hogy milyen tágabb területtel is foglalkozik. Az elnevezések azonban az egyes politikák jellegébe, integrációs sajátosságaiba mélyebb bepillantást, és így megértést még nem engednek. Ehhez, tehát a (szak)politikák jobb megértéséhez, azonban másfajta osztályozásra (is) szükségünk van. Helyzetünket megkönnyíti, hogy noha akadnak sajátos kategorizálási törekvések, kiindulási pontként szinte mindenki ugyanazon eszközöket veszi igénybe: a közösségi alapszerzôdéseket, az azokhoz kapcsolódóan kiépült közösségi jogrendszert. Ezen továbblépve azonban már jelentkeznek az érdemi különbségek. Van osztályozási séma, amely az integrációs alapdokumentumok meghatározásai oldaláról közelít a (szak)politikákhoz, míg a kérdést kutatók nagy többsége az integráció „fejlettségi” szintjeihez24 való kapcsolódás, nevezetesen a hatáskörök megoszlása alapján értékel. A fentebb elôbb említett osztályozásra szolgáltat példát az a megközelítés, amely szerint az integrációs alapszerzôdések mint meghatározó és irányadó (jogi) dokumentumok képezhetik az egyes politikák elhatárolásának alapját. Eszerint „a Közösségek alapjaihoz tartozó közös politikák és az egyéb közösségi politikák közötti megkülönböztetés kizárólag az Európai Közösségeket alapító szerzôdések rendszerbeli különbségtételein alapul.” Azon politikákat, amelyek nélkül nem hozható létre az integráció központi célja, a közös piac, a közös politikának elnevezett kategóriába sorolhatjuk, míg a többi „… egyéb gazdasági és gazdaságfejlesztési, illetve humán jellegû politikák” kiegészítô jellegûek. Ezek a közösségi politikák elnevezést kapják (Dienes-Oehm, 107–108).25 Magyarán az európai integráció alapjait a közös politikák képezik, pl. közös agrárpolitika, közös kereskedelempolitika stb., amelyeket további közösségi politikák egé23 Az „átlagpolgár” nemigen foglalkozik azzal a politikai rendszerrel, amelyben él. Számára maga e rendszer többnyire nehezen megfogható „adottság”. Amint – bármennyit hall, olvas is a politikai folyamatokról – nemigen, vagy legfeljebb felszínesen ismeri és érti a politikaformálásban részt vevô szereplôket, beleértve ebbe saját (nemzeti) kormányát, annak adott konkrét ügyekben tanúsított magatartását is. A különösebben érdeklôdô állampolgár rendelkezik egyfajta alapismerettel, de nem feltétlenül látja – nem valamiféle szellemi-szakmai korlátozottság, hanem legfôképpen a hozzá eljutó információk korlátozottsága miatt – a politikai folyamatok eredôit és mozgatórugóit. Hasonló megállapítás tehetô az Európai Uniót illetôen is. Tehát érvényesnek tûnik az a feltevés, hogy a közügyek iránt némi érdeklôdést tanúsító állampolgárok számára „általában” ismert az európai integráció, a közösségi intézmények. A tudományos kutatók, a közvetlenül érintett politikusok és közigazgatási dolgozók, relatíve kevés számú civil szervezôdés kivételével azonban, nagyon kevesen rendelkeznek megalapozott „tudással” ezekre, és általában az integrációs politizálásra vonatkozóan. Ezzel szemben az EK/EU és annak szereplôi tevékenységének végeredménye (a döntések, jogszabályok stb.) már erôteljesebben beépül az állampolgárok és más hazai szereplôk tudatába. Természetesen, minél közvetlenebbül érintettek azok által, annál nagyobb az érdekeltség a szabályok megismerésében – majd a döntési folyamatok befolyásolásában is –, de tapasztalatból állítható, hogy rendkívül ritka, hogy megkísérelnék a folyamat egészét átlátni és megérteni. Szükséges megjegyeznünk, hogy miközben egyfajta általános ismeret megszerzése elvárható, a „tudományos igényû” tárgyismeret nem kérhetô számon a szereplôk többségén. 24 Egy politikai-gazdasági összefogás fejlettségi szintjének meghatározásánál – eltérôen az általános felfogástól – magunk nem egyszerûen az érintett szervezôdések által megcélzott integrációs formákból indulunk ki. Tehát nem önmagában a vámunió, a közös piac vagy más integrációs forma jelenti számunkra a fejlettség szintmérôjét, még akkor sem, ha tudatában vagyunk annak, hogy ezek az együttmûködési alakzatok különbözô, akár hierarchikus sorrendbe is állítható fokozatokat jelentenek. Mi, e tanulmányban fejlettségbeli eltérések alatt inkább a kormányköziségtôl a szupranacionalitás (nemzetekfelettiség) irányában történô elmozdulás mértékét értjük. Azaz, minél magasabb fokú a közösségi szerepvállalás (szupranacionalitás) mértéke a tagállami egyéni érdekképviseleti képességekhez mérten, annál fejlettebbnek tekintünk egy integrációt. 25 Ugyanebben a munkájában a szerzô a következôket is írja: „… legcélszerûbb a politikák osztályozásánál a Közösségeket alapító szerzôdések rendszerébôl kiindulni és mindenekelôtt a Közösség alapjaihoz tartozó …közös és az egyéb, a Római Szerzôdésben foglalt politikák között megkülönböztetést tenni. A harmadik csoportba tartozónak indokolt kezelni az „uniós célú” jogviszonyokban található politikákat és egyéb együttmûködési kapcsolatokat.” (Dienes-Oehm, 109) Ezzel összefüggésben a szerzô tesz még néhány érdekes megállapítást. Így azt, hogy a fenti „… disztinkció a legkisebb mértékben sem esik egybe a ’kizárólagos’, illetve a ’párhuzamos’ közösségi hatáskörök közötti megkülönböztetéssel”, valamint, hogy „az EK/EU alapjait képezô közös politikák tekintetében a Közösség hatásköre általában túlsúlyban van a tagállamoknál maradt kompetenciákhoz képest …” (Uo. 107–108). (A kiemelések az eredeti szövegben is szerepelnek – VJ-KM.) Megjegyezzük, hogy Dienes-Oehm jelzett munkájának megjelenése óta finomította az integrációs politikákra vonatkozó nézeteit. Korai nézetének felidézését azonban annyiban indokoltnak tartjuk, hogy ez az osztályozás jelentôs mértékben érvényesült a hazai szakmai gondolkodásban.

12

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

szítenek ki. (Kiemelés tôlünk – VJ-KM.). Olyanok, amelyek „együtt jártak a közös piac fokozatos kiépítésével” (Uo.). Ilyen politika pl. a versenypolitika, a szociális politika stb. Az integrációs politikák közötti differenciálódást erôsíti az a kiegészítô megállapítás, amely mintegy adott, állandó tényezôként26 kezeli a közös politikákat, és változó faktorként a közösségieket. Az érvelést támadhatóvá teszi, hogy az alapszerzôdések a fenti értelemben markáns elhatárolást nem tartalmaznak.27 Ennél is fontosabbnak tekintjük azonban azt, hogy – bármiként is fogalmazzanak a szerzôdések – nem igazán lehet egyértelmûen eldönteni azt a kérdést, hogy mely politika fontosabb akár a közös piac, az egységes belsô piac, vagy bármely más integrációs formáció tekintetében.28 Elôbbieknél számunkra racionálisabb és megalapozottabb osztályozásnak tûnik az, amely a hatáskörök (kompetenciák) megoszlása szerint kategorizál. Hazánkban széles körben elterjedt az a nemzetközi szakirodalomban, de az Európai Unió intézményein belül sem alkalmazott csoportosítási forma, amely ugyancsak a közös, a közösségi és az uniós politikák elhatárolására épül, de kifejezetten az integráció (a közösség/ek/) és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás alapján.29 Ennek a megkülönböztetésnek alapjául a tagállamok által az Unióra átruházott politika-meghatározási képességeknek (magyarán a hatásköröknek, kompetenciáknak) a terén való eltérések szolgálnak. A fenti osztályozás értelmében tehát, függôen attól, hogy a tagállamok milyen mértékben mondanak le nemzeti szuverenitásuk önálló gyakorlásáról, más szavakkal, milyen mértékben engedik át az állami létükhöz kötôdô döntéshozatali jogosítványaikat az európai integrációnak,30 megkülönböztetjük egymástól • a lényegében teljes mértékben közösségi hatáskörbe tartozó közös politikákat; • a vegyes, tehát közösségi és tagállami hatásköröket egymással – sajátos módon – ötvözô közösségi politikákat;31 26 Állandóságon természetesen nem az adott politikák belsô mozdulatlanságát értjük, hiszen a közös politikákról – mint valamennyi más integrációs politikáról – sem feltételezi senki a „kôbe vésettséget”. Minden (szak)politika folyamatosan átalakul, fejlôdik. Megállapításunkkal inkább arra utalunk, hogy – értelmezésünk szerint – az idézett szerzô a „közös politikákat” az integrációs formák (vámunió, közös piac stb.) tekintetében elengedhetetlen alkotóelemnek tekinti, míg a közösségi politikák megjelenését és érvényesülését fontos, de nem szükségszerû politikaként jelzi. 27 Kétségtelen, a Római Szerzôdés 3. cikkének b; d; és e pontjaiban megfogalmazódik a közös kereskedelem-, a közös agrár-, továbbá a közös közlekedéspolitika létrehozatala (common commercial, common agricultural és common transport policy), de itt a „közös” (common) jelzô korántsem azzal a tartalommal bír, mint amit késôbb a „közös politikáknak” tulajdonítanak. Itt – értelmezésünk szerint – a közös jelzônek kifejezetten egységes, összehangolt jelentése van, és nincs feltétlenül ellentétben a „közösségi politikákkal”. Ezt látszik igazolni, hogy a szerzôdés szövegében a továbbiakban az egyes politikákhoz már nem kapcsolódnak a „közös” vagy „közösségi” jelzôk. Tényleges tartalmukat ugyanis már a konkrét rendelkezések határozzák meg. 28 Meg lehet-e ítélni, hogy az európai integráció alakulása tekintetében, általában, vagy akár konkrétan annak egyik fejlettségi szintje, szakasza, pl. a közös piac létrejötte szempontjából is melyik bír nagyobb jelentôséggel, a közös közlekedéspolitika vagy a versenypolitika? Hiszen mindkettô – nemcsak elméletileg, hanem gyakorlatilag is az összefogás kezdetétôl fogva – az együttmûködési mechanizmus kiiktathatatlan elemévé, szerves részévé vált. Nincs közöttük igazán érdemi alá- vagy fölérendeltségi viszony, attól függetlenül, hogy az egyik – a jelzett osztályozási gyakorlat szerint – közös, míg a másik „legfeljebb” közösségi politika. 29 Elismerjük, hogy nem végeztünk teljes körû kutatást annak megállapítására, hogy a jelzett fogalmi meghatározások eredete kihez, vagy mely tudományos közösséghez kapcsolható. Azt viszont tényként kezelhetjük, hogy a magyar integrációs oktatásban – persze kérdés, hogy mennyiben általánosíthatóan – teret nyert a közös és közösségi politikák ilyetén elkülönítése. 30 Dienes-Oehm megfogalmazása szerint „… az Európai Közösségeket az teszi képessé önálló politikák kialakítására és gyakorlására, hogy az alapító szerzôdésekben meghatározott területeken önálló, a tagállamoktól e szerzôdésekkel elvont hatáskörrel rendelkeznek.” Miközben e megállapítással teljes mértékben egyetértünk, gondunk a következô betoldással van: „A tagállamok által a Közösségeknek juttatott hatáskörök keretei között az EK szervei széles körben jogosultak az egyes közös, illetve közösségi politikák körében eljárni és a tagállamokra – a közösségi jogrendszer által meghatározott jogforrások segítségével – kötelezô intézkedéseket hozni.” (Dienes-Oehm, 106–107). Ennél, az integráció egyik legérdekesebb ellentmondásához kapcsolódó megállapításnál – a közös és közösségi jelzôkkel kapcsolatos fenntartásunkon túl – azt is jeleznünk érdemes, hogy a hatáskörök átengedése kizárólag a (szak)politikákhoz, és nem általában az integrációs politikákhoz és politikaképzéshez kapcsolható. Tehát a szerzôdések mindenkor konkrét (szak)politikákhoz, illetve területekhez kapcsolódva adnak felhatalmazást a közösségi cselekvésre, miközben közismert és elismert, hogy az integrációs politikaformálás esetenként megelôzi a politikák születését, máskor pedig túl is lép azokon. 31 Horváth Zoltán, a hazai felsôszintû oktatásban is széles körben felhasznált munkájában, a következôképpen foglalja össze a közös és közösségi politikák tartalmát: Közös politikák (Common policies): Az EK közös politikái olyan területekre vonatkoznak, ahol a Közösség döntési kompetenciája a Szerzôdés értelmében lényegében kizárólagos, a döntések a Közösség, és nem a tagállamok szintjén születnek … Közösségi politikák (Community policies): Az EK közösségi politikái azokat a Szerzôdésben lefektetett közösségi tevékenységeket jelölik, amelyek – a közös politikáktól eltérôen – a tagállamok fellépésével párhuzamosan mûködnek, illetve kiegészítik a tagállamok ugyanazon területeken folytatott nemzeti politikáit …. (Horváth Z., 2002, 481)

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKÁK OSZTÁLYOZÁSA, JELLEGE

13

• valamint az ún. uniós politikákat, amelyeknél a döntéshozatali jogosítványok érdemi, kiterjedt körû átadása elmarad, illetve a tagállami önállóság – a kormányközi együttmûködés keretében – majdhogynem korlátlanul tovább érvényesül.32 Az osztályozásnak ez a formája a nemzetközi szakirodalomban, mint jeleztük, nem kerül alkalmazásra. Ennek oka lehet, hogy az integrációs dokumentumok – beleértve az alapszerzôdéseket is – a tartalmi és döntéshozatali eljárások terén való megkülönböztetésen túlmenôen sohasem tettek ilyen jellegû elhatárolást az egyes (szak)politikák között. A Montánuniótól kezdôdôen egészen a Nizzai Szerzôdésig az Unió alapdokumentumai pontosan meghatározták, hogy egy politika milyen tartalommal bír, az adott területen mely szereplô milyen formában mûködhet közre a döntéshozatalban, illetve magukat a döntéseket milyen módon kell meghozni, de fogalmi meghatározások nem születtek. A szerzôdésszövegek alapján, azok értelmezésével tehát pontosan meg lehet(ett) határozni egy adott (szak)politika integrációs mélységét, jellegét, de az integrációs alapdokumentumok maguk nem kategorizáltak. Alátámasztja a közös – közösségi – uniós politikák szerinti osztályozás alkalmazásával szembeni fenntartásainkat azon tény is, hogy korántsem egyszerû az egyes (szak)politikákat elhelyezni ezekben a kategóriákban. Éppen az Európai Alkotmányszerzôdésben alkalmazott besorolások jelzik vissza, hogy esetenként a hazai (oktatási) gyakorlatban meghonosodott nézetekkel ellentétes kategorizálásra is találunk – ráadásul meggyôzôbb – példát. Ebben a dokumentumban – az összefogás könnyebb megértése és átláthatósága érdekében, továbbá a „hatáskörök elhatárolása” alapján, a közös, közösségi és uniós politikák fogalmával szemben a nemzetközi szakirodalomban elfogadottabb terminológiával operálva – történik kísérlet egyértelmû rend megteremtésére az egyes politikák besorolása terén.33 Ennek keretében, egy alapszerzôdésnek tekinthetô34 dokumentumban elsô alkalommal kerül sor a hatáskörök tipizálására, az egyes (szak)politikák csoportosítására. Így kerülnek megkülönböztetésre a „kizárólagos hatáskörök” és a „megosztott hatáskörök” által lefedett területek. Ezzel bizonyos szférákban a kép egyértelmûvé válik. Viszont a teljes áttekinthetôségre való törekvés kudarcának tekinthetô az, hogy más területeken viszont fennmarad, sôt fokozódik a bizonytalanság. Egyrészt, mintegy „új” kategóriaként, megszületett azoknak a politikáknak a köre, amelyek terén az Unió „támogató, összehangoló és kiegészítô intézkedéseket” tehet. Az itt érintett területek kezelése korántsem új keletû. Tehát nem új tevékenységi köröknek az integrációs összefogásba való beemelésérôl, azaz az integráció elmélyítésérôl van szó. Az iparpolitika, a kulturális együttmûködés stb. ugyanis eddig is – ellentmondásos formában, de – az integrációs együttmûködés és politikaformálás részét képezte. Az Alkotmányszerzôdés ebben a tekintetben nem tett mást, mint ismételten tükröztette azon készség hiányát, hogy e kérdésköröket is a mélyebbre nyúló együttmûködési keretekbe illesszék be. Fennmaradt még a kétértelmûség a maastrichti második pillérhez és a gazdaság- és foglalkoztatáspolitikákhoz kapcsolódóan is. Kétségtelen, az integráció fejlôdése tekintetében elôremutató lépésként értékelhetô, hogy az Alkotmányszerzôdés értelmében az Unió majd hatáskörrel rendelkezik (rendelkezne) a közös kül- és biztonságpolitika, illetve a közös védelempolitika terén. Ezzel a korábbi „uniós” politikák kizárólagos korSzinte szó szerint ezt a meghatározást használja az Európa Enciklopédia is. Lásd: www.valtozovilag.hu/qd/K.htm++%22c…. Ugyanakkor a fenti nézet általános elfogadottságának hiányát jelzi, hogy sem a hazai szakirodalomban, de különösen a nemzetközi szakkönyvekben nem találkozhatunk ezzel a kategorizálással. 32 Ismét óvunk a leegyszerûsített értelmezésektôl, az „elmélet” és „gyakorlat” között fennálló esetleges ellentmondások figyelmen kívül hagyásától. Miközben ugyanis tény, hogy a maastrichti második és harmadik pilléres – kormányközi – együttmûködésnél a tagállami döntéshozatali jogkörök szinte csorbítatlanok, addig tény az is, hogy a tagállamok döntési szabadsága e két pillérnél is csak viszonylagosnak tekinthetô. Ugyanis a gyakorlatban mind a Bizottságnak, mind az Európai Parlamentnek jelentôs eszközei vannak arra, hogy még a kormányköziségre épülô pillérek ügyeiben is befolyásolja a tagállami érdekeket tükröztetô Tanács döntéseit. Az integrációs politikák vizsgálata során mindenkor szem elôtt érdemes tartanunk, hogy az elméleti elhatárolási lehetôségek ellenére gyakran nem szabad éles határvonalat húznunk a közösségi és kormányközi politikaformálás között. 33 Az Alkotmányszerzôdés I. rész III. címe foglalkozik az Unió hatásköreivel. Itt – egyebek mellett – megfogalmazódnak az alkalmazott alapelvek, felsorolásra kerülnek a hatáskörök típusai, illetve megtörténik az egyes integrációs területek besorolása. Utóbbira vonatkozóan lásd az 1. sz. mellékletet! Noha a fôszövegbeli értékelésen túl nem kívánunk igazán elmélyülni az osztályozás terén jelentkezô ellentmondások vizsgálatában, azt példaként megemlíthetjük, hogy a hazai oktatásban általánosan osztott nézet szerint a közlekedéspolitika a közös, míg a versenypolitika a közösségi politikák közé tartozik. Ezzel szemben a tagállami kormányok által elfogadott Alkotmányszerzôdés szerint az elôbbi a megosztott, míg az utóbbi éppen a kizárólagos hatáskörû területek közé sorolódik. E kérdés kapcsán azonban ne feledjük, hogy bármennyire útbaigazító jellegû is az osztályozás, a (szak)politikákkal való gyakorlati foglalkozás során nem önmagában a kategorizálás, hanem a konkrét jogi és eljárási rendelkezéseknek jut a fôbb szerep. 34 Tudjuk, még nem elfogadott, és közismerten bizonytalan jövôjû dokumentumról van szó. Ennek ellenére következtetésünket érvényesnek tartjuk!

14

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

mányközi jellege megszûnne. Egyértelmû rendezésére azonban nem került sor.35 Amint a gazdaság- és foglalkoztatáspolitikákat illetôen is cseppfolyósnak tekinthetô a (majdani alkotmányos) helyzet, amely tág teret enged az értelmezési vitáknak, a politikaformálási csatározásoknak. Megjegyzéseinkkel egyetemben, magunk az Alkotmányszerzôdésben rögzített kategorizálást, mint amely végül is a leginkább hivatalosnak tekinthetô osztályozás, elfogadjuk. Persze bennünket sem önmagában az osztályozás, hanem azon belül a politikaképzési folyamat és gyakorlat érdekel. S ebben a tekintetben két tényezôre kell felfigyelnünk. Az egyik az, hogy – a mindennapi valóság által kikényszerítve, összetett hatások eredményeként – az integráció megszületése óta folyamatosan gyarapodik az együttmûködésbe vont területek száma. Az integráció számára biztosított hatáskörök fokozatosan szélesedtek, még akkor is, ha errôl a szerzôdések nem, vagy legfeljebb áttételesen36 rendelkeztek. A másik említendô tényezô az, hogy ahol az összefogás megvetette lábát, ott az együttmûködés folyamatosan el is mélyült, mind összetettebbé is vált. Más szóval, ahol a tagállamok bizonyos kompetenciákat átengedtek a Közösség(ek)nek, majd Uniónak, ott az integrációs együttmûködés során a közösségi hatáskörök – eddig – sohasem szûkültek, hanem legfeljebb szinten maradtak, de még inkább bôvültek. Az integráció belsô „természetes” folyamatainak37 következtében a tagállamok, ahol egyszer már kiadták kezükbôl a teljes cselekvési szabadságot, ott mind több és több jogot biztosítottak (és ezzel lényegében feladatot róttak, illetve terhet raktak) a Közösségre/Unióra. És e jogokból a késôbbiekben még ha akartak (volna) is visszavenni, arra már nem bizonyultak képesnek.38

Az integrációs politika formálásának sajátosságai A politikai rendszer (polity) megszabja azt a keretet, amelyen belül adott feltételek mellett az érintett szereplôk közössége (policy) meghatározza a politikákat (politics). Ez a politikai rendszerek mindegyikére, tehát a (nemzet)államokra, szövetségi rendszerekre stb. jellemzô tulajdonság annyiban válik sajátossá 35 Ugyancsak nem feladatunk az Alkotmányszerzôdés és az annak megszületéséhez vezetô folyamatok áttekintése és értékelése. Az integrációs politikaformálás tekintetében sem mellékes azonban azon körülmény, hogy az Európai Alkotmány kimunkálása bizony sok tekintetben visszalépésként és nem elôrehaladásként értékelhetô. A megelôzô idôszakok gyakorlata alapján az tûnt leszûrhetônek, hogy (a Montánuniótól kezdôdôen, és természetesen minden esetben egyedi, sajátos formákban, de) minden újabb alapszerzôdés az összefogás elmélyítését, a közösségi hatáskörök kiszélesítését hozta magával. Az Alkotmányszerzôdés az elsô olyan dokumentum, amelyben – saját értékelésünk szerint – az integrációs elôrehaladás megfékezésére nagyobb hangsúly esik, mint az együttmûködés elmélyítésére. Korábban a Maastrichti Szerzôdés által is megôrzött, a Római Szerzôdésben a 235. cikk alatt található rendelkezés nagyfokú rugalmasságot biztosított az EK/EU (és ezen belül nem utolsósorban az Európai Bíróság) számára a korábban nem szabályozott területek és kérdések közösségi kezelés alá vonásához. (A 235. cikket, valamint a további – 100., 100/a, és 220. cikkeket – az ún. „gumizáradékokat” értékeli Cairns, az 55–57. oldalakon.) Az Alkotmányszerzôdésben viszont igen markánsan megfogalmazódik az az igény, hogy az integrációs hatáskörök további kiszélesítését blokkolják. Noha a fenti 235. cikk átemelésre kerül az Alkotmányszerzôdés „Rugalmassági klauzulájába” (I-18. cikk), még erôteljesebben kidomborodni látszik az a korábban többször is jelzett, számos integrációs dokumentumban is megfogalmazott kitétel, hogy „minden olyan hatáskör, amelyet az Alkotmány nem ruházott át az Unióra, a tagállamoknál marad” (I-11(2) cikk). Az Alkotmányszerzôdés hatásköri rendelkezésének kritikai értékelését adja Fossum-Menéndez. (Lásd ott 15–16. old.) 36 Mint erre megelôzô lábjegyzetünkben céloztunk, az EGK Szerzôdés 235. cikke alapján – néha a szoros jogértelmezésen túllépve, illetve azt meghaladva, még pontosabban az alapszerzôdéseket kimunkálók törekvéseit értelmezve – az Európai Bíróság gyakran hozott olyan ítéletet, terjesztett elô olyan álláspontot, amely a közösségi hatáskör kiterjesztését hozta magával. 37 Azért beszélünk természetes folyamatról, mert mind több területen érvényesült a felismerés, hogy az európai problémákat csakis közösen lehet hatékonyan kezelni. Ez késztette a (tag)államokat új és újabb területek integrációs hatáskörbe illesztésére. 38 Külön vizsgálatot érdemlô – súlyos politikai – kérdésnek tekinthetô, hogy korábban az átruházott hatáskörök (és jogok) visszavonása nem merült fel igényként, és ez szinte lehetetlennek is mutatkozott. E kérdés nem vetôdött fel, mert a tagállamok – eltérô mértékben ugyan, de általánosságban – az együttmûködés elmélyítésében tûntek érdekeltnek. Most, napjainkban érzékelhetô viszont egyfajta igény arra – és e tekintetben az Alkotmányszerzôdés szolgálhat példával –, hogy kimondatlanul is, egyes tagországok szívesen lépnének vissza a hatáskörök határainak meghúzásánál. A hatáskör visszavonás gyakorlati megvalósíthatatlanságát eddig az integrációs szervezôdés belsô mûködési mechanizmusa „biztosította”. Ugyanis, az elsô lépcsôben, a nemzeti szuverenitás átruházása, kompetenciák átengedése nem történhet meg a tagállamok mindegyikének egységes, de mégis önálló akarata nélkül. Ehhez majdhogynem elegendô is volt a tagországok pozitív hozzáállása, hiszen minden ilyen lépéshez a többi közösségi intézmény (Bizottság, EP) készséggel hozzájárult. Hatáskörök és jogok esetleges visszavonási kísérleténél azonban nemcsak a bármiféle közösségi pozíció gyengítésében eleve és alapvetôen ellenérdekelt közösségi intézményekkel kellene egy ilyen javaslat elôterjesztôjének megküzdenie, de a többi, esetleg kevésbé érdekelt tagországgal is. Mint jeleztük, korábban majdhogynem kizárható volt ilyen helyzet elôállása. Az Alkotmányszerzôdés megszületése, annak szellemisége, és általában az európai együttmûködés belsô vitái alapján ma már nem mernénk ilyen egyértelmûen nyilatkozni a jövôre vonatkozóan.

