AZ EURÓPAI UNIÓ ELŐTT ÁLLÓ KIHÍVÁSOKRÓL ÉS A MAGYAR ÉRDEKEKRŐL

MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA VILÁGGAZDASÁGI KUTATÓINTÉZET

CENTER

EU ENLARGEMENT STUDIES

FOR

HÁTTÉRTANULMÁNYOK A MAGYAR KÜLSTRATÉGIÁHOZ III.

AZ EURÓPAI UNIÓ ELŐTT ÁLLÓ KIHÍVÁSOKRÓL ÉS A MAGYAR ÉRDEKEKRŐL Szerkesztette Fóti Gábor és Rácz Margit

2007

MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA VILÁGGAZDASÁGI KUTATÓINTÉZET

CENTER

EU ENLARGEMENT STUDIES

FOR

HÁTTÉRTANULMÁNYOK A MAGYAR KÜLSTRATÉGIÁHOZ III.

AZ EURÓPAI UNIÓ ELŐTT ÁLLÓ KIHÍVÁSOKRÓL ÉS A MAGYAR ÉRDEKEKRŐL

Szerkesztette Fóti Gábor és Rácz Margit

Budapest, 2007

Az itt közreadott munkák a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma megrendelésére, a magyar külügyi stratégia kialakításához készült tanulmányokon alapulnak.

ISBN 978-963-301-498-1

Tördelés: Paksai Béláné ISBN

978-963-301-495-0

Ö

H-1014 Budapest, Országház u. 30.

1535 Budapest, Pf. 936. (36-1) 224-6770 (36-1) 224-6765 [email protected] www.vki.hu

3

TARTALOMJEGYZÉK ELŐSZÓ (Göncz Kinga) ........................................................................................... 5 AZ EURÓPAI UNIÓ A VILÁGBAN ..................................................................... 7 Az Európai Unió nemzetközi kereskedelmi konfliktusainak lehetséges területei Meisel Sándor ..............................................................................................

9

Az Európai Unió világpolitikai szerepe, a közös külés biztonságpolitika kilátásai Szilágyi Judit ................................................................................................ 23 Külfölditőke-beruházások az EU-ból és az EU-n kívülről. A magyar tőke külső mozgástere Pitti Zoltán.................................................................................................... 39

AZ EURÓPAI UNIÓ KÖLTSÉGVETÉSE ÉS A REDISZTRIBUTIV KÖZÖS POLITIKÁK ............................................................................................... 57

Az EU- és a magyar költségvetés kapcsolatai, a kohéziós politika alakulása Szemlér Tamás............................................................................................. 59 A világ mezőgazdasága és az agrártermékek világkereskedelme Somai Miklós ............................................................................................... 72 A KAP reformjának esélyei és hatása a magyar agrárgazdaságra Halmai Péter ................................................................................................ 88 A KAP reformjának esélyei és hatása a magyar agrárgazdaságra Fodor Krisztina ............................................................................................103

4

A PIACI EGYÜTTMŰKÖDÉSRE ÉPÜLŐ KÖZÖS POLITIKÁK ............................121 Az EU egységes belső piacának fejlesztése, szerkezete és dinamikája, súlya a magyar gazdaságban Gáspár Pál ....................................................................................................123 Az EU egységes belső piacának fejlesztése, szerkezete és dinamikája, súlya a magyar gazdaságban Rácz Margit .................................................................................................132 Az Európai Unió egységes belső piaca Dienes-Oehm Egon......................................................................................145 Csatlakozás az euróövezethez, előfeltételek és következmények Losoncz Miklós ............................................................................................159 Csatlakozás az euróövezethez, előfeltételek és következmények Rácz Margit .................................................................................................173 A magyar és az uniós munkaerőpiac összefüggései Fóti Klára ......................................................................................................188 A magyar és az uniós munkaerőpiac összefüggései. A munkaerőmozgást érintő kérdések Lukács Éva ...................................................................................................203

EU-JÖVŐ ................................................................................................................223 Az integrációs modell kérdései. A lehetséges forgatókönyvek és Magyarország érdekei Vida Krisztina ..............................................................................................225 Zárógondolatok

Rácz Margit................................................................................................. 235

Előszó

5

ELŐSZÓ Tisztelt Olvasó! Több mint másfél évtized telt el azóta, hogy a magyar külpolitika megfogalmazta hármas – integrációs, szomszédságpolitikai, nemzetpolitikai – prioritásrendszerét. Időközben nagyot változott a világ, s gyökeresen átalakult Magyarország helye és szerepe a nemzetközi kapcsolatok rendszerében. Ideje volt tehát, hogy a külkapcsolatok hazai szakértőinek, formálóinak és szereplőinek bevonásával együttesen tekintsük át és vitassuk meg Magyarország világban elfoglalt helyét és lehetőségeit a XXI. század körülményei között. E közös munkát neves hazai szakértőkből álló Konzultatív Tanács irányította, amely a teendőket nem csupán a külpolitika és a Külügyminisztérium, hanem külkapcsolataink egésze és a kormány tevékenysége szempontjából vizsgálta. A tanács által megjelölt témákban tekintélyes kutatóműhelyek készítenek elemzéseket. Ebben a három kötetben a Magyar Tudományos Akadémia Világgazdasági Kutatóintézete a készülő külkapcsolati stratégia megalapozását szolgáló, európai integrációs és gazdasági vonatkozású tanulmányokat adja közre, amelyek a kutatói szabadság jegyében születtek, tehát készítőik, nem pedig a Külügyminisztérium vagy szorosabb értelemben a kormányzat nézeteit tükrözik. A ma világában hazai törekréseink zömét is csak egy Magyarországnál bővebb, térségi, európai vagy éppen globális közegben tudjuk megvalósítani. Fontos értenünk a bennünket körülvevő szűkebb és tágabb világot, lehetőségeinket, mozgásterünket. Nem kevésbé fontos továbbá, hogy a külkapcsolatok terén képviselt magyar álláspont minél szélesebb körben találkozzon a társadalom, a szakmai és politikai közvélemény egyetértésével, hogy az emberek értsék és támogassák törekvéseinket. Olyan külkapcsolati stratégiát szeretnénk alkotni, amely az elméleti és gyakorló szakemberek kollektív tudásából, a közügyek iránt érdeklődő polgárok egyetértésével, mindannyiunk érdekében születik. Budapest, 2007. november Göncz Kinga külügyminiszter

7

AZ EURÓPAI UNIÓ A VILÁGBAN Az Európai Unió előtt álló kihívások összefüggnek a világgazdaságban és a nemzetközi kapcsolatokban bekövetkező változásokkal. Ezért az EU sikeressége döntő módon függ attól, hogy ezekre a kihívásokra mikor és milyen választ tud adni. Az EU első 50 évének döntő részében gazdasági együttműködést hozott létre, s ezek között csaknem elsőként a vámuniót. Ezzel összefüggésben közösségi politikaként fogalmazódott meg a nemzetközi kereskedelmi konfliktusok kezelése. Az egyre globalizáltabb világgazdaságban ezeknek a konfliktusoknak a száma növekvő lehet, és megoldásuk hatékony érdekvédelem mellett egyre nehezebb. Ezekkel a problémákkal foglalkozik Meisel Sándor tanulmánya. A 2000-es évek folyamán egyre jobban felértékelődik a terrorizmus elleni hatékony védelem. Az EU világpolitikai szerepét is befolyásolja, hogy a kül- és biztonságpolitikában milyen együttes eredményeket tud elérni. Szilágyi Judit tanulmányában a közös kül- és biztonságpolitika kihívásait, eredményeit és lehetőségeit is elemezte, megvizsgálva ezzel azt is, hogy mennyire közös ez a közös politika. A gazdasági sikeresség egyik legfontosabb feltétele a modernizációs utoléréshez, illetve szinten tartáshoz a megfelelő tőkeellátottság. A világgazdaság egészében szabadon mozgó tőke számára csak kedvező vagy kedvezőtlen telephely létezik. Magyarország az EU-n belül évtizedes távlatban utolérő ország. Pitti Zoltán tanulmányában a nemzetközi tőkemozgás fő mozgatórugóit és az ebből fakadó magyar gazdaságpolitikai feladatokat is felvázolja.

Az EU nemzetközi kereskedelmi konfliktusainak lehetséges területei

9

AZ EURÓPAI UNIÓ NEMZETKÖZI KERESKEDELMI KONFLIKTUSAINAK LEHETSÉGES TERÜLETEI Meisel Sándor

1)

Helyzetelemzés

Az Európai Unió a nemzetközi kereskedelempolitikának évtizedek óta – lényegében az Európai Gazdasági Közösség létrejöttétől kezdve – egyik meghatározó alakítója és aktív szereplője. Az Európai Közösség (EK) és az Európai Unió (EU) nemzetközi kereskedelempolitikai fellépésének egyik tradicionális terepe a multilaterális tárgyalások nyújtotta közvetlen fórum, hosszú évtizedeken keresztül a GATT, 1995 óta pedig a Kereskedelmi Világszervezet (WTO). E sokoldalú kereskedelmi rendszerben az EU hagyományosan az általános liberalizációs normák egyik legfontosabb támogatójaként és kölcsönös fegyelmet kialakító és megerősítő szereplőként lépett fel, csatázva, együttműködve az Egyesült Államokkal és néhány más, markáns véleményt képviselő országgal. Nem lehet nem észrevenni ugyanakkor, hogy az EU liberalizációs és fegyelemerősítő fellépése sokszor meglehetősen szelektív. Bizonyos kereskedelmi területek liberalizációjával ellentétben – belső érdekeitől vezérelve –, egyes kérdésekben jóval óvatosabb, illetve a liberalizáció árát sok partnere számára irreálisan és vállalhatatlanul magasan szabta, szabja meg a viszontlépések és más kérdésekben elvárt liberalizációs elkötelezettség formájában. Az Európai Unió és jogelődje kereskedelempolitikájának másik, máig jellemző terepe és ebből következő alapvonása, hogy a közösség alakította ki a világgazdaság legkiterjedtebb bilaterális alapon működtetett preferenciális kereskedelmi rendszerét, amely az általános multilaterális alapoktól eltérő kétoldalúan szabályozott, másokra ki nem terjesztendő

10

Meisel Sándor

kereskedelmi könnyítéseket, speciális piacra jutási szabályokat rögzít. Hosszú évtizedeken keresztül ez a gyakorlat a közösség „privilégiumának” számított, ma már azonban a világgazdaság többi szereplője is nagy figyelemmel fordul a multilaterális szabályok alóli kivételt jelentő sajátos regionális kereskedelmi rendszerek felé, megtörve és megkérdőjelezve a világkereskedelem regionalizálásában az EK/EU által betöltött 1 hegemóniát, szinte kizárólagos szerepet. Az Európai Unió nemzetközi kereskedelmi konfliktusainak múltbéli és jövőbeni forrásai egyaránt kapcsolódnak az EU nemzetközi fellépésének mindkét terepéhez, habár ezek sokszor összefonódva, egymásra épülve jelentkeznek. Az EU tagállamainak árukereskedelme adja jelenleg a világkereskedelem közel 40 százalékát. A szolgáltatások egyre növekvő nemzetközi kereskedelmében ez a részarány jóval nagyobb. Az európai integráció óhatatlan sajátossága, hogy a tagállamok áru- és szolgáltatáskereskedelmének döntő része a vámunión belül és az egységes belső piacon bonyolódik. Az áruforgalomban a belső kereskedelem aránya – tagállamonként ugyan eltérően, de – eléri a kétharmados átlagot. Ha ehhez hozzávesszük az EU európai és Európán kívüli preferenciális partnereivel bonyolított áruforgalmat, amely az Európai Gazdasági Térről szóló megállapodás és számos bilaterális kereskedelmi szerződés, vagyis kétoldalúan rögzített szabályok alapján áll, ez az arány meghaladja a háromnegyedet. Az EU árukereskedelmét tehát több mint háromnegyed részben az EU-n belüli, illetve az alapvető szabad kereskedelmi partnereivel folytatott kereskedelem kétoldalú szabályozásán alapuló regionális csoportosulások belső szabályai befolyásolják. Az intern és a szabad kereskedelmi övezeten belüli szolgáltatás- és áruforgalom térnyerése az elmúlt évtizedek tapasztalatai szerint nem csökkentette az EU érdeklődését a multilaterális szabályozás és a multilaterális konfliktusmegoldás iránt, sőt az unió bővülései növelték nemzetközi alkuerejét, a tagállamok számának jelentős növekedése, az érdekek sokszínűvé válása pedig erősítette érzékenységét a nemzetközi 2 kereskedelmi fejlemények iránt. Az EU szerepvállalása a kereskedelmi konfliktusokban, azok rendezésében ezért a jövőben nem fog csökkenni. A konfliktusok potenciális felmerülésének relációi elsősorban nem az európai és más szabad kereskedelmi partnereivel folytatott kapcsolatok. Mivel az EU-nak az említetteken kívüli fő világkereskedelmi partnere hagyományosan Észak-Amerika, azon belül elsősorban az USA, illetve 1 2

Meisel (2006) OECD (2000)


11

az újabb világkereskedelmi fejlemények okán Ázsia, azon belül pedig mindenek előtt Kína, valamint harmadik legnagyobb kereskedelmi partnerként Oroszország, ezért a jövőbeni konfliktusok elemzésének középpontjába ezt a három viszonylatot állítjuk, továbbá a WTO-val, illetve annak jövőjével kapcsolatos konfliktusforrásokat. Ezt a tagozódást követi az elemzés további része.

2)

Az EU és az USA gazdasági kapcsolatainak jelenlegi és potenciális kereskedelmi konfliktusai

Az Európai Unió és az USA a világkereskedelem két olyan óriási partnere, amelyek egymásra utaltsága egyedülállóan nagy, a többi világgazdasági szereplőhöz képest kiemelkedő az alkuerejük, a köztük zajló áruforgalom, szolgáltatás- és tőkeáramlás nagysága okán együttműködésükkel képesek alapvetően befolyásolni a világgazdasági mozgásokat. Kapcsolatrendszerükre a stabil gazdasági összefonódás és az időről időre hullámzó, de valójában stratégiai politikai együttműködés jellemző. Ezek a körülmények azonban sem a múltban, sem a jövőben nem fogják megakadályozni a kisebb-nagyobb kereskedelmi konfliktusok kialakulását a felek között. Az Európai Közösség megalakulását követő korai időszakban az Egyesült Államok volt az a gazdasági hatalom, amely a legnagyobb erővel lépett fel az integráció külső országokra nézve hátrányos kereskedelmi hatásaival szemben. Az integrációból származó kereskedelemeltérítő hatás kompenzálásának igénye jelentős mértékben fő motiváló tényezője, egyik mozgatója volt a multilaterális kereskedelmi tárgyalások liberalizációs szellemének és lépéseinek a 60-as és a 70-es években. Az ezt követő időszakban az EU és az USA kereskedelmi vitáinak intézményi keretéül egyre inkább a GATT, majd az 1990-es évek közepétől a WTO szolgált. A felek számos esetben vették igénybe a szer3 ződés és a WTO vitarendezési rendszere által kínált csatornákat. Az 1990-es évtized közepétől a vitarendezés megerősített eszközeként megjelent WTO-n kívül a felek politikai és gazdasági együttműködésében masszív és szerteágazó kétoldalú intézményi struktúra is létrejött, amely ma már a multilaterális keretek hatékony, habár azokat nem helyettesítő kiegészítőjévé vált. Ennek alapja az 1990-ben elfogadott Transzatlanti nyilatkozat (Transatlantic Declaration), majd az 1995-ben kidolgozott ún. Új transzatlanti napirend (New Transatlantic Agenda). 3

A konfliktusok és hatásuk elemzését adja Breuss (2005).

12

Meisel Sándor

A párbeszéd intézményesülése ezt követően a politika és a gazdasági együttműködés több területére is kiterjedt, amelyek középpontjában a transzatlanti gazdasági partnerség (Transatlantic Economic Partnership) és az üzleti dialógus keretéül szolgáló Transatlantic Business Dialogue, valamint a gazdaság több határterületére kiterjesztett párbeszéd intézményesített csatornái és fórumai állnak. A WTO és a kétoldalú együttműködési konzultációs keretek tehát kiterjedt és stabil intézményi hátteret nyújtanak az EU és az USA kereskedelmi konfliktusainak megoldására, tompítására, esetenként egy részük megelőzésére. Mindez azonban, mint jeleztük, csak mederben tartja, de nem képes kiküszöbölni a felek közötti potenciális kereskedelmi ellentéteket és vitákat. A dologhoz ugyanakkor az is hozzátartozik, hogy ezek a konfliktusok, még ha időnként nagyon látványos és hangos összecsapással járnak is, s néha amolyan kereskedelmi miniháborúk formáját is ölthetik, a masszív kereskedelmi forgalomnak csak töredékét, időszakonként 0,2-2 százalékát érintik. Mégsem hanyagolhatóak el, egyrészt mert a kimagasló árucsere néhány százaléka vagy tizedszázaléka is jelentős forgalmat takar, másrészt mert szektorokra, árucsoportokra koncentrálódva azok kereskedelmi feltételeit nagymértékben meghatározhatják. Az Európai Unió és az USA közötti kereskedelmi konfliktusok az elmúlt évek tapasztalatai és fejleményei alapján négy nagyobb csoportba sorolhatóak be. Az első csoportba a hagyományos mezőgazdasági termékek kereskedelme körül kialakult, időről időre látványos szembenálláshoz vezető konfliktusok tartoznak. Szinte „örökzöld” konfliktusforrást jelent az unió közös mezőgazdasági politikájának több elemére vonatkozó amerikai kritika és támadás. E kérdés rányomta a bélyegét a GATT keretében folytatott mezőgazdasági vitákra, az uruguayi fordulóval bezárólag. A WTO-időszakban a közös mezőgazdasági politika lassú, de fokozatosan elmozduló reformjának köszönhetően az agrárviták középpontjába a mezőgazdasági kereskedelem további liberalizációs ütemével és mértékével kapcsolatos kérdések kerültek. Meg kell jegyezni, hogy ebben a tekintetben az EU egyre kevésbé az egyedüli kritizált fél. Az EU is aktívabb bírálói szerepet vállal (a WTO-tagok egy részének támogatásával) az amerikai agrárkereskedelmi rendszerrel és gyakorlattal szemben. E viták fő terepe a WTO dohai fordulója, és mint látható, e kérdésnek döntő szerepe volt a körtárgyalások időről időre történő megtorpanásában. Az agrárkereskedelmi liberalizáció mikéntje és esetleges kompromisszuma várhatóan a forduló jövőjét is alapvetően befolyásoló tényező marad a következő néhány évben, de a tárgyalási kérdések és viták WTO-n belüli óhatatlanul bonyolult összefonódása miatt kimenetelét ma még lehetetlen megjósolni.


13

A hagyományos mezőgazdasági kereskedelmi viták körébe tartozott, illetve részben még ma is tartozik a sokat emlegetett banánimportrendszer kérdése. Ez a klasszikus kereskedelmi konfliktus, amelynek lényege, hogy az EU banánpiaci szervezetén keresztül előnyben részesíti bizonyos országok (főleg a volt gyarmatok) termékeit. Ebből kiindulva kontingenst állapított meg más hagyományos szállítókra, amit az USA kereskedelemtorzító lépésként értékelt. Ez, a szokásos módon, amerikai ellenlépéseket provokált, döntően az európai luxuscikkekkel szemben, megemelt vámok formájában. A konfliktusok második csoportjába a technológia és az informatika fejlődéséből következő viszonylag új vitaterületek tartoznak. Ezek egy része a mezőgazdasági kereskedelmet érinti. A biotechnológia fejlődésével összefüggésben az amerikai exportpalettán nagy számban jelentek meg hormonkezeléses technológiával előállított termékek (marhahús, tejtermékek stb.), valamint genetikailag módosított szervezetek (elsősorban növények). Az EU közösségi, de sokkal inkább tagállami szinten gátat szeretne vetni ezek terjedésének és kereskedelmének. Ezt az USA a WTO vitarendezési fórumán erősen kifogásolja, arra hivatkozva, hogy nincs megalapozottan bizonyítva az új technológiájú mezőgazdasági termékek káros volta, ezért a kereskedelem korlátozása illegitim. Várhatóan ez a kérdés is napirenden marad, s egyfajta próbája lesz annak, miként képes kezelni a WTO a nem hagyományos és a jövőben minden bizonnyal növekvő súlyú agrárkereskedelmi problémákat. A technológia, azon belül az informatika fejlődésével és terjedésével függ össze egy másik kibontakozó vitaterület, ami valamiféle kereskedelmi korlátként is értékelhető. A vita lényege az informatika és az információ eltérő kezelése és szabályozási megközelítése az USA-ban, illetve az EU-ban, hatása pedig nemcsak a kereskedelemre, hanem a személyekhez kötődő gazdasági és más jellegű információ áramlására is kiterjed. Az USA liberális és önszabályozó megközelítést alkalmaz az informatikai úton terjedő adatokkal és azok kereskedelmével kapcsolatban. Az EU viszont szigorúbb, az információáramlás biztonságára és szabályozására összpontosító nézetet vall, ami az adatszolgáltatás megtagadásáig is elmehet. Az internetes kereskedelem korszakában, a jövőben ez a konfliktus várhatóan felerősödik. A konfliktusok harmadik csoportjába a versenytorzító lépésekkel szembeni fellépések tartoznak. E típusú vitákra is találunk példákat az elmúlt években. Elég említeni többek között a bizonyos amerikai kereskedelmi vállalatokra érvényesített adómentességet az USA-ban (Foreign Sales Corporation Legislation), amit az EU exporttámogatásként értékelt, bepanaszolta a WTO-ban, és ellenlépéseket tett pótlólagos vámok kivetésével. Szintén itt említhető az amerikai és az európai repülőgépgyártóknak nyújtott támogatások kölcsönös kritikája és megtámadása.

Meisel Sándor

14

Ugyancsak ebbe a kategóriába tartozik az amerikai acélgyártók megsegítésére felállított védzáradék típusú importkorlátozást, vámemelést bevezető USA-beli importrendszer, amelyre válaszul az EU is korlátozó védővámokat állapított meg bizonyos acéltermékek importjára. Az ezekhez hasonló konfliktusok szinte óhatatlanul bekövetkeznek, különösen olyan partnerek között, amelyek kölcsönös áruforgalma ekkora. Azt azonban nem lehet előre látni, hogy a jövőben mely területeket és árucsoportokat fognak érinteni. Az EU és az USA potenciális (és részben már jelenlegi) konfliktusainak negyedik csoportja a politikai és biztonsági kérdések kereskedelmi kihatásaihoz kapcsolódik. Az USA kül- és biztonságpolitikai megfontolásokból időről időre egyoldalú kereskedelmi szankciókat léptet életbe bizonyos országokkal szemben, amelyek keretében amerikai eredetű márkák, termékek, valamilyen mértékben szellemi tulajdont megtestesítő áruk kivitelét korlátozza a szankciókkal érintett országokba. E rendelkezések befolyásolhatják az uniós székhelyű vállalatok forgalmát, tevékenységét, ezért ez a gyakorlat a cégek és a tagállamok számára kereskedelemkorlátozó lépésként jelentkezik. Ráadásul oly módon, hogy az amerikai intézkedéseknek területen kívüli, az EU-ra is érvényes hatályt próbálnak adni. E konfliktusok kezelése azért is bonyolult, mert az eredetük nem szűken vett kereskedelmi vita, ezért a vitarendezés is sokszor túlmutat a kereskedelmi fórumok kompetenciáján.

3)

Az EU és Kína közötti kereskedelmi konfliktusok lehetséges területei

Az EU külső kereskedelmének arányaiból következően, a jövőbeni kereskedelempolitikai problémákat áttekintve, a transzatlanti reláción kívül az ázsiai országok, ott is elsősorban a Kínával folytatott viszony érdemel kiemelt figyelmet. Az EU és Kína közötti kereskedelmi konfliktusok azonban a potenciális terepük és jellegük több elemében is eltérnek a transzatlanti kapcsolatokétól. A leginkább szembetűnő eltérés, aminek nyilvánvalóan kereskedelempolitikai vetületei is vannak, és lesznek a jövőben is, a kereskedelem dinamikájából fakad. Az elmúlt évtizedben Kína kiemelkedő gazdasági növekedést produkált, ami erősödő és gyorsan modernizálódó gazdasági alapon nyugszik. Ezzel összefüggésben robbanásszerűen nőtt Kína külkereskedelme. Nemcsak új piacokra tört be, hanem a korábbi exportpiacokon bizonyos ágazatokban nagyságrendekkel bővítette jelenlétét. A rövid időszak alatt dinamikusan változó kereskedelem óhatatlanul


15

potenciális konfliktusokat rejthet magában. A masszívan bővülő kínai export – amely a világgazdaság több szereplőjét mintha felkészületlenül érte volna – kézzelfogható átrendeződést, nagyságrendi emelkedést jelentett az európai–kínai áruforgalomban is, ahol az EU importjában Kína rövid időn belül a legnagyobb szállítóvá válhat. Ráadásul, annak ellenére, hogy az Európai Unió a 2000-es évtized első felében megduplázta a Kínába irányuló kivitelét, és ez a piac a legdinamikusabban bővülő értékesítési lehetőséget kínálja a közösség számára, a kereskedelmi forgalom kiegyensúlyozatlan. Az áruforgalom hiánya az EU szempontjából jelenleg 100 milliárd eurós. Ennek is lehetnek kereskedelempolitikai következményei. A kínai reláció másik sajátossága, hogy ellentétben a transzatlantival, nincsenek hosszú évek alatt kialakult szerkezeti sajátosságok, nincs megszokottság és relatív állandóság a kereskedelem alakulásában. Ez mindkét oldalon rövid távú reakciókat, konfliktusokat gerjesztő fellépést vonhat maga után. A harmadik nagy eltérés az EU transzatlanti viszonyával összehasonlítva, hogy a kínai gazdaság, társadalom és szabályozási környezet is mozgásban van. Sok esetben a WTO-tagsággal vállalt kínai kötelezettségek nem teljesen vagy csak torz módon teljesülnek. A vállalások egy része emellett csak kezdeti lépésnek tekinthető a minél nagyobb jövőbeni WTO-konformitás szempontjából. A kínai hagyományokban és a jelenlegi gazdasági helyzetben gyökerező szabályozási kultúra és gyakorlat eltér az EU legnagyobb partnereivel fenntartott viszony szabályozási hátterétől, sokszor „idegen” az EU számára, ami megint csak konfliktusok veszélyét rejti magában, és alapvetően meghatározza az EU kereskedelempolitikai célrendszerét Kínával kapcsolatban. Végül, nem elhanyagolható, hogy az EU és az USA együttműködésének megszilárdult pilléreivel szemben az európai–kínai viszony intézményi hátterét tekintve kialakulatlan. Ez egyaránt igaz a multi- és bilaterális kapcsolatokra. A WTO-ban a megbízhatónak tartott Európa– Amerika-szereposztással ellentétben Kína fellépése jóval kiszámíthatatlanabb, és más, új érdekösszefüggésbe ágyazva jelenik meg. Kína és az unió kétoldalú kapcsolatainak intézményi keretei pedig nagyrészt szintén kialakulatlanok, fejletlenek a gazdasági együttműködés intenzitásához képest, s felépítésük lényegében a kezdeteknél tart. Ez az intézményi bizonytalanság könnyen vezethet a kereskedelmi konfliktusok számbeli növekedéséhez. Most vegyük sorra a konfliktusok potenciális területeit. Az elmúlt egy-két év fejleményei azt mutatják, hogy az EU közvetlen kereskedelempolitikai reagálását a Kínához fűződő viszonyban elsősorban a kínai termékek nagyarányú beáramlása váltotta ki. Ez a konf-

16

Meisel Sándor

liktus az EU részéről dömpingellenes intézkedések formájában mutatkozott meg, elsősorban a textil- és ruházati piacon, valamint a lábbelik esetében, ahol a kínai import nagysága és bővülése az uniós termelőket felkészületlenül érte – pedig előre látható volt –, és szinte sokkszerűen hatott. Az említetteken kívül más ágazatokban (vegyipar, elektronikai cikkek) is hasonló lépések figyelhetőek meg. A konfliktuskezelés ilyen formája természetesen indokolt, amennyiben megáll a dömpingvád, ugyanakkor a kérdés árnyalásra szorul. Az import drámai növekedése mögött jelentős mértékben európai cégek kihelyezett termelésének beáramlása húzódik meg, ami a globalizált világgazdaságban magától értetődik. E dömpingellenes intézkedések valójában sokszor nem a kínai termelőkkel szemben születnek, hanem európai cégek közötti kereskedelmi konfliktusokra vezethetőek vissza. A hagyományos kereskedelempolitikának ez a piacvédelmi eszköze, amit az EU igen gyakran képes és szokott alkalmazni, nem tagadva létjogosultságát és fontosságát, a globalizált világban új megközelítést és körültekintőbb bevetést 4 kíván meg. Az antidömping alkalmazásában, a globalizációt is figyelembe véve, azt is meg kell gondolni, hogy az óhatatlanul koncentráltabb érdekérvényesítő erővel bíró termelőket védi a szétszórtabb és differenciáltabb fogyasztói érdekekkel szemben. Valószínűleg a közös kereskedelempolitika jövőjével kapcsolatos gondolkodásban ennek a sokszor kizárólagos eszköznek a szerepét és mechanizmusát célszerű felülvizsgálni. Az EU-termelők kínai piacra jutásával kapcsolatban is említhetők potenciális konfliktusforrások. Annak ellenére, hogy Kína WTO-csatlakozásával az átlagos vámok csökkentek, Kína számos esetben nem vámjellegű akadályokat tart fenn, ráadásul közel sem transzparens módon. Ez komoly piacra jutási akadályt jelent az európai cégek számára. A közös kereskedelempolitika vállalható konfliktusa az ilyen akadályok csökkentése; ez a magyar cégek és a Magyarországon működő multinacionális vállalatok részlegeinek is érdeke. Ugyanígy konfliktusforrás lehet a jövőben a diszkriminatív kínai állami beszerzési politika és a külföldi gazdasági szereplők megkülönböztetésének, a hazai termelőket favorizáló támogatási rendszernek WTO-konform átalakítása. Ez elkerülhetetlen célja az uniós közös kereskedelempolitikának, még ha konf5 liktusok árán is. A Kínával folytatott kereskedelem szabályozásának különleges területe a szellemi tulajdonjogok védelmének kikényszerítése, valamint a környezetvédelmi, szociális és a munkakörülményekkel kapcsolatos, ugyan-

4 5

Erre utal Mandelson (2006). Eurochamres (2006)

Az EU nemzetközi kereskedelmi konfliktusainak lehetséges területei 6

17

csak a WTO-ban vállalt kötelezettségek betartása. A dolog lényegéből fakadóan ezeken a területeken alapvető konfliktusok kialakulása sem zárható ki; ezek az EU kereskedelempolitikájában figyelmet érdemlő területek maradnak a belátható jövőben is. A felsorolt kérdésekben a konfliktuskezelés legfontosabb fóruma a WTO, de a kínai sajátosságokból fakadóan a kiépítendő bilaterális keretek is segíthetnek. Ebben Magyarországnak komoly érdekeltsége van. Az EU és Kína potenciális kereskedelmi konfliktusairól szólva van néhány, a kereskedelempolitikán túlmutató tényező is. Ezek közül két csoportot mindenképpen ki kell emelni. Az egyik az európai–kínai kapcsolatok politikailag meghatározott háttere. Itt három elemet szükséges megemlíteni. Az egyik, hogy a kínai külkapcsolatok problémáinak, konfliktusainak kezelésében a kínai társadalmi, politikai sajátosságok és hagyományok folytán nagyobb biztonságot jelent, ha e kapcsolatoknak van szilárd politikai hátterük. Ebből a szempontból rendkívül fontos, hogy jöjjenek létre és szilárduljanak meg a partnerség intézményes keretei. Ennek szükséges lépései folyamatban vannak. A másik elem azzal függ össze, hogy a kapcsolatok alakulásában a két érintett partneren kívül egy harmadiknak is van szerepe, az USA-nak, amelynek árnyéka rávetül e viszonyra. A kétoldalú európai–kínai kapcsolatoknak tehát nem elhanyagolható eleme az Egyesült Államokkal való – mivel versenytársakról van szó, nem könnyű – koordináció. Ennek a kontextusnak a figyelembe vétele elengedhetetlen. Ez igen erősen befolyásolja például a fegyverembargó feloldását, ennek kereskedelmi következményeivel együtt. A harmadik, hogy az unió és Kína együttműködésének a bilaterális kapcsolatokon kívül globális vetületei is vannak. A partnerségnek ki kell terjednie arra, hogy miként működnek együtt a felek a bilaterális viszonyon kívül Kína világgazdasági szerepvállalásával és befolyásával kapcsolatos kérdésekben. Másként kifejezve, arról van szó, miként vonható be Kína 7 együttműködő partnerként a világgazdasági problémák kezelésébe. E terület sem mentes a konfliktusoktól. A másik említendő tényezője a kínai relációnak kapcsolatos a közös kereskedelempolitikával, de azon túlmutatva az EU mint közösség és a tagállamok érdekviszonyát is érinti. Valószínűleg a közösségi szintű kínai kapcsolatok intézményi gyengeségének tudható be, hogy e relációban nagyon gyenge az egységes közösségi politikai fellépés, s a tagállamok sokszor egymással szemben képviselik egyéni érdekeiket. A Kínával szembeni uniós kereskedelmi diplomácia túlságosan a tagállami 6 7

Commission of the European Communities (2006a) Commission of the European Communities (2006b)

18

Meisel Sándor

kereskedelmi érdekek szerint alakul, óhatatlanul kusza és kontraproduktív módon. Másként fogalmazva, az EU Kínával kapcsolatos kereskedelempolitikájára a kiegyensúlyozott közösségi érdek helyett sokszor nagymértékben és egyoldalúan egy-egy tagállam sajátos érdekviszonyai nyomják rá bélyegüket. Hosszú távon ez egyetlen tagállamnak, Magyarországnak sem hozhat kedvezményt vagy előnyöket, nem csökkenti a kereskedelmi konfliktusok valószínűségét, nem javítja ezek kezelhetőségét.

4)

Az EU és Oroszország közötti kapcsolatok lehetséges konfliktusforrásai

Az Európai Unió és harmadik legnagyobb külső kereskedelmi partnerének, Oroszországnak a gazdasági kapcsolatai több tekintetben speciális vonásokat mutatnak az előzőekben tárgyalt két relációhoz képest, ami némileg sajátos módon veti fel a kereskedelmi konfliktusok jövőbeni lehetőségeit. Az EU–orosz viszonyrendszert számos elemében sajátos aszimmetria jellemzi. Egyrészt arról van szó, hogy az unió gazdaságilag erős, de politikailag gyenge, sőt sokszor megosztott, Oroszország viszont gazdaságilag gyenge, habár az energiaszektorban meghatározó, politikailag pedig rendkívül erős félként vesz részt a viszonyrendszerben. Másrészt a felek egymásra utaltsága az áruk és szolgáltatások kereskedelmében szintén aszimmetrikus; Oroszország kereskedelmének nagyságrenddel nagyobb hányadát bonyolítja az EU tagállamaival, mint fordítva. Az árukereskedelem szerkezetében is nagy eltérés mutatkozik a felek között: míg az unióba irányuló orosz export döntő része energiahordozó, nyersanyag és feldolgozatlan termék, addig az EU exportjának struktúrája a feldolgozott termékek túlsúlya és forgalmának sokszínűsége mellett jóval kiegyensúlyozottabb. A potenciális konfliktusok szemszögéből a viszony sajátosságai közé tartozik, hogy Oroszország WTO-tagságának hiányában a multilaterális konfliktusmegoldást szolgáló kapcsolati elem egyelőre nincs meg, a kétoldalú viszonyrendszer pedig ugyan szerteágazó, de nem problémamentes. Ráadásul, mivel 2007-ben lejár a viszony intézményes alapját képező partnerségi és együttműködési megállapodás (PCA), az intézményi keretek folytatásának vagy megújításának kérdése sem világos ma még. Az EU–orosz kereskedelemben az Európai Unióba irányuló orosz kivitel terén az eddig megfigyelhető konfliktusok nagyrészt az unió részéről érvényesített kereskedelmi védelmi mechanizmusok kapcsán ala-


19

kultak ki. Oroszország állandó kritikával illeti a bizonyos termékek uniós behozatalában alkalmazott mennyiségi szabályokat (például acélkvótákat), a gyakori dömpingellenes intézkedéseket, amelyeket az EU az orosz szabályozási gyakorlat (például a kettős energiaár-rendszer) torzító hatásaira hivatkozva tart fenn. Konfliktusok időről időre történő megjelenése itt a jövőben sem zárható ki, annak ellenére, hogy a szállítható mennyiségeket 2007-től bővítették; az EU 2002-ben piacgazdasági besorolást adott Oroszországnak, Oroszország pedig a WTOtárgyalások keretében – lassú, fokozatos és korlátozott – kötelezettséget vállalt a WTO-konform szabályozásra, azon belül a belső energia8 árak kiigazítására. Az EU-termékek és -szolgáltatások oroszországi piacra jutásának körülményei szintén konfliktusokat tartogattak, és a belátható jövőben is vitákkal terheltek lesznek. Erre utalnak a PCA keretében megvalósított úgynevezett közös gazdasági térség (CES) problémái. A közös gazdasági térség kialakítása az ambiciózus célok és tervek ellenére napvilágra hozta a piacra jutást befolyásoló oroszországi szabályokból adódó kereskedelmi akadályokat (nem vámjellegű akadályok, eltérő ipari normarendszer, beruházási szabályok, a tagsági perspektíva nélküli harmonizációra tett uniós javaslatok hűvös fogadtatása vagy elutasítása, a szellemi tulajdonjogok helyzete). Ezek enyhítésére a felek szükségesnek tartották, hogy a közös gazdasági térség ütemtervének (road map) ke9 retében a vitás területeken úgynevezett dialógusokat létesítsenek. A párbeszéd, a bizalom erősítése és a nagyobb áttekinthetőség enyhítheti a konfliktusok veszélyét, de e politikai befolyásnak is kitett területeken csak lassú és fokozatos lépések várhatók, a konfliktusok lehetősége nem szűnt és nem szűnik meg. Az EU–orosz kereskedelmi konfliktusok potenciális területeit, az eltérő szabályozási kultúrából, helyzetből és megközelítésből adódó különbségeket jól érzékeltették Oroszország WTO-csatlakozásának keretében kitárgyalt EU–orosz bilaterális megállapodás vitái. Az említett potenciális konfliktusforrásokon kívül a felek vitás területként azonosították többek között a pénzügyi szolgáltatások liberalizációját, az oroszországi agrártámogatási rendszert, a vámcsökkentés vállalására irányuló visszafogott orosz készséget olyan termékcsoportokban, mint például a személygépkocsi és a mezőgazdasági termékek. Ide sorolhatók még a WTO-val nem összeegyeztethető büntető célú egyedi importkorlátozások oroszországi gyakorlata, a nukleáris fűtőanyagok orosz exportjának zavarai, a posztszovjet térséggel kapcsolatos eltérő törekvések (ahol ráadásul az USA is látens félként jelentkezik). A tárgyalások végül is el8 9

Commission of the European Communities (2007) Ludvig (2006)

Meisel Sándor

20

fogadott kompromisszumai és Oroszország majdani WTO-tagsága (amelynek elhúzódása azonban nem zárható ki) az EU–orosz kapcsolatokban a jövőben erősíthetik a multilaterális fegyelmen és mechanizmusokon alapuló ma még hiányzó konfliktuskezelést, de a konfliktusokat rövid időn belül vélhetőleg nem lesznek képesek kiküszöbölni. A helyzetet valószínűleg az sem könnyíti meg, hogy az EU–orosz kereskedelempolitikai lépések és ezek bilaterális keretek közötti javítása nagymértékben kitettek a politikai fejlemények hullámzásának, továbbá az sem, hogy az EU–orosz kapcsolatokat érintő több területen az unió ma még nem rendelkezik egységes és következetesen érvényesítet érdekrendszerrel és pozícióval, amit az orosz fél céltudatos és kemény politikai fellépésével kihasználhat.

5)

Az EU és a WTO

Az Európai Unió jövőbeni kereskedelempolitikájához és potenciális kereskedelmi konfliktusaihoz szorosan kapcsolódik a WTO jelenleg tartó tárgyalási fordulójának kimenetele. Az EU sokszor kifejtette szándékát a forduló mielőbbi lezárására, de a gyakorlatban fő partnereivel egyetemben a megszokott, rövid távú és egyoldalú érdekek által motivált alkufolyamatba keveredett, ami távol vitte a fordulót az eredeti fejlesztési ambícióktól. A forduló gyors lezárására szinte nincs esély, de ez nem feltétlen tragédia, főleg ha a tárgyalások a WTO tekintélyének és szavahihetőségének megtartásával egy távolabbi időpontban a WTOtagállamok többsége számára kielégítő eredménnyel zárulhat. Ennek az esélyei talán még nem tűntek el. A WTO millenniumi, később a dohai forduló nevet kapott körtárgyalása a korábbiakhoz képest meglehetősen ambiciózus tervvel indult. Olyan nemzetközi kereskedelmi rendszer kialakítását célozták, amely a GATT/WTO alapvető liberalizációs céljait összhangba képes hozni az ezeknek sokszor ellentmondó, a fejlődő országok gazdasági kilátásait erősítő fejlesztési célokkal. A dohai forduló eddigi története napvilágra hozta a WTO és meghatározó tagállamainak korlátjait, továbbá az átalakuló erőviszonyokból fakadó problémákat. A WTO korlátjai abban érhetőek tetten, hogy a korábbiakhoz képest megnövekedett létszámú, sokféle érdekellentét által szabdalt, új érdekcsoportok kialakulását eredményező tagság egyrészt megkérdőjelezi a meglévő döntési szisztémát, másrészt megkérdőjelezi a korábbi gyakorlatot, amikor a domináns világgazdasági szereplők (elsősorban


21

az USA és az EU) rákényszeríttették akaratukat a többi államra, „kifizetve” néhány más nagy súlyú államot. Ez ma már nem megy, ami idő- és energiaigényes egyeztetéseket tesz szükségessé. Ezzel a forduló gyors lezárásában bízók valószínűleg nem számoltak. A másik nagy változás, ami óhatatlanul a forduló elhúzódásához és válságához vezetett, hogy a globalizáció körülményei között a nemzetközi kereskedelmi szabályok alakításába egyre nagyobb betekintést és főleg beleszólást kívánó civil szervezetek és mozgalmak nem várt erősséggel léptek fel. Kiderült szerintük, hogy a WTO valójában nem transzparens, titkolózó „globális” intézmény, aminek nincs megfelelő érdekegyeztető mechanizmusa. E túlzó állítás eloszlatására és a helyzet orvoslására az EU is aktív, az áttekinthetőséget javító és a párbeszédet erősítő javaslatokkal állt elő. Ez a törekvés várhatóan erősödni fog. Az alapvető probléma a WTO jelenlegi fordulójával, hogy a liberalizációt nem volt képes meggyőzően összhangba hozni a fejlődő országok munkahelyteremtő és növekedési ambíciójával, sőt az agrárkereskedelmi liberalizáció és az ipartermékek piacra jutási sémája ennek ellentmond. Ráadásul a fejlődő országoktól megkívánt kereskedelempolitikai fegyelemnek (versenyszabályozás, közbeszerzések, kereskedelmi eljárások, szellemi tulajdonjogok védelme stb.) láthatólag nincs kellően vonzó ellentétele. Az EU-nak, amelynek volt szerepe a dohai forduló félresiklásában, a jelenlegi helyzetben a tárgyalások lezárásának hangsúlyozott igénye mellett célszerűen az eredeti célok és nem a rövid távú esetleges instabil kompromisszumok mellett kellene elköteleznie magát. Nem lenne hatékony – nem is megy – a hagyományos liberalizációs sémák áterőltetése. Ha mégis sikerülne, minden bizonnyal csak súlyos konfliktusok árán. Ebben az összefüggésben nem tekinthető tragédiának a forduló elhúzódása; ennek időtartama eddig még nem precedens nélküli. Célszerű időt hagyni, hogy az eredeti célokkal összhangban álló, a kereskedelmi konfliktusokat megelőző kompromisszumok alakuljanak ki, irreális határidők kitűzése nélkül. Ez megmenthetné a forduló szavahihetőségét. A végső kudarc ára ugyanis nyilvánvalóan nagyon nagy lenne. * * * * *

Meisel Sándor

22

Referenciák Breuss, Fritz (2005): ‘Economic Integration, EU-US Trade Conflicts and WTO Dispute Settlement,’ European Integration Online Papers, Vol. 9, No. 12. http://eiop.or.at/eiop/texte/2005-012.htm Commission of the European Communities (2006a): A Policy Paper on EU-China Trade and Investment: Competition and Partnership, COM(2006)632 final http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/october/tradoc_130791. pdf Commission of the European Communities (2006b): EU-China: Closer Partners, Growing Responsibilities, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, COM(2006)631 final http://www.ecan.eu/files/Closer%20partners,%20growing%20responsibilities.pdf Commission of the European Communities (2007): Bilateral Trade

Relations: Russia http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/countries/russia/index_en. htm Eurochambers (2006): A New Strategy for EU Trade and Economic Relations with China, Position Paper, June http://www.eurochambres.be/pp/EUROCHAMBRES%20position%20o n%20EU%20trade%20and%20economic%20relations%20with%20Chin a.pdf Ludvig Zsuzsa (2006): Oroszország és az Európai Unió kapcsolatainak perspektívái a magyar érdekek tükrében, MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Kézirat. Mandelson (2006): Speech by EU Trade Commissioner Mandelson – A

World of Opportunity: China and the Future of International Trade, Beijing, 8 June 2006 http://www.europa-euun.org/articles/en/article_6024_en.htm Meisel Sándor (2006): ‘Regionális megállapodások a világkereskedelemben,’ Európai Tükör Jubileumi Évkönyv 1996–2006. OECD (2000): The European Union’s Trade Policies and Their

Economic Effects. http://www.oecd.org/dataoecd/16/16/1886277.pdf

Az EU világpolitikai szerepe, a közös kül- és biztonságpolitika kilátásai

23

AZ EURÓPAI UNIÓ VILÁGPOLITIKAI SZEREPE, A KÖZÖS KÜL- ÉS BIZTONSÁGPOLITIKA KILÁTÁSAI Szilágyi Judit

1) Az EU világpolitikai szerepe Közhelynek számít, hogy az Európai Unió gazdasági erejéhez és szerepéhez nem társul megfelelő politikai erő. Az EU az integráció jelenlegi fokán nem képes egységes politikai szereplőként érvényesíteni az akaratát a nemzetközi porondon. A külpolitika a nemzeti érdekek mentén széttagolt, és az intézményrendszer sem alkalmas a közös hang megformálására. A fenti hiányosságokat természetesen mindjárt kevésbé kritikusan szemléljük, ha figyelembe vesszük, hogy az integráció eredeti célkitűzéseihez képest valójában milyen magas fokra jutott az együttműködés a kül- és biztonságpolitika területén is. A biztonságpolitika újfajta kihívásait és a nemzetközi rendszer jelenlegi és várható változásait figyelembe véve viszont megállapítható, hogy mindez még messze áll az együttműködés és az érdekérvényesítés kívánatos fokától. Európa a kilencvenes években kezdett ráébredni arra, hogy konkrét lépéseket kell tennie ahhoz, hogy világpolitikai pozícióját megerősítse. Ez több tényezőnek is köszönhető. Egyrészt a hidegháború befejeztével addigi privilegizált helyzete, mint a kelet-nyugat konfliktus középpontja, megszűnt. Másrészt a globalizáció kiteljesedésével világgazdasági szerepe is egyre jelentősebb kihívókkal és kihívásokkal szembesült. Újra kellett tehát értelmeznie saját helyzetét, viszonyát más térségekhez. Harmadrészt az új típusú, diffúz fenyegetések is, melyeket az EU már

Szilágyi Judit

24 1

ekkor helyesen értelmezett, azt vetítették előre, hogy komoly integrációs lépésekre van szükség ezek sikeres kezelésére. Az EU világgazdasági szerepe a következő évtized során várhatóan tovább csökken. Egyrészt úgy tűnik, nem képes lépést tartani az Egyesült Államok dinamizmusával, másrészt komoly kihívások érik a délkelet-ázsiai térség felől. Az igazi kihívás az EU számára az, hogy ebben a változó világpolitikai helyzetben, csökkenő világgazdasági súlya és egyben növekvő bizonytalansági tényezők mellett hogyan tudja növelni világpolitikai befolyását. Ez minden bizonnyal lehetetlen lesz a közös kül- és biztonságpolitika (CFSP) radikális fejlesztése, valódi szupranacionális szintre emelése nélkül. A világpolitika fejlődését nehéz pontosan megjósolni, és erre a jelen tanulmány nyújtotta keretek között nem is igazán vállalkozhatunk. Egyes kutatóintézetek négypólusú világrendet vizionálnak, melyben bár az USA dominanciája egyelőre megkérdőjelezhetetlen, de mellette gazdasági hatalma mellett egyre növekvő politikai súlyt képvisel Kína is. Az arab világ pedig a konfliktusok egyfajta gyújtópontjaként jelenik meg ebben az elképzelésben, míg az öreg kontinens Amerika oldalán a demokrácia érdekében száll harcba, ám mindezt a multilateralizmus jegyében. Bár az erőterek kijelölésével nagy vonalakban egyet érthetünk, véleményem szerint pár kiegészítést szükséges tennünk. Egyrészt Oroszország szerepe az energiapolitika és az energiabiztonság, illetve regionális szerepe miatt is rövid távon legalábbis várhatóan felértékelődik. Kérdéses, hogy Moszkva a kínai típusú autoriter vonalat, vagy inkább a nyugati(bb) típusú demokratikus berendezkedést fogja-e követni. Ettől függetlenül azonban olyan tényezőt fog jelenteni, melyet nem lehet figyelmen kívül hagyni. Az unió érdeke mindenképpen az, hogy határain egy politikailag és gazdaságilag is stabil, kiszámítható és együttműködésre hajlandó Oroszország álljon. Az arab világgal kapcsolatban nem valószínű, hogy a közeljövőben bármiféle egységes állam kialakulhatna a térségben, ennek ellenére valódi megosztó régióként, és továbbra is konfliktusoktól terhelt térségként minden bizonnyal jelen lesz a világpolitikai térképen. Fontos azt is megjegyezni, hogy bár a terrorizmust, a tömegpusztító fegyverek terjedését vagy az államkudarcok jelentette kockázatokat rendszerint öszszekapcsolják az arab világgal, egyrészt ezek a jelenségek sem kizárólag ide koncentrálódnak, másrészt számos más biztonságpolitikai kockázatot magában rejtő probléma – például az energiabiztonság, a demográfiai változások és a migráció kérdése, és az ezekből adódó társadalmi változások kérdése – nem kifejezetten csak ehhez a régióhoz 1

Az EU 1995-ben épp Madridban foglalkozott először a globális terrorizmus elleni tennivalókkal.


25

köthető, épp ezért a válaszoknak sem kell régióspecifikusnak lenniük. Mivel azonban maguk a kihívások is igen sokrétűek és szerteágazóak, így az Európai Uniónak is össze kell hangolnia többfajta politikáját is (pl. mezőgazdasági, fejlesztési, segélyezési, kereskedelem-, illetve kül- és biztonságpolitikáját), amennyiben sikeresen kíván fellépni. A délkelet-ázsiai térség együttesen is fontos gazdasági és növekvő politikai erőt jelent, melyen belül valóban Kína fejlődése és főképp fejlődési potenciálja a leginkább figyelemreméltó. Kérdés persze, hogy hasonló ütemben folytatódik-e a kínai gazdaság fejlődése; Peking azon2 ban már így is világossá tette, hogy növekvő politikai szerepre is igényt tart. Véleményem szerint a következő évtized során meghatározó szerepet játszhat Kína viszonya az Egyesült Államokhoz és az Európai Unióhoz, ami nagyban befolyásolhatja az utóbbi két hatalmi centrum egymáshoz való viszonyát is. Bár az EU és Kína kapcsolataiban eddig a gazdaságé volt a főszerep, ezt hamarosan kiegészítheti a politikai kapcsolatrendszer fejlesztése. Az EU érdekelt lehet Kína viszonylagos, de nem túlzott politikai erősödésében. Ugyanakkor a kapcsolatrendszer valószínűleg Oroszországhoz hasonlóan legfeljebb a pragmatikus együttműködés medrében tartható, vagyis az EU (egyedül legalábbis) nem fog tudni különféle engedményeket kicsikarni Kínától, például az emberi szabadságjogok betartása vagy a rendszer lazítása területén. Az Amerikai Egyesült Államok mint hatalmi pólus, úgy vélem, nem szorul különösebb magyarázatra. Bár kihívások érik és fogják is érni több oldalról is, a következő évtized során minden bizonnyal megmarad dinamizmusa és domináns szerepe. Az EU alapvető érdeke, hogy szorosan együttműködjön az USA-val, ugyanakkor világosan meg is különböztesse magát tőle, mivel konfliktuskezelési módszerei és elképzelései számos esetben hatékonyabbak lehetnek. Az Egyesült Államok befolyására a CFSP elemzése kapcsán külön kitérünk az uniós kül- és biztonságpolitika alakításában játszott kiemelkedő szerepe miatt. A vázolt világpolitikai kontextusban az EU úgy lehet sikeres, ha 3 pontosan definiált, erőteljes közös kül- és biztonságpolitikát folytat, természetesen más közös politikákkal összehangolva. Vegyük sorra ennek jellemzőit és befolyásoló tényezőit.

2

Épp a közelmúltban történt műholdkilövési incidens ébresztette rá a nyugati szakértőket arra, hogy Kína hadiipara és technológiája már most jóval előbbre járhat, mint korábban feltételezték. 3 A tanulmány során általánosságban a közös kül- és biztonságpolitikára (CFSP) utalok, nem tévesztve szem elől, hogy az magában foglalja a biztonság- és védelmi politikát (ESDP) is. Az állítások részben azért vonatkoznak a CFSP-re, mert számos vád éri az EU-t, hogy az ESDP-n kívül nem is létezik valójában közös külpolitika.

Szilágyi Judit

26

2)

Intézményi problémák

A közös kül- és biztonságpolitika fejlődése szempontjából nem szerencsés, hogy az alkotmány francia és holland elutasítása után a folyamat megakadt, így az abban foglalt reformtörekvések is egy időre legalábbis úgy tűnik, lekerültek a napirendről. Pedig a reformok egy részére mindenképpen szükség lenne ahhoz, hogy valódi előrelépést lehessen elérni az integrációs folyamatban. Az egyik legmerészebb elképzelés ezek közül az volt, hogy a jelenlegi külpolitikai képviselő (high representative) és az EU külügyi biztosának szerepkörét mintegy összevonva létrejöjjön a kvázi uniós külügyminiszteri poszt. Ez több szempontból is logikus és előremutató lépés lenne. Az EU jelenlegi struktúrája zavarba ejtően bonyolult a külső szemlélő számára, a jelenlegi többszörös külügyi struktúra fenntartása pedig a hatáskörök tisztázatlanságához, esetenkénti megkettőzéséhez vezet. Emellett az EU sokkal hatékonyabb globális szereplőként léphetne fel, ha egy „hangon” szólalna meg, az egységes és tágabb szerepkörrel felruházott külügyminiszter pedig nemcsak a világpolitika más hatalmaitól kaphatna nagyobb figyelmet, hanem az unió belső politikai kommunikációjában is jelentősen hozzájárulna az álláspontok egységesítéséhez. Másik fontos újítást jelentett volna az úgynevezett European External Action Service, a tulajdonképpeni európai uniós külügyminisztérium, illetve az új, egységesített európai uniós külképviseletek. Ezek az intézmények megszüntethetnék azt a jelenlegi anomáliát, hogy az EU külpolitikájában két különböző képviselőt is használ (az Európai Tanács részéről a már említett külügyi képviselő, míg az Európai Bizottság részéről a külügyi biztos), de emellett még a soros elnökség is képviseli az EU-t külföldön, valamint a 27 tagállamának mindegyike külön-külön is megjelenik a külpolitikai színtéren. Ez tehát összesen 30 különböző formáját jelenti a külpolitikai képviseletnek, ami nemcsak hogy teljesen fragmentálttá és átláthatatlanul bonyolulttá teszi az uniós külpolitikát, hanem a párhuzamos struktúrák kialakításával egyúttal az erőforrások pazarlásához is vezet. Érdekes kérdés ugyanakkor, hogy számos esetben éppen a bilaterális tárgyalások és egyezmények jelenthetnek előrelépést a külkapcsolatokban. Különösen igaz ez Oroszország esetében, mivel a pragmatizmus jegyében Putyin idején több olyan előrelépés történt, mely a kétoldalú kapcsolatoknak volt köszönhető. Kérdés tehát, hogy amennyiben való-


27

ban nem jelennének meg az egyes tagállamok külön-külön a közös külpolitikában (ahogy az sok szempontból kívánatos lenne az unió világpolitikai szerepét növelendő), akkor ez esetleg milyen hátrányokkal vagy hiányosságokkal jár, illetve hogyan lehetne a kétoldalú kapcsolatokban felépített kölcsönös bizalmat és együttműködési hajlandóságot importálni a közösségi politika szintjére. A közös külképviseletek létrehozása mellett tehát az intézményi változások egyik fontos eleme lenne a „trojka” külügyi szerepének és anomáliáinak a megszüntetése is, ez azonban a bürokrácia és az intézményi hierarchia ellenállásába ütközik. Ez utóbbira jellemző, hogy szinte még meg sem született az alkotmány tervezete, még távol állt attól, hogy ratifikálják és életbe léphessen, máris megindult a hatalmi harc az Európai Unió egyes intézményei (leginkább a tanács és a bizottság), illetve az egyes tagállami külképviseletek és külügyminisztériumok között a bürokrácia feletti befolyás megszerzéséért. Mindez természetesen nem szolgálja az EU érdekeit, és nem vezet el az áhított egységhez. Pedig a külpolitikai képviselők és képviseletek integrálása nagyon fontos lépés, mely megfelelően kivitelezve három különböző szinten is javíthatná a koherenciát: az unió külkapcsolataiban, a külkapcsolatok és a CFSP kormányközi kérdései között, illetve a fenti két terület és a tagállami vagy uniós belpolitika azon részei vonatkozásában, melyek külpolitikai jelentőséggel is bírnak. Ez utóbbi kategóriába tartozhat például a terrorizmus vagy a szervezett bűnözés elleni küzdelem, vagy akár a környezetvédelem is. A koherencia kérdéséhez kapcsolódik ez utóbbi probléma is: vagyis, hogy az egyes közösségi politikák és a CFSP között nem valósul meg az összhang. Szükség lenne többek között az Európai Unió segélyezési, fejlesztési, környezetvédelmi, mezőgazdasági, kereskedelmi politikájának, bel- és igazságügyi együttműködésének, valamint a közös kül- és biztonságpolitikának a szorosabb összehangolására, így azok egymás hatását jelentősen erősíthetnék. Ez a két pillér ugyanis számos ponton szorosan összekapcsolódik, s éppen ezért ezek sokkal átgondoltabb összehangolására lenne szükség. Problémaként jelenik meg ugyanakkor a szupranacionális és a kormányközi együttműködési formák közötti választóvonal is, illetve az, hogy maga a CFSP egyelőre szigorúan kormányközi keretek között zajlik, és mivel a nemzeti szuverenitás kérdését az összes politika közül talán a legmélyebben érinti, így valószínűleg még jó ideig ilyen keretek között is marad. A fenti politikák közti ellentmondásokon túl hiányzik a koherencia az egyes tagállamok és az uniós intézmények és politikák között is, illetve gyakran a tanács és a bizottság álláspontja között is. Mindez azonban már átvezet a tagállami ellentétek témakörébe.

Szilágyi Judit

28

Véleményem szerint a felsorolt intézményi reformokra az alkotmány sorsától függetlenül is szükség lenne, akár úgy, hogy az alkotmány esetlegesen kidolgozásra kerülő újabb változatában is megtartják ezeket a változásokat, akár úgy, hogy az alkotmány teljes elvetése esetén más úton valósítják meg a reformokat.

3)

Tagállami érdekellentétek

Természetesen nem hihetjük, hogy tisztán intézményi reformokkal önmaguktól megoldódnának a tagállamok közötti érdekellentétek, mert ehhez a megfelelő szinteken megnyilvánuló politikai akaratra is szükség lenne. Bármennyire is ódzkodik a tagállamok többsége az úgynevezett többsebességes integrációtól, azt el kell ismerni, hogy a legnagyobb tagállamok egyetértése és egységes akarata nélkül aligha valósulhat meg mélyebb szinten az együttműködés. Fontos különbség a gazdasági integrációhoz képest, hogy nem elég a Párizs–Berlin tengelyre támaszkodni, mivel Nagy-Britannia a CFSP előmozdításában több szempontból is megkerülhetetlen tényező. Egyrészt az egyik legjelentősebb (sőt, bizonyos területen a legjelentősebb) katonai erőt képviseli, melyet gyakran és meglehetősen gyorsan képes mozgósítani a világ különböző pontjain felmerülő missziókban való részvételre. Másrészt gyarmati múltja miatt is jóval tágabban értelmezi Európa érdekszférájának földrajzi határait, ez tehát sokkal inkább közelíti Franciaországhoz, mint Németországhoz, amihez társul még az is, hogy katonai szerepvállalásaiban nem bénítja a Németországéhoz hasonló történelmi örökség. Harmadrészt pedig az Egyesült Államokkal való különleges kapcsolata és gyakori együttműködése is kiemelt szereplővé teszi az unión belül is. Nem véletlen tehát, hogy magához a közös európai biztonság- és védelmi politikához vezető utat is Franciaország és Nagy-Britannia közös Saint Malo-i nyilatkozata nyitotta meg. A kérdés csak az, hogy ebben mekkora szerepe volt brit részről a taktikai, illetve a stratégiai okoknak. A taktikai okok közé sorolható, hogy London felismerte, hogy két másik területen, az eurozónához, illetve a schengeni övezethez való csatlakozás tekintetében a brit integráció csak nagyobb (és egyelőre elfogadhatatlan) áldozatok árán lenne lehetséges. Stratégiai szempontból pedig egyfajta előremenekülésnek is felfogható mindez, mivel abban az esetben, ha a közös külpolitika erőteljes brit részvétel nélkül bontakozik ki, akkor Nagy-Britannia egyrészt még jobban elszigetelődik Európától, másrészt veszít világpolitikai szerepéből. Az utóbbi időben a stratégiai szempontok mintha hátrébb szo-


29

rulnának, illetve előtérbe kerültek más stratégiai érdekek (pl. a transzatlanti kapcsolatok működtetése); ez is indokolja a britek lanyhuló érdeklődését. Ami a kulcsfontosságúnak tekinthető trió másik két tagját illeti, ők is eltérő szempontok alapján érdekeltek a közös kül- és biztonságpolitika fejlesztésében. Hogy csak néhányat említsünk: Franciaország szempontjából meghatározó, hogy ebben is az Egyesült Államoktól való különállás demonstrálásának lehetőségét látja, természetesen francia irányítással és a meghatározó francia érdekek figyelembevételével; Németország ugyanakkor egyre inkább szeretne kitörni a gazdasági hatalom ráhúzott skatulyájából, és kész gazdasági erejéhez méltó politikai vagy akár katonai szerepet is vállalni. Amellett, hogy a fenti három ország tekinthető a külpolitikai integráció motorjának, több, magát regionális hatalomnak tekintő ország (pl. Olaszország, Spanyolország vagy Lengyelország) is kifejezte, hogy erőteljesebb befolyásra tart igényt. Emellett persze nem szabad elfeledkeznünk a kisebb államokról – így például Magyarországról – sem, melyek azonban csak egymással karöltve tudják igazán hallatni a hangjukat. A fragmentáltság tehát nem csak intézményi szinten, hanem a tagállamok oldaláról is egyértelműen megmutatkozik. Ez is az oka annak a gyakran elhangzó kritikának, hogy a közös kül- és biztonságpolitika gazdátlan, az egyes tagállamok nem érzik magukénak, így vonakodva vesznek részt benne. A kölcsönös bizalmatlanság miatt a kisebb tagállamok félnek, hogy a nagyobbak (főként a már említett három ország) a fejük felett döntenek, míg a nagyobb országok vonakodnak állandóan konzultálni a kisebb (és jelentéktelenebbnek tartott) tagállamokkal. A fenti problémára igen nehéz megnyugtató megoldást találni, különösen a már említett intézményi nehézségek mellett. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a közös fellépés gyorsasága és hatékonysága érdekében a kisebb országokkal való konzultáció nem minden esetben oldható meg és várható el. (Természetesen ez nem vonatkozik arra az esetre, ha az adott országok közvetlenül érintettek az ügyben.) A tagállami érdekellentétek természetesen nemcsak az integráció belső kérdéseiben, hanem az adott külpolitikai probléma kapcsán is bőven előfordulhatnak. Erre jó példa volt az iraki háború, mely egészen nyilvánvaló törésvonalakat okozott az unión belül. Valójában azonban a nagy port felverő konfliktus kapcsán is legalább annyi tényező mentén volt az EU egységes, mint ahány mentén megosztott. A fő törésvonalat valójában az a kérdés jelentette, hogy milyen eszközöket lehet, illetve érdemes bevetni az iraki vezetéssel szemben, azaz elegendő-e a katonai fenyegetés, vagy pedig az erőket be is kell vetni. Ezzel szemben alapvető egyetértés volt a tekintetben, hogy egyrészt az uniónak geopo-

Szilágyi Judit

30

litikai érdeke fűződik a Közel-Kelet térségéhez, másrészt abban, hogy Irak magatartása szankcionálandó, a beavatkozáshoz viszont ENSZmandátum szükséges (Nagy-Britannia is egyetértett ezzel, erre utal, hogy a katonai beavatkozást megelőzően kitartóan törekedett egy második ENSZ BT-határozatra). Ha pedig a felmerülő globális problémák és konfliktusok halmazát nézzük, akkor azt láthatjuk, hogy az Európai Unió legtöbbször meglehetősen egységes érdekek, értékrendek és szempontok szerint ítél meg egy-egy kihívást.