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKA FORMÁLÁSÁNAK SAJÁTOSSÁGAI

15

az európai összefogáson belül, hogy maga az Európai Unió most valahol félútnál tart a hagyományos nemzetállami léten túlmutató, egységes szövetségi állammá válás folyamatában. Tudjuk, hogy a nemzeti szuverenitás önkéntes korlátozásával a tagállamok erôteljes hatalommal és cselekvôképességgel ruházták fel a mai Európai Uniót. Az így „elbirtokolt” kompetenciák révén pedig az intézményesült európai összefogás önálló életre kelt: önálló politikai rendszerré vált, amelyet sajátos jellege alapján már alig lehet megfosztani egy formálódó szövetségi állam képétôl,39 miközben maguk a tagországok és annak politikusai kézzel-lábbal hadakoznak az ellen, hogy az elmúlt évtizedek folyamataiból bárki olyan következtetést vonjon le, miszerint Európa túllépett a nemzetállami szinteken. Ennek az „átmeneti állapotnak” rendkívül összetett és ellentmondásos kérdése számunkra itt azért fontos, mert látnunk kell, hogy a vizsgálódásaink tárgyául szolgáló integrációs politikai rendszerben keverednek egymással az átmenettel járó sajátos faktorok a nemzetközi kapcsolatok hagyományos rendszerébôl fakadó sajátosságokkal. S mindezeket kiegészítik a nemzeti háttérbôl érkezô hatások. Az európai politikaformálás tekintetében ez azt jelenti, hogy a nemzetállami politikai rendszerbôl érkezett, nemzetállami (kormányzati és nem-kormányzati) feltételekhez igazodó politikaformálókon túl hatást gyakorolnak a folyamatokra mind a világrendszer egészére jellemzô (globális) feltételek és szereplôk (államok, nemzetközi szervezetek stb.), mind pedig – és egyre meghatározóbb módon – a nem hagyományos, sehol másutt nem létezô vegyes (kormányzati és közösségi, pl. Tanács) vagy egyértelmûen integrációs, közösségi (sem nem kormányzati, sem nem nemzetközi szervezeti, pl. Európai Bizottság és EP) intézmények és szereplôk is.40 Tehát ebben a sokszereplôs és összetett helyzetben megy végbe az alapszerzôdések rendelkezéseivel összhangban, de egy sor külsô és belsô politikai tényezô által befolyásoltan a politikák születése és kibontakozása. (Ennek jogi vonatkozásaihoz még visszatérünk.) Az elkövetkezôkben számunkra az integrációs (szak)politikák formálódása jelenti majd a központi vizsgálandó kérdést. Ennek kapcsán kiemelt hangsúly helyezôdik a már a legkorábbi alapszerzôdésekhez is kapcsolható – közösségi módszerként is ismert – eljárásra. Ezzel együtt már itt fontos elhatárolást tennünk az Európai Unióban alkalmazott két politikaképzési módszer, az említett közösségi és az ún. kormányközi eljárások között. Utóbbi a hagyományos, a nemzetközi kapcsolatokban évszázadok óta (sôt, történelmi távlatokban) megfigyelhetô két- és sokoldalú tárgyalások átörökítése az integrációs környezetbe. Ezzel szemben a közösségi módszer – leegyszerûsítve – azt jelenti, hogy a (tagállami) kormányok képviselôibôl álló Tanács mellett meghatározó szerephez jutnak a közösségi érdekeket képviselô, nemzetek feletti (szupranacionális) intézmények (mint amilyen a Bizottság és az Európai Parlament, de nem utolsósorban a jogértelmezô Európai Bíróság is). A közösségi módszer maga is az átmeneti jelleget tükrözi, hiszen túllép a nemzetállami (abszolút) szuverenitás határain, de még nem jutott el sem a szövetségi állam ugyancsak markánsan egységbe rendezett, sem a globális politikai rend (világállam) még ma sem körvonalazható gyakorlatáig. A két politikaformálási módszer egymásmellettiségének kialakulása és fennmaradása az integrációs politikai folyamatok menetével, formálódásának ütemével kapcsolható össze, és a köztük lévô arányok folyamatos változása jelzi az integráció (és ezen keresztül az európai politikai rendszer) fejlôdését is. A közösségivel szemben a kormányközi módszer alkalmazása – elméletileg – a kormányok szinte korlátlannak tûnô döntéshozatali jogosítványokkal való felvértezettségét jelenti. Itt azonban hangsúlyoznunk kell a látszólagosság tényét. Ugyanis a tagállamok már a (mai második és harmadik pilléres, tehát az ún. uniós politikák körén belüli) kormányközi területen sem képesek kizárni a közösségi intézmények ráhatását az ügyek kezelésére.41 39 Nem kétséges, hogy az európai integráció a reá ruházott hatáskörök birtoklása ellenére sem felel meg sem a „nemzetállam”, sem egy szövetségi állam követelményeinek. Ezzel együtt nem lehet azt nem észrevenni, hogy nagyon sok politikai mutató alapján az EK/EU-ban felfedezhetôek egy föderális vagy konföderális jellegû államalakulat csírái. E kérdéskörnek, jogosan, hiszen az európai összefogás egyik alapkérdésérôl van szó, napjainkra már hatalmas az irodalma. Az általunk felhasznált munkák között külön kiemeljük Weiler vonatkozó írásait. 40 Aligha kell bizonygatni, hogy miközben az Európai Unió nem vethetô egybe a (nemzet)államokkal, ugyanakkor az európai integráció meghatározó módon eltér a hagyományos nemzetközi szervezetektôl is. Mind az EK/EU-n belül létrejött intézmények, mind azoknak az integráció mûködtetésében, irányításában, a közösségi döntések meghozatalában való részvétele különbözik a szokványos nemzetközi szervezetekétôl, amint azt a vonatkozó szakirodalom egyértelmûen megvilágítja. E kérdéskör tekintetében a legkiválóbb, leginkább felvilágosító munkák közé sorolhatók Edwards-Spence, Hayes-Renshaw-Wallace, Jacobs-Corbett-Shackleton, Sherrington, Westlake jelzett kötetei. 41 Bármennyire erôteljes maradt is az ún. kormányközi szférában a tagállami kormányok súlya, nem lehet eltekinteni attól, hogy még az ilyen területekhez kapcsolódó kérdések alakulására is nagy hatást gyakorol az integrációs lét. Ne feledjük azt a korábban tett megállapításunkat, hogy az európai összefogás hatása messze túlnyúlik a közösségi szabályozás keretein. Hadd idézzük fel az 1990-es években Szerbia/Jugoszlávia ellen hozott katonai és politikai szankciókat. A katonai és politikai fellépés egyértelmûen a közös kül- és

16

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Az integrációs politika létünk minden elemét érinti, írtuk, s ennyiben általánosítottuk a politikaformálás folyamatát. Pedig nem tekinthetünk el attól, hogy az európai integráció és annak intézményei, szereplôi – elméletileg – csak azokon a területeken hajthatnak végre politikai tevékenységet, amelyre az együttesen elfogadott és érvényesített alapszerzôdésekre (is) épülô közösségi jog (tehát nem is az acquis communautaire 42) felhatalmazást ad. Ez alól talán egyetlen kivételt említhetünk, amikor egy jövôbeni jogi aktus elôkészítésére irányuló politikaformáló tevékenységrôl van szó. Magyarán, amikor az integrációs szereplôk azért indítanak el egy politikai folyamatot, hogy egy eladdig közösségi szinten nem rendezett kérdésre a közösségi joghatóságot, esetleg uniós, tehát második vagy harmadik pilléres kérdéseket illetôen legalább az együttmûködési kötelezettséget kiterjesszék. Nem biztos, hogy e folyamat végeredménye pozitív. Elôfordulhat, hogy a szereplôk között nem születik egyetértés. Ez a tény önmagában jelzi azt, hogy a politikaképzés nem azonosítható a jogalkotással, de magyarázza azt is, hogy amíg a folyamat vagy annak egy elkülöníthetô szakasza teljes egészében nem zárul le, addig a közösségi politizálásnak nincs közvetlen kényszerítô (jogi) hatása.43 Az elôbb jelzett (közösségi vagy uniós) politikaképzési folyamaton túlmutatóan viszont elkerülhetetlen, hogy az integrációs politikai szereplôk felhatalmazással rendelkezzenek a politika formálására. Ennek birtokában, vannak esetek, amikor valamely szereplô rákényszerül a cselekvésre, mert pl. ezt írja elô a közösségi jog, ezt igényli a döntéshozatali folyamat stb. Máskor viszont a jogosítvány önmagában még nem feltétlenül teszi szükségszerûvé a cselekvést. Jogosultság esetén is a „közösségi jogalkotó(k)” – bár helyesebb itt is a politikaformálók fogalmát alkalmazni – eldöntheti(k), hogy az adott körülmények között mit tart(anak) helyesnek: cselekedni, kivárni, tartózkodni a lépésektôl, esetleg más megoldást választani. Magyarán, egy adott problémával szembekerülve az egyes szereplôk (a Tanács, a Bizottság és mások) eldönthetik, hogy saját megfontolásaik szerint mit tegyenek (MacLeod et al, 39). Itt sem hagyható azonban figyelmen kívül egy sor kiegészítô tényezô. Mindenekelôtt az, hogy a választás a cselekvés és a nemcselekvés között nem minden esetben érvényesülhet, mert akadnak helyzetek, amikor az érintett szereplônek lépnie kell. (Lásd korábbi példánkat a jog általi kötelezettségre!) Másrészt, több szereplô gyakran egyidejûleg kerülhet szembe egy adott problémával, és hiába dönt valamely szereplô a nem-cselekvés mellett, ha egy másik mégis erre készteti, vagy kényszeríti. Történhet ez persze fordítva is, amikor valamelyik fél lépne, de a másik megakadályozza, leblokkolja cselekvését. A késztetés vagy éppen blokkolás történhet akár jogi eszközökkel, de puszta politikai nyomás révén is. S bár e tekintetben látszólag meghatározók a belsô integrációs hatalmi viszonyok – nem kis mértékben az integráción belül érvényesülô komplex kölcsönhatásoknak következtében –, nem lehet valamiféle „törvényszerûséget” meghatározni a cselekvési magatartások kiszámításához.44 Végül ejtsünk szót arról, hogy noha a „lépjek vagy biztonságpolitika együttmûködéséhez kötôdött, és ennyiben a szankciók meghozatala is látszólag ennek megfelelôen kormányközi döntést igényelt. Az intézkedések kimunkálása során azonban azonnal kitûnt, hogy a politikai lépéseknek ezernyi közvetlen kapcsolódása van a Közösség elsô – közösségi – pilléréhez. A szankciók érintették a kereskedelmet, a személyek szabad mozgását, a pénzügyi szolgáltatásokat stb., tehát egy sor elsô pilléres témakört. Ennél fogva az Európai Bizottság – egyébként általában is megkerülhetetlen – szerepe kiiktathatatlanná vált. Emellett, miután a közös uniós politikai-katonai akcióknak pénzügyi-költségvetési vonatkozása is volt, az Európai Parlament állásfoglalását, esetenkénti egyetértését sem lehetett megkerülni. És ez csak egyetlen példa a kormányköziség korlátozott érvényesülésére. 42 Itt visszautalunk arra az ismert tényre, hogy az acquis communautaire szélesebb kiterjedésû, mint a közösségi jog. Az acquis communautaire a közösségi jogban foglaltaknál jóval több kötelezettséget, vállalást tartalmaz, ró az integrációs szereplôkre, de nem tesz lehetôvé a jognál – és azzal együtt az EK/EU-nak biztosított hatásköröknél – szélesebb értelmezést. 43 Itt ne tévesszünk szem elôl két tényezôt. Elsôként is azt, hogy a közösségi/integrációs együttmûködés elmélyítése éppen a korábban a közösségi hatáskörön kívül esô kérdéseknek – a megfelelô politikai eljárások, majd jogalkotás révén – az együttmûködési szférába történô bevonását jelenti. És ez a folyamat kezdetben, szükségszerûen, a közösségi hatáskörökbe nem sorolható területeket érinti. Másrészt, a jogi kötelezettség hiánya esetében is érvényesülhet politikai, vagy néha morális teljesítési kényszer is. Tehát, esetenként a tagállamokat vagy azok egy részét éppen a politikai és/vagy morális késztetés hajtja bizonyos, jogi érvénnyel nem bíró, jogilag nem kikényszeríthetô lépés megtételére. E késztetés elôfordulása és mértéke egyébként korántsem független az államok helyzetétôl. Figyelemre méltó, hogy a felvételre váró országok esetében ez a késztetés mindig erôsebb, mint a már bent lévôknél, illetve a viszonylag kisebb országok gyakrabban kényszerülnek rá a külsô hatásoknak „engedelmeskedni”, mint a nagyok. Mindez azonban nem értelmezendô úgy, hogy az erôsebb tagok mentesek lennének ilyen ráhatások alól. 44 A megállapítás igaz annak ellenére, hogy folyamatosan – és így látszólag kiszámíthatóan – érvényesül az integráción belül mind az intézményi hierarchia, mind a tagállamok közötti hatalmi „rangsor”. Az intézményi hierarchián belül megkülönböztethetjük a politikaformálásban (itt értsd: döntéshozatalban) kiemelkedô szerephez jutó intézményeket (Tanács, Bizottság, EP), illetve a többi közösségi intézményt és szervet. Ezen túlmenôen azonban már nehéz a három legfontosabb intézményt illetôen hierarchikus rendrôl beszélni még akkor is, ha tudjuk, hogy szerepük, befolyásuk korántsem azonos. Az esetleges – relatív – erôfölénynél sokkalta többet számít, hogy egyik intézmény sincs abszolút erôpozícióban a másik kettôvel szemben szemben. Ez – a számunkra leginkább érdekes módon – a gyakorlatban azt jelenti,

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKA FORMÁLÁSÁNAK SAJÁTOSSÁGAI

17

ne lépjek” dilemmát illetôen a közösségi szereplôk cselekvési jogosultsága és szabadsága a viszonylag önálló döntési képességükben rejlik, addig a szubszidiaritás problémája korlátozó, szûkítô hatással bír. A szubszidiaritás ugyanis pontosan annak a kérdésnek eldöntését igényli, hogy a Közösség (és ezen keresztül annak egyik vagy akár több szereplôje is) egyáltalán jogosult-e lépni, netalán át kell-e engednie a cselekvés jogát másoknak, legfôképpen is az elkülönült tagállamoknak (MacLead et al., 39). Tehát mi az, amit az Unió megtehet, illetve mi az, ami – egyéni – tagállami hatáskörben marad? A politikaformáló szereplôk között igen bonyolult, folyamatosan változó viszonyok állnak fenn. Ezek a – hatalmi állapotokat, és egyben a politikák formálásába való beleszólás mértékét tükrözô – viszonyok az integráció kezdete óta a létrehozott politikai rendszer egyik legkényesebb kérdését és ütközôpontját jelentik. A szereplôk közötti állandó küzdelem a befolyásért, hatalomért nem akadályozza meg az egyes aktorok helyének és ráhatási képességeinek felbecsülését, de korántsem válik egyértelmûen kiszámíthatóvá, hogy a konkrét esetekre lebontva e hatás miként érvényesül. Az integráció szereplôi közti viszonyokat lehet egyrészt a politikai rendszer fejlôdésének oldaláról, másrészt a politikaformálás konkrét menete tekintetében értékelni. Az elôbbiekkel összefüggésben egyszerû volna leírni, hogy a mindenkori viszonyok tükrözik magának a rendszernek a belsô fejlettségét, állapotát. A válasz azonban mégsem adható meg ilyen egyszerûen. A politikatudományi logika alapján az integrációs politikai rendszer (polity) megszilárdulásával és kiteljesedésével párhuzamosan erôsödnie kellett volna a közösségi politikai környezetnek (policy), beleértve a közösségi intézményeket is, hogy majd a végeredmény a mind markánsabb integrációs politikák (politics) megszületése legyen. A valóságban a környezet korántsem követte oly egyértelmûen a rendszer változásait, amint azt feltételezni lehetne. Hiába bontakozott ki mind szélesebb mértékben és mind mélyebbre hatolva a politikai rendszer, a policy oldaláról elôször tekintélyes visszalépés következett be, és a késôbbiekben sem valósult meg az elvárható erôteljes fejlôdés. Napjaink eseményei pedig azt sugallják, hogy miközben az Alkotmányszerzôdés kimunkálása kapcsán az integrációs környezeti feltételek oldaláról – legalább részleges – igazodás történik a rendszer adottságaihoz, addig magának a rendszernek a léte, vagy legalábbis a fenntarthatósága vált kérdésessé.45 A politikaformálás gyakorlati megvalósítása oldaláról a hatalmi viszonyok kérdése úgy vetôdik fel, hogy ki, milyen formában és mértékben tud a politika alakulására hatni. Jeleztük, hogy az európai integrációban a sajátos feltételek között igencsak egyéni jelleggel is bíró szereplôk jelentek meg és vannak jelen. hogy hiába támaszt például bizonyos igényeket a Tanács a Bizottság felé, utóbbinak elegendô eszköz áll a rendelkezésére, hogy a Tanács kváziutasításait adott esetben – jogszerûen is(!) – szabotálja, megtorpedózza. De az Európai Parlament is megfelelô erôvel bír a folyamatok befolyásolásához, amint maga sem képes akaratát egyértelmûen érvényesíteni. És a Bizottság sem tud egyedül boldogulni. Bármennyire kényelmes és tetszetôs volna is analógiát vonni e három intézmény „munkamegosztása” és a demokratikus nemzetállamokon belül hatalmi ágak megoszlása között, korántsem errôl van szó. Éppenséggel azt kell látnunk, hogy az eredeti (Jean Monnet-i), a montánuniós Fôhatóság kiemelésére irányuló törekvéssel szemben ment végbe az intézmények közötti hatalmisúly-kiegyenlítôdés. Ebben a tekintetben (is) az integrációs politikai rendszer eltér a(z európai) nemzetállamok többségére érvényes struktúrától. A kizárólagos hatalmi dominancia hiánya egyértelmûen érzékelhetô a tagállamok közötti kapcsolatokban is. Itt még a legnagyobb befolyással bíró tagállamok sem képesek akaratukat – sem egyenként, de még kisebb csoportban sem – ráerôszakolni a többiekre. Megjegyezzük, hogy ez az elem az európai integráció talán legfontosabb összetartó erejének forrása! 45 E kérdéskör érdemi kifejtésére sem vállalkozhatunk, de akadnak elemek, amelyekre a politikai folyamatok megértéséhez feltétlenül utalnunk kell. Elsôként is arra, hogy Jean Monnet – bár ezt tudományos igénnyel talán nem gondolta végig, mégis – egy teljesen új politikai rendszert kívánt Európában kialakítani az Európai Szén- és Acélközösség révén. Az új rendszer követelményeihez igazodva törekedett egyértelmû hatalmi pozícióba hozni, és ezzel összhangban nemzetek feletti jogkörökkel felruházni a Montánunió Fôhatóságát. Az ESZAK/Montánunió létrejöttével kibontakozni látszottak egy majdani föderális rendszernek a keretei, megszületett a rendszer mûködéséhez elengedhetetlen környezet, az azt „belakó” szereplôk, és folyamatosan bontakoztak ki – az akkor még nem ilyen néven nevezett, de a montánuniós tervek megvalósításához elengedhetetlen – (szak)politikák. Az ESZAK-ot részben kiegészítô, részben felváltó Római Szerzôdéssel – az együttmûködés mélyülése és kiterjeszkedése révén – a politikai rendszer (polity) az egyik oldalon jóval erôteljesebbé vált. A másik oldalon viszont, ellentétes irányú folyamatként hatva, a Fôhatóság helyébe az összehasonlításban feltétlenül korlátozottabb jogköröket gyakorló Bizottság lépett, és a legfôbb döntéshozóvá az új rendszer kibontakozását gyengítô kormányközi Tanács vált. Kétségtelen, a kiszélesedett integrációban a már bemutatott közösségi döntéshozatal (és politikaformálás) vált meghatározóvá, de ezzel együtt a Tanács kezdetben majdnem kizárólagos jogalkotási-döntéshozói jogköre visszaszorította a nemzetekfelettiséget. Az 1980-as évek közepéig – miközben folyamatosan kiteljesedett az európai összefogás, és ezzel tovább erôsödött maga a politikai rendszer – a politikai-hatalmi környezet, az intézményközi struktúra változatlan maradt. Az Egységes Európai Okmány elfogadása már valamelyest visszatükröztette a rendszerben végbement változásokat, amennyiben enyhített a Tanács kizárólagosnak mutatkozó hatalmi pozícióján és erôsítette a Bizottság, de különösen az Európai Parlament helyzetét. (Mint tudjuk, az 1970-es években megkezdôdik, majd az 1980–1990-es évtizedekben még markánsabban észlelhetô az Európai Parlament térnyerése.)