4)

Közös stratégiák hiánya

Bár a 2003-as európai biztonsági stratégia megfelelő keretet ad a közös kül- és biztonságpolitikának, ez mégsem nyújt elég támpontot az egyes problémák specifikus kezelésére. Szükség lenne koherens stratégia kidolgozására olyan kulcsfontosságú területeken, mint például az Oroszországgal vagy a Kínával, illetve Délkelet-Ázsiával való kapcsolat, a közel-keleti békefolyamat és a demokratizálás vagy akár a szomszédságpolitikával kapcsolatos biztonságpolitikai kérdések. Az EU-t gyakran éri az a vád is, hogy jelenlegi stratégiája nem eléggé proaktív, azaz legtöbbször csak reagál (néha azt is késve) az eseményekre, de nem előre és nem tudatosan befolyásolja az alakulásukat. Ennek oka többek között a jelenlegi úgynevezett bottom up (alulról felfelé építkező) rendszer, melynek lényege, hogy a tagállamok önként – természetesen valamiféle morális, illetve politikai nyomásnak eleget téve – tesznek felajánlásokat a közös képességek létrehozásához vagy fejlesztéséhez történő hozzájárulásukra. Bizonyos szempontból a rendszer pozitív eleme, hogy ezzel az állami szuverenitás a lehető legkevésbé sérül, sőt mivel egyes esetekben akár egy bizonyos határidőn belül bármelyik ország kiszállhat az adott képesség fejlesztéséből (létezhet tehát úgynevezett opt-out), így azt az illúziót kelti, hogy a közös védelmi és biztonságpolitikából vagy egyes területeiről akár ki is lehet vonulni, legalábbis átmenetileg. A rendszer ugyanakkor lassítja az integrációs folyamatokat, és mivel sok esetben ad hoc jellegű problémamegoldásokat hoz létre, hosszabb távon mindenképpen felülvizsgálatra szorul. A biztonság- és védelmi politika fejlődését, egyúttal az unió saját identitásának és külpolitikájának markánsabb meghatározását segítené a központi tervezés megerősítése, a globális problémákra adott válaszok mélyebb stratégiai átgondolása, az egységesebb fellépés kialakítása. Természetesen, amíg az intézményi háttér fejlesztése elsősorban a konkrét feladatok megoldásához nélkülözhetetlen fejlesztésekre össz-


31

pontosul, és nem jönnek létre az előzőekben tárgyalt centralizált intézmények, addig erre elég kevés esély van. Az Európai Védelmi Ügynökség ugyan egy ilyen kezdeményezésnek tekinthető, azonban szükség lenne a CFSP legmagasabb szintű koordinálására, ehhez pedig elengedhetetlenek lennének az alkotmány által is szorgalmazott intézmények, mint például a közös külügyminisztérium, a közös külképviseletek, és maga a közös külügyminiszter személye. Az EU globális szerepének erősítéséhez elengedhetetlen lesz, hogy a jövőben vállaljon aktívabb kezdeményező szerepet a világpolitikai folyamatok alakításában, és valószínűleg szükség lesz a katonai és polgári képességek és célok még szorosabb, egymást jobban kiegészítő összehangolására. Ehhez kapcsolódik az a probléma is, melyet sokszor hallani az Európai Unió külpolitikájával kapcsolatban – azaz, hogy egyáltalán létezik-e CFSP az ESDP-n kívül? Egyelőre úgy tűnik, erősebbek a külpolitika nemzeti divergenciája irányába ható erők, és már a közös külpolitikai álláspont kialakítása sem egyszerű feladat. Az EU mintha kissé meg is rettent volna az eddigi kudarcoktól, akár a konkrét esetekre gondolunk (mint például az iraki háború kapcsán elfoglalt közös európai álláspont hiánya), akár az átfogóbb rendezési kísérletekre (az alkotmány kudarca), és jelenleg óvakodik a túlzottan nagy ívű tervek megfogalmazásától, inkább a konkrét feladatok kapcsán elérhető közös nevező létrehozására koncentrál. Ezen belül is valamivel hangsúlyosabb szerephez jutott a polgári válságkezelés intézményi hátterének, képességeinek fejlesztése, nyilvánvalóan mert ez kisebb elkötelezettséget igényel anyagilag, vagy a biztonságpolitikai koordináció terén, miközben könnyebben vállalható céljaival (konfliktus megelőzés, polgári válságkezelés, vagy a természeti katasztrófákra adott hatékonyabb válaszok) a tagállami belpolitikában sem kelt különösebb viharokat. Emiatt a működése is látványosabb és könynyebben megfogható – gondoljunk például az unió koszovói vagy indonéziai (Aceh tartománybeli) misszióira. Ezzel természetesen nem szándékozunk lebecsülni a katonai dimenzió fejlődésének kétségkívül jelentős lépéseit, mint például a katonai válságkezelés kiemelt céljainak meghatározását vagy a Hampton Court-i informális Európai Tanács ülésén felvetett feladatokat. Ezek jelentős része azonban egyelőre csak a célok deklarálását és a feladatok felismerését jelenti – például a védelmi képességek fejlesztése, a válságkezelési struktúrák átalakítása, hatékonyabbá tétele; a közös kül- és biztonságpolitika céljaira rendelkezésre álló összeg növelése vagy az EU balkáni szerepvállalása koordinációjának javítása, koszovói szerepvállalásának fokozása. Ahol pedig történt és folyamatosan történik előrelépés konkrét részfeladatok kitűzése és egyes kompetenciák meghatározása által, mint például a kutatási és technológiai együttműködés (komputer- és

Szilágyi Judit

32

rádiótechnológia fejlesztése, robotpilótákkal működő repülőgépek vagy közösen kialakított légi utántöltő állomások fejlesztése) vagy az európai egységes védelmi piac régóta esedékes létrehozása, ott ez még általában igencsak kezdeti stádiumban mozog, ráadásul nagyban függ a három legjelentősebb katonai hatalom (a kutatás és technológiai fejlesztés tekintetében pedig egyre növekvő mértékben Franciaország mellett Németország) elkötelezettségétől. Összességében tehát kijelenthető, hogy az integrált, valóban működőképes közös európai külpolitika az ESDP hatékonyabb és nagyobb stratégiai célok mentén jobban egyesített kialakítását is segítené.

5)

Az USA szerepe

Jelenleg az Európai Unió külpolitikai identitását, közös biztonságpolitikai elképzeléseit szinte kizárólag az Egyesült Államokhoz viszonyítva határozza meg. Mindez részben abban tükröződik, ahogy az EU a NATO-hoz képest meghatározza saját védelmi képességeinek, feladatainak határát, részben pedig abban, ahogy az európai biztonsági stratégia körvonalazza az EU biztonságpolitikájának kereteit. Ez bizonyos tekintetben hasznos és elkerülhetetlen, ugyanakkor fontos lenne, hogy az EU pozitívan is meghatározza nemzetközi politikai szerepét. Washington álláspontját a közös európai kezdeményezéseket illetően alapvetően két, egymástól eltérő érdek határozza meg. Egyrészről már többször megfogalmazták az igényt amerikai részről, hogy az európai szövetségesek vállaljanak jelentősebb részt mind a NATO-n belüli hadikiadások, mind a kockázatviselés terén, ami felszabadíthatná az amerikai erőforrások egy részét. A Fehér Házban már a kilencvenes években, a Clinton kormányzat idején kifejezésre juttatták, hogy kívánatosnak tartanák, ha az Európában, illetve az unió közvetlen geopolitikai érdekszférájában keletkező konfliktusokat az EU képes lenne önállóan kezelni. Ez a konkrét elvárás legnyilvánvalóbban a délszláv konfliktus kapcsán fogalmazódott meg, melynek kezelésére végül ismét az amerikai erőket kellett bevetni. A közös európai képességek kibontakozását támogató hangok mellett 4 azonban részben aggodalom, részben pedig szkepticizmus is övezi amerikai részről az Európai Unió erőfeszítéseit. Az ambivalens viszony 4

A NATO–EU erőkkel kapcsolatos aggodalmak egyik azóta elhíresült megfogalmazását még Madelaine K. Albright külügyminiszter adta az úgynevezett 3D kívánalmának felállításával: no duplication, no de-coupling and no discrimination, azaz kívánatos a megkettőzésnek, az amerikai– európai erők szétválasztásának, valamint a diszkriminációnak az elkerülése.


33

megértéséhez érdemes sorra vennünk néhány ideológiai, illetve alapvető szemléletbeli eltérést, mely részben a washingtoni aggodalmak magyarázatául is szolgálhat. Szembetűnő különbség figyelhető meg ugyanis aközött, ahogy a globális konfliktusok felmerülésére az Atlanti-óceán két partján reagálnak. Washington számos esetben jóval keményebb hangot üt meg, és akár a fegyveres erők bevetésével való fenyegetéstől, illetve a fenyegetés beváltásától sem riad vissza, amennyiben ezt stratégiai érdekei megkívánják. Az EU egyes tagállamai (illetve ha létrejön az egységes fellépés, akkor jellemzően az unió egésze) ugyanakkor sokkal inkább hívei a problémák tárgyalások útján történő rendezésének, a nyílt konfrontáció minél további elodázásának. Napjaink leghevesebb vihart keltő konfliktusaiban is jellemzően az EU (vagy valamely országa) tud nagyobb sikerrel közvetítő szerepet vállalni. Ez a fajta megközelítés ugyanakkor időnként kritikákat vált ki a Fehér Ház részéről, sőt akár konfrontációhoz is vezethet. Számos bírálat éri például az EU-t, hogy nem tesz eleget a terrorizmus elleni küzdelemben. Ugyanakkor véleményem szerint az uniónak az újfajta biztonsági kihívásokra adott válaszai, a probléma komplex megközelítése jelenthetik a leghatékonyabb (vagy akár az egyetlen hatékony) válaszlépést. Ehhez azonban az is elengedhetetlen, hogy az eddigi közös politikák terrorellenes újracsomagolásán túl is valódi új acquis-t hozzon az együttműködés. Ez a fajta „soft” diplomácia és ennek továbbfejlesztése előnyös lehet az Európai Unió számára, mivel egyrészt ehhez nem kell óriási hadiipart kifejleszteni, jelentős kapacitásokat készenlétben tartani. Másrészt pedig az EU tudatosan is kialakíthat magáról egy olyan képet, mely szerint kevésbé erőszakos eszközökkel próbálja céljait érvényesíteni. Kérdéses ugyanakkor, hogy mennyire hiteles az ilyen konszenzusra, tárgyalásos megoldásokra építő külpolitika, ha nem áll mögötte a megfelelő katonai elrettentő erő. Az amerikai és az európai megközelítést így nem lehet egymást kizáró alternatívaként bemutatni, sokkal inkább egymás komplementereként, melyek egymást kölcsönösen erősíthetik, így az uniónak érdeke, hogy azon erősségeit hangsúlyozza, melyek megkülönböztetik az Egyesült Államok stratégiájától. A jelenlegi, elsősorban a polgári kapacitások fejlesztésére koncentráló európai stratégia ugyanakkor tekinthető egyrészről a NATO–EU problémára adott sajátos kibúvó válasznak is, az EU józan belátásának, mely szerint a jelenlegi világpolitikai helyzetben, az Egyesült Államok politikai, gazdasági és katonai erőfölénye mellett, illetve az egyes uniós tagországok a fentiekben már jelzett divergáló érdekeit és lehetőségeit figyelembe véve ez a jelenleg lehetséges közös nevező, melyre alapozva legalább valamilyen irányú elmozdulást el lehet érni. Másrészről viszont elképzelhető, hogy mindez csak a kérdés és az ezzel járó várható

Szilágyi Judit

34

konfrontáció átmeneti elodázására elegendő (erre utal a 2010-es Headline Goal is a katonai képességek fejlesztését illetően), amennyiben az unió előbb-utóbb politikailag megérik a közös katonai szerepvállalásra és a sokkal markánsabb külpolitikai és biztonságpolitikai arculat kialakítására.

6)

Az EU szerepe az új biztonságpolitikai kihívások kezelésében

A fentiekkel kapcsolatban természetesen több kérdés is felmerül. Egyrészt kérdéses, hogy a biztonságpolitika jelenleg is változó kihívásaira milyen formában adható a legmegfelelőbb válasz. Valószínű, hogy hosszú távon nem kerülhető el valamiféle közös európai védelmi képesség, és ezzel együtt ütőképes katonai erő kiépítése. Azonban az újabb, diffúz, nehezen körülhatárolható biztonságpolitikai fenyegetésekre a hagyományos milícia önmagában nem feltétlen jelent hatékony ellenszert. Az újabb kihívásokra sokkal több dimenzióban kell a választ keresni, sokkal mélyebb együttműködés szükséges az egyes belpolitikát, közös politikákat vagy társadalompolitikai kérdéseket érintő döntések, illetve a szoros értelemben vett katonai vagy hagyományos biztonságpolitikai problémák kezelése között. Többek között nem lehet függetlenül kezelni a biztonságpolitika kérdéseitől sem a migráció szabályozását, sem az energiabiztonságot, de akár a szociálpolitikát, a környezetvédelmet vagy az ellátórendszerek biztonságát sem. A biztonságpolitika ilyen komplex értelmezésében a rövid távú militáns megoldások kereséséről a hangsúly áttevődik a probléma átfogó kezelésére. Ebben viszont az EU-nak komparatív előnye lehet, figyelembe véve, hogy történelméből és heterogenitásából adódóan eleve nagyobb fokú érzékenységgel rendelkezik a problémák gyökerénél meghúzódó jelenségek komplex értelmezésére. Ezt a képességét mindenképpen hasznos lenne kiaknázni, és nem alárendelni sem rövid távú belpolitikai céloknak, sem pedig külső elvárásoknak. Bizonytalan ugyanakkor maga a fejlődési út, melyet az EU, miközben állandó átalakuláson, kibővülésen, reform (-kísérleteken) megy keresztül, majd a jövőben be kíván járni. Az mindenesetre kijelenthető, hogy ahhoz, hogy az Európai Unió az általa óhajtott világpolitikai szerepet betölthesse, valódi globális hatalmi tényezőt jelentsen, elengedhetetlenül szükséges, hogy a lehető legmélyebb szintű konvergencia jöjjön létre a biztonság- és védelempolitika terén, hogy az unió megtalálja


35

önálló külpolitikai hangját, és egységes tényezőként lépjen fel a világpolitikai színtéren.

7)

Magyarország helye, perspektivikus szerepe

Bár Magyarországnak számos területen, melyen az Európai Unió világosan érdekelt, nincsenek stratégiai érdekei (többek között például a Közel-Keleten sem), mégis érdeke, hogy a közös kül- és biztonságpolitika olajozottan működjön, sőt, ha lehet, erősebb érdeke mindez, mint az önállóan is katonai, világpolitikai, diplomáciai tényezőt jelentő tagállamoknak. Hazánknak az adja a legjobb esélyt érdekei érvényesítésére, ha az EU minél hamarabb valódi globális külpolitikai tényezővé válik, Magyarország pedig megtalálja azokat a döntéshozatali utakat, melyeken keresztül érdekeit becsatornázhatja a közös külpolitikába, illetve védelem- és biztonságpolitikába. Ebben természetes szövetségesei lehetnek a geopolitikailag és történelmileg hasonló adottságokkal rendelkező régióbeli országok, leginkább a visegrádi négyek, még Lengyelországot is beleértve, bár ez utóbbi méreténél fogva és aktív szerepvállalásaiból következően kiemeltebb figyelemre pályázik Brüsszel részéről. Fontos érdekünk tehát, hogy Nyugat-Európából nézve egyébként is teljességgel érthetetlen és érdektelen sérelmeinket félretéve kooperációra és közös fellépésekre törekedjünk, ha hallatni szeretnénk a hangunkat az unióban. Emellett természetesen szükséges megnyerni egy-egy régi tagállam – legfőképpen a három legjelentősebb befolyással rendelkező ország valamelyikének – a támogatását. Magyarországot gyakran éri az a vád, hogy védelmi kapacitásai meglehetősen szerények, sok esetben elavultnak is számítanak, illetve hogy a védelmi erők felszereltségi szintje meglehetősen alacsony. Azonban az utóbbiakban vázolt „soft” értékek tekintetében is hozzá tud tenni a közös kül- és biztonságpolitikához. Az aktívabb befolyás és szerep természetesen áldozatokkal is jár. Magyarország jelenleg is erejéhez mérten vállal szerepet az unió műveleteiben. Ennek egyik fejleménye, hogy 2004 novemberében először tett a polgári válságkezelés valamennyi területén felajánlást – azaz a rendőri erők, a jogállamiság, a polgári közigazgatás erősítése, a polgári védelem, a monitoring missziók, és az EU-különmegbízottak megerősítése –, melyet a tavalyi konferencián szintén megerősített.

Szilágyi Judit

36

8)

Összegzés

Kijelenthetjük, hogy a közös kül- és biztonságpolitika közösségi szintre emelésével kapcsolatban az Európai Unió történelmének egyik legnagyobb kihívásával áll szemben. Ha sikerül megfelelnie ennek a kihívásnak, és működőképes megoldásokat felmutatnia, akkor valódi világpolitikai tényezővé nőheti ki magát. Ellenkező esetben viszont az a veszély fenyegeti, hogy világgazdasági szerepének csökkenésével párhuzamosan világpolitikai jelentősége is csökken. A problémák átfogó kezeléséhez mind az intézményi hiányosságokat, mind a tagállami érdekellentétekből adódó nehézségeket fel kellene oldania, melyhez jelen pillanatban nem látszik elegendőnek az EU-n belüli politikai akarat. A francia elnökválasztás után talán valamivel bizakodóbbak lehetünk, hogy az unió kimozdul a megrekedt reformfolyamatból. A sikeres külpolitikai szerepvállaláshoz viszont ki kell lépnie saját határai közül – több értelemben is. Konkrét értelemben számolnia kell azzal, hogy ha valódi világhatalmi tényezővé kíván válni, akkor kénytelen lesz intenzívebben beavatkozni a konfliktusok kezelésébe, az unió határain messze túleső, ám stratégiai érdekeltséget jelentő területeken legalábbis mindenképpen. Ez fogalmazódik meg többek között a balkáni és a közel-keleti nagyobb katonai szerepvállalást sürgető elképzelésekben, de a kongói vagy az indonéziai missziók is azt sejtetik, hogy az EU ennél is tágabb szerepvállalásra készül. Az unió azt is megfogalmazta már több ízben (többek között az európai biztonsági stratégiában is), hogy a legnagyobb biztonsági fenyegetést (szűk értelemben) az államkudarcok, a regionális konfliktusok, a terrorizmus, a tömegpusztító fegyverek terjedése, illetve a szervezett bűnözés jelentik számára. Márpedig ezek féken tartására nem elegendő az unió határain belül küzdeni, elengedhetetlen a nagyobb külpolitikai (és esetenként katonai) szerepvállalás. Átvitt értelemben pedig az Európai Uniónak túl kell lépnie több évtized kicsinyes, nem egy esetben nacionalista felhangokat sem nélkülöző, egymásra is gyanakvással tekintő politikáján, és erejét, befolyását, képességeit egyesítve kell törekednie a fenti problémák kezelésére. * * * * *


37

Referenciák Council of the European Union 15760/04 Civilian Headline Goal 2008 6 December 2004. Council of the European Union 15406/05 CRT Generic Terms of Reference 5 December 2005. Council of the European Union 14147/05 Civilian Headline Goal 2008 Civilian Capability Improvement Plan 8 November 2005. Council of the European Union 6309/6/04 Headline Goal 2010 4 May 2004. Council Joint Action 2004/551/CFSP of 12 July 2004 on the Establishment of the European Defence Agency. Deák Péter: Biztonságoptimizmus – atlantiszkepticizmus. http://www.kihivas.com/?page=library&read=20 Dunay Pál: Az európai integráció és a transzatlanti viszony aktuális biztonsági kérdései, mint a magyar kül- és biztonságpolitika tere és korlátja. http://www.kihivas.com/?page=library&read=58 Dunay Pál: ‘The Half-Hearted Transformation of the Hungarian Military’. European Security Vol. 14, No. 1, pp. 17-32, March 2005. ‘Az európai közös kül- és biztonságpolitika és Magyarország’. Teleki László Intézet, Külpolitikai Tanulmányok Központja Hírlevél I. évf. 3. szám 2005. szeptember 2. ‘EU Civilian Crisis Management: Preparing for Flexible and Rapid Response’. European Security Review No. 25, March 2005. EU Council Secretariat Factsheet – EU Battlegroups, February 2007. Eurobarometer 66. National Report Autumn, 2006. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb66/eb66_hu_nat.p df Eurobarometer 2003.4 Public Opinion in the Acceding and Candidate Countries. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/cceb/2003/cceb2003.4_ first_annexes.pdf Fraser Cameron: The EU and International Organisations: Partners in Crisis Management. European Policy Centre Issue Paper No.41. 24 October 2005. Kiss J. László: ‘A magyar külpolitika újragondolása, avagy egy új külpolitikai stratégia keresése’. Teleki László Intézet, Külpolitikai Tanulmányok Központja Hírlevél II. évf. 20. szám 2006. december 21.

38

Szilágyi Judit

Lénárt Ferenc: ‘Nemzeti biztonsági stratégiánk megvalósításának alapvető eszközei’ Új Honvédségi Szemle 2005.03.11. Vincze Hajnalka: A magyar kormányzati tevékenység várható európai uniós és transzatlanti kontextusa biztonság- és védelempolitikai téren 2006–2010. http://www.kihivas.com/?page=library&read=57

Külfölditőke-beruházások az EU-ból és az EU-n kívülről. A magyar tőke…

39

KÜLFÖLDITŐKE-BERUHÁZÁSOK AZ EU-BÓL ÉS AZ EU-N KÍVÜLRŐL. A MAGYAR TŐKE KÜLSŐ MOZGÁSTERE Pitti Zoltán A magyar társadalmi-gazdasági átalakulás első periódusa (1990–2004) az EU csatlakozással lezárult. Az utóbbi évek pedig a közösségi beilleszkedés jegyében zajlottak (szabályozási keretek, intézményi rendszer, egyeztetési mechanizmus, egyebek), s az előttünk álló 2007–2013-as periódus egy új típusú növekedési pálya esélyét kínálják az ország számára. Kutatásunk – a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma és az MTA Világgazdasági Kutatóintézete, valamint a Közép-európai Egyetem Között létrejött megállapodás alapján – a versenyszektor 2000– 2006-os jellemzőit vizsgálja, megkülönböztetett figyelmet fordítva a gazdasági szerkezet változására, s ezen belül a külföldi működőtőkebefektetéseknek (FDI) a magyar gazdaság új növekedési pályára állításában játszott szerepére. Kutatásunk főbb megállapításait az alábbiakban összegezzük. A hazai vállalkozások „demográfiai” jellemzői a rendszerváltoztatás óta eltelt majd másfél évtizedben gazdaságtörténeti jelentőségű átalakulást mutatnak: ∗ többszörösére nőtt a vállalkozások száma (360 ezerrel szemben egymillió 200 ezer piaci szereplő, s ezen belül 316 ezer a társas formában működő vállalkozás); ∗ gyökeresen átalakultak a tulajdoni jellemzők, s a többségi közösségi tulajdonnal szemben új tulajdonosi csoportok jelentek meg (külföldi befektetők, szélesedő magántulajdonlás, vállalkozások befektetett pénzügyi eszközeinek gyarapodása következtében a társasági tulajdonlás); ∗ a társasági törvény hatálybalépésével színesedtek a gazdálkodási formák (Rt, Kft, Bt);

1)

40

Pitti Zoltán

∗ a nagyvállalkozások kényszerpályás átalakulása, a külföldi befektetők zöldmezős beruházásai, illetve az előzmény nélküli hazai vállalkozásalapítások következtében módosult a piaci szereplők vállalkozási méret szerinti megoszlása (egyik véglet a vállalkozások töredék számát kitevő, ám a hazai hozzáadott érték 56,7%-át biztosító nagyvállalkozások; másik véglet a vállalkozások 98%-át elérő, ám a hozzáadott érték előállításában mindössze 26,7%-át képviselő mikro- és kisvállalkozások); ∗ a gazdasági átalakulás gyökeresen módosította a piaci szereplők számának és teljesítményeinek területi jellemzőit, amelynek eredményeként erőteljes térbeli koncentráció érvényesül, illetve az előzőek következtében összefüggő térségek vesztették el gazdasági bázisukat. A hazai gazdaságban végbemenő változások nem ismeretlenek az előttünk járó országok életében, ám míg ott az átalakulás hosszabb idő alatt és szerves fejlődés keretében zajlott, addig a hazai változások rövid idő alatt mentek végbe, s lényegében koraszülött piacgazdaságot hoztak létre. Ennek lényege, hogy kialakultak ugyan a piacgazdaság intézményi feltételei, a közvetlen irányítás helyét a közvetett szabályzás vette át, ám a gazdasági szereplők helyzete meglehetősen differenciált, s a hazai vállalkozások többségének „versenyérettsége” még csak kezdetleges. A külpolitikai stratégia kidolgozásának szervesen kell épülnie az ország külgazdasági teljesítményének kritikus elemzésére (külföldi érdekeltségű vállalkozások túlsúlya, termelési kooperáció alacsony szintje, a korábbi egyirányú tőkeáramlással szemben a folyamat kétirányúvá vá1 lása, a versenyképességi rangsorokban elfoglalt pozíció romlása, egyebek), s számolni kell azzal is, hogy egy hosszú távon érvényes külgazdasági stratégia megalapozásának elemi feltétele az átfogó hazai gazdaságfejlesztési stratégia kidolgozása. A külpolitikai stratégia kidolgozásának döntést igénylő kérdése, hogy milyen jövőt szánunk az azonos utat bejárt országok együttműködésének (szélesebb értelemben az EU12, szűkebben értelmezve a V4). A világgazdasági folyamatok és a nemzetközi tőkeáramlás alapján mindinkább kirajzolódik, hogy a befektetői figyelem az országok helyett egyre inkább a térségekre irányul, de a térségi pozíció erősítése érdekében szükség lenne a térségen belüli gazdasági kapcsolatok erősítésére (termelési kooperáció, kutatási és fejlesztési programok összehangolása, befektetésösztönzés, foglalkoztatáspolitika, egyebek), illetve az egymással szembeni versengés helyett szükség lenne az érdekek közösségen belüli egységes megjelenítésére is.

2)

1

Competitiveness Report 2006, World Economic Forum.


41

Kutatásunk meglepő eredménye, hogy az azonos utat bejárt országok közötti gazdasági kapcsolatok rendkívül szűk körűek, s felszínen mozgók. Különösen figyelmeztető a V4-országok közötti gazdasági együttműködés alacsony szintje (lásd az egymás közötti exportot és importot, a kölcsönös tőkebefektetéseket), hiszen így az együttműködő partnerek körének esetleges szélesítése (V5, majd V8), illetve az együttműködés elmélyítése – az érdekeket megalapozó gazdasági kapcsolatok hiányában – nehezen képzelhető el, mint ahogy a „befelé forduló” külpolitika sem számíthat sikerre. A World Investment Report 2007 (United Nations) adatai szerint a Magyarországon befektetett külföldi működő tőke állománya – a visszaforgatott eredménnyel együtt – a 2006. év végén 65,6 milliárd USD (cca. 50,0 milliárd EUR) értéknek felel meg. A társas vállalkozások éves pénzügyi beszámolói, illetve az APEH–SZTADI 2006. évi gyorsjelentése alapján a Magyarországon működő kizárólagos és többségi külföldi tulajdonba tartozó vállalkozások saját tőkéje (jegyzett tőke, valamint a működési eredmény visszaforgatott értéke) 12.830 milliárd forint értéket mutat, amelyből 4085 milliárd forint a jegyzett tőke értéke. Az adatokból két következtetés adódik: egyfelől a magyarországi külfölditőke-befektetések értéke csak részben eredményezett valóságos működőtőke-gyarapodást (lásd a privatizációs program keretében végbement tulajdonjogszerzést); másfelől a külföldi érdekeltségű vállalkozások a működési eredmény jelentős részét „visszaforgatták” a vállalkozásba, s ebből származik a saját tőke dinamikus gyarapodása. A Magyarországra érkező külföldi működő tőke éves értéke komoly ingadozást mutat (kiugróan magas volt az 1995. év és a 2005. év, s meglepően alacsony volt az 1994. év és az 1999. év). Az érték hullámzása mellett figyelmet érdemlő a külföldi tőke jellegének (felhasználásának) időbeli módosulása is. Míg a kilencvenes évtized első felében érkező tőke majd háromnegyede „csak” tulajdonszerzést szolgált, addig az évtized második felében már 50:50 százalékos megoszlást mutatott a privatizációs programokkal összefüggő tulajdonszerzés, valamint az ún. zöld mezős beruházások, amelyek valódi kapacitásbővítést eredményeztek. Az ezredfordulótól kezdődően új jelenségek figyelhetők meg: egyfelől az FDI éves értékén belül – a számbavételi módszer változása miatt – növekvő az eredményből visszaforgatott befektetések súlya; másfelől viszont a végleges tőkejuttatással szemben 2 megnőtt a kölcsönként folyósított anyavállalati hitelek szerepe.

3)

3.1.

2

Ennek lényege, hogy a visszaforgatott jövedelmeket – a nemzetközi gyakorlathoz igazodóan – egyidejűleg kell elszámolni jövedelemkiáramlásként, valamint működőtőke-beáramlásként.

Pitti Zoltán

42

A Magyarországra érkező külföldi működőtőke-befektetések értékéről és a befektetések származási ország szerinti megoszlásáról az MNB, illetve a KSH rendelkezik adatokkal, s ez utóbbira épül lényegében az EUROSTAT adatszolgáltatása is. E dokumentumok szerint az 1990 és 2006 közötti befektetések 78,0 százaléka érkezett az EU15-ből (ezen belül Németország, Hollandia, Ausztria, valamint Franciaország tartoznak a legjelentősebb befektetők közé), cca. 0,8 százalék a tagjelöltországok részesedése, s további 4,6 százalékot tesznek ki az egyéb európai országok. Gazdasági erejéhez mérten viszonylag alacsony súllyal van jelen Amerika (4,5%), valamint Japán (1,7%). Figyelmet érdemlő, hogy a kereskedelmi vállalkozások között jelentős a kínai érdekeltségű vállalkozások részesedése, ugyanakkor a külföldi működőtőkeberuházásokban kimutatott részesedésük a fél százalékot sem éri el. A Magyarországot érintő tőkeáramlás korábban egyirányú volt, ám az ezredfordulótól kezdődően érdemlegessé vált a hazai vállalkozások külföldi tőkekihelyezése, ami egyben a tőkeáramlási folyamat kétirányúvá válásának a kezdete is. (1. táblázat)

3.2.

3.3.

1. táblázat

A Magyarországra érkező és a Magyarországról külföldre irányuló tőkeáramlás értéke (millió EUR) 2000

2001

2002

2003

2004

2005*

2006

Külföldről érkező FDI értéke

2998

4391

3185

1887

3708

6099

4864

Külföldre irányuló FDI érték

664

399

296

1463

856

2442

2082

2334

3992

2889

424

2852

3657

2782

Egyenleg

* a kiugró érték a Budapest Airport értékesítésének eredménye Forrás: KSH, illetve MNB.

A külföldre irányuló FDI mögött részben a Magyarországon bejegyzett külföldi érdekeltségű vállalkozások „kifektetései” szerepelnek, részben a kizárólagos hazai tulajdonú vállalkozások piacbővítő szándékai ismerhetők fel. Más megfogalmazással ez azt jelenti, hogy a kifektetések elsődlegesen tulajdonszerző lépések, s nem pedig pótlólagos kapacitásbővítő fejlesztések. A külföldön működő „kizárólagos hazai tulajdo3 nú” tőke összértéke a 2006. évben 2200 milliárd forint, amelyből ágazati megoszlás szerint 36,2 a feldolgozóipar, 33,4 a pénzügyi szolgáltatás, 14,9 a kereskedelem és idegenforgalom, s a fennmaradó 15,5 százalék pedig az összes egyéb szektorok részesedése. A befektetések irányultsága szerint a legjelentősebb célország Szlovákia (31,5%), Hol3

Előzetes adat.


43

landia (19,0%), Dél-Korea (9,7%), Horvátország (7,9%), valamint Macedonia (6,0%). A külföldre irányuló hazai FDI további 25,9 százalékán majd 60 ország osztozik. A tőkeáramlás volumenének értékelésekor és a jövőt érintő következtetések megfogalmazásakor több korrekcióval kell számolni. Így a mögöttünk hagyott időszakban a világgazdaságban áramló FDI értéke hullámzóan alakult (2001 és 2004 között csökkent), és irányultságában változott (kiemelt szerepet kapott Kína). További figyelmet érdemlő, hogy a főbb tőkeexportőr országok olyan jelentős adókönnyítéseket jelentettek be, amelyek révén otthon kívánják tartani a mobil tőkét. A hazai külgazdasági stratégia nézőpontjából további két körülménnyel kell számolni: egyfelől az 1996–1998-ban érkező zöldmezős beruházási hullám következtében létrejött befektetések részben már megtérültek, részben közel kerültek a megtérülési mutatókhoz. A szakirodalomból ismert, hogy a befektetőknek ilyenkor kell döntést hozniuk, hogy tovább maradnak a „bevált” térségben, vagy pedig új befektetési lehetőséget keresnek. Ezzel együtt azt is figyelembe kell venni, hogy a Magyarországon működő külföldi érdekeltségű vállalkozások eredménytartaléka a 2006. év végén már 20 milliárd eurós érték fölött volt, s ez 4 az a volumen, ami bármikor mobilizálható. A nemzetközi tőkeáramlási folyamatok ismeretében a kidolgozandó külpolitikai stratégiának egyidejűleg kell szolgálnia a tőkevonzó és tőkemegtartó-képesség erősítését, s az sem lenne baj, ha orientálni tudná a hazai gazdasági szereplők külföldre irányuló fejlesztéseit. Az 1990 és 2006 közötti változások eredményeként a kizárólagos, illetve többségi külföldi tulajdonú társaságok beágyazódtak a magyar gazdaságba, s a cca. 25 ezer társas vállalkozás gazdasági súlyát az l. ábra mutatja. A kizárólagos, illetve a többségi külföldi tulajdonú vállalkozások hazai „beágyazódása” ellenére a külpolitikai stratégiának számolnia kell azzal, hogy a külföldi érdekeltségű vállalkozásokra erőteljesebben hatnak az anyavállalat szerinti ország külgazdasági törekvései, illetve közgazdasági szabályozói, mint a hazai gazdasági stratégia irányultsága, vagy a közgazdasági szabályozás. Ez egyben azt is jelenti, hogy figyelemmel kell kísérnünk a hazai gazdaság mozgásterét leginkább befolyásoló országok gazdaságfejlesztési törekvéseit és közgazdasági szabályainak módosulását (lásd a mobil tőke otthontartásának szándékát).

4)

4

Ennek az eredménytartaléknak majd háromnegyede hazai kibocsátású állampapírokban van.

Pitti Zoltán

44 1. ábra

A külföldi érdekeltségű vállalkozások részesedése a főbb gazdasági mutatókból Foglalkoztatottak száma

2000

Bérköltség

2006

Összes ktg és ráfordítás Megfizetett Ta adó Jegyzett tőke Beruházási érték Nettó árbevétel értéke Bruttó hozzáadott érték Értékcsökkenés Saját tőke Anyagköltség Adózás előtti eredmény egyenlege Adókedvezmények Fizetett osztalék Export teljesítmények 0

20

40 60 százalék

80

100

Forrás: az APEH–SZTADI 2006. évi gyorsjelentése alapján Pitti Zoltán szerkesztése.

A külföldi befektetők privatizációba való bekapcsolódása, a zöldmezős fejlesztések finanszírozása, illetve a működési eredmény gazdasági célú visszaforgatása nem hagyta érintetlenül az ország külgazdasági kapcsolatait (piacváltás), a hazai gazdaság szerkezetét (szerepvesztő mezőgazdaság, átstrukturálódó feldolgozóipar, felértékelődő gazdasági szolgáltatások), illetve a vállalkozói vagyon feletti rendelkezés tulajdonosi jogosítványait (a jegyzett tőkét). Figyelmet érdemlőek a változások részletei is. A külgazdasági kapcsolatok többirányú átalakulást mutatnak. Egyfelől a keleti orientációjú kapcsolataink nyugati irányultságúak lettek; a 2006. évi adatok szerint exportunk majd háromnegyede (74,3%) irányul az EU-ba, illetve importunk majd 70 százaléka származik az EU-ból. (Figyelmet érdemlő, hogy míg az összesített külke-

5)

5.1.


45

reskedelmi mérlegünk általában negatív egyenleget mutat, addig az EU-tagországokkal szemben folyamatosan aktívumunk van.) Másfelől további sajátosság áru- és szolgáltatásforgalmunk koncentrációjának erősödése: az összes export majd négyötödét a feldolgozóipar adja, s az exportteljesítmény több mint háromnegyedét a kizárólagos és többségi külföldi tulajdonú vállalkozások biztosítják. Ugyancsak az aránytalan koncentrációt mutatja (egyben a piaci kockázatot is jelzi), hogy az összes export kétharmada 35-40 termékből tevődik ki, miközben a klasszikusan exportképes agrártermékek részaránya tartósan 5,0 százalék alá csökkent; A hazai gazdaság szerkezetének változása a vállalkozási struktúra jelentős átrendeződését mutatja (gazdasági ágak közötti arányok, külpiaci kapcsolatok, vállalkozási kategóriák szerinti megoszlás módosulása), de a 65,6 milliárd USD értékű FDI-beáramlás nem hagyta érintetlenül a tulajdonosi struktúra jellemzőit sem. (2. táblázat)

5.2.

2. táblázat

A társas vállalkozások száma főbb tulajdonosi csoportok szerint* (százalék) Megnevezés

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Kizárólagos hazai 117307 149898 169130 192091 276628 285615 287871 tulajdon Vegyes (többségi 4593 4322 3936 3761 3912 3736 3497 hazai tulajdon) Vegyes (többségi 5653 5478 5235 4991 4333 4145 3914 külföldi tulajdon) Kizárólagos külföldi 16388 17009 17625 18041 17324 16958 16734 tulajdonú Társaságok száma 143941 176707 195926 218884 302197 310454 312016 összesen * kettős könyvvitel szerint gazdálkodók, pénzügyi szektor és az offshore vállalkozások nélkül Forrás: APEH–SZTADI szokásos éves jelentései alapján Pitti Zoltán számításai.

Hosszabb idősor adatai alapján megfigyelhető, hogy a korábbi nagyvállalatok osztódása, valamint az előzmény nélküli vállalkozásalapítások következtében mennyiségileg folyamatosan gyarapodik a kizárólagos, illetve a többségi hazai tulajdonú társaságok száma (atomizálódás, illetve az erőforrások diverzifikálódása), miközben a kizárólagos és többségi külföldi tulajdonú vállalkozások száma viszonylag állandó. A gazdasági szerkezet átalakulásának másik jellemzője a forgalom (ugyanígy a hozzáadottérték-teljesítmény, az üzemi eredmény) gazda-

Pitti Zoltán

46

sági ágak szerinti megoszlásának módosulása, amely egyfelől jelzi, hogy mely gazdasági ágak veszítettek jelentőségükből, mely ágazatok őrzik pozíciójukat, illetve mely ágazatok mutatnak felértékelődő teljesítményt. (3. táblázat) 3. táblázat A gazdasági átalakulás eredményeként a társas vállalkozások nettó árbevételének megoszlása főbb nemzetgazdasági ágak szerint* (százalék) Megnevezés

2000

Mező-, erdő- és vad2,9 gazdaság Bányászat 0,3 Feldolgozóipar 36,2 Villamosenergia-, gáz4,9 és vízellátás Építőipar 5,0 Kereskedelem 33,2 Idegenforgalom 1,0 Szállítás- posta és hír7,1 közlés Gazdasági szolgáltatás 7,6 Humán szolgáltatás 0,4 Egyéb 1,4 Nettó árbevétel összesen 100,0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2,8

2,8

2,6

2,5

2,3

2,1

0,3 37,5

0,3 34,8

0,2 34,3

0,2 34,0

0,2 33,8

0,2 34,3

5,1

5,2

5,4

5,5

5,3

5,2

5,5 32,1 0,8

5,8 33,3 0,9

5,7 33,5 0,9

6,1 33,0 0,9

6,4 32,7 0,9

6,3 32,4 0,9

6,8

7,0

7,1

7,1

7,0

7,0

7,6 0,3 1,2 100,0

8,0 0,4 1,4 100,0

8,4 0,4 1,5 100,0

8,6 0,5 1,6 100,0

9,1 0,6 1,7 100,0

9,3 0,5 1,8 100,0

* kettős könyvvitel szerint gazdálkodók, pénzügyi szektor és az offshore vállalkozások nélkül. Forrás: APEH–SZTADI szokásos éves jelentései alapján Pitti Zoltán számításai.

A forgalmi adatok nemzetgazdasági ágak közötti átrendeződése a külgazdasági stratégia szempontjából fontos, de nem elégséges információ, mert a különböző ágazatokon belül is jelentős változások zajlanak (például növénytermesztés, állattenyésztés és élelmiszer-feldolgozás vertikumának felbomlása vagy a feldolgozóiparon belüli folyamatok). A legdrámaibb folyamatok a feldolgozóiparon belül érzékelhetők, ahol egyidejűleg vannak leértékelődő szakágak (élelmiszeripar, textilipar, bőripar), illetve felértékelődő szakágak (járműipar, elektronikai termékek gyártása). A makrogazdasági adatok – a gazdasági ágak egymáshoz viszonyított arányának módosulása – önmagukban is elgondolkodtatók, ám különösen figyelmeztető, hogy az a feldolgozóipar mutat komoly pozícióvesztést, amely a hazai export majd négyötödét adja. A külpolitikai stratégiának (mögötte a külgazdasági stratégiának) célul kellene tűznie a V4-országok méretgazdaságossági követelményeket kielégítő vállalko-


47

zási formáinak kialakítását (az európai társaságok alapításának lehetőségét), illetve első lépésben a nemzetközi termelési kooperáció erősítését. A vállalkozások tulajdonosi összetételének módosulása több szempontból is figyelmet érdemlő: egyrészt miként alakultak át a főbb tulajdoni arányok (hazai, külföldi), másrészt a tulajdoni átalakulás eredményeként mekkora vagyon felett rendelkeznek a külföldi érdekeltségű, illetve hazai tulajdonú társaságok, harmadrészt a gazdálkodás pozitív eredményének hasznosítása (a nyereség visszaforgatása) milyen mértékben lesz képes módosítani a már kialakult tulajdoni arányokat. (4. táblázat)

5.3.

4. táblázat A gazdasági átalakulás eredményeként a társas vállalkozások jegyzett tőkéjének (alapítói vagyonának) megoszlása a főbb tulajdonosi csoportok szerint* (százalék) Megnevezés

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2006

Belföldi magán10,82 12,50 11,67 11,88 13,41 13,48 15,92 14,73 személy Belföldi társaság 13,73 19,70 24,48 26,94 26,44 25,08 25,06 25,94 Állami tulajdon 53,20 29,73 18,67 11,49 10,79 13,92 9,53 7,86 Külföldi tulajdon 12,96 27,73 34,63 38,14 39,47 40,65 39,60 43,69 Önkormányzati 4,82 5,95 6,36 7,67 7,40 4,71 6,74 6,18 tulajdon Szövetkezeti tulaj3,05 2,83 2,48 1,55 0,87 0,58 1,91 0,45 don MRP tulajdona 0,15 0,23 0,21 0,19 0,18 0,17 0,16 0,13 Egyéb tulajdon 1,27 1,33 1,50 2,14 1,44 1,40 1,08 1,03 Jegyzett tőke ösz100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,00 szesen * kettős könyvvitel szerint gazdálkodók, pénzügyi szektor és az offshore vállalkozások nélkül. Forrás: APEH–SZTADI szokásos éves jelentései alapján Pitti Zoltán számításai.

A 4. táblázat adatai alapján jól érzékelhető, hogy az 1993 és 2006 közötti időszakban jelentősen módosultak a tulajdoni arányok (az állami tulajdon leépülése), illetve új tulajdonosi csoportok jelentek meg (a külföldi befektetők, az önkormányzatok és a magánbefektetők). (5. táblázat)

Pitti Zoltán

48 5. táblázat

A társas vállalkozások jegyzett tőkéje a vállalkozások főbb tulajdonosi csoportjai szerint* (milliárd HUF) Megnevezés

2000

Kizárólagos hazai tulaj3676,4 don Vegyes (többségi hazai 457,9 tulajdon) Vegyes (többségi külföldi 1245,9 tulajdon) Kizárólagos külföldi tu1180,7 lajdonú Jegyzett tőke összesen 6560,9

2001

2002

2003

2004

2005

2006

3603,2 3668,5 3703,6 3800,9 3807,9 3935,1 478,6

551,2

517,1

514,7

513,5

435,4

1186,3 1213,6 1367,0 1214,8 1071,6 1079,5 1420,1 1583,3 1711,5 1730,4 1809,6 2462,3 6688,2 7016,6 7299,2 7260,8 7202,6 7912,3

* kettős könyvvitel szerint gazdálkodók, pénzügyi szektor és az offshore vállalkozások nélkül. Forrás: APEH–SZTADI szokásos éves jelentései alapján Pitti Zoltán számításai.

A piaci szereplők körében végbement mennyiségi növekedés (a vállalkozások megtöbbszöröződése), tulajdoni átalakulás, gazdálkodási formaváltás, vállalkozási méretnagyság módosulása, illetve a területi arányok átrendeződése összességében, de külön-külön is olyan jellemzők, amelyek következményeivel mind makrogazdasági, mind mikrogazdasági szinten számolni kell. A külgazdasági stratégia cél- és eszközrendszerének kialakításakor nem hagyható figyelmen kívül, hogy a hazai törekvések csak részben hatnak a külföldi érdekeltségű cégekre, illetve az átlagos vállalkozásokat megcélzó gazdasági programok a nagyvállalatok többségét már nem, illetve a mikro- és kisvállalkozások többségét még nem érintik. Ugyanígy a mikrogazdasági szereplők döntéseiben is komolyabban kell számolni az üzleti partnerek jellemzőivel, mert a körülmények ismerete nélkül fennáll annak veszélye, hogy a nagy ráfordítással kialakított üzleti ajánlatok „üres halmazokra” irányulnak, s ennek következtében elmaradnak a várt eredmények. A 2006. év végén kimutatott 65,6 milliárd USD (cca. 50 milliárd EUR) külföldi működőtőke-befektetésnek meghatározó szerepe volt a hazai gazdaság stabilizálásában, illetve az ország új növekedési pályára állásában. A 2000–2006-os időszakra vonatkozó nemzeti számlák éves adatainak elemzése azt mutatja, hogy a hazai hozzáadott érték kétharmadát nyújtó társas vállalkozások bruttó hozzáadottérték-teljesítményének 4910,0 milliárd forintos gyarapodásából (a) 2,5-2,7 százalék a foglalkoztatottak számának növekedésére és a nemzetgazdasági ágak közötti átstrukturálódására vezethető vissza (a 187,6 ezer fős többlet a hazai vállalkozások 256,7 ezer fős lét-

6)


49

számnövekményének és a külföldi érdekeltségű vállalkozások 69,1 ezer fős létszámcsökkenésének következménye), (b) 65,6-66,0 százalék a vállalkozások saját tőkéjének több mint másfélszeres növekedéséből fakad, melyből a külföldi érdekeltségű vállalkozások 48,1 százalékkal és a hazai tulajdonú vállalkozások 51,9 százalékos aránnyal részesednek, (c) 31,4-31,8 százalék pedig a termelékenység javulásának következménye (ennek döntő többsége a technika és a technológiai fejlesztések, valamint a logisztikai teljesítmény eredménye). A múltbeli tapasztalatok jövőt érintő kérdése, hogy a 2007 és 2013 közötti éves gazdasági növekedésben a felsoroltak közül mely tényezők és milyen mértékű szerepet játszhatnak. Kutatásunk eredménye alapján: (1) A foglalkoztatás bővülése – a deklarált célok ellenére – aligha lehet magasabb a jelenleginél (a termelékenység kívánatos javítása nagy valószínűséggel ellentétes hatásokkal fog járni, s ma még azt sem válaszoltuk meg, hogy mi lesz a javuló termelékenység következtében felszabaduló munkaerő sorsa). (2) Továbbra is fontos szerepe lesz a pótlólagos külföldi befektetéseknek, ám számolnunk kell a nemzetközi tőkeáramlás irányultságának változásával (Kína), valamint a tőkevonzóképességet befolyásoló tényezők átértékelődésével (a privatizációs folyamat lezárulása, az éleződő adóverseny, a hazainál olcsóbb munkaerőpiacok megjelené5 se, a tőkekihelyező törekvések erősödése). (3) A jövőbeni gazdasági növekedés ütemét – az előzőekből is fakadóan – alapvetően a technikai és technológiai fejlesztések hozadéka, a termelékenységjavító programok eredményessége határozza meg. Így a mobilizálható erőforrásokat a magasabb hozzáadott értéket biztosító tevékenységek felé kell áramoltatni, gyorsítani kell a technikai és technológiai modernizáció ütemét (a GDP arányában számolt alig 20 százalékos beruházási hányadot tartósan 23-24 százalék közötti szintre kell emelni), javítani kell az infrastrukturális szolgáltatások színvonalát, célirányosabbá kell tenni a tudományos kutatás és a versenyszektor együttműködését, s komolyabban kell venni a szakképzett munkaerő biztosításának feladatát. A külgazdasági stratégia szempontjából talán a legizgalmasabb kérdés, hogy milyen irányú változásokat okoznak a világgazda-

7) 5

Ígéretesnek mutatkozik a 2007–2013-as időszakban igénybe vehető EUtámogatások „helyettesítő” hatása, ám figyelembe kell venni, hogy míg a korábbi külföldi befektetések egyértelműen a versenyszektor működési feltételeit javították, addig az EU-támogatások megosztva szolgálják a versenyképesség javítását, valamint az infrastruktúra ellátás hiányosságainak pótlását.

50

Pitti Zoltán

sági folyamatok, s nemzeti stratégiánkat milyen módon és milyen eredményességgel leszünk illeszteni a globális folyamatokhoz. Külgazdasági szempontból megkülönböztetett figyelmet érdemelnek a következők: (1) Gyorsul a világgazdaság éves növekedési üteme, 2006. évben 5,1 százalék volt, s a 2007. évi előzetes adatok 5,5 százalékot mutatnak. (2) A nemzetközi pénzforgalom növekedése majd kétszerese a reálgazdasági teljesítmények növekedésének; ennek része az FDI, ami korábban zöld mezős beruházásokat finanszírozott, napjainkban viszont a tulajdonszerzés, a fúziók dominálnak. (3) Erősödik a koncentráció (termelés, tulajdon, működési eredmény), s a 2006. évi adatok szerint a világgazdaság külkereskedelmi forgalmának majd kétharmadát a TOP 100 MNC/TNC-vállalkozások állítják elő (ezen belül az európai TOP 50 vállalkozás részesedése is 44,6%), s a TOP 100 vállalkozás – a döntési jogosítványok sajátos centralizációjával – több mint 70 ezer leányvállalatot működtet a világban. (4) Új növekedési pólusok vannak kialakulóban (Japán mellett Kína, India és Dél-Korea; a növekedést alapvetően az alacsony munkabérű térségek produkálják). (5) Figyelmet érdemlő, hogy a 2006. évi adatok szerint Kína éves GDP-teljesítménye az USA vagy az EU összteljesítményének kétharmadát teszi ki, s kétszerese Japán éves GDP-teljesítményének, bár a fajlagos teljesítmény értéke – az egy főre jutó GDP – majd ötöde a Japán gazdaságénak. (6) Ami az Európai Unió vállalkozásait illeti, cca. 25 millió versenytárssal osztozkodunk a közös piacon, miközben a vállalkozások ágazati megoszlásában, erőforrás-ellátottságában, tulajdoni jellemzőikben, vállalkozási méretük szerinti összetételében jelentős különbségek vannak. A témával összefüggő szakmai véleményem, hogy nem az államháztartás elégtelen működése a legnagyobb gond, hanem az elméletileg kiérlelt és a gyakorlatban alkalmazható gazdaságstratégia hiánya, illetve a gazdaság összteljesítményéből fakadóan a folyó fizetési mérleg tartós egyensúlytalansága. Ez a helyzet csak akkor módosulhat, ha az áru- és szolgáltatásmérleg egyenlege nemcsak tartósan pozitív, hanem az egyenleg értéke gyorsabb ütemben emelkedik, mint a külföldi befektetők profitrealizálási szándéka. A politikának – a módosult körülményekhez igazodó eszköztárral – nagyobb figyelmet kellene szentelnie a gazdaságban zajló folyamatokra, illetve kedvezőtlen jelenségekre.

8)


51

(1) Koraszülött piacgazdaságban vagyunk: érezzük az ár- és költségverseny könyörtelenségét, s működőképességünket a nyomott bérekkel tartjuk, de egyre feszítőbb gond, hogy a hazai fizetőképes kereslet hiánya fékezőleg hat a gazdasági növekedésre, és veszélyezteti az életminőséget. (2) A gazdaság szerkezetének változása: az előttünk járó országok gyakorlatához hasonlóan erőforrásaink (vállalkozás, tőke, munkaerő) gyorsuló ütemben áramolnak a szolgáltató szektorba, ám kifejezetten hazai jelenség, hogy a szolgáltatások dinamikus növekedésének korlátot állít a hazai fizetőképes kereslet lefékeződése, illetve további gondot jelent, hogy a szolgáltató szektor (kisebb részt a gazdasági szolgáltatás, többségében a személyi szolgáltatás) alig-alig képes a külpiacon értékesíthető tevékenység folytatására. (3) A nemzetgazdasági szinten számolt hazai hozzáadott értéknek a bruttó kibocsátás arányában mért mutatója folyamatosan romló (az 1994. évi 48%-ról 2006. évre alig 38%), s ennek egyik oka az erőforrásoknak az alacsonyabb hozzáadott értéket termelő ágazatokba történő elmozdulása, illetve a gazdaság „bérfeldolgozó” jellegének erősödése. (4) A hazai gazdaság alacsony tudásteljesítménye – a lízingelt gazdasági tevékenység mellett – a kutatási és fejlesztési tevékenység leépüléséből is következik (a 2006. évben a GDP arányában számolt K+F-ráfordítás 0,94%, ami alig éri el az EU27 országok teljesítményének felét), különösképpen azzal, hogy a bővített újratermelés korlátozottsága és az egyszerű újratermelés kiterjedtsége, ami azt jelenti, hogy egyes nemzetgazdasági ágakban, egyes gazdálkodási formákban, illetve egyes régiókban nincs annyi új beruházás, mint amennyi vagyonfogyást elszámolnak. (Több mint elgondolkodtató, hogy a 2006. évben 244,1 ezer vállalkozás számol el amortizációt, miközben érdemi beruházási tevékenység mindössze 100,5 ezer vál6 lalkozásnál volt fellelhető). (5) A gazdasági szereplők atomizálódása többes gondot jelent (jövedelmezőség, tőkefelhalmozó-képesség, a méretgazdaságossági szempontok háttérbe szorulása, egyebek). (6) A láthatatlan gazdaság tartósan magas szintje (a közterheket megkerülő magatartás erősödése) s ennek társadalmi beágyazottsága (a láthatatlan gazdaság kiterjedtsége egyfelől a közbevételek mérséklődését jelenti, másfelől viszont ennek a szektornak nincs és nem is lehet exportteljesítménye).

6

APEH–SZTADI 2006. évi gyorsjelentése alapján.

52

Pitti Zoltán

(7) Alultőkésített vállalkozói szektor 1. keret (a versenyszektor kötelezettségei A társas vállalkozások foglalkoztatottjainak száma a 2006. évben majd másfélszeres mértékben haérte el az 1992. évi – nem éppen ladják meg a saját tőke értékét) csúcsot jelentő – foglalkoztatási és a folyamatos gazdasági tevészintet. Az 1992. évben a társasákenységhez nélkülözhetetlen kölgok által fizetett bérek a termelési költségek 9,5 százalékát jelentették. csöntőke irreálisan magas terhet Ugyanez a bérköltségarány a jelent (2006. évi adatok szerint 2006. évben – ugyanannnyi foga vállalkozások 684,0 milliárd lalkoztatott mellett – mindössze forint kamatot és 114,2 milliárd 6,4 százalékot tett ki. A különbség – első ránézésre – kicsinek tűnik. forint kezelési költséget fizettek Konkrét értékekkel számolva a pénzintézeteknek, ami több azonban ez azt jelenti, hogy az mint a tőkearányos eredmény és 1992. évi bérarány fennmaradása kétszer annyi, mint az államnak esetén a 2006. évi bérköltségnek 1800 milliárd forinttal kellene mafizetendő adók értéke). gasabbnak lennie, s ebből követ(8) Komoly feszültségforrás, hogy az kezően a költségvetés cca. 660 államtól kapott támogatások milliárd forint munkáltatói befizetéstől és cca. 580 milliárd forint (2006. évben jogszabály alapján munkavállalói befizetéstől esett el. 421,6 milliárd forint pénzügyi Ez így együtt több mint az egyentámogatás és 108,8 milliárd fosúlyteremtő program hatása, s akkor még nem is számoltuk a rint adókedvezmény) és az álforgalmi adóbevételt mérséklő kölamnak eredményarányosan fizevetkezménnyel. A jelenségre nem tett adók között növekvő eltérés válasz, hogy a hazai gazdasági van (2006. évben 279,1 milliárd szereplők csak a közterhek megkerülésével képesek piaci pozícióforint), ami egyfelől nem vállaljukat megőrizni. ható, másfelől nem késztet a gazdálkodási hatékonyság javítására. S ezt az egyenlőtlen viszonyt tovább rontja az adózás előtti eredményt növelő és csökkentő tételek folyamatosan negatív egyenlege, amit a vállalkozások nem is kezelnek értékükön. Összességében az exportképesség javítása nemzeti érdek. Nélküle nincs pozitív folyó fizetési mérleg, nélküle nincs dinamikus növekedési esély s nincs életminőség-javítás! Az exportteljesítmények növelése azonban nemcsak elhatározás kérdése, hanem kiérlelt gazdasági stratégia és az erőforrások koncentrációjának kérdése is. Érzékelnünk kell, hogy a termelés minőségi javítása nélkül nemcsak a nemzetközi piacokra nem jutunk ki, hanem a hazai piaci pozíciónk is veszélybe kerül. Nem azt kell tehát eladnunk, amit termelünk, hanem azt kell termelnünk, ami a világpiacon eladható. Az előzőekből következik, hogy a globális folyamatokhoz való illeszkedés szabályai és/vagy technikái nem alakíthatók ki hirtelen felindulással hozott döntések alapján, vagy a globális együttműködés keretei nem szabhatók át négyéves kormányzati ciklusok hatalmi viszo-

9)


53

nyai szerint (például az orosz piac 1990. évi feladását a mai napig nem hevertük ki), hanem széles körű feltáró, elemző munka alapján hosszabb távlatú külgazdasági stratégia kialakítására van szükség. A hosszú távú külgazdasági stratégia megalapozásához el kell végeznünk egy alapos SWOT-analízist, ami körültekintően számbaveszi az ország erősségeit, gyengeségeit, lehetőségeit és veszélyeit. A teljesség igénye nélkül, a következőkre kellene gondolni. Országunk erősségei a globalizációs folyamatok szempontjából: ∗ politikai stabilitás (ma még így ismernek bennünket); ∗ piaci intézményrendszer kiépültsége; ∗ hosszú távon érvényesülő átlag feletti gazdasági növekedés; ∗ geopolitikai helyzet, illetve ennek további felértékelődése (a 2007. évi EU-bővülés); ∗ kreatív s nagyüzemi termelési gyakorlattal rendelkező munkaerő. Országunk gyengeségei: ∗ koraszülött piacgazdaság viszonyai között élünk (belső piacra épült gazdaság esetében a fizetőképes kereslet bemerevedése növekedést fékező hatással jár); ∗ tőkehiány, illetve a kölcsöntőke jövedelmezőségi rátát meghaladó költsége (kamat); ∗ területi különbségek (életminőség, infrastruktúra); ∗ szakképzett munkaerő-kínálat elégtelensége (FDI-korlát); ∗ gazdaság atomizáltsága, illetve a kisvállalkozások és a nagyvállalkozások között közvetíteni képes középvállalkozások hiánya; ∗ gazdasági aktivitás növelése és a termelékenység javítása közötti ellentmondás erősödése (kevesebb ember termel ugyanannyit, ámde hol foglalkoztatjuk a felszabaduló munkaerőt, illetve a pótlólagosan bevonni kívánt munkaerőt). Globalizációs folyamatok keretében kihasználható lehetőségek: ∗ természetföldrajzi adottságok (agrártermelés, édesvíz hasznosítás, gyógyvízadottságok); ∗ tudásbázis (K+F); ∗ logisztikai szerepkör (az EU keleti bővüléséből származó lehetőségek); ∗ olcsó és jó hatékonysággal hasznosítható munkaerő. Globalizációban rejlő veszélyek: ∗ Termékeinkben rejlő hazai tudástartalom alacsony szintje, amiből következően nemcsak az exportképességünk kerül veszélybe, hanem a hazai piac megtarthatósága is gond;

9.1.

9.2.

9.3.

9.4.

54

Pitti Zoltán

∗ A hazainál is olcsóbb munkaerő kínálata, illetve az olcsó munkaerővel előállított termékek szélesedő kínálata (textilipar, bőripar, elektronika); ∗ Az aktív korban levő és mobilizációképes munkaerő külföldre távozása; ∗ A magasabb jövedelmezőség reményében a hazai tulajdonú vállalkozások is külföldön keresnek vonzóbb befektetési lehetőséget. Bíztató, hogy a második nemzeti fejlesztési terv a 2007–2013as időszakra szólóan több stratégiai jelentőségű kérdéssel foglalkozik, ám alapvetően az EU-támogatások fogadóképességének megteremtésére koncentrál. Tehát egy alapvető, de nem elégséges dokumentum. Kimaradt több olyan téma vizsgálata is, mint az energiaellátási stratégia vagy a gazdasági szerkezet modernizációjának gyorsítása. Öröm, hogy az államreform bizottság foglalkozik az államháztartás egyensúlyának megteremtésével, a gazdaságirányítás módszereinek piaci körülményekhez igazításával, s ennek keretében a gazdasági döntéseket leginkább orientáló adómodernizációval, de megítélésem szerint a globalizációs folyamatok kezelésének és a nemzeti stratégia kidolgozásának máig nincs gazdája, illetve felelős intézménye. Álláspontom szerint (1) mielőtt mások lépnek, preventív jelleggel hatásvizsgálatot kellene végezni, ami a 2006–2007-es intézkedések következményeit valóságos hatásukban értékelné (a „hétszer mérj mielőtt egyszer vágsz” közmondás nem helyettesíthető a „hétszer vágni és egyszer számolni” gyakorlattal); (2) az adómodernizációs programot össze kellene kapcsolni a jövedelemfelzárkóztatási stratégiával (egy felzárkóztatási programmal), mert egy pillanatra se higgyük, hogy ösztönzés/motiváció nélkül reális esélye van a versenyképesség érdemi javításának; (3) átfogó programot kellene készíteni a fekete gazdaság visszaszorítására, mert ez egyfelől nem ösztönöz növekedésre, másfelől legális bevétel hiányában nincs legális beruházási lehetőség, s a fekete gazdaságtól nem várható el az exportképesség javulása sem; (4) konvergenciaprogramunk (helyesebben az egyensúlyteremtő intézkedési terv) időtávlatát meg kellene hosszabbítani, s figyelmünket arra kellene koncentrálni, hogy a kikínlódott egyensúly milyen feltételek mellett tartható fenn, illetve miként lehetne ösztönözni a gazdasági növekedést. Napjaink legnagyobb gondja, hogy ma nem a gazdaságstratégiához igazítjuk a közgazdasági (adózási) szabályokat, hanem a szabályozó jó vagy rossz módosításai orientálják a gazdasági szereplők döntéseit. Mivel a változások gyakoriak, a gazdasági vezetők is csak rövid táv-

10)


55

latban gondolkodnak. A magas elvonási szint és a csökkenő állami szolgáltatás óhatatlanul a közteherviselés megkerülésére ösztönöz, s ennek természetes következménye a láthatatlan gazdaság erősödése. Márpedig a nemzetközi tapasztalatok arra figyelmeztetnek, hogy a láthatatlan gazdaság nem eredményez látható exportot, nem segíti az árués szolgáltatásforgalom fejlődését, de nem kedvez az integrációba történő beágyazódásunknak sem. * * * * *

57

AZ EURÓPAI UNIÓ KÖLTSÉGVETÉSE ÉS A REDISZTRIBUTIV KÖZÖS POLITIKÁK Az Európai Unió közös költségvetésével, a közös agrárpolitika (KAP) és a kohéziós politika lehetséges reformjával, a magyar érdekekkel foglalkozik az itt következő négy tanulmány. Három tanulmányban is a közös mezőgazdasági politika reformjának kérdéseivel foglalkoznak a szerzők. Abban, hogy három szerző ugyanazt a témát vizsgálja, nemcsak a kutatás jellege tükröződik, vagyis az, hogy a CEU és az MTA VKI közösen végezte a kutatást, és a vizsgált kérdésekben mindkét intézmény párhuzamosan bízott meg kutatókat tanulmány készítésével, hanem az is, hogy egy olyan kérdésben, mint a közös agrárpolitika, sokféle szempont, sokféle érdek ütközik. Szemlér Tamás tanulmányában hangsúlyosan szerepel a magyar költségvetési kapcsolatok vizsgálata és az EU kohéziós politikájának kihívásai is. A három közös agrárpolitikával foglalkozó tanulmány közül Somai Miklós munkája elsősorban a globalizált világgazdaságban a kívülről jövő kihívások alapján vázolja fel a KAP fő reformirányzatait. A másik két tanulmányban Halmai Péter és Fodor Krisztina részletesen ismerteti a jelenlegi közös agrárpolitika megváltoztatására irányuló elgondolásokat. A téma jellegének megfelelően többféle alternatívát is bemutatnak. A közös költségvetéssel kapcsolatos, elsősorban a gazdasági felzárkózás érdekei mentén megfogalmazandó magyar érdekek és a közös agrárpolitika lehetséges reformalternatíváival a magyar agrárium érdekei nem feltétlenül esnek mindig egybe. Ezért a magyar EU-stratégia egyik legfontosabb feladata az lenne, hogy megtaláljuk azt a kompromiszszumot, aminek a segítségével az EU közös költségvetésének perspektíváit, a közös agrárpolitika átalakítását és a kohéziós politika jövőjét az EU egésze szempontjából is elfogadható, de a magyar érdekeket visszatükröző módon össze tudjuk kötni. Az, hogy a közös költségvetésben a szolidaritás elve sérülhet 2013 után, vagy hogy a nemzeti finanszírozás megjelent a közös agrárpoli-

58

tika mellett a tagországokban, sőt további renacionalizálás sem zárható ki a jövőben, még nem jelenti azt, hogy az EU-ban az integráció mélyítése helyett némi erodeálódás zajlik. Sokkal inkább arról van szó, hogy a redisztributív közös politikák jövője bizonytalanabbá vált, részben az EU-n belüli nettó befizető országok belső problémái, részben a világgazdasági globalizáció miatt.

Az EU- és a magyar költségvetés kapcsolatai, a kohéziós politika alakulása

59

AZ EU- ÉS A MAGYAR KÖLTSÉGVETÉS KAPCSOLATAI, A KOHÉZIÓS POLITIKA ALAKULÁSA Szemlér Tamás

1)

A magyar költségvetés és az EU-költségvetés kapcsolatai

Itt három fő kérdéskört tekintünk át: elsőként a magyar költségvetés és az EU-támogatások kapcsolatát elemezzük, különös tekintettel a 2007től jelentősen megnövekvő forrásbeáramlás következményeire. Ezt követően – immár a 2007–2013-as időszaknál messzebbre tekintve – az EU-költségvetés elképzelhető reformjai kapcsán hívjuk fel a figyelmet olyan kérdésekre, szempontokra – előbb a bevételi, majd a kiadási oldalon –, amelyek a magyar költségvetés számára kiemelten fontosak lehetnek.

1.1. A magyar költségvetés és az EU-támogatások Az EU költségvetéséből Magyarország a 2007–2013-as időszakban jelentős mértékben részesül. Ha csak a strukturális és kohéziós politika területét nézzük, a következő hét év során elnyerhető támogatások nagysága (2004-es árakon számolva) 22,4 milliárd euró. Míg Magyarország számára ez a támogatás összességében kulcsfontosságú lehet a felzárkózás szempontjából, addig a magyar költségvetés/államháztartás számára a hatások jóval összetettebbek. (1) Az EU-költségvetésből beérkező támogatások közvetlenül nem javítják a költségvetés egyenlegét. A támogatások bevételként a végfel-

60

Szemlér Tamás

használóknál (a támogatott projektek, programok megvalósítóinál) jelentkeznek, a támogatásközvetítésben közreműködő intézményrendszeren “átfolynak”. Nem arról van szó természetesen, hogy ezek a támogatások ne hoznának hasznot az országnak, csupán arról, hogy ez a haszon (legalábbis közvetlenül) nem az államháztartás egyenlegének javulásában mutatkozik meg (ugyanakkor a támogatások pozitív hatásai hosszabb távon, közvetve természetesen az államháztartás egyenlegének javulásához is hozzájárulhatnak, például a támogatások generálta plusz növekedés nyomán keletkező adóbevételek révén). (2) A támogatásokhoz – néhány speciális kivételtől eltekintve – minden esetben szükség van nemzeti társfinanszírozásra. Ennek több forrása is lehet; a lehetséges források egyike – és az EU-tagok többségében jelentős forrás – a központi költségvetés. Tagországonként (és természetesen az adott támogatási terület függvényében is) igen változó a regionális és a helyi önkormányzatok szerepvállalása, az államháztartás számára azonban ez ugyanúgy plusz kiadásnak minősül, mint a központi költségvetés hozzájárulása. Ebből az következik, hogy önmagában a terhek átcsoportosítása a különböző közigazgatási szintek között nem jelent megoldást; az államháztartás konszolidációja szempontjából (is) törekedni kell arra, hogy a magánszektor bevonása a társfinanszírozásba minél nagyobb mértékű legyen (meg kell jegyezni, hogy ez a régi EU-tagországokban sem bizonyult egyszerű feladatnak), illetve, hogy a bankszektor, különösen a fejlesztésre szakosodott pénzintézetek közreműködésével a társfinanszírozás terhei minél hosszabb időszakra (elviselhető mértékben) legyenek szétteríthetőek. (3) Az előző pontban elmondottaknak különös súlyt ad a konvergencia-program teljesítésének követelménye. A konvergenciaprogram aktuális (2006. decemberi) változata értelmében a szükséges társfinanszírozás biztosított. Ugyanakkor a feszes keretek miatt különösen ügyelni kell arra, hogy lehetőség szerint ne legyen szükség pótlólagos állami szerepvállalásra (azaz a banki finanszírozásra, illetve a magánszektor részvételére vonatkozó előzetes becslések tarthatók legyenek). A konvergenciaprogramtól való (immár sokadik) jelentős eltérés esetén ugyanis meglenne annak a veszélye, hogy az EU él azzal az ilyen esetekre a Kohéziós Alap működésének kezdete óta létező, ám a gyakorlatban egyelőre még soha nem alkalmazott jogával, hogy a Kohéziós Alap támogatásainak folyósítását felfüggessze, ami nyilvánvalóan nagyon súlyosan érintené Magyarországot. (4) Az EU-támogatások – az addicionalitás követelménye miatt – nem helyettesíthetik a korábbi tagállami beruházásokat, hanem – fősza-


61

bályként – azokat kiegészítik. Miközben a 2004–2006-os, majd a 2007–2013-as időszakra vonatkozó fejlesztési tervek kidolgozásánál még teljesen jogosan lehetett (új EU-tagként, majd a látványos mértékben megugró elérhető forrásmennyiség okán) speciális körülményekre hivatkozni e tekintetben, már most célszerű végiggondolni, milyen stratégia alapján választjuk ki a 2014-ben kezdődő fejlesztési időszak prioritásait. Azért van erre már most szükség, mert az addicionalitás teljesítésének akkori megítélése alapvetően a 2007– 2013-as időszak fejlesztéseitől függ majd. Nyilvánvalóan nem arról van szó, hogy az addicionalitás követelményére gondolva fogjunk vissza fontos fejlesztéseket abban az időszakban, amikor valószínűleg a legbővebben állnak rendelkezésünkre külső pénzügyi források, hanem arról, hogy a fejlesztések tervezésénél már a 2013-on túli időtáv szükségleteit is vegyük figyelembe.

1.2. A magyar költségvetés és az EU-költségvetésbe történő befizetések Az EU-tagság velejárójaként Magyarország nemcsak támogatásokban (köztük a fent említett strukturális politikai támogatásokban) részesül, hanem befizetési kötelezettségei is vannak az EU költségvetése felé. Ezek a befizetési kötelezettségek részben korábbi (EU-csatlakozásunk előtti) bevételek kiesését jelentik: a harmadik országokból az EU területére hazánkban belépő áruk utáni vámbevételek 75 százaléka közvetlenül az EU-költségvetésbe áramlik; a fennmaradó 25 százalékot visszatarthatjuk a beszedés költségeinek fedezésére). Másrészt a közös költségvetésbe történő befizetéseink (a hozzáadottérték-adó alapja utáni befizetési kötelezettség, illetve a GNI-forrásához való magyar hozzájárulás) a magyar államháztartást terhelik. Nem hanyagolható el, hogy – a legtöbb tagországhoz hasonlóan – az általános szabályok szerint számolt befizetési kötelezettsége mellett Magyarország is részt vesz a brit kedvezmény (és az abból adódó, néhány tagországra érvényes származékos kedvezmény) finanszírozásában. A középtávú pénzügyi perspektíva, illetve a 2007–2013-as időszakra elfogadott szabályrendszer értelmében befizetési kötelezettségeink nagy biztonsággal, viszonylag pontosan előre kalkulálhatók. Ugyanakkor Magyarországnak már most meg kell kezdenie a felkészülést arra, hogy a közös költségvetés 2008–2009-ben esedékes revíziója során (amelynek a közös költségvetést érintő konkrét kihatása 2014-től lehet) megfelelően tudja képviselni érdekeit a felmerülő vitakérdésekben.

62

Szemlér Tamás

A közös költségvetés bevételi oldalának 2013 utáni jövőjét tekintve három alapvető lehetőséget érdemes megvizsgálni: 1) Továbbra sem kerül sor jelentős reformlépésekre, a közös költségvetés finanszírozásának módja lényegében változatlan marad. Ez esetben a 2014-ben kezdődő pénzügyi perspektíva keretszámai is a 2004–2005-ben tapasztalt hosszas alkudozás, „toldozás-foldozás” eredményeként alakulhatnak ki. Amennyiben ez a forgatókönyv valósul meg, akkor a vitára való felkészülés a legutóbbi tárgyalásokhoz képest új elemet nem hordoz magában. Ez azt jelenti, hogy a kialakuló helyzetben kell ismét megtalálni a számunkra legkedvezőbb koalíciókat, s szem előtt kell tartani egyedi kivételek elérésének lehetőségét is. E forgatókönyv megvalósulásának esélyét a 2008–2009-es felülvizsgálat eredményeinek ismeretében a mainál valószínűleg jobban meg lehet majd becsülni. Önmagában az a tény, hogy 2008–2009-ben az EU-költségvetés működésének átfogó felülvizsgálatára kerül sor, azt sugallja, hogy ennek a forgatókönyvnek a bekövetkezési esélye a korábbiakhoz képest kisebb. Ugyanakkor nem szabad elfelejteni a 2000–2006-os és a 2007– 2013-as pénzügyi perspektívát megelőző átfogó reformjavaslatok – egyelőre – szomorú sorsát; e tapasztalatok alapján ma egyáltalán nem zárhatjuk ki azt, hogy 2013 után is marad – nyilván apróbb változtatásokkal, illetve számos országra szabott engedménnyel, kivétellel, korrekcióval – lényegében minden a régiben. 2) A GNI-forrás, amelynek szerepe az utóbbi évek fejleményei nyomán rendkívüli mértékben megnőtt, a közös költségvetés kizárólagos finanszírozási forrásává lép elő. Egy ilyen rendszerben az EU költségvetése kizárólag a tagállamok (kvázi kvótaszerű) hozzájárulásaitól függne; a rendszer feltétlen előnye lenne egyszerűsége és áttekinthetősége, valamint az, hogy a (bruttó) befizetések igen jól tükröznék a tagországok relatív fejlettségi szintjét és gazdaságuk méretét. Amennyiben egy ilyen helyzet alakulna ki, úgy a finanszírozási oldalon (logikus esetben) megszűnnének a különböző manőverezési lehetőségek. Meg kell jegyezni azonban, hogy az ilyen helyzet bekövetkeztének esélye igen csekély. Mivel így az állampolgárok csak közvetett módon, kormányaik által képviselve vennének részt a közös feladatokban, s az Európai Unió alapszerződésekben rögzített státusa nem érvényesülne a költségvetés bevételi oldalán, valamint mivel egy ilyen rendszer épp azokat a problémákat (legalábbis azok veszélyét) hozná elő, amelyek kiküszöbölésére a saját források rendszerét 1970-től létrehozták (különös tekintettel a pénzügyi autonómia kérdésére), az Európai Bizottság még a 2007–2013-as pénzügyi perspektíva tárgyalása előtt kiadott jelentésében elvetette ezt a lehetőséget. Amiért mégis érdemes itt megemlíteni, az az,


63

hogy egy más típusú reform (pl. új források rendszerének bevezetése) elbukása esetén elképzelhető, hogy („jobb híján”) ismét e verzió felé fordulnak a tagállamok (esetleg egy olyan, módosított formában, hogy a GNI-forrás mellett a vámbevételek is megmaradnának az EU-költségvetés forrásaként). 3) A jelenlegi források mellett, illetve részben vagy egészben helyettük új, EU-szintű autonóm saját forrást, „EU-adó”-t vezetnek be. Az Európai Bizottság 2004-ben megjelentetett javaslataiban három adófajta bevezetésének lehetőségét vetette fel (valódi áfaforrás, EUszintű társasági jövedelemadó, energiaadó). Noha a 2007–2013-as pénzügyi perspektívában ezen elképzelések közül egyik sem kapott helyet, szinte bizonyosak lehetünk abban, hogy a 2008–2009-es revízió során ezek az ötletek újra elő fognak kerülni. E szempontból azt is fontos tudni, hogy az elképzelések és a szakértői viták szintjén jóval több ötlet van forgalomban (a fentiek mellett az alábbiak: a dohányra és az alkoholra kivetett jövedéki adó, a seigniorage bevételek megadóztatása, a kommunikáció megadóztatása, személyi jövedelemadó, a pénzügyi tranzakciók megadóztatása, illetve a légi közlekedés megadóztatása [„klímaadó”]). Nyilvánvaló, hogy a magyar érdekek és a magyar álláspont megalapozott meghatározása érdekében részletes számítások szükségesek a potenciális új források hatásainak felmérésére. A számításoknak az új forrás(ok) bevezetéséből közvetlenül adódó plusz teher (vagy épp könnyebbség) felmérésén túl részletesen foglalkozniuk kell a beszedési költségek Magyarországra háruló részének beazonosításával (egyes források esetében többféle technikai megoldás is elképzelhető, ami eltérő költségmegoszlást eredményezhet) és számszerűsítésével is.

1.3. A magyar költségvetés és az EU-költségvetés kiadásai Az EU-költségvetés ún. igényalapú költségvetés, azaz a tervezés során a bevételek nagyságát a kiadási oldal szükségleteihez igazítják hozzá. E munkamódszernek – amelynek gyakorlati jelentőségét a középtávú pénzügyi perspektíva megléte egy adott időszak éves költségvetéseinek tárgyalása során nyilván komolyan csökkenti – különös súlyt ad az a szabály, miszerint az EU költségvetése mindig egyensúlyban kell, hogy legyen (hiány nem lehet, ezt épp a forrásrendszer specialitása (a GNIforrás rugalmassága) révén lehet megoldani, az esetlegesen keletkező többletet pedig a következő évre viszik át).

64

Szemlér Tamás

Ugyanakkor, ha átfogó reformról beszélünk, a tervezés e módjának komoly kihatása lehet a beszedendő források nagyságára. Nyilván nem valószínű, hogy a tagállamoknak az EU-költségvetéshez való hozzájárulási kedve hirtelen ugrásszerűen megnő, de egy kisebb változás is érezhető hatást gyakorolhat – különösen a kevésbé tehetős országok esetében – a tagállamok hozzájárulására. A költségvetés méretén kívül – amiről 2013-on túlmenően a fentieknél pontosabbat még nem tudhatunk – a kiadási oldal reformjának számos lehetséges eleme befolyásolhatja a tagállami befizetéseket, ezeken keresztül hatva a nemzeti költségvetésekre. Ezzel kapcsolatban mai ismereteink alapján az alábbi kérdéskörök érdemelnek kiemelt figyelmet: (1) A mezőgazdasági támogatások (vagy azok egy részének) társfinanszírozása. Az ötlet nem új, de jó eséllyel ismét előkerülhet a 2008– 2009-es revízió során: az Európai Bizottság már egy 1998-as jelentésében részletesen megvizsgálta egy ilyen módosítás hatásait. A tagországok azonban akkor – élükön Franciaországgal – végül is elvetették ezt a lehetőséget. A nemzeti társfinanszírozás kiterjesztése e szektorra számos problémát oldana meg. (2) A társfinanszírozás mértékének függvényében csökkennének a közös költségvetésre háruló terhek. Ez, látva a nettó befizetők minél kisebb költségvetés iránti igényét, fontos lépés lehet számukra. A lépés a nettó haszonélvező tagállamoknak is jó lehet, hiszen a társfinanszírozás révén felszabaduló összegeket más – az EU előtt álló, és számukra is fontos jelenlegi kihívásoknak jobban megfelelő – célokra, például az európai gazdaság globális helyzetének a javítására, illetve a bővítés sikeres menedzselésére lehetne fordítani, mindezt ráadásul úgy, hogy a közös költségvetés mérete a jelenlegihez képest nem is növekedne feltétlenül. (3) A nemzeti társfinanszírozás bevezetése e tétel esetében megszüntetne egy olyan kivételt, amely sok tagország szemében régóta szálka. Nevezetesen, míg a strukturális politika keretében nyújtott EUtámogatásokhoz (miként az ezeknél jóval kisebb súlyú, de számos területen megjelenő egyéb támogatásokhoz is) nemzeti társfinanszírozásra van szükség, addig a mezőgazdaság esetében a műveleteket teljes mértékben az EU költségvetése finanszírozza. (4) Ami Magyarország szempontjából különösen fontos: a társfinanszírozás kérdése ma eleve egészen másként merül fel, mint 1998-ban, mert a 2004-ben csatlakozott országok esetében, még ha átmenetileg is, a mezőgazdaság területén is de facto társfinanszírozás történik (a közvetlen támogatások nemzeti kiegészítése révén). Az ötlet újbóli felmerülése esetén nyilvánvalóan részletes számítások (és a


65

költségvetés más területein történő változások magyar szempontú értékelése) alapján lehet finomítani Magyarország álláspontját. Amit ma elmondhatunk, az az, hogy önmagában a társfinanszírozás bevezetése a jelenlegi rendszer alapján várható 2013-as helyzetből kiindulva támogatáskiesést jelentene Magyarország számára, ám a költségvetés valódi reformja más területeken kárpótlást nyújthat ezért. (5) A társfinanszírozás kapcsán a regionális és kohéziós politika területén az arányok merülhetnek fel kérdésként. Nem közömbös, hogy a jelenlegi társfinanszírozási arányok (Magyarország szempontjából különös tekintettel az új tagországok számára lehetővé vált kedvezményes hozzájárulási arányra) fennmaradnak-e. A költségvetés átfogó reformja szempontjából nyilvánvalóan kívánatos lenne a kivételek számának csökkentése, ami e területen hátrányos lehet Magyarország számára. A megoldást a kedvezményes elbánások minél átfogóbb rendszerbe foglalása jelentheti, amennyiben egy ilyen rendszer kielégíti mind a kedvezményezettek, mind pedig a fő finanszírozók igényeit. (6) Szintén a regionális és kohéziós politikához kapcsolódik e politika „lisszabonizálódásának” kérdése. Ennek tartalmi következményeiről a 2.2. alfejezetben külön szólunk, itt csupán a lehetséges költségvetési következményekre hívjuk fel a figyelmet. Nyilvánvaló, hogy ha az EU-költségvetés a lisszaboni célokra a jelenlegi kereteknél több forrást különít el, az növelheti e politika hatékonyságát, illetve (amennyiben a politikára fordított források összmennyisége nem változik) csökkentheti az e politika kapcsán a nemzeti költségvetésekre háruló terheket. (7) A költségvetés tartalma („Mi kerülhet még be a közös költségvetés kiadási oldalának tételei közé?”) általában is felveti a „lisszabonizálódási” folyamat kapcsán felmerült kérdést. Amennyiben egyes területek finanszírozásában az EU-költségvetés a jövőben a jelenleginél hangsúlyosabb szerepet kap, úgy a nemzeti költségvetésekre e politikák kapcsán háruló teher (legalábbis a nettó haszonélvező országokban, köztük Magyarországon is) csökkenhet. Számos ilyen terület merülhet fel a következő években, a környezetvédelemtől az energiaellátás biztonságán keresztül a védelem kérdéséig. Magyarországnak e területekre érvényes elképzelései, illetve az összeurópai érdekek mentén kell kialakítania álláspontját, figyelembe véve természetesen a várható költségvetési hatásokat is.

Szemlér Tamás

66

2)

A strukturális és kohéziós politika hosszú távú jövője

Látóterünket az EU-költségvetés egyik legfontosabb tételére szűkítve, a következőkben a strukturális és kohéziós politika várható jövője kapcsán hívjuk fel a figyelmet néhány, a magyar államháztartás szempontjából korántsem közömbös kérdéskörre. Elsőként a strukturális és kohéziós politika hosszú távú (2013 utáni) fejlődésének alapvető forgatókönyveit, ezt követően pedig e politika tartalmi kérdéseit, illetve azokkal összefüggésben a magyar költségvetésre vonatkozó lehetséges hatásokat vizsgáljuk meg.

2.1. Alapvető forgatókönyvek Az Európai Unió bővítési folyamata a korábbiaknál jóval nagyobb feladatot állít a strukturális politika elé: az – immár 27 tagú – EU országai közti különbségek egyre nagyobbak, ráadásul az országok többségében a regionális különbségek többnyire lassan vagy egyáltalán nem csökkennek (s e területen a strukturális politika az EU15-ben is jóval kevésbé volt sikeres, mint az országok közötti szintkülönbség csökkentésében). Ebben a helyzetben két alapvető fejlődési perspektíva látszik a strukturális és kohéziós politika terén: 1) A strukturális és kohéziós politika múltját és jelenét nagymértékben determináló pénzügyi szolidaritás a jelenlegihez hasonló formában és mértékben fontos tényező marad 2013-on túl is (az addig terjedő időszakra vonatkozó alapvető döntések már megszülettek). Ebben az esetben a feladatok növekedésével párhuzamosan elengedhetetlen a források bővítése. 2) A másik lehetőség, hogy a pénzügyi szolidaritás hosszú távon háttérbe szorul, aminek előbb-utóbb az lesz a következménye, hogy a strukturális politika feladatköre átalakul, lehetőségei szűkülnek. Magyarország számára korántsem mindegy, hogy melyik forgatókönyv valósul meg. Az már most kijelenthető (s a 2007–2013-as pénzügyi perspektíva 2005 végén csúcspontjára érkező vitájának dokumentumaival alá is támasztható), hogy a 2007–2013-as időszak e tekintet-


67

ben átmenetet (a 2004-ben csatlakozott országok, köztük Magyarország számára igen értékes időszakot) jelent. Az esélyek megítéléséhez a következő tényezőket célszerű különösen figyelembe venni: ∗ Az EU országaiban jelenleg nem mutatkozik hajlandóság az uniós finanszírozás növelésére (e tekintetben ismét hasznos illusztrációt nyújthatnak a 2007. január 1-jén megkezdődött pénzügyi perspektíva vitái). ∗ Az integráció társadalmi támogatottsága (már amennyire ez mérhető, pl. az alkotmányszerződéssel kapcsolatos viták és népszavazások kapcsán) általában is alacsony, így a tagországok vezető politikusai számára nem logikusak (nem járnak belpolitikai haszonnal, sőt) olyan lépések, amelyek a pénzügyi szolidaritás megerősítését szolgálnák. ∗ Az esetleges további bővítések várt/vélt hatásai (csakúgy, mint az eddigi bővítések esetleges kedvezőtlen (vagy annak látott/láttatott) tapasztalatai) tovább erősíthetik a fenti két tendenciát. A fentiek értelmében a 2013 utáni időszakra nagyobb az esélye a második verzió, azaz a csökkenő pénzügyi szolidaritás bekövetkeztének. Magyarországnak ez a tendencia egyértelműen nem kedvez, ezért már most (különös tekintettel a közös költségvetés 2008/2009-ben végrehajtandó revíziójára) szükséges, hogy – szövetségeseket keresve – tudatosan lépjen fel e tendencia ellen. Így is minden bizonnyal fel kell készülni e hosszú távon komoly anyagi következményekkel járó változásra, ami gyakorlatilag azt jelenti, hogy a felzárkózás alapvető feladatait a 2007–2013-as időszakban – a már és még bőven rendelkezésre álló EU-forrásokkal – kell megoldani. Ugyanakkor a változás mértékét, tempóját, időhorizontját megfelelően összehangolt fellépéssel lehet számunkra kedvező irányba befolyásolni (az európai integráció, illetve azon belül a középtávú pénzügyi perspektívák eddigi története bővelkedik hasonló példákban).

2.2. Tartalmi kérdések A pénzügyi szolidaritás jelentőségének alakulása alapvetően meghatározza a strukturális politika jövőjét. Azonban – részben a jövőben rendelkezésre álló pénzügyi keretek nagyságától függetlenül – a strukturális politika tartalmi elemeivel kapcsolatban is számos nyitott kérdés van. Az alábbiakban ezek közül azokat mutatjuk be, amelyek Magyarország számára (is) különös jelentőséggel bírnak.

68

Szemlér Tamás

(1) Időről időre felmerülő, s várhatóan a jövőben sem megkerülhető kérdés, hogy a centrum vagy a periféria fejlesztése támogatandó-e inkább. Nem pusztán elméleti problémáról van szó, különösen nem egy olyan országban, mint Magyarország, ahol a centrum–periféria viszony a területi különbségek közül a legmarkánsabb. A számunkra legmegfelelőbb válasz megtalálásában segíthetnek a 2007–2013-as időszak tapasztalatai, illetve ezen időszak támogatásainak felhasználása is csökkentheti valamelyest a feszültséget. (2) Az előzőhöz hasonló súlyú kérdés, hogy a strukturális politika országok vagy régiók támogatására koncentráljon-e inkább. Az előbbi esetben a regionális politika a jelenleginél nagyobb mértékben lenne nemzeti hatáskörben, ami különböző országokban különböző hatásokat eredményezhet (többek között attól függően, hogy az adott országban az állami szint alatti közigazgatási szintek milyen erősek). Magyarországon különösen sok függ attól, hogy sikerül-e az elkövetkező években a közigazgatás reformját véghezvinni. Amennyiben igen, s a (nagy)régiók valóban megfelelő (pénzügyi, jogi, humán) kapacitásokkal bírnak, úgy Magyarország érdeke lehet a politika minél decentralizáltabb megvalósítása. Tekintettel arra, hogy a nagyrégiók szerepének erősödését célzó decentralizáció számos ellenállásba ütközik mind a nagypolitika, mind a központi államigazgatás szintjén, mind pedig a megyei és az alatti szinteken, itt hangsúlyozottan (legfeljebb) hosszú távú érdekről beszélhetünk. Az ellenkező esetben (s épp az előző mondatban említett ellenállás erőssége miatt jelenleg ez az eset az érvényes) a központosítás jelenlegihez közeli mértékének fenntartása célszerű (ami elméleti szempontból nem optimális, de az adott körülmények között a leginkább járhatónak tűnő út; ezen az úton is van lehetőség a decentralizáció egyes elemeinek bevezetésére; ebbe az irányba való elmozdulásként értékelhető a „valódi” regionális operatív programok megjelenése a 2007–2013-as időszakban Magyarországon). A kérdéskörön belül Magyarország szempontjából különösen fontos tartalmi részkérdés a központi régió (Közép-Magyarország) támogatása. Közép-Magyarország már a 2007–2013-as időszakban kiesik (viszonylag magas fejlettsége okán) a legintenzívebben támogatott körből. Az optimális megoldáshoz nem egyszerű eljutni (és itt ismét megkerülhetetlen a centrum–periféria kérdés alapos, ezúttal a konkrét magyarországi helyzetre koncentráló vizsgálata), de logikai alapon az országok támogatása szabadabb kezet adhat Magyarországnak, hogy a központi régiót is megfelelő mértékű támogatásban részesítse (külön tétel e kérdéskörön belül a központi régió határainak esetleges megváltoztatása, amire több alternatíva is kínálkozik). Azt lehet mondani tehát, hogy jelen helyzetben (amely helyzet hangsúlyozottan nem optimális) mind adminisztratív, mind tartalmi oldalról előnyös lehet Magyarországnak


69

az országok támogatására való áttérés (viszont a decentralizáltabb közigazgatási szerkezet kialakulása esetén – amire 2014-ig akár lehet is esély – már nem feltétlenül ez lenne a helyzet). (3) A regionális és kohéziós politika kérdésköréhez kapcsolódóan Magyarországnak (is) kiemelkedő fontosságú érdeke, hogy a fejlődés semmi esetre ne vezessen a politika pénzügyi és tartalmi renacionalizálásához. Ez azt jelenti, hogy a politika általánosan érvényes alapelveinek formálásában az Európai Bizottságnak továbbra is kulcsszerepet kell kapnia, s Magyarországnak az is elemi érdeke, hogy az uniós (rész)finanszírozás minél nagyobb mértékben maradjon fenn (ez a kérdés természetesen szorosan összefügg a pénzügyi szolidaritás jövőjére vonatkozó alapkérdéssel). Tekintettel arra, hogy érdekeink e tekintetben számos más ország érdekeivel egybeesnek, itt nem tűnik túl bonyolultnak az a feladat, hogy ezen országokkal összehangoltan fellépve akadályozzunk meg minden olyan esetleges kísérletet, amely e politika részleges vagy teljes renacionalizálására irányulna. (4) Korántsem ennyire egyértelmű magyar szemszögből a strukturális politika esetleges „lisszabonizálódásának” megítélése. Amennyiben a lisszaboni célok egyre növekvő mértékben lesznek jelen a strukturális politika célkitűzései között, annak pozitív hatása lehet a lisszaboni folyamatra (végre komoly uniós források, és nem utolsósorban EU-szintű elkötelezettség (és nemcsak szándék) kerülhetnének e folyamat mögé), ezen keresztül áttételesen a növekedésre, foglalkoztatásra, kutatásfejlesztésre. Ugyanakkor a célkitűzések összetételének változása miatt háttérbe szorulhat a kohéziós cél (a bővülések utáni EU-ban jelenlévő drámaian növekvő különbségek ellenére). Magyarországnak jelenleg (és ez várhatóan a 2007–2013-as időszak végén is így lesz) fontos érdeke fűződik ahhoz, hogy a kohéziós cél az EU strukturális politikájának prioritása legyen, így a „lisszabonizálódásban” közvetlenül nem érdekelt. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy amennyiben a lisszaboni célok nem kapnak nagyobb súlyt (és támogatást) a strukturális politika keretein belül, akkor a 2000-ben útjára indított lisszaboni folyamat nagy valószínűséggel végképp komolytalanná válhat. Megoldást jelenthetnének persze addicionális források, ám jelenleg EU-szinten, illetve néhány ország esetében (kiemelten gondolunk itt a Magyarországon a konvergenciaprogramban rögzített fejlődési pálya részét képező költségvetési megszorításokra) erre nem sok esély látszik. (5) Magyarország szempontjából igen fontos kérdés a források felhasználhatósága. Fontos lenne a 2007–2013-as időszakra elért könnyítések minél teljesebb „átmentése” a későbbi időszakra is. Különösen fontos lehet számunkra a Kohéziós Alapnak a régi tagoknál szokásost meghaladó (30%-os) arányának fenntartása a strukturális és kohéziós

Szemlér Tamás

70

támogatásokban, tekintettel infrastruktúránk hiányosságaira, illetve arra, hogy Magyarország kedvező (és a bővülő EU-ban is egyre kevésbé periferiális) földrajzi helyzetének kihasználásához e hiányosságokat mielőbb fel kell számolnunk. (6) Magyarország határozottan ellenérdekelt minden olyan kísérletben, hogy a tagországokat a strukturális politika szempontjából különböző csoportokra osszák, s e csoportokat egymástól eltérő kritériumok szerint értékeljék. Amint azt Magyarország a korábbi ilyen ötletek felmerülésekor (a második kohéziós jelentés idején) is jelezte, egységes értékelési kritériumokban érdekelt; e kritériumok formálásában immár EUtagként tevékenyen részt kíván venni. Az egységesség általában is fontos cél abban az értelemben, hogy nagyon ideje lenne már a strukturális politika jelenlegi, kivételektől, egyedi szabályozásoktól hemzsegő, immár szinte átláthatatlanná vált helyzetéből ismét eljutni egy világos, logikus (és hatékony) rendszerhez. * * * * *

Referenciák Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Building Our Common Future – Policy Challenges and Budgetary Means of the Enlarged Union 2007–2013,

European

Commission

(2004):

Brussels, 10 February 2004. Forman Balázs (2003): Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai, Interpress Külkereskedelmi Kft., Budapest. Horváth Gyula – Illés Iván (2006): Az Európai Unió strukturális politikája, Kézirat. Inotai András–Szemlér Tamás (2005): ‘Hungary and Cohesion Policy’, Eriksson, Jonas – Karlsson, Bengt O. – Tarschys, Danie (2005):

From Policy Takers to Policy Makers: Adapting EU Cohesion Policy to the Needs of the New Member States, Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS), September, pp. 100–123. Magyar Köztársaság Kormánya (2006): Magyarország konvergenciaprogramja 2006–2010 (2006. december), http://www1.pm.gov.hu/web/home.nsf/(PortalArticles)/57B7AA5F7 E58DCCBC125723700572203/$File/KP_2006_december_final_hu. pdf?OpenElement.


71

Magyar Köztársaság Kormánya (2007): Új Magyarország Fejlesztési

Terv (Magyarország Nemzeti Stratégiai Referenciakerete) 2007– 2013. Foglalkoztatás és növekedés, http://www.nfu.gov.hu/index.nfh?r=&v=&l=&d=&mf=&p=letoltes_umft_hu-nsrfmagyar_r1.pdf. Szemlér Tamás (2006): ‘Az EU-költségvetés mérföldkövei: a rendszer reformjától a szervezett káoszig’, Külgazdaság, No. 7–8, pp. 77– 89. UK Presidency (2005): Financial Perspective 2007–2013, Brussels, 16 December.

Somai Miklós

72

A VILÁG MEZŐGAZDASÁGA ÉS AZ AGRÁRTERMÉKEK VILÁGKERESKEDELME Somai Miklós

1)

A múlt

A piaci folyamatokba is beavatkozó agrárpolitika, a fejlett ipari országokban az 1929-1933-as nagy gazdasági válság nyomán alakult ki. Néhány évtizedes kísérletezés után, az 1960-as évek elejére két, viszonylag jól elkülöníthető modell kristályosodott ki: 1) A kontinentális (európai) modell, melyben a termelőket a magasan megállapított, garantált felvásárlási minimumárakon keresztül támogatták. Minthogy ezek az árak az agrár-élelmiszeripari vertikum egészében mintegy alátámasztották az egyes szinteken kialakuló árat, a támogatást végső soron a fogyasztók fizették meg. 2) Az angolszász modell, melyben a kontinentális modellénél jóval nagyobb egységekből álló birtokstruktúra lehetővé tette, hogy a viszonylag csekély számú termelőt közvetlenül a nemzeti költségvetésből szubvencionálják. Ebben a modellben a piaci árak a kereslet és kínálat alakulásának megfelelően változtak, és mivel a támogatás nem épült be az árakba, ez utóbbiak jóval alacsonyabb szinten mozogtak, mint az európai modellben. A két szisztéma mindaddig békésen megfért egymás mellett, amíg az európai termelés alacsony szintű volt. Az 1970-es évek közepétől/végétől kezdődően azonban az európai integráció egyre több alapvető agrárcikkből vált önellátóvá, illetve jelent meg fölöslegeivel a nemzetközi piacokon, ami alapvetően sértette az amerikai érdekeket. Az USA ezért az agrárpolitikát felvétette az uruguayi GATT-forduló témái közé, és hétévnyi tárgyalás után elérte, hogy az európai közös agrárpolitikát (KAP) az angolszász modell mintájára alakítsák át (az 1992es KAP-reform).

A világ mezőgazdasága és az agrártermékek világkereskedelme

73

Miközben az uruguayi forduló az európai agrárpolitika meghátrálásával végződött, azt is világosan kell látni, hogy ez nem jelentette az EU vereségét. Inkább arról volt szó, hogy a világ két legnagyobb agrárkereskedelmi egysége (EU/USA) a világ fennmaradó részének a háta mögött – és kárára – megegyezett a világkereskedelmet érintő agrár1 szabályozás mikéntjéről. Olyan szisztémát (URAA ) erőltettek a világra, melyben ők maguk az implementációs időszakban akár növelhették – mint ahogy a valóságban növelték – is a szektornak nyújtott s az általánosan elfogadott elvek szerint a kereskedelmet leginkább torzító támogatásokat. Eközben a többi országot arra kényszerítették, hogy az ilyen – rendkívül torzító jellegű – támogatásokat jelentősen csökkentsék. Bár az EU és az USA között teljes volt az egyetértés abban, hogy a világkereskedelmi tárgyalások eredőjeként meghirdetett liberalizáció árát a világ fennmaradó részével kell megfizettetni, a kettejük közötti harc tovább folytatódott. Ebben a harcban az USA az 1996-2002 közötti időszakra szóló agrártörvényével elkövetett egy súlyos hibát: erejében bízva túlságosan előreszaladt, s az agrárszektort egyre inkább úgy próbálta kezelni, mint egy iparágat. Megszüntette a termelői jövedelmek minimumára vonatkozó garanciákat. Ez a politika magas belső piaci árak időszakában még viszonylag sikeresen működött, 1998/99től kezdődően azonban gyakorlatilag összeomlott. Az alacsony árak miatt a termelők jelentős része csak úgy tudott talpon maradni, hogy az amerikai törvényhozás – 2002-ig minden évben – külön pénzalapot szavazott meg a szektornak. A mezőgazdaság támogatottsága rövid idő alatt az ötszörösére (!) növekedett. Az USA-nak a jelenleg is – és várhatóan 2007 közepéig – érvény2 ben lévő farmtörvénye (FSRIA ) nemcsak hogy állandósította, hanem meg is emelte az előző farmbill idején, rendkívüli piaci körülmények – tartósan alacsony belpiaci árakkal jellemzett viszonyok – között kialakult támogatási szintet. A FSRIA aláírásától kezdve nyilvánvaló volt, hogy ez a rendszer, mely a piaci áralakulástól függetlenül fenntartja a termelési kedvet, s ezáltal nyomott árak kialakulásának, illetve állandósulásának a veszélyét – márpedig egy sor nyerstermékre nézve az amerikai ár egyúttal világpiaci árat is jelent –, egyszóval ez a rendszer az amerikai export burkolt támogatásával komoly gazdasági károkat okozhat az amerikaihoz (és az európaihoz) hasonlóan költséges agrárpolitika megvalósítására képtelen exportőrországoknak.

1 2

Uruguay Round Agricultural Agreement Farm Security and Rural Investment Act

74

Somai Miklós

Alig négy hónappal a FSRIA elnöki aláírása után Brazília megkérdőjelezte a farmbill gyapotra vonatkozó rendelkezéseinek WTOkompatibilitását, majd két és fél évvel később, 2005 májusában, a WTO vitarendezési fórumán hozott jogerős ítélet alapjaiban rengette meg az amerikai agrárpolitika szinte teljes eszköztárát. Az ítélet szerint az Egyesült Államok mind a belső, mind pedig az exporttámogatások terén megsértette a nemzetközi kereskedelem szabályait. Az amerikai agrárpolitikát tehát súlyos támadás érte, és nyilvánvalóan presztízsveszteséget szenvedett. Hiszen a magukat mindenkor a legliberálisabb nemzetek közé soroló amerikaiakról kiderült, hogy az élelmiszer-vertikumnak nyújtott különböző állami szubvenciók révén jelentősen csorbították a szabad verseny és kereskedelem érvényesülését. Ugyanakkor a WTO-ítéletet a helyén kell tudni kezelni. Ettől még az USA a világ vezető gazdasági hatalma, s szakpolitikáit sokkal inkább belső viszonyai, semmint a külvilág valamely nemzetközi intézménye határozza meg. Eközben az Európai Unió is folyamatos változtatásokat hajtott végre agrárpolitikájában, s az 1992-es KAP-reform logikáját – ártámogatás helyett közvetlen támogatás – egyre szélesebb körben alkalmazta. Az 1990-es évek végén azonban a változások mozgatórugója már nem az amerikai agrárpolitika vagy a WTO-partnerek oldaláról érkező nyomás, hanem egyértelműen a küszöbön álló keleti bővülés volt. A keleti bővülésre rossz csillagzat alatt került sor. Lassuló gazdasági növekedés, tartósan tömeges munkanélküliség, feszített költségvetések, az európai integráció meghatározó országainak versenyképességében mutatkozó gyengeségek, mind-mind abba az irányba lökték a döntéshozókat, hogy az új tagországok integrálásakor eltérjenek a hagyományoktól. Az a tény, hogy a tizenötök átlagához képest gyengén fejlett országokról van szó, nem szolidaritási reflexet váltott ki, hanem védekezőt. Ezért a keleti bővülés a belépők számára nem jelenthetett egyenjogú tagságot, hacsak a kötelezettségek terén nem. Az előnyökből csak csökkentett mértékben részesedhettek. Fokozottan igaz ez a közös agrárpolitikára. A nyugat-európai döntéshozók – a már említett rossz konstelláció miatt – nem mondhatták a választóiknak, hogy „íme, belép tíz kelet-európai ország, ahol klimatikus okokból ugyanazokat az agrárcikkeket lehet előállítani, amelyekből már telve vannak a raktáraink, és az ottaniak csak azért nincsenek, mert az utolsó húsz évben folyamatos tőkekivonás történt a szektorból. Ellenben, ha mi a ti adótokból a KAP keretében alaposan – vagyis a KAP szabályai szerint – megtámogatnánk őket, akkor hamarosan már az ottani raktárak is telve lehetnek eladhatatlan termékekkel.” Nem mondhatták, mert ez politikai bukásukat idézhette volna elő. Ehelyett a belépőknek felajánlották a korlátozott jogokkal járó tagságot,


75

tíz évnyi átmeneti időszakkal, abban a reményben, hogy tíz év alatt a szakértők majd bizonyára kidolgoznak egy olyan rendszert, ahol a nyugat-európai termelői érdekek sérelme nélkül is le lehet építeni a piaci támogatásokat.

2)

A jelen folyamatai

Mielőtt valójában rátérnénk a jelen folyamataira, meg kell említeni három olyan eseményt, mely ugyan a 4-5 évvel ezelőtt játszódott le, mégis vitathatatlan hatása van a jelenre, sőt a jövőre: 1) 2002 októberében, a brüsszeli Európa-csúcson 2013-ig – papíron az Agenda 2000-ben 2006-ra meghatározott szinten, de gyakorlatilag az 1999-es szinten – befagyasztották a KAP első (azaz piaci) pillérének költségvetését. Ez azt jelenti, hogy a tagállamok úgy mentek neki a keleti bővülést szentesítő koppenhágai Európacsúcsnak, hogy tudták, az új tagállamokra nem terjesztik ki a közös agrárpolitikát, mert nincs meg rá a pénzügyi fedezet. 2) A 2002. decemberi, koppenhágai csúcson azután minden korábbi játékszabályt felrúgva, lehetővé tették, hogy az új tagországok – mivel a KAP-pénzek 75-80 százalékát kitevő direkt kifizetésekhez 2013-ig csak korlátozottan juthatnak hozzá – a saját költségvetésük terhére maximum 30 százalékponttal csökkenthessék a régi és új tagok termelőinek eltérő versenyhelyzetéből adódó hátrányt (top-up). Vagyis a szűkkeblű, költségvetési szemléletből kiindulva, a tizenötök inkább elviselték, hogy a közös agrárpolitika első (piaci) pilléréhez az új tagok saját nemzeti büdzséjükből járuljanak hozzá – ami nonszensz, hiszen éppen azért közös az agrárpolitika, hogy a terheit közös alapból finanszírozzák –, s inkább elnézték a KAP példa nélküli részleges renacionalizálását, semhogy az egységes piac elveinek megfelelően, a csatlakozástól fogva kiterjesszék azt az újakra. 3) A harmadik esemény az unió agrárminisztereinek 2003. június 26-i ülése volt, melyen elfogadták a KAP legújabb, 12 év alatt immár harmadik nagyszabású reformját. A reformra tulajdonképpen nem volt szükség, sem a WTO-tárgyalások miatt, sem az amerikai nyomásgyakorlás miatt, sem a piacok oldaláról. Még csak az Agenda 2000-ben bevezetett második reform félidejénél tartottak. És mégis! A félidei felülvizsgálat helyett újabb jelentős irányváltásra került sor. Az egyetlen ésszerű magyarázat a sietségre a keleti bővülés költségvetési következményeitől való félelem. Gyorsan lépni, még mielőtt az unió tíz új taggal bővül!

76

Somai Miklós

A fent részletezett három esemény – az agrárköltségvetés befagyasztása, a csatlakozás körülményei és a KAP 2003-as reformja – olyan helyzetet teremt, amelyben csak a legversenyképesebb keleteurópai gazdaságok számíthatnak sikerre. Ez igen jelentős különbség a nyugat-európai gazdák helyzetéhez képest, a KAP ugyanis eredetileg úgy lett „kitalálva” – illetve Európa nyugati felén ma is úgy működik –, hogy nemcsak a legerősebb egységek találják meg a számításukat, hanem a kisebb és közepes méretű családi gazdaságokban is képződik akkora jövedelem, hogy a családfő főfoglalkozásként meg tud élni a 3 mezőgazdaságból. Az új KAP három olyan elvárásnak tesz eleget, amely elsősorban a régi tagországokban időszerű: 1) a minőségre, az élelmiszer-biztonságra, az állatvédelemre és a környezetvédelemre vonatkozó fogyasztói elvárásoknak; 2) a minél olcsóbb agrárpolitikát igénylő adófizetői elvárásoknak; valamint 3) a liberális gazdaságpolitika kurzus azon elvárásainak, hogy a termelőket döntéseikben ne a tagállamok (vagy a közösségi szabályozórendszer), hanem a lehető legnagyobb mértékben a piaci jelzések orientálják. A támogatások zömét elválasztják a termeléstől (decoupling), s az ún. egységes farmkifizetésbe (single farm payment) gyúrják össze. Ezzel azt a veszélyt igyekeztek kisebbíteni, nehogy az új tagországok termelői néhány agyontámogatott agrárcikkre koncentráljanak. Az új, egységes közvetlen támogatások teljes összegét azonban csak azok a termelők kaphatják meg, akik megfelelnek a környezetvédelemi, az élelmiszer-biztonsági és az állatvédelmi követelményeknek (cross complience). Ez megint a keleti tagországokra nézve hátrányos, hiszen a megfeleléshez sokszor igen jelentős beruházásokra van szükség, ami tőkehiányos gazdasági egységekben vagy lehetetlen, vagy súlyos eladósodáshoz vezet. A rozsra vonatkozó intervenció eltörlését kimondottan is az a félelem vezérelte, hogy a lengyel gazdák az országban igen elterjedt (több millió hektáron folytatott), de a KAP által nem támogatott burgonya- és tritikálétermelésről sok helyen át fognak térni a közvetlen kifizetések hatálya alá eső rozsra – esetlegesen megduplázva ezáltal a közösségi intervenciós készleteket.

3

Ez a különbség egyébként az USA-val szemben is fennáll. A tengerentúlon ugyanis csak a kereskedelmi méretekben termelni képes gazdaságok tudnak döntően (>50%-ban) a mezőgazdaságból megélni, míg a közepes és kisebb farmok számára az agrárjövedelem csak kiegészítésként szolgál.


77

A keleti bővülést tehát olyan események előzték meg, amelyek nyomán az új tagországok termelői – az amúgy is meglévő technológiai lemaradás mellett – még az egyenlőtlen finanszírozási elbánás miatt is handicapben érezhetik magukat. Magyarország – mely a társulás időszakában, az új tagországok közül egyetlenként őrizte meg agrárkereskedelmi többletét a tizenötökkel szemben – 2004 után megtapasztalhatta, miként olvad el ez a többlet. (1. ábra) Még szomorúbb, hogy a velünk együtt csatlakozott kilenc ország viszonylatában negatívba fordult a balansz. (2. ábra) Ez utóbbi változásért már semmiképpen sem okolhatjuk az uniót. Jellemző, hogy az EU-ban egyelőre az a Lengyelország teljesít a legjobban – s a huszonötökön belül Magyarországnak éppen vele szemben alakult ki a legnagyobb agrárkereskedelmi deficitje –, amelyben a birtokstruktúra (a nyugat-európaihoz hasonlóan) hosszú évtizedek szerves fejlődése eredményeképpen alakult ki. Hazánkban korábban az erőszakos kollektivizálás, majd a demokratikus átalakulás elején végigvitt privatizáció és kárpótlás olyan hatalmas megrázkódtatással járó beavatkozás volt, amely hosszú évekre kihat, s az emberekben rengeteg tüskét, keserűséget okoz. A mai Magyarországon nincs olyan falu, ahol ne járna a szóbeszéd, miszerint melyik újgazda(g) mikor és hogyan beszélte meg a téesz főkönyvelőjével, hogy melyik traktort vagy más eszközt kell nullára írni, mert kinézte magának. Ezek után csodálkozunk, hogy olyan nehezen megy az összefogás, az újfajta, EU-konform szövetkezés. Ki szövetkezne olyannal, akiről tudja, vagy akár csak sejti, hogy gazember?! 1. ábra

Magyarország agrárkereskedelme az EU15-tel

Millió EUR

1800 1600

Import Export

1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1997

Forrás: KSH

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Somai Miklós

78 2. ábra

Magyarország agrárkereskedelme a CEFTA-országokkal 800

Import

700

Export

Millió EUR

600 500 400 300 200 100 0 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Megjegyzés: Románia 1997 második félévétől 2003 végéig szerepel a statisztikákban, s a vele szembeni magyar többlet kb. évi 100 millió euró. CEFTA alatt 2004től a velünk együtt az EU-ba lépő Csehországot, Szlovákiát, Lengyelországot és Szlovéniát kell érteni. Forrás: KSH

Ezek után lássuk, milyen tényezők befolyásolják a közös agrárpolitika jövőjét és benne a magyar mozgásteret! Az amerikai agrárpolitika nyilvánvalóan befolyást gyakorol az európaira, ez a hatás azonban most sokkal gyengébb, mint az 1990-es évek elején. Akkor az USA a liberalizmus szószólójaként jelent meg a világkereskedelmi tárgyalásokon, ma pedig még a gyapotpanelben hozott ítéletből rá háramló feladatokat sem tudja maradéktalanul végrehajtani. A külső – WTO-val kapcsolatos – bajokat tetézi a belpolitikai kettős hatalom. Bush elnök republikánus kormányzata úgy véli, hogy az USA világpiaci pozícióit a kereskedelem további erőszakos liberalizálásával lehet visszaszerezni és megerősíteni. A világot igenis bele kell hajszolni az erőteljes piacnyitásba, miközben odahaza WTO-kompatibilissá tett, papíron kissé csökkentett, a valóságban azonban megemelt támogatásban kell részesíteni az exportpiacok meghódításában elsődleges szerepet játszó professzionális nagygazdaságokat. A Kongresszus mindkét házában a közelmúltban többségbe kerülő demokraták azonban az eddiginél kissé protekcionistább agrárpolitika mellett érvelnek. Számukra világos, hogy az amerikai mezőgazdaság növekedése sokkal inkább a belpiacok, semmint az exportpiacok függ-


79

4

vénye. A nemzetközi kereskedelemben a globális liberalizáció helyett az exporttöbblettel kecsegtető országcsoportokkal kötött (és kötendő) kétoldalú szerződésekre helyezik a hangsúlyt (a már „nemcsak Amerika, hanem a Pacifikum is az amerikaiaké” alapján). Minthogy a külföldi áruk (pl. a kínai zöldség-gyümölcs) versenye egyre jobban zavarja az amerikai farmereket, nem a piacnyitáson, hanem a belső piac védelmén kell szorgoskodni. Az ilyen forgatókönyvben könnyen és hosszabb távon is életképesnek bizonyulhatnak a kisebb családi gazdaságok és a közepes ún. átmeneti gazdaságok. Megnő a vidékfejlesztés és a természetvédelem szerepe; a támogatásokat egyre szigorúbb környezetvédelmi feltételekhez kötik. Jelenleg a második alternatíva megvalósulására valamivel nagyobb az esély. A Kongresszus illetékes (agrár- és költségvetési) bizottságainak élére mindenesetre a közelmúltban olyan személyek kerültek, akik a mezőgazdaságból élők érdekeit a szívükön viselik. A korábbinál kissé protekcionistább agrárpolitikára már csak azért is nagyobb az esély, mert az USA-t is kezdi zavarni egyes exportőrországok (pl. Kína, Brazília stb.) egyre nyomasztóbb jelenléte az amerikai piacon. Az EU – az agrárpolitika szempontjából – teljes jogú tagjainak hasonló érdekei vannak, s a közeljövő agrárpolitikáját ezek az érdekek döntően határozzák meg, azaz ∗ kifelé zártabb kereskedelmi határok, növekvő piacvédelem, ∗ befelé (döntően az új tagországok felé) és általában az európai érdekszférában (pl. a mediterráneum vagy a Balkán) a tizenötök vámhatárral, illetve kétoldalú egyezményekkel biztosított „monopoljoga” a piacrajutásra, ∗ a támogatások WTO-konform „átcsomagolása”, a piaci versenyt és kereskedelmet kevésbé torzító, az adott terméktől és termeléstől, sőt a termelés tényétől való minél teljesebb elválasztása, ∗ a környezet-, egészség- és állatvédelmi szempontok megerősödése, a támogatások ezen szempontok alapján történő odaítélése, valamint ∗ a támogatások egy részének a bioüzemanyagok elterjedésének érdekében történő átirányítása stb. Az Atlanti-óceán két partján folytatott agrárpolitikák valószínűleg közeledni fognak egymáshoz. Ez a folyamat már csak azért is szükségszerű, mert a jelenleg tartó WTO-fordulóban a fő ellentét már nem az EU és az USA között, hanem a fejlett és a fejlődő világ között áll fönn – s ezért nem is lehet a két kereskedelmi nagyhatalom különal4

Miközben a szűntelen bevándorlás miatt az amerikai lakosság és a belső fogyasztás dinamikusan nő, addig az agrárkereskedelmi többlet az utóbbi évtizedben a töredékére (kb. ötödére-hatodára) csökkent.

80

Somai Miklós

kuja nyomán megalkotni az új agráregyezményt, mivel a többi ország ezt nem követné úgy, mint Uruguay-ban. Amerika és Európa abban érdekelt, hogy a világot valamilyen látszategyezség, látszatliberalizáció irányába tolja, s ezzel letudja a WTO-fordulót, miközben ők maguk a támogatások átcímkézésével még évekig megtarthatnák világpiaci pozícióikat. Az amerikai agrárpolitika tehát nem áll az európai folyamatok útjában. Ugyanez elmondható a WTO jelenlegi fordulójáról is. A hongkongi miniszteri konferencia viszonylagos sikere – az exporttámogatások 2013-ra ígért leépítése, a fejlődő országok gyapottermelői érdekében kilátásba helyezett liberalizációs lépések, vagy az a tény, hogy a támogatáscsökkentésre és a piacnyitásra vonatkozó mértékeket és menetrendeket végre sikerült jelentősen finomítani, illetve pontosítani – ugyan sokakban azt az illúziót keltette, hogy a világkereskedelmi liberalizáció mégiscsak folytatódhat. A dohai forduló fél évvel későbbi, 2006. júliusi összeomlása – a tárgyalások meghatározatlan időre szóló felfüggesztése – azonban kijózanítóan hatott. A kudarc közvetlen oka az volt, hogy a felek álláspontjaiban lényeges változás Hong-Konghoz képest nem történt, azok egymáshoz nem közeledtek. A mélyebb okok azonban változatlanul hatnak, és az alábbiakban foglalhatók össze: (1) Miközben az uruguayi forduló agrárliberalizációs játékszabályai teljes egészében az euroatlanti érdekeknek megfelelően lettek kialakítva, éppen a gazdagabb országok jártak élen ezen szabályok kijátszásában. Erre a tárgyalási technika végletekig történő megbonyolítása – a fejlődő országok szakértői számára gyakorlatilag követhetetlenné tétele – teremtett lehetőséget. Ezek után a dohai forduló ugyanabban a szerkezetben – belső támogatások, világpiaci verseny, piacrajutás – próbálják a világra erőltetni, amelyről már egyszer kiderült, hogy kizárólag a fejlett országok agrárérdekeit szolgálja. (2) Az USA agrárpolitikájának gyengeségei az 1990-es évek vége óta nyilvánvalóak. A termelés és a támogatások túlzott szétválasztásán alapuló 1996-os agrártörvény súlyos kudarca és a válsághelyzetben alkalmazott protekcionista rendszert állandósító 2002-es új farmbill elfogadása előre vetítette, hogy az USA a korábbiaknál jóval gyengébb pozícióból fog nekivágni az újabb WTO-fordulónak. Ezt bizonyítja a brazil kérésre felállított gyapotpanel, mely 2005 tavaszán jogerős ítéletben marasztalta el az USA-t, valamint az, hogy ez utóbbi azóta sem képes maradéktalanul megfelelni az ítéletből rá háramló feladatoknak. Egyértelmű, hogy az agrártárgyalások kudarcáért elsősorban az amerikai agrárpolitika rugalmatlansága a felelős.


81

(3) A fejlődő országok egyre nagyobb súllyal szólnak bele a tárgyalásokba – lásd Cancún –, ugyanakkor nem csupán Észak–Dél, de Dél–Dél ellentét is létezik. Az agrárliberalizáció ugyanis egyedül a világpiaci áron is nyereséges, igen versenyképes (pl. brazil) gazdaságok érdeke, míg az indiai vagy afrikai termelők túlnyomó többsége kizárólag a helyi és/vagy nemzeti piacra termel, és túlélésüket – állami támogatás híján – csak a magas vámszint garantálhatná. (4) Végül – és ez nem kizárólag az agrárügyekre jellemző – a WTOmodellre alapozott fejlődés még a fejlett országokban is csupán egy szűk elitnek kedvezett, miközben a társadalmi, gazdasági és környezeti körülmények sokak számára tovább romlottak. Az élelmiszer-gazdasági vertikumban sem a termelők, sem a fogyasztók nem kerültek jobb helyzetbe, a közöttük álló feldolgozóipari és kereskedelmi vállalkozások gazdagodtak tovább. A dohai forduló tehát nem sok reménnyel kecsegtet. A kérdés, hogy mindez jelentheti-e a protekcionizmus világméretű újjáéledését? A válasz, hogy papíron nem feltétlenül, hiszen a politika a látszat kedvéért sok mindenre képes. Valójában igen (s ez a folyamat nem 2006 júliusában kezdődött): a közeljövő kereskedelmi lehetőségei sokkal inkább a regionális együttműködésben, semmint az egész világot átfogó megállapodásokban keresendők.

3)

A jövő és a magyar mozgástér

Amikor a KAP 2008 utáni várható alakulását vizsgáljuk, nem kerülhető meg néhány, igen fontos tény rögzítése: (1) Az EU-ra – az uruguayi fordulóval ellentétben – nem nehezedik különösebb külső nyomás agrárpolitikájának átalakítása, s főleg nem gyökeres megreformálása érdekében. A jelenleg megvalósuló reform, valamint az egyes rendtartások – gyakorlatilag egy kaptafára – folyó átalakítása (ártámogatás helyett közvetlen támogatás) sokkal inkább belső elhatározás, semmint az USA vagy a többi WTO-tagország nyomására végrehajtott lépések sorozata. (2) A változások elsődleges mozgatórugója a nettó finanszírozó országok azon hozzáállásából ered, hogy a 27 tagúra bővülő integrációban nem szándékoznak – még a KAP legnagyobb nettó haszonélvezője, azaz Franciaország sem hajlandó – évente sok milliárd euróval támogatni a fejlődésben elmaradott tagországok mezőgazdasági túltermelését. Ez a hozzáállás a 2002-es brüsszeli csúcson

82

Somai Miklós

vált egyértelművé, ahol 2013-ig gyakorlatilag az 1999-es szinten befagyasztották az ilyen irányú költekezést. Fentiekből kiindulva, és ismerve a főbb politikacsináló nagy országok véleményét, a következő perspektíva tárul elénk: (1) A hagyományos piacszerző eszközök – ártámogatás, intervenció, export-visszatérítés – szép lassan kikopnak a közös agrárpolitika kelléktárából. (2) Ott, ahol a piaci intervenció fennmarad, a garantált átvételi ár oly alacsony szintre kerül, hogy valóban csak a legnagyobb válságban működő ún. biztonsági hálóként (safety net) lesz értékelhető. (3) Folytatódik, és várhatóan teljessé válik az elválasztás (decoupling), ami papíron a piaci keresletnek megfelelő termelési szerkezet kialakítását hivatott célozni, a gyakorlatban azonban meglesz az a veszélye, hogy dezorientálja a termelőket, és időszakosan komoly egyensúlytalanságokat okoz az egyes termékpályákon. 5 (4) Új témákra helyeződik a hangsúly: energiatermelés, élelmiszerbiztonság, környezetmegőrzés, állatjólét. (5) A piaci beavatkozás és a közvetlen támogatás rovására előtérbe kerül, és a KAP első pillérével teljesen egyenrangúvá válik a második pillér, a vidékfejlesztés. A gondolatmenet továbbvitele azonban két csapdahelyzet kialakulásához vezethet (de nevezhetnénk akár „világcsalásnak” is): 1) A folytatódó reform logikájából ered, hogy noha a WTO-i értelemben igen torzító ártámogatás valóban átalakul korlátozott kompenzációt jelentő közvetlen támogatássá, de egyrészt az árat csak alacsony piaci árak esetén kell támogatni, másrészt a közvetlen támogatás minden évben jár („ha esik, ha fúj”). 2) Van olyan rendtartás, ahol a régi rendszer önfenntartó volt (pl. cukor), mert a támogatást a szektor szereplői (termelők, feldolgozóipar) finanszírozták, az új felállásban pedig az adófizetők. Vagyis kifelé úgy tűnik, mintha az EU az alacsonyabb szintű, a WTO szabályainak megfelelő, a piaci folyamatokat kevésbé torzító rendszer irányába menne, az évente átlagosan adott szubvenció azonban egyre nő, s minden ellenkező látszat ellenére ugyanazokba 5

Megjegyezzük, hogy bár igen neves vállalkozók (köztük maga Bill Gates vagy Vinod Khosla, a Sun Microsystems alapítója is) egyre nagyobb befektetéseket hajtanak végre a biomassza energetikai célú hasznosításába, az iparág valójában egyelőre csak az állami támogatás (adókedvezmények) talaján versenyképes, és a teljes amerikai kukoricatermés etanollá alakítása is csupán a benzinfogyasztás alig 20 százalékának a kiváltását eredményezné. (A biodízel esetében még rosszabbak az arányok.)


83

a zsebekbe vándorol, mint korábban. Ezzel lényegében a WTOpartnereket csapják (csapjuk) be. Magyarország számára azonban az igazi kihívást a másik csapdahelyzet jelenti. Amikor az agrárpolitika eljut a teljes szétválasztásig – vagyis amikor a támogatás már nem csupán a külső és belső áraktól és a terméktől, de magának a termelésnek a tényétől is függetlenedik, azaz már termelni sem kell érte –, akkor felmerül a kérdés, vajon szükség van-e rá a továbbiakban. Hiszen lesznek egymás mellett élő családok, ahol az egyik – bár semmit sem termel – életjáradékszerű támogatást kap, mert az ő földdarabjára hagyományosan jár, míg a másik, bár majd megszakad a munkában, annyi nyereségre sem tesz szert, mint amennyi a szomszéd járadéka. A szociális feszültségek a jövőben könnyen kikényszeríthetik az ártámogatásból közvetlen támogatássá alakított szubvenciók fokozatos és végleges eltörlését. A másik (vidékfejlesztési) pillérben fennmaradó támogatásokkal kapcsolatban pedig – az EU-költségvetésről folytatott elkövetkezendő viták hevében – könnyen születhet olyan döntés, hogy ez helyi ügy, minden ország maga tudja mely vidékfejlesztési célokra és mennyit érdemes költeni. A közös (EU + nemzeti büdzséből történő) finanszírozást, a nem is oly távoli jövőben, felválthatja a 100 százalékban tagállami (nemzeti büdzséből történő) finanszírozás. Ezt pedig joggal nevezhetjük az EU-ba újonnan belépett országok megcsalásának, hiszen a kelet-európai tagállamoknak egyszerűen nem lesz idejük és forrásuk mezőgazdaságukat a nyugati szintre fejleszteni, mert még mielőtt elegendő támogatás vándorolna az ágazatba, a közös agrárpolitika gyakorlatilag megszűnik. Ha most összekötjük az USA agrárpolitikájáról és a WTO-fordulóról felvázolt jövőképet, akkor azt kell mondanunk, hogy a nagy eséllyel megerősödő piacvédelem valószínűleg nem jelent majd jobb körülményeket, nagyobb támogatásokat, magasabb profitot a magyar agrártermelők számára. Erre egyrészt az EU-n belüli egyenlőtlen erőviszonyok és a kiélezett verseny, másrészt a közös agrárpolitika (KAP) elénk táruló jövőképe – a szubvenciók termeléstől való teljes szétválasztása (decoupling), majd valószínű renacionalizációja – nem sok esélyt ad. A keleti bővülés nyugatiak által retteget következményei (agrártúltermelés + a közös költségvetés összeomlása) nagy valószínűséggel az említett irányba hatnak. A gazdák támogatásának értelmét egyre inkább a tájápolás, a föld művelésben tartása, az élelmiszer-biztonsági és környezetvédelmi szempontok figyelembe vétele adják. Márpedig ezek a feltételek és normák tagországról tagországra változhatnak, ami könnyen indokolttá teheti a támogatások egyre nagyobb hányadának nemzeti költségvetésből történő finanszírozását. Ismerve a magyar büdzsé jelen-

84

Somai Miklós

legi és a belátható jövőben várható állapotát, a renacionalizált KAP nem sok jót ígér termelőinknek. Mégis miben bízhatunk? Mit tehetünk? Végre fel kellene ébredni, és bevallani magunknak, ami napnál világosabb: a Nyugat nem fog pénzt adni agrárszektorunk korszerű átalakítására. Ellenben ki fogja használni azt a tényt, hogy hozzá képest fáziskésében vagyunk, és tőkeinjekció nélkül a belátható jövőben nem is fogjuk tudni utolérni. Mivel az agrárpolitika piaci intézkedéseit európai szinten központosították, papíron nincs is sok lehetőségünk arra, hogy nemzeti költségvetésből változtassunk a helyzeten. És mégis! Itt jönnek be az ún. nemzeti támogatások. Az EU agrártermelői közpénzekből alapvetően a következő forrásokból részesülhetnek támogatásban: a közösségi agráralapokból, a nemzeti költségvetésből és a közigazgatás alacsonyabb szintjeinek (régiók, megyék, települések) költségvetéséből. Az agráralapokból kifizetett támogatásokat közösségi, a nemzeti közigazgatás különböző szintű költségvetéseiből kiutalt szubvenciókat pedig összefoglalóan nemzeti támogatásnak nevezzük. Ez utóbbi nagyságrendje a tizenötökben évi 13-14 milliárd euró körül alakult az 1998 és 2002 közötti időszakban. Magyarországon az elmúlt évtizednek az EU-csatlakozásra való felkészülés jegyében kellett volna telnie. A szektorban dolgozó gazdálkodók és a szektort ismerő szakértők véleménye szerint azonban ez a felkészülés gyakorlatilag elmaradt. A felkészületlen magyar agrártermelők, a számos tagadhatatlan versenyelőny – természeti tényezők (talaj, klíma), néhány hosszú távon is viszonylag olcsó input (munkabér, földbérlet) – ellenére rendkívül nehéz versenyhelyzetben találják magukat az európai piacon. Ennek legfőbb oka ∗ a tőkehiány, a technológia viszonylagos avultsága, ∗ a gyenge szövetkezési hajlam, az integrációk hiánya, ∗ a sok esetben nem kellő szakismeret, ∗ a termelés utáni fázisok és a marketingmunka fejletlensége, ∗ a szektort átható bizalmi válság, a mindennapos, jogkövetkezmény nélküli szerződésszegések, ∗ a közbiztonság elégtelensége, valamint ∗ a termelők kiszolgáltatottsága, az hogy a feldolgozás és a kereskedelem teljesen kikerült a termelők ellenőrzése alól (input és output oldali árnyomás, sok esetben külföldi kézen lévő monopol vagy oligopol piaci helyzet). A fentiek tükrében különösen fontos, hogy Magyarország végre világos agrárstratégiát dolgozzon ki, és a nemzeti támogatásban rejlő lehetőségeket kihasználva mindent tegyen meg eme stratégia megvaló-


85

sulásáért. Egyrészt, az ide vonatkozó szabályozott keretek között (irányelvek, csoportos mentességi rendelet, de minimis rendelet stb.) adható nemzeti támogatás lehetővé teszi a termelők bizonyos fajta orientálását. Másrészt, adott esetben – és a tizenötök példáját szem előtt tartva – a de minimisen túlmenően sem kell teljesen lemondani a közösségi szabályokkal nem feltétlenül kompatibilis támogatások nyújtásáról. Ez utóbbi gyakorlat ma a régi tagországokban többnyire a régiók szintjén (ritkábban az alsóbb közigazgatási szinteken) valósul meg, azaz a nem kompatibilis támogatások zöme a regionális közigazgatás felelősségi körébe tartozó költségvetésben, megfelelően (vagyis Brüsszel 6 szemei elől) elbújtatva jut el a termelőkhöz. (3. ábra) Hazánk szempontjából a fentiekből két fő tanulság adódik: 1) Nem szabad lemondani a nemzeti agrárstratégia folytatásáról, mert az integráción belül is van mód a termelőknek a magyar sajátosságoknak megfelelő orientálására és támogatására. 2) Érdemes kiépíteni a – ma még csak papíron létező – regionális közigazgatást, mert a régebbi tagországok általánosan alkalmazott (a termelők nem EU-konform) szubvencionálási gyakorlata, illetve az ebből származó támogatások elsősorban az Európai Bizottság által a nemzetinél sokkal kevésbé hatékonyan ellenőrizhető, regionális költségvetéseken keresztül juthatnak el a termelőkhöz. * * * * *

6

Az 1994-es GATT-szerződés Magyarország számára rendkívül hátrányos vállalásai emlékeztessenek rá: nem az a jó köztisztviselő, aki betartja a szabályokat, hanem az aki betartja a szabályos működés látszatát, miközben minden tőle telhetőt megtesz a hozzá tartozó területen működők érdekében.

Somai Miklós

86 3. ábra EU-támogatások

Nemzeti támogatások

KAP-I. Irányelvek alapján

De minimis

KAP-II. Mentességi rendelet

Kompatibilis támogatások

Önkormányzatok

Nem kompatibilis támogatás

Referenciák Agri US Analyse 2005, 2006, 2007 évi számai. Az Európai Bizottság honlapja: http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/ Delorme, Hélène − Berriet-Sollies, Marielle − Perraud, Daniel (2004):

Les politiques agricoles et rurales des régions dans l’Union européenne: une première comparaison, http://www.ceri-sciencespo.org/archive/sept04/arthd.pdf Moyer, Wayne – Josling, Tim (2002): Agricultural Policy Reform, Ashgate Publishing Limited. OXFAM (2005): Kicking Down the Door – How Upcoming WTO Talks Threaten Farmers in Poor Countries. http://www.oxfamamerica.org/newsandpublications/publications/bri efing_papers/briefing_paper.2005-04-11.5466721591 Somai Miklós (2007): Közös agrárpolitika. MTA VKI, Kézirat, 29 p. Somai Miklós (2006): ‘A magyar érdekek az EU és a világ átalakuló agrárrendszerében’, EU-tanulmányok VI. Budapest: Nemzeti Fejlesztési Hivatal, pp. 257–277.


87

Somai Miklós (2006): The Hungarian Countryside in 2015, IWE Working Papers No. 171, Budapest: MTA VKI, 19 p. Somai Miklós (2005): A magyar érdekek megfogalmazása az EU átalakuló agrárrendszerében, MTA VKI, Budapest, 74 p. Somai Miklós (2005): Amerikai agrárpolitika válaszúton, MTA VKI, Budapest, 23 p. Somai Miklós (2005): A nemzeti támogatások mozgástere és céljai a KAP keretei között, MTA VKI, Budapest, 47 p. Somai Miklós (2004): Nemzeti agrártámogatás az Európai Unióban és a magyar agrárcsatlakozás, Kihívások No. 175, MTA VKI, Budapest, 8 p. USDA-honlap: www.usda.gov WTO-honlap: http://www.wto.org

Halmai Péter

88

A KAP REFORMJÁNAK ESÉLYEI ÉS HATÁSA A MAGYAR AGRÁRGAZDASÁGRA Halmai Péter

1)

Helyzetelemzés

Az Európai Unió közös agrárpolitikája az európai integráció egyik legnagyobb hatású (s költségű) szektorális politikája. E szektorális politika tekintetében a nemzeti politikák fontos jellemzői, hogy ∗ az európai ügyek és a nemzeti szakpolitika szorosan összekapcsolódnak, a megoldatlan nemzeti szakpolitikai ügyek tehertételt jelentenek az EU (illetve a tagállamok) viszonylatában folytatott szakpolitikáknak; ∗ a nemzeti (különösen a rövid távú szektorális) érdekek határozott képviselete esetenként konfliktussal járhat a távlatos Európa-politika céljaival; ∗ e szektorális politikában szükségképpen erősen jelenik meg a közös költségvetéssel kapcsolatos nemzeti érdek, ám a politika sikerét nem pusztán e reláció (főleg nem a rövid távú hatások) mutatják. A magyar Európa-politika rövid és középtávú lehetőségeit a vizsgált területen egyrészt a közös agrárpolitika (KAP) jelenleg is folyamatban lévő reformfolyamata, másrészt a csatlakozás feltételei határozzák meg.