18

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

A szereplôk között a politikai rendszer születése óta küzdelem folyik a befolyásért. Ez teljesen érthetô, hiszen mindenki önnön ráhatása maximalizálására törekszik, ami nem értelmezhetô a partnerek „kiiktatására” irányuló célként, de mégiscsak azok relatív visszaszorításaként valósítható meg. Itt mindenki küzd mindenkivel. És ebbôl a küzdelembôl már a döntéshozatali jogkörökkel nem rendelkezô közösségi szerveket, vagy akár a külsô, pl. civil vagy lobbista szervezôdéseket sem lehet kizárni. Ezzel együtt tény, hogy a legnagyobb hatást a három „alapintézmény” (Bizottság, Tanács, EP) gyakorolja. Mind a mai napig alapvetôen, de nem kizárólagos módon a köztük jelentkezô hatalmi viszonyok alapján dôl el a politikai folyamatok kimenetele. (E kérdésre a késôbbiekben még visszatérünk.) Mint jeleztük, számunkra e helyt a (szak)politikák, illetve az ahhoz közvetlenül köthetô integrációs jogok születésének problémája jelenti a központi kérdést. A politikai rendszer oldaláról egyszerûnek tûnhet a folyamat: az integrációt alkotó államok lemondtak döntéshozatali, tehát politikaképzési jogosítványaik egy részérôl, s mivel azt átengedték az európai integrációs szervezôdésnek, utóbbin belül szabadon érvényesülhetnek a „helyi” feltételek. A valóságban azonban nem elegendô kizárólag az Unión belüli feltételekkel foglalkozni. A közösségi jogok megalkotásánál ugyanis a szereplôknek – elméletileg és gyakorlatilag is – egyidejûleg három elkülönült jogrendszerhez kell igazodniuk: a nemzetközi joghoz, a közösségi jogban foglaltakhoz, valamint a tagállamok belsô jogrendjéhez. Látszólag felállítható egyfajta fontossági sorrend az alkalmazkodás tekintetében, de kérdéses, hogy ennek egy adott esetben mekkora az érvényessége. Gyakran megfogalmazódik, és a két jogrendszert egyazon idôben kölcsönösen érintô jogesetek tekintetében igaz is, hogy a közösségi jog magasabb rendû a nemzeti jognál. Tehát, amikor egy közösségi jog által hozott szabály érvényesülésérôl van szó, akkor itt a nemzeti jogrend tételei alárendeltté válnak a közösségi rendelkezésekhez képest. Természetesen e megállapítás csak akkor érvényes, ha egyáltalán az Európai Közösségnek (és mint tudjuk, még nem az Európai Uniónak46) a hatásköre kiterjed az adott kérdéskörre. Itt is azonban kettôsséget érzékelhetünk. Az egyik oldalon ugyanis a két (nemzeti és közösségi) jogrendszer nem pontosan fedi le egymást. Vannak – igaz, számban kisebb, és az elmúlt évtizedig fokozatosan mérséklôdô számú – területek, amelyeken az integrációtól visszatartott (meg nem adott) kompetenciákból következôen, a közösségi jog tere szûkebb, mint a nemzeti jogrendszeré. Megfelelô közösségi rendelkezések hiányában így e szférákban – a tagállamok között esetenként jelentôsen eltérô – nemzeti szabályozás érvényesül. A másik oldalon, csekély számú területen viszont a közösségi jog szélesebbnek, gazdagabbnak mutatkozik a nemzetinél. Hiszen a belsô összefogás kitermel olyan jogelemeket is, amelyek közvetlenül az integrációhoz, annak mindennapi tevékenységéhez kapcsolódnak, miközben nem feltétlenül igényelnek, nem vonnak maguk után nemzeti jogpolitikai aktust. Azaz, miközben e jogelemek érvényesítése kötelezô vagy irányadó az Unió és annak tagjai számára, nem feltétlenül ültetôdnek át közvetlenül a hazai jogrendbe. Nincs okunk prioritási sorrendet felállítani a nemzetközi jog és a közösségi jog összevetésekor sem. Bármennyire is egyértelmû, hogy a saját jogrendjét létrehozó, azt saját szükségleteihez igazító, folyamatosan fejlesztô európai integráció ezt tekinti önmaga számára meghatározónak, a nemzetközi kapcsolatok rendezett voltának élharcosaként megjelenô Európai Unió aligha hozhat a nemzetközi jogban foglalt elvekkel és rendelkezésekkel ellentétes döntéseket. „Nemzetközi jogsértést” az Európai Unió politikailag nehezen vállalhat fel. Másrészt az is tény, hogy az EK/EU huzamosabb ideje az egyik legaktívabb közremûködôje és az egyik legfôbb kezdeményezôje a nemzetközi kapcsolatokat rendezô elvek kodifikálásának, és ennek során jelentôs mértékben saját szabályait és adottságait veszi figyelembe. (A nemzetközi és a közösségi jogrendek együttes kezelésénél az egy külön kérdést jelent, hogy a nemzetközi kapcsoE folyamat a polity és policy minôségi egymáshoz való közeledéseként volt értékelhetô. Maastricht újabb továbblépést eredményezett a polity terén, ami ráadásul össze is kapcsolódott a policy szférájában való haladással. Az ezredforduló, a Nizzai Szerzôdés viszont inkább kozmetikai, semmint érdemi változásokat hozott, még ha az akkor elfogadott döntéshozatali reformokat nem is szabad alábecsülni, hiszen erre az idôszakra tehetjük az Európai Parlament felemelkedését – bizonyos tekintetben közel – a Tanács szintjére. Politikatudományi értelemben tehát a rendszer és annak környezete között majdhogynem összhang keletkezett. Jött azonban a sokak által nagy elôrelendülésnek vélt, vagy éppen félt, Európai Alkotmányszerzôdés, amelynek a korábbiaknál tisztább vizet kellett volna öntenie a pohárba, azaz egyértelmûen tisztázni kellett volna az európai politikai rendszer sajátosságait, környezetét, feltételeit. Megítélésünk szerint erre nem került sor. Sôt, a helyzet kuszább, mint korábban. Ráadásul úgy tûnik, hogy dokumentum hatásának vizsgálata is mind inkább elveszíti aktualitását, hiszen annak elutasítása és megkérdôjelezése révén bizonytalanná vált az alkotmány jövôje, és inkább annak sorsa, semmint az európai politikai rendszer jövôje foglalkoztatja ma a szakembereket. 46 Ma már integrációs alapkövetelmény annak ismerete, hogy kizárólag az Európai Közösséghez (a maastrichti elsô pillérhez) kapcsolható a közösségi jog érvényesülése. Az ún. uniós (második és harmadik) pillérek területére az EK joghatósága nem terjed ki.

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKA FORMÁLÁSÁNAK SAJÁTOSSÁGAI

19

latok nem feltétlenül úgy alakulnak, ahogy azt az integrációnak érdekei és joga kívánná, ezért korántsem zárhatók ki eltérések a két jogrend között.) Nem feledkezhetünk el továbbá arról sem, hogy a kormányok közösségi tevékenységük során végül is szükségszerûen szem elôtt tartják saját nemzeti alkotmányos rendjüket és jogi hátterüket is. A közösségi döntések lehetô legegyszerûbb belsô, nemzeti elfogadtatásának igénye azt sugallja, hogy egy megszületô integrációs jogszabály lehetôség szerint minél inkább egybeessen a hazai (jog)szabályozásban foglaltakkal, pontosabban minél kevésbé térjen el attól. A kidolgozandó közösségi aktusok azonban – természetesnek nevezhetô módon47 – szinte sohasem esnek egybe, hanem rendszerint túlmutatnak a nemzeti jogszabályokon. Ezért a nemzeti kiigazítások majdan szükségessé válnak. Az igazodás folyamata lassú és ellentmondásos, gyakran vitáktól tarkított folyamat, amelynek során mindaddig a hazai jogrend érvényesül, amíg – vagy automatikusan, vagy a kormányok közremûködésével – azt a közösségi aktusok fölül nem írják.48 A nemzeti és a közösségi jog összekapcsolódásával összefüggésben figyelmet érdemel egy már érintôlegesen említett tény, az összefogás fokozódásának – eddig – visszafordíthatatlannak mutatkozó folyamata. Nevezetesen az, hogy miközben az elmúlt években az integrációs politikai rendszer kiteljesedett, mind tágabb területeket fedett le, azzal arányosan szélesedett a politikaformálás tere, az érdekeltségi körbe vont kérdések tömege is. Ennek magyarázatát – mint már jeleztük – az adja, hogy amennyiben egy területet a közösségi, integrációs rend magába szippantott, akkortól fogva onnan – legalábbis eddig – visszalépésre, „visszanacionalizálásra” sohasem került sor. Kétségtelen, az integráció kiszélesítése és elmélyítése, magyarán újabb területek beillesztése az együttmûködésbe, ráadásul – esetleg – a korábbiaknál még erôteljesebben nemzetek feletti jelleggel, mindenkor a tagállamok egyetértésén, majdhogynem teljes egyhangúságán49 múlt. Ebbôl következôen logikusnak mutatkozik, hogy onnan visszalépni is csak egyhangú akarattal, azt tükrözô döntéssel lehet(ne). Az integráció eddigi történelme azt jelzi, hogy az összefogás lassan, de folyamatosan haladt elôre, és sohasem került sor érdemi hátralépésre.50 Jellemzônek tekinthetô, hogy a Római Szerzôdés 235., a közösségi kompetenciák kiterjesztését rendkívül rugalmas értelmezési lehetôségével elôsegítô cikkét (amely egyébként egészen az Alkotmányszerzôdésig tovább élt, sôt abban is – némileg módosult formában – megmaradt) eddig nem támadták meg az Európai Bíróságnál (O’keeffe et al, 15). A visszatáncolás nehézségét persze nemcsak az magyarázza, hogy igen nehéz a tagállamok között (újból) egységre jutni egy már kiadott hatáskör visszavétele érdekében. Legalább ekkora szerep jut az integrációs politikaformálási, döntéshozatali mechanizmusoknak. Elsôdlegesen is annak, hogy a Bizottság, és mind határozottabban az Európai Parlament nélkül lehetetlen jogi (politikai) lépéseket tenni, illetve e két közösségi intézmény eddig sok47 Lehetetlen példát találni arra, hogy valamely tagállam belsô jogrendjének bármely eleme egy az egyben átemelésre kerüljön a közösségi politikai és jogi keretekbe, vagy egy megszületô integrációs jogszabály pontosan egybeessen egy nemzeti rendelkezéssel. Ez annyiban természetes, hogy minden új jogszabály vagy egyéb politikai és/vagy jogi aktus – függetlenül attól, hogy ki annak kezdeményezôje – az uniós intézmények és valamennyi tagország kiigazító javaslataival együtt kerül megvitatásra, és az így folyó tárgyalások eredménye óhatatlanul eltér az eredeti felvetéstôl. 48 Megállapításunk elsôdlegesen gyakorlati érvénnyel bír. Ugyanis az tény, hogy amíg egy közösségi aktus felül nem írja a hazai hatályos rendelkezéseket, addig a politikai-gazdasági szereplôknek nemzeti környezetben az utóbbiakhoz kell igazodniuk. Pedig, elméletileg, a közösségi jogszabályok születésük, még pontosabban hatálybalépésük, vagy más esetben érvényességük pillanatától fogva a nemzeti szabályok fölé emelkednek. E ténybôl nagyon gyakran – bírósági eljárásba torkolló – ellentmondások keletkeznek. Számos példát ismerünk arra vonatkozóan, hogy egy közösségi jogi aktus nemzeti jogrendszerbe való átültetésének elmaradása nem mentesítette a politikai élet szereplôit (többnyire a tagállami kormányokat) a közösségi jogszabályban foglaltak teljesítése, illetve annak hiányában a felelôsségre vonás alól. 49 Az „egyhangúság” itt annyiban megkérdôjelezhetô, hogy a minôsített többségi szavazás gyakorlatának érvényesítésével elôfordulhatott (és elô is fordult), hogy bizonyos kérdésekben csekély számú tagállam ellenében születtek döntések. Azt azonban látnunk kell, hogy mind a mai napig érvényesül az a Montánuniótól kezdôdôen követett gyakorlat, hogy lehetôség szerint mindenki értsen egyet egy közösségi döntéssel. Másrészt míg „részletkérdésekben” gyakran megtapasztalhatjuk egy kérdés ellenzôinek felülbírálatát, leszavazását, addig a valóban érdemi kérdésekben a tagállamok nagyon markánsan törekednek a közel teljes nézetazonosságot tükrözô közös álláspont elérésére. 50 Napjainkban könnyûnek látszik cáfolni állításunkat. Az Alkotmányszerzôdés megbukott, mondhatják, mondhatjuk. Kétségtelen, e szerzôdés jövôje teljes mértékben bizonytalan. Az abban foglaltaknak akár más dokumentumban való újbóli rögzítése is kétséges. Magunk azonban nem egyes konkrét esetek és események, hanem folyamatok alapján tartjuk az integráció fejlôdését – legalábbis a múltba visszatekintve – közel töretlennek. Kudarcok voltak, vannak, lesznek, de eddig még mindig sikerült az EK/EU-nak túllépnie a válságokon. Emlékezzünk a gazdasági uniót elôirányzó Werner-terv sorsára: a kimunkált terv a belsô és külsô feltételek idôszakos romlása következtében megbukott. Majd két évtizeddel késôbb az ott elôirányzott elképzelések többsége újrafogalmazást nyert, és megjelent a ma valóságosnak tekinthetô pénzügyi unióban. Meggyôzôdésünk, hogy most is hasonló folyamatok játszódnak majd le. Persze, azok idôhorizontja, mikéntje, végeredménye ma még megjósolhatatlan.

20

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

kalta erôteljesebben érdekeltnek mutatkozott az integrációs hatáskörök kiszélesítésében, mint csökkentésében. Tehát ezek az intézmények inkább szorgalmazták, semmint lassították vagy visszafordítani igyekeztek a „közösségesítés” gyakorlatát. A közösségi politikaformálás folyamatának sajátosságai a szereplôk összetételében és jellegében is megmutatkoznak. A (nemzet)állami környezetben is felleljük azoknak a szereplôknek némelyikét, akik az integrációs folyamatban szóhoz jutnak. A hatalmi ágak megoszlását érvényesítô szereplôk (kormányok, parlamentek, bíróságok stb.) mellett számba vehetjük a többi érdekképviseleti intézményt is (civil, gazdasági, kulturális, lobbista stb. szervezetet). Mellettük azonban megjelennek az integráció saját intézményei is. Amelyek jellegükben és mûködésükben ugyanazon köztes állapotot tükrözik, mint amely az integrációs politikai rendszer egészét jellemzi. Ezek az intézmények alapvetôen már nem egyértelmûen nemzeti jellegûek, egyikük sem képes a nemzeti szuverenitás tükröztetésére (még a kormányközinek nevezett és a tagállami kormányok képviselôit tömörítô Tanács51 sem), de nem is „önmagukban független” nemzetközi politikai játékosok. Sok tekintetben ezek az intézmények kevesebbek a hagyományos nemzetközi szervezeteknél, míg más – számunkra és az európai integráció számára sokkalta fontosabb – vonatkozásban messze nagyobb hatásúak, mint a multilaterális szervezetek. Ezeket az intézményeket rendszerint egyszerûen a „közösségi” jelzôvel illetjük, de ennek a jelzônek itt mély tartalma van. Miközben igaz, hogy e közösségi intézmények (pl. a Bizottság, az Európai Parlament stb.) mozgásterét az integrációs szerzôdések szabályozzák, és tevékenységük rádiusza folyamatosan, gyakran éppen az Európai Bíróság értelmezései szerint változik, igazodik, addig tény az is, hogy ráhatásuk a hatáskörükbe sorolt ügyek menetére, végkifejletére messze felülmúlja bármely nemzetközi szervezet befolyását ezen utóbbiak érdekeltségi szféráján tekintve is.52 (Mindenekelôtt a terjedelmi megkötések akadályoznak bennünket annak részletes kifejtésében, hogy korántsem csak a közösségi politikaformáló erôk azok, amelyek tényleges hatást gyakorolnak a születendô politikákra. Amint az európai társadalmak mindegyikét és szinte minden területét érinti az integráció, ezzel együtt a társadalom minden rétege is „beleszól” a politikaképzésbe. Amint a politikaformálás és végrehajtás különbözô fórumokon, különbözô keretekben és különbözô szinteken megy végbe, ugyanúgy a ráhatás is különbözô forrásokból fakad. És bármennyire a közismert brüsszeli – intézményközi vagy „csak” tanácsi – politikaformálás mutatkozik a meghatározónak, alacsonyabb szintekrôl is kiindulhat érdemi ráhatás. Ráadásul olyan szereplôk részérôl, akik látszólag kívül esnek az integrációs politikai hálózatokon, látszólag gyenge érdekképviseleti erôvel bírnak. Ezzel összhangban az is megállapítható, hogy az integrációs politikaképzésnek több szintje, az érdekérvényesítésnek több szintû hálózata van [Burch, 6], amelyet a politika kezelésénél szem elôtt kell tartani.) Az európai politikai rendszerben, bármennyire a klasszikus európai nemzetállami fejlôdés szolgáltathat példát az összehasonlításra, jelentôs különbségek figyelhetôk meg a törvényhozó, a jogalkotó és/vagy végrehajtó hatalmi szerepek elosztását illetôen. A történelmi fejlôdés során – az amerikai demokratizálódási folyamatoknak is visszahatásaként – közel azonos vagy legalábbis egybevethetô struktúrák keletkeztek Európa szinte valamennyi államában.53 Az európai együttmûködés során viszont – miközben a maga nemében egy mesterséges képzôdménnyel van dolgunk – nem a már kialakult, „klasszikusnak” tekinthetô fejlôdési utat követve, hanem attól jelentôsen eltérôen formálódott a hatalmi ágak szétválasztása. (A kezdetekben – elméletileg – még nyílhatott volna mód a „másolásra”, de 51 Az intézmények részletes bemutatása sem lehet dolgozatunk feladata. Arra azért érdemes felhívnunk a figyelmet, hogy a Tanács – amelyben a tagállami képviselôk látszólag nemzeti érdekeket képviselnek – végül is az Unió (a Közösség) nevében hoz döntéseket (Toth, 136). Emellett, a Tanácson belül is a tárgyalási folyamatok végére mégis csak a „közösségi érdek” fogalmazódik meg az ún. közös álláspontokban. Másrészt, a Tanács nem egyedül, hanem az EP-vel és Bizottsággal együttmûködve cselekszik, amelyet a tagállamok sohasem hagyhatnak figyelmen kívül. Végül pedig a Tanácsnak is korlátozott a jogköre, és a szerzôdések által determináltan, területenként eltérô. 52 Nem alábecsülve a nemzetközi szervezetek bármelyikének jelentôségét vagy akár hatékonyságát is, aligha lehet párhuzamot vonni az Európai Parlament, az Európai Bizottság, és fôként a Tanács Unión belüli hatalmi és politikai súlya, illetve bármely más nemzetközi szervezetnek, vagy annak valamely belsô intézményének befolyásolási, politikaformálási képessége között. Az európai intézmények ugyanis egyértelmûen minôségileg nagyobb politikai súllyal és képességgel bírnak. 53 Természetesen e mögött az általános megállapítás mögött nagyon sok „nemzeti” sajátosság és eltérés is felfedezhetô. Óvunk tehát a végletes és szélsôséges leegyszerûsítésektôl! A tagállamok – integrációs alapokon történô – összehasonlítására sokan vállalkoztak. Számunkra elsôdlegesen a Közösséghez/Unióhoz, valamint azon belül egymáshoz való igazodás, illetve a nemzeti politikai rendszeren belüli intézményi (elsôdlegesen közigazgatási) alkalmazkodás lehet érdekes. A széles irodalomból viszonylag frissebb példát jelent Wessels–Maurer–Mittag kötete, de hasznos Jepperson már idézett munkája is.

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKÁK KIALAKULÁSA

21

nemigen mutatkozott igény a nemzeti példák követésére, illetve átemelésére az új politikai rendszerbe.54 A már kialakult szerkezeten pedig igen nehéznek bizonyult alakítani. A nehézségek ellenére bizonyos eltolódások, a hagyományos sémákhoz való igazodások bekövetkeztek, de a változásokat minôségi jellegûeknek még aligha ítélhetjük.) E fejlôdési folyamatnak egyik következménye lett, hogy az 1950es években megszületett politikai képzôdményben az „új” politikai szereplôk játéktere és hatásköre is – ha egyáltalán a nemzeti rendszerekben mûködô szereplôkkel egybe lehetett vetni ôket – önkényesen, torzítottan alakult.55

Az integrációs politikák kialakulása Az integrációs politikaformálásnak számtalan formája és sokféle terepe létezik. Hiszen majdhogynem minden lépés, amelyet a közösségi szereplôk az összefogás keretében tesznek, ezt a politikaképzést testesíti meg. E fejezetben azonban vizsgálódásaink közvetlen tárgyát elsôdlegesen az együttes döntések halmazaként, egyértelmû formát öltô politikaként megjelenô intézkedések folyamata képezi. Mint azt az írásunkat bevezetô mondatokban jeleztük, az (európai) társadalmi-gazdasági lét szinte minden eleme kötôdik az összefogáshoz.56 E kötôdés mind markánsabban közvetlenül, kisebb részben közvetett formában mutatkozik meg. Utóbbin mindenekelôtt azt értjük, hogy akadnak (még) olyan területek, amelyeket a közösségi szereplôk – megfelelô hatáskörök hiányában – nem szabályozhatnak, de ennek ellenére az integráció hatása ott (is) egyértelmûen érvényesül.57 54 A Montánunió esetében Jean Monnet – aki nem volt elméleti szakember és nem is igen vette igénybe a tudomány eredményeit, mint gyakorlat-orientált személyiség – önmagának a hatékonyságról alkotott elképzelései és megfontolásai alapján igyekezett kibontakoztatni az európai összefogást. Miközben maga egy európai föderatív jellegû politikai formációban gondolkodott, és sok szempontból az USA volt a mintapélda, egyáltalán nem próbálta meg az amerikai hatalmi viszonyok jellegzetességeit Európában érvényesíteni. Számára az volt a fontos, hogy a Montánunió legfôbb, egyértelmûen szupranacionális szerve, az ún. Fôhatóság számára biztosítsa a meghatározó, szinte teljes körû hatalmat. Tehát Monnet korántsem határolta el oly élesen a törvényhozó, jogalkotó és végrehajtó szerepeket, amint azt maga is megtapasztalhatta az Egyesült Államokban. Sôt, ô a Fôhatóságot kifejezetten az összes többi integrációs intézmény fölé kívánta emelni, a lehetô legcsekélyebb ráhatást biztosítva a Közgyûlésnek (a majdani EP-nek), és még kisebb befolyást engedve a tagállami testületnek, a Tanácsnak. Monnet elképzelése a Montánuniónál csak részlegesen érvényesült, de ezzel együtt a Fôhatóság majdhogynem egy személyben volt jogalkotó és végrehajtó. (Ez az állapot csak látszólag vethetô egybe a mai helyzettel. Mert igaz ugyan, hogy az Európai Bizottság – az elsôdleges végrehajtó, kivitelezô szerep mellett – ma is rendelkezik mérsékelt jogalkotó funkciókkal, de az intézményközi hatalmi viszonyok keretében ez semmiképpen sem vethetô össze a Fôhatóság domináns szerepével.) A Római Szerzôdés révén bekövetkezett változások valamelyest diverzifikálták a jogalkotó és végrehajtó szerepeket, de korántsem a klasszikus (nemzetállami) formák szerint. Az ekkor végrehajtott változások következtében a Tanács majdhogynem megörökölte a Fôhatóság teljes körû hatalmi pozícióját. Viszont – igencsak tekintélyes mértékben – korlátozta a Tanács szabadságát (szinte valamennyi területen) a Bizottság kizárólagos kezdeményezési jogköre, a Közgyûlés (EP) fokozatosan kiszélesedô felügyelôi és társ-jogalkotói jogköre, és nem utolsósorban az Európai Bíróság jogosítványai. Az elmúlt idôszakban az integrációs hatalmi viszonyok kérdése is – többnyire közvetetten – napirendre került, nem utolsósorban az Alkotmányszerzôdés kimunkálásával összefüggésben. Érdemi módosítások azonban nem születtek. E területen átfogó megoldásokkal aligha is számolhatunk az elkövetkezôkben, mert ehhez elsôként is ez az európai összefogás legalapvetôbb kérdéseit, így mindenekelôtt az integráció jellegének és jövôjének problémáit kellene tisztázni. Erre pedig napjainkban a politikai erôk nem szívesen vállalkoznának. 55 Aligha kell hosszas magyarázkodás annak elfogadásához, hogy a „brüsszeli európai kormány”, azaz az Európai Bizottság, közel nem rendelkezik olyan jog- és hatáskörökkel, mint egy nemzeti kormány. Amint az Európai Parlament mûködési feltételeit sem lehet egybevetni bármely tagállami törvényhozói testület, parlament tevékenységével. És a Tanács maga is sok ismert és újszerû elem sajátos egyvelegeként jelenik meg. Az elmúlt évtizedekben egyébként folyamatosan napirenden szerepelt az intézményközi kapcsolatok rendezésének kérdése. Igaz, e téma korántsem a tudományos kérdések elbírálása vagy a „törvényszerû” fejlôdési útra való rátérés igénye, hanem a napi hatalmi és politikai versengések miatt vetôdik fel rendszeresen. Az idôk folyamán történtek kiigazítások. Ezek egy részét még meg is feleltethetnénk a (nemzet)állami fejlôdési folyamatok alapján felvázolható trendnek (pl. az EP felemelkedése a törvényhozási folyamaton belül). Alapvetô átalakulás azonban éppen az elsôdleges jogalkotó (döntéshozó), illetve a végrehajtó hatalmat illetôen nem ment végbe. 56 Már igyekeztünk ezt az állítást igazolni. Újabb példaként értékelhetjük a tanulmány elkészítésének idôszakában az Európai Bíróság által 2005. szeptember 13-án meghozott azon ítéletet, amely kimondja, az Európai Közösség jogosult a tagállamoktól elvárni azt, hogy büntetôjogi eszközöket alkalmazzanak a környezetet rombolókkal szemben. Számunkra itt persze nem az ítélet témája és tárgya az érdekes, hanem az, hogy egy, az Európai Bizottság kezdeményezte, de számos tagállam által elutasított ügyben a Bíróság megerôsítette a Közösség jogosultságát a tagállamok egy része szerint egyértelmûen nemzeti hatáskörbe tartozó területen való cselekvésre. Lásd: EIS - europe information, No. 2988 – September 14, 2005, I.2 old. 57 Az európai összefogás fejlôdését vizsgálók számára egyértelmû, hogy az összefogás kezdetén (a Montánunió által lefedett) igen mérsékelt számú területen érvényesült a közvetlen, és valamivel szélesebb, de még mindig csak keskenyebb sávban a közvetett integrációs hatás.