1.1. Átalakulóban a közös agrárpolitika A közös agrárpolitikában (KAP) az 1990-es évek elejétől lényeges változások mentek végbe. 1992-től megkezdődött a közös agrárpolitika átfogó reformja, majd 2000-től – az Agenda 2000 keretében – a re-

A KAP reformjának esélyei és hatása a magyar agrárgazdaságra

89

form második szakasza. 2003-ban meghirdették a KAP reformjának legújabb, harmadik szakaszát. E reformok központi eleme a támogatások fokozatos szétválasztása (decoupling) a termeléstől és az értékesítéstől. A változó súlypontok közül az alábbiak igényelnek kiemelést: (1) A piacot torzító (export-, intervenciós stb.) támogatások helyett a mezőgazdasági termelőknek juttatott közvetlen jövedelemtámogatások kerültek előtérbe; azok a kilencvenes évek második felétől az EMOGA garanciarészlege kiadásainak mintegy háromnegyedét teszik ki. (1. ábra) 1. ábra

Az EU közös költségvetés agrárpolitikai kiadásainak szerkezete, 1991–2005 Egyéb Vidékfejlesztés

Közvetlen támogatások

Export támogatások

(2) A reformok nyomán erősödik a versenyképességi kényszer az agrárpiaci szereplők számára is, egyrészt a piaci árak mérséklődése, másrészt a külső védelem csökkenése miatt. (3) A közös agrárpolitikában erőteljesen megnövekedik az agrárkörnyezet-gazdálkodás szerepe. Egyrészt bővülnek az agrárkörnyezetgazdálkodási programok, másrészt a közvetlen jövedelemtámogatások folyósításának feltételéül is egyre szigorúbb agrárkörnyezetvédelmi feltételek teljesítését írják elő (ez utóbbi az úgynevezett cross compliance, a feltételesség szabályrendszere). (4) A közös agrárpolitika második pillérének, a vidékfejlesztésnek nő a jelentősége; a 2003-ban elfogadott reformlépcső (amelynek implementációjára az EU15 országaiban 2005 és 2007 között kerül sor) nagy lépést tesz a reformfolyamat elmélyítésében, s fő szabályként

Halmai Péter

90

a közvetlen jövedelemtámogatásoknak a termeléstől történő teljes szétválasztását hirdette meg. Minthogy a közös agrárpolitika létrehozásának időszakához képest a feltételek alapvetően megváltoztak, a reformfolyamat megkerülhetetlen. Tartós sajátosság azonban az európai mezőgazdaság többfunkciós (multifunkcionális) szerepe. Európában ugyanis a mezőgazdaság szerepe eltér a tengerentúli ipari országok mezőgazdaságaiétól. A sűrűn lakott európai országokban a mezőgazdaság „együttes kibocsátása” a jellemző: a termékelőállítással egyidejűleg a földfelszín gondozásáról is az agrárgazdaság gondoskodik. (A mezőgazdasági földterületek és az erdőterület arányát az 1. táblázat mutatja.) A mezőgazdaság alapvető küldetése a kultúrtáj fenntartása, a környezeti javak előállítása, a hozzájárulás a rurális közösségek fenntartásához, a vidéki értékek megőrzéséhez. 1. táblázat

A mezőgazdasági terület és az erdőterület aránya az egyes EU-tagországokban

Ausztria Franciaország Görögország Nagy-Britannia Németország Olaszország Spanyolország Svédország EU15 Csehország Lengyelország Magyarország Szlovákia Szlovénia

Mezőgazdasági terület 40,1 54,1 64,0 69,9 47,7 50,1 50,0 7,0 41,9 46,1 52,1 61,8 39,3 24,2

Erdőterület 41,6 31,6 22,8 11,6 30,2 23,3 33,3 73,5 38,2 34,1 30,0 19,7 41,6 60,1

Összesen 82,5 85,6 86,8 81,5 77,9 73,4 83,3 80,5 81,1 80,1 82,1 81,5 80,9 84,3

A reformfolyamat során a fenntarthatóság követelménye kerül előtérbe: a megújuló közös agrárpolitikát nemcsak környezeti, hanem gazdasági és társadalmi értelemben is fenntarthatóvá kívánják alakítani. Az átalakulásban kiemelkedően fontos a vidékfejlesztés szerepe. Az Európai Unióban a vidékfejlesztés az agrárpolitika része, s 2000-től annak „második pillére”. Ugyanakkor egyben túl is mutat a mezőgaz-


91

daságon. A vidékfejlesztés számára a 2003. októberi salzburgi konferencia, majd a 2005. évi stratégiai dokumentum három prioritást határozott meg: 1) A versenyképes mezőgazdaság megteremtését, amely az agrárgazdaság szerkezeti átalakítását igényli (az EU15-ben is, de különösen nagy feladat az új tagországokban). 2) A vidéki környezet védelmét, azon belül kiemelten a földfelszín gondozását (földmenedzsment), amelyet az agrárágazat (beleértve az erdészetet és az akvakultúrát is) valósíthat meg. 3) A vidéki közösségek gazdasági-társadalmi életképességének növelését, amely egyebek mellett a gazdasági tevékenységek diverzifikációját, a helyi kezdeményezések támogatását igényli. A közös agrárpolitika korábbi időszakára (az eredeti modellre) alapozott, gyakran elvont bírálatok nem veszik figyelembe e változásokat. Komoly alapja van viszont a konkrét kritikának: akár az átalakítás konstrukciói, akár a megvalósítási módok tekintetében. A KAP-reform tekintetében különösen az alábbiak kiemelése indokolt: (1) A reform kezdetétől a központi elemként meghatározott szétválasztás irányában – egészen a legutóbbi, 2003. évi reformdöntésig – csak korlátozott volt az előrehaladás; a legutóbbi reformdöntés pedig – szemben az Európai Bizottság teljes szétválasztást célzó radikálisabb javaslatával – a részleges szétválasztást fogadta el (más kérdés, hogy az még e kompromisszumos formában is jelentős előrelépést jelent a megelőző konstrukcióhoz képest, továbbá annak rendszerében egy-egy tagország a teljes szétválasztásról is dönthet). (2) A szétválasztás irányában változó rendszer termékpiaci torzító hatása igen lényeges mértékben csökken, ám a közvetlen támogatások jelentős része a földárakban és a földbérleti díjakban tőkésedhet, azaz torzíthatja az inputpiacokat, s egyben kedvezőtlenül alakulhat az agrártámogatások transzferaránya (vagyis az egységnyi támogatásból a mezőgazdasági termelőhöz kerülő rész aránya). (3) Paradox módon a megreformált rendszer jóval bonyolultabb és bürokratikusabb lett, mint az eredeti modell; a 2003. évi reformlépcső a rendszer egyszerűsítését ígérte, ám a végül elfogadott kompromisszum (a különböző összekapcsolási lehetőségeket is tartalmazó eltérő nemzeti implementációk rendszere) megbontja a rendszer eddigi egységét, s veszélyezteti a piac egységessége elvének érvényesülését, továbbá jelentős redisztribúciót eredményezhet; ugyanakkor a feltételesség (cross compliance) szabályozása és a szabályok végrehajtása a korábbiaknál is bonyolultabb feltételeket eredményez.

92

Halmai Péter

(4) A rendszerben továbbra is zavarokat okozhatnak a mennyiségi szabályozás elemei, a kötelező területpihentetés továbbra is fennmaradt, s a tejkvóta megszüntetése is csak 2013 után kerülhet napirendre. (5) A vidékfejlesztés szerepe a deklarációk ellenére mindmáig korlátozott maradt.

1.2. A csatlakozás feltételei A KAP-adaptáció hazai – a Magyarországgal egyidőben csatlakozó országokéval lényegében azonos – feltételei a következőek: (1) A csatlakozás időpontjában a belső piacba történő teljes beilleszkedés az agrárpiaci adaptáció tekintetében is megvalósult. (2) A KAP-támogatások meghatározó tétele, a közvetlen támogatások átvétele tekintetében a koppenhágai formula érvényesül, azaz annak közös költségvetésből fedezése lépcsőzetesen valósul meg 2013ig, a közbeeső években a támogatás meghatározott mértékben nemzeti költségvetési forrásokból egészíthető ki (top-up). (3) A támogatási menedzsmentet egyszerűsítő, átmeneti rendszer (SAPS) alkalmazása vált lehetővé; a menedzsmentet bonyolító, egyidejűleg pénzügyi terhet jelentő elemek (moduláció, feltételesség, pénzügyi fegyelem) alkalmazása pedig csak később kötelező. (4) A piaci intervenció és az exporttámogatás teljes rendszere a régi tagországokhoz hasonló módon vált elérhetővé. (5) A vidékfejlesztés területén az eredetileg reméltnél, illetve többnyire a csatlakozás előtt alkalmazott nemzeti támogatásoknál csak korlátozottabb források váltak elérhetővé. Az új tagországok hátrányára jelentős támogatási diszparitás alakult ki: míg a gazdagabb tagországok termelői az első pillérbe tartozó nagy összegű kifizetéseket teljes egészében a közös költségvetésből kapják, addig a szegényebb új tagországok részesedése abból jóval csekélyebb. (2004-ben az EMOGA támogatások 95%-a az EU15-nek jutott, s 1 az EU10 abból csak 5%-ban részesült.) 1

Az új tagok saját költségvetésükből egészítik ki az EU15 esetében a közös költségvetésből finanszírozott, a KAP támogatások között 1992 után döntő súlyú közvetlen támogatásokat. Ezért a nemzeti támogatások aránya a szegényebb új tagok esetében paradox módon magasabb, mint a gazdag régieknél. Ugyanakkor a csatlakozási szerződés szerint évről évre nő a közös költségvetésből történő finanszírozás aránya. 2009 után az új tagországok e nemzeti kiegészítő támogatása fokozatosan mérséklődik, majd 2013-tól teljesen megszűnik. Végül megjegyzést igényel,


93

1.3. A KAP és a közös költségvetés Sajátos a KAP költségei finanszírozásának módja. Abban döntő szerepet a közös költségvetés tölt be: ∗ a piaci támogatásokat és a közvetlen jövedelemtámogatásokat (ez a KAP első pillére) a pénzügyi szolidaritás elve alapján teljes egészében a közös költségvetés fedezi; ∗ a vidékfejlesztés (a második pillér) finanszírozása az addicionalitás elve szerint történik, annak forrásait részben a közös, részben a nemzeti költségvetések (továbbá a kedvezményezettek) fedezik, azaz a vidékfejlesztési programok többségének a finanszírozása a struktu2 rális politikához hasonlitható. Az agrárpolitikai kiadások 2003-ban az EU15 esetében összesen a GDP 0,55 százalékát tették ki. E kiadások döntő részét (a GDP 0,4%át) a közös költségvetés fedezte. A nemzeti agrártámogatások a GDP 0,15 százalékát tették ki. (Utóbbiaknak csak egy része szolgálja a KAP vidékfejlesztés társfinanszírozását, egy részük az Európai Bizottság által notifikált további nemzeti – jellemzően vidékfejlesztési – támogatásokat fedezi.) A nemzeti költségvetések első pillérbe tartozó kiadásokat egyáltalán nem finanszíroznak. (Kivétel az új tagországokban átmenetileg finanszírozott top-up, azaz a közvetlen támogatások nemzeti kiegészítése.) A nemzeti költségvetések döntően – korlátozott összegű – vidékfejlesztési kiadásokat fedeznek. Minthogy az agrárpolitikai kiadások döntő része a közös költségvetésben jelenik meg, az agrárkiadások aránya abban magas. Ez az arány önmagában nem minősíthető. A közös költségvetés szerepe és szerkezete alapvetően eltérő a nemzeti költségvetésektől. Fő funkciója a közös és a közösségi politikák, tevékenységek és célok előmozdítása. Azaz nem kicsinyített mása a nemzeti költségvetéseknek, szerkezete azokétól eltérő. Ha összehasonlítjuk egyes föderatív országok és az EU kiadásait, rögtön szembetűnő a hogy a 2004. év önmagában kevéssé alkalmas a régi és az új tagok közötti allokáció megítélésére. 2 Valójában a helyzet bonyolultabb. Jelenleg a vidékfejlesztési támogatások részben az EMOGA otrientációs részlegéből (ld. hazánkban az AVOP-ot), illetve az EMOGA garancia részlegéből (ld. itthon az NVT rendszerét), eltérő szabályok szerint kerülnek folyósításra. 2007-től a vidékfejlesztési támogatások forrása az EMOGA átalakulásával kialakuló Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap, míg a közvetlen és a piaci támogatások az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból érkeznek.

Halmai Péter

94

kiadások szerkezetének lényegi eltérése. Az EU közös költségvetése kiadásainak 99 százaléka nem a föderatív államok fő kiadási funkcióit szolgálta. Az agrárpolitika szupranacionális rendszere az EU-ban mindeddig az agrárkiadások magas (ám mérséklődő) arányához vezetett a közös költségvetésben. Elenyésző viszont az agrárkiadások aránya a nemzeti költségvetésekben. A KAP közös finanszírozása tette lehetővé eredetileg a közös agrárpiacot mint pozitív externalitást a tagországok számára. Ugyanakkor az EU-tagországokban az agrártermelésnek kezdettől fogva jelentős, a közvetlen termékelőállítást meghaladó céljai is voltak és vannak. E multifunkcionális elemek lényeges, határokon túlnyúló externalitásokat szolgálnak. Egyrészt a földfelszín állapota jelentős hatást gyakorol a felszíni vizek, a levegő tisztaságára, a folyók vízgyűjtő területére, továbbá az éghajlatra. Lényeges az állat- és növény-egészségügyi, állattartási és környezetgazdálkodási szempontok egységes érvényesítése a különböző EU tagországokban. Közös érdek fűződik ahhoz, hogy a tájak arculata a szegényebb országokban és régiókban is megfeleljen az európai modell igényeinek. Mindezek együttesen európai közjavaknak minősíthetőek. A vidékfejlesztés a fentiek előmozdításán túl jelentős modernizációs és szerkezetátalakítási lehetőségeket nyithat meg. A közös finanszírozás elkerülhetővé teszi az esetleg eltérő nemzeti támogatások belső piacot, versenyt torzító hatásait. Ám aláhúzást igényel, hogy a KAP-támogatások nagyságrendje nem a fenti funkciók alapos mérlegelése alapján alakult ki. (A mezőgazdasági externalitások értékelése nem kevés nehézséggel jár.) Az agrártámogatások nagyságrendje az EU-ban alapvetően a múltbeli összegeken, végső soron a már régen meghaladott „eredeti modell” időszakán nyugszik. Annak nagyságrendje tehát szükségképpen vitatható.

2)

Jövőbeli forgatókönyvek

A KAP jövője szorosan összefügg azzal a ténnyel, hogy a közös költ3 ségvetés legnagyobb kiadási tétele jelenleg is a közös agrárpolitika. A közös költségvetés számos ok miatt a viták kereszttűzében áll. Az EU-tagországok globalizációs alkalmazkodási problémái, versenyképes3

Hangsúlyozandó, hogy egyidejűleg a közös költségvetés másik legvitatottabb tételét a kohéziós kiadások képezték.


95

ségük kedvezőtlen alakulása a költségvetési redisztribúció mérsékelésének igényét húzzák alá. (A versenytársakéhoz képest jóval magasabb központosítás oka nem a GDP mintegy 1,1 százalékát kitevő közös költségvetés.) Különösen kiélezett volt a 2007–2013-as középtávú pénzügyi terv körül folytatott vita a tagországok között: (1) Míg az integráció „sikerkorszakának” számító években a Delors I. és a Delors II. csomag jelentősen bővítette a közös költségvetés forrásait, s annak további növelése is lehetségesnek tűnt, a legutóbbi középtávú előirányzat meghatározása során a hat legnagyobb nettó befizető ország ragaszkodott a közös költségvetéshez történő hozzájárulás arányának jelentős csökkentéséhez. (2) A közösségi vívmányok – közöttük az átalakuló KAP – fenntartása továbbra is jelentős kiadásokat igényel. (3) A rendszerbe eddig beépült kompromisszumok kedvezményezettjei (pl. a brit visszatérítés esetében) ragaszkodtak eddigi pozíciójukhoz; a tagországok többsége egyoldalúan saját nettó pozíciójuknak javítását helyezte előtérbe a közös célokat szolgáló közös politikákkal szemben. (4) A keleti kibővítés folyamatával nagyságrendileg megnőtt a kohéziós források iránti igény; az Agenda 2000-ben alkalmazott átmeneti megoldások után a 2007–2013-as időszakban már végig jelentős és növekvő forrást kellett előirányozni e célokra. (5) Megkerülhetetlen a lisszaboni folyamat, a versenyképesség növelésének költségvetési alátámasztása; a strukturális műveletek körében a kohézióval egyidejűleg (együtt) a lisszaboni stratégia megjelenítése és érdemi finanszírozása is szükséges. A kiélezett viták egyik fő célpontja a közös agrárpolitika. Annak első pillérében (piaci és közvetlen támogatások) a kiadások felső határát rögzítették, lényegében a korábbi időszak szintjén. Figyelemmel a 2003ban meghirdetett újabb reformlépcsőre, illetve a keleti kibővítés igényeire, ez az előirányzat további csökkentés nélkül is szűk keretet szab a közös agrárpolitika számára. A legutóbbi reformlépcsőbe beépített „pénzügyi fegyelem” mechanizmusa révén a következő években akár jelentős mértékű támogatási degresszióra kerülhet sor. Ugyanakkor a költségvetési előirányzat szűkítésének paradox módon a vidékfejlesztés lett az áldozata. A brüsszeli csúcs 2002. októberi döntése után ugyanis a KAP-kiadások csökkentése elsősorban a második pillér, a vidékfejlesztés kiadásait érinthette. A 2005 decemberében az újabb brüsszeli csúcson megszületett megállapodás a luxemburgi és a brit javaslat között elhelyezkedő kompromisszum. A lefolytatott viták központi tényezője a közös költségvetés

96

Halmai Péter

nagysága volt. Annak szerkezete formai szempontból az Európai Bizottság javaslatát tükrözi. Valójában azonban a szerkezet a kényszerű csökkentések által elérhető arányokat tükrözi: a bizottság eredeti javaslatához képest igen jelentős a versenyképességi, a vidékfejlesztési kiadások, illetve a külső akciók forrásainak csökkentése. Nem jelentéktelen mértékű továbbá a kohéziós kiadások mérsékelése. Ugyanakkor az Európai Tanács felkérte az Európai Bizottságot, hogy tekintse át a költségvetés kiadási és bevételi oldalát a 2008-ban vagy 2009-ben közzéteendő jelentésben, amelyet figyelembe lehet venni majd a következő 4 pénzügyi kerettervben.

2.1. Talált pénz? A költségvetési viták során a közös agrárpolitika elsőrendű célponttá vált. Az a kérdés, hogy valóban „talált pénz”-e a közös költségvetés e jelentős tétele? A KAP közös költségvetési finanszírozása megszüntetése vagy radikális mérsékelése az eddig megismert dokumentumok szerint ∗ az egyes hazai várakozásoktól eltérően nem a kohéziós kiadások párhuzamos emelését, hanem a nettó befizetők pozíciójának javítását célozza; ∗ egyidejűleg megfogalmazódik a kohéziós kiadások csökkentésének és a teljes közös költségvetés csökkentésének lehetősége is (pl. R. Baldwin szerint a korábbi 80%-ára csökkenhetne a közös költségvetés); ∗ az agrárkiadások csak a közös költségvetésben csökkennének (vagy szűnnének meg), egyidejűleg lehetséges azok renacionalizálása (más szóval repatriálása, nacionalizálása), azaz a gazdagabb tagállamok szívesen áldoznának saját agrártermelőikre, a pénzügyi szolidaritás elvetésével egyidejűleg pedig a szegényebb tagországok új kihívásokkal találkoznának. Másfelől nem szűntek meg azok az okok, az európai mezőgazdaság multifunkcionális jellege, a természeti erőforrások megőrzésében betöltött szerepe, amelyek a közös agrárpolitika alapját jelentik. (S egyben a nemzeti agrárpolitikák tekintetében is alapvetőek.) E közjavak előállí-

4

Általános várakozás szerint e felülvizsgálat alapvetően érintheti a KAP közös finanszírozását.


97

tása egyúttal költségvetési támogatást tételez fel – vagy a közös vagy a nemzeti költségvetésekből. „Ingyen ebéd” nem lehetséges. Ugyanakkor a KAP-támogatások nagyságrendje közgazdasági tekintetben nem kellő mértékben alátámasztott, így szükségképpen vitatható. A mezőgazdaság által előállítható externalitások alaposabb feltárása és ökonómiai értékelése előfeltétele a jövőbeli (akár EU-, akár nemzeti forrásokból finanszírozott) támogatási rendszer megalapozásának, annak az adófizetők részéről történő elfogadásának.

2.2. A KAP lehetséges opciói Mindezek figyelembevételével áttekinthetőek a közös költségvetés jövőbeli funkcióival, annak esetleges változó szerkezetével is szorosan összefüggő lehetséges KAP-opciók: 1. Az első változat szerint a KAP továbbra is fennmarad. Ugyanakkor 2008 körül lehetséges (az előzetesen előirányzott félidejű felülvizsgálat, illetve a középtávú pénzügyi tervben előirányzott felülvizsgálat keretében) a reform alapvető felülvizsgálata és lényeges kiigazítása. Tulajdonképpen két változatról van szó: 1a, amikor alapvetően csak kiigazításokra kerül sor, illetve 1b, amikor a KAP valóban mélyreható reformja valósul meg: a teljes szétválasztás, a még erőteljesebb moduláció (azaz a piacpolitikából a vidékfejlesztés céljára történő forrásátcsoportosítás); a tovább erősített feltételesség (fokozott környezeti és egyéb kapcsolódó előírások), egyidejűleg a mennyiségi korlátozások és az egyéb piactorzító beavatkozások teljes leépítése. E másodikként említett (1b) változatot nevezem a továbbiakban a KAP radikális reformjának. 2. Lehetséges elvileg akár a KAP teljes elvetése és renacionalizálása, amikor közös politika helyett nemzeti kompetencia és nemzeti finanszí5 rozás valósul meg. Ebben az esetben a közös költségvetés agrárkiadásai elmaradnak, ám egyidejűleg megnő a nemzeti költségvetések terhe. Ráadásul a gazdagabb tagországok bőkezűbb támogatásokat nyújthatnak termelőiknek. A közös finanszírozás megszüntetése önmagában „antikohéziós” hatású intézkedés: az országok és régiók közötti rurális diszparitások erőteljesen megnövekedhetnek. 3. Lehetséges végül elvileg a totális liberalizálás is, amikor e közös politika megszűnésével egyidejűleg nemzeti politikák sem működnek. E változat megvalósításának a kevésbé versenyképes agrártermelésre al5

E lehetőséget eufemisztikus módon egyes esetekben „radikális reform”-nak is nevezik. E sorok írója szerint a KAP teljes megszüntetése nem reform, hanem a közös politika teljes felszámolása.

98

Halmai Péter

kalmas régiókban különösen tragikus következményei lennének. A kultúrtájak jelentős része elveszítené fenntartóit. A múltban követett agrárpolitika a jövőben nem folytatható. Ám az agrárgazdaság nem eleve a múlt képviselője. Az európai tájak gondozójaként európai közjavakat állít elő, s a további reformok útján még inkább állíthat elő. A reformfolyamat következetes továbbvitelével kiépíthető a fenntartható, a környezeti értékeket és a versenyképességet egyaránt szolgáló közös agrárpolitika. Egyidejűleg reális alternatíva annak akár teljes elvetése és a renacionalizáció. Ám az európai integráció mélyülése a közösségi vívmányok megőrzése, a fenntarthatóságot biztosító reformfolyamatok révén lehetséges. Mindehhez az is szükséges, hogy a közös költségvetés a közös politikák és célok hatékony megvalósításának eszközeként működjön. Ha a tagországok egyoldalúan nettó költségvetési pozíciójuk javítását állítják előtérbe, akkor a közös politikák másodlagossá válnak, az európai integráció pedig több évtizedes fejlődés után végképpen megakad, legfeljebb stagnálhat jelenlegi szintjén.

3)

A reform folytatása és a magyar érdekek

Magyarországnak, EU-tagként meg kell fogalmaznia álláspontját a további reform lehetséges és kívánatos irányairól. A magyar álláspont kialakításánál különösen az alábbi tényezők kiemelését tartom szükségesnek. (1) A fenntartható KAP támogatása. Magyarország látszólag a bőkezű és erősen protektív KAP-ban érdekelt, hiszen – lévén exportőr – e rendszerből hasznot húzhat. Valójában hazánk olyan közös agrárpolitika fennmaradásában (kialakulásában) érdekelt, amely fenntartható, környezeti, gazdasági és szociális értelemben egyaránt. Akkor is a fenntartható KAP az érdekünk, ha abban a támogatás esetleg mérsékeltebb a jelenleginél. Ragaszkodnunk kell természetesen az egyenlő mércéhez az EU15 és az új tagországok mezőgazdasági termelőinek támogatásában. (2) Multifunkcionális mezőgazdaság. A mezőgazdaság „európai modellje” a magyar társadalom számára is érték, s a magyar agrártermelők számára is jövőt jelent. Ezért a korábbinál piacosabb KAP szorgalmazásával egyidejűleg hangsúlyozni szükséges a multifunkcionális mezőgazdaság sajátosságait, az azokat szolgáló agárpolitikai intézkedések jelentőségét.


99

(3) A közös piaci szervezetek alapelveinek védelme. A közös piaci szervezetek alapelvei (a piac egységessége, a közösségi preferencia és pénzügyi szolidaritás) a közösségi vívmányok részét képezik, és magas szintű integrációs kapcsolatokat jelentenek. Az alapelvek működési módjai a KAP további reformja során módosulhatnak. (Például csökkenhet a külső védelem mértéke.) Ugyanakkor Magyarország alapvető érdeke a CMO alapelveinek további érvényesítése. Veszélyes lenne a piac egységessége vagy a pénzügyi szolidaritás elveinek fellazulása. A jelentősen eltérő nemzeti kofinanszírozás erősítése veszélyeztetné nemzeti érdekeinket. Teljes mértékben elfogadhatatlan a renacionalizáció irányzata. Világossá kell tenni, hogy az egységes belső piac működésének nélkülözhetetlen feltétele a közös piaci szervezetek alapelveinek érvényesülése. Azok megkérdőjelezése az integráció elért szintjét veszélyeztetné, s ezért elfogadhatatlan. (4) Az intézményi árak csökkentése. Valóban fenntartható KAP csak egyes piaci szervezetek intézményi árainak további csökkentése útján alakulhat ki. Ezért e témakörben is körültekintő, a lehetséges hazai hatásokat pontosan mérlegelő álláspontra kell helyezkedni. Az intézményi árak további megalapozott csökkentése elől nem térhetünk ki. Középtávon igazából már csak „biztonsági háló”-ként (azaz csak kivételes helyzetekben) működő beavatkozási rendszer képzelhető el. (5) A közvetlen támogatások teljes szétválasztása. E változásokkal öszszefüggésben hangsúlyozandó, hogy magyar szempontból a minél normatívabb rendszer lenne kívánatos. (Látnunk kell, hogy a jelenlegi megközelítések jelentős része ennek éppen az ellenkezőjét tartalmazza.) Még inkább szofisztikált rendszer valószínűleg még nagyobb adminisztratív terhet jelentene. Ezért a targetinggel párhuzamosan – ami nagy hangsúlyt kap a KAP-reform viták során – az egyszerűsítés igényét kellene hangsúlyoznunk. (Ez utóbbi ugyancsak a deklarált célok közé tartozik.) (6) A közvetlen támogatások esetleges jövőbeli degressziója. Ez a magyar üzemi szerkezet mellett rendkívül veszélyes lenne, mert a birtokméret növekedésével párhuzamosan csökkenő támogatás éppen a nagyobb, versenyképesebb gazdaságokat érintené kedvezőtlenül. Ez sértheti a versenysemlegesség, illetve az egységes piac elvét. (Ugyanakkor a moduláció elfogadott rendszere véglegesnek tűnő szakítást jelent a közvetlen támogatások lineáris rendszerével.) (7) Mennyiségi korlátozások. Magyarország a mennyiségi korlátozások megszüntetésében érdekelt. Az adminisztrációs nehézségeken túl hangsúlyozni szükséges, hogy a termeléskorlátozó intézkedések akadályozzák a hatékonysági, a méretgazdaságossági előnyök érvényre jutását. Gátolják a növekedést, a termelés adott mennyiségi/minőségi szinten való megrekedéséhez vezetnek. Ráadásul hosszabb távon is biztosítják a

100

Halmai Péter

magas belső árak fenntartását, így a termelők vagy exportőrök a versenyképesség fenntartása érdekében továbbra is támogatásra szorulnak, továbbá a fogyasztói kiadások is növekedhetnek a magasabb fogyasztó árak következtében. (8) A versenyképesség érvényesítésének lehetőségei. Magyarország nem érdekelt a jelenlegi viszonyok konzerválásában. Fontos, hogy mesterséges szabályok ne korlátozzák a versenyképességet. Nem lenne szerencsés például környezetvédelmi szempontokra hivatkozva a jelenlegi szinten rögzíteni a szántóföldi növénytermelést, mivel termelésünk az utóbbi egy-másfél évtizedben jelentős mértékben lecsökkent. Olyan feltételekben vagyunk érdekeltek, amelyek lehetővé teszi a versenyképes szektorok növekedését. A magyar nemzeti érdekek érvényesítésére az elsőként jelzett forgatókönyv megvalósulása nyújt leginkább lehetőséget. Jelentős azonban az eltérés 1a és 1b között. 1a forgatókönyv több tekintetben emlékeztet a jelenlegi helyzetre. A KAP átalakulása a 2003. évi kompromisszumos döntések alapján halad. A magyar politika e feltételek között igyekszik rövid távon is maximalizálni az elérhető nemzeti előnyöket. A KAP kedvezőtlen – korántsem váratlan – változása (pl. a kukoricaintervenció megszüntetése) esetén akár az erőteljes konfrontációt is vállalja. A KAP-reform ügyéiben lényegében konzervatív pozíciót foglal el. Fontos ügyekben, főleg rövidebb távon képes lehet a nemzeti érdekek érvényesítésére. Nem szolgálja azonban eléggé a fenntartható, a jövőben is működőképes KAP kialakítását. 1b a radikális reform szcenárió. Megnöveli a versenyképességi kényszert, felszínre hozva a szerkezeti problémákat. Következetes keresztülvitele – főleg rövidebb távon – további zavarokat okozhat a hazai agrárgazdaságban. Ugyanakkor 1b valóságos esélyt kínál a fenntartható, a távlatos KAP megformálására. A radikális reformot előmozdító és támogató magyar politika 1a-nál jobban szolgálhatná hosszabb távon nemzeti érdekeinket, s növelné Európa-politikánk tekintélyét, hitelességét. A 2. és a 3. forgatókönyvek elfogadhatatlanok Magyarország számára. E két változat között egyébként valóságosan fenyegető veszélyt inkább a 2. pálya jelentheti. E változatok elkerülése elsőrendű politikai érdeke hazánknak. Mindehhez befejezésül további két fontos megjegyzés. Egyfelől a sikeres magyar Európa-politikának e területen is előfeltétele a többi tagországgal történő eredményes együttműködés. A közös agrárpolitika alapkérdései tekintetében két csoportosulás található a tagországok között:


101

1) A „londoni klub” (elsősorban Nagy-Britannia és a skandináv országok, továbbá Hollandia) a KAP-reform sürgetése ürügyén gyakorlatilag a renacionalizáció irányába kívánnak áttörést elérni, ugyanakkor KAP-kritikájuk számos részeleme megalapozott. 2) A „tradicionalisták” elsősorban (Franciaország, Spanyolország, Görögország stb.) a jelenlegi rendszer fenntartásában, legfeljebb kisebb kiigazításában érdekeltek. Németország és több további tagország „ingázik” az egyes ügyekben a két csoportosulás között. Magyarország az 1b forgatókönyvet előmozdító politikát követve nem csatlakozhat egyik csoporthoz sem, de valamennyi szereplővel aktív iterációt kell folytatnia. Megalapozott, határozott de egyúttal rugalmas álláspontot követve hazánk hozzájárulhat a valóban távlatos és fenntartható KAP megformálásához. A „londoni klub” konstruktív kezdeményezései támogathatóak, de a renacionalizáció elfogadhatatlan. Ugyanakkor a multifunkcionalitás fenntartása és erősítése támogatást igényel, de nem vezethet a nélkülözhetetlen további reformlépések leállításához. Másfelől aláhúzást igényel, hogy nem egyszerű a konkrét ügyekben a nemzeti érdek megfogalmazása. Az agrárgazdaság területén ahhoz legalább az alapkérdésekben nemzeti konszenzust élvező távlatos agrárpolitika kimunkálása lenne szükséges. Megkerülhetetlen a releváns agrárkérdések felszínre emelése és a politikai döntéshozatalba történő becsatornázása, egyáltalán a jól megszerveződő agrártársadalom reális helyzetértékelése, folyamatos véleménynyilvánítása. E hazai feltételek mindmáig hiányoznak, s azok hiányát a legaktívabb Európa-politika sem ellensúlyozhatja. * * * * *

Referenciák Baldwin, R. (2005): ‘The Real Budget Battle, Une crise peut en cacher une autre’, CEPS Policy Brief No. 75/June 2005 (http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=1237) Buckwell et al. (1997): ‘Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe’. European Economy No 3.

102

Halmai Péter

Buckwell, A. (1996): Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe, Winegarten Memorial lecture, NFU, 10th December. Európai Bizottság (2003): Reform of the Common Agricultural Policy, Proposals: Impact Analyses. Directorate-General for Agriculture. Európai Bizottság, Directorate-General for Agriculture (2007): Prospects for Agricultural Markets 2006-2013. CAP Reports. Elekes A. – Halmai P. (2005): ‘A nemzeti agrárpolitikák lehetőségei – Körvonalazódik a WTO új mezőgazdasági megállapodása’, Külgazdaság 2005/11-12. Halmai P. (2004): A reform ökonómiája, KJK–Kerszöv, Budapest. Halmai P. (2007): ‘Közös agrárpolitika, közös költségvetés?’ Pénzügyi Szemle LII. évf. 1.sz. Latacz-Lohmann, U. – Hodge, I. (2001): ‘»Multifunctionality« and »Free Trade«: Conflict or Harmony?’ EuroChoices, Spring 2001. OECD (2001): Multifunctionality: Towards an Analytical framework. OECD (2004): Analysis of the 2003 CAP Reform. AGR/CA/APM(2003)16/FINAL Perry, J. – Brett, C. – Gee, D. – Hine, R. – Mason, Ch. – Morison, J. – Rayment, M. – Van der Bijl, G. – Dobbs, T. (2001): ‘Policy Challenges and Priorities for Internalizing the Externalities of Modern Agriculture’. Journal of Environmental Planning and Management, 44 (2). Swinbank, A. – Tranter, R. (Eds.) (2004): A Bond Scheme for Common Agricultural Policy Reform. CABI, Wallingford. Tangermann, S. – Banse, M. (2000): Central and Eastern European Agriculture in an Expanding European Union. CAB International, Wellingford. Yrjölä, T.; Kola, J. (2004): Preferences of Consumers in Terms of Multifunctional. Agriculture University of Helsinki. Kézirat.


103

A KAP REFORMJÁNAK ESÉLYEI ÉS HATÁSA A MAGYAR AGRÁRGAZDASÁGRA Fodor Krisztina Az Európai Unió közös agrárpolitikája (KAP) 2013 utáni radikális reformja elkerülhetetlennek tűnik, ugyanakkor a reformok iránya egyelőre bizonytalan. A magyar agrárgazdaság szempontjából stratégiai fontosságú, hogy a mezőgazdaság jelenlegi helyzetének megfelelő stratégiát kövessen a lehetséges reformforgatókönyvek vitájában, és felkészüljön az egyes forgatókönyvekben rejlő buktatók elkerülésére, illetve a lehetőségek kiaknázására. E tanulmány ezért a magyar agrárpolitika eddigi stratégiájának bemutatását követően felvázolja a KAP reformjának forgatókönyveit és azok különbségeit. A helyzetelemzés és az egyes forgatókönyvek alapján a magyar külpolitika által követendő elveket, valamint a hosszú, közép- és rövid távú célokat határoz meg.

1)

Helyzetelemzés

Magyarország pozícióit a mezőgazdasági fejezet tárgyalása során két fontos tényező determinálta. Az egyik a rendszerváltást követő piacnyitás és nagymértékű piacvesztés nyomán csökkenő magyar termelés és a megfeleződött állatállomány. Ez olyan kvóták meghatározását vetítette előre, amelyek hosszú távra fejlődési korlátot állíthattak a magyar mezőgazdaság elé. A másik, a magyar stratégiát a jövőben is meghatározó körülmény az EU agrárgazdasági kapacitásainak (az európai élelmiszer-szükséglethez viszonyított) túlméretezettsége volt. Ezért a régi tagállamok már a csatlakozási tárgyalások kezdetekor arra törekedtek, hogy saját mezőgazdasági kapacitásaikat maximálisan kihasználják, és az új tagállamokat termelésük visszafogására ösztönözzék, vagy kényszerítsék (például a környezetbarát gazdálkodás támogatásával vagy

104

Fodor Krisztina

előírásával). Ezért Magyarország a csatlakozás előtt két alapvető stratégiai célt tűzött maga elé: az egyenlő elbánás elvének érvényesítését és a minél nagyobb kvóták elérését. A magyar agrárpolitika a csatlakozási tárgyalások során az azonos versenyfeltételek biztosítását hozta fel a régi és az új tagállamok gazdáinak azonos mértékű támogatása melletti érvként. Az Európai Unió a tárgyalások végéig következetesen kitartott azon ellenérve mellett, miszerint a közvetlen támogatást a garantált árak csökkentésének kompenzálására kapták a régi tagállamok gazdái. Az új tagállamok esetében viszont a csatlakozást követően emelkedni fognak az árak, így az uniónak semmiféle kötelezettsége nincs az új tagállamok mezőgazdaságának azonos szintű támogatására. A kvóták esetében a magyar tárgyalási stratégia a mezőgazdasági termelés visszaesése átmeneti jellegének hangsúlyozása volt. A cél egy olyan kvóta meghatározása lett volna, ami a mezőgazdasági ágazat visszaesését megelőző időszak reális belső piaci keresletét és export lehetőségeit veszi figyelembe. Ez a célkitűzés, ismerve az unióban kialakult kínálati piacot, csak kismértékben teljesülhetett. A magyar termelőknek és a vidéki társadalomnak nem csak a közvetlen kifizetések és az árszabályozó eszközök jelenthettek többletbevételt a csatlakozás után. A közös agrárpolitika egyre hangsúlyosabb eleme, második pillére, a vidékfejlesztés is fontos fejlesztési lehetőséget, forrásokat jelenthetett a csatlakozás előtt álló országoknak. Az előcsatlakozási alapok közül a SAPARD kifejezetten azzal a céllal jött létre, hogy az EU vidékfejlesztési politikáját és annak intézkedéseit, eljárásrendjét megismertesse a leendő tagállamokkal. A SAPARD azonban nem az európai vidékfejlesztési politika aktuális helyzetét és anyagi elismertségét tükrözte, hanem azt a kívánatos programszerkezetet és forrásarányt, ami az új tagállamok belépésekor, az addigra újra megreformált közös agrárpolitikában várhatóan szerepelni fog. Az Európai Unió tehát nemcsak a közvetlen kifizetések és a kvóták alacsonyan tartásával próbálta korlátozni a leendő tagállamok termelési lehetőségeit, hanem egyidejűleg pozitív, a szerkezetváltást elősegítő agrárpolitikai ösztönzőket is kínált. A magyar agrárpolitika a csatlakozási tárgyalások lezárásáig az eredeti két stratégiai célkitűzés teljesüléséért küzdött, s nem ismerte fel az EU vidékfejlesztési preferenciájában rejlő esetleges kompenzációs lehetőséget, a közvetlen kifizetéseknél „el nem nyerhető” források átcsoportosítását a második pillér céljaira. A 2002. december 13-án Koppenhágában lezárt EU-csatlakozási tárgyalások rögzítették a magyar gazdák belépési feltételeit a KAP szabályozta agrárpiacra. A megállapodás a kvótával szabályozott termékek esetében a fent említett körülményekhez képest kedvezően alakult, mivel a kvóta ugyan a legtöbb termék esetében csak a csatlakozást megelőző évek termelési színvonalát érte el, de bizonyos termékek esetében


105

fennmaradt a lehetőség a (legalább az önellátás szintjét biztosító) fejlődésre. Ugyanakkor a közvetlen támogatásokról született megállapodás (nemzeti támogatás nélkül) egészen 2013-ig jelentős versenyhátrányt okoz a magyar gazdáknak. A közvetlen támogatásokat fokozatosan vezették be: 2004-ben az Agenda 2000 szerint az EU régi tagállamainak biztosított támogatás 25 százalékát, 2005-ben 30 százalékát, 2006-ban 35 százalékát, 2007-ben pedig 40 százalékát kaphatták a gazdák. A támogatások növekedése 2008-tól évi tíz százalék, így a közösségi forrásból finanszírozott közvetlen támogatások csak 2013-ban (azaz a most kezdődő költségvetési periódus végén) érik el az Agenda 2000 szerint járó támogatás 100 százalékát. A megegyezés lehetővé tette, hogy a magyar állam a nemzeti költségvetés terhére, legfeljebb 30 százalékponttal, kiegészítse a közvetlen támogatások összegét. A megengedett legmagasabb nemzeti kiegészítéssel a magyar gazdák versenyhátránya három évvel korábban, 2010-ben szűnne meg. A magyar kormány a költségvetés forráshiánya miatt nem használta ki maradéktalanul ezt a lehetőséget a csatlakozást követő években. 2004-ben a nemzeti kiegészítés mindössze 11 százalék volt, de a csatlakozás második évében is még két százalékponttal elmaradt a megengedett maximumtól. A versenyhátrány top-upnak köszönhető 2010-es megszűnésének realitása a jelenlegi megszorító intézkedések, illetve a konvergenciaprogram miatt minimális. A vidékfejlesztési lehetőségek figyelmen kívül hagyása a SAPARDprogram végrehajtásában is megnyilvánult. A kormányhatározat a SAPARD keretében nyújtott támogatásokról még időben, 1999 decemberében megszületett. Ugyanakkor 2001 nyaráig nem történt határozott intézkedés a végrehajtó SAPARD-hivatal felállítására. Csak 2002. november 26-án született meg a 927/2002 (EC) számú határozat a hivatal tevékenységének engedélyezéséről. A magyar kormányhatározat kilenc intézkedést hagyott jóvá, ám ezekből csak négy végrehajtására kapott engedélyt a SAPARD-hivatal. Ezek az alábbiak: ∗ a mezőgazdasági vállalkozások beruházásainak fejlesztése, ∗ a mezőgazdasági és halászati termékek feldolgozásának és marketingjének fejlesztése, ∗ a vidéki infrastruktúra fejlesztése és ∗ a technikai segítségnyújtás. A szakképzés, a falufejlesztés és a vidéki örökségvédelem, a tevékenységek diverzifikálása, az agrár-környezetvédelem és a termelői csoportok felállítása és működtetése kimaradt az engedélyezett programból. A két utóbbi intézkedést a hazai agrárpolitika már korábban bevezette (NAKP, új szövetkezetek létrehozásának támogatása), így ezek a hazai termelők ezen támogatások igényléséről, és a programok

Fodor Krisztina

106

végrehajtásáról már rendelkeztek tapasztalatokkal. A megmaradt intézkedések megfelelő keretet biztosítottak volna a hazai birtok- és termékszerkezet, illetve az alkalmazott technológiák korszerűsítésének megkezdésére. A program finanszírozására 2000-től a csatlakozásig évente 38 millió euró uniós forrás állt rendelkezésre, amit a magyar kormánynak ki kellett egészítenie évi 12,5 millió euróval. A nyertes projekteknek a nemzeti és uniós források mellett átlagosan 50 százalék önerőt kellett biztosítaniuk. A kezdeti tétlenség miatt a program végrehajtása, az uniós források felhasználása késve történt meg, így a magyar gazdák nem tudtak megfelelően felkészülni a csatlakozást követően jelentősen megemelkedő vidékfejlesztési források fogadására. Az Európai Unió által hazánknak előirányzott források (1. táblázat) 2004–2006-ig „leegyszerűsítették” a magyar agrárigazgatás feladatát, mivel gyakorlatilag a közvetlen kifizetések rendszere és a nemzeti kiegészítése (top-up), illetve a vidékfejlesztési prioritások kérdésében dönthettek. Az előirányzatok 45 százaléka vidékfejlesztési célú támogatás, ami jóval magasabb, mint a régi tagállamokban (16% 2004 és 2006 között). Ezért a magyar stratégiának csatlakozásunk első éveiben nagyobb hangsúlyt kellett fektetnie a vidékfejlesztési források lehívására, a programok végrehajtására. Emiatt még nagyobb hátrányt jelentett a SAPARD korábbi mostoha kezelése. A forrásfelhasználás hiányzó gyakorlata, rutinja miatt jelentős uniós források „ragadhatnak bent” a csatlakozás első éveiben. 1. táblázat

Magyarországnak előirányzott források, 2004-2006 (millió EUR)

Közvetlen támogatások (SAPS) Piaci intézkedések Vidékfejlesztési támogatások (AVOP) Vidékfejlesztési támogatások (NVT)

2004 305,81 18 74,2 181,2

2005 350,8 25 105,9 201,9

2006 408,7 27 137,2 219,2

A vidékfejlesztési intézkedések közül a kísérő intézkedésekre jutó forrásokat (garanciaalap) a nemzeti vidékfejlesztési terv (NVT) alapján használhatta fel Magyarország, míg a strukturális intézkedések forrásai (orientációs alap) az agrár- és vidékfejlesztés operatív programba (AVOP) kerültek. A 2004 és 2006 között felhasználható teljes vidékfejlesztési uniós forrás 919,5 millió euró volt, amiből 65 százalék (602,3 millió euró) jutott a kísérő intézkedések finanszírozására. Ez az arány


107

is azt támasztja alá, hogy az unió milyen nagy szerepet szánt az új tagállamok termelését visszafogó pozitív agrárpolitikai ösztönzőknek. A csatlakozást megelőzően mind a garanciaalapból, mind az orientációs alapból finanszírozott intézkedések magyarországi bevezetésére készült terv (NAKP és SAPARD), így az NVT és AVOP elkészítésében a kormány a korábbi programok stratégiai megállapításaira támaszkodott. A stratégiai célkitűzésekben és a tervezett agrárpolitikai és vidékfejlesztési intézkedések szerkezetében nem történt jelentős változás. A nemzeti vidékfejlesztési terv általános célkitűzésként a vidéki területek fenntartható fejlődéséhez szükséges feltételek megteremtését, a többcélú és környezettudatos gazdálkodást, valamint a tájfenntartást és közjóléti funkciókat szolgáló tevékenységek ösztönzését fogalmazta meg. Az általános cél mellett kitűzött specifikus célok az alábbiak voltak: ∗ a termőhelyi adottságoknak megfelelő termelési szerkezet, a környezettudatos gazdálkodás és fenntartható tájhasználat kialakítása, ∗ a környezet állapotának javítása, a mezőgazdasági eredetű környezeti terhelés csökkentése, ∗ az erdősültség növelése, ∗ a gazdaságok életképességének és termelési hatékonyságának javítása és ∗ a termelők piaci pozícióinak javítása, a foglalkoztatás fenntartása. A nemzeti vidékfejlesztési terv célkitűzéseinek elérését támogató prioritásai között az agrár-környezetgazdálkodás, a kedvezőtlen adottságú és környezetvédelmi korlátozások alá eső területek támogatása, az EU környezetvédelmi, állatjóléti és higiéniai követelményeinek való megfelelés elősegítése, a mezőgazdasági területek erdősítése, a szerkezetátalakítás alatt álló félig önellátó gazdaságok támogatása, valamint a termelői csoportok létrehozásának és működésének támogatása szerepelt. A korai nyugdíjazás programját 2006-ban tervezték bevezetni, de végül nem kezdődött meg a program. Az AVOP három fő stratégiai célkitűzése pedig a mezőgazdasági termelés és élelmiszer-feldolgozás versenyképességének javítása, a mezőgazdaság környezetbarát fejlesztése és a földhasználat racionalizálása, illetve a vidék felzárkóztatásának elősegítése volt. A két program célkitűzései megfelelően egészítették ki egymást (2. táblázat). A magyar vidékfejlesztési stratégiai elképzelések összhangban voltak az Európai Unió tagállamaiban megfigyelhető folyamatokkal, miszerint a mezőgazdaság jelentős nemzetgazdasági szerepe, valamint a foglalkoztatásban és a vidék fenntartásában betöltött funkciói révén stratégiai jelentőségét a folyamatos visszaesés ellenére is megőrzi. Mivel az uniós tendenciákhoz hasonlóan hazánkban is csökken a hagyományos mezőgazdaság közvetlen foglalkoztatási és vidéki jövedelemtermelési szerepe,

108

Fodor Krisztina

felértékelődnek azok a szerkezetátalakításban érvényesíthető stratégiai irányok, amelyek az ágazatot a mennyiségi növekedés felől a minőségi megújulás, egyben a fenntartható fejlődés, azaz a környezettudatos gazdálkodás és multifunkcionalitás irányába terelik. Ugyanakkor a stratégia végrehajtásában komoly problémát jelentett, hogy a csatlakozást követő első két évben a top-up forrásait az NVT intézkedéseire rendelkezésre álló összegből egészítették ki, annak ellenére, hogy az EU többször is nemtetszését fejezte ki. A közvetlen támogatások kifizetési rendszerére vonatkozó magyar döntés kezdeti előnyöket jelentett, ám a jelenlegi kitűnő működés ellenére a jövőben hátrányosnak bizonyulhat. A kormány a csatlakozáskor elfogadta az uniós forrásból finanszírozott közvetlen támogatások egyszerűsített kifizetésének lehetőségét. Három, plusz kétszer egy év hoszszabbítás után Magyarországnak mindenképp át kell térnie a régi tagállamokban is bevezetett egységes gazdaságtámogatási (SPS) rendszer alkalmazására, ami rövid időn belül új támogatási rendszer bevezetését teszi szükségessé, ezzel megterhelve az adminisztrációt. Amenynyiben 2009-ben nem sikerül bevezetni az SPS-rendszert, az Európai Bizottság a 2008. évi szinten befagyaszthatja a közvetlen támogatásokat, ezzel tovább növelve a magyar gazdák versenyhátrányát. A csatlakozást megelőző és a csatlakozás első éveiben követett agrárstratégiáról összegzésképp elmondható, hogy az megkésett volt, és a megvalósítása sajnos nem volt hibáktól mentes. A kezdetben adekvát kettős stratégiai célkitűzéshez való túlzott ragaszkodás kizárta több, a vidékfejlesztésre fordítható forrás megszerzését. A két eredeti célkitűzés elérésében nem volt sikeres az agrárpolitika, mert vagy nem sikerült megoldást találni a problémára, vagy a magyar szándékkal ellentétes forgatókönyv érvényesült. A csatlakozást követő években sem javult az agrárpolitikai stratégia végrehajtása, a hazai mezőgazdaság érdekeit segítő döntések tovább várattak magukra. Az egyszerűsített kifizetési mód választása, illetve korábban a SAPARD-program végrehajtásának elhúzódása kódolta a csatlakozást követő évek adminisztratív problémáit és a vidékfejlesztési forrásfelhasználás nehézségeit. A magyar gazdák régi tagállamokkal szembeni versenyhátránya a minőségi szabályozás és a szabályok hazai betartatása hiányával párosult, így az új tagállamok agrárszektorával összevetve a magyar agrárium térvesztése figyelhető meg.

109 2. táblázat

Az NVT prioritásainak és intézkedéseinek kapcsolódása az AVOP célrendszeréhez Kapcsolódó specifikus nemzeti cél

Agrár- és vidékfejlesztés céljai

NVT és AVOP prioritásai

A prioritásokhoz kapcsolódó intézkedések Mezőgazdasági beruházások támogatása

1. A versenyképes Az erdőgazdálkodás korszerűsítése A mezőgazdasági alapanyag-termelés A halászat modernizálása termelés és élelmegalapozása a Fiatal gazdálkodók támogatása miszermezőgazdaságban A termelés humán feltételeifeldolgozás verSzakmai továbbképzés és átképzés támogatása A mezőgazdasági termelés korszerűsítése

1. Versenyképesebb gazdaság

senyképességének javítása

2. Jobb környezet, kiegyensúlyozottabb területi fejlődés

A vidéki területek fenntartható fejlődésének elősegítése a többcélú környezettudatos gazdálkodás ösztönzése, a foglalkoztatási és jövedelemviszonyok javítása vidék megtartó erejének fokozása érdekében

nek javítása

Az élelmiszer-feldolgozás korszerűsítése A termőhelyi adottságoknak megfelelő termelési szerkezet, környezettudatos gazdálkodás és fenntartható táj-használat kialakítása Környezet állapotának javítása Erdősültség növelése, Gazdaságok életképességének és termelési hatékonyságának javítása Termelők piaci pozícióinak javítása

A vidék felzár- A vidéki gazdasági potenciál kóztatásának elő- fejlesztése, a foglalkoztatás segítése javítása

2. Az élelmiszerfeldolgozás modernizálása

A mezőgazdasági termékek feldolgozásának és értékesítésének fejlesztése Agrár-környezetgazdálkodás

Környezetbarát mezőgazdaság, racionális földhasználat

Kedvezőtlen adottságú vagy környezetvédelmi korlátozás alá eső területek támogatása

Az Európai Unió környezetvédelmi, állatjóléti és higiéniai követelményeinek való megfelelés elősegítése Mezőgazdasági területek erdősítése Korai nyugdíjazás Szerkezetváltás és Szerkezetátalakítás alatt álló félig önellátó gazhatékonyság elődaságok támogatása mozdítása Termelői csoportok létrehozásának és működtetésének támogatása A vidéki jövedelemszerzési lehetőségek bővítése A mezőgazdasághoz kötődő infrastruktúra fejlesztése 3. A vidéki térsé- Alapvető szolgáltatások a vidéki vállalkozók és gek fejlesztése lakosság számára Falufejlesztés és -felújítás a vidék tárgyi és szellemi örökségének védelme és megőrzése Leader+

110

2)

Fodor Krisztina

Az új költségvetési periódust megelőző reform

Miközben Magyarország a csatlakozásra készült fel, a közös agrárpolitika újabb reformon ment keresztül. Ezzel gyakorlatilag már a 2007–2013-as EU-költségvetés tárgyalása előtt eldőlt, hogy mennyi támogatást biztosít az unió az egyes tagállamoknak, és azt milyen intézkedési jogcímeken hívhatják le. Az Európai Tanács 2002 októberében hozott döntést a közös agrárpolitikára fordítható uniós támogatások felső korlátjáról, illetve a moduláció vidékfejlesztésre átcsoportosított összegéről. Ez a döntés 2003 nyarán jelent meg rendelet formájában. A döntés értelmében a KAP kiadásai évente egy százalékkal növekedhetnek nominál értéken. A 2007–2013-as költségvetési időszakban éves szinten kétszázalékos inflációval számolva a mezőgazdasági kiadások reálértéke folyamatosan csökkenni fog. Ennek ellenére a közös agrárpolitika továbbra is az egyik legnagyobb költségvetési elem marad. A KAP 2003-as reformja már a 2000–2006-os költségvetési ciklusban jelentős változásokat hozott az uniós források elosztásában. Az új KAP figyelembe veszi a fogyasztók és az adófizetők érdekeit, miközben továbbra is segíti az európai gazdálkodókat. A változtatások másik fontos vonása a vidékfejlesztési politika megerősítése, illetve a környezetvédelmi szempontok jelentőségének növekedése. A reform emellett javítja az EU tárgyalási pozícióját a WTO mezőgazdasági tárgyalásain. A reform megkönnyíti a gazdák számára, hogy ∗ a piaci viszonyok alapján hozzák meg döntéseiket és versenyképesebbé váljanak (a jövedelemtámogatások megőrzése mellett), ∗ learassák a környezetbarát, fenntartható mezőgazdálkodás által kiérdemelt jutalmukat, ∗ folytassák a kiemelkedő minőségű élelmiszerek előállítását, és növeljék a hozzáadott értéket (a regionális adottságoktól függetlenül), és ∗ megőrizzék az európai vidéki térségek jellegzetes karakterét. Az új agrárpolitika egyszerűbb, kevésbé torzítja a kereskedelmet és érvényesülni hagyja a piaci viszonyokat. A különféle közvetlen kifizetések helyett az egyszeri kifizetést (single payment scheme, SPS) vezették be, amely teljes mértékben függetlenített a termeléstől (decoupled). A régi tagországok számára megmaradt a lehetőség, hogy azokban az ágazatokban, ahol az egyszeri kifizetés bevezetése a termelés felhagyásához vezetne, megtartsák a korábbi, termeléstől függő támogatási formákat (coupled). A reform másik fontos intézkedése a kölcsönös megfeleltetés (cross compliance) bevezetése volt. Az intézkedésnek meg-


111

felelően a gazdák az egyszeri kifizetést csak abban az esetben kaphatják meg, ha mezőgazdasági területüket jó gazdasági és környezeti állapotban tartják, illetve betartják az EU környezetvédelmi, élelmiszerbiztonsági, állat- és növény-egészségügyi és állatjóléti előírásait. A változtatások eredményeként tovább erősödött a közös agrárpolitika második pillére, a vidékfejlesztés. A vidékfejlesztési források növelése mellett létrehozták a moduláció intézményét. Ennek értelmében a nagyobb gazdaságok, melyek 5000 eurónál több közvetlen kifizetéshez jutnak évente, 2005-ben három százalékkal, 2006-ban négy százalékkal, míg 2007-től kezdődően évente öt százalékkal kevesebb közvetlen kifizetésben részesülnek (az SPS-t alkalmazó tagállamokban). Az így megtakarított összeget, melyet az EU központilag oszt szét a tagállamok között a mezőgazdasági terület, a mezőgazdasági foglalkoztatás és a vásárlóerő-paritáson mért egy főre jutó GDP alapján, a tagállamok vidékfejlesztési célokra fordíthatják. Minden tagállam megkapja a modulációból nála keletkező megtakarítások legalább 80 százalékát. A 2003-as reform további változtatásokat helyezett kilátásba bizonyos termékek (vaj, rizs, rozs) intervenciós és támogatási mechanizmusában. Ezek a változtatások 2013-ig vannak érvényben, így a következő költségvetési periódus végéig nem várható változás a közös agrárpolitikában. A költségvetés kiadási szerkezetében bekövetkezett változás miatt a KAP és a vidékfejlesztési politika kiadásai a második, A természeti erőforrások megőrzése és kezelése című fejezetbe kerültek. E változás előnye, hogy a mezőgazdasági kiadások azon része, melyet korábban a Strukturális intézkedések fejezetben könyveltek el, a piachoz kapcsolódó kiadásokkal, közvetlen kifizetésekkel és a vidékfejlesztési kiadásokkal egy helyen szerepel. Összehasonlítva a korábbi költségvetési periódussal (2004-es árakon számolva) a mezőgazdaságra és vidékfejlesztésre fordított támogatás részesedése a kötelezettségvállalási előirányzatokból mindössze 2,3 százalékponttal csökkent. Külön vizsgálva a piachoz kapcsolódó kiadásokat és közvetlen kifizetéseket, illetve a vidékfejlesztési politikára fordítható forrásokat már jelentősebb a változás. A KAP mezőgazdasági kiadásainak részaránya közel hat százalékponttal kevesebb a 2007–2013-a költségvetési periódusban, ugyanakkor a vidékfejlesztési politika részesedése három százalékponttal emelkedett. A piachoz kapcsolódó kiadások és közvetlen kifizetések az előző finanszírozási periódushoz képest mindössze 2,8 százalékkal növekedtek, míg 69,75 milliárd euró, azaz 82 százalékkal több forrás áll rendelkezésre a vidékfejlesztési célok megvalósítására. Ennek köszönhetően a vidékfejlesztés részaránya a második fejezeten belül a költségvetési periódusban átlagosan közel 20 százalékra nő. A piachoz kapcsolódó kiadások és közvetlen kifizetések részesedése a kötelezettségvállalási előirányzatokból az új költségvetési időszak alatt nem állandó. 2007-ben

112

Fodor Krisztina

ez az arány még 35,72 százalék, ami a periódus utolsó évére 31,98 százalékra csökken. Az új és régi tagállamok esetében eltérő a vidékfejlesztési források és a piaci intézkedésre és közvetlen kifizetésekre fordítható források aránya és arányának alakulása a következő hét évben. A régi tagállamok esetében a vidékfejlesztésre fordítható források mértéke fokozatosan nő, és a 2004–2006-os időszak 16 százalékos részesedéséről eléri a 24 százalékos hányadot 2013-ig. Ezzel szemben az új tagállamok egyre több forrást kapnak a közvetlen kifizetések finanszírozására, míg a vidékfejlesztési támogatások kisebb mértékben növekednek. Ezért a második pillérre fordítható források aránya fokozatosan csökkenni fog. További jelentős változás az előző periódushoz képest a közös agrárpolitika és a vidékfejlesztési politika finanszírozásának leegyszerűsítése. A KAP finanszírozása a továbbiakban az új, Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból (European Agricultural Guarantee Fund, magyarul EMGA) történik, míg a vidékfejlesztés finanszírozására is külön alapot, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapot (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD, magyarul EMVA) hoztak létre. A vidékfejlesztési politika célkitűzéseit tekintve is egyszerűsödött. A vidékfejlesztési politika céljai a jövőben három fő célkitűzésen keresztül érvényesülnek. 1) A mezőgazdasági és erdészeti szektor versenyképességének fokozása szerkezetátalakítási támogatások segítségével 2) A földterületekkel való gazdálkodás (beleértve a vidék és a környezet minőségének javítását) 3) A gazdasági tevékenységek diverzifikálása és az életminőség javítása a vidéki térségekben A 2007–2013-as költségvetési periódusban újra késik a vidékfejlesztési stratégia megvalósítása Magyarországon. Ebben az időszakban a tervezési és társadalmi egyeztetési folyamat kései (2005. decemberi) megkezdése miatt egyelőre nem rendelkezik Magyarország Brüsszel által elfogadott vidékfejlesztési programmal. Ennek ellenére az Új Magyarország vidékfejlesztési stratégiai terv (ÚMVST) távlatos célkitűzései már kellő támpontként szolgálnak a magyar stratégia megítéléséhez. A stratégia továbbra is az európai agrármodellt kívánja követni, ami a korábban említett hiányosságok miatt – az ÚMVST állításával ellentétben – még nem szilárdult meg Magyarországon. Az új stratégia az agrár- és vidékfejlesztés legfontosabb feladatának a vidéki lakosság alacsony gazdasági aktivitása, alacsony foglalkoztatottsága és ezáltal alacsony jövedelmi szintje miatt kialakult társadalmi feszültség kezelését tekinti. A vidéki térségek gazdasági megerősítésére három stratégiai célt határozott meg az új terv.


113

1) A jó mezőgazdasági adottságú, versenyképes, integráló mezőgazdasági üzemek támogatását 2) A megerősödő családi gazdálkodók, fiatal gazdák és kisebb gazdaságok vidékfejlesztési forrásokból történő támogatását 3) A vidéki mikrovállalkozások erősítését A stratégia a program sikeréhez elengedhetetlennek tartja a hagyományokra épülő modernizációt a szolgáltatások elérésének javításában, a falumegújítás és örökségvédelem területén, illetve a kapacitásfejlesztésben és az innovatív vidékfejlesztési hálózatok kialakításában. A stratégiai célkitűzések alapján megfogalmazott prioritások, beavatkozási akciók a korábbi vidékfejlesztési programok célrendszerén, struktúráján és eredményein alapszanak. Emellett tartalmilag összhangban van az Európai Unió Tanácsa által kidolgoztatott vidékfejlesztésre vonatkozó közösségi stratégiai útmutatásokkal. Ennek megfelelően a stratégiai terv a beavatkozási akciókat három intézkedéscsoportba osztja. I. intézkedéscsoport: a mezőgazdaság és az erdészeti ágazat versenyképességének javítása 1. Az információk és a tudás elterjesztésének támogatása 2. A korszerkezetváltás támogatása 3. Gazdasági és termelési szerkezetváltás 4. A befektetések és a minőség támogatása 5. Infrastrukturális támogatások II. intézkedéscsoport: a környezet és a vidék állapotának javítása 6. Agrár-környezetgazdálkodási, Natura 2000 és erdő-környezetgazdálkodási támogatás 7. A kedvezőtlen adottságú területek és a hagyományos mezőgazdasági táj megőrzése 8. Beruházási támogatás a környezeti előírások betartása és a vízgazdálkodás érdekében 9. Az erdőtelepítés és -gazdálkodás támogatása 10. A jó minőségű víz egyensúlyi mennyiségének biztosítása 11. A talajvédelem erősítése 12. Az állatjóléti kifizetések biztosítása III. intézkedéscsoport: a vidéki térségek életminőségének javítása és a diverzifikáció ösztönzése 13. A diverzifikáció, a mikrovállalkozások és a turizmus természeti és kulturális örökségre épülő támogatása

Fodor Krisztina

114

14. Az alapszolgáltatásokhoz való hozzáférés javítása és a falumegújítás 15. A helyi kapacitásépítés támogatása Az uniós iránymutatásnak és előírásoknak megfelelően mindhárom intézkedéscsoport a LEADER-megközelítés alkalmazásával is végrehajthatók. A terv szerint a 2007 és 2013 között megközelítőleg ötmilliárd euró uniós vidékfejlesztési forrás 47 százalékát az első, 32 százalékát a második, 17 százalékát pedig a harmadik intézkedéscsoport végrehajtására kell fordítani. A LEADER-intézkedésekre a források 5,5 százaléka jut, amelyet az egyes intézkedéscsoportokra jutó forrásokból vonnak le (25% – 10% – 65%). A stratégia általános célkitűzése valóban az egyik legsúlyosabb probléma megoldására, az vidéki foglalkoztatás növelésére irányul. A fenntartható fejlődés kitűzése is összhangban van a nemzetközi és az uniós nyilatkozatokkal és irányelvekkel. A hármas stratégiai cél megjelölés helyesen ismeri fel, hogy a mezőgazdasági szereplők nem alkotnak homogén csoportot, így eltérő helyzetük más-más agrárpolitikai megközelítést igényel. A stratégia másik fontos eleme, hogy a vidéki, nem mezőgazdasági mikrovállalkozások lehetőségeinek javítását is támogatja, ezzel mintegy elismerve, a vidékpolitika nem csak a vidéki mezőgazdasági termelőket és vállalkozásokat kell, hogy érintse. Az egyes intézkedéscsoportokban meghatározott intézkedések szintén az uniós irányvonalat követik, ugyanakkor az általános stratégiai célkitűzés egyik eleméhez, a vidéki foglalkoztatás növeléséhez aligha tud jelentősen hozzájárulni. A falusi turizmust, örökségvédelmet támogató politika nem tud megfelelő számban új munkahelyet teremteni. Ráadásul a harmadik intézkedéscsoportra szánt források is jelentősen elmaradnak az Európai Unió ajánlásától (3. táblázat). 3. táblázat

Az egyes intézkedéscsoportokra ajánlott és szánt források Tengelyek I. II. III. IV.