22

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Noha a közvetett kötôdés érvényesülését sem szabad figyelmen kívül hagyni, a (szak)politikák alakulása tekintetében természetesen a közvetlen kapcsolódást megtestesítô területek kívánnak elemzést. Mindenekelôtt azért, mert – az egyik oldalon – itt mennek végbe azok a politikai folyamatok, amelyekre az egyes szereplôknek, így magunknak is, hatása lehet, illetve – a másik oldalon – ezen a terepen születnek azok a politikai aktusok, amelyek majdan az egyes szereplôk helyzetét, magatartását, törekvéseit, továbbá mindezzel összefüggésben érdekérvényesítô tevékenységét, annak eredményességét befolyásolják. Tehát itt jutnak szóhoz az integrációs folyamatok szereplôi, akik az integrációs politikák megjelenése és érvényesülése révén majd el kell, hogy viseljék saját és mások „szóhoz jutásának” következményeit. A megszületett politikák sokrétûek és vegyes kihatásúak. A hatás mértékét, az érintett politikák kiterjedését, formáit, típusait, mindezek alakulását nagyon sok tényezô befolyásolja. Alapvetôen azonban mégiscsak az válik döntôvé, hogy e politikák miként illeszkednek az integrációs rendszerbe, és milyen mértékben lefedettek a nemzeti hatáskörátadás tekintetében. Elôbbi, viszonylag könnyen elfogadható tételnél azonban nincs feltétlenül csekélyebb jelentôsége annak, hogy milyen az az „általános politikai környezet”, amely hátteret, ráadásul objektíve meghatározott hátteret és keretet szolgáltat egy politika megszületéséhez, formálódásához. Végül, és korántsem utolsósorban, markáns hatást gyakorol a politikaképzés folyamatára és végeredményére az, hogy miként viselkednek az integrációs szereplôk. Fentiekbôl kikövetkeztethetô, hogy más a súlya, de érvényesülési közege is azoknak a politikai aktusoknak, amelyek a nagy, átfogó integrációs kereten belül a nemzetek feletti (közösségi), illetve amelyek a klasszikus kormányközi illetékességi körbe sorolódnak. A két kategória között egyébként nemigen lehet, de nem is érdemes valamiféle fontossági sorrendet felállítani. Hiszen adott esetekben az ún. uniós (tehát nem közösségi) hatáskörbe tartozó problémák kezelése lehet olyan fontos és érzékeny egy szereplô, vagy akár az Európai Unió egésze számára, mint egy másik, közösségi kompetencia alá esô kérdéssé.58 Ugyanakkor vannak bizonyos megfontolások, amelyek mégis indokolni látszanak a közösségi hatáskörbe tartozó kérdések (politikák) formálódásának mélyebb tartalmi elemzését. Mindenekelôtt az, hogy miközben a kormányközi kereteken belül a tagállamok szereplôinek többségét közvetlenül nem, vagy csak mérsékeltebben érintô politikai kérdéscsoportok kerülnek kezelésre, és ráadásul itt nemzeti hatáskörük mégiscsak – noha korlátozottan, de – fennmaradt, addig a hatáskörök megosztása és/vagy nemzeti szintrôl közösségi kompetenciába történô átadása révén elhatárolt területeken végbemenô folyamatok határozzák meg a determináns közösségi szereplôk, a tagállamok mindennapjait, boldogulását.59 Fokozza az itt érintett szereplôk érzékenységét, hogy az utóbbi szférákban számukra nem egyszerûen a kérdések nemzeti szintû rendezésének lehetôsége szûnt meg, és váltotta azt fel a közös cselekvés jogilag megkerülhetetlen és megkérdôjelezhetetlen gyakorlata, de mindez viszonylag idegen környezetben, és szokatlanul erôs versenyben valósul meg. A szereplôk – kivétel nélkül – rákényszerülnek az új, néha nem ismert vagy nem értett feltételekhez való alkalmazkodásra, ami – bármennyire hosszú távon eredményekkel is jár, de – rövid távon feltétlenül pótlólagos szellemi és anyagi ráfordítást, energiafelhasználást igényel. És végül a kiemelt figyelmet indokolja az is, hogy a közös hatáskörbe átkerült politikák képeA Római Szerzôdés hatalmas mértékben kiszélesítette az együttmûködést, így növelte a direkt ráhatást, illetve azzal párhuzamosan az indirekt befolyást is. Majd a folyamatos fejlôdés révén bekövetkezett – egy behatárolhatatlan, bár leginkább az Egységes Európai Okmányhoz és a Maastrichti Szerzôdéshez köthetô – minôségi határ átlépése, amelytôl fogva az integrációs hatások a közösségi állampolgárok élete szinte egészének meghatározóivá váltak. A minôségi váltást követôen nem volt vitatható, hogy a közvetett hatások mértéke messze elmaradt a közvetlen hatásoké mellett. A minôségi változás esetében lehet vitát folytatni arról, hogy az az Egységes Európai Okmánnyal vagy esetleg a Maastrichti Szerzôdéssel kapcsolható össze. Számunkra ez itt nem jelent központi kérdést. 58 Szélsôséges, de mégis találó esetnek ítéljük a török csatlakozást. Bármekkora gazdasági, kulturális stb. elem is kapcsolható Törökország felvételének folyamatához, itt mégis egy alapvetôen politikai-biztonsági probléma kezelésérôl van szó. (Ennek alátámasztására, zárójelben, hadd jegyezzük meg, hogy – és ezt saját tapasztalataink is igazolhatják – az integráció bôvítését mindenkor inkább politikai, mint gazdasági megfontolások döntötték el. A gazdasági jellegû tárgyalások, egyeztetések mindenkor azt követôen kerültek sorra, és annak fényében alakultak, hogy milyen politikai döntések születtek.) Törökország kapcsán azt igyekszünk jelezni, hogy noha e kérdés – miközben rendkívüli jelentôséggel bír az Unió egésze és annak valamennyi tagállama számára, mégis – különösen fontos Ciprus és Görögország számára, utóbbiak számára még a legsúlyosabb gazdasági-pénzügyi vonatkozású témák is csak másodlagos jelentôséggel bírnak a török kérdés kezeléséhez képest. Más összefüggések között pedig rengeteg olyan „elsô pilléres” ügyet találhatunk, amelyek gazdasági-pénzügyi kihatásaik révén a tagországok többsége számára nagyobb értékû, fontosabb, mint sok politikai téma. 59 Bármennyire „közel kerültek” is a biztonsági kérdések (pl. a terrorizmus révén) az állampolgárokhoz, bármennyire elismertté vált a közös külpolitika fontossága, ezeknek a területeknek folyamatai, amint maguk a (kül)politikai események is, nem érintik oly közvetlenül a szereplôk többségét, mint a gazdasági, pénzügyi, valamint egyéb jogi és szakmai problémák.

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKÁK KIALAKULÁSA

23

zik mindmáig az együttmûködés és az együttes politikaformálás legszélesebb bázisát. E politikákra alapozódva bontakozott ki eredetileg az európai összefogás, és képezi mindmáig annak a tagállamokat leginkább egymásba kapcsoló alapját. A (szak)politikákkal kapcsolatos fejlemények szabják meg az 1950-es évek óta az európai együttmûködés kereteit. E politikák nagyon fontosak, ezekhez köthetô az integrációs politikaképzési aktusoknak a döntô többsége (de azért hiba volna azokat a politikaformálást kizárólagosan meghatározó elemeknek tekinteni). Mint láttuk, e politikák maguk is hosszabb politikai folyamatok „végeredményei”, de mellettük tényezôk egész sora játszik még közre annak meghatározásában, hogy kezdetét veszi-e egyáltalán, végigfut-e, s ha igen, milyen eredményekkel egy politikaalkotási folyamat. E faktorokat a szereplôknek megfelelô idôben, megfelelô alapossággal kell tanulmányozniuk, hogy törekvéseiket érvényesíthessék. Önmagában már annak eldöntése is komoly vizsgálódást kíván, hogy szabad-e, érdemes-e egy kérdést elôterjeszteni. Lényegében az integrációs háttér, e környezet egészét kell figyelnünk annak megállapításához, hogy egy politikai kérdés a pozitív végeredmény elérésének esélyével felvethetô-e. Persze, majd az integrációs szereplôk cselekvése, lépései döntik el, hogy valóban sikerül-e eredményt elérni, illetve annak tartalma miként is alakul. Önmagában az integrációs politikák kezdeményezésével, majd megszületésével összefüggésben azt kell látnunk, hogy az európai integráción belüli objektív környezeti adottságok révén szükségszerûen60 vagy szubjektív61 módon felvetôdhetnek kérdések, de azok megválaszolása, a megválaszolásnak mikéntje már elkerülhetetlenül a szubjektív magatartási jegyekkel bíró integrációs szereplôk tevékenységének – esetenként együttmûködésének, máskor hatalmi harcának vagy versengésének – függvényében alakul. Jeleztük, hogy többen az integrációs (szak)politikák eredetét és kibontását a közösségi joghoz, illetve azon keresztül az alapszerzôdésekhez kapcsolják. Miközben a szakpolitikák által érintettek kétségbevonhatatlanul az integrációs alapszerzôdések által meghatározott közösségi jogban foglalt szabályokkal és rendeletekkel találkoznak elsôdlegesen, és számukra – de a kérdéskörrel foglalkozó, fôként jogi, illetve gazdasági alapokról szakemberek számára is – jogosultnak tûnik az alapdokumentumok jelentôségének kiemelése, magunk leegyszerûsítettnek tartjuk ezt a megközelítést. Az uniós politikaképzés (policy) általános folyamata tekintetében azért is hibás a politikák (politics) formálásának tényét kizárólag, vagy elsôdlegesen az alapdokumentumokhoz kötni, mert – amint ezt az európai összefogás fejlôdési folyamatának egésze is igazolja – a politikák, mint politikai aktusok konkrét megnyilvánulásai, mindenkor elôbb keletkeznek, mint hogy a szerzôdésekben megjelenjenek. Amint majd kibontásukra, végrehajtásukra is csak késôbb, éppen a szerzôdésekben foglaltak alapján kerül sor. Azt viszont tényként kell kezelnünk, hogy az egy témához kapcsolódóan kezdeményezett politikai aktusnak a közösségi jogba történô beillesztése, majd különösen egy átfogó szakpolitika formájában való megjelenítését követôen maga a közösségi jog adja meg azt a keretet, amelyen belül az integrációs szereplôk politikai, gazdasági stb. tevékenységüket kifejthetik. Minden késôbbi – a kérdéshez kapcsolódó – politikai aktusnak már a közösségi jogban foglaltakhoz kell igazodnia, vagy legalábbis azt figyelembe kell vennie. Még akkor is, ha netalán azt éppen felül kívánná írni, esetleg kiiktatni. Más szavakkal, ezek a szakpolitikák alkotják létrejöttüket követôen az integrációs szakmai politikaformálás alapját. Mint véleményünket kifejtettük, az elsô szakpolitikák,62 pontosabban azok csírái a legelsô integrációs szervezôdéssel, az Európai Szén- és Acélközösséghez kapcsolódó szerzôdéssel összefüggésben jöttek létre.63 Ezek születésének kereteit – látszólag – a montánuniós szerzôdés, mint jogi érvényû dokumentumba öntött szöveg, továbbá a szerzôdésben foglaltak tartalmi kibontására és alkalmazására vonatkozó tárgyalások 60 Példaként említhetjük a – téma konkrét napirendre kerülését megelôzô évtizedekben szinte ismeretlen fogalmat jelentô – környezetvédelmet, amelynek napirendre tûzését objektív társadalmi-gazdasági feltételek (a környezetkárosodás felismerése, a környezet-tudatosság kialakulása stb.) kényszeríttették ki az 1970–1980-as években. Az külön kérdés, hogy végül is a közösségi környezetvédelem formálódását már az integrációs szereplôk egyéni érdekeltségei, az ezek ütközését tükrözô viták, küzdelmek kimenetele döntötte el. 61 Itt arra utalunk, hogy minden egyes integrációs szereplônek – meghatározott feltételek között – joga és lehetôsége van számára fontos, de összeurópai szinten esetleg még idôszerûtlennek vagy érdektelennek mutatkozó kérdés felvetésére. A kezdeményezés sikerességét majd a téma idôszerûsége, a partner-szereplôk hozzáállása, és nem utolsósorban a politikaképzési folyamatot elindító aktor érdekvédelmi képessége dönti el. 62 Tekintettel arra, hogy a közhasználatban az integrációs, vagy még inkább a közösségi politika fogalmát használják a szakpolitikákra, az elkövetkezôkben magunk is élünk e leegyszerûsítéssel és a „politika” szót a szakpolitika szinonimájaként alkalmazzuk. Amennyiben a politikatudományi és a közhasználatú integrációs politika között megkülönböztetést kívánunk tenni, ezt mindenkor konkrét formában jelezzük. 63 Mások mellett Cairns is felhívja a figyelmet arra, hogy a montánuniós és az Euratom szerzôdések törvényalkotó (traité-loi), míg az EGKSzerzôdés keretszerzôdés (traité-cadre) jellegû volt. Tehát az elôbbiek nagy részletességgel szabályozták az együttmûködés formáit, míg az utóbbi, tágabb teret engedve, „csak felvázolta” a tervezett együttmûködés határait, normáit, szabályait. (L. Cairns, 55) Ez – az egyébként helytálló tény – azonban nem változtat fôszövegbeli megállapításunk helyességén.

24

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

határozták meg. A valóságban az érdemi kérdések tekintélyes része már az ESZAK-szerzôdés aláírását megelôzôen, az elôzetes tárgyalásokon rendezést nyert.64 Magában a szerzôdésben letisztított formában visszatükrözôdtek azok az elemek, amelyekben az összefogásra vállalkozó felek egyetértettek, illetve kimaradtak a szövegbôl azok a tételek, amelyek esetében – teljes – egyetértés nem alakult ki. Majd a dokumentumban foglaltak végrehajtásának folyamatában – most már az írásos anyagra építve, de a mindennapi erôviszonyok és az egyéni érdekfelfogások folyamatos érvényesülése mellett – került sor a szerzôdésbeli elemek kibontására, továbbá az újonnan (menetközben) napirendre került kérdések rendezésére. Hasonló módon, az EGK-Szerzôdés aláírásához vezetô tárgyalási folyamatban sem csak a politikai rendszer kereteinek tágítására és új politikáknak a kialakítására került sor. Egy sor egyéb (szak)politikai kérdés is megvitatásra került. E kérdések egy része kimaradt ugyan a szerzôdésbôl, de a politikaformálás folyamatának késôbbi szakaszában ismét napirendre került, és ezúttal vagy elfogadást nyert vagy ismét kudarcot vallottak a tárgyalások. Voltak persze olyan témák is, amelyek – visszatekintésben, látszólag legalábbis – eltûntek a „történelmi süllyesztôben”.65 Szinte pontosan ugyanilyen folyamatok zajlanak le minden alkalommal az alapító és alapszerzôdések további felülvizsgálatával összefüggésben. A szerzôdések átalakulásához vezetô tárgyalások közötti idôszakok sem voltak azonban mentesek a politikaformálástól. Sôt. Éppen ezek, az elfogadott politikák érdemi végrehajtásához kötôdô idôszakok jelentették (jelentik ma is) a legaktívabb politikagyakorlási, de egyben politikaképzési periódusokat is, amelyekben az integrációs szereplôk közvetlen érdekeik érvényesítése keretében nekik tetszô szabályozásra törekszenek.66

Az integrációs politikák formálódása Fenti megállapításainkkal azt szeretnénk alátámasztani, hogy a politikaformálás az európai integrációban nem korlátozható sem a közösségi jog megszabta kereteken belül folyó tevékenységre, sem a valamivel szélesebb terû, de még mindig korlátozott kiterjedésû uniós környezetre. A politikaképzés és politikaképzôdés az európai együttmûködésnek minden szegmensét kitöltô, mindennapi valósága, amelynek során a szereplôknek folyamatosan követniük kell a folyamatokat, ha védelmezni kívánják érdekeiket. Ehhez a tényhez további kiegészítô elemeket kapcsolhatunk. Ezek között nehéz fontossági sorrendet felállítani, mert az elemek mindegyike – egymástól eltérô tartalmuk, kötôdéseik és hatásuk révén – eltérô környezetekben eltérô jelentôségre tehet szert. Azt is szükséges szem elôtt tartanunk, hogy bárhol, bármikor is keletkezik vagy megy végbe új, a politika (politics) fogalmi körébe tartozó aktus, annak akkor lesz igazán érdemi hatása, ha az – a vonatkozó eljárási rendnek megfelelôen – jogi oldalról is elfogadásra, a közösségi jogba vagy 64 Függetlenül attól, hogy az ESZAK felállításához vezetô tárgyalásokon elsôdlegesen a kapcsolódó politikai és intézményi kérdések tisztázása tûnt – legalábbis Jean Monnet számára – a legfontosabbnak, egy sor „szakmai” kérdés is napirendre, és jobb esetben tisztázásra került. A Montánunió létrejötte körülményeinek egyik legmegbízhatóbb leírását maga Jean Monnet adja visszaemlékezéseiben. 65 Az európai összefogás korábbi szakaszainak egyik sajátossága volt, hogy azon témák döntô többsége, amelyek az integráció elmélyüléséhez és kiterjesztéséhez kapcsolódtak, amennyiben egyszer már megoldandó kérdésként napirendre kerültek, akkor mindaddig ott is maradtak, amíg valamilyen formában megoldást nem nyertek. Elôfordult, hogy évek, esetleg évtizedek teltek el az adott téma felvetése és rendezése között. (Gondoljunk csak a hasonló összefüggésben említett Werner-tervre!) Megtörtént, hogy egy javaslat felvetéskor még idôszerûtlennek, megoldhatatlannak mutatkozott, majd rövidebb vagy hosszabb idôtávot követôen ismét témaként jelentkezett, és megoldást nyert. Az integráció napi szintû mûködéséhez köthetô problémafelvetések terén már többször találkozhatunk valóban végérvényesen eltûnô felvetésekkel. Ez azonban nem annyira a kérdés „életképességét”, mint inkább jelentôségének hiányát mutatja. Egyébként, még az is jellemzônek tekinthetô, hogy – az éles érdekellentétek és az azzal is összefüggô, nehézkesnek mutatkozó integrációs döntéshozatal következtében – a politikaformálás, a tárgyalások során gyakran éppen a leglényegesebb kérdések némelyike marad ideiglenesen megoldatlan (pontosabban, nem kerül elfogadásra), és vár további egyeztetésekre. 66 Az integráción belül sajátosan elkülöníthetô politikaformálási tevékenységnek és fórumnak is tekinthetô az alapszerzôdések felülvizsgálatával foglalkozó kormányközi konferenciák (Inter-governmental Conference – IGC) sorozata. E konferenciák alkalmával a tagállamok az idôk során felgyülemlett, az összefogás lényegi elemeihez kapcsolható problémák átfogóbb rendezésére vállalkoznak. Noha maga a kormányközi konferencia mint nemzetközi tárgyalási forma és gyakorlat a leggyakoribb, legáltalánosabb módszerek közé sorolható a nemzetközi kapcsolatokban, az európai együttmûködésben helye annyiban sajátos, hogy e fórumtól (konferenciától), a közösségi döntéshozatali módszerekkel ellentétes módon, lényegében távol tartják a nemzetek feletti közösségi intézményeket. Tehát annak ellenére, hogy az IGC-ken az integráció egészének, a Közösségnek, az Uniónak az alapkérdései kerülhetnek napirendre, az Európai Bizottság, az Európai Parlament és a többi intézmény és szerv, még ha nem is rekesztôdik ki teljesen, de legfeljebb marginális szerephez jut. Hiszen, mint az elnevezés maga is jelzi, itt a kormányzati képviselôk vállalkoznak a döntések meghozatalára. Érdemes azonban megjegyeznünk, hogy az Európai Alkotmányszerzôdés elôkészítésével megbízott Európai Konvent létrejötte és mûködése óta ez a helyzet módosulni látszik.