EU ajánlás 19,2 48,0 19,2 9,6

Magyar terv 45,6 31,4 13,5 5,5

Abszolút eltérés (százalékpont) +26,4 -16,6 -5,7 -4,1

Magyar terv EU ajánlás % 238 65 70 57

A forrásmegosztás nagyobbik hibája, hogy az első intézkedéscsoportra a teljes uniós források majdnem fele jutna, miközben az unió nem támogatja a termelés további növelését. Vitathatatlan, hogy a magyar mezőgazdaság tőkehiány miatt nem tudja a szükséges korszerűsítéseket


115

végrehajtani, de a mezőgazdasági versenyképesség növelésére szánt ilyen mértékű támogatás semmiképp sem indokolt. A kukorica intervenciós felvásárlása szabályozásának megváltoztatása gyakorlatilag figyelmeztetés volt Magyarországnak: az európai agrármodellel ellentétes célokat nem finanszírozza a közös költségvetés. Amennyiben az ÚMVST végleges változatában nem történik jelentős változás a forráselosztásban, a magyar agrár- és vidékfejlesztési stratégia továbbra is fél lábon fog állni. Mivel a mezőgazdasági politika iránya már a 2007–2013-as költségvetés vitája előtt eldőlt, Magyarországnak nem volt lehetősége a közös agrárpolitika reformjának irányát érdemben befolyásolni. Ezért a magyar agrárpolitika legfontosabb feladatai a következő hét évben az európai agrármodellnek megfelelő politika végrehajtása, az európai források maradéktalan kihasználása, illetve a közös agrárpolitika várhatóan 2013 után bekövetkező reformjának a magyar érdekek szerinti befolyásolása, és a lehetséges reformszcenáriókra történő felkészülés.

3)

A közös agrárpolitika reformjának lehetséges forgatókönyvei

A közös agrárpolitika reformját két kiemelkedő tényező teszi szükségessé. Az egyik a költségvetési kiadások nagysága. Az agrárpolitika a 2007–2013-as időszakban is több mint egy harmadát teszi ki a teljes közösségi költségvetésnek. Ezért főként a költségvetés nettó befizetői a közös agrárpolitika olcsóbbá tételében érdekeltek. A másik tényező a WTO-ban folyó tárgyalások az agrárkereskedelem liberalizálásáról. Az Európai Unió folytonos támadásoknak van kitéve, mivel az ellenérdekelt államok kereskedelmet torzító támogatásnak tartják a közvetlen kifizetéseket. Mivel a közös agrárpolitikát érintő legtöbb kritika a közvetlen kifizetésekkel szemben fogalmazódott meg, ezt figyelembe véve négy lehetséges reformforgatókönyv képzelhető el 2013 után. 1) Status quo. A közvetlen támogatások terén nem történne változás, az új tagok gazdálkodói az átmeneti időszak után ugyanakkora támogatásban részesülnének, mint az EU15 gazdálkodói. Ebben az esetben nem várható, hogy jelentősen csökkenthető lenne a közös agrárpolitikára fordítandó közösségi forrás. 2) Mérsékelt reform. Ebben a szcenárióban bevezetnék a nemzeti társfinanszírozást, s a mezőgazdasági támogatások egy részét a tagállamnak kellene kifizetnie. Így jelentősen csökkenhetne a közös agrárpolitika költsége, s a megtakarított összegek egy részét (vagy

116

Fodor Krisztina

akár az egészet) a vidékfejlesztési politika céljaira lehetne felhasználni. 3) Jelentős reform. A közvetlen támogatások fokozatos megszüntetése. Ez a leépítés csak több év alatt lenne megvalósítható (2005-től kezdve, 8%-os évenkénti csökkenéssel 2017-re szűnnének meg a közvetlen kifizetések). Ebben az esetben az új tagok „kárpótlásként”, a felzárkózás elősegítésére továbbra is megkapnák a nekik elvileg járó támogatás felét, amit akár vidékfejlesztési programokra is felhasználhatnának. 4) Nemzeti hatáskör. Az agrárpolitika visszakerülne a tagállamok hatáskörébe. Az EU ugyanakkor ügyelne a versenyszabályok betartására, felső korlátot állapítana meg a mezőgazdasági támogatásokra, és megőrizné a minőségi, az állat- és növény-egészségügyi, illetve az állatjóléti szabályozás jogát. A tárgyalások során az utóbbi két forgatókönyv eddig nem merült fel reális alternatívaként, ám a nettó pozíció körüli viták fennmaradása és kiéleződése esetén végső megoldásként elképzelhető e két radikálisabb szcenárió megvalósulása is. A négy lehetséges forgatókönyv közül hazánknak kettő kedvezőtlen, egy kedvező, egy pedig semleges következményekkel járna. A status quo-forgatókönyv kedvező lenne az országnak. A közvetlen támogatások maximális nemzeti kiegészítéssel 2010-re egyenlő feltételeket biztosítanának a régi és az új tagállamok termelőinek, így a magyar mezőgazdaság minőségi előnyei jobban érvényesülhetnek, új piacot szerezhetne, és a bővülő forrásokból fokozatosan ledolgozhatná az elavult technológiák és termelési rendszerek alkalmazásából eredő költséghátrányát. A kormánynak 2013 után nemzeti forrásokat csak az uniós vidékfejlesztési támogatások kiegészítésére kellene fordítania, így a közvetlen kifizetés nemzeti kiegészítésére költött összegek a vidékfejlesztésben rejlő lehetőségek kiaknázását segíthetnék. A növekvő mezőgazdasági támogatások hazánk jelenlegi enyhe nettó haszonélvező-pozícióját erősítenék. E forgatókönyv sikeréhez viszont elengedhetetlen, hogy a vidékfejlesztési források sokkal inkább a vidék és a többfunkciós, családi gazdaságok helyzetének javítására koncentráljanak, mintsem az amúgy versenyképesebb nagyüzemek modernizációjára. A jelentős reform rövid távon előnyös, hosszú távon semleges hatással lenne a magyar mezőgazdaság helyzetére. Mivel a régi tagállamoknak jutó közvetlen támogatás folyamatosan csökkenne, az új tagállamok viszont megkapnák a korábbi előirányzatok felét, megfordulna a jelenlegi helyzet, az új tagállamok gazdálkodói kerülnének kedvezőbb versenyhelyzetbe. Ez a támogatás segítené a mezőgazdasági termelés korszerűsítését, ám erre a célra a status quo-forgatókönyvhöz képest


117

fele annyi uniós forrás állna rendelkezésre. Emellett a közvetlen kifizetések megszűnését követően hazánk is csak vidékfejlesztési célokra kaphatna uniós támogatást. Mivel e források lehívásának feltétele a nemzeti társfinanszírozás, a magyar mezőgazdaság fejlődési lehetőségeit a közvetlen kifizetések megszűnését követően behatárolná a mindenkor aktuális, nehéz költségvetési helyzet. A mérsékelt reform a magyar költségvetés korlátozott finanszírozási lehetőségei miatt kedvezőtlen forgatókönyvnek tekinthető. Gyakorlatilag a jelenlegi, az új tagállamok közvetlen kifizetéseinek nemzeti kiegészítését engedélyező gyakorlat válna általánossá az unióban. A magyar gazdálkodók versenyhátránya így 2010-re megszűnne ugyan, de nem növekednének jelentősen a modernizációra fordítható források. A hazánknál fejlettebb tagállamoknak lényegesen kisebb terhet jelentene a nemzeti kiegészítés finanszírozása. A felszabaduló közösségi források második pillérbe csoportosítása nem javítaná a hazai vidékpolitika lehetőségeit, mivel a nemzeti kiegészítés mellett kevesebb magyar költségvetési összeg jutna a vidékfejlesztési programok nemzeti társfinanszírozására. Végül az agrárpolitika nemzeti hatáskörbe utalása a lehető legkedvezőtlenebb forgatókönyvet jelentené Magyarországnak. Így a magyar termelők elesnének minden uniós forrástól, amit a magyar agrárpolitika, a magyar költségvetés nem lenne képes pótolni. Hiába határozná meg az Európai Unió a támogatások felső korlátját: a gazdagabb tagállamok ki tudják majd fizetni a megengedett maximális támogatást, míg a szegényebb államok, így hazánk, nem tudják hasonló mértékben támogatni termelőiket. Így állandósulna a magyar gazdák versenyhátránya, s a vidék felzárkózási esélyei jelentősen csökkennének. Emellett a minőségi szabványok betartatása is jelentős apparátust igényelne, s az ellenőrzés hiánya fokozná a magyar termékek versenyhátrányát.

4)

Követendő elvek, értékek és célok

A magyar agrárpolitikának az uniós tárgyalások során mindenképp a status quo vagy a jelentős reform mellett kell kiállnia. Ugyanakkor a magyar mezőgazdaság helyzete és jövője szempontjából nem csak a finanszírozási kérdéseknek van jelentősége. Hiába áll rendelkezésre megfelelő mennyiségű forrás, ha azt nem az agrárágazat érdekeinek megfelelően használja fel az ország. A magyar mezőgazdaság szempontjából az egyik fő stratégiai kérdés a birtokszerkezet átalakítása, a versenyképes, minél kevesebb tagban

118

Fodor Krisztina

lévő üzem- és birtokméret kialakítása. A nem egységes agrárpolitika hátrányos következménye a régi tagállamokkal összehasonlítva alacsony közvetlen kifizetések által leszorított földár. Hazánk vállalta a magyar földpiac megnyitását hét évvel a csatlakozást követően. Stratégiai fontossággal bír, hogy a termőföld magyar tulajdonban maradjon, és a Nemzeti Földalap segítségével végbemehessen a birtokszerkezet racionalizálása. Ennek érdekében a külföldi magán- és jogi személyek földvásárlását szigorú feltételekhez kell kötni, hogy csak azok élhessenek a lehetőséggel, akik hazánkban akarnak letelepedni, és nem befektetési céllal vásárolnak magyar termőföldet. A csatlakozás első éveinek tapasztalatai bizonyítják, hogy hazánknak a közös agrárpolitika fennállása alatt mindenképp az európai mezőgazdasági modell, a többfunkciós mezőgazdaság irányelveit kell követnie. Ezért kiemelkedően fontos, hogy az európai agrármodell ne csak a tervek és a retorika szintjén jelenjen meg, hanem a tettekben, a végrehajtásban is. Ennek érdekében a jövőben fel kell gyorsítani a vidékfejlesztési programok végrehajtását, s az európai javaslatoknak megfelelően kell alakítani a vidékfejlesztés részesedését a KAP-forrásokból. Az európai agrármodell követése nem csak a források megszerzése miatt elengedhetetlen. A WTO-tárgyalások az agrárkereskedelem liberalizálásához vezethetnek hosszú távon. Így minden olyan támogatási politika, aminek versenyt és kereskedelmet torzító hatása van, hoszszú távon fenntarthatatlan. A többfunkciós mezőgazdaság támogatása a piaci kudarcok ellensúlyozását célozza, így a termelők nem támogatást kapnak, hanem az általuk nyújtott szolgáltatások ellentételezéseként egyfajta prémiumban részesülnek. A többfunkciós mezőgazdasági modell megvalósítása feltételezi, hogy a mindenkori agrárstratégia különbséget tesz a támogatás nélkül is versenyképes gazdaságok, a támogatással versenyképessé tehető kicsi és közepes családi gazdaságok, a többfunkciós gazdaságok, illetve az agrárpolitika látóköréből félig-meddig kikerülő önellátásra termelő, illetve hobbigazdaságok között. Ezért a magyar agrárpolitika sürgető feladata, hogy ágazatonként határozza meg azokat a területeket, illetve azt a versenyképes üzemméretet, ami nem szorul állami támogatásra. Ennek megfelelően ágazatonként azok az üzemek kapnának modernizációs támogatást, amelyek versenyképessé tehetők, s a támogatás megszűnését követően is helyt tudnak állni a piacon (kis-, közepes üzemek, családi gazdaságok). A jelenleg is versenyképes, illetve a csak önellátásra, jövedelemkiegészítésként termelők ilyen jellegű támogatása nem lenne hatékony. A többfunkciós gazdaságok támogatás nélkül nem lennének versenyképesek, mivel a természeti körülmények olyan közjavak előállítására „kényszerítik” őket, amelyek költségeit a piac nem kompenzálja. Ezért valamennyi ágazatban az ilyen funkciót betöltő gazda-


119

ságokat kellene állandó „támogatásban”, a közjavakért fizetett prémiumban részesíteni. Az önellátó gazdaságok esetében az agrárpolitikának el kell döntenie, hogy szociális vagy agrár- és vidékfejlesztési kérdésként kezeli a problémát. A kisméretű, önellátó gazdaságoknak nyújtott támogatást az eddigi európai tapasztalatok szerint inkább fogyasztásra, mint fejlesztésre fordították a kedvezményezettek. Amennyiben az agrárpolitika látókörében marad a probléma, a követendő stratégia a hazai feldolgozó, integráló üzemek megerősítése kell legyen, amely képes a törpegazdaságokban keletkező termékfelesleg felvételére, ezzel biztosítva a vidékiek jelentős részének a kiegészítő jövedelmet, a nagyobb anyagi biztonságot. Végül meg kell említeni a hazai piac stratégiai fontosságát is. A magyar mezőgazdasági termékek jelentős térvesztése nem csak a külpiacokon következett be, hanem a hazai piacon is. Ezért a magyar agrárpolitikának arra kell törekednie, hogy a minőségi magyar termékeket az árral versenyző, rosszabb termékektől a megfelelő szabályozás érvényesítésével megóvja. A magyar termelők, főként a kis- és közepes gazdaságok a hazai piacon lehetnek versenyképesek, így az általuk termelt termékeknek biztosítani kell a keresletet. Az agrárpolitika feladata, hogy elősegítse a magyar fogyasztók tudatos vásárlási magatartását. A csak a nemzetközi piacokra támaszkodó mezőgazdaság állandóan ki van téve a világpiac hirtelen változásainak, ami bizonytalanná teheti az ágazat jövőjét. A fentiek alapján a magyar agrárpolitikának az alábbi rövid, középés hosszú távú célokat kellene követnie. Rövid távon, az elkövetkezendő egy-két évben: ∗ az európai mezőgazdasági modell megfelelő alkalmazása érdekében ágazatonként fel kell mérni a már versenyképes, versenyképessé tehető, többfunkciós, illetve apró gazdaságok körét; ∗ a birtokszerkezet-váltást elő kell készíteni és végre kell hajtani; ∗ az uniós támogatási forrásokat a fent meghatározott elvek szerint kell felosztani az egyes gazdasági csoportok között; ∗ a rendelkezésre álló uniós forrásokat az európai mezőgazdasági modellnek megfelelően maximálisan fel kell használni, hogy javítsa hazánk tárgyalási pozícióit a közös agrárpolitika reformjának folyamata során. Középtávon, a következő öt évben: ∗ az európai mezőgazdasági modell rutinszerű működtetése, a tapasztalatok alapján szükséges kisebb módosítások meghatározása és végrehajtása;

Fodor Krisztina

120

∗ 2010-től a kiegyenlítődő versenyfeltételek segítségével piacszerzés a magyar termékeknek mind bel-, mind külföldön; ∗ a közös agrárpolitika reformfolyamata során a magyar érdekek következetes képviselete, szem előtt tartva a legfontosabb célt, a támogatások miatt jelenleg fennálló versenyhátrány fennmaradásának elkerülését. Hosszú távon, a következő 10-20 évben: ∗ az európai mezőgazdasági modell következetes alkalmazásának köszönhetően fejlődésnek indult magyar mezőgazdaság és vidék további támogatása, a modell fenntartása; ∗ az európai uniós források biztosítása, lehetőleg mindaddig, amíg a magyar mezőgazdaság állapota és a nemzeti finanszírozási lehetőségek az uniós segítség nélkül nem képesek a modell fenntartására. A magyar agrárpolitika akkor érhet el sikereket a reform folyamat során, ha megteremti az európai mezőgazdasági modell megvalósításának feltételeit, s a források felhasználásakor maximálisan figyelembe veszi az uniós irányelveket, illetve világosan meghatározza érdekeit és stratégiai céljait. Amennyiben ez elmarad, a magyar agrárpolitika súlytalan szereplőként vesz majd részt a közös agrárpolitika megreformálásában, és nem lesz képes a hazai érdekek hatékony képviseletére. * * * * *

121

A PIACI EGYÜTTMŰKÖDÉSRE ÉPÜLŐ KÖZÖS POLITIKÁK A kötetnek ebben a részében két közös politika, az egységes belső piac és a gazdasági és monetáris unió (GMU) tárgyalására kerül sor, valamint egy olyan témáéra, ami a belső piac egyik fontos részkérdése, nevezetesen a munkaerőpiac. Az egységes belső piac kérdéseiről három tanulmány (Gáspár Pál, Rácz Margit, Dienes-Oehm Egon) készült. Mindháromban történeti öszszefüggésben az ún. négy szabadság érvényesülését mutatjuk be, és a 2004-es csatlakozással automatikusan e piac részévé vált magyar gazdaság néhány kihívása is szóba kerül. Az egységes belső piac egy véget nem érő liberalizációs folyamatként is felfogható. Így az érdeksérelemmel járó nemzeti korlátok leépítése ugyanúgy napjaink belső piacát is jellemzi, mint ahogy az 1980-as évek végétől a belső piac megteremtésének időszakában. Ebben a folyamatban már az EU27 vesz részt, ez pedig nem utolsósorban azt is jelenti, hogy a bérek, az árak, az adók stb. különbségei az egységes belső piacon belül megnőttek, mert a fejlettségi heterogenitás is megnőtt. A kérdés az az, hogy maga a liberalizáción keresztül „egybenyitása” a piacnak ilyen körülmények között sérülhet-e, vagy ezek a különbségek telephelyi előnyként hoszszabb távon mindenki számára növekedési esélyt jelentenek. Az Európai Unió jövője szempontjából a belső piac kiteljesedése az egyik legfontosabb integrációs egybetartó erő. A GMU-ról, a közös pénzről, és a magyar GMU-csatlakozásról két tanulmány (Losoncz Miklós, Rácz Margit) készült. A két tanulmányban részben az euróövezet kihívásairól, részben pedig a magyar csatlakozás rögös útjáról van szó. A konvergenciaprogram teljesítése az egyik legfontosabb magyar gazdaságpolitikai feladat, nemcsak azért, mert ez az eurózónához való csatlakozás feltétele, hanem azért is, mert a magyar gazdaságpolitikának vissza kell nyernie a hitelességét az unióban. Ez pedig csak akkor érhető el, ha az EU egészében kiugróan magas magyar államháztartási hiányt 2009-re sikerül a GDP-ben mért három százalék körüli szintre csökkenteni. A tanulmányok ezt a problémát vizsgálják különböző szempontokból.

122

Az unió munkaerőpiacának vizsgálata (Fóti Klára, Lukács Éva) azért is kap külön hangsúlyt, mert a szolgáltatásliberalizáció nem valósítható meg a valóban szabad munkaerőmozgás biztosítása nélkül, és azért is, mert az elöregedő Európában a migráció szerepe növekedni fog. A két szerző végzettségének különbözősége lehetőséget ad arra, hogy közgazdasági és jogi szempontból egyaránt vizsgálat tárgya legyen ez, az Európai Unió sikeressége szempontjából oly fontos kérdés.

Az EU egységes belső piacának fejlesztése, szerkezete…

123

AZ EU EGYSÉGES BELSŐ PIACÁNAK FEJLESZTÉSE, SZERKEZETE ÉS DINAMIKÁJA, SÚLYA A MAGYAR GAZDASÁGBAN Gáspár Pál A magyar gazdaság növekedése szempontjából meghatározó jelentőséggel bír az EU egységes belső piacának fejlődése, az egységes piac előtt álló jogi, szabályozási és intézményi korlátozások és akadályok lebontása. Az egységes belső piac fejlődése magában foglalja a négy szabadság elvének érvényesülését és ehhez kapcsolódóan a termelési tényezők szabad áramlását. Így érinti a munkaerő és a tőke, mint termelési tényezők, valamint az áruk és szolgáltatások országhatárokon átnyúló akadálymentes áramlását. Figyelembe véve a hazai gazdaság nyitottságát, növekedésünk keresletoldali függését az egységes belső piac dinamikájától a hazai gazdaságpolitika és diplomácia számára számos feladat adódik az egységes belső piac fejlődését illetően. Ezeknek és a belső piac fejlődésének egyaránt ki kell terjednie a termelési tényezők, valamint az áruk és szolgáltatások korlátozásmentes áramlására és kereskedelmére. A tanulmány első fejezete röviden elemzi a probléma fontosságát a magyar gazdaság növekedése, felzárkózása szempontjából. A második fejezet bemutatja azokat a tényezőket, amelyek a termelési tényezők szabad áramlásából, az egységes belső piac fejlődéséből a magyar gazdaságra hárulnak. Külön elemzi az áruk, a szolgáltatások kereskedelmét, a munkaerő és a tőke szabad áramlását, az ebből eredő előnyöket és alkalmazkodási igényeket. A tanulmány zárófejezete javaslatokat fogalmaz meg a hazai gazdaságpolitika számára az EU egységes belső piacának fejlesztésével kapcsolatos stratégiát illetően.

Gáspár Pál

124

1)

A téma jelentősége a magyar gazdaság felzárkózása és a gazdaságpolitika szempontjából

Az Európai Unió egységes belső piacának fejlődése és mélyülése több ok miatt is kiemelt jelentőséggel bír a hazai gazdaság növekedése és a hazai gazdaságpolitikai prioritások szempontjából. Egyrészt, a magyar gazdaság nemzetközi összevetésben – és ezen belül az EU27 átlagával és főbb gazdaságaival való összehasonlításban is – kiemelten nyitott reálgazdasági értelemben. A külkereskedelem részesedése a GDP-ben eléri a 130 százalékot; ezen belül az export meghatározó része (közel 75%-a) az EU27 piacaira kerül. A kereskedelmi integráltság foka Magyarországon meghaladja sok európai uniós tagállam, sőt egyes esetekben még az eurózónához tartozó gazdaság integráltságának fokát is, ami erőteljes függést és ráutaltságot okoz az európai piacok fejlődésére. Ugyanakkor közismert a pozitív korreláció a gazdasági nyitottság és növekedés között, ami erősítheti az EU27 belső piacának a hazai növekedésre gyakorolt ösztönző hatását. Továbbá, szorosan kapcsolódva az utóbbi gondolathoz, a magyar gazdaság üzleti ciklusainak korreláltsága az eurózónával az újonnan csatlakozott közép-európai gazdaságok közül a legerőteljesebb. Ez részben összefügg az erőteljes reálgazdasági nyitottsággal és integrációval, részben kapcsolódik a feldolgozóiparban megvalósult erőteljes külföldi tőkebefektetésekhez, ami a térségben kiugróan magas szintre emelte az intraindusztriális kereskedelem részesedését a teljes kereskedelmen belül. Mindezek eredményeképpen nem csak az export magas aránya, hanem az üzleti ciklusok harmonizáltsága miatt is a növekedés dinamikája és időbeli lefutása szorosan korrelál az EU, ezen belül az eurózóna folyamataival. Másrészt, a téma azért is fontos a hazai gazdaságpolitika számára, mert a nemzetközi elméleti és empirikus tapasztalatok egyértelműen pozitív korrelációt mutatnak ki a termelési tényezők egységes piacon megvalósuló szabad áramlása, illetve a gazdasági növekedés között. A közgazdasági irodalomban ma már alapvetően egyetértés van abban, hogy a reálgazdasági nyitottság és a kereskedelem pozitívan korrelál a gazdasági növekedéssel, és hasonlóképpen konszenzus alakult ki abban a tekintetben, hogy a tőkeáramlásoknak hosszú távon szintén áldásos hatásuk van. Az utóbbit illetően nagyobb az egyetértés a közvetlen tőkebefektetések hatásának megítélésében, míg nagyobb bizonytalanság


125

mutatható ki a pénzügyi áramlások növekedésének hatását illetően. Ez utóbbiról az a konszenzusos vélemény, hogy hosszabb távon pozitív növekedési és stabilizálási hatással rendelkeznek, míg rövid távon alkalmazkodási költségeket jelentenek a fogadó gazdaság számára. Végezetül a munkaerő-áramlás és a migráció az összes jelentősebb hagyományos és modern elméletben a jólétet növelő hatással bír, ahogy azt az Európai Bizottság tanulmányai is mutatták. Amennyiben igaz a pozitív kapcsolat, és a magyar gazdaság függ az áru-, tőke- és munkaerő-áramlás szabadságától, úgy ennek fontos szerepet kell játszania a hazai gazdaságpolitikai és diplomáciai stratégiában. Harmadrészt, a nemzetközi empirikus és elméleti elemzések egyértelműen pozitív kapcsolatot mutattak ki a belső piac deregulálása, a kereskedelmet és a termelési tényezők szabad áramlását korlátozó akadályok lebontása és a gazdasági növekedés között. A londoni CEPR által az Európai Bizottság megbízásából készített tanulmány szerint az Európai Unió növekedési problémáinak és az USA-tól elmaradó fejlődésnek az egyik forrása a termelési tényezők szabad áramlását korlátozó akadályok megléte. Ugyanakkor a korlátok lebontása az elmúlt két évtizedben jelentős növekedési többletet szabadított fel az EU és ezen belül az egyes tagállamok számára. A liberalizálás ugyanakkor összességében féloldalasnak bizonyult, mert miközben az árú- és tőkeáramlások esetében megteremtődött az egységes belső piac, addig a munkaerő és szolgáltatások áramlása előtt a meglévő gazdasági korlátokon túlmenően erőteljes intézményi és szabályozási akadályok tornyosulnak. Ezért a hazai gazdasági szereplőknek alapvető érdekük ezen korlátozások lebontása a növekedési előnyök elérése érdekében.

2)

Az egységes belső piac: előnyök, kihívások és gazdaságpolitikai és diplomáciai feladatok

2.1. Az áruk áramlása és az egységes belső piac Az EU egységes piacának fejlődése a leglátványosabban az árupiaci integrációban valósult meg. Annak ellenére, hogy az áreltérések, a fogyasztói és termelői árak szóródása változatlanul magasabb az unióban, mint az USA-ban, illetve az USA és Kanada között, az integráció ebben a tekintetben erőteljes. Ezt mutatja az áreltérések időbeli csök-

126

Gáspár Pál

kenése, az EU-ba tartozó államok közötti kereskedelem szintjének gyors növekedése is. A hazai gazdaság számára az áruk szabad áramlása a kereskedelemből és a gazdaság nyitottságából eredő előnyöket eredményezte, és az export növekedésén keresztül pozitív hatással volt a termelékenység és a kibocsátás növekedésére is. A szabad kereskedelem a csatlakozás óta is felvetett alkalmazkodási igényeket, elsősorban az alacsonyabb hozzáadott értékű termeléssel, alacsonyabb termelékenységgel és munkaerőköltségekkel rendelkező ágazatokban. Az egységes piac teremtette verseny számos alágazatban (könnyűipar, acélipar, élelmiszeripar) jelentős importnövekedést és a hazai termelők piacról történő kiszorulásához vezetett. A folyamat elkerülhetetlen, része a felzárkózással és az EU kibővülésével párhuzamosan jelentkező szerkezetváltási kényszernek: a kérdés az ebből eredő kibocsátási és foglalkoztatási hatások lokalizálása és kezelése.

Mit tehet a hazai gazdaságpolitika és a diplomácia? (1) Támogatni kell a meglévő korlátozások eltörlését, a kereskedelmet korlátozó direkt és indirekt eszközök felszámolását, korlátozását. (2) A verseny erősítése érdekében célszerű a cégek működésével kapcsolatos feltételek harmonizálása annak érdekében, hogy egységes feltételekkel lehessen a piacra lépniük az egyes gazdasági szereplőknek

2.2. Az egységes piac és a szolgáltatáskereskedelem. Az árupiacokkal szemben a szolgáltatások tekintetében sokkal ellentmondásosabb az egységes piac fejlődése. Ezt jelzik a Bolkensteindirektíva elutasításával kapcsolatosan felmerült ellenvélemények a szolgáltatások piacának deregulációjával kapcsolatosan. A szolgáltatások deregulációján belül különösen nehézkesen halad egyes hálózatos iparágak piacának megnyitása, a kereskedelmet és befektetéseket korlátozó akadályok elbontása. A deregulációval kapcsolatosan felmerülő ellenvetések közül talán a legfontosabb a tisztességes verseny hiányának említése, aminek a fő oka a kevésbé fejlett országok részéről érvényesülő szociális dömping (social dumping) jelensége. Az érvelés szerint az alacsonyabb fejlettségű gazdaságok mérsékeltebb bérköltségeik, társadalombiztosítási szolgáltatásuk alulfejlettsége és az elmúlt évek járulékcsökkentő lépései miatt alacsonyabb társadalombiztosítási járulékaik nyomán jelentős költség/bér előnyre tehetnek szert, ami gátolja a szabad és tisztességes versenyt. A piaci térhódítás mellett a versenytől való félelem másik oka a szolgáltatások területén is jelentkező relokáció, a termelés kihelyezése a relatíve mobil ágazatokban a


127

kevésbé fejlett országok irányába. Ez a csatlakozás óta felgyorsuló kitelepülés munkahelyeket veszélyeztet, tovább erősíti a kevésbé fejlett országok versenyképességét, és fokozza a szociális dömpinggel kapcsolatos problémákat. A szolgáltatások kereskedelmének bővülése jelentős előnyökkel járhat a hazai gazdaság számára. Érvényesülhetnek az árukkal kapcsolatosan a nyitottsággal és kereskedelemmel összefüggésben elmondott pozitív növekedési hatások. A hazai piac deregulálása a termelékenység növekedését eredményezheti az alacsonyabb hatékonyságú ágazatokban; ez emelheti a nemzetgazdasági szintű termelékenységet, és erősítheti a magasabb hozzáadott értékkel rendelkező szektorok felé történő szerkezetváltást. Végezetül tovább erősödhet a közvetlen tőkebefektetések beáramlása, amely az elmúlt években részben helyettesítette a korábban domináns feldolgozóipari beruházásokat. Az előnyök mellett érdemes az alkalmazkodási költségeket is áttekinteni. Az egyik alkalmazkodási kényszert a bérek és munkaerőköltségek emelkedése és a termelékenység szolgáltatási szektorokban ettől általában elmaradó ütemű növekedése jelenti. A szolgáltatásokban a termelési költségek növekedése amúgy is az átlagot meghaladó (adminisztratív árak korrekciója, a bérek növekedése miatt). Amennyiben a szolgáltatások kereskedelmében meglévő előnyök miatt a beruházások, a kibocsátás növekedése felgyorsul, ezek a folyamatok gyorsabban, rövidebb alkalmazkodási idő mellett következhetnek be. A hálózatos iparágak deregulálása pedig a határokon átnyúló verseny erősödésével, a piacra történő belépés révén az ágazatokban működő termelőknek jelent kihívást.

Mit tehet a hazai gazdaságpolitika és a diplomácia? (1) Támogatni kell a szolgáltatások kereskedelmének liberalizálását, lépéseket kell tenni a hálózatos iparágak további deregulálása és a verseny erősítése érdekében. Az erőteljesebb verseny nemcsak pozitív növekedési hatásokat generálhat a hazai gazdaság számára, hanem hozzásegíthet a hazai monopolpozíciók oldásához is. (2) A hazai gazdaságpolitikának és diplomáciának ki kell hangsúlyoznia a fejlett EU-s tagokra háruló alkalmazkodási költségeken túlmenően azokat az előnyöket is, amelyeket a tagok élvezhetnek a szolgáltatáskereskedelem további liberalizálásából. Ezek között különösen fontos a magyar gazdaságra gyakorolt pozitív növekedésből származó tovagyűrűző hatások (növekvő jövedelmek és importkereslet, beruházások), illetve a fejlett országok piacain érvényesülő erőteljesebb verseny fogyasztói jólétre gyakorolt pozitív hatása. Ezek az előnyök adott esetben több mint ellensúlyozhatják a nagyobb

128

Gáspár Pál

versenyből eredő, ugyanakkor az eddigi tapasztalatok szerint mind földrajzilag, mind ágazatilag koncentráltan megjelenő veszteségeket. (3) Tekintettel arra, hogy a hálózatos iparágakban még erőteljesen monopolizálta a hazai piac, a dereguláció, a liberalizálás és a piacnyitás elengedhetetlen eleme a hazai gazdaságpolitikának. A dereguláció révén nemcsak a nyitottságból eredő előnyöket lehet jobban kiaknázni, hanem a kölcsönösség alapján a deregulációval, a liberalizálással kapcsolatosan a fejlettebb tagállamokban megnyilvánuló ellenállást is lehet csökkenteni. (4) Érdemes ebben a tekintetben végiggondolni az együttműködés lehetőségét a liberalizálásban érdekelt közép-európai, illetve a nyitottabb fejlett tagállamokkal. Az előbbiek esetében az azonos kiinduló pozíció, az utóbbiaknál pedig a deregulációhoz és a versenyhez való – a fejlettségből eredő – pozitív hozzáállás lehet a közös alap, amely a további liberalizálást ösztönözheti. (5) Végezetül – tekintettel a felzárkózás ütemére is – célszerű mérsékelni a szolgáltatások alapításával, működésével és szabályozásával kapcsolatosan meglévő eltéréseket a szociális és egyéb dömpingvádak elkerülése érdekében.

2.3. Az egységes piac és a tőkeáramlások Az egységes belső piac fejlődése szempontjából kulcsfontosságú, hogy kialakulnak-e esetlegesen az adminisztratív akadályok a szabad tőkeáramlások előtt. Ennek ellentmond a monetáris integráció folyamata, amelynek egyik kiemelkedően sikeres területe a pénzügyi piacok integrációja. Hasonlóképpen ellentmondani látszik ennek, hogy az eurózónára és tágabb rételemben az EU25-re végzett számítások is azt mutatják, hogy csökkent a befektetésekre jellemző home bias, ami fontos előfeltétele és indikátora is a határokon átnyúló tőkeáramlásoknak. Ugyanakkor az elmúlt 4-5 évben felerősödött az unión belüli relokáció, a termelés kihelyezése az alacsonyabb munkaerő- és termelési költségekkel, lazább környezetvédelmi és egyéb előírásokkal rendelkező közép-európai országok irányába. Ezzel kapcsolatosan pedig a korábbinál is erőteljesebben vetődött fel az ezzel összefüggő munkaerőpiaci hatások, munkaerő-piaci alkalmazkodás kérdése, különös tekintettel a közepesen kvalifikált munkaerőre. A tőkeáramlások szabadsága, az egységes piacon belüli korlátozások felszámolása különösen fontos a hazai gazdaság szempontjából. A hazai gazdaság felzárkózása az elégtelen belföldi megtakarítások és magas beruházási igények miatt a nettó külső források bevonására kell


129

hogy alapuljon, amit csak kisebb részben fedeznek a beáramló uniós források. Ezt az igényt nagyobb részt az autonóm privát tőkebeáramlás fogja fedezni. A szabad tőkeáramlásnak, az ezzel kapcsolatos telephely-átrendeződésnek pozitív hatása lesz a magyar gazdaságra, mert elősegíti a termelési szerkezet elmozdulását a magasabb hozzáadott értéket előállító ágazatok irányába, elősegíti a foglalkoztatás bővülését, valamint a kibocsátás és az export növekedését. Mindezek nyomán a hazai gazdaságpolitika alapvető érdeke a szabad tőkeáramlás támogatása. Természetesen ebben a tekintetben is figyelembe kell venni a hazai szereplőkre nehezedő alkalmazkodási kényszert. Ennek egyik formája, hogy a termelési költségek emelkedése, a versenyképességi rangsorban bekövetkezett háttérbeszorulás miatt a tőkeáramlás tekintetében nemcsak a fogadó, hanem kibocsátó gazdasággá is váltunk. Tekintettel arra, hogy mind az EU mostani bővülése, mind pedig a környező országokban bekövetkezett szerkezeti reformok nyomán felerősödött a tőkekiáramlás kockázata, a relokációs döntésekből történő kimaradás veszélye, ez mind a makrogazdasági versenyképesség, mind az egyes piaci szereplők síkján alkalmazkodást igényel a hazai szereplőktől.

Milyen lépéseket tehet a magyar diplomácia és gazdaságpolitika? (1) A gazdaságpolitikának az Európai Unió, a WTO, az OECD és más nemzetközi szervezetek által meghatározott kereteken belül támogatnia kell a szabad tőkeáramlást, a relokáció folyamatát az ebből eredő pozitív termelékenységi és növekedési hatások kiaknázása érdekében. (2) A gazdaságdiplomáciának rá kell mutatnia két fontos tényre. Az egyik, hogy a tőke szabad áramlása, az alacsonyabb termelési költségű vagy hatékonyabb telephelyek felé történő relokáció összességében nem csökkenti, hanem növeli az EU versenyképességét, javítja növekedési potenciálját. A másik, hogy a relokáció folyamatából a kibocsátó országok is előnyöket élveznek, mert a nagyobb verseny révén javul hatékonyságuk, és lehetőség van a termelési szerkezet átrendeződésével új komparatív előnyök feltárására és a termelési szerkezet átalakítására az alacsonyabb hozzáadott értékű területekről a magasabb hozzáadott értékkel rendelkező területekre. Így miközben a relokáció és az EU-n belüli szabad tőkeáramlásnak tagadhatatlanul vannak foglalkoztatási és kibocsátási hatásai a fejlettebb államokra, összességében a kibocsátó állam számára is előnyös (3) Lépjen fel annak érdekében, hogy az unión belüli relokáció folyamata pozitív megítélés alá essen, vagy legalább kerüljön más elbírálás alá, mint az EU és más régiók között bekövetkező telephely-

130

Gáspár Pál

átrendeződés. Az EU számára nagyobb kockázattal és veszteséggel jár, ha a termelés az unión kívüli feltörekvő államokba helyeződik át, mintha ez a relokáció a közösségen belül következik be; bár még ebben az esetben sem lesz feltétlenül vesztese a folyamatnak az Európai Unió. (4) Ne korlátozza az újonnan belépő vagy a hazainál alacsonyabb termelési költségekkel, esetleg hatékonyabb befektetésösztönzéssel működő országok hasonló tőkebefektetések vonzására irányuló törekvéseit, mert ez alááshatja az egységes stratégiát.

2.4. Az egységes piac és a munkaerő áramlása Az egységes belső piac szempontjából az egyik legellentmondásosabb terület a munkaerő szabad áramlása. Az Európai Unió összességében az OECD átlagánál kisebb mértékű szabadsággal rendelkezik a munkaerő országhatárokon belüli és azokon átnyúló áramlását illetően. Az oktatási és foglalkoztatási rendszer gyengeségei, a munkaerőpiacok túlzott mértékű szabályozottsága, a nyelvi és egyéb korlátok nagymértékben csökkentik a határokon átnyúló migrációt. Ugyanakkor az EU bővítése a lényegesen alacsonyabb bér- és jövedelmi színvonallal rendelkező gazdaságokkal növelheti a munkaerő mobilitását. A hazai gazdaság szempontjából a nagyobb munkaerő-mobilitás előnyökkel és költségekkel is járhat. Az előnyök közül a legfontosabb, hogy javítja a munkaerő képzettségét és növeli a humán tőke állományát. A migráció másfelől addicionális jövedelmet jelent a hazai gazdaság számára a jövedelmek hazautalása révén, és az ebből eredő többlet vásárlóerő felhasználása is pozitív lehet. Ugyanakkor figyelembe kell venni azt is, hogy a munkaerő szabad áramlása alkalmazkodási költségeket is jelent a kibocsátó állam számára, miképpen azt már a balti államok esete is jól mutatja. A munkaerő szabad áramlásával kapcsolatosan felmerülő egyik alkalmazkodási igény abból fakad, hogy a migráció révén munkaerőhiány támadhat, ami az amúgy is alacsony foglalkoztatási rátával jellemezhető gazdaságban kínálati oldalról korlátozhatja a gazdaságnövekedését. Ezen az eltérő képességek, valamint a migrációt okozó tényezők hasonlósága miatt a szomszéd országokból esetlegesen felerősödő bevándorlás sem segít. A migrációval és a munkaerő erőteljes mobilitásával kapcsolatos másik probléma a képzettségi szint és a rendelkezésre álló humántőkeállomány csökkenése, mert a munkaerő szabad áramlása elsősorban a


131

képzettebb és mobilabb munkaerőt érinti, természetesen figyelembe véve a munkaerő-kereslet ágazati sajátosságait is.

3)

Mit tehet a hazai gazdaságpolitika és a diplomácia?

(1) Az egyik fontos feladat, hogy a rendelkezésre álló uniós fórumokon emelje ki a nemzetközi szervezetek (ILO) és az Európai Bizottság különböző intézményei (pl. Spidla-jelentés) által már jelzett tényt, hogy a munkaerő szabad áramlása az egységes belső piac szerves része, és nem káros az EU egésze és ezen belül az egyes tagállamok szempontjáéból sem. Ennek keretében ki kell hangsúlyozni azokat az előnyöket, amelyeket a fogadó államok élveznek a közép-európai és ezen belül a magyar munkaerő áramlásából. Ezek közé tartozik a fogadó államokban meglévő munkaerőhiány és az ezzel kapcsolatos munkaerő-piaci feszültségek mérséklése, a képzett munkaerő beáramlása révén a humántőke-állomány kínálatának növelése, valamint a munkaerő-kínálatban bekövetkezős szerkezetváltás miatt a munkaerő szektorok és régiók közötti allokációjának javítása. Másfelől azt is ki kell emelni, hogy a magyar munkaerő szabad munkavállalásából eredő veszteségek eltúlzottak, mert csekély a migrációs potenciál, és ennek megfelelően a munkaerő-piaci feszültségek ágazatilag és földrajzilag kellőképpen lehatárolható területre koncentrálódnak. (2) Hasonlóképpen a tőkeáramlások szabályozásához az egységes belső piac fejlesztése, valamint a hazai politika konzisztenciája miatt nem lehet mesterséges akadályokat gördíteni a Magyarországra irányuló munkaerő-beáramalás elé sem. Ugyanis a munkaerő-kínálatban és keresletben is meglévő eltérések mellett is olyan előnyök érik a hazai gazdaságot, mint amilyenek az EU fejlettebb tagállamaira lettek felvázolva. Ezért a román és bolgár munkaerővel kapcsolatosan ugyanolyan álláspontot kell képviselni, mint a hazai munkaerő áramlásával kapcsolatosan képviselünk a fejlettebb EU-tagállamok irányába. (3) A gazdaságpolitikának és diplomáciának meg kell tenni-e azokat a lépéseket, amelyek révén a munkaerő-piaci korlátozások minél hamarabb megszűnnek, még akkor is, ha a szabad munkaerő-áramlás okozhat alkalmazkodási problémákat a magyar gazdaság számára. * * * * *

Rácz Margit

132

AZ EU

EGYSÉGES BELSŐ PIACÁNAK FEJLESZTÉSE, SZERKEZETE ÉS DINAMIKÁJA, SÚLYA A MAGYAR GAZDASÁGBAN Rácz Margit

Bevezető megjegyzések 1992-ben megkezdte működését a négy szabadságra épülő egységes belső piac. 2007-ből visszatekintve csaknem 15 éves tapasztalatok állnak már rendelkezésre arra nézve, vajon valóban működik-e a négy szabadság, és milyen sikereket, problémákat és új feladatokat hozott ez az időszak az egységes belső piac kiterjesztésére. Egyértelműen megállapítható, hogy a tőke és az áru kielégítő szabadsággal áramlik az EU egységes belső piacán. A munkaerő és a szolgáltatások mozgása azonban akadályokba ütközik. Ezek az akadályok elsősorban nemzeti szabályozáson keresztül keletkeznek, és meglehetősen eredményesnek mutatkoznak egy-egy területen. Tekintettel arra, hogy napjainkra a szolgáltatások súlya a GDP-n belül elérte a 70 százalékot, ha ezek a termékek nem áramolnak szabadon az egységes piacon, akkor nem tekinthető a belső piac valóban egységesnek; szegmentált nemzeti piacok léteznek helyette. Az egységes belső piac az európai integrációs folyamat második világháború utáni történetében az egyik leghosszabban tartó fejlődést igénylő integrációs sikerének tekinthető. Tehát az is igaz, hogy sikertörténet, és ezzel párhuzamosan az is, hogy befejezetlen történet. Ezért az egységes belső piac négy szabadságának a megteremtése mindmáig napirenden van. A közösség az egységes belső piac kialakításának folyamatában és működésének első 15 évében is folyamatosan bővült. Méghozzá zömében egyre szegényebb országokkal. A csatlakozási tárgyalások során

Az EU egységes belső piacának fejlesztése, szerkezete és dinamikája,…

133

az EU-érettség egyik igen fontos mutatója volt, hogy a belépni kívánó ország gazdasága és jogi szabályozása alkalmas legyen a belső piacon való szinte korlátozásmentes részvételre a belépés pillanatától kezdve. A belépni akaró ország ezzel a kihívással kénytelen volt szembenézni, ha teljes jogú tagságra „vágyott”. 2007 elején a 2004-ben történt megakibővülés eredményét röviden abban lehet összegezni, hogy nagyobb dilemmák nélkül ez a tíz ország képes volt bekapcsolódni az egységes belső piac folyamataiba úgy, hogy sem ezekben az országokban, sem az EU15-ben komolyabb dráma mindmáig nem tapasztalható. Ebből akár egy olyan következtetés levonása is megkockáztatható, hogy a mi tagságunkkal létrejött fejlettségi heterogenitás nem okozott zavarokat az egységes belső piac működésében. Azt, hogy a Románia és Bulgária csatlakozása utáni két év tapasztalata is ez lesz-e, azt majd csak akkor lehet megmondani. Az egységes belső piac kialakítása az elmondott hiányosságok okán a 2000-es évek elejére is hozott új és új feladatokat. A feladatok megoldására zömmel megszülettek a szükséges irányelvek, de a tagországi bevezetésben komoly hiányok keletkeztek. Továbbá a szolgáltatásliberalizációt több éves vajúdás után, némi kompromisszumok árán is, csak 2006-ban fogadták el. Így 2007 elején nem lehet megmondani, hogy ez a liberalizáció elegendő lesz-e arra, hogy a szolgáltatás valóban áramoljon is egyik országból a másikba. 2006 során már tapasztalni lehetett, hogy az irányelvek átvételében „ludas” nagy és fejlett EU-tagországok politikai vezetése mintha elszántabb kezdett volna lenni az egységes belső piac kiteljesítésében.

1)

Az egységes belső piac továbbfejlesztésének néhány pozitív eredménye 2006-ban

Úgy tűnik, hogy a sok kudarc után 2006-ban megindult a tagországokban az egységes belső piaci irányelvek átvételének felgyorsulása, bízva abban, hogy ennek növekedési hozadéka is lesz. A célkitűzés az volt, hogy a bevezetési deficit ne haladja meg az összes bevezetendő irányelv 1,5 százalékát. 2005-ben az EU egészében az 1,6 százalékos 1 szintet érték el, ami 1997 óta a legjobb eredménynek számít. Azt a 17 tagországot, amelyik 2005 végén elérte az 1,5 százalékos célt, érdemes felsorolni. (Az 1. táblázatban ez megtekinthető.) Nyolc 1

Binnenmarktanzeiger: neue Bestmarke =Wachstum und Beschäftigung: Jetzt aufs Tempo drücken, Special Dossier, Single Market News, No. 41, April 2006, p. 18.

134

Rácz Margit

olyan tagország van, amelyik ezt a kívánt célt még nem érte el. Távol áll Csehország, Portugália és Olaszország is a céltól. Két olyan EUtagország van, ahol a 2005. júliusi mértékhez képest decemberre megnőtt a bevezetési deficit. Ez a két ország Luxemburg és Görögország. Három olyan tagország van, amelyik alig haladja meg ezt a szintet, Franciaország, Belgium és Ír1. táblázat ország. Az 1,5 százalékos célt elért tagországok (2005. december végi helyzet) Az 1. táblázatot legalább két okból Bevezetési deficit Bevezetetlen érdemes részletesen (%) irányelvek száma áttekinteni. Az egyik Lettország 0,4 6 az, hogy az EU15Dánia 0,7 11 ből már évek óta Magyarország 0,7 12 Franciaország és Finnország 0,8 13 Németország a szaLengyelország 0,9 14 bálysértők közé tarSvédország 0,9 14 tozott. Szinte jelkéCiprus 1,1 18 pezve ezzel azt, Litvánia 1,1 18 hogy nem tartják Málta 1,2 19 fontosnak az egyséSzlovénia 1,2 19 Hollandia 1,2 19 ges belső piac toNémetország 1,3 22 vábbi kibontakoztaÉsztország 1,3 22 tását. Azt, hogy NéSzlovákia 1,4 23 metország bekerült Nagy-Britannia 1,4 23 a jól teljesítők közé, Ausztria 1,5 24 arra mutat, hogy a Spanyolország 1,5 25 korábbinál komoForrás: Single Market News, No. 41. April 2006. p. lyabban veszi a német kormányzat a 18. belső piac fejlesztését. Ez pedig akár jó jelnek is tekinthető az integráció gazdasági mélyítése szempontjából. A 17 jól teljesítő tagország közül kilenc a 2004ben csatlakozott tagországok közül kerül ki. Ezt azért kell hangsúlyozni, mert igen egyértelműen utal arra, hogy a szabályok betartásának fegyelme az újonnan csatlakozottak között jóval erősebb, mint az EU15-ön belül. Minél több irányelvet vezetnek be a tagországok hazai rendszerükbe, szinte annál többször fordul elő, hogy megsértik ezeket a törvényeket, és az Európai Bizottság eljárást kezdeményez velük szemben. Ezért érdemes megnézni, vajon a 2005 második felében tapasztalható felbuzdulás érvényes-e a szabályt követő magatartás megerősödésében is, vagy sem.


135

A 2003 és 2006 közti időszakra megfogalmazott belső piaci stratégiában felszólították a tagországokat, hogy az ellenük indított szabálysértési eljárások számát 2006 végére csökkentsék a felére. A vizsgálat megállapította, hogy 2005 végén (2. táblázat) az előző három évet figyelembe véve a 15 régi EU-tag közül ötnek sikerült ez a felezés, a többi tíz országban nőtt a sza2. táblázat bálysértési eljárások száma. A folyamatban lévő szabálysértési Ezek az adatok ismételten eljárások száma az EU15-ben (2005. novemberi állapot) felhívják a figyelmet a nagy és részben fejlett EU-tagországok Szabálysértési eljárások mintaadó szerepére. Hiszen a foszáma lyamatban lévő szabálysértési eljáOlaszország 157 rások számát tekintve az első Spanyolország 115 négy ország között van OlaszorFranciaország 113 szág, Franciaország és NémetorNémetország 101 szág is. Ha ezek az országok Görögország 99 nem fektetnek súlyt arra, hogy a Belgium 66 nemzeti jogrendbe bevezetett Nagy-Britannia 66 irányelveket érvényesítsék is a Ausztria 59 gyakorlatban, akkor meghiúsul az Portugália 53 egységes belső piac zavartalan Írország 51 működése. Úgy tűnik, hogy igazi Hollandia 44 optimizmusra nem ad még okot Svédország 41 az egységes belső piac fejlesztéséLuxemburg 36 be vetett hit megerősödése. Mert Portugália 36 a korábbi gyakorlatnak megfelelőDánia 31 en „amit nyertünk a réven, azt Forrás: http://ec.európa.eu/internal_market/score/i látható módon elvesztettük a vándex_de.htm mon”. Azaz a tagországok még mindig nem veszik elég komolyan az egységes belső piacot. Ezek a szabálysértések még mindig arra utalnak, hogy protekcionista tendenciák is érvényesülnek vezető EUtagországok részéről. Az egységes belső piacért felelős EU-biztos, Charlie McCreevy az Európai Parlamenttel lefolytatott vita után elégedettségének adott hangot 2 a szolgáltatási irányelv átdolgozott formájával kapcsolatban. A küldő ország és a fogadó ország vitában győzött az EP, hiszen a szociális dömpingre hivatkozva a szolgáltatásliberalizálás körében a kereskedelemben elfogadott általános elvhez képest a küldőország-elv érvényesül 2

Charlie McCreevy: Die Abstimmung über die Diensleistungsrichtlinie ist ein Erfolg, den noch vor einem Jahr kaum jemand für möglich gehalten hätte, Single Market News, No. 41, April 2006. pp. 6-8.

136

Rácz Margit

majd. Ezt a témáért felelős EU-biztos elfogadható kompromisszumnak tekintette. Különösen hangsúlyozta, hogy az EP négy dolgot elfogadott. Ezek 1) a letelepedés egyszerűsítése, 2) a szolgáltatás szabadsága, 3) az eljárási rend egyszerűsítése és 4) a hatóságok közti együttműködés. Az Európai Parlamentnek volt néhány kívánsága arra vonatkozóan is, hogy mely területekre nem terjedhet ki a határokon átnyúló szolgáltatás. Ezek (1) az egészségügyi szolgáltatások, (2) a szerencsejáték, (3) az audiovizuális szolgáltatások és (4) a szolgáltatások a szociális lakások és a gyermekápolás területén. A képzés vagy a kultúra, illetve a víz- és gázszolgáltatás területén megvalósuló szolgáltatások is kikerültek a liberalizált kereskedelmi szolgáltatási körből. Egyébként korlátozni a szolgáltatás szabadságát csak abban az esetben szabad, ha a környezetvédelem, a közbiztonság vagy az egészség kerülne veszélybe. Ezek a korlátozások a többi szabadságra is vonatkoznak. 2002-ben és 2003-ban több nemzetközileg is jól ismert világcég tönkremenetele hívta fel a figyelmet arra, hogy új módszereket kell kidolgozni a biztonságosabb vállalati és pénzügyi gazdálkodás érdeké3 ben. A társasági jog modernizálására akciótervet dolgoztak ki, és ezzel párhuzamosan az akcióterv kiterjedt az ún. corporate governance javítására is az EU-n belül. Az akciótervet 2003 májusában fogadták el. A tapasztalatok arra mutatnak, hogy komoly eredményeket értek el az akcióterv megvalósításával kapcsolatban, olyannyira, hogy abban reménykednek, az USA-n kívüli világ számára mintaként is szolgálhatnak, mivel a jogi és az ebből fakadó eljárásrendi tisztulás valóban biztonságot ad a cég valós pénzügyi helyzetének megítéléséhez, és így a nagy- és kisbefektetők számára egyaránt hiteles orientációt. A probléma csak az, hogy az USA-ban tradicionálissá vált a tőzsdén való részvétel és az ezen keresztüli feltőkésedés, miközben a kontinentális Európában ezt a szerepet a bankrendszer töltötte be. Ezért abban remény3

A tőzsdekrachhal összekötve két nagy amerikai cég botrányos tönkremenetele kezdte a sort. Az Enron és a WorldCom fémjelezte ezt az egész pénzügyi és üzleti világot szinte megrázó „skandallumot”. De a cégtönkremenetel nem korlátozódott az USA-ra, hiszen ugyanez történt az olasz Parmalattal is.


137

kedni, hogy az USA-ban kialakult szabályozáshoz képest az EU jobb ellenőrizhetőséget tud biztosítani, némi kétséggel fogadható. Különösen azért, mert számos konkrét pénz- és tőkepiaci szabályozás esetén kialakultak azok az intézményi keretek, amelyek az EU és az USA megfelelő intézményei között állandó kapcsolat fenntartását teszik lehetővé, a harmonizált szabályok kialakítása érdekében. Nyilvánvaló, hogy a globalizált világgazdaságban és ezen belül is a multinacionális cégek létrejöttével és elterjedésével egyre fontosabbá vált és válik a kiskapukat biztosító szabályozási elemek minél szűkebb körbe szorítása. A 2006-os belső piaci fejlemények sorában külön említést érdemel az, hogy a belső piaci fejlődést illetően az Európai Bizottság információs fórumot nyitott a tagországok széles szakmai nyilvánossága számára, hogy egyfelől megismerje a véleményüket, másfelől pedig, hogy identitást teremtő erővel felruházva ezt a szakmai közvéleményt, támo4 gatást kapjon a bizottság az egységes belső piac továbbfejlesztéséhez. Az, hogy nyitott konzultációt szervezett az Európai Bizottság az egységes belső piacról, arra utal, hogy nincs elég erős politikai támogatottsága a belső piac fejlesztésének a hagyományos döntéshozatali rendszerben. Nyilvánvaló, hogy a cégek, cégképviseletek és független szakértők véleménye megerősítheti a bizottságot abban, hogy a liberalizációs irányú belső piaci fejlesztést megpróbálja elfogadtatni az EUdöntéshozatali rendszerén belül. Érdemes néhány szempontot ebből a belső piaci koordinációs anyagból idézni. Az Európai Bizottság szerint a „jövőbeni belső piaci szakpolitikának” öt súlypontja van. Érdemes röviden felemlíteni ezeket: 1) Nagyobb figyelmet kell fordítani a piaci dinamizmus és az innováció elősegítésére. (Ez egyrészt a minél könnyebb piacra lépést, másrészt a K+F-tevékenység ösztönzését, illetve a kutatásintenzív termékek marketingjének segítését jelenti.) 2) Jobb szabályozás (a szabályozást megalapozó tények és eszközök jobb megismerése segítheti a jobb szabályozást). 3) Jobb megvalósítás és végrehajtás. (A tagállamoknak a bizottsággal és egymással szorosabb együttműködést kell kialakítaniuk ahhoz, hogy az irányelvek bevezetése és végrehajtása eredményesebb legyen. Ez új partnerségi megközelítést jelent.) 4) A globális környezet jobb figyelembe vétele. (A világ különböző részein érvényben lévő szabályozásoknak közelebb kell kerülniük egymáshoz. Ebben a folyamatban az EU-nak jó példával kell elöl járnia.) 4

Nyilvános konzultáció a belső piac jövőjéről. http://europa.eu.int/comm/internal_market

138

Rácz Margit

5) Több befektetés az információ és a kommunikáció terén. (Ezzel lehet elérni, hogy az állampolgárok és a vállalkozások aktívabban és bátrabban éljenek az egységes belső piac nyújtotta lehetőségekkel.) Ez az öt célkitűzés jól mutatja, hogy az egységes belső piac továbbfejlesztése új módszereket követel. Egyrészt, ahogy már volt szó róla, a globalizálódó világgazdaságban egyre inkább globálisan átjárható szabályokra van szükség. Másrészt, ahogy szintén volt már szó róla, az Európai Bizottság–Európai Tanács–Európai Parlament hármasában meghatározott döntéshozatali eljárásokhoz képest nyitni kell a piac működésében érdekelt résztvevők felé. Harmadrészt pedig mindezzel el kell érni, hogy jobbá, teljesebbé váljon a szabályozás, amit ismertté kell tenni a piac résztvevői számára, tehát szükség van az információs technika fejlesztésére. Mindhárom új irány a bizottság szerepét erősítené, mivel ő felügyeli az elfogadott irányelvek bevezetését és alkalmazását a tagországokban, az ő szakemberei vagy az általa felkért szakemberek dolgoznak a szabályozás globális dimenzióinak kialakításáért, és végül, de nem utolsósorban a bizottság tevékenységi körébe tartozik a piaci résztvevők tájékoztatása a piaci szabályokról. Érdemes utalni ennek kapcsán a Sapir-jelentésnek arra a kitételére, miszerint az EU-jövő egyik lényeges kérdése a döntéshozatali rendszer világosabbá, hatékonyabbá és egyszerűbbé tétele, ami például az egységes belső piac kapcsán a bizottság megerősödését is eredményezi. Itt érdemes megjegyezni, hogy az integrált piac szabályainak betartatása és a szükségleteknek megfelelő továbbfejlesztése az Európai Bizottság részéről igényel odafigyelést és állandó reagálást. Tehát, ha az egységes belső piac továbbfejlesztése valósággá válik, akkor a bizottság szerepe megerősödik. Ez pedig az egész integráció gazdasági értelemben vett szupranacionalizálódását mozdítja elő. Persze ez a fejlődés számos további feladatot indukálna, hiszen a bizottság szerepkörének bővülése ellenőrzésének teljesebbé tételét is igényli. Az a római szerződéssel kezdődő fejlődés, ami az Európai Tanácson keresztül megkérdőjelezhetetlenül minden esetben a nemzeti kompromisszumon nyugvó döntéshozatalt igényli, egész biztosan árnyalásra és részbeni változtatásra szorul, ha az egységes belső piac valóban kitelje5 sedik, nemcsak befelé, hanem nemzetközi kontextusban is. 5

Az Európai Unió alkotmányos szerződésének tervezete 1–36. cikke, amely a „Felhatalmazáson alapuló európai rendeletek” címen szerepel, tartalmazza a bizottság döntéshozatali tevékenységére vonatkozó szabályt. „Az európai törvényekben és kerettörvényekben felhatalmazás adható a bizottság részére olyan felhatalmazáson alapuló rendeletek elfogadására, amelyek az európai törvények vagy kerettörvények egyes nem alapvető rendelkezéseit egészítik ki, illetve módosítják… A felhatalma-


3)

139

Néhány, a belső piac fejlesztését meghatározó, illetve arra kiható összefüggés

Az egységes belső piacra az integráció egészében úgy kell tekinteni mint a gazdasági értelemben vett legnagyobb összetartó erőre, ami önfejlődésre is képes, ha szabályokkal nem bénítják azt meg. Az egységes belső piac folyamatos, belső és részben külső liberalizáció révén erősödhet. Ugyanis ezek azok a szabályok, amelyek az önfejlődést lehetővé teszik. De egyéb feltételekre is szükség van ahhoz, hogy ez a piac pozitív összetartóerő lehessen. Az EU-ban növelni kell a K+F-kiadásokat és -eredményeket, meg kell találni a módot a globalizáció veszteségeinek mérséklésére, és a foglalkoztatás javításának előmozdítása érdekében is „külön törődni kell” a KKV-kal. Az Európai Bizottság és az egységes belső piac – némi képzavarral – az egymást erősítő kettős. Nem véletlen tehát, hogy a jövőbéli, elsősorban liberalizációs fejlődés bázisának a megteremtése érdekében a bizottság a közvéleményt igyekezett megnyerni. A bizottság által 2006-ban indított felmérés egyes eredményei már megszülettek. Ezekből érdemes néhányat idézni. Az EU15 cégei egyértelműen utalnak arra, hogy több mint egy évtizeddel az egységes belső piac létrehozása után még mindig számos akadályozó tényező létezik ezen a piacon. A cégek érdekeltek a munkaerő szabad áramlásában. Szerintük az is akadályozza ezt, hogy elég hiányos a nyelvtudás, kevés könnyen hozzáférhető információ van a munkaerő-keresletről és kínálatról, és a végzettséget igazoló bizonyítványok kölcsönös elismerése sem valósult meg. A 2004-es kibővülés után két évvel az EU15 minden negyedik vállalata kereskedik árukkal vagy szolgáltatásokkal az új tagországokban. Ahhoz, hogy ez a szám növekedjen, jobb információkra van szükségük a vállalatoknak. Az EU15 cégeinek csak mintegy a fele áll kapcsolatban a telephelyországon kívüli EU-piacokkal. Ezért állapítja meg a bizottság, hogy az EU-n belüli kereskedelem fejlődésének még jelentős kihasználatlan lehetőségei vannak. A cégek vezetőinek nagy többsége utal arra, hogy a szabályozás területén (elsősorban a közszolgáltatásokén) további harmonizációra lenne szükség. Az EU25 polgárai körében végzett felmérés arra utal, hogy általában véve elégedettek az egységes belső piacon kialakult verseny eredményeként zást tartalmazó európai törvényekben és kerettörvényekben kifejezetten meg kell határozni a felhatalmazás céljait, tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát.” http://www.europa.eu.int/eur-lex/lex/hu

140

Rácz Margit

megjelenő termékekkel és szolgáltatásokkal. Különösen elégedettek a szupermarketekben megjelent választékkal. Az EU-polgárok jelenleg csak kevéssé élnek a határokon átnyúló bevásárlási utazásokkal, pedig ennek lehetőségei megvannak. Az EU-polgárok körülbelül 36 százaléka gondolkodik azon, hogy egy másik EU-tagországban éljen. A valóságban azonban ennél jóval kevesebben választják ezt a lehetőséget, főleg családi okokból és nyelvi korlátok miatt. Minden, az EU-jövővel foglalkozó és az Európai Bizottsághoz kötődő vagy a lisszaboni folyamat sikerességét előmozdítani akaró anyagban és elemzésben döntő szerepet kap az egységes belső piac továbbfejlesztése. Azt, hogy ez a továbbfejlesztés kihívást jelent a bizottság és a tagállamok kapcsolatában, már az eddigi fejlődés is megmutatta. De, hogy a továbbfejlődés során ez a feszültség növekedhet, és ezt az öszszes érintett tudja, abból derül ki világosan, hogy a már tárgyalt anyagban a nyilvános konzultációk célozzák meg az egységes belső piac továbbfejlesztését illetően. Annak semmi valószínűsége sincs, hogy a tagállamok politikai vezetésének ellenére az egységes belső piac továbbfejlesztése, beleértve a döntéshozatali változásokat is, megtörténhetne. Az sem valószínű, hogy rövid távon az EU15 meghatározó befolyással bíró tagállamai közül bármelyik is kezdeményezné, hogy újra kell gondolni a piaci együttműködés mélyülése során a döntéshozatal alapkérdéseit. Nyitott a kérdés, hogy hányszor és miben fognak „egymásnak menni” a piaci szabályozás változtatásának vagy megteremtésének gyors igénye és a dönteni nem tudás időt húzó elbizonytalanító elemei. Nehéz kialakítani azt a döntéshozatali rendszert az Európai Unión belül, ami egyszerre szolgálja az egységes belső piac dinamikus fejlődését és a tagországok állampolgárainak érdekérvényesítését. Elismerve és hangsúlyozva a nehézségeket, az viszont elengedhetetlen, hogy a gazdag szakmai elemzés és javaslat mellett ne kezdődjön meg a döntéshozatali rendszer jövőorientált átgondolása. Az egységes belső piac továbbfejlesztése sokféle feladatot vet fel. Az „alapszabály” nem változik, azaz hogy nem nagy újszerű fejlődés víziója merül fel, hanem kis lépések, amelyek az egységes belső piac folyamatos továbbliberalizálását jelentik. De ha az EU egészének működőképessége szempontjából ítéljük meg az egységes belső piacot, akkor már koránt sem ez a helyzet. Hiszen újra kell gondolni a szupranacionális döntéshozatal tartalmát ahhoz, hogy a piacszabályozás megfelelő kompetenciával, megfelelő időtávon, a legmegfelelőbb módon történjen. Az egységes belső piac szempontjából természetesen az lenne a legjobb megoldás, ha a bizottság szerepköre bővülne, természetesen szigorú kontroll mellett. Ahhoz, hogy tiszta helyzet jöjjön létre a döntéshozatalban, a tagországok politikai elitjének kell újra gondolnia az


141

EU nemzetközi kihívásait a globalizált világban. Mert éppen a globalizáció az, ami elengedhetetlenné teszi, hogy alkuerős partnerré váljon az Európai Unió, nemcsak az USA-val, hanem a feltörekvő ázsiai nagypiacok politikai vezetőivel szemben is. Ha a szolgáltatási irányelv McCreevy EU-biztos megítélése szerint valóban elősegíti majd a határon átnyúló szolgáltatások dinamikus fejlődését, akkor önmagában az ebből fakadó pozitív gazdasági eredmények előrelépést jelenthetnek a döntéshozatali rendszer újragondolása szempontjából is. Tehát valami gazdaságilag eredményes, új „fejleményre” lenne szükség ahhoz, hogy az EU ezzel foglalkozó nemzeti politikusai elkötelezetten törekedjenek az integráció továbbfejlesztésére, természetesen az intézményi és döntéshozatali kérdésekben is. Az egységes belső piac jelenlegi integráltsági foka önmagában akkor biztosítaná továbbfejlődés nélkül is a gazdasági integráció célszerűségét, ha a gazdasági növekedés élénkülése olyan értékesítési lehetőségeket hozna magával, ami legalább némi lehetőséget teremtene a dinamiku6 san fejlődő ázsiai piacok kereskedelemelterelő hatásával szemben. Persze nem arról van szó, hogy a globalizált világgazdaság EU-n kívüli dinamikus piacain ne jelenjenek meg az EU versenyképes cégei, hanem arról, hogy az egységes belső piac fejlesztése érdekében ott is találjanak jó befektetési és értékesítési lehetőségeket. Nem véletlen, hogy egyre nagyobb figyelmet fordítanak a belső piac fejlesztése érdekében a kis- és középvállalatokra. Különösen, ha szolgáltatásokról van szó. A kis- és középvállalatok határon átnyúló tevékenysége igen gyakran nehézségekbe ütközik. Hiszen ez a vállalati kör nem olyan tőkeerős, hogy jelentős piackutatást tudna végezni. De mindenesetre nagyobb lehetőségek lesznek a nemzeti határokon túlnyúló KKVtevékenységre, ha a szolgáltatási irányelv jóváhagyása után valóban megszűnnek a bürokratikus akadályok. Az egységes belső piac fejlesztésével kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy a globalizált világgazdaságban már kialakultak azok a kapcsolatok, amelyek a fejlett világ részéről az USA-nak domináns szerepet juttattak. Tehát az EU-nak tulajdonképpen nincs már ideje sem hezitálni, sem stratégián gondolkodni. Már létezni kellene azoknak a ter-

6

A Wim Kok-jelentésben a szerzők külön kitérnek arra, hogy a vámunió megszületése után a tagországok kereskedelme egyre nagyobb arányban egymás felé terelődött. Ez a tendencia a globalizált világgazdaságban folyamatosan változik, mert Kína vagy India gazdasági növekedése az EU-tagországok cégei számára jó értékesítési lehetőségeket teremt. Ennek megfelelően a belső piacon történő értékesítés rovására a cégek termékei egyre nagyobb arányban harmadik piacokon találnak vevőre.