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKÁK FORMÁLÓDÁSA

25

az uniós együttmûködési gyakorlatba beemelésre kerül. Arról sem feledkezhetünk meg, hogy a kialakított (szak)politikáknak a szerzôdésbeli szövegekben való meghatározása többnyire csak az általános elvek és keretek, esetleg a legfôbb fejlôdési irányok kijelölésére korlátozódik.67 Az elvek gyakorlatba való átültetése – mint a policy része – késôbbi tárgyalások, politikaformálás során valósul meg. Ez a folyamat sem nem rövidebb, sem nem egyszerûbb, mint általában a (szak)politikák létrehozása. Ráadásul, ellentétben a (nemzet)állami jellemzôkkel, az integráción belül ez a politikaképzési szakasz is igencsak mereven szabályozott.68 Az integrációs politikaformálást érintve általánosságban is elmondható, hogy mind az uniós, mind a közösségi (itt értsd: szûkebben vett integrációs jogalkotási és jogalkalmazási) politizálásnak nagyon szigorúan kötött kerete és menete van az Európai Unióban. Ismert, hogy az elôbbi, alapvetôen kormányközi hatáskörbe tartozó kérdésköröknél szinte kizárólagos a Tanács szerepe, (bár – mint erre többször is utaltunk – ez nem értelmezhetô úgy, hogy a Bizottságnak és az Európai Parlamentnek ne lenne lehetôsége hatni a döntésekre). A Tanács kvázi-kizárólagossága tehát nem jelenti azt, hogy szabadon mozog a politikaképzés területén. Az integrációs írott és íratlan szabályok megszabják azokat a vonalakat, amelyek mentén a tagállamok testülete mozogni tud. A közösségi hatáskörbe sorolható ügyeknél viszont már egyértelmûen sokszereplôssé válik a politikaformálás. Ezzel együtt itt és ekkor (is) mindenki csak a számára kiosztott lapokkal játszhat. A Római Szerzôdés óta érvényes az, hogy az Európai Bizottság elôterjesztôje, a Tanács, és mind erôteljesebben az EP formálója és elfogadója, majd a Bizottság egyben végrehajtója69 is a megszületett politikáknak, jogi aktusoknak. E három intézmény megkerülhetetlen e folyamatban. Mellettük és velük szemben nem igazán megkerülhetô ugyan, de mégsem meghatározó az integráció egyéb szerveinek szerepe.70 Noha mind a mai napig a Tanács nélkül elképzelhetetlen bármiféle döntés az Európai Unión belül, rendkívül erôs pozíciót biztosít a Bizottságnak az a tény, hogy a közösségi hatáskörön belül kizárólag ennek az intézménynek van elôterjesztési joga.71 Tehát csak a Bizottság kezdeményezheti bizonyos kérdésekkel összefüggô jogszabályok megalkotását, noha erre más intézmények, sôt, az egyes tagállamok is felkérhetik. Ugyanakkor – leegyszerûsítéssel élve – a Bizottság nem kényszeríthetô a felkérésnek eleget tenni. A kívülrôl érkezett felkérések elvetésének különféle módozatai vannak – az udvariatlan egyértelmû elutasítástól egészen az udvarias idôhúzó „elôkészítô munkálatokig” –, de a gyakorlatban egyik változat alkalmazására sem került gyakran sor.72 A Bizottság inkább eleget tesz a kéréseknek, hogy ne konfrontálódjék a társintézményi ötletadókkal, és megfontolásait inkább a tartalmi kérdések megfogalmazásánál törekszik érvényesíti. 67 Tehát nemcsak az EGK (Római) Szerzôdés tekinthetô ebben az értelemben keretszerzôdésnek, hanem az azokat felülvizsgáló késôbbi szerzôdések is. (L. Cairns vonatkozó megállapítását!) 68 A nemzetállami politikai rendszerben a magasabb (pl. országgyûlési) vagy alacsonyabb (pl. kormányzati) szinten hozott jogi aktusok tartalommal való megtöltése a kormányzati-közigazgatási szervezet számára viszonylag egyszerûen végrehajtható feladatnak mutatkozik. Ebben az értelemben egy törvény, rendelet, más jogszabály megfelelô olyan keretet szolgáltat, amelynek kitöltése már más szereplôk által mérsékeltebben befolyásolható kormányzati feladatot jelent. Az Európai Unióban azonban a részkérdések rendezése is mindenkor többszereplôs folyamat, ahol ráadásul az egyes játékosok közül egyik sem tud igazán a többi fölé kerülni. Ez alól kivételt azon kérdéskörök jelentenek, amelyek esetében a – szerzôdésekkel összhangban és a Tanács felhatalmazása alapján – a Bizottság viszonylag széles körû szabadsággal bír a közösségi jogban foglaltak napi szintû végrehajtásának irányításában és ellenôrzésében. 69 Az alapszerzôdések (eredeti EGK Szerzôdés 155., illetve az Európai Unióról szóló Szerzôdés 145. és 155. cikke) értelmében a Tanács a közösségi jogi aktusok végrehajtására jogosult intézmény, de ezt a jogot átadhatja (delegálhatja) a Bizottságnak, amelyet a Tanács az esetek túlnyomó részében meg is tesz. Ezért tartjuk indokoltnak a végrehajtó szerepet határozottan a Bizottságnak tulajdonítani. Persze az is természetes, hogy a közösségi jogban foglaltak végsô végrehajtói, teljesítôi a tagállamok, illetve azok hazai szereplôi. 70 Az Európai Unió olyan intézményeinek, mint a politikaformálás tekintetében is meghatározó, de az e folyamat kiemelkedôen fontos szakaszában, a döntéshozatalban mégiscsak marginális szerephez jutó Európai Bíróságnak, továbbá az Európai Számvevôszéknek, az Európai Központi Banknak, valamint az olyan szerveknek, mint a Régiók Bizottságának, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak sajátos, egymásétól elkülönülô szerepe van. Az intézmények esetében az általuk „felügyelt” területeken (pl. közösségi költségvetés felhasználása, a közösségi monetáris politika szabályozása stb.) szerepük, befolyásuk igen markáns. A „mindennapi” politikaformálási gyakorlatba azonban alig-alig vállalkoznak szerepre. A két bizottság tevékenységi és érdekeltségi köre már közvetlenebbül kötôdik az általunk vizsgált folyamatokhoz. Ráhatásuk az ügyek alakulására azonban mérsékelt. Ezért – terjedelmi megkötöttségek miatt – az elôbbi intézményekkel nem, míg a bizottságokkal is csak mérsékeltebben foglalkozunk e tanulmányban. Az elkövetkezôkben lényegében csak a három kiemelkedô intézményi szereplôre fókuszáljuk figyelmünket. A többieket csak annyiban érintjük, amennyiben az elkerülhetetlenné válik. 71 A Római Szerzôdés óta egyértelmû, hogy a döntéshozatali jogköröknek a Fôhatóságtól való megvonását, illetve az Európai Bizottság részére történô meg nem adását a tagállamok azzal „ellensúlyozták”, hogy a Bizottságnál meghagyták ezt a kizárólagos kezdeményezôi jogkört. 72 A politikaformálási folyamatban mindenkor érvényesül az a tétel, hogy az uniós intézmények „odafigyelnek” egymásra. Azaz, noha igyekeznek saját álláspontjukat (és hatalmi pozíciójukat) mindenkor érvényesíteni, mégis kerülik a partnerintézmények „megbántását”, általában

26

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Miután az Európai Bizottság a kezdeményezô, a majdan megvitatandó alapdokumentum szerzôje, ez a helyzet olyan elônyt biztosít számára, hogy a szöveg formálásával eleve befolyásolja a vita irányát, kibontakoztatásának menetét is. Nem beszélve arról, hogy az intézmény munkatársai a politikaformálási folyamat egészében jelen vannak, tanácsot adnak, értelmeznek, javasolnak stb., és ezáltal menetközben is hatást gyakorolnak a folyamatokra. Az is meghatározó eleme az elôterjesztés-elôkészítési folyamatnak, hogy a Bizottság ezt a munkát nem egyedül, hanem a lehetô legszélesebb szakértôi és véleményformálói bázisra támaszkodva végzi. A kérdések felvetôdésének idôszakától kezdôdôen – már csak önvédelembôl is73 – a Bizottság adott kérdésben legilletékesebb részlegei (fôigazgatósága, igazgatósága és egysége) mint közvetlenül felelôsök igyekeznek a tagállami és egyéb szervezeti szakemberek legszélesebb körét bevonni a téma feldolgozásába, a (nemzeti és közösségi szakmai) álláspontokat megismerni. Ebben a munkában részt vesz a Bizottságnak nemcsak a közvetlenül érintett részlege, hanem lehetôség szerint mindenki, akit a téma közvetlenül vagy közvetve érint. A bizottsági szakértôk mellett itt, az egyeztetô szakaszban is szóhoz jutnak a tagországi szakmai és kormányzati szervezetek, de más, az integrációs szinten szervezôdô uniós szervezetek is. A különbözô „hivatalos” vélemények összehangolásának rendkívül sajátos fórumait jelentik a kívülállók számára többnyire ismeretlen és kiismerhetetlen bizottságok és szakértôi csoportok. Mintegy 1200–1500(!) ilyen csoport mûködik az Európai Bizottság és a Tanács, tehát a tagállamok képviselôinek bevonásával.74 Ezek a testületek bírnak talán a legnagyobb hatással a majdani bizottsági elôterjesztésre. Azonban annak ellenére, hogy itt a tagállamok képviselôi is jelen vannak, a végsô dokumentum – a korábban kifejtett szakmai nézetek – tükröztetése mellett mégis elsôdlegesen a bizottsági elgondolásokkal lesz majd többnyire összhangban. Ennek oka az, hogy noha az egyeztetés különbözô fórumokon, különbözô szinteken és sok fordulóban folyik, az elôterjesztés tervezetét az Európai Bizottság belsô szakemberei dolgozzák ki. Amikor ugyanis a külsô konzultációk sora véget ér, akkor még folytatódik a belsô bizottsági egyeztetés, az érintett részlegek konzultációja, a gondolatok „letisztítása”, majd megszövegezése. Utóbbi kapcsán különösen fontos szerep jut az Európai Bizottság Jogi Szolgálatának.75 E szolgálat asszisztálása a nyílt ütközéseket. Egyikük sem híve a nyilvános vitáknak, még ha ilyenekre mind gyakrabban sor is kerül. A mindenkit jellemzô visszafogottság ellenére a három intézmény között a polémia-felvállalás tekintetében igen jelentôs különbségek vannak. Az Európai Bizottság a leginkább béketûrô, a leginkább konfliktuskerülô. Mindez magyarázható azzal, hogy a Bizottság a legkiszolgáltatottabb a többi intézménynek, szervnek, a tagállamoknak, de a közvéleménynek is. A legkevésbé „önmegtartóztató” az Európai Parlament, amely „különleges demokratikus háttere”, és nem utolsósorban mérsékeltebb befolyása ellensúlyozásaként a leggyakrabban vállalja fel a nyílt konfliktusokat akár a Bizottsággal, akár a Tanáccsal. A Tanács magatartását kettôsség jellemzi. A Bizottság jelentôségének, mondhatjuk, hogy megkerülhetetlenségének tudatában, az esetek többségében kész a színfalak mögött csendesen megoldást találni a jelentkezô problémákra, de alkalom adtán nem riad vissza az intézménnyel való nyíltszíni vitáktól, az ellene irányuló bírálatoktól sem. Az Európai Parlamenttel szemben azonban a tagállami képviselôk is visszafogottabbnak viselkednek. (Itt most eltekintettünk attól, hogy adott esetekben a Bizottság kötelezett arra, hogy a közösségi jogban foglaltak nem-teljesítése esetén, az egyeztetési folyamatok kudarcát követôen az Európai Bíróság elé citálja akár a tagállamokat is. Amint nem a Bizottság-Tanács ellentétek köréhez soroljuk azokat az eseteket, amikor a tagállamok némelyike – kifejezetten belpolitikai indíttatásból – a Bizottságra hárítja a felelôsséget népszerûtlen gazdasági döntések meghozataláért.) 73 Mint a legkönnyebben támadható, „leggyengébb intézményi láncszem” a Bizottság az érintettek legszélesebb körének bevonásával törekszik az elôterjesztés tervezetét elkészíteni. Ezzel egyrészt megismeri a szakmai és politikai elgondolásokat, megfontolásokat, célokat, de erôviszonyokat is, másrészt ezzel részben megosztja a felelôsséget a születendô javaslat felett. Ez – az idôben tetszôleges hosszan elnyújtható – elôkészületi idôszak a tagállamok számára is már lehetôséget teremt a nézetek kifejtésére, az álláspontok befolyásolására. Egyébként ez a bevezetô idôszak tekinthetô talán a politikaformálás leginkább szakmai, és legkevésbé átpolitizált részének. 74 Ez a hatalmas számú bizottság és szakértôi testület képezi az integrációs döntéshozatali tevékenység – a külvilág számára alapvetôen átláthatatlan – alapját. (Az Európai Parlament rendszeresen kifogásolja is a nagyszámú ilyen bizottság mûködését, demokratikus jellegének és beszámoltathatóságának hiányát. A bizottságokkal kapcsolatos kérdéskör, az ún. komitológia-probléma megértése elengedhetetlen a politikaformálásban részt vevôk számára. Erre vonatkozóan jó áttekintést adnak: Guéguen-Rosberg, Haibach és Edwards-Spence. Azonban itt is érdemes megemlítenünk, hogy a jelzett bizottságok munkájában az eurokraták mellett megjelennek a tagállami állandó képviseletek munkatársai, egyéb nemzeti szakértôk, és ôk is markáns módon hozzájárulnak a majdani bizottsági javaslat formálásához. Az esetek többségében ezek a testületek gyakorolják a legnagyobb hatást az elôterjesztés tartalmára. A megfigyelôk számára azonban nemcsak a testületek nagy száma akadályozhatja tevékenységük egyértelmû áttekintését, hanem az is, hogy e bizottságok eltérô jogosítványokkal, mûködési szabályokkal, felhatalmazásokkal rendelkeznek. Emiatt megint csak minden egyes esetben tudni, ismerni kell a bizottság jogkörét, politikaképzési lehetôségeit. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy nemcsak a Bizottságnak, hanem a Tanácsnak is igen nagy számú szakértôi bizottsága van, amelyek ugyancsak fontos szereplôi a folyamatoknak. (A komitológiára vonatkozóan lásd: Guéguen-Rosberg, Haibach, Edwards-Spence.) 75 A Jogi Szolgálat szerepe kiemelkedô a Bizottságban, de általában az integrációs politikaformáláson belül is. A Szolgálat felel ugyanis azért, hogy a bizottságtól kikerülô (politikai) aktustervezetek kiállják a közösségi joggal való bárminemû egybevetés próbáját, megelôzzenek bármiféle jogellenességet.

A DÖNTÉSHOZATALI FOLYAMATOK

27

mellett a témában illetékes fôigazgatóság vezetôjén keresztül jut el hivatalosan az elôterjesztés tervezete az Európai Bizottság legfelsô testülete, a Kollégium tagjai elé. Mielôtt a Kollégium tagjai, az európai biztosok írásban vagy szóban állást foglalnának az elôterjesztés mellett vagy ellene, még a biztosok ún. kabinetjének tisztviselôi is áttekintik az ügyet, finomíthatnak az anyagon. Még ezen a szinten is lehetôség van a tervezet visszaadására az illetékes részlegeknek, a rákérdezésre, kiegészítésre stb. Az itt képviselt vélemények alapján dôl el, hogy írásban76 vagy szóban döntenek-e a biztosok. Az elôbbiekben bemutatott eljárás talán bonyolultnak és áttekinthetetlennek tûnik. Amint a valóságban ténylegesen bonyolult. Azzá teszi a szereplôk nagy száma, az érdekek rendszeres ütközése, a nyíltszíni és a színfalak mögötti egyeztetések, alkuk bonyolult rendszere, hosszú idôtartama. A politikaformálás e menete azonban nem kiismerhetetlen, megtanulhatatlan. Kétségtelen, idô és tapasztalat kell a belsô, döntéshozatali mechanizmus – labirintusszerû – terepén való eligazodáshoz. A korábban csatlakozottak nagy elônye az itteni ismeretek hatékonyabb alkalmazása, amely hátrány csak a gyors adaptálással dolgozható le. Miközben jogosan bírálható ezen eljárás látszólagos kuszasága, bürokratikus, túlbonyolított jellege, nem veszíthetô szem elôl, hogy ez a széles körû egyeztetésre épülô módszer teszi lehetôvé mindenki számára álláspontjának közvetítését, a nézetek és törekvések közötti rugalmas egyeztetést, szegrôl-végre a saját érdekek melletti – pozitív értelmû – lobbizást. Éppen az esetek többségében megmutatkozó markáns érdekeltérések miatt szinte törvényszerû, hogy a Bizottság képtelen azonnal mindenki számára elfogadható javaslatokkal elôállni. Mégis, megteremtôdik az alap a továbblépéshez. Összességében a bizottsági elôkészítô munka az egy adott kérdéskörben hozandó döntések befolyásolásának talán legfontosabb szakasza. A leginkább érdekelt és érintett szakmai szereplôk számára ezen a szinten nyílik a legnagyobb lehetôség arra, hogy elsôdlegesen szakmai, esetleg kisebb részben politikai érvekkel befolyásolják az elôterjesztést megfogalmazó Bizottságot. (Nem gyôzzük hangsúlyozni, hogy az Európai Bizottság és annak közigazgatási szakemberei – az eurokraták – a politikaformálás minden szakaszában döntô fontosságú befolyással rendelkeznek. Az ô „meggyôzésük”, az érintettek számára fontos nézetek és célok elfogadtatása, alfája és omegája az érdekérvényesítésnek.77)

A döntéshozatali folyamatok A rákövetkezô politikaformálási folyamatrész sem lesz feltétlenül egyszerûbb és idôben rövidebb. Bonyolítja a helyzetet, hogy a bizottsági elôterjesztés benyújtása után a döntéshozatali folyamatba hivatalosan bekapcsolódik a többi közösségi intézmény is. Utóbbiak számára innentôl kezdôdik az érdemi beleszólás a politika formálásába, ugyanis bármennyire is részt vettek képviselôik, szakembereik a megelôzô egyeztetésekben, az utóbbiak által kifejtett nézetek jogi kötöttséget számukra nem jelentenek. A nézetek tényleges intézményközi ütköztetése, majd harmonizálása lényegében itt veszi kezdetét. Gyakorlatilag a bizottsági elôterjesztés benyújtását követôen lendül mozgásba az integrációs döntéshozatali gépezet, kerül sor a javaslat különbözô fórumokon történô, elkülönült vizsgálatára, az érintett intézmények és/vagy szervek saját álláspontjának kimunkálására, majd – az alapszerzôdési elôírásoknak megfelelôen – a döntéshozatali eljárások végrehajtására. Ennek során valamennyi szereplô bekapcsolódik a születendô politika formálásába. Az alapszerzôdésekben megfogalmazott „jogosítványaikkal” összhangban kifejthetik nézeteiket, módosítási javaslatokkal élhetnek (mint pl. a konzultációs joggal rendelkezô Régiók Bizottsága és a Gazdasági és Szociális Bizottság), vagy „csak” saját véleményt formálhatnak, mint az intézményrendszeren kívül rekedt szereplôk. A folyamatban mindenki tisztában van saját nyomásgyakorló adottságaival, de ez nem jelent feltétlenül visszatartó erôt ahhoz, hogy pressziót kívánjanak gyakorolni. Ehhez fûzhetô, hogy a partnerek is tudatában vannak az összes többi szereplô tényleges súlyával és befolyásával, tehát mindenki mérlegelheti lépései lehetséges hatását és következményeit. Ennek megfelelôen az is egyértelmû mindenki számára, hogy a Tanács nélkül nem hozható döntés, illetve tényként kezelendô, hogy lassan, de folyamatosan az Európai Parlament is megkerülhetetlen tényezôvé válik. 76 Noha az alapszerzôdések értelmében a Bizottság többségi szavazással hozza meg döntéseit (EUSZ, 163. cikk), a kollégiumi döntéshozatal leggyakoribb formáját az írásos eljárás jelenti. Amennyiben – a munkatársak elôzetes véleményezését és egyeztetését elfogadva – a biztosok mindegyike egyetért az elôterjesztett döntéstervezetekkel, akkor azt nem szükséges a Kollégium ülése elé terjeszteni. 77 Ne feledjük, bizonyos tekintetben a Bizottság bármely megmozdulása, állásfoglalása, intézkedése stb. a politikaképzés részének tekinthetô. Figyelmünket e helyt azonban a döntéshozatalra összpontosítjuk.

28

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Amint a Bizottsággal is – a folyamat során mindvégig – számolni kell az összes többi résztvevônek. Nemcsak azért, mert munkatársai mindenkor, mindenütt jelen vannak, hanem mert ennek az intézménynek joga van arra, hogy a döntéshozatali folyamat során elôterjesztését bármikor visszavonja. Ezzel a joggal mindaddig élhet, amíg a Tanács (és az Európai Parlament) részérôl a végsô döntését nem hozta meg. Amennyiben a Bizottság ezzel a jogával él, akkor a döntéshozatali (és politikaformálási) folyamatot leállítja, beszünteti.78 Az Európai Bizottság elôterjesztése csak javaslat. Ennek következtében azt minden tekintetben a többi szereplô – saját érdekérvényesítô képességeivel összhangban – megkísérelheti módosítani, kiigazítani. (Igaz, ebben a tekintetben rendkívüli korlátot jelent a fentebb említett bizottsági jog a saját elôterjesztésnek a döntéshozatali folyamaton belüli bármikor való visszavonására, ha az érdemi közbeszólásra jogosult szereplôk által javasoltak a Bizottság számára elfogadhatatlanok!) A végsô formát az így elindított politikai aktus akkor nyeri el, amikor a Tanács és az Európai Parlament – a Bizottság által „meg nem vétózott” (vissza nem vont) – szöveget elfogadja, szentesíti. Így válik az adott rendelkezés jogszabállyá. A Római Szerzôdéstôl kezdve a közösségi jogban foglaltak végrehajtásának joga a Tanácsot illeti meg. Ez az intézmény azonban e jogot nagyon gyorsan – az esetek túlnyomó részében – átruházza a Bizottságra. Ez annyiban érdekes számunkra, hogy a késôbbi politikai aktusok tartalmát, formáját stb. kevésbé a Tanács, mint inkább a Bizottság, illetve a komitológiai bizottságok formálják.79 Még tovább erôsíti ennek az integrációs intézménynek a politikaformáló erejét, hogy az Európai Bizottság, mint a „közösségi jog ôre”, általános felhatalmazással bír a jogban foglaltak teljesítésének ellenôrzésére, a hiányosságok megállapítására, a „teljesítmény-mérték” meghatározására.80 Nem állítjuk, hogy utóbbi jogosultság közvetlenül megtestesíti a politikaformálás tényét, de az sem feledhetô, hogy a Bizottság a maga értékítéleteivel és teljesítési besorolásaival mégiscsak politizál. Elôbbiekben a bizottsági elôterjesztés megszületésének folyamatát mutattuk be, az Európai Bizottságra összpontosítva figyelmünket. Nem engedhetô meg azonban olyan képzet keletkezése, mintha a politikaformálódás menetébe a szereplôk csak idôeltolódással lépnének be. Kétségtelen, vannak olyan integrációs szervek, amelyek színrelépése várathat magára (pl. a Gazdasági és Szociális Bizottságé). Azonban még ezek a szervek is igyekeznek minél hamarabb bekapcsolódni a politikaképzésbe, hallatni szavukat, érvényesíteni érdekeiket. A Tanács viszont az az intézmény, amely „nem engedheti meg magának”, hogy lemaradjon az események formálásáról. A tagállamokat képviselô intézmény nem egyszerûen – az esetek jelentôs részében – egy kérdés kezdeményezôje, de meghatározó alakítója is. Hiszen a tagországok szakemberei és képviselôi a legkorábbi szakaszoktól részt vesznek a Bizottság által szervezett munkában: delegálják a szakmai szervezeteket és/vagy hivatalos szerveket képviselô szakembereiket, vagy éppen a brüsszeli állandó képviseleten dolgozó hivatalnokaikat is (akik többnyire ugyancsak az adott terület ismerôi). Bár nem zárható ki, hogy a hazai közigazgatás fáziskéséssel követi a bizottsági munkafolyamatokat, túl nagy lemaradást – különösen, ha egy kérdés az érintett tagállam számára fontos – nem engedhet meg magának, hiszen így gyengíti ráhatást, beleszólást biztosító pozícióját. Az integráció sajátosságaiból következôen a tagállamok szintjén elválik egymástól a politikaformálás döntéshozatali folyamatának két színtere: a nemzeti kormányzati pozíciók, illetve a közös tanácsi álláspontok megfogalmazásának kerete. Ennek magyarázata, hogy minden tagállami kormányzatnak egyrészt saját közigazgatási rendszerén belül meg kell határoznia nemzeti érdekeit, céljait, törekvéseit, az azok végrehajtásához illeszkedô stratégiát és taktikát, majd mindezt képviselnie, érvényesítenie kell a Tanács 78 Már jeleztük, hogy a Bizottság – néha csak képviselôin keresztül, máskor hivatalosan is – állandó és aktív szereplôje marad a döntéshozatali/politikaképzési folyamatnak. Közléseink kiegészíthetôk azzal, hogy más integrációs szereplôk bármikor igényelhetik a Bizottság és annak szakértôi szakmai segítségét, állásfoglalását, kiegészítô tájékoztatását stb. Ennek révén (is) hatást képes gyakorolni a partnerek gondolkodására, döntéseire. Az Európai Bizottság a döntéshozatali folyamat leállításának jogával, eszközével rendkívül ritkán él. Szinte kizárólag akkor, ha az elôterjesztés kimunkálásakor fennálló feltételekhez képest alapvetô, a bizottsági javaslatban foglaltak felülbírálatát igénylô körülmények alakulnak ki. Eltérô, jóval ritkább esetet jelent az, amikor a Bizottság azért dönt elôterjesztésének visszavonása mellett, mert az intézményközi egyeztetések és (fôként tanácsi) állásfoglalások alapján az eredeti javaslatában foglaltakkal élesen ellentétes, számára elfogadhatatlannak mutatkozó döntések látszanak körvonalazódni. 79 Bármennyire általánosnak tekinthetô, hogy a Tanács a végrehajtással az Európai Bizottságot bízza meg, minden egyes konkrét ügyben vizsgálni kell az intézményközi munkamegosztás alakulását. 80 A Bizottság állítja össze az ún. score board-ot, amelyben az egyes tagállamoknak az acquis communautaire-ben foglaltak végrehajtásával kapcsolatos teljesítményét méri.