142

Rácz Margit

mékeknek, amelyeket az említett célra fel lehet kínálni. Hol vagyunk még ettől?! Az osztrák elnökséget (2006 első fele) záró tanácsülésen foglalkoztak az iparpolitika kérdéseivel is. Érdemes néhány gondolatot az Európai Tanács által javasolt vagy elfogadott pontokból felidézni. A lisszaboni célkitűzésekkel kapcsolatban hangsúlyozzák, hogy el kell indulni az erős, integrált iparpolitikai koncepció kialakulásának irányába. Ahhoz, hogy a két legfontosabb cél, a növekedés és a foglalkoztatás növekedjék, arra is szükség van, hogy a közös kezdeményezéseket nemzeti szinten olyan intézkedések kövessék, amelyek visszatükrözik az egyes tagországokban kialakult országspecifikus jellemzőket is. A tanács hangsúlyozza annak szükségességét is, hogy a különböző döntéshozatali szintek, különösen a tanács és a különböző „felelős tanácsi formációk” hatékonyan és koherensen együtt tudjanak működni. A jelenleginél jobb keretfeltételeket kell EU-szinten kidolgozni ahhoz, hogy csökkenjen a szükségtelen bürokrácia, és a cégeket, különösen a KKVkat, a további terhektől is mentesítsék. EU-szinten horizontálisnak kell lennie az iparpolitikának, de egyidejűleg a problémák konkrét megoldása érdekében foglalkozni kell bizonyos ipari szektorokkal is. Mindezzel pedig el kell érni, hogy feleljenek meg a globalizáció kihívásai7 nak. Azt, hogy ennek az iparpolitikai vonatkozásnak milyen jelentőséget tulajdonítanak az EU döntéshozói, jól példázza az ugyanerről a témáról az Európai Parlamentben Günter Verheugen, a vállalatok és az iparért felelős EU-biztos, aki egyben a bizottság helyettes elnöke is, által tartott előadás. Érdemes ebből két gondolatot idézni. „A gazdasági növekedésért és a foglalkoztatás növekedéséért megvalósítandó politika csak vállalatbarát lehet. A gazdaságban, a vállalatoknál keletkeznek munkahelyek, vagy eltűnnek, és az állam, vagy az EU semmilyen szabálya nem tud ezen változtatni. De folytathatunk olyan politikát, amely létrehozza azokat a keretfeltételeket, amely megkönnyíti a cégeknek, hogy tegyenek a foglalkoztatásért, a növekedésért, a beruházásokért és új munkahelyek létrehozásáért. Tehát a hangsúly a vállalatbarát politi8 kán van”. „…nekünk vannak igen világos szabályaink, mint például a szociális dialógus. …vannak eszközeink azoknak a vállalatoknak a megsegítésére, amelyeknek nehézségeik vannak. Ilyen eset már 2002ben előfordult: a cégproblémák már egyáltalán nem újak. De mindenkinek tudnia kell, hogy az európai jog megköveteli azt, hogy a válla7

Wettbewerbsfähigkeit (Binnenmarkt, Industrie und Forschung) Brüssel, Rat der Europäischen Union, 2731. Tagung des Rates. www.consilium.europa.eu 8 Verheugen, Günter: Wettbewerbsfähigkeit als Antwort auf Strukturwandel und Wettbewerb – EP Debatte, Brüssel, 4. Juli 2006.


143

lat a sikeres átalakulás után a következő öt évben ugyanazon a telephelyen maradjon. Különben az átalakuláshoz adott támogatást vissza 9 kell fizetnie.” Ezzel a nagy tapasztalatokkal rendelkező EU-politikus végső fokon azon véleményének adott hangot, hogy az ipar megőrzéséhez érdemes állami támogatást adni. Persze nemzetközileg versenyképes vállalattá kell átalakulnia a támogatást kapott cégnek. Verheugen az EP-ben zengzetes szavakkal kiállt a mellett, hogy sem a KKV-k működése számára, sem a foglalkoztatás emelésére nem lesznek reális eszközök, ha a nagyvállalati szféra leépül az EU-ban. Nehéz megmondani, vajon van-e tényleges lehetőség arra, hogy a telephelyi versenyben az EU megőrizhesse cégeit a globalizált világgazdaságban a 2000es évek elején. Mindenesetre a lisszaboni célkitűzések közül érdemes hangsúlyozni azt, hogy az egységes belső piac továbbfejlesztése a K+F-tevékenység gyors és sikeres fejlődésének eredményeként felgyorsulhat. Persze azt, hogy a céget kell támogatni, vagy az egységes belső piac nagy tapasztalataként a versenyt legkevésbé sértő horizontális támogatásoknak van indokoltsága, tehát cég helyett a K+F-tevékenységet lehet támogatni, nincs igazán összhangban. Talán az utóbbinak van áldásosabb hatása az EU versenyképességének növelése szempontjából. A következő három év talán elegendő lesz arra, hogy a szükséges liberalizációs intézkedéseket elhatározzák, eldöntsék, és a nemzeti jogrendet bevezessék. Ezek egy része a szolgáltatási irányelv elfogadásával megtörtént. De a pénzpiacokon és a szolgáltatási piac területén is még vannak tovább liberalizálandó területek. Egy évtizeden belül pedig akár azt is feltételezhetjük, hogy az USA és az EU pénzpiaci együttműködése oly mértékben elmélyül, hogy akár szinte egy piacról lehet beszélni. Ez csak akkor vélelmezhető, ha az eurózóna sikeres lesz, és belső likviditása révén olyan tőkevonzó képessége lesz, ami kívánatos partnerré teszi. Ezzel szemben az az alternatíva sem zárható ki, ami a szegmentált nemzeti piacok fennmaradásával Európa elszigetelődéséhez vezet, s természetesen az EU és az eurózóna elszigeteltségét is jelenti majd. Magyarország számára a globális világgazdaságba való sikeres beilleszkedés a legfőbb közép- és hosszú távú gazdasági kihívás és egyben feladat. Ezért törekedni kell – sokszor rövid távú gazdasági veszteségek árán is – az EU egységes belső piacának folyamatos liberalizálására. * * * * *

9

Mint a 8. lábjegyzet.

Rácz Margit

144

Referenciák Bericht über die Umsetzung der Binnenmarkstrategie 2006–2006 (2004) www.europa.eu.int

Der Binnenmarkt – Zehn Jahre ohne Grenzen: 1.1.1993-1.1.2003. (2003) www. Europa.eu.int

Binnenmarktanzeiger kritisiert schlechtere Umsetzung von EU-Recht www.europa.eu.int

Binnenmarktanzeiger: Neue Bestmarke (2006) 124 p. Binnenmarktanzeiger: neue Bestmarke (2006) Wachstum und Beschäftigung: Jetzt aufs Tempo drücken, Special Dossier, Single Market News, No. 41. (April 2006). Burchardt, Ulla (Abgeordnete im Deutschen Bundestag): Die EUDienstleistungsrichtlinie muss vom Tisch! SPD, Mai 2005.

Global Trends (2001) szeptember; (2003) szeptember; (2004) július; (2005) március; (2006) március. König, Christian et al., (2000) Europäische Systemwettbewerb durch

Wahl der Rechtsregeln in einem Binnenmarkt für mitgliedstaatliche Regulierungen? Bonn, 8 p. Methodik der horizontalen Bewertung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (2002) Mitteilung der Kommission, Brüssel, 22 p.

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Diensteistungen im Binnenmarkt (2005), Brüssel, január 10. 85 p.

Az EU egységes belső piaca

145

AZ EURÓPAI UNIÓ EGYSÉGES BELSŐ PIACA Dienes-Oehm Egon

1)

Az egységes belső piac fogalma, alkalmazási köre és alkotóelemei

Az Európai Gazdasági Közösséget 1957-ben létrehozó római szerződés alkotói a tizenkét éves átmeneti időszak alatt felépíteni kívánt közös piac alapjaiként a tagállamok vámunióját és közös kereskedelempolitikáját, az áruk, a személyek (a munkaerő és a vállalkozások), a szolgáltatások és a tőke szabad áramlása tagországok közti akadályainak fokozatos felszámolását, valamint a közös mezőgazdasági, illetve közlekedési politikák megteremtését jelölték meg és irányozták elő. Emellett a közös piac célkitűzését voltak hivatottak segíteni a szerződés alapján további közösségi politikák és jogi eszközök is, ezek között – témánk szempontjából – kiemelkedő a közösségi versenypolitika és versenyjog, a nemzeti gazdaságpolitikák közösségi szintű koordinálása, valamint a tagállamok nemzeti jogának közelítése és a közvetett adózásra vonatkozó egyes szabályainak a harmonizálása. Az átmeneti időszak és az azt követő másfél évtized sikereire alapozva, az Európa növekedését és versenyképességét érő globalizációs kihívások hatására az egységes európai okmánnyal történő alapszerződés-módosítás az egységes belső piac 1992 végéig történő megteremtését tűzte ki az integráció újabb céljául. Az ennek alapjául szolgáló belső piaci Fehér könyv 1985-ben 279 olyan közösségi jogszabály, elsősorban irányelvek meghozatalát tartotta szükségesnek, amelyek közvetlen célja a négy gazdasági szabadság érvényesülését gátló fizikai, technikai és pénzügyi akadályok lebontása volt. (A négy gazdasági szabadság biztosítását célzó politikák és intézkedések, a megszülető jogszabályok egyébként a nyolcvanas évek közepétől kiterjedtek a környezet-

146

Dienes-Oehm Egon

védelem, a kutatás-fejlesztés és az energia területére is.) Ebben az időszakban tehát a tagállamok közötti gazdasági kapcsolatokban a nemzeti elbánás biztosításáról (negatív integráció) egyre inkább az európai építkezéshez szükséges közösségi jogalkotásra és ennek eredményeképpen a nemzeti jogszabályok közelítésére (pozitív integráció) tevődött át a hangsúly. Ilyen körülmények között az Európai Uniót 1992-ben létrehozó maastrichti szerződés az egységes belső piacot már olyan határok nélküli gazdasági térségnek nevezhette, ahol a közösségi jog alapján biztosítják az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke mozgásának szabadságát. Az európai gazdasági térségről szóló 1992. évi szerződés alapján az unió belső piacát kiterjesztették Norvégiára, Izlandra és Liechtensteinre, később pedig kétoldalú szerződéssel Svájcra. Ily módon az Európai Közösség keretei között létrejött egységes gazdasági térség – még ha számos átmeneti időre szóló kivétellel is – jogilag ma 31 ország belső piacát foglalja magába. Ennek az egységes gazdasági térségnek a központi magja az Európai Unió egységes belső piaca, amelyet uniós politikai döntések és cselekvési programok által tervezetten a közösségi jog igénybevételével folyamatosan fejlesztenek. Az egységes belső piac az Európai Unió valamennyi tagállama számára a jelenleg működő gazdasági integráció legmagasabb fokát jelenti, mivel a nemzetgazdaságok egységesülési folyamatát néhány kivételtől (pl. fiskális eszközök harmonizálásától) lezárni hivatott gazdasági és monetáris unió euróövezetének nem részese Dánia, Nagy Britannia és Svédország, továbbá – Szlovéniát leszámítva – a 2004-ben és 2007ben csatlakozott közép- és kelet-európai országok

2)

Az egységes belső piac jelenlegi helyzete

2.1. A belső piacra vonatkozó közösségi jogi szabályozás A szolgáltatásokra vonatkozó keretirányelv 2006. évi elfogadásával első menetben befejezettnek tekinthető az a folyamat, amelynek során létre kellett hozni a négy gazdasági szabadság érvényesülését széles körben biztosító alapjogszabályokat a közösségi jogban. (Nem mond ellent ennek a megállapításnak, hogy még mindig vannak olyan gazdasági szempontból rendkívül jelentős, önálló rendezést igénylő jogterületek, ahol a közösségi szabályozás hiánya komolyan gátolhatja egy vagy


147

több gazdasági szabadság tényleges működését. Ilyen például a közösségi szabadalom intézménye, amelynek megalkotása évek óta késik.) Mondhatnánk tehát, hogy az egységes belső piac jogi értelemben megszületett, kezdődhet a második szakasz, ami az európai piac kiteljesítésének és finomításának korszaka. A helyzet azonban nem ilyen egyszerű, az egységes belső piac jogi megteremtése több szempontból nem teljes körű, és az egyes gazdasági szabadságok között e tekintetben és a már biztosított szabadság tartalmában számottevő különbségek vannak. A teljeskörűség egyrészt azért nem áll fenn, mert a csatlakozási szerződések valamennyi szabadságot érintően tartalmaznak átmeneti szabályozást. Ezek közül néhány alapszabadságra vonatkozik, mint a munkaerő mozgása esetében, ahol a korlátozások még a 2004-ben taggá vált közép- és kelet-európai országok esetében is átnyúlnak a következő évtizedekre. De azért sem lehet teljeskörűségről beszélni, mert két-három horizontális közösségi jogszabály csak a közelmúltban született meg (így például a szolgáltatásokról szóló, már említett keretirányelv, illetve a letelepedés kérdéseit átfogóan rendező irányelv, továbbá a diplomák kölcsönös elismeréséről szóló irányelv új helyzetnek megfelelő módosítása). Ezek a jogszabályok ma még vagy nincsenek hatályban, vagy ha igen, úgy a tagállami adaptációra általuk előírt határidő még nem járt le. Ugyancsak az egységes belső piac jogi megteremtésének teljességét vitatják azok, akik néhány ágazat, illetve szolgáltatásfajta liberalizációjának közösségi jogi vagy tagállami jogi mulasztásaira, a megszületett intézkedések késedelmes végrehajtására hivatkoznak (pl. a vasúti és a postai szolgáltatások területén, az energiaágazatban). Itt kell megjegyezni, hogy az egységes belső piac megteremtése szempontjából alapvető, de legalábbis nagyon fontos közösségi jogforrásoknak az egyes tagállamok jogába való átvétele számos esetben nem, vagy hiányosan történt meg, az emiatt indított jogsértési eljárások nem minden esetben zárultak le. Mindenesetre a teljeskörűséget akadályozó, itt tárgyalt korlátozások időlegesnek tekinthetők. A gazdasági szabadságok mozgását biztosítani hivatott másodlagos közösségi jogi szabályozások megszületésének másik problémája súlyosabb az előzőnél. Arról van szó, hogy a már megalkotott közösségi jogforrásokban garantált szabadságok tartalmukban nem egyenértékűek, nem egyenlők, ha az egyes szabadságokat egymással összehasonlítjuk. Az árumozgás és a tőke áramlása területén létrejött másodlagos közösségi jog igazából csak olyan kivételeket ismer el jogszerűnek a mozgás szabadsága alól, amelyek összhangban vannak az alapszerződés célkitűzéseivel és rendelkezéseivel, valamint az Európai Bíróság erre épülő joggyakorlatával. Ezzel szemben a most megszületett szolgáltatási keretirányelv új típusú, a nemzeti munkajogokban, sőt a kollektív

148

Dienes-Oehm Egon

szerződésekben ismert, a szolgáltatások és – ezen keresztül – a munkaerő mozgását gátló olyan tagállami akadályok érvényesülésének nyithat utat, lényegében időbeli korlátok nélkül, amelyek ellentétesek az alapszerződés célkitűzéseivel és a belső piac működési logikájával, sőt esetenként a bírósági joggyakorlattal is. Összességében megállapítható, hogy az elmúlt 13 évben lényegében megszülettek az egységes belső piac működéséhez szükséges alapvető közösségi jogszabályok és jogintézmények. Az áru- és a tőkepiacon – megfelelő tagállami harmonizációt és végrehajtást feltételezve – ezek a jogszabályok és a jogfejlesztő bírósági gyakorlat általánosságban alkalmas, illetve alkalmas lehet a mozgásszabadság biztosításához. A szolgáltatások piacán (ideértve az egyébként árunak is minősülő energia ágazatát), valamint a munkaerőpiacon a megszületett jogi szabályozás hiányos, és esetenként a tagállami protekcionizmus növekedését eredményezheti. A nemzeti szintű jogszabályátvétel és alkalmazás terén általában még több tennivaló akad, érdekes módon főleg a régebbi tagállamoknak. Az elmondottakra való tekintettel, nem véletlen, hogy a belső piacra vonatkozó közösségi jogalkotás során a figyelem a mennyiségi kérdésekről egyre inkább a minőségre tevődik, amit a „jobb jogalkotásért” folyó konkrét munkálatok igazolnak. A jobb jogalkotásért (benne a jogszabályok számának és – főleg – az általuk okozott költségek, a felesleges adminisztratív terhek csökkentéséért) tett eddigi erőfeszítéseket ugyanakkor számos esetben lerontják azok a politikai vagy egyéb kényszerek szülte jogalkotási kompromisszumok, amelyek akár a tanácsi döntéshozatal folyamán a tagállamok között, akár az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament együttes jogalkotási eljárásának eredményeképpen nem a közösségi szolidaritás jegyében és a közös európai érdekek alapján jönnek létre. Ezekből a kompromisszumokból sajnos a kibővített unióban egyre több van – döntően nem az új tagállamok hibájából (a legjobb példa erre ismét a szolgáltatási irányelv).

2.2. A belső piac tényleges működése Az előző pontban vázolt viszonylagos jogi rendezettség ellenére a négy gazdasági szabadságnak a gyakorlatban való érvényesülése területenként eltérő, egészében pedig távolról sem kielégítő. Ezt támasztják alá azok a közelmúltban napvilágot látott kutatási eredmények, amelyek alapját a 2004. évi kibővítés előtti unió tagállamai tekintetében végzett vizsgálatok képezték.


149

Ezek szerint a kibővült unió társadalmi össztermékének 95 százalékát adó régi EU-tagállamok GDP-jének 86 százalékát saját termékeik beszerzésére és fogyasztására költik, és mindössze tíz százalékát a többi tagország áruira. A részvénybefektetéseknél ez az arány 65-18 százalék a hazai értékpapírok javára, a munkaerőmozgás területén pedig még rosszabb a helyzet: az európai polgárok mindössze két százaléka dolgozik más tagállamban, mint a sajátja. A probléma súlyát még inkább jelzi egy, az Egyesült Államok belső piacával történő összehasonlítás: jóllehet két amerikai állam között átlagosan két-háromszor kisebb az árukereskedelem, mint egy adott amerikai államon belül, de még így is háromszor nagyobb az Európai Unión belüli két tagállam átlagos kereskedelménél. Az egyes gazdasági szabadságok érvényesülését illetően a következő főbb megállapítások tehetők: (1) Az egységes árupiac tényleges megteremtése és hatékony működése érdekében jelentős előrelépés történt, kiváltképpen a kölcsönös elismerés elvének az alkalmazásával és a technikai szabályzatok és szabványok segítségével. Az áruk előállítási és forgalmazási szabályainak nagyfokú harmonizáltsága mindenesetre jelentős előremozdítója lehet a nemzeti árupiacok minél teljesebb körű összekapcsoltságának. Mégis – miként ez a megelőzően ismertetett általános helyzetképből kitűnik – az európaiak döntő részben saját országukban vásárolnak, és saját áruikat részesítik előnyben, olyan mértékben, amit a földrajzi távolság és az ezzel is összefüggő költségkülönbségek nem mindig indokolnak. Nem ritka, hogy az egyes tagországokban a hazai gyártók és termékelőállítók javára, kihasználják az áruk előállításával és forgalmazásával kapcsolatos, továbbá a versenyre (az állami támogatásokra), valamint a közbeszerzésre vonatkozó közösségi szabályozások gyengeségeit, a már említett kompromisszumokból fakadó eltérési, kivételi lehetőségeit, esetenkénti többértelműségét, illetőleg protekcionista módon élnek az eltérő adózási rendszerek nyújtotta előnyökkel. Más esetekben (pl. szellemitulajdonjog-védelem, eladásösztönzés) a közösségi jogi szabályozás hiánya akadályozza a nemzeti árupiacok kellő szintű integrációját az unió egységes belső piacába. Az itt említett hiányosságok felszámolása jelentős lépés lenne a ténylegesen jól működő európai árupiac létrehozása és kiteljesítése szempontjából; mindez akár rövid távon is lehetséges. (2) A személyek szabad áramlása terén a gazdasági célú letelepedési jog érvényesülése érdekében a közelmúltban megszületett közösségi jogszabályok (diplomák kölcsönös elismerése, társasági jogi szabályozások, a letelepedés horizontális szabályozása, szolgáltatási ke-

150

Dienes-Oehm Egon

retirányelv) érvényesülése szempontjából idő és jelentős erőfeszítések (megfelelő tagállami adaptáció, illetve bizottsági és bírósági jogalkalmazás) szükségesek ahhoz, hogy jól működő egységes belső piacról beszélhessünk. A munkaerőmozgást illetően a helyzet kifejezetten rossz, amit a már említett mutatók egyértelműen tanúsítanak. Ennek okai nemcsak a hivatkozott átmeneti szabályozásokban, illetőleg a mobilitást Európában közismerten akadályozó nyelvi és kulturális különbözőségekben, a hazai munkahelyek féltésében keresendők, hanem a tagállamok közötti munkaerő-piaci koordináció elégtelen voltában is. (3) A másik terület, ahol a legkevesebb előrehaladás történt, a szolgáltatások piaca. Ez a szektor összességében az összeurópai jövedelem 70 százalékát jelenti, és az összes munkavállaló 70 százalékát foglalkoztatja. Ennek ellenére a nemzeti szolgáltató piacok európai szintű integrációja nem történt meg, a határon átnyúló szolgáltatáskereskedelem részesedése a teljes kereskedelemből csak 20 százalék volt 2003-ban. Ez kevesebb, mint 1993-ban volt, amikorra az uniós szerződés az egységes belső piac megteremtését irányozta elő. Természetesen az igen szerteágazó, több alágazatot magában foglaló szolgáltatási szektoron belül egyes területeken (ott, ahol a kölcsönös elismerés elvéből származtatott származási ország működési elve érvényesülhetett) jobb a helyzet, mert a globalizációs körülmények közepette lényegében univerzális nemzetközi szabályok és gyakorlat érvényesülhet az egyes tagállamokban is. Ennek megfelelően a pénzügyi szolgáltatások és a távközlés területén inkább a közösségi versenyszabályok következetes érvényesítése lesz a feladat ezen ágazatok integrációjának kiteljesítéséhez. Ezzel szemben a munkaerő-igényes, illetve az önfoglalkoztatóként végzett szolgáltatásoknál a jövőbeli fejlődést beárnyékolhatja az a tény, hogy a szolgáltatási keretirányelv egyes nyugat-európai országoknak a „szociális dömpingtől” való félelme miatt hallgatólagosan elismerte a nemzeti munkajogok és kollektív szerződések által alkalmazott korlátozások fenntarthatóságát, jóllehet azok nem mindig egyeztethetők össze az elsődleges joggal. Kétségtelen ugyanakkor, hogy az irányelvnek az ún. „egyablakos engedélyezésre”, az adminisztratív együttműködésre vonatkozó szabályai – jóhiszemű tagállami átültetés és jogalkalmazás esetén – a jelenlegi helyzethez képest javulást hozhatnak. Mindent összevetve, félő azonban, hogy a szóban forgó irányelvben lefektetett szabályozás a szolgáltatások egységes piaca tényleges létrehozásának szempontjából több kárt okozott, mint hasznot hajtott.


151

(4) A tőkepiacok integrációjában – az árupiachoz hasonlóan, és ismét csak a globalizáció hatásának köszönhetően – kedvezőbb az összkép. Tennivaló azonban ehelyütt is akad, elég az aranyrészvényekre, az ingatlankorlátozásokra, az egységes értékpapír-elszámolási infrastruktúra hiányosságaira utalni, vagy arra gondolni, hogy az európai pénzpiac méreteihez képest túl soknak tűnik a nemzeti tőzsdék száma. A belső piac megvalósítási folyamatának nehézségei természetszerűleg visszatükröződnek az unió számos gazdasági célkitűzésének meghiúsulásában is. Az egyre gyorsabban globalizálódó világgazdaságban a nyolcvanas évek közepétől az európai integráció mind konkrétabban fogalmazta meg ezeket a célkitűzéseket, köztük előbb – az alapító szerződések módosítását eredményezve – a közös piacból az egységes belső piac fejlesztésének igényét, azaz a negatív integrációból a pozitív gazdasági egység létrehozását. Mindezt az Európai Közösség, illetőleg az Európai Unió az eredeti célkitűzésekkel összhangban tette, a globalizáció kihívásai azonban újabbakkal egészítették ki azokat. Középpontba került a fenntartható növekedés és a versenyképesség javítása, hiszen az új körülmények között az Egyesült Államokkal és Japánnal, később a Kínával való gazdasági versengés rávilágított az európai integráció gyengeségeire és sebezhetőségére. Egyúttal azonban új motivációt is adott az európai egység építéséhez, mivel az eredeti, az integrációt összekovácsoló politikai célok vagy problémák részben teljesültek (a francia– német ellenségeskedés felszámolása), részben megoldódtak (a Szovjetunió vezette keleti tömb felbomlott, maga a szovjet birodalom szétesett), így új ösztönzésre volt szükség. A 2000 tavaszán már ezen új körülmények és motivációk hatására elfogadott lisszaboni stratégia – az egységes belső piac kiteljesítését a stratégia egyik központi elemévé téve – széles körben határozott meg tízéves időtartamra szóló konkrét tennivalókat, köztük a belső piacot érintő jogalkotási és egyéb feladatokat, valamint hosszabb távon célkitűzéseket. A rövid és középtávon megteendő lépések a humánerőforrásokba való befektetésre, a gazdasági környezet teljes átalakítására, illetve a jogi és pénzügyi eszköztár felülvizsgálatára és javítására összpontosítottak. A stratégiai cél pedig az volt, hogy a következő évtizedre az unió legyen a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdasága, amely képes a fenntartható gazdasági növekedésre, a munkahelyek mennyiségének növelésére és a nagyobb társadalmi kohézióra. A lisszaboni stratégia félidei vizsgálata alapján 2005-ben az unió az eredeti stratégiai célkitűzés tarthatatlanságának belátására és a folyamat – most már szerényebb célokkal való – újraindítására kényszerült.

Dienes-Oehm Egon

152

Mindebben jelentős szerepet játszott a belső piacra vonatkozó eredeti célkitűzések nem vagy részleges teljesülése is. A felülvizsgált stratégia tíz pontban meghatározott kulcsterületei három fő célkitűzés köré csoportosulnak: több és jobb munkahely – tudás és innováció a növekedésért – Európa mint az üzleti tevékenység vonzó terepe. Ez utóbbiban a nyolcadik pontként szerepel a belső piac kiteljesítése és mélyítése, a kézzel fogható feladatokként zömmel azokat a tennivalókat megjelölve, amelyekre a megelőzőkben már utalás történt.

3)

A belső piac jövőjéről

3.1. A belső piac jövőjét meghatározó gazdasági, jogi és politikai adottságok Az Európai Unió belső piacának kialakítását és fejlesztését mindenkor gazdasági és jogi adottságok, valamint politikai célkitűzések határozták meg. Ezek változásai és módosításai nyilvánvalóan alapvető hatással voltak és lesznek a belső piac működésének további folyamatára. (1) Az Európai Unió égisze alatt gyakorolt és az Európai Közösség alapító szerződéseinek jogi keretei között létrejött gazdasági és monetáris unió megszületésével (legalábbis az euróövezetben részt vevő országokra nézve) a nemzetállamok intézményesített gazdasági integrációjának nem föderatív alapon létrehozható, szinte legmagasabb szintje jött létre. A szolgáltatási piac hiányosságai és a munkaerőpiac mobilitásának gyengeségei ellenére a jogilag létező egységes belső piac, valamint az egyelőre csak tizenhárom résztvevővel működő közös pénz egyúttal a világgazdaságnak is önálló gazdasági egységévé tette az Európai Uniót. Ennek egyik megnyilvánulási formájaként az unió illetékes szerve (ez többnyire az Európai Bizottság, monetáris téren az Európai Központi Bank) mind több területen léphet fel kizárólagosan, vagy a tagállamok együttes fellépését irányítva, a nemzetközi színtéren, az univerzális és regionális gazdasági, pénzügyi, kereskedelmi vagy ágazati szakmai jellegű nemzetközi szervezetekben. Másfelől az unió mint gazdasági egység a nemzetállamokat a szuverenitásukból eredő jogaik gyakorlásában a belső piacot érintő kérdésekben – néhány terület kivételével – a helyi érdekű ügyekre vonatkozó gazdasági és irányítási döntésekre tudja korlátozni, jólle-


153

het a tagállamok részéről egyre sűrűbb a szubszidiaritás elvére való hivatkozás. Az itt összefoglalt gazdasági és – nemzetközi szerződésbe foglalásuk folytán – jogi adottságok még kisebb válságok esetén is kedvező irányba mozdíthatják elő az egységes belső piac kiteljesítésére irányuló törekvéseket. A minősített többségi döntés segítségével a tagállamok képesek pótolni a közös politikai akarat kisebb fogyatékosságait. Ugyanakkor számba kell venni a gazdasági és jogi adottságok között azokat, amelyek éppenséggel lehetőséget adnak a tagállamok számára a gazdasági egységesülési folyamat negatív befolyásolására. Jelenleg a közvetlen adónemek és mértékük meghatározása azok a fő kivételek, amelyek tekintetében a tagállamok mozgástere formailag teljesen, ténylegesen pedig viszonylag szabad. Ugyancsak nemzeti hatáskörben maradt a foglalkoztatás- és a szociális politika, aminek természetesen kedvezőtlen hatása van az európai szintű gazdaságpolitika egységének megteremtésére, ennek keretén belül az egységes belső piac kiteljesítésére. Hasonló (az unió egészére mind több veszélyt rejtő) helyzet érvényesül az energiapolitika és gazdálkodás területén, amely alapvetően a tagállamok kezében maradt, jóllehet a közösségi versenyjog és a belső piaci összefüggésű ügyekre vonatkozó hatáskörének igénybevételével a kilencvenes évek közepe óta fokozatosan nőtt az integráció szerepe és beavatkozásainak száma. Kétségtelenül nem lehet beszélni tehát – a gazdasági és monetáris unió ellenére sem – az Európai Uniót, illetve a közösséget az európai dimenziójú ügyekben megillető önálló gazdaságpolitikai hatáskörről, pedig az egy igazán hatékony, jól működő és egységes belső piachoz kívánatos lenne. A gazdasági és monetáris unió életre hívása korlátozott számú résztvevővel csak látszólag mond ellent az itt kifejtetteknek, mivel a belső piachoz való viszonya éppen fordított: az eurózóna létének képezi előfeltételét a közösségi versenyjogszabályok szabályszerű és az egységes belső piac tartósan hatékony működése; bármelyik nélkül a közös valuta – a gazdasági integráció egyenetlensége miatt – széteshet. (2) A politikai unió hiánya, illetve a politikai egységesedés ellentmondásai kétségtelenül akadályozzák az unió mint gazdasági egység belső kiteljesedését és ennek kifejezésre juttatását. Következésképpen sem az egységes belső piac elmélyítése és kiteljesítése, sem a közös valuta megszilárdítása és az eurózóna további bővítése nem képzelhető el az unió politikai jövőjére vonatkozó közös akarat nélkül.

154

Dienes-Oehm Egon

Az európai integráció belső fejlődésének válságos helyzeteiben a már létrejött egységet megbontó és visszafordítani igyekvő törekvések megjelenése sem zárható ki. Ilyen a jelenlegi helyzet, amelyet a történelmileg legnagyobb léptékű kibővítés, illetve az alkotmányos szerződés egyes alapító országokban bekövetkezett kudarca idézett elő. Az unió elmélyítésével és további bővítésével kapcsolatosan döntő részben korábbi eredetű problémák vetődtek fel a közelmúltban (intézményi reform, szociális Európa szükségessége). Az új helyzetben ezek a régi tagállamokat is megosztó problémák az Európa jövőjével foglalkozó alapkérdéseket a korábbinál erőteljesebben vetették fel (föderatív jellegű elmélyülés vagy változtatható geometriájú „külpolitikai projekt”, benne egy mag-Európa kialakításának lehetőségével legyen-e a fő irány, és – az előző kérdés megválaszolásával szoros összefüggésben – mi legyen a további kibővítéssel, meddig terjednek Európa határai). A belső fejlődés legakutabb témáiban a közös akarat kialakítása rövid távon elengedhetetlen az unió gazdasági egységének megszilárdításához, benne az egységes belső piacnak a továbbfejlesztéséhez. Így a „bukott” alkotmány valamilyen formában történő olyan újraélesztése szükséges, ami legalább az intézményi reform kérdéseit megoldja, felgyorsítja és megkönnyíti a közös akarat képzését és kinyilvánítását. (Természetesen önálló európai alkotmányra korábban sem volt szükség, és most sincs. Ha azonban ezt annak idején indokolatlanul, igazából a felgyülemlett intézményi nehézségek megoldása céljából előirányozták, és ez a kísérlet nem sikerült, valamilyen módon meg kell oldani a keletkezett negatív helyzetet.) Hasonlóan rendezni kell azokat a gazdasági és szociális fejlettségi különbségekből, illetve az eltérő szociális modellek létezéséből eredő nézeteltéréseket, amelyek nemcsak az Európa jövőjére vonatkozó közös akarat kialakítását, hanem már a közelmúlt gazdasági jogalkotását is megterhelték (lásd a diplomák kölcsönös elismeréséről, a vállalatfelvásárlásokról szóló irányelvek kompromisszumait és legfőképpen a szolgáltatási keretirányelv felvizezését), illetőleg esetenként meghiúsították (pl. a munkaerő-irányelvet).

3.2. Az egységes belső piac valószínűsíthető jövője A belső piac kiépítésének és jelenlegi helyzetének az előző fejezetbeli ismertetéséből logikusan következnek az uniós intézmények és a tagál-


155

lamok azon tennivalói, amelyek mielőbbi teljesítése esetén az unió egységes belső piaca a következő évtizedre kiteljesedhet. A kiteljesedés alatt ehelyütt az értendő, hogy a belső piac egységességét a piac működésére teljes körűen megalkotott szabályok, valamint az ezt a működést célzó közösségi versenyjogi rendeletek biztosítják, amelyeket a tagállamok szigorú közösségi felügyelet mellett (Európai Bizottság, Európai Bíróság) ültetnek át nemzeti jogukba, illetve alkalmaznak. E feltételek megvalósulása esetén az egységes belső piac valóban rászolgálna a nevére, több lenne a jól-rosszul integrált nemzetgazdaságok összességénél. A szóban forgó rövid és középtávú lépések és feladatok azoknak az intézkedéseknek a meghozatalában, illetőleg a már meghozott intézkedéseknek a fenti szempontokat kielégítő kiigazításában jelölhetők meg és összegezhetők, amelyekről a 2. fejezetben történt említés. A rövid távon, egy-két éven belül teljesítendő és korrekt módon végrehajtott uniós és tagállami intézkedések optimális esetben már hozhatnak érzékelhető javulást a belső piac további kiépítésében, működése hatékonyságának növelésében. Átütő erejű minőségi változás azonban a legkedvezőbb körülmények között sem remélhető előbb, mint a következő évtized első éveire, amikorra megszűnnek a munkaerő mozgására vonatkozóan a csatlakozási szerződésben foglalt átmeneti korlátozások (2011, Románia és Bulgária esetében csak 2014), és addigra remélhetőleg a szolgáltatások áramlását korlátozó nemzeti kivételek első felülvizsgálata is megtörténik (2012; az esetleges kiigazításokhoz további évek szükségesek). Fontos megemlíteni, hogy erre a minőségi változásra csak akkor kerülhet sor, ha az unió jelenlegi mezőnye a tárgyalt időszakban legfeljebb Horvátországgal bővül, ami nem irreális feltétel. A vázolt folyamat sikere mindazonáltal nem garantálható, sőt, kedvezőtlen esetben már rövid távon elakadhat, ha az unió jövőjét érintő alapkérdésekben (tehát az alkotmány sorsát illetően, ennek sikertelensége esetén az intézményi reformok sürgős végrehajtása tekintetében, valamint a szociális minimumnak a gazdasági jogalkotásban való szerepére nézve) tartósan nem tudnának dűlőre jutni egymással a tagállamok. Ha az egységes belső piac hosszú távon, legkésőbb egy évtized elteltével sem teljesedik ki, akkor nemcsak a gazdasági és monetáris unió valamennyi jelenlegi tagállamra történő érvényesülése válhat lehetetlenné, hanem a már létrejött egységes belső piac további sorsa is megkérdőjeleződhet. Ez nem csak azzal a következménnyel járhat, hogy egy magasabb szintű együttműködésre képes csoport válik ki, és valósítja meg a teljes körű gazdasági egységet, a közös foglalkoztatás- és szociálpolitikát, a közvetlen adók harmonizációját is előirányozva. Elismerve, hogy

156

Dienes-Oehm Egon

inkább csak elméleti lehetőségről van szó, a legkedvezőtlenebb esetben előfordulhat az is, hogy az Európai Unió – a cégért megtartva – a jelenleginél lazább, kevesebb kötöttséggel járó, intézményesített európai együttműködéssé alakul át, és ebben a résztvevők a belső piacra korábban létrehozott szabályokat a kooperációjukhoz szükséges, illetőleg a globalizáció által kikényszerített mértékben tartják fenn, elsősorban az áruk és a tőke piacán. Remélhetőleg az előző bekezdésben vázolt szcenáriók nem következnek be, mert ez végzetes lenne az európai versenyképességre. Mindenesetre teoretikusan sosem lehet kizárni olyan, az unió és tagállamai akaratától jórészt független események bekövetkezését, amelyek kedvezőtlen irányban befolyásolhatják a belső piac és általában az unió jövőjét (pl. olajválság vagy nagyobb szabású terrorakciók).

4)

Magyarországnak az egységes belső piac kiteljesedéséhez fűződő érdekei

Több olyan ok létezik, amely önmagában és még inkább együtthatásában azt indokolja, hogy Magyarországnak egyértelmű érdeke az egységes belső piac kiteljesedése. Az első ok általános politikai természetű, de természetesen gazdasági tartalma is van. Az egységes belső piac teljes kiépítésének sikere a gazdasági és monetáris unió teljes körűvé válását is elősegíti, azt tehát, hogy a jelenleg az euróövezeten kívül maradó országok mielőbb teljesítsék az abban való részvétel feltételeit. Ebben az esetben Európa kettéválásának, benne a kevésbé fejletteknek a fejlődés perifériájára szorításának lehetősége elenyészik, mert a siker közös, az egységes európai érdek pedig mindenekelőtt az, hogy a kontinens helyt tudjon állni a harmadik országokkal folyó gazdasági együttműködésben, az egyre keményebb versenyben. Az unió egyben maradása nyilvánvalóan előnyös Magyarországra nézve. A másik ok elsősorban szintén politikai jellegű. Az egységes belső piac kiteljesedése együtt jár azzal, hogy Magyarországnak a szomszédos országokkal való kapcsolata a jelenleginél zökkenőmentesebbé válik, ami általánosságban is megkönnyíti a határon túl élő magyarság helyzetét és az anyaországgal való különleges kapcsolatok fenntartását. Ez a helyzet természetesen a gazdaság területén is számottevő előnyöket biztosít. Tisztán gazdasági szempontból vizsgálva pedig azért érdekünk a belső piac építési folyamatának teljes körű véghezvitele, mert az a je-


157

lenlegi helyzethez képest elsősorban a szolgáltatások és a munkaerő piacán eredményez jelentős előrelépést. Márpedig nem szorul bizonyításra, hogy a már ma is jóval egységesebb és harmonizáltabb áru- és tőkepiacon – a viszonylagos technológiai elmaradottság és pénzszűke miatt – Magyarország kevésbé versenyképes, mint a másik két szabadság esetében, ahol a jóval alacsonyabb munkabérköltségei folytán hazánk lehetőségei relatíve jobbak a tagállamok közötti gazdasági és kereskedelmi kapcsolatokban. A fentiek alapján a belső piaci döntéshozatali folyamatban hazánknak fő szabályként az egységes belső piac kiteljesedésének érdekét kifejezésre juttató megoldási javaslatokat célszerű támogatnia. Aktívan elsősorban ott, ahol azt az említett relatív versenyképességi előnyök, illetve egyéb nyomós körülmények (pl. az energiafüggőségből eredő kiszolgáltatottság csökkentése) indokolják. Mindez nem igazán okozhat gondot, mert a taggá válás óta eltelt időszak tapasztalatai szerint az egységes piac érdekétől eltérő érdekeink manapság és a belátható jövőben csak ritkán vannak, illetve lesznek, azokat zömmel már korábban, a csatlakozási szerződésben rendeznünk kellett. Természetesen, ha ilyenek felvetődnek (leginkább olyan kérdésekben, amelyekben a földrajzi adottságok szerepe a meghatározó, mint a környezetvédelmi ügyek egy részében), akkor a saját gazdasági vagy egyéb álláspontunk képviseletének sincs akadálya, legfeljebb az adott ügyben kisebbségben maradunk. * * * * *

Referenciák Berke B. – Boytha Gy. – Dienes-Oehm E. – Király M. – Martonyi J. (2003): Az Európai Közösség kereskedelmi joga (szerk. Király M.), KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest. Campbell, D. – Flint, Ch. (Szerk.) (1994): The European Market Myth or Reality? Kluwer, Derenter, Boston. Gide – Loyrette, J. – Nouel, Ph (1968): Dictionnaire du Marché commun, I-VI., Dictionnaires André Joly, Paris 1968-91 Jacquemin, A. – Szpir, A. (ed.) (1991): The Internal Market, Oxford University Press, Oxford. Király M. (2002): Az Európai Közösség belső piacának szabályozása, PPKE, Állam- és Jogtudományi Kar, Európa-jogi Tanszék, Budapest.

158

Dienes-Oehm Egon

Marján A. (2007): Európa sorsa. Az öreg hölgy és a bika, HVG Kiadó Zrt., Budapest. Pisani – Ferry J., Szpir, A.(2006): Last Exit to Lisbon. Bruegel Policy Brief.

Csatlakozás az euróövezethez, előfeltételek és következmények

159

CSATLAKOZÁS AZ EURÓÖVEZETHEZ, ELŐFELTÉTELEK ÉS KÖVETKEZMÉNYEK Losoncz Miklós Ez az írás ezt elemzi, hogy a gazdasági és monetáris unió (GMU), illetve az ahhoz történő magyar közeledés, majd a csatlakozás hogyan alakítja a következő 3-10 évben Magyarország külpolitikájának feltételrendszerét, mozgásterét, és milyen követelményeket támaszt vele szemben. Az írás első része helyzetértékelés és prognózis, a gazdasági és monetáris unió jelenlegi állapotát értékeli, ebből az értékelésből következtet a jövőbeli fejlődési irányokra. A helyzetértékelés és a prognózis összevont tárgyalását az indokolja, hogy a kettőt nagyon nehéz egymástól elválasztva kezelni. A tanulmány bemutatja a lehetséges fejlődési irányokat, utal mindegyik bekövetkezésének lehetőségére, a legrészletesebben azonban a legvalószínűbb trendeket elemzi. A második rész következtetéseket tartalmaz a magyar külpolitika számára. Meghatározza a magyar külpolitikával szembeni követelményeket a gazdasági és monetáris unióval összefüggésbe hozható területeken.

1)

A gazdasági és monetáris unió helyzete és perspektívái

Az 1999. január 1. óta fennálló gazdasági és monetáris uniót a szakértők döntő többsége sikeresnek tartja. Eddig azok a közösségi programok voltak sikeresek, amelyek egyszerre voltak közösségi és nemzetgazdasági szinten eredményesek. Ilyen a belső piac egységesítése és a gazdasági és monetáris unió. A GMU egyszerre a közös projekt szimbóluma és a tagok összetartozásának legfontosabb fegyelmező eszköze. Olyan politikai projekt, amelynek gazdasági hatásai is vannak.

160

Losoncz Miklós

Első megközelítésben az európai uniós Gazdasági és Pénzügyminiszterek Tanácsa (Ecofin) és az Európai Központi Bank fennhatósága alá tartozó gazdasági és monetáris uniónak nincs sok köze a politikához, azon belül a külpolitikához. Az elmélyültebb elemzésből azonban kitűnik, hogy igen erősek a GMU és a tagállamok politikái közötti kölcsönhatások. Mind a politikai szférának van hatása a gazdaság és monetáris unióra, mind a GMU-nak a politikai szférára. Az egyik mozgásai változásokat váltanak ki, illetve tesznek szükségessé a másik területen. A tagállamok kormány- és államfőit tömörítő Európai Tanács nagyszámú olyan politikai állásfoglalást hoz (ezeket az Európai Unió Tanácsa önti jogi formába), amely hatással van a GMU-ra is. Emellett a COREPER munkája is kiemelkedő mértékben kapcsolódik a tagállamok külügyminisztériumaihoz, illetve külpolitikájához. A gazdasági és monetáris unió első politikai aspektusa az, hogy életképes-e, fennmarad-e egyáltalán ez az intézmény hosszú távon, ha igen, akkor milyen formában. Egyrészt felbomlás vagy arra utaló jelek jelentkezése esetén élesen fog felvetődni az Európai Unió jellegéről, a tagállamok közötti integrációs együttműködés intenzitásáról szóló politikai vita (többsebességes Európai Unió stb.). Másrészt a GMU mélységben (azaz a jelenlegi tagállamok által alkotott keretek között) és szélességben (azaz földrajzi értelemben bővülve) történő fejlődési irányai szintén kiválthatnak politikai mozgásokat, amelyek ugyancsak az integráció jövőjével, illetve az együttműködés különféle fokozataival, pontosabban azok átértékelésével kapcsolatosak. A kétségtelenül meglévő belső feszültségek ellenére egyelőre nincsenek a GMU felbomlására utaló jelek. Ami a belső feltételeket illeti, nagyszámú közgazdasági elemzés mutatta ki, hogy a gazdasági és monetáris uniót alkotó országok mindegyike számára jelenleg nettó előnyt jelent a GMU-tagság, ez biztosítja a GMU kohézióját. Ebben középtávon, azaz a következő öt évben (2012-ig) nem várható lényeges változás, legfeljebb azután. Ráadásul a GMU-ból való kilépés a jelenlegi közösségi jogszabályok alapján nem lehetséges, az egyes országok visszavonhatatlan módon vezették be az eurót, illetve – tágabb értelemben – vesznek részt a gazdasági és monetáris unióban, illetve alkotják azt. A kilépés kérdése eddig Olaszországban vetődött fel, a 2006. évi választási kampány részeként. Feltéve, de meg nem engedve a kiválást, ez gazdasági öngyilkossággal érne fel, azóta le is került a napirendről. Tisztán gazdasági szempontból egyébként a legkisebb veszteséget talán Spanyolországnak okozná a GMU-ból való kiválás. A helyzet egyrészt annyiban változhat, hogy az Európai Unió ratifikálás alatt álló alkotmányszerződése (az alkotmányszerződés jövőjének elemzése nem ennek az írásnak a feladata) lehetővé teszi az EU-ból, ezáltal a GMU-ból való kilépést (I-60. cikk). Az alkotmányszerződés


161

jelenlegi formában történő elfogadása nem támasztana jogi akadályt egyes országok kilépése elé. Mivel soktényezős politikai döntésről van szó, ezért nem prognosztizálható az, hogy az EU alkotmányszerződése mikor és milyen formában lép hatályba. Az sem prognosztizálható, hogy ha hatályba lép a kilépéssel kapcsolatos klauzula, akkor hány ország fog élni azzal, ha egyáltalán élni fog bármelyik is. Másrészt egyes tagországokban (elsősorban Olaszországban) a gazdaság egyensúlyviszonyai közép- és hosszú távon a politikai patthelyzet és ezzel összefüggésben a gazdasági reformok hiánya miatt olyan mértékben romolhatnak, hogy egy ponton túl gazdasági szempontból racionális lehet a GMU-ból való kilépés, a kiválás előnyei meghaladják a tagságból származó előnyöket. A gyenge legitimációjú kormányok nincsenek abban a helyzetben, hogy a bukás veszélye nélkül szerkezeti reformokat vezessenek be. Nem zárható ki, hogy a politikai racionalitásnak a gazdaságival szembeni előnyben részesítése a 2010. évi olasz választások után a belgazdasági egyensúlyhiányok (államháztartási deficit és államadósság) olyan mértékű kiéleződéséhez vezet, hogy azokat a GMU-val konform gazdaságpolitikai intézkedésekkel nem lehet kezelni. Mindazonáltal kicsi a valószínűsége annak, hogy a következő tíz évben valamelyik tagállam kiválna a GMU-ból. Ugyanakkor a GMU perspektíváinak értékelésekor nem lehet figyelmen kívül hagyni azt, hogy a közös valuta, illetve tágabb értelemben a GMU működésének egyik leglényegesebb – egyelőre csak jórészt potenciális – feszültségforrása, hogy más országoktól, így például az USA-tól eltérően a közösségi szintű monetáris politikát nem támasztja alá közösségi szintű költségvetési vagy más szóval fiskális politika, mivel ez utóbbi tagállami hatáskörben van. A közös monetáris politika mögött nem egy kormány áll, hanem 13 ország 13 kormánya. A közösségi szintű monetáris politika ellentmondásba kerülhet a nemzetállami szintű fiskális politikákkal. A monetáris és a fiskális felelősség egymástól való elválasztása azzal jár, hogy a nagyobb államháztartási hiány nem jelez vissza magasabb kamatláb és gyengébb valuta formájában, ami fegyelmezné a fiskális hatóságot. Más oldalról viszont történelmi példák sora hozható fel arra, hogy a valutauniónak nem feltétele a politikai unió. Nagy-Britannia és Írország valutauniója 50 éven keresztül működött politikai unió nélkül. A német egység tapasztalatai ugyanakkor azt támasztják alá, hogy a politikai unió – ha benne a jóléti szolgáltatások és a keresetek harmonizálása az egyik fő cél, miközben számottevő termelékenységi különbségek vannak a résztvevők között – nem javít a monetáris unió működési hatékonyságán. E tanulmány azon szakirodalmi megközelítések és meghatározó gazdasági és politikai szereplők álláspontját osztja, amelyek, illetve akik szerint a gazdasági és monetáris unió hosszú távú fennmaradásához

162

Losoncz Miklós

szükség van valamilyen politikai unióra vagy legalább is a politikai unió perspektívájának a fenntartására. A költségvetési politika közösségi szintre emelése ugyanis feltételezi, hogy a tagállamok lemondanak fiskális autonómiájukról vagy azok döntő hányadáról (fiskális föderalizmus), ami viszont már a politikai unió kezdete vagy csírája lehet. A tagállami fiskális autonómia további korlátozásával alakuló politikai unió perspektívája a GMU fontos legitimáló tényezője. A politikai unióba való átmenet kilátása nélkül nem tételezhető fel, hogy például az NSZK vagy Hollandia vagy bármely másik tagállam örökre elkötelezi magát a gazdasági és monetáris unió mellett, tudván azt, hogy a közös monetáris politika nincs teljes mértékben összhangban gazdaságuk sajátosságaival. (Ez az összhanghiány egyébként jórészt utólag, a GMU működésének tapasztalatai alapján derült ki.) E politikai szempont nélkül az euró kevésbé vonzó. Ha a politikai unió megvalósítása kérdésessé válik vagy a be nem látható távoli jövőbe tolódik el, akkor ennek következményterhes hatásai lehetnek a tagállamok érdekeltségi viszonyaira, végső soron a GMU kohéziójára is. A politikai unió megvalósításának fontos eszköze az EU alkotmányszerződése. Az alkotmányszerződés sorsa a gazdasági és monetáris uniót, illetve annak jövőjét is érintheti. Ez nem feltétlenül jelenti a gazdasági és monetáris unió felbomlását, hanem csak azt, hogy legitimitása gyengül, ezáltal mind belső kohéziója, mind pedig harmadik országokkal szembeni vonzereje mérséklődik. A politikai unió felé történő előrehaladás egyik eleme lehet a tagállamok fiskális politikáinak további közelítése egymáshoz. Ennek legkézenfekvőbb módszere a költségvetési szabályok szigorítása, a költségvetési politika szabályalapúvá tétele lehet, azaz a fiskális politikák további harmonizálása az eddiginél szigorúbb tagállami jogszabályok elfogadásának formáját öltheti. Ez előrelépés a fiskális föderalizmus felé. Az utóbbi időszak fejleményei nincsenek összhangban ezzel a trenddel. A fő irányzat, a meghatározó törekvés ezzel ellenkező, a stabilitási és növekedési paktum (SNP) kialakult szabályrendszerének fellazítására irányul, miként ez az SNP 2005 márciusában elfogadott módosításában is tükröződik. Ez összefügghet többek között azzal, hogy az utóbbi időben mind több EU-tagállamban jöttek létre viszonylag gyenge legitimitású kormányok a szoros választási eredmények nyomán. E kormányok kellő politikai támogatás hiányában nem tudnak olyan átfogó szerkezeti reformokat végrehajtani, amelyek a szabályalapú költségvetések bázisát képeznék. Az Európai Központi Bank a maga eszközeivel fellép az SNP felpuhításával szemben, lehetőségei azonban korlátozottak. Ugyanakkor az SNP szabályrendszerének enyhítésére irányuló törekvések megmaradnak a jelenlegi jogi keretek között. Az SNP alapjainak megkérdőjelezése azért sem valószínű, mert a gyökeres változásokhoz újra


163

kellene írni az EU alkotmányszerződését, aminek következményei beláthatatlanok lennének. Felborulna ugyanis a kompromisszumoknak az a kényes egyensúlya, amelyen az alkotmányszerződés nyugszik, új kompromisszum megteremtése viszont éveket venne igénybe. A legvalószínűbb forgatókönyv az, hogy az SNP alapelvei változatlanok maradnak, az Ecofin, az Európai Bizottság és a tagállamok viszont a 2005. évi módosítás óta bevált gyakorlatot folytatják, azaz rugalmasan értelmezik a paktum előírásait. A mindenkori konkrét kimenetelt kiemelkedő mértékben befolyásolja a tagállamok közötti erőviszonyok alakulása, ami nem függetleníthető az Európai Tanácsban és az Európai Unió Tanácsában folyó lobbizási tevékenységtől, alkalmi vagy tartós tagállami koalíciók létrejöttétől. A külső, világgazdasági kihívásokat a GMU eddig is meg tudta válaszolni, és a nemzetközi reál- és pénzügyi folyamtokban elfoglalt kiemelkedő súlya nyomán a jövőben is valószínűleg eredményesen tud reagálni rájuk. Figyelmet érdemel, hogy a globalizáció terjedése és mélyülése idején mind nagyobb az igény az árfolyam-stabilitásra. A szakirodalom kimutatta, hogy nincs olyan árfolyamrendszer, amely megvéd egy adott országot (főleg egy, a világgazdaságra nyitott, kis országot) a nemzeti valutájával szembeni spekulációs támadástól. Emiatt hosszabb ideje a valutablokkok felértékelődése, a kívülálló országok valutablokkok iránti érdeklődésének erősödése tapasztalható világszerte. A dollárblokk után az euróblokk (a GMU és a hozzájuk valutárisan valamivel lazábban kapcsolódó EU-tagországok és bizonyos harmadik országok) a második legnagyobb valutablokk. Az euróblokk bővülése hosszabb távon egyrészt attól függ, hogy a világgazdasági szereplők melyik monetáris hatóság teljesítményét értékelik többre: a jegybanki szerepkört betöltő amerikai Fed-ét vagy az Európai Központi Bankét. Bármely valutablokkhoz való csatlakozás ugyanis nemcsak egy másik ország vagy országcsoport valutájának, hanem monetáris politikájának átvételét is jelenti. Másrészt lényeges tényező a földrajzi fekvés, s ezzel összefüggésben a kívülálló országok gazdaságának összefonódása a GMU-val. Ez a tényező valószínűleg felülírja a monetáris hatóságok teljesítményével kapcsolatos megfontolásokat. Európai országok, illetve kissé kiterjesztőbben az Európai Unió földrajzi vonzáskörébe tartozó országok számára nemigen jöhet szóba a dollárblokkhoz való csatlakozás, bár ez sem zárható ki teljes mértékben (Az EU külgazdaság-politikai vonzáskörébe tartozó országok közül például Oroszországban a dollár szerepe sok vonatkozásban nagyobb, mint az euróé.) Az euróövezet bővülése több formát ölthet. A hivatalos forma a konvergenciakritériumok teljesítése nyomán történő csatlakozás a GMUhoz, illetve az euró ezzel összefüggő bevezetése. Ez a lehetőség csak

164

Losoncz Miklós

az EU-tagállamok számára áll fenn. Ezt támogatja az Európai Központi Bank. Ennek a folyamatnak része az ERM2 árfolyam-mechanizmusban való részvétel. Jelenleg Dánia, Észtország, Ciprus, Lettország, Litvánia és Málta alkalmazza az ERM2 árfolyamrendszert. Ciprus és Málta legkorábban 2008-ban, a balti országok 2009–2010-ben csatlakozhatnak a GMU-hoz. Magyarország, Lengyelország, Csehország és Szlovákia még nem tűzött ki céldátumot a GMU-ba történő belépésre. Dánia, az Egyesült Királyság és Svédország teljesíti vagy rövid időn belül teljesíteni tudja a felvételi kritériumokat. Ezen országok GMU-csatlakozása nem gazdasági probléma, hanem politikai döntés eredménye, ami a dolog természetéből adódóan nem prognosztizálható. Mivel csak EUtagállamok lehetnek tagjai, a gazdasági és monetáris unió csak akkor gyarapodhat új tagokkal, ha maga az EU is kibővül. Az EUcsatlakozásra Horvátországnak van a legnagyobb esélye. Az utóbbi időszak fejleményei arra utalnak, hogy az Európai Unió óvatos a gazdasági és monetáris unió bővítésével kapcsolatban, s igen szigorúan vizsgálja a konvergencia-kritériumok teljesítését. Így például az Európai Bizottság nem engedélyezte Litvánia belépését az ERM2 árfolyam-együttműködési rendszerbe 2006 nyarán, annak ellenére, hogy inflációs rátája alig maradt el a referenciaértékről. A bizottság nem különböztette meg a belső gazdasági teljesítmény és a külső, jórészt egyszeri vagy rövid távú okok miatti áremelkedést. A szigor mögött feltehetően az a megfontolás húzódik meg, hogy az esetleges engedékenység további károsnak ítélt következményekkel járna. A bizottság el kívánja kerülni azt, hogy a kis országokkal szembeni engedékenységből precedens legyen. Ennél lényegesebb érv az, hogy a bizottság nem tartotta fenntarthatónak a litván inflációs rátát. Az utólagos elemzés tükrében ez az aggodalom megalapozott volt; a bizottsági döntés óta a litván infláció gyorsult. A jelek szerint a GMU-csatlakozás feltételei teljesítésének szigorú értékelésében az Európai Bizottság maga mögött tudhatja az Európai Parlament politikai támogatását is. Az Európai Parlament Gazdasági és Monetáris Bizottságának a gazdasági és monetáris unió bővítéséről szóló, 2006 júniusában elfogadott jelentése ugyanis meglehetősen tartózkodó a gazdasági és monetáris unió bővítésével kapcsolatban, ami a bővítés körülményeinek az aggályoskodó értelmezésében jut kifejezésre. Így például a vélemény hangsúlyozza: a gazdasági és monetáris unió stabilitásának prioritása kell, hogy legyen a bővítéssel szemben, a GMU hosszú távú stabilitását az új csatlakozókat befogadó kapacitás szempontjából is mérlegelni kell, a GMU-hoz történő túl korai csatlakozás a gazdasági konvergencia folyamatában váratlan fejlemények okozója lehet, az euró túlzottan korai bevezetése hátráltathatja a gazdasági konvergencia folyamatát, hibákhoz vezethet a hazai valuta eu-


165

róra történő átváltásakor kívánatos árfolyam megállapításában, és lassíthatja a folyó fizetési mérleg deficitjének csökkentését, így a politikailag kívánatos, szükségszerű és halasztást nem tűrő gazdasági kiigazítást. Ugyanakkor az új tagállamok esetleges kedvezőtlenebb reálgazdasági és pénzügyi mutatószámai nagyságrendi összefüggések; az új tagok csekély gazdasági súlya miatt nemigen érintenék a GMU teljesítményét. A húzódozás mögött valószínűleg az rejlik, hogy az Európai Központi Bank Kormányzótanácsában jelenleg az egy ország egy szavazat elve érvényesül. Ebben a döntéshozatali rendszerben a GMU bővülése nyomán automatikusan felértékelődnének a kis gazdasági súlyú új tagállamok a nagyok rovására, amit a jelek szerint a GMU jelenlegi tagjai el kívánnak kerülni. Egyébként az a valószínűbb, hogy ezt a problémát a döntéshozatali rendszer reformjával fogják orvosolni. Ez azért is várható, mert a gazdasági érvekkel nemigen lehet megakadályozni Málta és Ciprus 2008. évi GMU-csatlakozását. Mindebből az következik, hogy a gazdasági és monetáris unió legközelebbi bővítéséről szóló döntéseket a gazdasági érdekek mellett politikai szempontok is alakítják. Szűkül a politikai jellegű lobbizás mozgástere akkor, ha a GMU-ba felvételét kérő ország nem tesz teljes mértékben, fenntartható módon eleget a konvergenciakritériumoknak. A jelek szerint a GMU jelenlegi tagállamai kettős stratégiát folytatnak. A GMU-n belül igyekeznek a meglévő közösségi jogi keretek között lazítani az SNP-t, miközben a GMU-ba belépni kívánó országoktól megkövetelik a konvergenciakritériumok pontos és fenntartható teljesítését. Az euróblokk horizontális bővülésének másik formája keretében egy ország egyoldalúan, az Európai Központi Bank engedélyével vagy anélkül vezeti be, illetve használja az eurót. Monaco, Vatikán Állam és San Marino az EK-val kötött egyezmény alapján vezette be az eurót. Az euró egyoldalú bevezetését az Európai Központi Bank nem engedélyezi az EU-tagállamoknak, nekik a konvergenciakritériumok teljesítésével kell belépniük a GMU-ba. Saint-Pierre-et-Miquelon és Mayotte tengeren túli területeken az euró a francia frankot váltotta fel. Andorra, Koszovó és Montenegró esetében az euró de facto hivatalos pénzként funkcionál. Andorrának soha nem volt saját pénze, az euró a francia frankot és a spanyol pesetét váltotta fel. A jugoszláv utódállamokban, azok közül is különösen Koszovóban és Montenegróban, a német márka helyébe lépett az euró mint de facto valuta. Erről az érintett országoknak nincs szerződésük az EK-val. Az euróblokk bővülésének gyengébb formája az, amikor egy EU-n kívüli ország vagy országcsoport nemzeti valutáját valamilyen árfolyamrendszer segítségével köti az euróhoz. A csendes-óceáni franciafrank-övezethez tartozó országok (Francia Polinézia, Új-Kaledónia és

166

Losoncz Miklós

Wallis és Futuna-szigetek), a Nyugat-afrikai Gazdasági és Monetáris Unió és a Közép-afrikai Gazdasági és Monetáris Közösség államai, valamint a Comoros-szigetek és Cape Verde valutája árfolyamát az euróhoz rögzítette. (Az euró a francia frankot váltotta fel.) Bulgária és Bosznia-Hercegovina euróalapú valutatanácsot tart fenn. Magyarország ERM2 típusú árfolyamrendszerrel rendelkezik. Csehország, Románia, Horvátország, Macedónia, Szerbia és Tunézia irányított lebegtetést tart fenn az euróval szemben, míg Izrael, Seychelles, Oroszország, Botswana, Marokkó, Vanuatu, Jordánia és Líbia az eurót is tartalmazó valutakosarat alkalmaz, intervenciós sávval. Végül meg kell említeni a spontán euroizácót, amikor az euró a gazdaságpolitika szándékaitól jórészt függetlenül mind több pénzfunkciót tölt be az egyes országokban, s a gazdasági szereplők mind szélesebb körben használják az eurót. A következő tíz évben várhatóan mind több ország fogja szorosabban vagy gyengébben az euróhoz kapcsolni valutája árfolyamát. Szinte biztosra vehető, hogy az EK európai szomszédsági politikája hatálya alá tartozó országok mindegyike meg fogja tenni ezt. Ez következik az európai szomszédsági politika filozófiájából. A közösség európai szomszédsági politikája eredetileg a balti köztárságoktól, Lengyelországtól, Szlovákiától és Magyarországtól keletre fekvő (Ukrajna, Belorusszia és Moldova), illetve az észak-afrikai és közel-keleti mediterrán országokhoz (Algéria, Egyiptom, Izrael, Jordánia, Libanon, Líbia, Marokkó, Palesztin Hatóság, Szíria és Tunézia) fűződő kapcsolatokra terjedt ki, ahol összesen 385 millió ember él. Hatályát 2004-ben kiterjesztették Örményországra, Azerbajdzsánra és Grúziára is. Oroszország nem tartozik az európai szomszédsági politika hatálya alá; vele az Európai Unió stratégiai partnerségnek nevezett kapcsolatrendszert alakított, illetve alakít ki. Mindezek figyelembevételével öt év múlva közel 800 millió lakosú országcsoportra fog közvetlenül vagy közvetve, országonként változó intenzitással kiterjedni a GMU hatása, az euróblokk kiterjesztésének formájában.