A DÖNTÉSHOZATALI FOLYAMATOK

29

jelentette kormányközi fórumon. Amely fórum megkísérli kialakítani azt a közös álláspontot, amelyet majd az integrációs (intézményközi) egyeztetések során a tagállamok kormányai nevében képvisel. (A nemzeti politikaformálás kérdéséhez még a késôbbiekben visszakanyarodunk.) A tanácsi álláspont meghatározása az integrációs politikaformálásnak igen sajátos területe annyiban, hogy ezen intézmény különbözô szintû fórumain ütköznek elsôdlegesen az elkülönült nemzeti érdekek. Ezeken a fórumokon kell a tagországoknak elérniük egyéni nézeteik minden tagállam81 számára elfogadható harmonizálását, és ezzel párhuzamosan kell ezt a közösségi álláspontot a többi integrációs szereplô törekvéseivel is – amennyire lehetséges – összhangba hozni. Ehhez a kettôs célrendszerhez a megfelelô háttér is létrejött. Az egyik oldalon mûködik a tagországok brüsszeli egyeztetô mechanizmusa: az állandó képviseletek munkatársai közötti párbeszéd, amelynek intézményesült formáit jelentik a Tanács munkacsoportjai, illetve magasabb szintû bizottságai. Utóbbiak közül viszonylag ismert a két Coreper, mellettük az egyéb különleges bizottságok (pl. az ún. 133. cikk Bizottsága)82, de ezek mellett nagyszámú tanácsi munkacsoport is található. Ezek a munkacsoportok elkülönítendôk a bizottsági tevékenységgel összefüggésben mûködô, hasonló elnevezésû egységektôl.83 Viszont ismét érdemes kihangsúlyozni, hogy ezek a tanácsi munkacsoportok az esetek java részében nagyon korai fázisban bekapcsolódnak egy kérdés kimunkálásába, többnyire még jóval azelôtt, hogy a bizottság megfogalmazta, vagy netalán elfogadta volna elôterjesztése tervezetét (Guéguen-Rosberg, 40). A Tanács belsô politikaformálási (jogalkotási) mechanizmusa – más hasonló szervezetekkel egybevethetôen – hierarchikus. A munkacsoportok, a szakértôi fórumok nem hozhatnak érdemi döntéseket. A valóságos döntések többnyire felsôbb szinteken dôlnek el. Igaz, maga a Coreper, illetve a magasabb szintû bizottságok sem jogosultak jogi érvénnyel bíró döntéseket hozni, mivel erre – az alapszerzôdések értelmében – kizárólag a (miniszteri) Tanács felhatalmazott. Arra azonban érdemes utalni, hogy még a döntéshozatali jogosítványok hiányában is leggyakrabban már a Coreper és a többi magasabb szintû bizottság szintjén végleges formát nyernek, vagy legalábbis alapvetôen körvonalazódnak a majdan elfogadott közös álláspontok.84 A döntések java része itt nyeri el végsô tartalmát és formáját, hogy a miniszteri tanácsi formációk csak a legsúlyosabb (politikai jellegû) kérdésekkel szembesüljenek.85 Jogi érvénnyel bíró döntés tehát csak a miniszterek által hozható. 81 A „minden tagállam” megfogalmazás annyiban nem tûnik pontosnak, hogy a minôsített többségi szavazás (qualified majority voting – QMV) bevezetésétôl rendszeresen elôfordul, hogy bizonyos közösségi rendelkezéseknek, jogszabályoknak, döntéseknek stb. ellenzôi is akadnak a tagállami kormányok között. Azonban az európai integráció egyik legfontosabb sajátossága és talán egyik legfontosabb eleme is, hogy még a leszavazott tagállamok sem kérdôjelezik meg a QMV révén elfogadott döntések jogosságát, érvényességét. Eddig egyetlen példa sem akadt arra, hogy bármely tagország elutasított volna ilyen döntést. Ennyiben a „minden tagállam” általi elfogadásra vonatkozó megállapítás helytálló. Az külön kérdést jelent, hogy az elfogadott közös állásponttal szemben a tagországi kormányoknak még lehetôségük van fellépni (pl. „csendben”, az EP-ben nemzeti képviselôik vagy más érdekképviseleti szereplôk által), illetve milyen mértékben és ütemben hajtják végre az érintett jogszabályokat. Itt külön tanulmányozást érdemelne az általunk is megemlített európai bizottsági score-board eredményeinek és a tagállami szavazások kimenetelének egybevetése. 82 A legfontosabb tanácsi bizottságok a következôk: Comité des representants permanents – Committee of Permanent Representatives – Állandó Képviselôk Bizottsága, a tagállamok brüsszeli Állandó Képviselete vezetôinek (Coreper II), illetve vezetôhelyetteseinek (Coreper I) fóruma, a (korábban 113., ma) 133. cikk Bizottsága, amely a Tanács kereskedelmi kérdésekkel foglalkozó szakértôinek testülete, a Foglalkoztatással foglalkozó Állandó Bizottság, a Különleges Mezôgazdasági Bizottság, a Crest (Committee on Scientific and Technical Research – Tudományos és Mûszaki Kutatási Bizottság). Külön felsôszintû grémiumot jelent a közös kül- és biztonságpolitika kiteljesedésével létrejött Politikai és Biztonsági Bizottság is. A Coreperekben felsôszintû képviselôk (diplomaták), míg a jelzett tanácsi bizottságokban vezetô szakemberek tevékenykednek. Az alacsonyabb szintet jelentô munkacsoportokat viszont a közép- és alacsonyabb szintû szakemberek alkotják. Ami nem feltétlenül jelenti, hogy utóbbi szinteken mérsékeltebb a szakértelem. Inkább azt mondhatjuk, hogy – mint a fôszövegben is megállapítjuk – itt kevesebb a politikum. (A magasabb szintû bizottságoknak leírását adja Sherrington, 45–49. old.) 83 Az integrációs intézmények rendkívül szoros összekapcsolódására, valamint az Európai Bizottság kiemelkedô szerepére jellemzô, hogy a Bizottság a tanácsi munkacsoportok ülésein is képviselteti magát, illetve a tagállamok igénylik is a bizottsági szakértôk jelenlétét. Utóbbiak szavazati joggal nem rendelkeznek, de szükség esetén kifejthetik a bizottsági álláspontokat, szakmai kiegészítésekkel segítik a tagországi szakemberek munkáját. 84 A tisztánlátás megkívánja annak jelzését is, hogy tartalmi egyezségek, megállapodások akár a munkacsoportok szintjén is születhetnek. Ennyiben a munkacsoportok szerepe sem „degradálható” le az egyszerû egyeztetô, álláspont-kifürkészô fórumok szintjére. 85 A gyakori tévhittel ellentétben az Európai Uniónak egyetlen (Miniszterek) Tanácsa létezik, amely különbözô formációkban tanácskozhat és hozhat döntéseket. Ezek a formációk ugyanazon jogkörökkel rendelkeznek, egymásnak nem alá- fölérendeltjei. (Pl. Gazdasági és Pénzügyi Tanács /ECOFIN/, Mezôgazdasági Tanács, Közlekedési Tanács stb.) A tanácsi rendszert a tagállamok az elmúlt idôszakban kiigazították, és jelentôs változtatásokat irányzott elô az Alkotmányszerzôdés is, de utóbbi sorsának bizonytalansága miatt a belsô tanácsi struktúrának az alakulása ma még nehezen prognosztizálható.

30

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Bármennyire a miniszterek hozzák is majd a végsô döntéseket, a politikaképzés, valamint annak befolyásolása tekintetében látnunk kell, hogy egy érintett, érdekelt szereplônek (esetünkben a tagállamoknak, valamint azok hazai képviselôinek) a Tanácsban is minél korábban bele kell avatkoznia a folyamatok irányításába, hogy érdekeit képviselni tudja. Ráadásul az sem feledhetô, hogy minél alacsonyabb szinten történik a ráhatás, a közbeszólás, annál nagyobb a szakmai tényezôk súlya a politikai faktorokéval szemben. A szakértôi szinteken – többnyire, bár természetesen korántsem szélsôségesen értelmezve a helyzetet86 – a nem szakpolitikai megfontolások irányában még mérsékeltebb figyelem fordul, itt könnyebbnek mutatkozik közös nevezôre jutni. Minél magasabb szintekre jutnak a megoldatlan ügyek, annál hátrébb szorulnak a közvetlen szakmai megfontolások, és kerülnek elôtérbe a politikai törekvések. A Bizottság és a Tanács (a tagállamok) politikaformálási tevékenysége – különösen a közösségi jogalkotás tekintetében – közel párhuzamosan folyik. Eközben a két fél igyekszik a másik álláspontjának formálódását követni: a tagállamok törekszenek megismerni a Bizottság részérôl várhatóan megfogalmazódó javaslatokat, míg az utóbbi igyekszik felmérni a lehetséges tagállami reakciókat. Mindeközben az Európai Parlamentnek és a többi közösségi szervnek nem kell feltétlenül idôben igazodni az elôbbi két intézményhez. Utóbbiak akár fáziskéséssel is bekapcsolódhatnak az Unión belüli egyeztetési folyamatokba (noha a mind korábbi véleménynyilvánítás számukra is helyzeti elônyt jelenthet). A fáziskésésre magyarázattal szolgálhat egyrészt az, hogy az érintettek álláspontjukat mindenekelôtt a bizottsági javaslathoz, elôterjesztéshez fûzhetik. Másrészt az EP, illetve a többi szerv nem rendelkezik olyan szakapparátussal, mint a Bizottság és a (nemzeti) kormányok. Ezért is a kérdések feldolgozásánál és megítélésénél – témánként eltérô mértékben, de gyakran – erôteljesen támaszkodnak a szakmai ismeretek tárházát jelentô Európai Bizottságra, esetleg a tagállamok szakértôire. Különösen a bizottsági szakértôknek, az eurokratáknak feladata, sôt kötelessége a többi integrációs intézmény és szerv kéréseinek ilyetén teljesítése. Ez az állapot is azt sugallja, hogy a döntéshozatalnak, a politikaformálásnak elôkészítô szakaszán túlmenô fázisokban már jelentôs mértékben politika megfontolások egészítik ki a szakmai állásfoglalásokat.87 Jeleztük, hogy az integrációs döntéshozatalban részt vevô szereplôk súlya nem azonos. Az Európai Bizottság és a Tanács mellett kiemelkedik az Európai Parlament, amely nem egyszerûen „feljövôben lévô” döntéshozó, de a politikaformálásra való külsô ráhatás legfôbb színtere is. Az EP a nyílt ráhatás (lobbizás) meghatározó területe, ahol keverednek egymással az integrációs/közösségi és a nemzeti érdekek a visszafogottabb politikai elemekkel. Az európai parlamenti politizálás is jellemezhetô az integrációval gyakran összekapcsolható kettôsséggel. Az egyik oldalon ugyanis viszonylag könnyû a nemzeti érdekekkel összhangban fellépni, az „otthoni” – különösen belpolitikailag érzékeny – témákat napirendre tûzetni. Másrészt viszont a végsô döntéshozatal szakaszában már visszaszorul a nemzeti ráhatás mértéke, és elôtérbe kerül az európai „sokszínûség”, amely gyakran megakadályozza csekély számú vagy éppen egyetlen tagország, régió vagy esetleg társadalmi-gazdasági szereplô érdekeinek érvényesülését.88 Az integrációs jogszabály-alkotási, politikaformálási folyamatban sokan vesznek részt. Ráhatási képességük azonban – a köztük lévô erô-kiegyensúlyozatlanságon túl – annyiban is eltérô, hogy a megszületett jogi aktus végrehajtásába (is) a Tanács és a Bizottság tud igazán közvetlenül beleszólni, és ennyiben a politikaképzés folyamatát érdemben fenntartani. Kétségtelen, más szereplôknek, és nemcsak az integrá86 Természetesen a kormányzati képviselôk, bármennyire is szakmai beállítottságúak, a mindenkori nemzeti (kormányzati) álláspont képviseletére jogosultak csak. Azt, bármennyire indokoltnak is tartanák szakmai szempontokból, maguk nem írhatják felül. Ennyiben ôk is politikai képviselôk. Viszont szakmai felvértezettségük okán egyrészt könnyebben megértik a partnerek ugyancsak szakmai érveit, illetve képesek tolmácsolni saját törekvéseiket. Ennyiben mutatkozik egyszerûbbnek „azonos hullámhosszra kerülni”, mint a mind átpolitizáltabb magasabb szinteken. 87 Természetesen a politikaképzési folyamatban érintett minden szerv „szakmai” alapokról vizsgálja, értékeli, és adott esetekben bírálja a bizottsági javaslatokat. A gyakorlatban tapasztaltak azonban azt jelzik, hogy a bizottsági kezdeményezés megítélésében a politikai elemek nagyon erôteljesen keverednek a tényleges szakmai érvekkel. 88 Élesen el kell határolni egymástól – különösen az érzékeny – témáknak felvethetôsége, illetve kivitelezhetôsége kérdését. Viszonylag könnyen, bár nem korlátoktól mentesen lehet például az Európai Parlament tagjainak, de bármely más integrációs testületnek egy adott problémát kivizsgálásra napirendre tûzetni. A vizsgálatok során azonban már érvényesül az, hogy az érdemi döntéshez minimálisan is az szükséges, hogy az EP vagy az érintett integrációs szerv tagjainak többsége ne ellenezze egy kérdés feldolgozását, majd megfelelô tartalmú érdemi eldöntését. Az EPt véve alapul, már az itteni (szak)bizottságokban, majd még erôteljesebben a plenáris üléseken számolni kell azzal, hogy az adott téma más(ok) számára esetleg kedvezôtlen, esetleg elutasítandó, vagy bármely oknál fogva nem támogatandó jelleggel bírhat. A tapasztalatok azt igazolják, hogy egy tagállamnak külsô (Unión kívüli) partnerekkel szembeni vitájában még fel-felsorakoztatható a testület közel egésze az érintett tagállam képviselôi, és így az adott ország mögé, de amikor belsô ellentéteknek a feloldásáról van szó, akkor valóban a „közösségi”, esetleg a „többségi” érdekek döntenek. S ennek során már korántsem mellékes a különbözô oldalakon álló szereplôk súlya, megoszlása.

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKAFORMÁLÁS NEMZETI KERETEI

31

ciós intézményeknek és szerveknek, hanem külsô aktoroknak, pl. gazdálkodó szervezeteknek, magánszemélyeknek is joguk van a végrehajtást illetôen észrevételeket tenni, többnyire panasszal élni. A tényleges végrehajtási feladatok azonban az említett két intézményre hárulnak, illetve erre azok a jogosultak. E két szereplô helyzete is eltérô. Az alapszerzôdések értelmében, mint erre magunk már utaltunk, a Tanács feladata a politikák végrehajtása, de ezt a jogát többnyire átadja a Bizottságnak. Így az érdemi teljesítés, majd végrehajtás és számonkérés is utóbbi hatáskörébe kerül át. Igen ám, de a közösségi jogban foglaltak végrehajtatásánál a tagállamok és azok kormányai megkerülhetetlenek, hiszen ôk azok, akik a közösségi szabályokat – különösen, ahol nem érvényesül valamiféle automatizmus – átültetik a gyakorlatba. Ez a lehetôség – miután a közösségi szabályozás a feltételek sokszínûsége révén ritkán érvényesíthetô teljesen azonos módon a tagországokban – idônként lehetôvé tesz a végrehajtás során egyéni megoldásokat. Másrészt, éppen a tagállamok és kormányaik, közigazgatásuk az, amelyen a nemzeti szereplôk a jogtalanságokat elsôdlegesen számon tudják kérni. Ezek a tényezôk (is) teszik sokszínûvé a politikaképzést.

Az integrációs politikaformálás nemzeti keretei A döntések integrációs szintû elfogadását, a politikai (és jogi) aktus megszületését követôen látszólag véget ér a politikaformálás folyamata. A valóságban folyamatos a körforgás, hiszen a végrehajtás – mint erre utaltunk – a tagállamok nemzeti szereplôire hárul, akik egyrészt mindennapos tevékenységükkel, de még inkább az integrációs szereplôkhöz történô visszajelzéseikkel, igényeikkel, lobbizásukkal folyamatosan törekednek a folyamatot fenntartani, érdekeik szerint kiigazítani. A szereplôk közti küzdelem tehát folytatódik, noha most már elsôdlegesen nemzeti keretekben, illetve a tagállami kormányok oldalán. (Hogy azután adott feltételek mellett az adott kérdés új formában, újabb célok kitûzésével ismét napirendre kerüljön, esetleg felülírásra kerüljön egy újabb politikai aktus révén.) Bármennyire nemzetek feletti jelleget kölcsönöz a politikaformálás (döntéshozatal) közösségi módszere az Európai Uniónak, mindmáig a tagországok léte, egyéni és közösségi akarata szabja meg az integráció továbbfejlôdését, de a mindennapi politikai folyamatokat is. Ezért sem feledkezhetünk meg a nemzeti szereplôk és folyamatok rövid áttekintésérôl. A közösségi oldalon megtapasztalhattuk a politikaformálásnak a szervezett, állandó struktúrán és szigorúan szabályozott eljárások keretein belüli, illetve spontán ráhatásként értékelhetô aktusok általi egyidejû megvalósulását. Ezt a kettôsséget érzékelhetjük a nemzeti szférában is. Egyrészt, létezik egy önmagában – mint erre még kitérünk – ugyancsak kettôs funkciójú, szilárd nemzeti intézményi rendszer, amelyben a tagállami kormányzat tudatosan formálja azokat a kereteket, és igazgatja a hivatalos szereplôket, amelyeken belül, illetve akiknek szerepet szán az integrációs érdekek közvetlen érvényesítésében. Másrészt, igen nagy számban akadnak olyan szereplôk, akiknek mozgását, tevékenységét a kormányzat kevésbé képes, de nem is szükségszerûen akarja befolyásolni. Utóbbiaknak, a különbözô érdekvédelmi és képviseleti szervezeteknek, vagy akár magánszemélyeknek a befolyása, ráhatása a politizálásra – esetenként – nem feltétlenül kisebb jelentôségû, mint a megadott struktúrán belül mozgó hivatalos szerveké.89 E „szervezetlen” szereplôk mozgása olyan sokrétû és annyira probléma-orientált, hogy egy általános tanulmányban aligha írható le. Azt azonban nem feledhetjük, hogy e szereplôk tevékenységével mindenkor számolni kell. Fellépésük néha gondot okozhat a kormányzati oldal számára, máskor igen hasznosan elôsegíthetik az össznemzeti érdekek képviseletét. Összességében az ilyen szereplôk hiánya, netalán felkészületlensége vagy cselekvési képtelensége nagyon súlyos nemzeti érdekvédelmi deficitet jelenthet.90 89 Gondoljunk csak bele, hogy egyes szakmai szervezetek súlya – persze a konkrét esetektôl függôen – akár erôteljesebb, meghatározóbb is lehet, mint az adott szférában mozgó hivatalos szerveké. Így például hazánkban a nagyvállalatok, iparvállalatok képviselôit tömörítô VOSZ, vagy az agrárérdekekben felszólaló szervezetek, de esetleg a befolyásos szakszervezetek is gyakorolhatnak olyan pressziót, amely a kormányzati szerveket álláspontjuk kiigazítására késztetheti. De még – megfelelô körülmények között – az egyének mint természetes személyek ráhatása is felülmúlhatja a hivatalos szervek súlyát. Ezzel együtt jellemzônek az tekinthetô, hogy a kormányzati („össznemzeti”) érdek és akarat dönti majd el, miként is formálódik a nemzeti álláspont. 90 Általános megközelítésben feltételezhetô, hogy a kormányzati-közigazgatási gépezet az össznemzeti, az azon kívüli szereplôk csoportja pedig inkább az egyéni konkrét érdekeket képviseli. Ennek ellenére – integrációs célkitûzésekrôl beszélve – nincs feltétlenül éles eltérés a két oldal törekvései között. Gyakoribb, hogy a nem-kormányzati oldalon lévô sok szereplô között húzódnak érdekellentétek. Ilyenkor a kormányzat feladata, hogy az általános nemzeti érdekeknek való megfelelés igényével a felek között egyeztessen. Ugyancsak az egyeztetés és érdekharmonizáció a feladata a kormányzati szerveknek, ha éppen közigazgatási és nem-kormányzati, vagy éppen kormányzati szereplôk érdekei ütköznek egymással.

32

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

A nemzeti érdekvédelem az igényelte, hogy valamennyi tagország megfelelô, a hazai társadalmigazdasági feltételeket tükrözô, és a közigazgatási struktúrával összhangban álló nemzeti politikaformáló mechanizmust alakítson ki. Azaz, olyan belsô rendszer kerüljön kiépítésre, amelyben az érintett szereplôk képesek az integrációs folyamatokat követni, a politikai aktusok alakulásába beleszólni (esetenként kezdeményezô, máskor véleményezô módon), és végül is a nemzeti álláspont formálását befolyásolni. Másrészt ügyelni kellett arra, hogy ez a rendszer ne csak a belsô mechanizmus mûködése tekintetében bizonyuljon hatékonynak, de segítse a megfogalmazott nemzeti érdekek külsô partnerek felé történô közvetítését, végsô soron védelmét is. Valamennyi tagország felismerte, hogy számára – egyénileg – létfontosságú a belsô és külsô illeszkedés, mert különben képtelen lesz hatékonyan beavatkozni a közösségi politikaképzés menetébe, miáltal viszont kétségessé válik érdekvédelmi képességeinek teljes körû kamatoztatása is. A fentebb jelzett kettôsség a feladatok hatékony mindennapi végrehajtásához fegyelmet és szervezettséget igényel. Korántsem elegendô az, hogy a külsô (integrációs) intézményektôl és folyamatoktól – elméletileg – elkülöníthetô, a hagyományos nemzeti politikai rendszerbe beilleszkedô szervezet képes legyen önállóan felmérni és összefoglalni a magyar érdekeket. Amennyiben ezt a struktúrát nem egészíti ki a külsô, integrációs színtéren megfelelô érdekvédelmet biztosító szervezet és mechanizmus, nem lehet sikeres érdekképviseletrôl beszélni. Természetesen az elôbbiek fordítottja is igaz. Azaz bármely szervezetrész gyengesége az összteljesítményt rontja le. E tény ismeretében igyekszik valamennyi tagállam meghatározni az uniós ügyek nemzeti szintû koordinációjának alapelemeit és szabályait, majd kialakítani és mûködtetni „a nemzeti szintû közigazgatási-kormányzati eljárásokat és struktúrákat” (Györkös, 10).91 Nincs semmiféle közösségi sablon azt illetôen, hogy a hazai/nemzeti egyeztetési, döntéshozatali gépezetet miként formálja, miként alakítja ki egy tagállam sajátos, integrációkezelési gépezetét, hozza létre az azt mûködtetni képes, és azt egyben folyamatosan karban is tartó, az integrációs ügyekben érintett szereplôkkel napi szinten kapcsolatban álló szervezeteket. Mindenki saját döntései alapján próbálja meg a legmegfelelôbb struktúrát kialakítani. Miután eddig nem sikerült a „tökéletes” rendszert kialakítani, minden eddigi példával szemben, illetve amellett hozhatók fel érvek. Az egyértelmû, hogy a kialakított gépezet jellegét befolyásolja az adott ország politikai rendszere, a történelmileg kialakult kormányzatiközigazgatási gyakorlat. Kihat e mechanizmus formálódására – sok egyéb tényezô mellett – az is, hogy az érintett tagállamban miként tekintenek az Európai Unióra, milyen elvárásokkal viseltetnek azzal szemben. A mechanizmus hatékonyságának megítélését illetôen – elméletileg – könnyen elfogadhatónak tûnik egy olyan álláspont, miszerint az a jó tagországi gyakorlat, amely elôsegíti a valós nemzeti érdekek kormányzati szintû érvényesülését, pontosabban csak a valós nemzeti érdekeknek enged szabad utat a kormányzati döntéshozatalon belül. Tehát elejét veszi parciális érdekek a nemzeti célkitûzések rovására történô térnyerésének. Ugyancsak egyértelmûnek mutatkozik, hogy az a jó gyakorlat, amely nem csekély számú szereplôre korlátozva, hanem az érdekeltek mindegyikére – vagy legalábbis többségére – kiterjedôen valósítja meg a nemzeti célok és törekvések, a nemzeti álláspontok megfogalmazását.92 A valóságban azonban, tudjuk, a nemzeti érdekek többnyire ’érdekfelfogások’, amelyeknek valósságtartalma csak utólag igazolódhat, amint a legszélesebb körû nemzeti „konzultáció” esetén sem lehet kizárni azt, hogy egyes hatalmi érdek-hordozók a valóságosnál, az indokoltnál erôteljesebb befolyást gyakorolhatnak. 91 Tulajdonképpen ezt a feladatot az integrációhoz csatlakozni kívánó államok nem a tagság elnyerésével, hanem azt már jóval korábban igyekeznek végrehajtani. Ezt indokolja a fokozatos alkalmazkodás és igazodás igénye, az érdekek meghatározásának és képviseletének követelménye is. A magyar példa tanulmányozása révén igazolható, hogy a legelsô igazodási lépésekre már az 1980-as évek legvégén, a magyar-EK diplomáciai kapcsolatok felvételét követôen sor került. Még határozottabban megmutatkozik az alkalmazkodási készség a társulási megállapodásról szóló tárgyalásokkal (1991) összefüggésben. 1993–1994-tôl pedig mind egyértelmûbbé válik az alkalmazkodás – intézményi síkon is teljesítendô – igénye. 92 Van olyan nézet, mely szerint a hazai uniós ügykezelési és döntéshozatali mechanizmus nem biztosítja a valóban konszenzuson alapuló össznemzeti érdek uniós szintû képviseletét, hanem csak a mindenkori kormányzat érdekeinek érvényesítését teszi lehetôvé. (Lakatos, 72) Ez a gondolat azonban arra a feltételezésre épül, hogy elôfordulhat ellentét a nemzeti érdek és a kormányzati érdek között, magyarán nem zárható ki, hogy egy kormány önmaga érdekében a nemzeti érdek ellenében cselekszik. Ez – elméletileg – egy demokratikus államban tudatos politizálás következményeként aligha következhet be. Tudjuk, az élet realitása más eredményhez is vezethet. Azonban, megint csak elméleti síkon, az elfogadható, mert igazolható, hogy míg a nemzeti konszenzus elve – e mechanizmust illetôen – a végrehajtó hatalom … minél szélesebb körû társadalmi ellenôrzését, addig … a hatékonyság elve a kormány nagyfokú autonómiáját kívánja meg. A konszenzus és hatékonyság e látszólag egymásnak ellentmondó kritériumainak összeegyeztetése jelenti a nemzeti … adminisztráció elôtt álló egyik legnagyobb kihívást (Lakatos, uo.).