2)

A magyar külpolitika mozgástere, a külpolitikával szembeni követelmények és a külpolitika feladatai

A gazdasági és monetáris unió létrehozása előtt az Egyesült Királyság és Dánia még kiköthette, hogy GMU-tagságáról később dönt, s a GMU-ba való belépést további feltételektől tette függővé. A közép-, ke-


167

let- és dél-európai országok, köztük Magyarország számára ez a választási lehetőség nem adatott meg. Mint ismert, Magyarország a többi közép-, kelet- és dél-európai országgal együtt az Európai Unióhoz történő csatlakozással arra is kötelezettséget vállalt, hogy rövid vagy középtávon (konkrét határidőt nem jelöltek meg) belép a gazdasági és monetáris unióba. Az érintett országoknak mozgásterük legfeljebb a gazdasági és monetáris unióba való belépés időpontjának megválasztásában van. A GMU a közösségi vívmányok része, amelyet az új tagországok elfogadtak, ezért az EU-csatlakozást megerősítő népszavazáson az új tagállamok lakossága a GMU-ba való belépésről is állást foglalt. (Következésképpen nem szabad ügydöntő népszavazást tartani erről a kérdésről, mert az a közösségi jog rendelkezéseinek ellentmondana!) Hivatalos státuszát tekintve Magyarország a többi új tagállammal együtt a GMU derogációval rendelkező tagja. Ez azt jelenti, hogy miközben nem vezeti be az eurót, minden intézkedést megtesz átvétele érdekében akkor, amikor teljesíti a maastrichti szerződésben és jegyzőkönyveiben rögzített konvergenciakritériumokat. A Külügyminisztérium és a magyar külpolitika számára Magyarország csatlakozása a GMU-hoz adottság, és az időpontot a kormány és a Magyar Nemzeti Bank együtt fogja meghatározni. Az új tagállamok hasonló törekvéseinek tükében korántsem mindegy, mikor kerül sor Magyarország GMU-csatlakozására. Ha a fő versenytársak (Lengyelország, Csehország és Szlovákia) előbb lesz a gazdasági és monetáris unió tagja, akkor Magyarország átmeneti versenyhátrányba kerülhet velük szemben azáltal, hogy nem élvezi a GMU-tagságból adódó előnyöket. (Szlovénia 2007. január 1-én már belépett a GMU-ba.) Ebből a szempontból kiemelkedő fontosságú magyar érdek a GMU-hoz történő mielőbbi csatlakozás. Fontos hangsúlyozni, hogy a GMU-ba való belépés szükségessége nem kizárólag Magyarország nemzetközi szerződéses kötelezettségvállalásából vezethető le. A GMU-csatlakozás Magyarország jól felfogott gazdasági és politikai érdeke is. A maastrichti szerződésben meghatározott konvergenciakövetelmények teljesítése ugyanis egyrészt a fenntartható gazdasági növekedésnek is feltétele. A kritériumokat akkor is teljesítenie kellene Magyarországnak, ha nem kívánna belépni a gazdasági és monetáris unióba vagy akár nem is létezne a GMU. Másrészt mindezen túlmenően a GMU-tagság Magyarország számára hoszszú távon nettó előnyökkel jár, amelyek nagyságrendje sokszorosan meghaladja a belépés feltételeinek megteremtésével kapcsolatos esetleges áldozatokét. (A GMU-tagság hosszú távú előnyeinek, illetve a belépésre való felkészülés esetleges gazdasági áldozatainak részletezése szétfeszítené ezen írás tartalmi és terjedelmi kereteit.) Végül az euróblokk ho-

168

Losoncz Miklós

rizontális fejlődése, azaz újabb országokkal való gyarapodása az érintett országokban többek között közvetlenül az árfolyamkockázat és az árfolyam-bizonytalanság mérséklésén keresztül a magyar külgazdasági politika környezeti feltételeit javítja. Mindebből az következik, hogy Magyarország érdekelt a GMU fennmaradásában, sikerességében, tagjai számának gyarapodásáben és az euróblokk bővülésében. Első megközelítésben a GMU-csatlakozás gazdasági, illetve gazdaság-, azon belül pénzügyi (monetáris, fiskális és deviza) politikai probléma, amely elsősorban a kormány, azon belül a Pénzügyminisztérium, valamint a Magyar Nemzeti Bank hatáskörébe tartozik, s a magyar külpolitikát, illetve a Külügyminisztériumot nem érinti. Ez azonban a dolog túlzott leegyszerűsítése. Egyrészt az EU-tagországok közötti együttműködés legszorosabb formáját megtestesítő GMU-tagság erősíti Magyarország pozícióit, alkuerejét az Európai Unióban, ami adott esetben anyagi előnyökké is konvertálható. Ezért politikai szempontból is magyar érdek a GMU-ba való minél előbbi belépés. Másrészt a gazdasági és monetáris uniónak több külpolitikai vetülete is van. Végül a GMUval kapcsolatos magyar politikai álláspont közvetlen képviselete és érvényre juttatása az Általános Ügyek Tanácsában és a COREPER-ben a külpolitika, illetve a Külügyminisztérium feladata, míg ez a befolyásolási szerep közvetett az Európai Tanács esetében. A közösségi szervezeti és döntéshozatali rendszer sajátosságai miatt a Pénzügyminisztérium Ecofinban és az MNB Európai Központi Bankkal szemben képviselt álláspontját juttatja érvényre, illetve nyomatékosítja a Külügyminisztérium, nyilvánvalóan a PM-mel és az MNB-vel való szoros együttműködésben, az álláspontok koordinálásával. E mögött az a felismerés húzódik meg, hogy nagyon sok esetben az Európai Unióban nem szükségképpen racionális gazdasági döntések születnek, hanem politikaiak, amelyek a tagállamok közötti mindenkori erőviszonyoktól, illetve a lobbizás és az egyes kérdések körül formálódó alkalmi és stratégiai koalíciók jellegétől és erejétől függ. Az Általános Ügyek Tanácsában és a COREPER-ben történő lobbizás és koalíciókötés a Külügyminisztérium megkerülésével nem lehetséges, ennek a tágabb összefüggéseire a Pénzügyminisztériumnak és a Magyar Nemzeti Banknak tevékenységének jellegéből adódóan nincs megfelelő rálátása. A magyar külpolitika feladata ezért az, hogy támogatást szerezzen az Európai Unión belül a GMU-csatlakozást szolgáló magyar törekvéseknek. A COREPER nélkülözhetetlen a közösség döntési rendszerében. A testületnek egyrészt rálátása van a rendkívül összetett és szerteágazó közösségi folyamatok minden vonatkozására. Ennek birtokában a nagykövetek képesek a legkülönfélébb ügyeket összekapcsoló kompromisszumok megkötésére (az x témakörben felajánlott engedményekért cserébe attól


169

teljesen eltérő y témában ajánlhatnak ellentételezést). A saját területükre szakosodott miniszterek ilyen alkukra soha nem lennének képesek. A magyar külpolitika célja kettős a gazdasági és monetáris unióval kapcsolatban. Egyrészt a GMU fejlődését célszerű figyelemmel kísérnie, aktívan alakítania, ezzel összefüggésben az egyes fejleményekre reagálnia, másrészt Magyarország GMU-csatlakozását, a csatlakozás feltételeit kell alakítania a maga sajátos eszközeivel. Többszörösen is mozgó célpontokról van szó, mert egyrészt a GMU folytonos változásban van, másrészt a magyar kormány álláspontja sem egyértelmű a GMU-csatlakozás időpontját illetően. Ami a gazdasági és monetáris unió várható fejlődési irányzatait illeti, Magyarország a világgazdaságra nyitott kis országként a GMU fennmaradásában, az euróblokk mélységben és szélességben való fejlődésében érdekelt. Ennek külpolitikai vetülete az, hogy Magyarországnak célszerű és kívánatos támogatnia minden olyan tagállami vagy közösségi politikai kezdeményezést, amely a fiskális föderalizmus és a politikai unió irányába történő előrelépést jelent az Európai Unióban, mert ez – egyéb előnyök mellett – erősíti a gazdasági és monetáris uniót. Ez kapcsolódhat az Európai Unió alkotmányszerződésének ratifikálásához, a szerződés más formában történő átmentéséhez és más politikai kezdeményezésekhez egyaránt. Ez nyilvánvalóan az önálló magyar politikai kezdeményezéseket sem zárja ki. Ennek gyakorlati vetülete, hogy a magyar külpolitikának a politikai uniót szorgalmazó EU-tagállamok csoportjához célszerű erőteljesebben kapcsolódnia abban a reményben, hogy cserébe Magyarország később támogatást kap a GMU-tagság elnyeréséhez. Abban az esetben, ha a GMU felbomlik vagy belső kohéziója gyengül, Magyarországnak a többsebességes Európában az élenjáró országokkal célszerű az együttműködést erősítenie. A magyar külpolitika dilemmája, hogy Magyarország kívülállóként a konvergenciakövetelmények felpuhításában, GMU-tagként azok keményítésében vagy legalább is a szigorú feltételek fenntartásában érdekelt. A dilemma tekintélyvesztés nélkül valószínűleg azzal oldható fel, hogy Magyarország igyekszik maximálisan megfelelni a konvergenciakövetelményeknek. Ez azonban nem zárja ki a politikai érvelést sem. Ami a jelenlegi feltételrendszert illeti, a PM és az MNB mellett a Külügyminisztériumnak is célszerű politikai fórumokon napirendre tűznie a GMU belső ellentmondásainak orvoslását, illetve képviselnie az ezzel kapcsolatos magyar érdekeket (például az árfolyam-stabilitásról a sok hátrányos vonással rendelkező ERM2 árfolyamrendszer nélkül is meg lehet győződni, az árfolyam-stabilitás mérési módszere nem eléggé letisztult és egyértelmű, az inflációs kritérium referenciaértékének kiszámításakor a GMU-hoz nem csatlakozott EU-tagállamok mutatóit is figyelembe veszik stb.). Adódhatnak feladatok a stabilitási és növekedési

170

Losoncz Miklós

paktum esetleges további módosítása esetén is, a magyar érdekeknek legjobban megfelelő rendelkezések elfogadása mellett történő érvelésben és lobbizásban. Nem méltányos, hogy a jelenlegi állapotok és szabályok szerint a gazdasági fejlettség alacsonyabb szintjén álló balti köztársaságok és jugoszláv utódállamok előbb vezessék be az eurót, mint Magyarország, Lengyelország, Csehország és Szlovákia. A balti köztársaságok kedvezőbb helyzete a konvergenciakritériumok teljesítésében többek között abból adódik, hogy ezek az országok nem „örököltek” semmit a Szovjetunió államadósságából. A jugoszláv utódállamok pedig a szükségből erényt csinálva a spontán euroizáció révén juthatnak el a közös pénz bevezetéséig. A magyar külpolitikának célszerű és kívánatos erre az ellentmondásra felhívnia a figyelmet, és támogatnia minden olyan javaslatot, amely jobban figyelembe veszi a magyar adottságokat. A gazdasági és monetáris unió várható bővülése is kihasználható a magyar érdekek érvényesítésére, szintén a COREPER-ben, illetve az Európai Unió Tanácsában történő lobbizás révén. A GMU bővítése végső soron politikai döntés kérdése, aminek alapját a konvergenciakritériumok teljesítése képezi, a teljesítést pedig többféleképpen lehet értelmezni. Erre többek között a fenntarthatóság kategóriája ad lehetőséget. Mérlegelés kérdése ugyanis, hogy a kritériumok adott időpontban történő teljesítése hosszabb távon fenntarthatónak minősül-e vagy nem. Egyes belépők elbírálásakor a jóindulatú magyar hozzáállás hasonló elbánást valószínűsít később, amikor Magyarország teljesítményét vizsgálják. Magyarország nemcsak a gazdasági és monetáris unió bővülésében érdekelt, hanem az euróblokkéban is. Harmadik országok viszonylatában javítja ugyanis a magyar vállalatok piacra lépésének, illetve általában is az üzleti kapcsolatok fenntartásának feltételeit, ha ott az euróblokkhoz való csatlakozás hozzájárul az árfolyam-stabilitáshoz. A magyar külpolitikának célszerű szorgalmaznia azt, hogy a közösségi külgazdasági politika, azon belül is elsősorban az európai szomszédsági politika a monetáris szférára is terjedjen ki, illetve kapjanak nagyobb súlyt a monetáris és devizális kérdések, beleértve az árfolyamstabilitásra vonatkozó együttműködést.


3)

171

Összefoglalás

A GMU fejlődésének figyelemmel kísérése és Magyarország GMUcsatlakozásának előkészítése a Pénzügyminisztérium és a Magyar Nemzeti Bank hatáskörébe tartozik. A maastrichti szerződésben rögzített konvergenciakritériumok teljesítése képezi a gazdasági és monetáris unióba való belépés alapját. Az EK, illetve az EU döntéshozatali mechanizmusainak sajátosságai miatt ugyanakkor a GMU-val kapcsolatos magyar érdekek meghatározásának és képviseletének lényeges politikai aspektusai is vannak. Egyrészt a GMU helyzetében és megítélésben végbemenő változásoknak politikai következményei vannak, amelyek adott esetben az EU jövőjét, jövőbeli arculatát is érintik. Másrészt a GMU fejlődése és új tagok felvétele, illetve az euróblokk bővülése végső soron politikai döntés eredménye, amely döntés a COREPER-ben és az Európai Tanácsban születik meg, nem kizárólag gazdasági tényezők mérlegelése alapján, miközben a tagállamok közötti aktuális erőviszonyok szerepe döntő lehet. Ebben az intézményi munkamegosztásban a magyar Külügyminisztériumot semmilyen más hazai kormányszerv sem tudja helyettesíteni. Magyarország gazdasági és politikai érdeke a GMU fennmaradása, mélyülése és bővülése, továbbá a mielőbbi csatlakozás. Ezen érdekek érvényesítéséhez a magyar külpolitika a kormányzaton belüli feladatmegosztás sajátosságaiból adódóan nem közvetlenül, hanem közvetetten, átkaroló stratégia alkalmazásának segítségével, a GMU-ba való belépés politikai feltételeinek a megteremtésével tud hozzájárulni. Ennek jegyében célszerű és kívánatos figyelemmel kísérni a GMU fejlődését, a tagállamok GMU-val kapcsolatos álláspontját, továbbá támogatni minden, a fiskális föderalizmust, végső soron a politikai uniót előmozdító kezdeményezést és lépést, a GMU mélyítését, tagjai számának gyarapodását és az euróblokk bővítését. A magyar GMU-csatlakozás feltételeinek javítása érdekében célszerű és kívánatos minden politikai fórumon felhívni a figyelmet a gazdasági és monetáris unió, illetve a stabilitási és növekedési paktum Magyarország szempontjából különösen hátrányos ellentmondásaira, kezdeményezni, illetve támogatni a GMU és az SNP javítására irányuló törekvéseket. A magyar érdekek egyértelműen meghatározhatók, ezek képviseletét azonban nehezíti, hogy mozgó célpontokról van szó, a GMU fejlődési irányzatait nehéz nagy megbízhatósággal előre jelezni. Ezért a

Losoncz Miklós

172

trendek azonosítása és a magyar érdekek képviselete nagyfokú rugalmasságot és gyors reagáló képességet kíván a Külügyminisztériumtól. * * * * *

Referenciák Ágh Attila (2006): Eastern Enlargement and the Future of the EU27: EU Foreign Policy in a Global World. ‘Together for Europe’ Research Centre of the Hungarian Academy of Sciences, Budapest, 388 p. Csajbók Attila – Csermely Ágnes (szerk.) (2002): Az euró hazai bevezetésének várható hasznai, költségei és időzítése. Magyar Nemzeti Bank, Műhelytanulmányok, 24. Európai Közösségek (2005): Szerződés európai alkotmány létrehozásáról. Luxembourg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 483 p. Fazekas Judit (szerk.) (2002): Az Európai Integráció alapszerződései 2. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó, Budapest, 325 p. Grauwe, Paul de (1997): The Economics of Monetary Integration. Oxford, Oxford University Press, 235 p. Hagen, Jürgen von – Szapáry György (2004): Monetary Strategies for Joining the Euro. Edward Elgar Publishing Ltd., Cheltenham UK, Northampton, MA, USA, 228 p. Losoncz Miklós (2007): A magyar EU-tagság gazdaságpolitikai kihívásai. Tri-Mester, Tatabánya, 267 p. Losoncz Miklós (2006): Az Európai Unió Rómától Budapestig. TriMester, Tatabánya, 245 p. Schultz, Siegfried – Brasche, Ulrike (2007): ‘Absorptionskapazität der Europäischen Union – eine Orientierungshilfe’. Südosteuropa Mitteilungen, 47. Jahrgang, March, pp. 7–19.


173

CSATLAKOZÁS AZ EURÓÖVEZETHEZ, ELŐFELTÉTELEK ÉS KÖVETKEZMÉNYEK Rácz Margit

1)

A pénz- és tőkepiacok fejlettsége és fejlődése

A közös pénz létrejötte katalizátor szerepet tölthet be az eurózónán belül a pénz- és tőkepiacok harmonizálódása és egységesülése számára. A GMU bevezetésétől kezdve jól látszott, hogy a legkönnyebben az állampapírpiacok fognak harmonizálódni. Ezen a területen komoly eredményeket értek el. Az 1990-es évek legvégén voltak olyan vélelmek, hogy ez a piac sorvadásra van ítélve mihelyt tartósan szufficitessé válnak a költségvetések. Ez a szép álom nem teljesült, helyette azonban létrejött az állampapírok kereskedelmében az egyre egységesebb piac. Ez azt is jelenti egyben, hogy az eltérő nemzeti szabályok nem jelentettek akkora nehézséget, hogy ne vált volna lehetővé az országkockázat megítélése. Az eurózónán belül a cégek részvétele a tőzsdén az első négy évben még nem volt elég általános. A részvénytőzsde dinamikus fejlődése még számos új szabályozást igényelt. Több próbálkozás ellenére 2001-ben nem jött létre a tőzsdeszövetség Frankfurt és London között. Pedig ez már az induló időszakban is önmagában komoly lökést adhatott volna a tőkepiac fejlődésének. Az értékpapírpiac fejlődését nagyban segítheti a magánnyugdíjpénztárak szerepének növekedése. Ehhez persze szükséges, hogy a legnagyobb és legfejlettebb GMU-tagországokban végrehajtsák a nyugdíjreformot. Ez a folyamat az euró bevezetésére készülve már elkezdődött. Kibontakozása azonban mindmáig nem túl gyors. Az eurózóna belső piacán látványos változáson ment át a bankszektor. Az euró bevezetése a verseny kiéleződéséhez és bizonyos jövedelmek kieséséhez vezetett. Ez rákényszerítette a bankokat tevékenységi

Rácz Margit

174

körük átalakítására, a befektetési banki funkciók fejlesztésére. Az eurózónán belül a GMU kezdetétől a hitelintézetek száma 17 százalékkal csökkent. Ez több, mint 1400 bankot jelent. A változás elsősorban a kis- és közepes bankok fúziójával ment végbe. Ezek a fúziók általában nemzeti keretek között zajlottak. Mindez arra mutat, hogy ezt az átalakulást nem kísérték bankcsődök. Az euró létrejötte erősítette a finanszírozás struktúrájának átalakulását az eurózónában, de ez a változás azóta is túl lassú. De a tőkepiaci fejlődés azért megkezdődött. Ahhoz azonban még sok mindent kell tenni, hogy az USA-val versenyképes legyen ez a piac. Az EKB adatai szerint a GDP 105 százalékát tették ki 2000 végén a bankhitelek. Az USA-ban ez a szám mindössze 40 százalék volt. Ebben a magas arányban meghatározó szerepet játszott az, hogy az eurózónán belül magas volt a kis- és közepes vállalatok aránya. Ezek a cégek pedig erősebben függtek a bankhitelektől, hiszen tőkepiaci hozzáférésük nehezebb volt. Érdemes a finanszírozás szerkezetéről egy összehasonlítást megtekinteni. (1. ábra) 1. grafikon

Finanszírozási struktúra 2001-ben a világgazdaság három nagy régiójában 35

Részvénykapitalizáci

30 25 20 15

1,5

4,7

Belföldi kölcsön

Bankhitel 15,1

7,3 8,1

10 5

3,5

9,5

10,2

GMU

USA

6,5

0 Japán

Forrás: EKB (Idézi DB Research: EWU-Monitor, 2003. február)

Talán a legnagyobb probléma az értékpapírpiac fejlődése szempontjából az, hogy számos jogszabályt kell megváltoztatni és egységesíteni az eurózónán belül, mert e nélkül ez a piac továbbra is fregmentált 1 marad. 2000-ben az ún. Lamfalussy-bizottság kidolgozta az egységes 1

A Lámfalussy Sándor vezette „Bölcsek” zárójelentését 2001. február 15-én publikálták. http://europa.eu.int/comm/internal_market=en/finances/general/lamfalussyde.pdf


175

pénz- és tőkepiac kialakulásának feltételrendszerét. Ha lassan is, de azóta halad előre a bizottság javaslatainak megvalósítása. Számos nemzeti jogszabály harmonizálására van mindmáig szükség ahhoz, hogy létrejöhessen a pénzügyi szolgáltatások piacán is az a harmonizációs fok, ami után kiérdemli ez a piac is az egységes jelzőt. 1999-ben az eurózóna létrejöttekor senki számára nem volt titok, hogy az egységes pénzügyi piac automatikusan nem jön létre, hanem komoly harmonizációs feladatokat kell végrehajtani. Ez szükséges ahhoz, hogy a nemzetközi pénzügyek világában az új közös pénz elfoglalja 2 „méltó” helyét. Az 1999-ben megfogalmazott akcióterv feladata volt az, hogy a pénzügyi szolgáltatások piacának egységessé válásához szükséges harmonizációs feladatokat meg lehessen oldani. Az egyik legnagyobb európai bank, a Deutsche Bank 2005-ben egy tanulmányban foglalta össze észrevételeit az akciótervvel kapcsolatban. Középtávú feladatnak tekintették a szakértők ennek a piacliberalizálási és jogszabály-harmonizációs feladatnak a megvalósítását. Az időigényesség szempontjából utaltak arra, hogy a lakossági bankszolgáltatások területén számolni kell a nemzeti kulturális különbségekkel, amelyek tartós korlátai lehetnek a határon átnyúló piaci integrációnak. A Lámfalussy-bizottság által még 2001-ben kidolgozott javaslatokkal kapcsolatban a banki szakértők utalnak arra, hogy a nemzeti bankfelügyeletek konvergenciáját megteremtő szabályoknál el kellene érni, hogy az EU-szintű harmonizáció megerősödjön, miközben a rugalmasságot s a törvényességi eljárások megfelelő sebességét sem tévesztik szem elől. A Deutsche Bank szakértői arra is nyomatékosan felhívták a figyelmet, hogy abban a folyamatban, aminek eredményeként a pénzügyi piacok EU-szintű szabályai kialakulnak, azt is el kell érni, hogy alapvetően kevesebb szabály legyen, azaz a harmonizáció során építsék le a túlszabályozottságot. A túlszabályozottság megszüntetésével nő a piac önszabályozó szerepe. A nemzeti szabályozás harmonizációjának leglényegesebb része 42 előírás nemzetközi szintre emelését jelenti, amiből 39-et hat év alatt kell a nemzeti jogba beépíteni. 2005-ben az Európai Bizottság erről a feladatról egy ún. Zöld könyvet készített. Erre azért is szükség volt, mert a tagországok gyakran figyelmen kívül hagyják az irányelvek nemzeti jogrendben történő bevezetését. „Az adó- és vállalati jog területén meglévő diverzifikált nemzeti szabályok arra utalnak, hogy a tagországokban hiányzik a politikai készség arra, hogy európai szintre helyezzék szuverenitásuk egy részét. A pénzügyi szolgáltatások területén az egységes belső piac létrehozatala – úgy tűnik – a tagországok 2

FSAP, Financial Services Action Plan (www.europa.eu.int)

176

Rácz Margit

kormányai számára nem élvez priorítást, sőt ellenkezőleg, a nemzeti 3 érdekek védelme élvezi azt.” Ugyanakkor az említett szakemberek arra is utalnak, hogy a politikusok a gazdasági és a tudományos világ képviselői között létrejött az a széles konszenzus, ami az EU-irányelvek nemzeti jogba történő átültetését meggyorsíthatja. Tehát, mintha nem is túl gyorsan, de végül is priorítást kapna a pénzügyi szolgáltatások egységes piacának létrehozatala. Az egységes pénzügyi piac kialakítása során nyilvánvalóan határokat átlépő fúziókra és bankfelvásárlásokra is sor kerül. Éppen ezért van szükség arra, hogy az ellenőrzés átlátható és hatékony legyen, tehát a fragmentált nemzeti szabályok helyét jól működő EU-szintű szabályoknak kell elfoglalniuk. Még a Lámfalussy-bizottság utalt arra, hogy a nemzeti piacliberalizálás meggyorsítása érdekében szükség van valamifajta példára, iránymutatásra. Ezért a törvényhozásban létre kell hozni egy olyan koncepcionális kerettervet, ami hat alapelven alapul: összeurópai hatékonyságot kell biztosítani a pénzügyi piacoknak; el kell érni a nemzetközi versenyképességet; helyet kell biztosítani a pénzügyi intézetek önszabályozásának; el kell érni a fogyasztói bizalmat; a szabályozásnak versenysemlegesnek kell lennie; innovációbarátnak kell lennie a környezetnek. 2005-ben az egyik legnagyobb problémát az jelentette, hogy hiába vezettek be egyre több irányelvet a nemzeti jogrendbe, mégis a be nem vezetett irányelvek okán átláthatatlan helyzetek keletkeztek. 143 nemzeti kivételt vett számba a Committee of European Banking 4 Supervisors, amiből mindössze harmincat számoltak fel 2005 során. Az EU-ban a 2000-ben elfogadott lisszaboni stratégia óta szinte valamennyi tagország politikai elitje hangsúlyozza, hogy nagyobb gazdasági növekedésre és kisebb munkanélküliségre van szükség. Minden következetesen végrehajtott piacliberalizáció az egységes belső piacon belül hasznosan járulhat hozzá a növekedéshez; az már korántsem biztos, hogy a foglalkoztatáshoz is. Mindenesetre a nemzeti pénzügyi piacok integrálása az eurózónán, illetve az EU-n belül az euró nemzetközi szerepvállalása szempontjából hoz pozitív eredményeket. Jó lenne, ha az EU kommunikációs gyakorlatában nem lenne „mindig mindennel” összekötve. A baj csak az, hogy a közös pénz bevezetésekor is ilyen célok megvalósulását valószínűsítették a „publikum” számára, ami azután a gyakorlatban nem igazolódott. Ezért joggal lehet feltételezni, hogy amikor sokadszor ígérik meg egy-egy EU-s irányelv bevezetésekor ugyanazt, már nem lesz igazán módosító ereje. Ezeket az érveket a 3

Post-FSAP Agenda: Chance zur Vollendung der europäischen Finanzmarktintegration. EU-Monitor: Deutsche Bank Research, 2005. 24. pp. 2–3. 4 Mint a 3. lábjegyzet, p. 6.


177

2000-es évek elején, a dekonjunktúra kedvezőtlen hatásainak tükrében fogalmazták meg. Valószínűleg a növekedés és a foglalkoztatás újbóli hangsúlyozása ezért került előtérbe. Arra, hogy milyen általánosan használják ezt a két érvet, álljon itt példaként az az idézet, ami a pénzügyi szolgáltatások egységes piacának megteremtéséről szóló Lámfalussy terv végrehajtásával kapcsolatos 2001-es ötödik bizottsági jelentésben olvasható: „Azokat az érveket, amelyek, különösen a megromlott gazdasági kilátások körülményei között, az integrált pénzügyi piacokat mint a növekedés és a foglalkoztatás motorját és mint a polgárok és a vállalatok számára garanciát jelentő pénzügyi rendszert 5 érintik, nem lehet eléggé hangsúlyozni”.

2)

Az euró mint tartalékvaluta

Az euró megjelenésével olyan új pénz került be a nemzetközi forgalomba, ami ugyan az első három évben még csak bankszámla pénz volt, és különösebb tapasztalatok sem álltak rendelkezésre arról, vajon mennyire jó pénz is lesz ez az új valuta, mégis felmerült, hogy egy ilyen nagy, fejlett és a világkereskedelemben jelentős szerepet játszó integrációs alakulat pénze akár versenytársa is lehet a dollárnak. A dollár szerepe a világgazdaságban egészen túlnyomó, és belátható időn belül alapvetően ez nem is változhat. De ugyanakkor azt sem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy az euró tartalékvaluta funkciója a pénz bevezetésének pillanatától láthatóvá vált, és a következő négy évben – ha nem is valami gyors ütemben – szerepe növekedett. Ez különösen az egyéb nemzeti valutákhoz és a jenhez képest látszik világosan. Némi túlzással akár azt is feltételezhetjük, hogy a dollárral szemben csak az euró jelenthet kihívást. Persze azt, hogy ez a kihívás mekkora, még nemigen lehet – legalábbis a hosszabb távú jövőre nézve – előre meghatározni. Ugyanez a szerep mutatkozik meg a devizatőzsdék forgalmában is. A leggyakrabban használt két valuta a dollár és az euró. A Nemzetközi Fizetések Bankjának 2004-es adatai szerint a kereskedelemben szereplő valutapárok közül 89 százalékkal az USA dollár áll az első helyen, és utána a második helyen 32 százalékkal az euró található. Érdemes megjegyezni, hogy a német márkának volt ekkora aránya 1998-ban, a GMU létrejötte előtti utolsó évben. 5

Europa muß seinen Zeitplan einhalten – Fünfter Fortschrittsbericht, Brüssel, KOM(2001) 712

178

Rácz Margit

Ezek az adatok arra utalnak, hogy nem válik „egypénzűvé” a világgazdaság. Szükség van arra, hogy a dollárral szemben legyen alternatíva a különböző pénzfunkciókban. Érdemes a Deutsche Bank Research egyik idevonatkozó megállapítását idézni: „Az euró 1999-ben történt bevezetése óta, összességében, nemzetközi szerepét illetően sikeres. Az euró nemzetközi alkalmazása a kereskedelem, a befektetések, a tartalékolás és a horgonyvaluta szerepében is jelentősen megnőtt. Az euró átvette a felváltott 12 európai nemzeti valuta (beleértve a német 6 márkát is) nemzetközi szerepét.” Komoly árfolyampolitikai jelentősége van számos ország számára az eurónak. Körülbelül ötven olyan kis és közepes ország van jelenleg a világon, ahol az euróhoz kötött árfolyampolitika jött létre, és ezért részben euróban kell a jegybanknak tartalékolnia. Ennél a számnál nem vették figyelembe a 2004-ben az EU-hoz csatlakozott tíz új tagországot. Mert nekik a csatlakozási szerződés szerint a feltételek teljesülésekor be kell lépniük az eurózónába. A Deutsche Bank szakértőinek véleménye szerint nem zárható ki, hogy a G7 jegybankjai koncentráltan fognak valamikor valamelyik valutáért interveniálni. Bár ez 2000-ben elmaradt, amikor az euró dollárárfolyama elkezdett zuhanni, és ekkor az EKB kétszeri intervencióra kényszerült. Azóta az euró dollárárfolyama folyamatosan emelkedik. Az ikerdeficit miatt egyáltalán nem zárható ki, hogy valamikor a dollárért kell majd interveniálni. Ez arra utal, hogy az érintett országok 7 jegybankjainak érdemes eurót tartalékolniuk. Az eurózónán kívüli jegybankok számára azért is érdemes euróban tartalékot képezni, mert így diverzifikálhatják a tartalékvalutákat, csökkentve ezzel a rizikót. Az euró első hat évének története a tartalékvaluta-szerepet illetően arra mutat, hogy az euró dollárárfolyamának alakulása ebben nem játszik különösebb szerepet. Hiszen akár gyenge volt az euró, akár erős a dollárhoz képest, a tartalékvaluta-szerep folyamatosan fejlődött. Az állampapírpiacon az euró hasonló attraktivitásra tett szert, mint a dollár. Ezekben a funkciókban azonban minden olyan esemény, ami arra mutat, hogy az eurózónán belül tartós nézeteltérés, döntéshozatali bizonytalanság, az integráció mélyülésének megakadása következik be, akadályozza az euró nemzetközi szerepének további erősödését. Ez volt tapasztalható, amikor 2005 tavaszának a végén Franciaország és Hol6

Der Euro: fest im Sattel als Reservewährung. EU-Monitor: Deutsche Bank Research, 2006. 28. p. 4. 7 Mint a 3. lábjegyzet, p. 5.


179

landia leszavazta az EU alkotmányos szerződését. Természetesen az sem tesz jót az euró nemzetközi szerepvállalásának kibontakozása szempontjából, hogy az eurózóna vezető tagországaiban tartósan rossz a gazdaság teljesítménye a növekedést és a beruházást illetően. Ezzel szemben azt lehet mondani, hogy az USA-ban pedig már huzamosabb ideje magas a folyó fizetési mérleg hiánya. De ilyenkor nem szabad elfelejteni, hogy a dollár nagy hagyományú világpénz, miközben az euró mindössze nyolcéves létre tekinthet vissza. 1999-ben, az eurózóna megalakulásának kezdetén számítottak arra, hogy az új pénz jelentős lökést ad majd a pénz- és tőkepiacok fejlődésének, tehát a nemzetileg megosztott piacok összeépülésének. Ennek a meggondolásnak a tükrében született meg a pénzügyi szolgáltatások akcióprogramja. Az egész programot 2004 közepére sikerült törvényerőre emelni. A program legnagyobb része lényegében jogharmonizációs feladatokat tartalmaz. Tehát a nemzeti pénz- és tőkepiaci szabályozást kellene egységes, azaz az eurózóna egészét átfogó szabályokkal felváltani. Ennek megvalósítására 2006 elején számos irányelv született. A részvénypiacok és a lakossági kapcsolatokat bonyolító kereskedelmi bankok jogi szabályozása erőteljesen fragmentált mindmáig. Ha ezeket a 2006 első felében napvilágot látott irányelveket a tagországokban bevezetik, akkor folyamatosan felértékelődhet az euróban működő pénz- és tőkepiac. Tehát az euró nemzetközi szerepe ugyan korlátozott marad a dollárhoz képest, de hogy ezek a korlátok hol húzódnak, az jelentős mértékben függ attól, hogy mennyire és milyen határidővel mélyül tovább az eurózóna, illetve az egész Európai Unió. Nagy valószínűséggel megkockáztatható egy olyan összefüggés felvázolása, miszerint az euró nemzetközi szerepe és az EU belső integrációjának továbbfejlődése egymást feltételező folyamatok, természetesen pozitív és negatív értelemben egyaránt.

3)

A stabilitási és növekedési paktumról, megsértéséről és átalakításáról

A paktum a maastrichti szerződés kialakulásakor létrejött gondolkodásmód terméke. A 90-es évek elején a tizenkét tagú közösségben a tagországok politikusai sokféle tapasztalattal rendelkeztek egymás gazdaságpolitikájáról, és ismerték a többi országban kialakult monetáris és fiskális politika sajátosságait. Határozottan elkülönült két országcsoport a közösségen belül a fiskális politikai prioritások szempontjából. Kissé durván fogalmazva, általában a déli és katolikus hagyományú orszá-

180

Rácz Margit

gokban a fiskális szigor, a takarékos államháztartás nem volt jellemző. Általában az északi és református hagyományú országokban pedig kialakult a talán rigorózusnak is minősíthető fiskális politikai elv. Nevezetesen az, hogy a tartós gazdasági növekedés feltételezi a kiszámítható költségvetési politikát. Ez pedig csak akkor biztosítható, ha a folyó hiány nem túl nagy. Ezt a helyzetet és felfogást tükrözik a maastrichti szerződés fiskális konvergenciakritériumai. Így nyugodtan állítható róluk, hogy túlbiztosított értékekről van szó. Mindenesetre maga a maastrichti szerződés is ad egy „kiskaput”, mivel az Európai Tanács akkor is dönthet egy tagország GMU-ba történő felvételéről, ha sem a folyó hiányra, sem az államadósságra vonatkozó konvergenciakritériumot nem teljesíti, de a mértékek nincsenek túl messze a referenciaértéktől, és közelednek ahhoz. Mindebből jól látszik, hogy már 1991 telén is úgy ítélték meg a politikusok, hogy az igazi problémát a fiskális kritériumok betartása jelenti majd. A 90-es évtized gazdasági folyamatai alapján már feltételezni lehetett, hogy nem azok az országok fogják megsérteni a fiskális kritériumokat, amelyekre eredetileg gondoltak a szigorú szabályok meghatározásakor. Sokkal inkább a fejlett és jórészt tradicionálisan stabilitási kultúrával rendelkező és arra építő kormányok lesznek kénytelenek szembenézni olyan eladósodással, amit rövid távon nem fognak tudni megoldani. Bár a 90-es években ilyen helyzet nem alakult ki, de például Németországban csak úgy sikerült évről évre teljesíteni a fiskális kritériumokat, hogy a kormány ígérete ellenére adóemelést hajtott végre. Ezeknek az eszközöknek az alkalmazása azonban csak korlátozott ideig lehetséges. Mégis, a stabilitási és növekedési paktumba a GDP-ben mért háromszázalékos, illetve hatvanszázalékos határértéket építették be. Nyilvánvalóan úgy vélték, hogy ezek a határértékek azok, amelyek az új pénz értékállandóságát tartósan biztosíthatják fiskális politikai oldalról. 2000 és 2005 között több eurózónába tartozó ország hosszabbrövidebb időre megsértette a háromszázalékos deficithatárt. Mivel Franciaország és Németország is egyszerre és több éven keresztül sértette meg a referenciaértéket, olyan mértékű alkuerő próbálta a paktum gyakorlati alkalmazását megakadályozni, hogy siker koronázta a próbálkozást. 2003-ban az ECOFIN-tanács francia és német kezdeményezésre ezt a két országot felmentette a büntetés terhe alól, és ugyanakkor arra kötelezte, hogy olyan konszolidációs programot készítsen, aminek segítségével két éven belül három százalékot meg nem haladó lesz a folyó hiány mértéke. Erre a döntésre olyan helyzetben került sor, amikor a tizenkét eurózónába tartozó ország közül csak ez a két ország lett volna büntetésre kötelezendő. Tehát a költségvetési fegyelmet meg nem sértő csoportnak kellett az azt megsértőket mentesíteni a büntetés alól. Nem zárható ki, hogy a paktum előírásait teljesítő tíz ország között


181

bizonyára volt néhány olyan, amelyik a saját jövendő problémájának megoldását is láthatta ebben a felmentésben. Mindenesetre az OECD olyan prognózist tartott szükségesnek nyilvánosságra hozni, miszerint 2004-ben hat GMU-tagország fogja megsérteni a háromszázalékos határt. A Romano Prodi vezette bizottság indíttatva érezte magát arra, hogy az ECOFIN-tanácsot 2003-as döntése miatt feljelentse az Európai Bíróságnál. Ha meggondoljuk, hogy az Európai Bizottság a közösségi jog őre, akkor teljesen értelemszerű, miért történt ez a feljelentés. Ha azonban azt mérlegeljük, hogy a döntés joga a kezdetektől mindmáig a miniszterek tanácsainak a jogosítványa, akkor van abban valami furcsa, hogy az ECOFIN-t a bizottság feljelentette. 2004 nyarán megszületett az Európai Bíróság ítélete. E szerint az ECOFIN-nak nem volt joga felmenteni Franciaországot és Németországot a büntetés befizetése alól. Ugyanakkor az ítéletben arra is utalt a bíróság, hogy a bizottság és az ECOFIN-tanács találjon megoldást a paktum rugalmasabb értelmezésére. Tehát mintegy azt üzente az Európai Bíróság a feleknek, hogy büntetés nélküli megoldást találjanak a jogsértő helyzet feloldására. Erre a megoldásra egy évet kellett várni. A luxemburgi tanácselnökség idején 2005 márciusára sikerült az ECOFIN-tanácsban egyetértést találni az átdolgozott stabilitási és növekedési paktumról. 8 Sokan sokfélét írtak és mondtak ebben a „törvénysértő” egy évben arról, hogy ők mit tartanának ésszerű kompromisszumnak a kialakult helyzetben. Két véleményt érdemes idézni, mert a paktum átalakításakor ezeket teljesen figyelmen kívül hagyták. Az egyik ilyen véleményt Peter Bofinger német EP-képviselő írta le: „Ha valaki a paktum revíziójára törekszik, akkor legelőször is arra kell válaszolnia, hogy egyáltalán miért van szükség a valutaunión belül fiskális szabályokra. Második lépésként azután arról kell vitatkoznia, miért futott zátonyra jelenlegi formájában a paktum. Ezen az alapon 9 végül is ki lehet alakítani a megreformált szabályozás alapvonásait.” Ez az alapvetés lehetőséget ad a szerzőnek arra, hogy áttekintve az első öt év monetáris és fiskális eredményeit, megállapítsa, hogy a költségvetési deficit és az infláció között a kapcsolat igen korlátozott: „Direkt befolyás csak akkor jön létre, ha a kormány a jegybanknál adósodik el, és úgy, hogy a költségvetési deficit közvetlenül a pénztömeg növekedéséhez vezet. Ez az EK-szerződés 101. cikkelyében megfogalmazottak alapján a leghatározottabban kizárható. Különösen jelentős a 8

Például: Haan, J. – Berger, H. – Jansen, D.: The End of the Stability and Growth Pact? München, CES/IFO, Working Paper, 145. sz. 9 Bofinger, Peter: Politikkoordinierung nützt Europas Zukunft. pp. 63–74., p. 67. Wege aus der Krise. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2004. 256 p.

182

Rácz Margit

német példa, hogy 2003-ban a legmagasabb volt a deficit, miközben valamennyi EU-tagország közül a legalacsonyabb volt az inflációs ráta. Éppen fordítva, Írországban és Spanyolországban az inflációs ráta átlag feletti és magas volt, miközben költségvetési politikájuk teljesen 10 megfelelt a paktumban előírtaknak. Ebből a helyzetből mély következtetéseket von le a szerző: „A megreformált paktum alapján csak azokra az országokra kellene figyelni, amelyekben az EKB kétszázalékos inflációs célját több mint egy százalékkal meghaladják. Ezeknél az országoknál meg kellene vizsgálni, vajon a konjunkturális túlfűtöttség helyzete alakult-e ki… Ebben az esetben meg kellene vizsgálni, vajon ezért felelőssé tehető-e a fiskális politika. Fontos indikátor lehetne az inflációnövelő fiskális politikának a visszatérése a strukturális többletre a strukturális deficit növelése he11 lyett.” A képviselő javaslata egészen más országok „kipellengérezését” tenné szükségessé. Csak példaszerűen érdemes megemlíteni, 2003-ban ilyen volt Görögország, 2000-ben Spanyolország, 2001-ben Portugália és Írország, valamint Hollandia stb. Érdemes utalni a cikkből arra is, hogy a nemzeti költségvetési politikák Európai Bizottság általi felülvizsgálatát szükségesnek tartja a szerző. De nem egyszerűen a költségvetési szufficit lenne a cél. Hiszen szufficitet eredményező költségvetési politikák olyan EU-tagországokban is kialakultak, ahol magas az adó- és elvonási ráta. A szerző úgy véli, hogy ezekben az országokban előbb-utóbb ugyanaz a probléma fog megjelenni, mint Németországban. Ezért a strukturális reformokra és az adóreformra kell a bizottságnak nagyobb figyelmet fordítani. Bofinger megfontolandó elképzelései nem kaptak semmiféle figyelmet a paktum átalakításakor. Abból a meggondolásból indultak ki az ECOFIN-tanács tagjai, hogy a maastrichti szerződés konvergenciakritériumának kell tovább élni a stabilitási és növekedési paktumban. Ennek az igénynek természetesen van reális alapja, mivel ha a paktum és a maastrichti szerződés szabályai együtt mozognak, akkor a paktum változtatásakor a szerződéshez is hozzá kell nyúlni. Ez pedig ratifikációk hosszú sorát vonná maga után, nem beszélve az esetleg ezt megelőző elszabaduló vitákról. Így, látszólag a könnyebbik utat választva, a három és hatvan százalék megváltoztatása nélkül a költségvetési hiányra vonatkozó referenciaértéket „virtualizálták”, azaz nem a tényleges hiánnyal számítják ki a GDP-ben mért folyó hiány nagyságát. 10 11

Ibid., p. 69. Ibid., p. 70.


183

A másik figyelmen kívül hagyott véleménynek több ízben a luxemburgi miniszterelnök és pénzügyminiszter, az ECOFIN-tanács és az Európai Tanács 2005 első felében elnöki funkcióját betöltő Jean-Claude Junker adott hangot. E szerint nem minden évben, hanem egy konjunktúraciklus egészében kellene teljesíteni a háromszázalékos referenciaértéket. Ezzel az egyébként igen ésszerű feltételezéssel az volt a baj, hogy a legbetegebb gazdaságú Németországot nézve nincs igazán hoszszabb fellendülési szakasz az utóbbi időben. Így nem lehet arra számítani, hogy ilyen alacsony GDP-növekedési ütemek mellett a konjunktúraciklus egészére három százalékot meg nem haladó hiány alakulna ki. Márpedig az igen alkuerős Németország a paktum olyan változtatásában volt érdekelt, ami hosszabb távon különösebb ügyeskedés nélkül megmenti a büntetés fizetésétől. Az SNP átalakításakor igyekeztek megfelelő gondossággal eljárni a „felvizezési” technikák alkalmazásakor. A kiegyenlített költségvetési célt nem adták fel. De különösen az első pont alatt bemutatott lehetőségek alapján lényegét tekintve, „virtualizálták” az SNP szerint bejelentendő folyó hiány nagyságát. Hiszen a kutatás, a beruházás, az európai célok, mind-mind olyan tételeket jelentenek, amelyeket viszonylag rugalmasan lehet alkalmazni. Olyan megfogalmazások is szerepelnek, amelyeket egészen rugalmasan lehet értelmezni. Ilyen például az első pontban a különlegesen magas EU-hozzájárulás. A második pontban pedig teljesen fellazult az eredeti paktumhoz képest a dekonjunktúra fogalma. Mindezek alapján a tagország pénzügyminisztériuma és a fiskális politikáért felelős EU-biztos között a deficit nagyságát illetően hosszú viták eljövetelét lehet prognosztizálni, amikor is a tagország játéktere a fellazított paktum alapján számottevően megnő. Így akár egy olyan víziót is körvonalazni lehet, amikor a tagország alkuerejétől függően 12 jobban vagy kevésbé tud majd élni az új SNP adta lehetőségekkel. Az átdolgozott paktumban komolyan figyelembe vették a német törekvéseket. Jól példázza ezt az alábbi felsorolás: ∗ Németország a német egyesítésre költött összegeket a hiány számításakor figyelmen kívül hagyhatja. ∗ A közös költségvetésbe történő nettó befizetés összege kivonható a hiány számításából. ∗ A költségvetés K+F-re fordított kiadásai figyelmen kívül hagyhatók.

12

A 2005 őszi előrehozott német parlamenti választások előtt megtartott Gerhard Schröder–Angela Merkel TV-vitában a leendő kancellárasszony többek között azt mondta, hogy mindent el fog követni azért, hogy 2008-ra teljesítse Németország a háromszázalékos referenciaértéket meg nem haladó költségvetési egyenleget.

184

Rácz Margit

∗ A nyugdíjreform során magánnyugdíjpénztárba befizetett összegeket a költségvetés bevételi oldalán figyelembe lehet venni. De teljes öszszegét csak az első évben és az ötödik évben lehet utoljára folyama13 tos degresszióval ilyen összeget még beszámítani. Áttekintve ezt a négy lehetőséget, jól látszik, hogy Németország igen csak érvényesíteni tudta érdekeit. Hiszen az első két kiadáscsökkentő tétel leginkább a német hiány mérséklését segíti. Persze érdemes megjegyezni azt is, hogy az első pontban nevesített költségtételt a felülvizsgált paktumban nem így hívják, hanem „az európai politikai célok megvalósítására fordított kiadások” néven szerepel. Egyéb apróbb lazítások is vannak az új paktumban. Ezek közül egyet érdemes külön is megemlíteni. Az eredeti paktumban még benne szerepelt, hogy kiegyensúlyozott vagy szufficites költségvetési helyzet elérése a középtávú cél. (Az 1997-ben az amszterdami szerződés mellékleteként elfogadott stabilitási és növekedési paktumnál még a Clinton-korszak gazdasági csodáját vették alapul.) A középtávú cél a megváltozott paktumban e helyett az egyszázalékos deficit elérése, alacsony adósságállomány magas potenciális gazdasági növekedési ütem mellett. De azért középtávú célnak tekintik az új paktumban a nullaszázalékos deficitet vagy a szufficit elérését. Először 2002-re akartak elérni null szaldót vagy szufficitet, azután 2004-ben, azután 2006-ban. Úgy tűnik, hogy ezzel a határidő módosítással jutottak el arra a felismerésre, hogy el kell fogadni egy, a pénzügyi egyensúly szempontjából szerényebb középtávú célkitűzést is. Mindezzel együtt azonban összegzésként talán érdemes megismételni, hogy a XXI. század első évtizedében halasztott reformok, öregedő társadalmak, a huszonöt tagú EU-ban eltérő gazdasági lehetőségek jellemzik ezt a félévszázados integrációt. Ebben a helyzetben pedig a költségvetési egyensúly elérése egyre messzebbre tolódhat ki. Az, hogy mindez hogyan fog hatni az euró nemzetközi szerepére, ma még korai lenne megítélni. Egy azonban biztos, optimistábban nézhetnénk a jövőbe, ha a stabilitási és növekedési paktumot 2005 tavaszán nem kellett volna a saját lényegét megkérdőjelező módon felpuhítani.

13

Werner Becker: Reform des Stabilitätspakts – Lizenz zur Verschuldung. EUMonitor, 2005. 23. pp. 4–14. (Deutsche Bank Research)


4)

185

Az euró jövője és a magyar GMU-csatlakozás kérdései

A közös valuta az idő múlásával és az eurózóna tagországaiban az új nemzedékek felnövekedésével egyre természetesebb fizetőeszközzé válik, és így a megszokottság okán egyre kevesebb valószínűsége van annak, hogy a belátható jövőre nézve az euró megszűnésével számolhatnánk. Az sem különösebben valószínű, hogy egy-egy GMU-tagország visszatérhetne nemzeti valutájához, elhagyva az eurózónát. A jelenleg 27 tagú Európai Unióban az eurózónának 13 tagja van. Tehát az EU-tagországok nagyobbik fele, miközben tagja az egységes belső piacnak, nemzeti valutáját használja, nem tagja az eurózónának. Ezért a jövő egyik legnyitottabb kérdése, vajon az eurózóna kibővülése, ha időben eltolódva is, de követi az EU kibővülését. Az euró tartós, hosszú távú nemzetközi szerepbővüléssel egybekötött léte feltételezi, hogy az eurózónába tartós pénzügyi stabilitást mutató EU-tagországok lépjenek be. Tehát az euró nemzeti és nemzetközi szerepe megkívánja, hogy ebbe a második klubba csak azok a tagországok kerülhessenek be, akiknek a tagsága ezt a szerepet és várható szerepnövekedést nem veszélyezteti. Az egy főre jutó GDP-ben mért fejletlenség kelti azt a gyanút, hogy a gyors reálfelzárkózás során a fiskális vagy monetáris egyensúly minden szándék ellenére sérülhet. Tehát a kevésbé fejlett ország eleve „gyanús”. Érdemes hangsúlyozni, hogy eközben a teljes jogú EUtagságot megkapó és vállaló országok szerződésileg kötelezték magukat az eurózóna-tagság elérésére és vállalására. Mindez arra utal, hogy egyedi mérlegelés alapján kerülhet valamikor az eurózónába, a jelenleg még azon kívül lévő 14 ország. Persze hangsúlyozni kell, hogy a britek, a dánok és a svédek nem akarnak belépni az eurózónába. A másik 11 ország azonban szeretne. Magyarország számára a magas államháztartási hiány okán egyre messzebbre tolódik a GMU-tagság időpontja. Ezzel kapcsolatban egyfelől hangsúlyozni kell, hogy csak akkor érdemes belépni az eurózónába, ha a pénzügyi egyensúlyt megkérdőjelező strukturális vagy egyéb sajátosságok már nem léteznek. Ebben az esetben ugyanis az euró bevezetése zökkenőmentes lehet, és rövid távon is több előny származik belőle, mint probléma. Másfelől pedig azt is hangsúlyozni kell, hogy Magyarország számára a nemzetközi hitelminősítők megítélése akkor is kedvezőtlenebbé válhat, ha Lengyelország, Csehország és Szlovákia

186

Rácz Margit

előbb lesz képes az eurózóna tagjává válni, mint Magyarország. A jelenlegi adatok alapján ennek elég nagy valószínűsége van. Tehát Magyarország számára a konvergenciaprogram teljesítése azért is szükséges, mert így legalább látszik, hogy 2010 után nem sokkal mégis csak teljesíthetjük a belépés feltételeit. Ugyanakkor azt is hangsúlyozni kell, hogy az eurózónát alapító 11 EU-tagország tapasztalatai arra hívják fel a figyelmet, hogy az államháztartási egyensúly megteremtése érdekében hozott megszorító vagy/és reformintézkedések sokszor olybá tűntek, hogy minderre a „nyomorgatásra” az euró bevezetése miatt volt szükség. Ezért az eurót már akkor utálták, amikor még nem is volt konkrét tapasztalatuk az új pénzről. Ezért Magyarországon az ilyen típusú tapasztalatokat felhasználva tudatosan és folyamatosan kell törekedni arra, hogy az állampolgárok számára egészen világos legyen a megszorító csomag, a nagy ellátó rendszerek reformja és a közös valuta bevezetése közti összefüggés és különbség. A közös valuta belső és nemzetközi sikeressége megkívánja az eurózóna tagországaiban nemcsak a fiskális és monetáris stabilitást, hanem a társadalmi stabilitást is. Tehát erős társadalmi konszenzusra van szükség ahhoz, hogy a tagország és az eurózóna egésze szempontjából a KKE-országok csatlakozása sikeres legyen. Természetesen ez vonatkozik Magyarországra is. A rövid távú jövőt a legnehezebb előre látni, hiszen ilyenkor szembesülünk a legkönnyebben téves prognózisunkkal. Ennek előrebocsátásával hangsúlyozom a következőket. Nem lehet egyértelműen megmondani, hogy az említett KKE-országokban az elkövetkezendő két-három év egyértelműen minden oldalú stabilitást és utolérési sikert hoz-e. Tehát ma még nem lehet megmondani azt sem, vajon a GMUcsatlakozás időpontját tekintve Magyarország sereghajtó lesz-e, vagy a reformok áldásos hatásaként sikeres befutó. Ezért az utóbbiért még lehet tenni. * * * * *

Referenciák Ceasar, Rolf – Kösters, Wim (2004): ‘Europäische Wirtschafts- und Währungsunion: Europäische Verfassung versus Maastrichter Vertrag’, Integration, 4. pp. 288–300. Deutsches Stabilitätsprogramm, Aktualisierung (2006). Bundesministerium der Finanzen, Berlin.


187

Dezséri Kálmán – Rácz Margit (2005): A Stabilitási és Növekedési Paktumról 2005-ben. Az IFM GMU-munkacsoportja keretében készült tanulmány. Bp. VKI, 58 p. Dutzler, Barbara – Hable, Angelika (2004): ‘Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zum Stabilitäts- und Wachstumspakt – eine Klarstellung?’ Integration, 27, Jg, 4., Nomos, Institut für Europäische Politik, pp. 301–315. Der Euro: fest im Sattel als Reservewährung (2006). EU-Monitor, 28. 4. p. Európai Központi Bank: 2005. évi jelentés. Frankfurt am Main, EKB, 2006. 235 p. Globale Trends (2001) szeptember; (2003) szeptember; (2004) július; (2005) március; (2006) március Hasse, Rolf H. (1999): ‘Die Erosion von Maastricht’. Wahrungsunion und Weltwirtschaft. Stuttgart, Lucius & Lucius, pp. 59–67. Hasse, Rolf H.: ‘Konsequenzen der Europäische Wirtscahfts- und Währungsunion für die nationale Wirtschaftspolitik’. HWWA, 52. Band. Horváth Ágnes – Szalai Zoltán (2004): Gazdasági és monetáris unió, MNB Tanulmányok, 12. pp. 82–86. Monatsbericht EZB (1999): Mai, August, September, Oktober; (2006) Juli. Die öffentlichen Finanzen in der WWU 2006 (2006): Das erste Jahr nach der Überarbeitung des Stabilitäts- und Wachstumspakts. www.europa.eu.int Werner Becker (2005): ‘Reform des Stabilitätspakts – Lizenz zur Verschuldung’ EU-Monitor, 23. pp. 4–14.

Fóti Klára

188

A MAGYAR ÉS AZ UNIÓS MUNKAERŐPIAC ÖSSZEFÜGGÉSEI Fóti Klára A magyar és az uniós munkaerőpiac összefüggéseit, a közösségi foglalkoztatáspolitikai iránymutatások átvételét, azok ütemezését, megvalósítását, a súlyponti kérdések meghatározását eleve meghatározza a 2004. évi csatlakozás és az, hogy hazánk a tíz (most már 12) új tagállam egyike. Ezen országcsoportban Magyarország a fejlettebbek közé sorolható, mivel az egy főre jutó GDP összege tekintetében a csatlakozáskor csak Szlovénia és Csehország előzte meg. A munkaerő-piaci helyzet azonban legalábbis ellentmondásos, mert bár a 90-es évek elejének legválságosabb időszakán sikerült túljutni, a magyar népesség gazdasági aktivitása ma úgyszintén meglehetősen alacsony, még a legtöbb környező kelet-európai országhoz képest is. A kép tehát meglehetősen összetett. Ennek áttekintése érdekében röviden vázoljuk hazánk eddigi fő trendjeit, és párhuzamot vonunk a régi tagállamok munkaerőpiacának fejlődési irányaival. Továbbá a közösségi foglalkoztatáspolitika iránymutatásainak átvétele kapcsán igyekszünk rámutatni azokra a magyar sajátosságokra, amelyek a közösségi programokhoz képest hazánkban bizonyos hangsúlyeltolódást igényelnek. Bár az 1990 utáni évtizedben a magyar gazdaság átalakulása viszonylag gyorsan ment végbe, a magyar társadalom súlyos árat fizetett, addig nem látott mély társadalmi feszültségek keletkeztek, amelyeknek következményei ma is jól érzékelhetők. Elmondható mindenesetre, hogy az ezredfordulóra Magyarországon a piacgazdaság lényegében kialakult. Az ország készen állt a csatlakozásra, s ez nemcsak a munkaerőpiacra, hanem a foglalkoztatáspolitika intézményi hátterére is igaz (annál is inkább, mert a munkanélküliség kezelésére, megelőzésére hivatott egyes eszközök, sőt bizonyos mértékig a jogszabályi környezet is már a rendszerváltozás előtt rendelkezésre álltak). A Foglalkoztatási Hivatal jogelődje, az Országos Munkaügyi Központ például már több mint másfél évtizede megkezdte működését. A munkanélküliség kezelé-

A magyar és az uniós munkaerőpiac összefüggései

189

se, regisztrációja mellett már a 90-es években mindinkább teret nyert az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök alkalmazása. Az eszköztár fokozatosan bővült, ami lényegében az Európai Unió irányelveinek megfelelő folyamatként értékelhető. A dolgozatban először a közösségi foglalkoztatáspolitikába való bekapcsolódásunk főbb állomásait tekintjük át oly módon, hogy a legfontosabb célokat az első fázisnak tekinthető ún. közös foglalkoztatáspolitikai értékelés alapján ismertetjük, mivel azok a későbbiekben sem igen változtak. A dolgozat a továbbiakban a fontosabb munkaerő-piaci trendeket vázolja fel röviden, végül a legújabb és tervezett intézkedésekről, a közösségi iránymutatások átvételével kapcsolatos néhány dilemmáról lesz szó.

1)

A közösségi foglalkoztatáspolitikába való bekapcsolódás fő állomásai, jellemzői

Az Európai Unió és Magyarország közötti tárgyalások – mint ismeretes – 2002 decemberében lezárultak. A 2003. év tehát lényegében átmeneti időszakot jelentett a csatlakozás előtt álló Magyarország számára. A következő fontos lépés a csatlakozási szerződés aláírása (2003. április 16.) volt. Ezt követően hazánk képviselőit – a többi csatlakozó országhoz hasonlóan – aktív megfigyelői státusz illette meg, ami a tanácskozási jogkörrel való részvétel biztosítását is jelentette az EUdöntéshozatal különböző szintű intézményeinek munkájában. Gyakorlatilag a felkészülés folyamata ezzel utolsó szakaszába lépett, amely az intézményes integrációt, a döntési jogkört is magában foglaló tagállami működést készítette elő. A csatlakozást megelőző években a magyar foglalkoztatáspolitikának számos eltérő természetű, de egymással szorosan összefüggő uniós feladattal kellett szembenéznie. A hazánk foglalkoztatáspolitikai feladatait meghatározó együttműködést – a többi tagjelölttel együtt – az Európai Bizottság még 1999-ben kezdeményezte. A bizottság csatlakozási felkészülést támogató ún. csatlakozási partnerség programjának középtávú céljai között ez időtől szerepelt a tagjelöltek foglalkoztatáspolitikájának közös értékelése az amszterdami szerződés foglalkoztatási fejezete végrehajtásának előkészítéseként. A cél az volt, hogy a tagjelöltek foglalkoztatáspolitikájába épüljenek be az európai foglalkoztatási stratégia (EFS) célkitűzései, másrészt hogy épüljenek ki azok az intézmények és mechanizmusok, amelyek a nyitott koordinációs folyamatban való részvételükhöz szükségesek. A későbbiekben a feladatok jó része már kife-

190

Fóti Klára

jezetten a tagjelölt státuszhoz kötődött, felkészülési természetű s alapvetően kötelező jellegű volt. A kötelezettség alapját egy, a magyar kormány és az Európai Bizottság által aláírt együttműködési dokumentum, a közös foglalkoztatáspolitikai értékelés jelentette, amely voltaképpen a közösségi foglalkoztatáspolitikába való bekapcsolódás első jelentős állomásaként értékelhető. A feladatok másik része pedig már akkor a tagsági státuszt vetítette előre. Az alapot a már említett – az amszterdami szerződés foglalkoztatási fejezetében még 1997-ben meghatározott – európai foglalkoztatási stratégia rendszere jelentette. E rendszer olyan koordinációs mechanizmus alkalmazására épül, amelynek keretein belül a tagállamok és a közösség együtt dolgoznak az összehangolt foglalkoztatási stratégia kialakításán. A közös foglalkoztatási stratégia eljárási rendje szerint az Európai Tanács minden évben az Európai Bizottsággal együtt készített közös jelentésben elemzi a közösség foglalkoztatási helyzetét. Az elemzés alapján a tanács éves foglalkoztatáspolitikai irányvonalakat és a tagállamoknak címzett ajánlásokat fogad el, amelyeket a tagállamoknak figyelembe kell venniük saját foglalkoztatáspolitikájukat tartalmazó nemzeti akciótervük kialakításában. Ilyen nemzeti foglalkoztatási akcióterv kidolgozására került sor Magyarország esetében is 2004 szeptemberében, már a csatlakozást követően. Ez tekinthető a közösségi foglalkoztatáspolitikába való bekapcsolódásunk második állomásának. A nemzeti akcióterv végrehajtásáról a tagállamok éves jelentésben számolnak be a tanácsnak és a bizottságnak. Ezt követően az új irányvonalak és ajánlások meghatározásával, illetőleg a végrehajtásról szóló közös jelentés elfogadásával újra indul, illetőleg folytatódik a koordinációs folyamat. Az amszterdami szerződés foglalkoztatáspolitikai vívmányát a 2000-ben elhatározott lisszaboni stratégia több szempontból is konkretizálta és megerősítette. A lisszaboni stratégia 2010-ig szóló céljai között ugyanis a teljes foglalkoztatás is szerepel, amelynek a teljesítéséhez a 70 százalékos foglalkoztatási szint elérését tartották indokoltnak. Ez a célkitűzés, a lisszaboni stratégia más, EFS-hez is kapcsolódó hosszú távú céljaival együtt – mint például a humánerőforrás-beruházás, a tudásalapú gazdaság megteremtése vagy a szegénység és társadalmi kirekesztés elleni fellépés stb. – napjainkra beépült a foglalkoztatási stratégia mechanizmusába. Mind a közös értékelésben, mind az azt követő dokumentumokban a magyar foglalkoztatáspolitika számára a következő középtávú célokat határozták meg: ∗ a foglalkoztatási szint növelése, ∗ a munkanélküliségi ráta csökkentése,


191

∗ a munkaerőpiac rugalmasságának növelése és a foglalkoztatás bőví-

tését elősegítő környezet megteremtése, ∗ az emberi erőforrások fejlesztése és ∗ a foglalkoztatáspolitika intézményi és jogi kereteinek megerősítése. E célok megvalósításához az eszközrendszer főbb elemeit is megjelölték, amelyek közül elsősorban az alábbiak említhetők: (1) A nem csupán a tagállami átlaghoz képest jóval alacsonyabb, hanem a jelöltek többségétől is elmaradó foglalkoztatási szint emelését, többek között, a munkahelyteremtés elősegítése, az önfoglalkoztatóvá válás támogatása, a fogyatékkal élők munkaerő-piaci integrációja szolgálja, csakúgy mint az adó- és járulékrendszer áttekintése a munkavállalás ösztönzése, valamint a bejelentetlen foglalkoztatás csökkentése, illetve bejelentetté tétele végett. (2) A munkanélküliségi ráta további csökkentése érdekében elsősorban a munkaerő-piaci intézkedések aktív, megelőző vonásait szükséges előtérbe helyezni, valamint erősíteni kell a foglalkoztatási szolgáltatások egyéni igényekre szabott jellegét is. (3) A munkaerő-piaci rugalmasság növeléséhez a regionális és szakmai mobilitás erősítése, illetőleg a regionális különbségek csökkentése szükséges (4) Az emberi erőforrások fejlesztésének szándékához az iskolai rendszerből lemorzsolódók arányának mérséklése, a felsőfokú képzési lehetőségek bővítése, továbbá a többszörösen hátrányos helyzetű fiatalok képzésének támogatás mellett, egyebek között, a felnőttképzés kiterjesztése társul. (5) A foglalkoztatáspolitika intézményi és jogi kereteinek erősítéseként a legkülönbözőbb területeken kell előrelépni, mint például az Európai Szociális Alap általi támogatás fogadásához szükséges intézményi keretek kiépítése, a szociális partnerekkel folytatott együttműködés, a foglalkoztatás biztonsága és rugalmassága közötti egyensúlyt elősegítő szabályozás, az Állami Foglalkoztatási Szolgálat szerepének megerősítése. Végül a közös értékelés és a későbbi dokumentumok meghatározták azokat a területeket is, amelyeket prioritásként indokolt kezelni, mert megkülönböztetett figyelmet érdemelnek. Ezek a következőkben foglalhatók össze: (a) a meglévő munkaerő-piaci programok vizsgálata, folyamatos megfigyelése, értékelése; (b) a regionális mobilitás elősegítése a régiók közötti strukturális egyenlőtlenségek csökkentése érdekében, az infrastruktúra és az emberierőforrás-fejlesztés támogatásával;

192

Fóti Klára

(c) az Állami Foglalkoztatási Szolgálat fejlesztése, különös tekintettel a munkaközvetítési szolgáltatásokra; (d) a szociális partnerek bevonása a foglalkoztatáspolitika alakításába és végrehajtásába; (e) a minimálbér-emelés munkaerő-piaci hatásainak értékelése a szociális partnerekkel együtt; (f) a foglalkoztatási szint növelése a költségvetési konszolidáció fenntartásának, a gazdasági és társadalmi kohéziónak, valamint az informális gazdaság legális mederbe való terelésének összefüggésében; (g) a nemzeti fejlesztési terv (mai nevén Új Magyarország fejlesztési terv) előkészítésében való előrehaladás és a nemzeti foglalkoztatási stratégia kidolgozása az Európai Szociális Alap szerepével és közreműködésével összefüggésben, valamint az ESZA fogadására való felkészülést szolgáló intézményi struktúrák megteremtése. A közös értékelésben részletezett feladatok – minthogy a dokumentumot 2001 végén írták alá – már az átmenet időszakában jókora kihívást jelentettek a magyar foglalkoztatáspolitikának. A megvalósítást hosszabb távon is lehetővé tette az, hogy az Európai Unióban a foglalkoztatás erőteljes növelését célzó irányvonal érvényesül. A követelmények olyan magasak, hogy azok teljesítése több régi, fejlett tagállam számára is nehézséget jelent. Az alacsony magyar foglalkoztatottsági szint mellett e követelmények még nehezebben hajthatók végre. A különösen az új tagállamok számára túlzottan ambiciózus foglalkoztatási célok bizonyára összefüggnek azzal, hogy az Európai Unió – mint ismeretes – jóval a bővítés előtt, még 1998-ban indította el a foglalkoztatásban hangsúlyváltást jelentő luxemburgi folyamatot. A tagállamok vezetői ekkor közös célként fogadták el a 15 és 64 éves kor közötti – azaz a munkaképes korú – népesség foglalkoztatási szintjének 70 százalékra történő emelését (1. táblázat). Ezen belül a nagy munkaerő-tartalékot jelentő két társadalmi csoport – a nők és az idősebb munkavállalók – foglalkoztatási arányának növelését szintén külön számszerűsített célokban rögzítették (a nőkét 50,5%-ról 60%-ra, az 5564 évesekét pedig 36,3%-ról 50%-ra – lásd a célokat az 1. táblázatban). 2001 márciusában a stockholmi csúcsértekezleten a tagállamok képviselői az addig elért eredmények hatására 2005-re középtávú célként kitűzték a foglalkoztatottság 67, a nők 57, az idősebbek 50 százalékos foglalkoztatottságának elérését. Mint ahogy arról már szó volt, a rendkívül eltérő adottságú EU-tagországok nemzeti akciótervükben (National Action Plan, NAP) rögzítették évről évre elérendő céljaikat. A nemzeti akciótervek az együttes ajánlásokat követték. A nemzeti vállalások teljesülését az Európai Bizottság évenként értékelte. A magyar


193

nemzeti akcióterv – érthető módon, számolva a hazai realitásokkal – jóval szerényebb célokat tűzött maga elé. 1. táblázat

Az Európai Unió foglalkoztatási célkitűzései és a magyar nemzeti akciótervben szereplő, hazánkra vonatkozó foglalkoztatási célok EU-átlag Foglalkoztatási ráta Összesen Nők Férfiak 55–64 éves korosztály

Tény (2003) EU15 EU25 64,3 62,9 56,0 55,0 72,5 70,8 41,7 40,2

Uniós célkitűMagyarNemzeti zések ország célkitűzések 2005 2010 EU25 Tény (2003) 2006 2010 67 70 57,0 57 60 50,9 53 57 63,4 64 69 50 29,0 33 37

Forrás: Nemzeti foglalkoztatási akcióterv, 2004., Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium, Budapest, 2004. http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13323

Sem a kibővített Európai Unió egészében, sem hazánkban nem teljesültek 2005-ben (illetve hazánk esetében 2006-ban) a fenti célok. Ami a kibővített uniót illeti, a foglalkoztatási arány ekkor 63,8 százalékot, ezen belül a nőké 56,3 százalékot ért el. Magyarországra vonatkozóan 2006-ra még csak előzetes adatok állnak rendelkezésre, de a céloktól való elmaradás egyértelmű. A 2004 szeptemberében benyújtott nemzeti foglalkoztatási akciótervet és annak értékelését követően a magyar kormány 2005-ben készítette el és terjesztette az Európai Bizottság felé a már kifejezetten a lisszaboni stratégia megvalósítását szolgáló nemzeti akcióprogramot a növekedésért és a foglalkoztatásért. Mivel hazánk ekkor már tagállam volt, a dokumentum már nem tekinthető a közösségi foglalkoztatáspolitikába való bekapcsolódásunk újabb állomásának, bár a magyar és uniós célok és eszközök összehangolását természetesen ez az újabb akcióprogram is jól mutatja. A dokumentum az Európai Tanács által 2005 júniusában elfogadott – tehát már a lisszaboni félidős értékelést követően – az ún. integrált iránymutatások alapján mutatja be a gazdaságpolitikai és a foglalkoztatáspolitikai célokat és intézkedéseket a 2005 és 2008 közötti időszakra vonatkozóan. Az integrált iránymutatások létrejötte a lisszaboni félidős értékelés eredménye, mivel a korábbi uniós gyakorlattól eltérően, a hatékonyabb megvalósítás érdekében a gazdaságpolitikai és a foglalkoztatási iránymutatások összehangolását szem előtt tartva azok nem külön-külön, hanem egyetlen dokumentumban szerepelnek. Az iránymutatások célja annak kijelölése, hogy a tagál-

Fóti Klára

194

lamoknak mely területeken és milyen irányú reformokat dolgozzanak ki a versenyképesség javítása és a foglalkoztatás bővítése érdekében. A nemzeti akcióprogram olyan három évre előretekintő stratégiai dokumentum, melynek alapját az integrált iránymutatási csomag jelenti, és amely magában foglalja több korábbi, a tagállamok által évente kidolgozott más dokumentumot (pl. az előbbiekben említett 2004-es nemzeti foglalkoztatási akciótervet). Ennek végrehajtásáról és a lisszaboni stratégiához kapcsolódó új intézkedésekről minden tagállamnak évente (2006-ban és 2007-ben) jelentésben kell beszámolnia, ami alapján a többi tagállam és az Európai Bizottság évente közösen értékeli az előrehaladást. „Az akcióprogram végrehajtásának nyomon követésébe be kell vonni a szociális partnereket is. 2008-ban új akcióprogram kidolgozásával indul egy újabb hároméves ciklus. A Nemzeti Akcióprogram kidolgozásának és az abban foglalt intézkedések végrehajtásának előrehaladásáról szóló jelentések elkészítésének fent ismertetett mechanizmusa a közösségi szakpolitikákban (foglalkoztatás, társadalombiztosítás) alkalmazott nyitott koordinációs mechanizmusnak megfelelően működik. A Nemzeti Akcióprogram kidolgozása a Gazdasági Minisztérium, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, a Pénzügyminisztérium közreműködésével és a Nemzeti Fejlesztési Hivatal koordinálása 1 mellett széleskörű társadalmi egyeztetés keretében készült el”. A nemzeti akcióprogramot 2006-ban ennek megfelelően felülvizsgálták, ahhoz hozzászóltak a szociális partnerek is. (A legújabb intézkedések és tervek közül néhányat e dokumentum alapján ismertetünk a dolgozat harmadik fejezetében.)