33

AZ INTEGRÁCIÓS POLITIKAFORMÁLÁS NEMZETI KERETEI

Magunk azt a nézetet képviseljük, hogy nincs pontos, „objektív” mérce a leghatékonyabb mûködési módok és eszközök meghatározásához, mert mindenkor az adott ország – szubjektív módon értelmezett – feltételei döntik el, hogy milyen mechanizmus mûködjék. S nemcsak az itt jelentkezô bizonytalanság, hanem a folyamatosan változó környezet is sugallja, hogy a rendszert magát folyamatosan alakítani (fejleszteni), igazítani szükséges.93 A hazai (magyar) integrációs egyeztetési és döntéshozatali szervezetet és mechanizmust illetôen – az eddigi tapasztalatok fényében – az állítható, hogy a Miniszterelnöki Hivatalba beillesztett Európai Ügyek Hivatalára (EÜH)94, és részben a Külügyminisztériumra alapozódó rendszer viszonylag jól áttekinthetô, megfelelôen mûködik. Hatékonynak tarthatjuk annyiban, hogy elôsegíti a külsô (mondjuk úgy, brüsszeli) integrációs politikai rendszerbe való beilleszkedésünket, az általános politikaformálásba való bekapcsolódásunkat, de a hazai egyeztetést is. Az EÜH a magyar integrációs struktúra és mechanizmus közepén elhelyezkedve sajátos funkciókat lát el: szervez, elemez, összegez, de ezzel egyidejûleg közvetít, harmonizál, békít is. Az Európai Ügyek Hivatala biztosítja a sok hazai érdekelt és érintett fél közötti egyeztetést és a külsô fórumokon képviselendô magyar álláspontok véglegesítését.95 A Hivatal azonban nincs egyedül a végsô, döntéshozatali szinten. A Külügyminisztérium mint a magyar diplomácia (és így általában a külkapcsolatok) megvalósításának ma már korántsem kizárólagos, de mégis legfôbb letéteményese, egyenlô partnere a Hivatalnak a politikai jellegû kérdések kezelésében. Mondhatjuk, politikai ügyekben az elôbbi, „szakmai” kérdésekben az EÜH-nak van erôteljesebb szava. Az alapkérdés – nemzeti szempontból, nem gyôzzük hangsúlyozni – nem feltétlenül a döntéshozatali jogosítványok elosztása, hanem a nemzeti érdekek megfogalmazása és képviseletének képessége. Így a rendszernek az EÜH és a Külügyminisztérium mellett a többi magyar szereplô, és nem feltétlenül csak a politikai szervezetek bevonására kell törekednie. E területen talán több a teendônk. Miközben ugyanis az nem kifogásolandó, hogy a magyar integrációs politikaképzésre a kormányzat elsôdleges ráhatása van, a többi érdekelt, így a parlament, a nem-kormányzati szakmai szövetségek, civil szervezôdések mozgósítása vagy szerephez juttatása is nagyobb hangsúlyt kaphatna. Mindenekelôtt azért, hogy ne csak áttételesen és/vagy részlegesen legyenek képesek hatásukat kifejteni. Ezt még akkor is biztosítanunk kell, ha közismert, hogy maguk is folyamatosan küzdenek a kormányzattal, de fôként egymással, befolyásuk, érdekérvényesítésük növeléséért. * Amint a nemzeti fronton az egyes szereplôk törekvéseinek sikere meghatározó módon függ hazai társadalmi, gazdasági, politikai erejüktôl, mérsékeltebben külsô partnereik (kapcsolataik) ráhatási képességeitôl, hasonló módon egy kormányzat érdekérvényesítési képességét is eldönti az Európai Unión belüli helyzete. Amelyet pedig nemcsak nagysága, ereje, súlya, gazdagsága befolyásol. Látni kell, hogy a szereplôk érdekvédelme, más szavakkal a politikaképzési folyamatban elért sikere attól (is) függ, hogy ôk mennyire képesek kiismerni ezt a folyamatot, majd tapasztalataikat a folyamaton belüli szereplésük során hasznosítani. Ebben benne értendô mind az Európai Unió intézményeinek, politikaalkotási mechanizmusának, és nem csekélyebb mértékben a megszületett politikai aktusoknak (/szak/politikáknak), mind a nemzeti színtéren hatást gyakorló szereplôknek, ezek befolyásának, döntéshozatali pozíciójának naprakész ismerete.

93 A kiigazítások igénye mind külsô, mind belsô változások következményeként felvetôdhet. Carter, illetve Burch munkái a brit példa alapján vázolják fel egy nemzeti közigazgatás szerkezetét, továbbá alkalmazkodási folyamatát. 94 Az elmúlt évtizedben az európai integrációval foglalkozó magyar fôhatóság szervezete, helye, belsô struktúrája, felügyeleti és tevékenységi köre gyakran módosult. Rendszeresen találkozhatunk olyan vitákkal, amelyek az integrációs téma „gazdájáról”, utóbbi optimális elhelyezésérôl, jogkörérôl stb. szólnak. Magunk úgy véljük, hogy jogosak a viták, jogosak a felvetések, de végül is a magyar uniós tevékenység hatékonyságát az dönti el, hogy általában a magyar közigazgatás alkalmas, képes-e az érdekek megfelelô felmérésére és képviseletére. Éppen, mert nincs optimális és „legjobb” rendszer, a szereplôk egyéni felkészültsége, együttmûködési készsége dönti el, hogy a struktúra jóe, vagy kiigazításra szorul. A ma integrációs ügyekben elsôdlegesen érintett közigazgatási szerv, az EÜH organigramját és feladatkörét lásd a 2. és 3. számú mellékletben! 95 A hazai integrációs koordináció leírása megtalálható: : http://www.euhivatal.hu/tagallam2.htm

34

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Irodalom Alesina, Alberto–Angeloni, Ignazio–Schuknecht, Ludger: What Does the European Union Do? EUI Working Papers RSC No. 2002/61, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, December 2002 Balogh István–Bayer József: A politikatudomány elméleti alapjai. In: A. Gergely András–Bayer József–Kulcsár Kálmán (szerk.) A politikatudomány arcai. Tanulmányok. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1999 Beach, Derek: The Dynamics of European Integration. Why and when EU institutions matter. 2005, Palgrave – Macmillan, Houndmills, Basingstoke Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei (Autonómiák és önkormányzatok). Rejtjel Kiadó, Bp., 2003. Bogdanor, Vernon (szerk.): Politikatudományi Enciklopédia. Osiris Kézikönyvek, Osiris Kiadó, Bp., 2001 Böröcz József–Mahua Sarkar: Mi az Európai Unió? In: Politikatudományi Szemle (14.) 2005. 3–4. szám, 151–177. old. Börzel, Tanja A.–Risse, Thomas: When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change. EUI Working Papers RSC No. 2000/56, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, November 2000 Burch, Martin: Devolution and EU Policy Making in the UK. Manchester Papers in Politics: Devolution and European Policy Series Paper No 7, 3/2003, The University of Manchaster, 2004 Cairns, Walter: Bevezetés az Európai Unió jogrendszerébe. (Kétnyelvû kiadás) CO-NEX Könyvkiadó Kft., Bp. 1999 Carter, Caitriona A.: The Formulation of UK-EU Policy Post-Devolution: A Transformative Model of Governance? Manchaster Papers in Politics, European Policy Research Unit, Paper No. 3, The University of Manchaster, October 31, 2002 Castells, Manuel: Global Governance and Global Politics. In: Political Science and Politics, Volume XXXVIII Number 1, January 2005, pp. 9–16 Clarkson, Stephen: „Apples and Oranges”. Prospects for the Comparative Analysis of the EU and NAFTA as Continental Systems. EUI Working Papers RSC No. 2000/23, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, May 2000 Cohen-Tanugi, Laurent: The End of Europe? In: Foreign Affairs, Volume 84, Number 6, November/December 2005, pp. 55–67 Corbett, Richard: The European Parliament’s Role in Closer EU Integration, Macmillan Press Ltd., Houndsmill, 1998 Cram, Laura: Policy-making in the European Union. Conceptual lenses and the integration process. Routledge, London, 1997 De Schoutheete, Philippe–Wallace, Helen: The European Council. Groupement d’Études et de Recherches – Notre Europe, Research and European Issues No. 19, September 2002 Dehousse, Renaud: The European Court of Justice. Macmillan Press Ltd., Houndmills, 1998 Dér Aladár: Az európai identitás elméleti alapjai. In: Politikatudományi Szemle, 2005. 1. szám, 125–150. old. Dienes-Oehm Egon: Az európai integráció politikái, in: Király Miklós (szerk.): Az Európai Közösség kereskedelmi joga, KJK Kerszöv, Bp. 2002 Duff, Andrew: Building a Parliamentary Europe. In: Government and Opposition. No. 2, 1994, 147–165. old. Edwards, Geoffrey–Spence, David (szerk.): The European Commission. 2nd Edition. Cartermill Publ., London, 1995 European Commission – Inspectorate Department: Designing Tomorrow’s Commission. A review of the Commission’s Organisation and Operation. European Commission, Brussels, 7 July 1999 European Commission: Reforming the Commission. Consultative document. – Communication from Mr. Kinnock in agreement with the President and Ms. Schreyer. CG3(2000) 1/17. 18 January 2000 Fisichella, Domenico: A politikatudomány alapvonalai. Fogalmak, problémák, elméletek. Osiris Kiadó, Bp., 2001

IRODALOM

35

Fossum, John Erik–Menéndez, Agustín José: The Draft Constitutional Treaty: Between Problem-Solving Treaty and Rights-Based Constitution. European Institute of Public Administration, Working Paper 2005/W/04, EIPA, Maastricht, 2005 Fukuyama, Francis: Államépítés. Kormányzás és világrend a 21. században. 2005, Századvég Kiadó, Budapest Fukuyama, Francis: Why there is no science of public administration. In: Journal of International Affairs, Fall 2004, Volume 58, Issue 1, General Secretariat – Council of the European Union: Council Guide I – II – III. General Secretariat DG F – Information policy. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 1997 Glossary. Institutions, policies and enlargement of the European Union. European Commission, DG Education and Culture, Brussels, 2000 Gordos Árpád–Ódor Bálint: Az Európai Alkotmányos Szerzôdés születése. Tanulmányok – dokumentumok. HVG ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft, Bp. 2004 Greenwood, Justin: Representing Interests in the European Union. Macmillan Press Ltd., Houndmills, Basingstoke, 1997 Guéguen, Daniel–Rosberg, Caroline: Comitology, and other EU Committees and Expert Groups. The Hidden Power of the EU: Finally a Clear Explanation, European Public Affairs Series, EIS, Brüsszel, 2004. február Guéguen, David: Gyakorlati útmutató az EU-labirintushoz. Századvég Kiadó – Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Bp., 2003 Györkös Péter: EU-koordináció Magyarországon. In: Európai Tükör, X. évf. 5. szám, 2005. május, 10–23. old. Haibach, Georg: Governance by Committee: The Role of Committees in European Policy Making and Policy Implementation, in: Eipascope 2000/2, 38–41. old. Hart, Vivien–Stimson, Shannon C.: Writing a national identity. Political, economic and cultural perspectives on the written constitution. 1993. Manchester University Press, Manchester Hayes-Renshaw, Fiona–Wallace, Helen: The Council of Ministers. Macmillan Press Ltd., Houndmills, Basingstoke, 1997 Heller Ágnes: A történelem elmélete. 2001. Múlt és Jövô Lap- és Könyvkiadó, Bp. Hitiris, T: Az Európai Unió gazdaságtana. Mûszaki Könyvkiadó, Bp. 1995 Hix, Simon: The Political System of the European Union. The Macmillan Press, Ltd., Houndsmill, Basingstoke Holló András–Balogh Zsolt (szerk.): Az értelmezett alkotmány. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Bp. 2000 Horváth Zoltán–Ódor Bálint: Az Európai Unió alkotmánya. Mi és hogyan változik az Alkotmányszerzôdés hatására. HVG ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft, Bp. 2005 Horváth Zoltán: Az Európai Parlament együttdöntési szerepe. Magyar Országgyûlés, Bp. 2003 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Ötödik, átdolgozott, bôvített kiadás, Magyar Országgyûlés, Bp., 2002 Jacobs, Francis–Corbett, Richard–Shackleton, Michael: The European Parliament. Cartermill International Ltd. London, 1995 Jepperson, Ronald L.: Institutional Logics: On the Constitutive Dimensions of the Modern Nation-State Polities. EUI Working Papers RSC No. 2000/36, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, September 2000 Kahler, Miles–Lake, David A.: Governance in a Global Economy: Political Authority in Transition. In: Political Science and Politics, Volume XXXVII Number 3, July 2004, pp. 409–414 Kégler Ádám: Lobbizás az Európai Unióban. In: Politikatudományi Szemle, 2004. 1–2. szám, 181–202. old. Kende Péter: A köztársasági eszme egyetemessége. in: Gombár Cs.–Kende P.–Lengyel L.–Romsics I.–Szilágyi Á.: Nem élhetek birodalom nélkül. Korridor kötetek. Helikon-Korridor, Bp. 2002., 82–124. old. Kennedy, Paul: A XXI. század küszöbén. Napvilág Kiadó, Bp. 1997 Lakatos Gábor: Magyarország az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusában. In: Európai Tükör, X. évf. 1. szám, 2005. január, 70-87. old.

36

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Lebessis, Notis–Paterson, John: Evolution in Governance: What lessons for the Commission? A First Assessment. European Commission – Forward Studies Unit, Working paper, 1997 Leonard, Dick: Európai Unió. Történet, szervezet, mûködés. Geomédia Szakkönyvek, Bp. 2002 Lôrincz Lajos–Takács Albert: A közigazgatás-tudomány alapjai. Rejtjel Kiadó, Bp., 2001 Madari Ákos: E, mint Európa. Az európai uniós szövegkörnyezetben leggyakrabban elôforduló fogalmak értelmezései. Euro Info Service, Bp., 2002 Marks, Gary–Hooghe, Liesbet–Blank, Kermit: Integration Theory, Subsidiarity and the Internationalisation of Issues: The Implication for Legitimacy. EUI Working Papers RSC No. 95/7, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, 1995 Monnet, Jean: Emlékiratok. Budapesti Gazdasági Fôiskola Külkereskedelmi Fôiskolai Kar, Bp. 2004 Neuhold, Christine: The „Legislative Backbone” keeping the Institution upright? The Role of European Parliament Committees in the EU Policy-Making Process. European Integration online Papers (EioP) Vol. 5 (2001) No. 10, http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-010a.htm Neyer, Jürgen: Discourse and Order in the EU. A Deliberative Approach to European Governance. EUI Working Papers RSC No. 2002/57 BP Chair in Transatlantic Studies, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, November 2002 Nguyen Quoc Dinh–Patrick Daillier–Alain Pellet–Kovács Péter: Nemzetközi jog. Osiris, Bp., 2001 Noël, Emile: The Committee of Permanent Representatives, in: Journal of Common Market Studies, No. 3, March 1967, 219–251. old. Nugent, Neill: The Government and Politics of the European Union. The Macmillan Press, Ltd., Houndsmill, Basingstoke, 1994 Paczolay Péter: A magyar alkotmány jövôje és az uniós csatlakozás. In: Politikatudományis Szemle, 2004. 1–2. szám, 31–47. old. Pollack, Mark A.: International Relations Theory and European Integration. EUI Working Papers RSC No. 2000/55, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, November 2000 Richardson, Jeremy J.: European Union. Power and policy-making. Routledge, London, 1996 Scharpf, Fritz W.: Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford University Press, Oxford, 1999 Schmitt, Carl: A politikai fogalma. Osiris/Pallas Stúdió/Attraktor, Bp. 2002 Schoutheete, Philippe de–Wallace, Helen: The European Council. Groupement d’études et de recherches Notre Europe. Research and European Issues No. 19, September 2002, http://www.notre-europe.asso.fr/Fichiers/Etud19-fr Sherrington, Philippa: The Council of Ministers. Political Authority in the European Union. Pinter, London, 2000 Smith, Julie: Europe’s Elected Parliament. Sheffield Academic Press, Sheffield, 1999 Spierenburg, Dirk–Poidevin, Raymond: The History of the High Authority of the European Coal and Steel Community. Supranationality in Operation, Weidenfeld and Nicolson, London, 1994 Steffek, Jens: The Power of Rational Discourse and the Legitimacy of International Governance. EUI Working Papers RSC No. 2000/46, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, November 2000 Stevens, Anne–Stevens, Handley: Brussels Bureaucrats? The Administration of the European Union. Palgrave, Houndmills, 2001 Swann, Davis: The Economics of the Common Market.Penguin Books, London, 1988 Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió közjogi alapjai. I kötet. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2003 Szerzôdés európai alkotmány létrehozásáról. Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, Luxembourg, 2005 Szûcs Tamás: Az EU-politikák természetrajza, fejlôdése és perspektívái. in: Kende Tamás–Szûcs Tamás (szerk.): Az Európai Unió politikái. Osiris, Bp., 2002 Szûcs Tamás: Bevezetés. In: Kende Tamás–Szûcs Tamás (szerk.): Bevezetés az Európai Unió politikáiba. KJK-Kerszöv, Bp. 2005, 39–61. old. Vándor János: Jövôtlen jövô elôtt az európai integráció? In: Európai Szemle, ôsz 2005, 2–3. szám, 85–112. old. Varga Tamás: Az EU-országok politikai rendszerei – összehasonlító elemzés. In: Andrássy György (szerk.):

IRODALOM

37

Értékek, érdekek és szakpolitikák az Európai Unióban. Tanulmányok. Studia Europaea 7, Pécsi Tudományegyetem, Európa Központ, Pécs, 1999 Várnay Ernô–Papp Mónika: Az Európai Unió joga. KJK-Kerszöv, Bp. 2004 Verebics János: Az európai magánjog fejlôdésének fôbb irányai. A jogegységesítés útjai és újabb állomásai. Miniszterelnöki Hivatal Kormányzati Stratégiai Elemzô Központ – Európai Integrációs Iroda, Bp. 2004 Vos, Ellen: European Administrative Reform and Agencies. EUI Working Papers, RSC No. 2000/51, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, November 2000 pp. 23 Webb, Carole: Introduction: Variations on a Theoretical Theme. In: Wallace, Helen–Wallace, William–Webb, Carole (eds.): Policy-making in the European Communities. John Wiley and Sons, Chichester Weiler, J. H. H.: The Constitution of Europe. „Do the new clothes have an emperor?” and other essays on European integration. Cambridge University Press, Cambridge, 1999 Wessels, Wolfgang–Maurer, Andreas–Mittag, Jürgen (szerk.): Fifteen into one? The European Union and its member states. Manchester University Press, European Policy Research Unit Series, Manchester, 2003 Westlake, Martin: The Council of the European Union, Cartermill Publishing, London, 1995

38

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Mellékletek 1. melléklet A hatáskörök megoszlása az Alkotmányszerzôdés tükrében* a./ A kizárólagos hatáskörök területei (I-13. cikk): - vámunió; - a belsô piac mûködéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása; - a monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek pénzneme az euró; - a tengerek biológiai erôforrásainak megôrzése a közös halászati politika keretében; - a közös kereskedelempolitika - az uniós jog által elôírt, illetve az uniós hatáskörök belsô gyakorlásához elengedhetetlen kérdéskörök tekintetében a vonatkozó nemzetközi szerzôdések megkötése. b./ A megosztott hatáskörök területei (I-14. cikk): - belsô piac; - a szociálpolitika egyes kérdéskörei; - gazdasági, társadalmi és területi kohézió; - mezôgazdaság és halászat (a tengerek biológiai erôforrásainak megôrzése kivételével); - környezetvédelem; - fogyasztóvédelem; - közlekedéspolitika; - transzeurópai hálózatok; - energiaügy; - a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége; - a közegészségügy egyes kérdéskörei; - a kutatás, a technológiafejlesztés és az ûrkutatás egyes kérdéskörei; - a fejlesztés és humanitárius segítségnyújtás egyes kérdéskörei. c./ A támogató, összehangoló és kiegészítô intézkedések területei (I-17. cikk): - az emberi egészség védelme és javítása; - iparpolitika; - kultúra; - idegenforgalom; - oktatás, ifjúság, sport és szakképzés; - polgári védelem; - igazgatási együttmûködés. d./ Egyéb területek: i. A gazdaság és foglalkoztatáspolitikák összehangolása (I-15. cikk): - a tagállamok összehangolják gazdaságpolitikájukat; - az Unió intézkedéseket hoz a foglalkoztatáspolitikák összehangolása céljából; - az Unió kezdeményezéseket tehet a tagállamok szociálpolitikájának összehangolása céljából; ii. Közös kül- és biztonságpolitika (I-16. cikk): - az Unió hatásköre a külpolitika minden területére kiterjed, beleértve a védelempolitika fokozatos kialakítását is.

* Az Európai Unió Hivatalos Lapja C 310/3, 2004.12.16. számában megjelent szöveg alapján, saját összeállítás. Noha nem minden esetben éltünk az eredeti szöveg szó szerinti átvételével – tekintettel a szövegértelmezés kiemelt fontosságára –, ahol szükségesnek véltük, ott egy az egyben átemeltük az Alkotmányszerzôdés hivatalos szövegét!

MELLÉKLETEK

39

e./ Rugalmassági klauzula (I-18. cikk): „(1) Ha a III. részben meghatározott politikák keretében az Unió fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy az Alkotmányban foglalt célkitûzések valamelyike megvalósuljon, és az Alkotmány nem biztosítja a szükséges hatáskört, a Miniszterek tanácsa az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követôen, egyhangúlag elfogadja a megfelelô intézkedéseket. (3) Az e cikken alapuló intézkedések nem eredményezhetik a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek harmonizációját olyan területeken, amelyeken az Alkotmány az ilyen harmonizációt kizárja.”

40

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

2. melléklet Az Európai Ügyek Hivatalának struktúrája*

Európai Ügyek Hivatalának elnöke

EU-koordinációért felelôs Elnökhelyettes

A közösségi politikákért felelôs elnökhelyettes

EU Koordinációs Fôosztály

EU Gazdaságpolitikai Fôosztály

Európai Jogi Fôosztály

EU Ágazati Politikák Fôosztálya

EU Bel- és Igazságügyi Együttmûködési Fôosztály

EU Kereskedelmi és Mezôgazdasági Fôosztály

* Forrás: az Európai Ügyek Hivatalának honlapja: http://www.euhivatal.hu/euh.htm

41

MELLÉKLETEK

3. melléklet Az Európai Ügyek Hivatalának feladatai* A Hivatal az európai uniós kérdésekkel összefüggô kormányzati koordinációs feladatai körében • elôkészíti, végrehatja és ellenôrzi az európai uniós tagságból eredô kormányzati feladatokat; • összehangolja az európai uniós döntéshozatalban képviselendô tárgyalási álláspontok kialakítását, a minisztériumok és az országos hatáskörû szervek közösségi politikákhoz kapcsolódó tevékenységét és a közösségi politikák végrehajtásához szükséges hazai intézkedéseket; • felel az európai uniós tagságból eredô kormányzati feladatokhoz kapcsolódó kormányzati koordinációs rendszer kialakításáért és mûködtetéséért; • ellátja az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (EKTB) titkársági feladatait; • ellátja a Kormány Európai Ügyek Kabinetjének titkársági feladatait; • gondoskodik az európai uniós tagsággal összefüggô információk közigazgatáson belüli megfelelô szétosztásáról; • összehangolja a Kormány és az Országgyûlés európai integrációs ügyekkel kapcsolatos együttmûködésével összefüggô kormányzati feladatokat; • összehangolja az Európai Parlamenttel kapcsolatos kormányzati feladatokat; • feladat- és hatáskörében szakmailag irányítja a Magyar Köztársaság Európai Unió mellett mûködô Állandó Képviseletét, beleértve az Állandó Képviselôk Bizottságában, a tanácsüléseken és egyéb tanácsi formációkban képviselendô álláspontok megküldését; • közremûködik az Európai Unió tagállamaival ápolt kapcsolatoknak az Európai Uniót érintô kérdéseinek alakításában. A Hivatal a kormányzati koordinációs feladatai mellett elsô helyi felelôs az alábbiakért: • a Hivatal tagja minden EKTB szakértôi csoportnak, ezáltal részt vesz az európai uniós döntéshozatalban képviselendô tárgyalási álláspontok kialakításában és képviseletében, a tanácsi munkacsoportok munkájában; • elôkészíti az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa, valamint az Európai Tanács általános ügyeket érintô napirendi pontjait; • elôkészíti a Versenyképességi Tanács üléseit; • összehangolja és kialakítja az Európai Unió pénzügyi perspektívájával kapcsolatos magyar álláspontot, valamint az uniós döntéshozatal napirendjén szereplô lisszaboni folyamattal kapcsolatos magyar álláspontot; • felelôs a belsô piaci koordinációért és mûködteti a belsô piaci problémamegoldó központot, a SOLVIT-ot; • felelôs az Európai Unió általános fejlôdésével, és az Unió intézményi kérdéseivel kapcsolatos magyar álláspont és a hazai intézkedések kialakításáért és képviseletében való részvételért; • ellátja a Magyar Köztársaság képviseletét a közösségi jog megsértése miatt indult eljárásokban a bíróság elôtti szakaszban, és részt vesz az IM-mel együttmûködve Európai Bíróság elôtti eljárásokban, valamint a Magyar Köztársaság képviseletében; • részt vesz az IM-mel együttmûködve a jogharmonizációs kötelezettségek ütemezésében, teljesítésének ellenôrzésében, és felel az átültetô nemzeti jogszabályok Európai Bizottság részére történô bejelentéséért (notifikáció); • felel az Európai Unió bôvítésének keretében a tagjelöltekkel folytatott csatlakozási tárgyalásokból adódó tagállami feladatok összehangolásáért; • az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság szakértôi csoportja közül vezeti - a nem pénzügyi szolgáltatások szabad áramlása szakértôi csoportot, - az intézmények szakértôi csoportot, - az egyebek szakértôi csoportot, - és társvezetôje az európai bírósági szakértôi csoportnak.

* Forrás: az Európai Ügyek Hivatalának honlapja: http://www.euhivatal.hu/euh.htm

42

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

Eddig megjelent az Európai Mûhelytanulmányok sorozatban 01. Sieber Edit: Magyarország csatlakozása az Európai Unió bel- és igazságügyi együttmûködéséhez és a Schengeni Egyezmény 02. Török Ádám: Ipar- és versenypolitika az Európai Unióban és Magyarországon 03. Bánfalvi István (szerk.): Az európai integráció szociális és egészségügyi kérdései 04. Dr. Farkas György: EU-integrációnk vállalati szemmel 05. Varga Gyula: Agrárgazdaság és agrárpolitika – Kérdôjelek és teendôk az EU-csatlakozás tükrében 06. Dr. Kiss J. László–Dr. Németh László–Meiszter Dávid: Biztonságpolitika és csatlakozásunk az Európai Unióhoz 07. Majoros Pál–Goldperger István–Galamb Vilmos: A versenyképesség gazdaságpolitikai kérdései – a külgazdasági teljesítmény, a hozzáadott érték és a szabadalmi rendszer oldaláról 08. Mohácsi Kálmán: Kereskedelempolitika, élelmiszer-kereskedelem, agrár-támogatáspolitika 09. Dr. Ehrlich Éva–Dr. Csiba József–Fehér László–Dr. Jánosi Imre–Lovas József–Maizl Erik–Polgár László–Preislerné dr. Cserhalmi Dóra–Dr. Ritoók Pál: Infrastruktúra és szolgáltatásai I. 10. Dr. Nádas Péter–Dr. Ruppert László–Tóth Károly–Dr. Verbóczky János–Dr. Zsirai István: Infrastruktúra és szolgáltatásai II. 11. Dr. Chikán Attila–Doros Béla–Gelei Andrea–Dr. Kósa Zsuzsanna–Dr. Lengyel Márton–Némon Zoltán–Dr. Sallai Gyula–Dr. Schmideg Iván–Dr. Varga Miklós–Dr. Zsirai István: Infrastruktúra és szolgáltatásai III. 12. Tolnai Márton (összeállította), Csöndes Mária–Sperlágh Sándor (közremûködtek): Magyarország EU-csatlakozása és a kutatás-fejlesztés 13. Hilbert Attila–Bessenyei István: Felsôoktatás- és tudománypolitika az Európai Unióban és Ausztriában az EU-tagságot megelôzôen 14. Dr. Kôrösi István–Szemlér Tamás–Dr. Mádi István–Éltetô Andrea: Az EU országcsoportjainak fogadókészsége a közép- és kelet-európai országok csatlakozása esetén 15. Dr. Szlávik János–Dr. Valkó János: A környezeti szektor, mint az integrációs elônyök kihasználásának egyik lehetséges területe 16. Horváth Gyula–Illés Iván: Regionális fejlôdés és politika – A gazdasági és a szociális kohézió erôsítésének feladatai Magyarországon az Európai Unióhoz való csatlakozás idôszakában 17. Artner Annamária–Éltetô Andrea: Országtanulmányok az EU-val kapcsolatban – Írország, Egyesült Királyság, Görögország, ibériai országok 18. Lukács György–Szafír György–Balogh István: A Balkán, a Közel-Kelet és a déli Mediterráneum – az EU és Magyarország szemszögébôl 19. Csernenszky László–Széplakiné Kiss Bernadette: Az integráció elôny-hátrány mérlege az ipar számára 20. ISM Agrárgazdasági Témacsoport: Mezôgazdaságunk és csatlakozásunk az Európai Unióhoz – külsô szemmel 21. Barabás Emese–Kiss J. László–Sz. Kiss Csaba–Molnár Andrea–Póti László–Soós Edit–Dr. Szabó László–Szônyi István–Vogel Sándor: Az Európai Unióról – kitekintéssel 22. Dr. Dávid Csaba: Tanulságos sikertörténet: Érdekérvényesítés a francia élelmiszergazdaságban 23. Dr. Mikósdi György: Három tanulmány az Európai Unió kereskedelempolitikájáról 24. Benet Iván–Bokor Tamás–Novák Csaba–Somai Miklós–Törzsök Éva: Egyes EU-tagországok viszonyulása csatlakozásunkhoz – különös tekintettel az agráriumra (Ausztria, Dánia, Finnország, Franciaország, Nagy-Britannia) 25. Laky Teréz–Borbély Szilvia–Nacsa Beáta–Frey Mária–Lakatos Judit–Nádas Magdolna–Simonyi Ágnes–Lindner Sándor–Plank Ferencné–Gere Ilona: Az atipikus foglalkoztatási formák 26. Kecskés László–Maczonkai Mihály–Szécsényi László: Jogharmonizációs kötelezettségeink és lehetôségeink 27. Dr. Farkas György: Kamarák és vállalati érdekképviseletek szerepe a magyar EU-integrációban 28. Ludvig Zsuzsa: Az EU keleti kibôvülésének forgatókönyvei Oroszország érdekei alapján 29. Dr. Sieber Edit: Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált igazságügyi együttmûködéséhez, a megváltozott külsô feltételek között

EDDIG MEGJELENT AZ EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK SOROZATBAN

43

30. Dr. Szergényi István: Európai energiapolitika – magyar energiapolitika 31. Dr. Ehrlich Éva (koordinátor)–Dr. Csiba József–Fehér László–Dr. Jánosi Imre–Dr. Kerkápoly Endre–Lovas József–Maizl Erik–Polgár László–Preislerné Dr. Cserhalmi Dóra–Dr. Ritoók Pál: Infrastruktúra: EU-csatlakozással kapcsolatos stratégiai kérdések I. 32. Dr. Ehrlich Éva (koordinátor)–Doros Béla–Dr. Kósa Zsuzsanna–Dr. Lengyel Márton–Dr. Nádas Péter–Dr. Ruppert László–Dr. Sallai Gyula–Dr. Schmideg Iván–Tóth Károly–Dr. Varga Miklós–Dr. Verbóczky János–Dr. Zsirai István: Infrastruktúra: EU-csatlakozással kapcsolatos stratégiai kérdések II. 33. Tóth Árpádné dr. Masika Edit (szerk.): Magyarország csatlakozása az Európai Unió megreformált belés igazságügyi együttmûködéséhez a megváltozott külsô feltételek között – Belügyi együttmûködés 34. Dr. Bogenfürst Ferenc–Erdész Ferencné dr.–Fórián Zoltán–Dr. Guba Mária–Dr. Ráki Zoltán–Dr. Széles Gyula–Dr. Udovecz Gábor (témavezetô)–Vissyné dr. Takács Mara: A fôbb mezôgazdasági termékeink naturális versenyképessége nemzetközi összehasonlításban 35. Erdész Ferencné dr.–Dr. Guba Mária–Dr. Ráki Zoltán–Szukics József–Dr. Udovecz Gábor (témavezetô)–Dr. Varga Gyula–Vissyné dr. Takács Mara: Fôbb mezôgazdasági termékeink gazdasági versenyképessége, elônyök, hátrányok 36. Dr. Kartali János–Orbánné Dr. Nagy Mária–Dr. Szabó Márton–Dr. Udovecz Gábor (témavezetô)–Dr. Varga Gyula: Élelmiszer-gazdasági termékeink várható versenyképessége a kibôvült európai piacon 37. Dr. Botos Katalin–Dr. Csillik Péter–Dr. Kakuk János–Dr. Kupa Mihály–Marján Attila–Várhegyi Éva: Államháztartás és pénzügyi szolgáltatások az Európai Unióban és Magyarországon 38. Dr. Asztalos László György–Dr. Bárczay András–Rotyis József–Dr. Zavodnyik József: Pénzügyi és biztosítási szolgáltatások az Európai Unióban és Magyarországon 39. Dr. Lengyel Márton: Az Európai Unióhoz való csatlakozásra készülô közép-európai országok turizmusa 40. Erdôsi Ferenc: A magyarországi közlekedési infrastruktúra regionális jellemzôi változtatásának szükségessége az Európai Uniós tagság elnyerésével 41. Szívós Péter (ford.): ESSPROS – European System of Integrated Social Protection Statistics – A szociális védelem integrált európai statisztikai rendszere 42. Sárai József: Versenypolitika, versenyjog EU-csatlakozásunk elôzményeinek és környezetének tükrében 43. Tárkányi Ákos: Családpolitika az Európai Unió országaiban 44. Egyed Mária–Gyulavári Tamás: Az Európai Közösség szociálpolitikája a kezdetektôl a Maastrichti Szerzôdésig 45. Gyulavári Tamás–Kardos Gábor: Szociális jogok az Európai Unióban – Az Európai Bíróság esetjoga és EU-dokumentumok I. 46. Gyulavári Tamás–Kardos Gábor: Szociális jogok az Európai Unióban – Az Európai Bíróság esetjoga és EU-dokumentumok II. 47. Gyulavári Tamás–Nyilas Mihály–Szikra Dorottya: A késôbb csatlakozott EU-tagállamok tapasztalatai a szociális védelem tükrében 48. Bajomi Iván–Balázs Éva–Ivanics Krisztina: Az EU-beli oktatásügy jogi és gyakorlati nézôpontból (Az Európai Bíróság – Franciaország) 49. Andréko Gábor–Boros Ferenc–Dévai Emese–Dóra Szilvia–Farkas György–Kôvágó Ágnes–Szabó László–Szemerkényi Réka: EU-csatlakozásunk – világösszefüggésekben és regionális nézôpontból 50. Dr. Brávácz Ottóné–Dr. Szôcs Tibor–Dr. Kiss Norbert: A jogbiztonság néhány konkrét kérdése az EU jogalkotásában és jogalkalmazásában 51. Dr. Román Zoltán: A kis- és középvállalatok az EU-csatlakozás tükrében 52. Dr. Ehrlich Éva–Fleischer Tamás–Dr. Nádas Péter–Dr. Ruppert László–Tóth Károly–Dr. Zsirai István: Magyarország csatlakozása az EU-hoz: Tendenciák, fejlesztési és finanszírozási gondok az infrastruktúra néhány ágazatában I. 53. Dr. Ehrlich Éva–Dr. Krupanics Sándor–Dr. Lengyel Márton–Dr. Sallai Gyula–Dr. Schmideg Iván–Dr. Varga Miklós: Magyarország csatlakozása az EU-hoz: Tendenciák, fejlesztési és finanszírozási gondok az infrastruktúra néhány ágazatában II. 54. Dr. Ehrlich Éva–Dr. Kôrösi István: Az infrastruktúra és szolgáltatásai Németországban 55. Dr. Varga Gyula: Agrárpolitikai teendôink az EU csatlakozás tükrében 56. Dr. Kapronczai István: Az agrárinformációs rendszer fejlesztése az EU csatlakozás tükrében 57. Dr. Farkas György: A magyar EU-integráció és a csatlakozás közeledése: alkalmazkodási sajátosságok a vállalkozói szférában

44

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

58. Barta Györgyi–Fath János–Hajdú Zoltán–Horváth Gyula–Perger Éva–Ruttkay Éva–Szilágyi István: Bôvítés és a nemzeti regionális politikák változása (A kohéziós és a 90-es évtizedben csatlakozott országok területfejlesztési rendszerei) 59. Fazekas Károly–Köllô János–Neumann László–Tóth András: Relokáció: a munkahelyek áttelepülése Nyugat-Európából Magyarországra 60. Boross Ferenc–Kovács Gabriella: Az EU bôvülése visegrádi és londoni nézôpontból 61. Dr. Laky Teréz–Diós Pál–Frechet Tímea–Hárs Ágnes–Horváth László–Juhász Judit–Sík Endre–Tóth Judit: A munkaerô migrációja és az Európai Unió 62. Dr. Farkas György: A hazai nagyvállalatok EU-integrációs és csatlakozás-elôkészületi helyzete, vélemények az integrációs folyamatról 63. Koncz János: Svájc: Kantonok, régiók, európai integráció 64. Jánszky Ágnes–Meisel Sándor: Magyarország EU-csatlakozásának WTO-összefüggései; 64. Antalóczy Katalin: Vámszabad területek és Magyarország Európai Unióhoz történô csatlakozása 65. Csaba László–Kádár Béla–Práger László: Három tanulmány az EU-csatlakozás makrogazdasági és stratégiai összefüggéseirôl 66. Pálfalvy József–Somai Miklós: A közlekedési ágazat, a közúti infrastruktúra finanszírozása Európában és hazánkban 67. Popp József–Mészáros Sándor–Spitálszky Márta–Udovecz Gábor–Alvincz József–Szûcs István: A magyar mezôgazdaság helyzete, feladatai és esélyei az EU-bôvítés tükrében 68. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2000 elsô felében megjelent hazai sajtócikkekbôl) 69. Boros Ferenc–Deák András–Galló Béla–Koncz János–Kôvágó Ágnes: Regionális kérdések az európai integráció tükrében 70/I. Dr. Csiba Lajos–Lovas József–Németh Ágnes–Neuschl Gyula–Maizl Erika–Urbán Lajos–Preislerné Dr. Cserhalmi Dóra–Küller László–Dr. Ruppert László–Dr. Valkár István–Tóth Károly–Dr. Zsirai István: Infrastruktúra – Legújabb tapasztalatok és következtetések, teendôk 70/II. Dr. Varga Miklós–Dr. Szivi László–Dr. Sallai Gyula–Dr. Schmideg Iván: Infrastruktúra – Legújabb tapasztalatok, következtetések, teendôk 71. Dr. Pálfalvi József: A tartósan állami kézben maradó vagyon hatékony mûködtetésének tapasztalatai és feltételei a közlekedésben és a hírközlésben 72. Kezdetektôl napjainkig (Összefoglaló a Mûhelytanulmányok eddig kiadott köteteibôl angol nyelven) 73. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2000. július 1. és október 31. között megjelent hazai sajtócikkekbôl) 74. Horváth Zoltán–Tar Gábor: Útmutató a nemzetközi szervezetek világához (Fogalomgyûjtemény) 75. Fehérvári Pál–Német János–Damjanovich Imre–Molnár Sándor–Láng István: A környezetbiztonsági ellenôrzô rendszerek infrastruktúrája 76. Fertô Imre–Mohácsi Kálmán–Elek Sándor–Nemes Gusztáv: Az agrárszektor versenyképességének feltételei – Az agrárpolitika és a vidékfejlesztés összefüggései 77. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2000. november 1. és 2001. január 31. között megjelent hazai sajtócikkekbôl) 78. Dávid Csaba: A francia mezôgazdaság és érdekképviselete 79. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2001. február 1. és június 30. között megjelent hazai sajtócikkekbôl) 80. Laky Teréz–Bareto Jozefa–Éder Géza–Hablicsek László–Hárs Ágnes–Lindnerné Eperjesi Erzsébet–Neumann László–Pósán György Tamás–Tóth Judit–Tóth Pál Péter–Vas Megyei Munkaügyi Központ munkatársai: A munkaerô szabad áramlása – Magyarországról nézve 81. Hamar Judit: A multinacionális vállalatok Magyarországon és az EU-hoz való csatlakozás várható hatásai; Lányi Kamilla: Európa a globalizálódó világban 82. Az Európai Közigazgatási Képzési Ösztöndíjas Hallgatók dolgozatai I-II. 82. I. kötet: 82. Halász Katalin: Kisebbségvédelem Európában. Az Európa Tanács szerepe a nemzeti kisebbségek jogainak védelmében 82. Fischer Márta: Emberierôforrás-gazdálkodás uniós szinten (az Európai Unió foglalkoztatás- és oktatáspolitikája)

EDDIG MEGJELENT AZ EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK SOROZATBAN

45

082. Túróczi Emese: Európa útja az információs társadalomba: az Európai Bizottság jogalkotása a távközlési rendszer liberalizációja területén 082. Baller Barbara: Magyarország határmenti regionális együttmûködési formái II. kötet: 082. Szabó Szilvia: Az Európai Gazdasági és Monetáris Unió fiskális dimenziója 082. Bíró Helga: Vállalati koncentrációk ellenôrzése hazánkban és az Európai Unióban 082. Zsuga Zsófia: Hulladékgazdálkodás Magyarországon és az Európai Unióban 083. Sajtótükörben az Európai Unió és Magyarország EU-csatlakozása (Válogatás a 2001. július 1. és december 31. között megjelent hazai sajtócikkekbôl) 084. Pitti Zoltán: A hazai gazdaság teljesítményének tulajdonosfüggô jellemzôi (1996-2000) – Az offshore típusú vállalkozások a nemzetközi gyakorlatban és a hazai gazdasági környezetben 085. Ehrlich Éva–Somai Miklós–Szigetvári Tamás–dr. Lovas József–dr. Sztrányainé dr. Kohánka Csilla–dr. Bartolits István–dr. Sallai Gyula–dr. Schmideg István: Tanulmányok a közlekedés és az infokommunikáció témakörébôl 086. BKÁE Európai Tanulmányi és Oktatási Központ: Kutatások az integrációérettség témakörébôl 087. Állami Számvevôszék Fejlesztési és Módszertani Intézet: Az EU Számvevôszéke és korrupcióellenes tevékenysége 088. Dorgai László: A vidékfejlesztés támogatásának elvei és gyakorlata az Európai Unióban; Dorgai László: Az agrár- és vidékfejlesztés és a Nemzeti Fejlesztési Terv; Dorgai László–Kapronczai István–Kiss Judit–Udovecz Gábor–Varga Gyula: Az agrárgazdaság és vidék fejlesztésének fôbb stratégiai kérdései az EU-csatlakozást megelôzô idôszakban (Tézisek) 089. Dr. Németh József–Dr. Deák Péter–Dr. Nagy Miklós–Erdôs István–Balogh Béla: Az EU új feladata: konfliktus-megelôzés és válságkezelés 090. Ritecz György: Az európai (schengeni) határôrizeti követelményekre való felkészülés helyzete és a további feladatok Magyarországon; Sallai János: Az ukrán-magyar határ kriminálföldrajza az 1990es években és a magyar-magyar kapcsolattartás jövôje a külsô határ mentén 091. Gesztiné Ajtósi Judit–Csanády Dániel: Együttmûködés a harmadik szektorral 092. Csáki György: Európa Amerikában – Amerika Európában: a transzatlanti kereskedelmi és tôkekapcsolatok jellemzôi az új évezred kezdetén 093. EU-csatlakozás és versenyképesség – GKI-tanulmányok I. 094. EU-csatlakozás és versenyképesség – GKI-tanulmányok II. 095. Dr. Mohay György–Dr. Heinemann Csilla–Dr. Gombos Katalin–Dr. Blutman László–Dr. Schiffner Imola: Az Európai Bíróság elôzetes döntéshozatali eljárása – a magyarországi bírósági rendszerrel szemben támasztott követelmények (konferencia összefoglaló) 082. Dr. Ribai Csilla: Az Európai Részvénytársaság (Societas Europaea) 096. Koncz János: Európai Unió: határbontástól a régióépítésig 097. Tóth Árpádné dr. Masika Edit: A szabadság, biztonság, jog térségének reformja az európai alkotmányozás tükrében 098. Törzsök Erika–Ádám János–Böszörményi Jenô–Csizmadia Sándor–Jakab Attila–Réthi Sándor–Réti Tamás: Szülôföld Program 099. Magyarország a megújuló Unióban (a Külügyminisztérium, az EUKK és az Európai Közösségi Tanulmányok Magyarországi Társasága tanulmányíró pályázatának gyôztes pályamunkái) 100. Ehrlich Éva: Az infrastruktúra helyzete az Európai Unió hat tagországában 101. Nyikos László: Az Európai Unió legfontosabb pénzügyi jogszabálya (a pénzügyi rendelet) és hatása az államháztartás reformjára 102. Szajbély Katalin: A faji diszkrimináció elleni küzdelem az Európai Unióban és az uniós szabályozás átültetése Nagy-Britanniában 103. Fodor Bea–Kiss Károly–Szabó Sándor–Szabó Zoltán: Támogatások, ökológiai célú pénzügyi ösztönzôk 104. Hegedûs Miklós–Pichovszky Kristóf–Vanicsek Mária–Viszt Erzsébet (szerk.): Az integráció hatásai kiemelt gazdasági ágazatokban (ingatlanszektor, szállítás-logisztika, élelmiszeripar) 105. Angyal Zoltán: Az európai gazdasági és monetáris unió kialakulásának és mûködésének intézményi és jogi vonatkozású kérdései 106. Koncz János: Európai Unió: Térség-, terület- és régiófejlesztés – elvek, struktúrák és módszerek 107. Bogár László: Magyarország európai integrációjának történeti aspektusai

112

EURÓPAI MÛHELYTANULMÁNYOK • 110. SZÁM

108. Erdôs Tibor: Maastrichti követelmények, adóztatás, növekedési potenciál 109. Losoncz Miklós: EU-tagság és hosszú távú fejlesztésisúly-képzések Magyarországon