2)

Néhány fontosabb munkaerő-piaci trend az EU-ban és Magyarországon

Tény, hogy a luxemburgi folyamat megindulásáig, 2001-ig az EU mindegyik régi tagállamában nőtt a foglalkoztatottság. A 15 régi tagállam összességét tekintve a növekedés jelentős volt (mintegy 4 százalékpontot tett ki). A 2010-re előirányzott foglalkoztatási szintet néhány ország (Dánia, Hollandia, Svédország, Egyesült Királyság) már korábban elérte, más államokban (Ausztria Portugália, Finnország) a 70 százalékot megközelítő arány alakult ki. További országokban azonban az elmaradás még mindig számottevő maradt. 1

Tájékoztató a nemzeti akcióprogramról. http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13950 (hozzáférés: 2007. január 20.)


195

A 2001 utáni években a foglalkoztatás növekedésének üteme lényegesen lassult. Ennek hatására nyilvánvalóvá vált, hogy az EU a 2010re kitűzött szintet nem érheti el. Az Európai Tanács 2005-ben megtartott ülésén – mérlegelve a lisszaboni folyamat félidős felülvizsgálatának eredményeit – korrigálta az eredeti programot. A módosítás nem jelentette az eredeti alapelvek feladását, vagyis az Európai Tanács továbbra is szükségesnek ítélte, hogy a tagállamok erőfeszítéseiket elsősorban a gazdasági növekedéssel összefüggésben a foglalkoztatás bővítésére, valamint a tudásalapú társadalom erősítésére koncentrálják. Ugyanakkor új irányelveket is elfogadtak, amelyek a tagállamokat arra hívták fel, hogy hároméves nemzeti reformprogram keretében dolgozzák ki átgondolt és összehangolt nemzeti fejlesztési stratégiájukat. A cél 2 végeredményben a fenntartható fejlődés stratégiájának felfrissítése. Az Európai Unió új posztszocialista tagállamai esetében paradox szituáció alakult ki. A tervgazdálkodás alapelve éppen a szélsőségesen interpretált „teljes foglalkoztatottság” volt, amely piacgazdaságban aligha értelmezhető (legalábbis nem ebben a szélsőséges formában). Az átalakulás folyamata tehát a foglalkoztatott munkaerő erőteljes leépítésével, a nyílt munkanélküliség megjelenésével járt együtt. Az EU irányelveinek átvétele a 90-es évek legvégén, a 2000-es évek elején tehát a 90-es évek elejéhez képest ismét ellentétes tendenciát, a munkaerő bővítésének igényét jelentette. A csatlakozás idején a leépítés még nem mindenütt zárult le. Részben ennek tulajdonítható, hogy e két országcsoport között csak viszonylag szerény, egy-két százalékpontos differenciák alakultak ki a foglalkoztatottság mértéke tekintetében. Nyilvánvaló mindenesetre, hogy az új tagállamoktól sem várható el a 2010. évi előirányzatok teljesítése. A magyar népesség foglalkoztatottsága újabban már némileg javuló tendenciát mutatott, ami annak tudható be, hogy a gazdaság erre az időszakra – eltérően néhány más új tagállamtól – már túljutott a legválságosabb időszakon. A gond azonban az, hogy hazánkban a foglalkoztatottság szintje – a 27 tagállam összességét vizsgálva – még mindig rendkívül alacsony, és a csatlakozás óta is csak szerény mértékben emelkedett. A munkaerő-felmérés (MEF) információi szerint a csatlakozástól 2006 végéig a foglalkoztatottak száma 60 ezer fővel – nem egészen egy százalék3 ponttal – növekedett. Ehhez társult az ILO definíciója szerinti hivata2

Gács János: Európai Foglalkoztatási Stratégia, dilemmák, értékelés és jövő (Munkaerőpiaci Tükör, szerk.: Fazekas Károly és Koltay Jenő, MTA Közgazdaságtudományi Intézet, Budapest, 2005.) 3 Vagyis 50,5 százalékról 51,3 százalékra (ez az arány azonban nem vethető össze az 1. táblázatban közölttel, mert ebben az esetben a 15–64 éves korú népesség helyett a viszonyítást a 15–74 éves korúak jelentik. Forrás: KSH gyorstájékoztató: Foglalkoztatottság, kereset (Budapest, 2007 január).

196

Fóti Klára

los munkanélküliségi ráta emelkedése (5,9 százalékról 7,5 százalékra). Látható tehát, hogy munkanélküliség annak ellenére emelkedett, hogy időközben a foglalkoztatás is – ha csak minimális mértékben, de – bővült. Az ellentmondás azonban csak látszólagos, mert a magyarázat abban keresendő, hogy időközben a gazdaságilag aktív népesség – tehát a munkaerőpiacon jelenlévők, foglalkoztatottak és állást keresők – létszáma szintén emelkedett (igaz, nem jelentősen, de érezhetően, két 4 százalékkal). Ezen adatok arra vallanak, hogy Magyarországnak a legkevésbé lehet esélye arra, hogy 2010-re az EU által kitűzött foglalkoztatottsági szintet akár csak megközelítse. A reális esélyeket jól tükrözi az 1. táblázat, amely azt mutatja, hogy még a kitűzött magyar célok is messze elmaradnak az EU-nak az új tagállamok szempontjából végképp túlzottan ambiciózus terveitől. A lisszaboni folyamat koncepciójának kialakítása során határozták meg a nők foglalkoztatási arányának növelését, mint olyan tényezőt, amely a foglalkoztatás, a gazdasági aktivitás alakulását lényegileg befolyásolja. A nők foglalkoztatási arányát – e koncepció jegyében – a 90-es évek közepén a régi tagállamokra érvényes állapothoz képest 2010-ig mintegy 9-10 százalékponttal kívánják emelni, 60 százalékra. A 2001. évi stockholmi csúcsértekezlet következő célként 2005-re 57 százalékban jelölte meg a nők foglalkoztatásának mértékét. Az EU régi tagállamai ezt el is érték (57,4%), azonban a kibővített Európai Unió (EU25) ennél több mint egy százalékponttal rosszabbul „teljesített”, s 56,3 százalékos lett az arány. Az EU15 országaiban, a XX. század utolsó éveiben és az ezredfordulót követően (a folyó évtized első felében) a mutató értékének számottevő növekedése állapítható meg, miáltal nem zárható ki, hogy ebben a vonatkozásban a 2010. évi célkitűzések megközelíthetően teljesülhetnek. Az egykor a KGST-hez tartozó új tagállamokban az erőltetett, extenzív típusú gazdasági fejlesztés egyik sajátossága volt évtizedeken keresztül, hogy az adott ország akkori tényleges igényeihez képest a nőket is jelentős mértékben vonták be az aktív kereső tevékenységbe. Ebből adódott, hogy egyes országokban viszonylag magas női foglalkoztatási ráta alakult ki, amely az átalakulás első szakaszában szükségszerűen csökkent. E csökkenés a vizsgált időszakban is jól érzékel4

Azaz 53,7 százalékról 55,4 százalékra. A viszonyítást itt szintén a 15–74 év közötti népesség jelenti. (Ibid.). Ennek megfelelően az inaktív népesség száma csökkent: 2000 és 2005 között 143 ezerrel, s az esés a legutóbbi időkre is jellemző: 2004-ről 2005-re 51 ezer fős visszaesés volt tapasztalható. (Forrás: Felülvizsgált nemzeti lisszaboni akcióprogram a növekedését és foglalkoztatásért, Budapest, 2006. FMM) http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13889)


197

hetően folytatódott Szlovákiában és Lengyelországban, míg Csehországban – feltehetően összefüggésben a fejlettebb gazdasági szerkezettel – a visszaesés csak mérsékeltebb formában jelentkezett. Magyarország ebben a vonatkozásban eltért a többi volt szocialista államtól, mert – az általános foglalkoztatáshoz hasonlóan – nálunk a foglalkoztatott nők aránya is fokozatosan emelkedett. (Ez a már említett tény mellett, hogy hazánkban a rendszerváltozást követő átalakulás periódusa viszonylag korán lezárult, annak is tulajdonítható, hogy a gazdaság szerkezeti változásai – nevezetesen egyes szolgáltatások előtérbe kerülése – folytán kevésbé csappant meg a női munkaerő iránti kereslet.) A magyar munkaerőpiacot 2000 után jelentős mozgások jellemezték. Számos multinacionális cég termelőkapacitásokat vont ki Magyarországról. Bár ezek az események meglehetősen riasztóan hatottak (nagy publicitást is kaptak), mégsem vezettek összességében a foglalkoztatás mértéke tekintetében számottevő módosulásokhoz, mert – nyilvánvalóan az akkori kedvező konjunktúrával is összefüggésben – a megszűnt multinacionális cégek helyébe más munkáltatók léptek. Szembetűnő változás mutatkozik azonban a legfiatalabb és a legidősebb korosztályok foglalkoztatottsági helyzetében. Elsősorban a 15–19 éves és emellett a 20–24 éves népesség foglalkoztatottsága csökkent. Különösen a 15–19 évesek korcsoportjába tartozó állást keresők között nagy számban vannak alacsonyan képzett – érettségivel, szakképesítéssel nem rendelkező – fiatalok, akiknek az elhelyezkedése hosszabb távon is gondot okozhat. (A munkát kereső fiatalok mintegy fele szakképzetlen, és több mint fele nem rendelkezik munkatapasztalattal.) A foglalkoztatottság újabban tapasztalható növekedése csaknem teljes egészében az 55 éven 5 felüli korcsoportból származik. Ennek oka a nyugdíjkorhatár fokozatos emelése és a korhatár alatti nyugdíjazások korlátozása volt az elmúlt években. Nyilvánvaló azonban, hogy ezek egyszeri intézkedések, amelyek hatása csupán rövid távon érvényesülhet. A vázolt folyamatok sem az Európai Unióhoz való csatlakozás időszakáig, sem azt követően nem változtattak azon a tényen, hogy a magyar társadalom leglényegesebb munkaerő-piaci problémáját nem annyira a „nyílt”, munkaerő-felmérésben is kimutatott aktív álláskereséssel járó munkanélküliség, hanem a gazdaságilag nem aktív, a munkaerőpiacon kívül rekedt tömegek létezése jelenti. Itt külön utalni kell a valamilyen okból hátrányos helyzetű rétegekre, amelyeket a magyar munkaerőpiac nem tudott felszívni, továbbá a súlyos területi egyenlőtlenségekre. 5

A 15–24 éves foglalkoztatottak száma 2005-ben még csökkent is, méghozzá nem is kevéssel, 10 százalékkal. Az 50 éven felüli dolgozóké azonban 6 százalékkal emelkedett. http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13889

Fóti Klára

198

Érdemes tehát röviden azon EU-tagállamoknak a tapasztalatát mérlegelni, amelyek a felzárkózás, a foglalkoztatás növelése szempontjából sikereseknek bizonyultak. Spanyolországban a még meglehetősen bőkezű EU-források minden bizonnyal hatékony felhasználásán túl nyilvánvalóan szerepet játszott néhány kifejezetten a munkaerőpiacot érintő intézkedés is. Számottevően enyhítették például a gazdaság alkalmazkodóképességét bénító azon létszám-gazdálkodási szabályokat, amelyek a munkáltatókat visszatartották új alkalmazottak nagyobb arányú fel6 vételétől. A részmunkaidős foglalkoztatás fokozására is mód nyílt, aminek elsősorban a női munkavállalás bővítése irányában volt kedvező hatása. Írországban már az elmúlt évtized folyamán több megállapodásra került sor a munkáltatók és a munkavállalók között, a kormányzat közreműködésével. A versenyképesség növelése érdekében külön paktum is született, amelynek keretében (például az óvodai, bölcsődei hálózat kiépítésével) a nők munkavállalását megkönnyítő intézkedéseket is hoztak. Néhány más régebbi EU tagállam (pl. az Egyesült Királyság, Dánia, Svédország) esetében sikeres intézkedések történtek, amelyek a foglalkoztatás feltételrendszerének enyhítésével a korábbi eredmények megszilárdítását szolgálták. A kép teljességéhez tartozik ugyanakkor, hogy nem mindegyik régi tagállamban sikerült olyan társadalmi megállapodásra jutni, amely alapot adhatott volna a foglalkoztatáspolitika javítását célzó intézkedésekhez. Ez magyarázza – többek között – Németország, Görögország és Franciaország foglalkoztatottsági mutatóinak viszonylag kedvezőtlen alakulását.

3)

Újabb intézkedések, dilemmák

Az újabb intézkedések egy-egy iránymutatáshoz kapcsolódnak, és három olyan fő terület köré csoportosíthatók, amelyek már az eddigi célok között is megjelentek: 1) A munkaerő-piaci részvétel növelése és a szociális védelmi rendszerek modernizálása 2) A munkavállalók és vállalkozók alkalmazkodóképességének javítása 3) Hatékonyabb humánerőforrás-fejlesztés jobb minőségű oktatás és képzés révén

6

Laky 2004.


199

Ami az első területet illeti, a kormány különböző intézkedéseket vezetett be (elsősorban a 100 lépés programjának keretében). Ilyen például a pályakezdők elhelyezkedésének segítése a Start-programmal (munkáltatói tb-járulékok csökkentése az esetükben), az idősebb munkavállalók támogatása például személyre szabott szolgáltatásokkal, a kisgyerekes nők, a fogyatékkal élők munkaerő-piaci részvételének elősegítése (utóbbiak esetében pl. rehabilitációval összekötött átmeneti járadék bevezetésével) stb. A kormányzat továbbá azt tervezi, hogy a foglalkoztatási és szociális ellátórendszer jobb összehangolásával fokozza a 7 munkára való ösztönzést. A regionális foglalkoztatási különbségek mérséklése érdekében mód nyílt arra, hogy az aktív munkaerő-piaci eszközök egy részét decentralizáltan lehessen felhasználni úgy, hogy a forrásokból a hátrányos helyzetű térségek az átlagosnál nagyobb mértékben részesülhettek. A regionális operatív program keretében is sor került olyan intézkedésekre, amelyek az Európai Szociális Alap (ESZA) által nyújtott támogatásokból foglalkoztatást elősegítő helyi tevékenységek koordinációját ösztönözték. A hazaiak mellett szintén ESZA-források segítik a romák munkaerő-piaci integrációját. A be nem jelentett munkavégzés ellen is történtek bizonyos lépések, például a munkaügyi ellenőrzések szigorítása, a munkaügyi kapcsolatok rendezettségének követelménye (elsősorban a közbeszerzési pályázatok, illetve a nem normatív állami támogatások elnyerésének kritériumrendszerébe belekerült ez a követelmény). A jövőben a munkaügyi adatbázis átalakítása, modernizálása szintén a bejelentetlen foglalkoztatás visszaszorítását célozza. A foglalkoztatási szint emelése szempontjából fontosak lehetnek az atipikus foglalkoztatási formák is, amelyek az EU régi tagállamaiban meglehetősen népszerűek. Ami például a távmunkát illeti, minden bizonnyal összefügg az információs társadalom magasabb fejlettségével az EU15-ben való nagyobb elterjedtségük. Hazánkban e foglalkoztatási forma elősegítésére 2004-ben törvénymódosításra került sor, aminek lényege, hogy a távmunka szabályai önálló fejezetként épültek be a munka törvénykönyvébe (2004. évi XXVIII. törvény). Az ország gazdasági szerkezetéből adódóan lényeges a szezonális munkavégzés. Az általános munkanélküliség ellenére e területen helyenként még munkaerőhiány is kialakulhat, különösen a bérmunkaigényes mezőgazdasági vállalkozásokban. Az eddigi tapasztalatok szerint a belföldi jelentkezők nem mindig elégítik ki a sokszor meglehetősen nagy keresletet. Ezért indokolt lehet a határon túlról – elsősorban Erdélyből 7

Felülvizsgált… 2006.

Fóti Klára

200

és a Kárpátaljáról származó – munkaerő alkalmi jellegű foglalkoztatása, amit Románia csatlakozása nyilvánvalóan tovább könnyíthet. A külföldiek munkavállalását igyekszik elősegíteni a Nemzeti akcióprogram a növekedésért és foglalkoztatásért címet viselő dokumentum is, amely a mezőgazdasági idénymunkák területén engedélymentes foglalkoztatásu8 kat teszi lehetővé. Ami a munkaerő mobilitását illeti, a jelenlegi korlátozások ellenére is számolni kell az EU fejlettebb tagországaiba irányuló áramlás felerősödésével, bár az eddigi tapasztalatok szerint ennek mértéke elmarad az előzetes várakozásoktól. A fiatalabb és speciális szakképzettséggel rendelkező munkaerő esetében mindenesetre a mobilitás igénye fokozottan jelentkezhet. A külföldön munkát vállalók utánpótlása nem lesz egyszerű feladat, mivel az így keletkező nehézségek fokozhatják a népesség fogyásából, korösszetételének romlásából adódó gondokat. A megoldás lehetőségét a külföldről befelé irányuló migráció jelentheti, ami lényegében nem új folyamat, hiszen Magyarország a rendszerváltozás óta befogadó országgá vált. Előfordulhat, hogy a bevándorlás korlátlan engedélyezése súlyos következményekkel járhat. A kellően irányított, a belső munkaerőpiac igényeivel összehangolt befelé irányuló migráció viszont a vázolt okok miatt előnyös lehet. A kormányzat jelenlegi, a munkaerőpiac részleges megnyitását szolgáló intézkedése lényegében ennek a célnak a megvalósítását igyekszik elősegíteni.

4)

Összefoglalás

Magyarország és a többi uniós tagállam munkaerőpiaca többnyire hasonló gondokkal küzd. A munkanélküliség ugyan hazánkban még mindig nem éri el az uniós átlagot, de az alacsony aktivitás jól jelzi a súlyos foglalkoztatási nehézségeket. Magyarországon a foglalkoztatáspolitika intézményrendszere már a csatlakozást megelőzően fel volt készülve az európai foglalkoztatási stratégia (EFS) jelenleg is formálódó fő követelményeinek megvalósítására, bár a csatlakozásra való felkészülés nyilvánvalóan kihívást jelentett a magyar foglalkoztatáspolitika számára is. Ugyanakkor ekkoriban s a csatlakozást közvetlenül követően is úgy tűnt, hogy az uniós követelmények felértékelték a munkaerő-piaci programok jelentőségét, a foglalkoztatás bővítését célzó eszközök szerepét. Jól mutatják ezt a kor8

„...alkalmi munkavállalói könyvvel, egy naptári éven belül legfeljebb 60 napi időtartamra” http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13950


201

mányzat utóbbi időben bevezetett intézkedései. (Igaz, ezek összefüggtek egyéb politikai szándékokkal, pl. a 100 lépés programjával.) A lisszaboni stratégia eredetileg kitűzött foglalkoztatási célkitűzései nemcsak hazánkban és az újonnan csatlakozott államokban, hanem az Európai Unió egészében is túlságosan ambíciózusaknak bizonyultak. A lisszaboni félidős értékelés – részben éppen a régi tagállamok elmaradásai miatt – feloldotta a 2010-es időkorlátot, s ez természetesen a számszerűsített foglalkoztatási célok „felpuhulásával” járt. Ami a munkajogi szabályokat illeti, azok átvétele hazánkban szintén nehézség nélkül ment végbe annál is inkább, mert a legtöbb uniós jogszabályt a munka törvénykönyve már a csatlakozás előtt tartalmazta. Az uniós jogszabályok gyakorlatba való átültetése, alkalmazása azonban nemcsak a bejelentetlen foglalkoztatás jelentősége miatt ütközik Magyarországon – s minden bizonnyal a többi új tagállamban is – nehézségekbe, hanem a szociális párbeszéd gyengesége, hiányosságai miatt is. Hazánkban különös figyelmet érdemel ebben az összefüggésben az ágazati párbeszéd fejletlensége. Bár az utóbbi időben komoly erőfeszítések történtek éppen a középszint megerősítésére (egy 2003ban indított PHARE-program keretében), az érintett tisztségviselők, szakértők többsége úgy nyilatkozott, hogy igazi egyeztetések ma is leginkább ott folynak, ahol azokat a felek már régebben is igényelték. Ehhez a témakörhöz kapcsolódik, hogy bár a magyar szakszervezetek, munkáltatók, civil szervezetek képviselői ma már formálisan jelen vannak az európai szintű szociális párbeszéd különféle fórumain, kérdéses, hogy például a munkahelyeken keletkező valódi problémák közvetítésére, a speciális magyar dilemmák felvetésére minden esetben maradéktalanul sort tudnak-e keríteni, s az adott képviselők mennyire vannak tudatában a helyi szinten érzékelhető nehézségeknek. Egyet lehet érteni azzal a megállapítással, hogy az EFS sokszor meglehetősen nagy apparátust megmozgató, nagy benyomást keltő intézkedései, ajánlásai ellenére a konkrét munkaerő-piaci reformok megvalósítása továbbra is helyi szinten dől el „…a meghatározó érdekek és mozgatóerők a tagországokban voltak, és ott is maradnak.” (Gács 2005) * * * * *

202

Fóti Klára

Referenciák Felülvizsgált nemzeti lisszaboni akcióprogram a növekedésért és a foglalkoztatásért, Budapest, 2006, http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13889 Fóti Klára (2006): Report on Sectoral Social Dialogue in Hungary, Kézirat, Budapest. Gács János (2005): ‘Európai foglalkoztatási stratégia, dilemmák, értékelés és jövő’. Munkaerőpiaci Tükör, szerk.: Fazekas Károly és Koltay Jenő, MTA Közgazdaságtudományi Intézet, Budapest. KSH Gyorstájékoztató: Foglalkoztatottság, kereset (Budapest, 2007. január). Közös foglalkoztatáspolitikai értékelés. Magyarország. 2001. november 16. Laky Teréz (2004): A magyarországi munkaerőpiac, 2004. Budapest, Országos Foglalkoztatási Közalapítvány. Nemzeti akcióprogram a növekedésért és foglalkoztatásért, 2005–2008, 2005. december, Budapest, FMM http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13950 Nemzeti foglalkoztatási akcióterv, 2004, Foglalkoztatási és Munkaügyi Minisztérium, Budapest, 2004. http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13323 Tájékoztató a nemzeti akcióprogramról. http://www.szmm.gov.hu/main.php?folderID=13950

A magyar és az uniós munkaerőpiac összefüggései.

203

A MAGYAR ÉS AZ UNIÓS MUNKAERŐPIAC ÖSSZEFÜGGÉSEI. A MUNKAERŐMOZGÁST ÉRINTŐ KÉRDÉSEK Lukács Éva

1)

Munkaerő-piaci tények

A magyar munkaerőpiacot a hivatalos adatok szerint az elmúlt években hagyományosan alacsony foglalkoztatotti aktivitási ráta jellemzi (2004-ben 53,8%, 2005-ben 54,5%, amely standard 5-7 százalékponttal van az Európai Unió 25 tagállami átlagához képest, és amely adatban csak Lengyelország és Málta van mögöttünk). Ehhez társul a viszonylag kedvező munkanélküliségi ráta (2005-ben 7,2%), amely viszont 2-3 százalékponttal alacsonyabb az EU25 átlagához képest; csak a legjobb 8. eredményt „produkáltuk” 2004-ben, igaz, értéke javuló tendenciát mutat. A külföldiek (nyilvántartott) részvétele a magyar munkaerőpiacon szintén viszonylag standard értékeket mutat, a statisztikailag nyilvántartott 3.900.000 fő összes munkavállalóhoz képest igen alacsonynak tekinthető (2004-ben 1,28%, 2005-ben 1,53%, amely számszerűleg kb. a 2004-es 50 ezer főről a 2005-ös 60 ezer főre való növekedést je1 lent). A külföldiek alapvetően három nyilvántartott módon vannak jelen a munkaerőpiacon: (i) munkavállalási engedéllyel (harmadik államok állampolgárai és munkavállalási engedélyhez kötött tevékenységet végző, korlátozással érintett uniós tagállam állampolgárai), (ii) regiszt1

http://www.afsz.hu/engine.aspx?page=stat_kulf_munkavall_mo-on 2006. szeptember 30-án 67 ezer külföldi munkavállaló dolgozott engedéllyel vagy nyilvántartva Magyarországon.

204

Lukács Éva

rációval (velünk együtt csatlakozott olyan tagállam állampolgárai, akik még nem szerezték meg a 12 hónapos mentességet), illetve (iii) azok, akik engedélymentesen vállalnak már munkát (zöld kártyások). Emellett vannak azok a munkavállalók, akiket az ÁFSZ külföldieket nyilvántartó rendszere nem tart nyilván, mert liberalizált viszonyrendszerben működő tagállamból jönnek, ezért egyáltalán nem kell nekik munkavállalási engedély vagy regisztráció. Ők vagy az idegenrendészeten keresztül találhatóak meg, vagy benne lehetnek az EMMÁ-ban; ezen adatbázisok egymáshoz viszonyítása és kiszűrést alkalmazó elemzése azonban nem áll rendelkezésre. A szerző számára ismert példa Franciaország. Adataink szerint a francia állampolgárok részvétele a magyar munkaerőpiacon alig mérhető (600 fő). Egy 2006. decemberi adat szerint viszont a francia társadalombiztosítási szervek 6200 E101-es formanyomtatvány kiküldetési igazolást adtak ki a Magyarországon dolgozó francia biztosítottak részére. Ebből következően a legálisan Magyarországon dolgozó külföldiekről rendelkezésre álló adat nem tekinthető teljesnek, akár több tízezres nagyságrendű eltéréseket is mutathat a nyilvántartott 50-60 ezerhez képest. Minden tényezőt egybevetve sem éri el a külföldiek legális magyarországi munkaerő-piaci részvétele a kétszázalékos értéket. Nyilvánvalóan nem csak legális munkaerő-piaci foglalkoztatás létezik; sőt, Magyarország az egyik olyan európai állam, ahol szakértői becslések az egyik legnagyobb feketegazdaságot és a legmagasabb illegális foglalkoztatási értékeket valószínűsítik. Kormányzati és független becslések szerint az 1990-es évek óta a feketegazdaság évente a GDP 202 30 százaléka közti értéket termeli ki. Gyurcsány Ferenc miniszterelnök 2005-ben tett állítása szerint 6600 milliárd forint a feketegazdaság 3 teljesítménye, az ebből adódó adóveszteség 3000 milliárd forint. Szakértők szerint a feketemunkások száma 700 ezerre becsülhető, s a feketemunkával okozott adókiesés – minimálbéren történő foglalkoztatást 4 feltételezve – 300 milliárd forint. Nagyságrendjében nem bizonyított, de általános vélekedés, hogy a feketegazdaság előszeretettel alkalmaz jogszerűtlenül olyan munkavállalókat, akik külföldiek. Ami tényszerűen igazolható, az az Országos Munkaügyi és Munkabiztonsági Főfelügyelőség (OMMF) hivatalos statisztikájából következik. E szerint 2004-ben 10 ezer, 2005-ben 28 ezer, míg 2006-ban 42 ezer feketefoglalkoztatáson „tetten ért” munkavállalót lepleztek le, amely kategória a külföldiek engedély nélküli foglalkoztatását, a „zsebből fizetést” és az alkal-

2 3 4

Borboly (2006) http://www.origo.hu/uzletinegyed/hirek/hazaihirek/200502046600.html http://hvg.hu/gazdasag/000000000056F75D.aspx


205 5

mi munkavállalói könyvvel való visszaélést foglalja magában. Az érintett fő területek az építőipar, a kereskedelem, a vendéglátás, illetve a mezőgazdaság és a nyomozás-biztonsági tevékenység. Az illegálisan foglalkoztatott külföldiek 80-85 százaléka Romániából származik. A becslés (700 ezer fő munkavállaló) és a bizonyított esetek (42 ezer fő) között majd húszszoros különbség mutatkozik. Nem hanyagolható el viszont az a tény, hogy az OMMF, a létszámnövelés eredményeképpen is (100 fő), 2006-ban majdnem megduplázta a tettenérések számát; a növekedés tehát 75 százalékos a két referencia év között! Végül, érdemes kiemelni, hogy Magyarországnak – uniós összehasonlításban – valóban kevéssé magyarázható az alacsony foglalkoztatotti rátája. A velünk szinte megegyező lélekszámú tagállamokban a foglalkoztatási ráta mindenhol magasabb (SE: 70% felett, AT, PT 67% felett, CZ: 65%, BE: 60% felett). Egyedül Görögország mozog 59 százalék körül. (Az egy főre jutó GDP-ben is nagyok a különbségek: BE: 31.800USD/fő, AT: 34.100 USD/fő, SE: 31.600 USD/fő, GR: 23500 6 USD/fő, CZ: 21.600 USD/fő, PT: 19.100 USD/fő, HU: 17.300 USD/fő. ) Számszerűleg még a leggyengébb adatot mutató Görögország is 4-4,5 százalékkal vezet, azaz nagyjából 300 ezer fővel több a foglalkoztatott, mint nálunk. Másrészt, noha csak becslések állnak rendelkezésre a feketegazdaság nagyságáról az uniós tagállamokban, viszonylag nagy feketegazdaságot feltételeznek Olaszországban is, ahol a foglalkoztatotti 7 ráta szintén alacsony (alig haladja meg Magyarországét). Mindezek – teljesen bizonyíthatatlan, de logikai úton eléggé nagy valószínűséggel levezethető módon – afelé mutatnak, hogy a tényleges illegális foglalkoztatás valahol a „tetten ért” 42 ezer és a becsült 700 között lehet, mindig úgy tolódva el valamelyik érték felé, ahogyan az aktuális kormányzati intézkedések alakulnak. Európai kontextusban kiemelendő, hogy az Európai Unió mind a foglalkoztatási aktivitás növelését, mind az illegális – be nem jelentett (undeclared) – munkavégzés elleni küzdelmet kiemelt prioritásként kezeli. Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikája mára az egyik legkiterjedtebb szabályozási tárgykör, számos bizottsági közlemény érinti, a tagállamok aktív részvételre kötelezettek a foglalkoztatáspolitikai célok megvalósítása érdekében. Ezzel párhuzamosan zajlik a be nem jelentett munkavégzés elleni küzdelem. Ilyen munka minden olyan díjazott tevékenység, amely természeténél fogva jogszerű, de nem jelentették be az 5

OMMF– SZMM (2007) CIA-adatbázis: https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/index.html 7 Az 1990-es évek közepén az Egyesült Királyságban a GDP 6-8, Franciaországban a 6-10, Németországban a 4-14, Olaszországban 20-33 százalékra tették a feketegazdaság mértékét (Kurtán-Kurtánné). 6

Lukács Éva

206 8

állami hatóságoknak. Az illegális munka a közösség egészét érintő probléma. Negatív hatása abban áll, hogy aláássa a szociális szolgáltatások finanszírozását, csökkenti az egyén szociális védelmét és munkaerő-piaci kilátásait, valamint befolyásolja a versenyfeltételeket. Szembehelyezkedik a szolidaritás és a társadalmi igazságosság európai ideál9 jával. Másrészt, az Európai Unió bevételei is elsődlegesen a tagállamok hozzájárulásaitól függenek, azt pedig a GDP százalékában határozzák meg, ha tehát egy tagállamban jelentős mértékű a feketegazdaság, az unió is veszteséget szenved. Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikája a munkaerőpiacra koncentrál, tehát az érintett lakosságot és nem az adott tagállam állampolgárait tekinti célcsoportjának. Hasonlóan, a be nem jelentett munkavégzés körében sem szab személyi határokat, ide tartoznak az adott ország saját állampolgárai közül, akiknek van rendszeres, hivatalos foglalkozásuk, és másodállásban végeznek be nem jelentett munkát. Emellett ide sorolhatók azok a gazdaságilag inaktívak (diákok, nyugdíjasok, 10 háziasszonyok) és munkanélküliek, akik alkalmi munkákat vállalnak. Végül ide tartoznak a harmadik államok állampolgárai. Az Európai Unió tehát fő irányként a folyamatok részeseiként, az adott tagállam saját munkavállalóival együtt kezeli a munkaerőpiacon legálisan vagy illegálisan részt vevő harmadik államok állampolgárait, és csak kisebb mértékben foglalkozik külön a harmadik államok állampolgárai illegális munkavégzésének kezelésével. A harmadik országok állampolgáraival foglalkozó legfrissebb bizottság közleményből tanulságos idézni az illegális foglalkoztatás elleni küzdelmet célzó politikáról szóló egyik bekezdést: „Az európai foglalkoztatási stratégia és a foglalkoztatási iránymutatások a rendes foglalkoztatást elősegítő intézkedések megtételét sürgetik. Az olyan kezdeményezések, mint a társadalombiztosítás modernizálása, a nem bérjellegű munkaköltségek csökkentése, valamint az alacsony bérezésű/alacsonyan képzett munkavállalókkal kapcsolatos adóteher csökkentése, valószínűleg hozzájárulnának a be nem jelentett munkavállalás vonzó jellegének, illetve az illegális munkavállalók foglalkozta11 tásának csökkenéséhez.” A közlemény az illegális munkavégzéssel érintett fő területekként – hasonlóan a magyarországi OMMF megállapításaihoz is – az építő8

Communication of the Commission on Undeclared Work (COM (1998) 0219) 5. Gyulavári–Gellérné (2005) 10 Illés (2004) 11 Az Európai Bizottság közleménye a harmadik országok állampolgárainak illegális bevándorlása elleni küzdelem politikai prioritásairól (COM (2006) 0402 végleges) 37. bekezdés. 9


207

ipart, a vendéglátást, illetve a textilipart és a háztartási szolgáltatásokat nevezi meg.

2)

A migráció mint a munkaerő-piaci kérdés része

Általános érvényű megállapítás, hogy a munkaerőpiacot a keresletkínálat viszonyai határozzák meg, és a munkaerő oda igyekszik, ahol munkaerőhiány van, és ami neki egyedileg kifizetődő. Az erről szóló szakirodalom legfőbb megállapításai nagyjából egy irányba mutatnak: ∗ a munkaerőmozgás kelet–nyugati irányú; ∗ a migrációt alapvetően a jobb foglalkoztatás és bérkilátások határozzák meg; de a befelé áramló migráció a nyitott gazdaságokban alig (vagy nem) hat a bérekre; ∗ a migrációban fontos szerepe van az etnikai természetű vándorlásoknak; ∗ az Európai Unióban dolgozó bevándorlók között tartósan alacsony az uniós polgárok aránya. Hablicsek (2005) statisztikai összehasonlító vizsgálatokra alapozott területi munkaerő-piaci prognózisa a nemzetközi vándorlási adatok alapján évi 12 ezer főre teszi 2020-ig a Magyarországra belépő és az 12 onnan eltávozó külföldi vándorlók egyenlegét. A vándorlási egyenleg országosan nem fog egységesen megjelenni; a legnagyobb bevándorlás Pest, Fejér és Győr-Sopron megyében várható, a legkisebb pedig Békés, Nógrád és Zala megyében. Becslése szerint a magyar munkaerő-piaci aktivitás – adottnak véve az évi 12 ezer fő külföldiek okozta növekményt – vagy a 2001-es szinten marad 2020-ban is, vagy (az optimális verzió szerint) 300 ezer fővel emelkedhet. Az előrejelzés szerint jelentős növekmény a szakképesítéssel rendelkezők körében várható (szakmunkás, közép- és felsőfokú végzettséggel rendelkező). Polónyi és Tímár (2002) számítások alapján a gazdasági aktivitás és a nemzetközi migráció közti összefüggéseket vizsgáló cikkében arra próbál előrejelzést adni, hogy kellenek-e a bevándorlók, és ha igen, hány fő külföldi bevándorlóra lesz szükség a magyar munkaerőpiac keresletének kielégítéséhez 2050-ig. A szerzőpáros évi 14-15 ezer főre teszi a nettó bevándorlási egyenleget. A Hablicsek által is taglalt népességfogyásra alapozva a Polónyi–Tímár szerzőpáros egyértelműen 12

Ennek tudja be, hogy Magyarország népességcsökkenése 2020-ra „csak” 4,7 százalék lesz, ellentétben a korábban, a nemzetközi vándormozgalom nélkül kalkulált 5-10 százalékkal. Nem csak munkavállalókról van szó.

208

Lukács Éva

kimondja, hogy a 2000 és 2050 közti fél évszázad alatt évente 15-20 ezer fő (2020-tól már 20 ezer fő) pozitív nettó migrációs egyenlegre lesz szükség. Úgy látják, hogy a külföldi bevándorlókkal növekedhet a foglalkoztatási ráta is (6-7%-kal). Az említett prognózisok alapján 2050-ig növekszik majd a magyar munkaerőpiacon a külföldiek (legális) részvétele. Abból, hogy évente 15-20 ezerrel több külföldi érkezik, mint ahány távozik, nem állapítható meg egyszerű szorzással, hogy ez mekkora stockadatot fog jelenteni egy 50 éves ciklus alatt (sokan állampolgárok lesznek, gyermekeik magyar állampolgárként lépnek már a magyar munkaerőpiacra stb.). Nem zárható ki, hogy több százezres nagyságrendről lesz szó. A pozitív egyenleg tartós fennmaradása ugyanis szükségszerűen maga után fogja vonni a számszerű növekedést is. Eltekintve a számoktól – hiszen becslésekről van szó – a vizsgálatok két fontos tanulsága az alábbi: 1) A szerzők a magyar munkaerőpiacon a bevándorlási egyenleg folyamatos fenntartását – sőt növelését – tartják szükségesnek; vagyis Magyarországot szükségszerűen a munkaerő szerzésére kényszerülő országként definiálják. 2) A gazdasági aktivitás fenntartásának és növelésének zálogát is részben a bevándorlási többletben látják. Maga a Foglalkoztatási Hivatal 2006. évre vonatkozó munkaerőpiaci előrejelzése is a vállalatok külföldi munkaerő iránti keresletét tá13 masztja alá. Vannak természetesen ettől részben és teljesen eltérő álláspontok is. Az 1990-es évek végén több szerző említette, hogy nem jelentős a munkaerő migrációja Magyarországra, és várhatóan a közeljövőben sem lesz számottevő. Az állítás részben beigazolódott, hiszen az utóbbi évek legális munkaerő-migrációja valóban nem volt mennyiségében számottevő. Az is igaz azonban, hogy a magyar munkaerőpiacon a külföldiek legális részvétele nagyjából megtriplázódott az elmúlt öt évben! A tendencia tehát egyértelműen a növekedés. A teljesen eltérő, nem kutatási eredményeken alapuló vélemény szerint pótlólagos munkaerőre szükség lesz, de azt „nagyrészt belső forrásokból meg lehetne oldani, nem kell feltétlenül bevándorláshoz folyamodni”; és „az évi 96 ezer (magyar) újszülött nagyjából húsz százaléka legfeljebb segédmunkási színvonalon lenne képes bekapcsolódni a gazdaságba, mire 14 felnő”. Az utóbbi állításhoz viszont kapcsolódnak Polónyi–Tímár (2002) és Hablicsek (2005) vizsgálati eredményei, akik szintén felhívják a figyelmet arra, hogy a növekvő iskolázottság a munkaerőpiac 13

Munkaerő-piaci előrejelzés 2006. évre, FMM, FH. http://www.afsz.hu/engine.aspx?page=full_afsz_rovidtavu_prognozisok_oldal 14 Tóth Pál Pétert idézi a Világgazdaság: http://vg.hu/index.php?apps=cikk&cikk=127184


209

strukturális átalakulása nélkül oda vezethet, hogy sokaknak a végzettségükhöz képest alacsonyabb szintű munkahelyen kell majd dolgozniuk. Ezen folyamat előjelei már most is mutatkoznak Magyarországon. (A szerzőpáros egyenesen „abszurd”-nak nevezi a felsőoktatás túlzott 15 mennyiségi fejlesztését. ) A Magyarországot elhagyók körében pedig ez a trend tekinthető az alapesetnek. Általában igaz, hogy a migránsok képzettsége nem javít foglalkoztatási esélyeiken, mert felhalmozott em16 beri tőkéjük nem térül meg az Európai Unió munkaerőpiacán. A román–bulgár csatlakozás kapcsán készült tanulmány (Hárs–Sik 17 2006) megállapításaiból az eddig tárgyalt gondolatok mentén lényeges elemként emelhetőek ki az alábbiak: (1) Az egyébként magasnak számító migrációs potenciállal bíró román állampolgárok migrációjának általában nem célországa Magyarország (az a hagyományos német–osztrák vonal, kiegészülve néhány mediterrán országgal), inkább csak a határontúli magyaroknak az. (2) A magyar munkaerőpiacon várhatóan nem jelennek majd meg a felsőfokú végzettségűek, csak a középfokú végzettségűek, a szakmunkások és a szakképzetlenek. (3) A célrégió a főváros és környéke. (4) Talán a legfontosabbként: „a külföldiek jelentős része ugyan hagyományosan szakképzetlen, egyszerű szolgáltató, illetve mezőgazdasági szolgáltatásokat végez, továbbá kereskedelemben dolgozik, de a hiányszakmákban a külföldi munka iránti kereslet és a kínálat megfelel egymásnak…” „…bizonyos régiókban, időszakosan és egyes foglalkoztatás csoportokban ennek ellenére lehetséges, hogy a munkaerőpiacon versenyző csoportok számára hátrányt fog jelente18 ni a pótlólagos külföldi munkaerő megjelenése”. Emellett Hárs–Sik arra hívják fel a figyelmet, hogy a „magyarul beszélő romániai állampolgárok már jelenleg is jelentős számban dolgoznak Magyarországon”, és „a csatlakozás során megjelenő munkaerő egy része nem jelent új munkaerő-piaci kínálatot, csak az illegális fog19 lalkoztatás „fehéredik ki”. A legális munkaerőpiacra gyakorolt növelő hatást 1-3 százalékra teszik. A kifelé áramló migráció Magyarország szempontjából éppen olyan, ha nem égetőbb kérdés, mint a bevándorlás. Ennek ellenére jóformán semmit sem tudunk a jelenségről. Alapvetés, hogy a kifelé irányuló 15 16 17 18 19

Polónyi–Tímár (2002) p. 970. Hárs (2002) www.tarki.hu Készült az SZMM és az FH megbízásából. Hárs–Sik (2006) p. 7. Ibid., p. 10.

210

Lukács Éva

migráció – a befelé irányulóhoz képest – szabályozatlannak tekinthető, és a Magyarországot elhagyók számáról is csak a fogadó államokban élő magyarok számának összesítése alapján kaphatunk – nem mindig 20 aktuális és használható – képet. A külföldön dolgozó magyar munkavállalók számát az ezredfordulón 25-30 ezer főre tették a becslé21 sek. A becsült szám az Európai Unióhoz történő csatlakozással – részben azon kényszer megszűnése nyomán is, hogy az alacsony migrációs potenciál bizonyítása érdekében minél alacsonyabb adatokat kell prezentálni – 50 ezer fölé tornázta fel magát. A listát Ausztria (22 ezer), Németország (12 ezer) és az Egyesült Királyság (11 ezer) vezeti, de még ezres nagyságrendben jelennek meg magyarok Írországban 22 (3500), Olaszországban (2500) és Spanyolországban (2000) is. A többi tagállamban – főként nyelvi okokból – csak 100-200 magyar vállal munkát. Számokra levetítve tehát azt az eredményt kapjuk, hogy majdnem ugyanannyian dolgoznak legálisan külföldön, mint ahány külföldi Magyarországon (a magyar foglalkoztatottak 1,5-2 százaléka). Vannak azonban olyan munkavégzési formák (pl. kiküldetés), amelyek széles körben terjednek, és a tagállamok statisztikája néha olyan, hogy a munkavállaló nem feltétlenül kerül kapcsolatba a statisztikai adatgyűjtéssel, és így meg sem jelenik az adatok között. Így több ezres 23 különbségek lehetnek az adatok és a tényleges helyzet között. Téves lenne ebből azt a következtetést levonni, hogy egyensúly van a be- és a kiáramlás között, vagyis, hogy a külföldiek „belépnek” a Magyarországról kiáramló munkaerő helyére. Téves az a következtetés is, hogy így a kiáramlás nem igényel politikaformálói figyelmet. Kétségtelen ugyan, hogy az üresen maradó helyekre a külföldiek eséllyel lép24 nek be (pl. egészségügyi dolgozók), de erősen feltételezhető – noha a jelenlegi események inkább egy migrációs folyamat közepét jelzik, és végkövetkeztetést nem lehetséges levonni –, hogy nincs egyensúly a beés kiáramlók minőségében. Konstans versenyhátrányt okozhat az agyelszívás, amely folyamatot a piac bizonyos területeken jól ellensúlyozza (pl. informatikusok), míg más területen a spontán zajló folyamatokba 20

Hárs (1999), Nagy (2001), Illés–Lukács (2002), Viszt (2005). Nagy (2001) p. 353. 22 A Világgazdaság információja, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium adatai alapján. 23 Magyarország viszonylatában a szerző számára ismert példa Németország. A hivatalos adatok szerint 10 ezer fő magyar munkavállalót valószínűsítettek Németországban. Egy 2006. decemberi adat szerint azonban kiküldetés alapján 17 ezer ember dolgozott kint. 24 A kórházi személyzetnek 3-5 százalékát teszik ki a Magyarországon munkát vállaló külföldiek. Ez az országos legális külföldi foglalkoztatotti átlag 2-3-szorosa! Viszt (2004). 21


211 25

egyáltalán nincsen beavatkozás (egészségügyi szféra). Itt mind a helyettesítés nélküli kiáramlás, mind az ugródeszka(pályaudvar)-effektus megfigyelhető. Említést kell még tennünk néhány nagyon fontos változásról, amely velejében érinti a munkaerőpiaci problematikát. Az egyik ilyen azoknak az idegenrendészeti változásoknak a köre, amelyek 2007. január 1jével hatályba léptek Magyarországon, a másik azoknak a szociális típusú kérdéseknek a köre, amelyek sosem választhatóak el a migrációtól. Az idegenrendészeti szabályok (új 2007. évi I. tv.) az uniós polgárokra egységesen előírják, hogy bármeddig tartózkodhatnak egy másik tagállam területén, ha a bejelentkezési feltételeket teljesítik. A határátlépéskor nem lehet belepecsételni az útlevélbe, tehát nem állapítható meg utólag, hogy az érintett pontosan mikor lépett be az országba. Turistaként három hónap a maximum, de a jól ismert technikával (egy hétvégére elhagyja az országot) évekig jelen lehet lenni egy uniós tagállamban anélkül, hogy az érintett találkozna az idegenrendészeti hatóságokkal. Meg kell jegyezni, hogy Románia tekintetében ez óriási változást jelent, mert a 2004 tavaszától 2007. január 1-jéig hatályban lévő szabályok szerint érvényesült az az elv (az útlevélbe való pecsételéssel együtt), hogy csak három hónapot lehetett megszakítás nélkül Magyarországon tartózkodni, amelyet három hónap szünet követett (öszszesen 6 hónap egy naptári évben). Értelemszerűen, az új idegenrendészeti szabályok lehetővé teszik, hogy a problémát nem okozó román és bolgár állampolgárok észrevétlenül itt tartózkodjanak, és tetszés szerinti tevékenységet folytassanak. Természetesen maga az európai közösségi jog ösztönzi a bejelentkezést, mert öt év jogszerű tartózkodást követően huzamos tartózkodási jogot biztosít, de ez nem feltétlenül cél a migráns számára. A szociális és társadalombiztosítási típusú kérdések terén pedig egyértelmű változás, hogy hatályba lépett a munkavállalók közösségen belüli szabad mozgásáról szóló 1612/68/EGK tanácsi rendelet (szociális előnyökre vonatkozó 7. cikke) és a szociális biztonsági rendszereknek a közösségen belül mozgó munkavállalókra, önálló vállalkozókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló 1408/71/EGK tanácsi rendelet. E két jogforrás a jogszerűen munkát vállaló személyt kvázi állampolgárrá teszi szociális értelemben, ugyanis minden fontos jogszabályban biztosított jogot megszerezhetnek (egészségbiztosítás, családi és 25

Az egészségügy területén pl. 2004-ben még csak 100, 2005-ben viszont 900 orvos kért igazolást – vélhetően – külföldi munkavállaláshoz: http://www.eekh.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=10&Itemid=2 Ez a Magyarországon aktív orvosoknak – 38 ezer – 3 százaléka (közelítőleg annyi, amennyi a külföldiek aránya), bizonyos területen – ideggyógyászat, radiológia, patológia, aneszteziológia – további hiány van.

Lukács Éva

212 26

munkanélküli ellátás, szociális segélyek). A migrációt legálisan vállaló személy tehát nagy könnyítésekkel néz szembe, és ebből adódott már 2004-ben, Magyarország csatlakozásakor is a szociális dömpingtől való – „a migránsok élősködnek majd a szociális ellátórendszeren” típusú – , be nem igazolódott félelem. Igaz, a társadalombiztosítási járulékok számottevően növekedtek.

3)

Lehetséges kormányzati attitűdök

A munkaerőpiaccal kapcsolatban a munkahelyteremtés és foglalkoztatáspolitika kérdését nem érintjük, az sokkal inkább tartozik a makroökonómiáról szóló részbe.

3.1. Erős ellenőrzés Tekintve a konkrét tényeket és a becsléseket, bármilyen kormányzati lépés megtételéhez először is fel kell állítani egy hipotézist. A mai magyar munkaerő-piaci intézkedések markáns alaphipotézise kétségtelenül az erős ellenőrzés és ezáltal az illegális foglalkoztatástól való visszatartó erő biztosítása. Ezt jelzi a Btk. 2005. szeptember 1-jével történt módosítása, amely bevezette a „Munkáltatással összefüggésben elkövetett adócsalás” tényállást, és egyidejűleg törölte „A Munkaerőpiaci Alap bevételét biztosító fizetési kötelezettség megsértése” és „Társadalombiztosítási, egészségbiztosítási vagy nyugdíjjárulék fizetési kötelezettség megsértése” tényállásokat.27 Az új szabályozás szigorúbb, mert az elkövetési magatartást szigorúbban bünteti (a kategóriák változása miatt az eddigi három évig terjedő szabadságvesztést 1-5 évig terjedő váltotta fel stb.). Az új kerettörvényi tényállás tiltja, hogy a munkáltató munkaszerződés nélkül vagy színlelt szerződéssel alkalmazott munkavállalója részére járó személyi jellegű juttatáshoz kapcsolódó, a kifizetőt terhelő, az államháztartás valamely alrendszerébe kötelezően előírt közteherfizetési kötelezettség teljesítését elmulassza (50 ezer forintot meghaladóan). A konkrét jogszabályi kötelességek azonban más törvényekben és alacsonyabb rendű jogszabályokban találhatóak meg. Ezek például a nyilvántartási kötelezettség elmulasztása, a színlelt szerződés kötése és a be nem jelentett foglalkoztatás. 26 27

Gellérné (2004) BTK 310/A.§. törölte a korábbi 310/A. és 310/B paragrafusokat.


213

Ezen út további lépése az OMMF megerősítése létszámban és hatáskörben (100 fő létszámnövelés 2006-ban, 2007. január 1-jétől a munka-egészségügyi szaktevékenységi feladatokat átveszik az ÁNTSZ-től). A létszámnövelés kétségtelenül eredményeket hozott.28 Úgy tűnik továbbá, megvalósulni látszik az egységes munkaügyi nyilvántartás. A munkáltatónak ezután már nemcsak az adó- és összes járulékfizetését kell majd az APEH-be fizetnie, hanem az adatszolgáltatási kötelezettség is ezen szerv felé terheli. Az egyéni számla tervezett bevezetése mind a foglalkoztató kötelességeinek teljesítését, mind az egyedi munkavállaló társadalombiztosítási biztosítotti státusát is képes lesz naprakészen igazolni. Végül, tervben van a munkaügyi ellenőrzésről szóló törvény módosítása, amely erősítené a munkaügyi felügyelők és társszerveik munkájának hatékonyságát, illetve megteremtené a fővállalkozók felelősségét az alvállalkozókkal szemben. Ezek az intézkedések teljes összhangban vannak az egyes tagállamok (pl. az Egyesült Királyság) magatartásával és az Európai Unió ajánlásaival is: „Néhány tagállam… szankciókat is bevezetett a munkáltatókkal szemben, a közbeszerzési eljárásokból való kizárástól kezdve a jövőbeli foglalkoztatással kapcsolatos korlátozásokon (feketelisták) és büntetőjogi szankciókon át a kitoloncolással kapcsolatban felmerülő költségek viseléséig… A tagállamoknak továbbá hatékony szankciókat kellene alkalmazniuk különösen a munkahelyi egészségvédelemmel és biztonsággal kapcsolatos jogszabályok megsértése esetén, amely illegális foglalkozta29 tás esetén gyakran előfordul.” A hatékony ellenőrzés további erősítése minden szempontból az aktuális trendekkel és igényekkel összhangban lévőnek minősül, annak fokozása szükséges, mind a hazai, mind a külföldi munkaerő foglalkoztatási körülményeinek javításához.

3.2. Migrációs döntések Ellentétben az illegális foglalkoztatás elleni harccal, ami gyakorlatilag kockázatmentes kormányzati politikai szerepvállalásnak tekinthető, a migrációval kapcsolatos állásfoglalások mindig kockázatosak. Egyrészt, mert egy adott migrációs döntés pozitív hatásai esetleg sokkal később mutatkoznak, mint az egyedi esetekben a saját állampolgárok negatív benyomásai, másrészt, mert a döntések eredményei sem mindig számszerűsíthetőek és kommunikálhatóak könnyen (ellentétben pl. az 28

29

OMMF– SZMM (2007) (COM [2006] 0402 végleges) 38. bekezdés.

214

Lukács Éva

OMMF konkrét statisztikáival). Különösen markánsan megfigyelhető folyamatok zajlottak le a munkaerőpiacát 2004 májusában megnyitó Egyesült Királyságban, ahol – az illegális munkáltatás elleni harc nyílt fokozása mellett – kiemelt figyelmet fordítottak arra, hogy negyedévente nagyon pontos, részletes statisztikákat tárjanak a brit állampol30 gárok elé a migrációt jellemző konkrét számokról. A munkaerőpiac és a befelé áramló migráció kapcsolatát az alábbi (sztereotípia) ellentétpár határozza meg: ∗ A migráció munkaerő-piaci feszültségeket okozhat, ellentétet szülhet a hazai és a külföldi munkavállalók között, ezért a migrációs folyamat segítésének látszatát politikailag el kell kerülni. ∗ A migráció hiánya gazdasági versenyhátrányt okozhat; el kell kerülni azt az állapotot a gazdasági racionalitás okán, hogy a hazai munkaerő hiánya korlátozza a gazdasági növekedést. Ezt a kettős mechanizmust igazolta Magyarországon a román– bolgár csatlakozás munkaerőmozgást érintő aspektusát vázoló retorika is. A munkaerőpiac bő keresleti oldalában érdekelt szereplők (munkáltatók) teljes nyitást akartak; a politika szereplői pedig túlnyomórészt reagáltak az első sztereotípiára: nyíltan kiálltak a részleges korlátozás mellett, vagy nem nyilvánítottak ellenkező véleményt. A politikaformálóknak mindig azt a döntést kell tehát meghozniuk, hogy munkaerőpiaci migrációs hipotézisüket a kettő közül inkább melyikre építik. A munkaerő-piaci migráció a második világháborút követő európai törté31 netében bőven akadt példa mindegyikre. Egy adott migrációs választás sikeressége (utólagos kutatások alapján) általában akkor igazolódik, ha az érintett állam még idejében felismeri az érdekeit, adott esetben a többi, munkaerő-migrációs szempontjából konkurens állam előtt; és a migrációs folyamatokhoz megfelelően kapcsolódva „le is reagálja” azt. Az alábbi kérdések tehetőek fel a fentiek alapján a jelen pillanatban: ∗ Megalapozottnak lehet-e tekinteni a gazdaság igényét a teljes nyitásra Romániával és Bulgáriával szemben; illetve elér(het)i-e a célját az óvatos politikai megközelítés? ∗ Van-e értelme fenntartani a korlátozásokat a velünk szemben korlátozásokat alkalmazó Európai Unió tagállamokkal szemben? A liberális lépések akkor igazolhatóak, ha Magyarország közép- és hosszú távon tartósan pótlólagos külföldi munkaerőt igénylő országnak definiálja magát. A kérdés nem az, hogy Magyarország migránsokat kibocsátó, befogadó vagy tranzit ország-e, hanem az, hogy arra van-e

30 31

Gellérné–Szigeti (2005) Lásd Hárs kiváló összefoglalóját, Hárs (2002).


215

(lesz-e) kényszerítve a jövőben, hogy beszálljon a „legjobb” migránsok megszerzésért folyó küzdelembe. Általánosságban hangsúlyozza a migrációs szakirodalom, hogy a migránsok belépését a munkaerőpiacra a kereslet-kínálat határozza meg. Ennek köszönhető például az egészségügyi dolgozók Egyesült Királyságba közvetítésére szakosodott cégek elmúlt két évben elkönyvelhető sikere. Az állam túlzott szigorával, illetve preferált migránscsoportok megállapításával viszont csak ritkán lép be sikeresen migrációs áramlatokba (illegalitásba szorítás vagy például a németországi informatikusok részére 2000-ben megnyitott zöldkártya-program csak részben volt sikeres). A migrációs folyamatokat nem indítja meg azonnal, ha egy tagállam úgy dönt, szeretne migránsokat toborozni, és fordítva is: a folyamatok nem állnak le, csak mert az állam ezt szeretné. Ha középtávon szeretnénk eredményt elérni, annak most kell megteremteni a feltételeit, mert a migrációs kapcsolatok, ismeretek tradicionális jellegűek.

3.2.1. A román–bolgár kérdés A magyar kormányzat a 354/2006. (XII. 23.) kormányrendelettel fejezte ki a két ország állampolgárai magyarországi munkavállalásával kapcsolatos véleményét, amely 219 szakma tekintetében, egyszerűbb eljárásban, a munkaerőpiac vizsgálata nélkül adja ki az engedélyt, míg az egyébként nem mentesülő területeken dolgozók továbbra is munkavállalási engedéllyel dolgozhatnak. A könnyítéssel érintett szakmák között ott vannak azok, amelyek az eddigi tapasztalatok szerint kiemelkedően fontosak: egészségügyi és szociális dolgozók, mérnökök, az építőiparban, a feldolgozóiparban és az élelmiszeriparban dolgozók, háztartási alkalmazottak stb. Vannak persze olyanok is, amelyekre nyilván nem lesz kereslet (filozófus, nyelvész, irodalomtörténész stb.). És vannak, amelyek nincsenek benne: kereskedelem, vendéglátás, mezőgazdaság és építőipar (segédmunka). A 219-es listáról tehát nem mondható el, hogy pusztán szépészeti beavatkozás lenne. A döntés indoklása az volt, hogy a 2006–2007-es munkaerő-piaci prognózisoknak megfelelően könnyítik a munkaerőpiacra jutást, de a mostani csatlakozással várható jelentős migrációs hullám miatt védik a munkaerőpiacot. Illetve, szükséges megakadályozni, hogy más tagállamok korlátozó magatartása miatt ide tömörüljenek a migránsok, várva a megfelelő alkalmat, hogy továbblépjenek. Vélhetően az is közrejátszott a döntésben, hogy a szakértők igazolták, inkább az erdélyi magyarok – és nem a román állampolgárok – célországa Magyarország, és szem előtt kell tartani azt a nemzetpolitikai koncepcióból kö-

216

Lukács Éva

vetkező célt, hogy a határontúli magyar közösségek ne tűnjenek el a tömeges áttelepülés következtében. A kormány tehát arra építette döntési hipotézisét, hogy a határontúli magyarokat érintő politika miatt (is) a legjobb a csatlakozás előtti helyzet történő leképezése, a korábbi engedélyezési struktúra megőrzése, és a folyamatok két éven keresztül történő monitorozása. A kettős állampolgárságról szóló népszavazás eredménye bizonyára azt üzente, hogy a magyarok körében sem lenne túl népszerű a teljes nyitás. A döntés azt vette alapul, ami pillanatképként értékelhető volt a munkaerőpiac jelenlegi állapotát tekintve. Nem helyezte bele a döntést egy tágabb külpolitikai környezetbe, nem értékelte a csatlakozással egyidejűleg beálló idegenrendészeti és a munkavállalást övező magyar jogi környezetet, az uniós polgár- és szolgáltatásközpontú ügyintézés célkitűzését és Magyarországnak a közép- és hosszú távú migrációs folyamatokban betöltött szerepét. Adott egy viszonylag rizikómentes, nagyon rövid távú választ a kérdésre („ne legyen botrány”). Vagyis most sincs hipotézise a magyar kormányzatnak a közép- és hosszú távú megközelítéshez, mint ahogy korábban sem volt migrációs politikai koncepció. A tágabb külpolitikai környezet alatt értendő, hogy Magyarország maga is az átmeneti korlátozások eltörlése ellen harcol, kiemeli az uniós polgársággal járó alapjogok fontosságát, illetve Románia (és Bulgária) csatlakozását élharcosként támogatta – hangsúlyozva a határontúli magyarokkal egy politikai közösségbe kerülés fontosságát. Mivel valóban nyitottunk a munkaerőpiac fontos területein, tehát a „részleges nyitás” elnevezés nem csupán szlogen (amit érthető lenne „fedezni”), érdemes lesz megfontolni a jövőben, nem cseng-e jobban politikailag azt mondani, hogy Magyarország példaértékkel megnyitja munkaerőpiacát a legálisan munkát keresők körében, azonban a be nem jelentett, a magyar jogszabályoknak meg nem felelő munkavállalást az eddigieknél sokkal szigorúbban fogja büntetni. A legális munkavégzésre vonatkozó nyitást el lehet fogadtatni a magyar lakossággal, hiszen a magyarok éppen a külföldiek be nem jelentett munkavégzéséből fakadó olcsóbb foglalkoztatásuk miatt vannak versenyhátrányban (lásd a munkavállalói érdekképviseletek feketemunka elleni harcát is). A jogi környezetet a csatlakozással egyidejűleg ért változások alkalmasak lehetnek a munkavégzést mind a legális, mind az illegális szférába tolni. A korlátlan ideig Magyarországon turistaként való tartózkodás legális (!) lehetősége nyugtatólag hat a migránsra, mivel a „tartózkodás” alatt nem, csak a munkavégzés közben bukhat le. Másrészt, akik eddig munkavállalási engedélyt kényszerültek kérni amiatt, hogy egyébként folyamatosan nem tartózkodhattak volna Magyarországon, most megfontolhatják, megéri-e nekik ez az igazgatási eljárás. Nyitott


217

határok mellett nagyon nehéz érvényt szerezni a korlátozásoknak. A legális foglalkoztatás költségeinek a román csatlakozástól függetlenül beállt növekedése sem ösztönzi feltétlenül a munkáltatókat a legális foglalkoztatásra. Nem tagadhatjuk el, hogy Magyarországon van hagyománya a feketegazdaságnak és a feketemunkának. Nem zárható ki, hogy már most százezres nagyságrendben vannak itt illegális munkavállalók Romániából (is). A legális foglalkoztatást ösztönző elemek főképpen a munkavállaló számára jelentenek előnyöket. Egyrészt a szociális jogszabályok változásai miatt nyíltak meg számukra munkavállalóként a különböző alrendszerek, másrészt otthon maradt családtagjaiknak is járnak bizonyos ellátások az európai közösségi jog hatályba lépése miatt. Továbbá, általánosan igaz, hogy az emberek szeretnek inkább legális körülmények között élni, ha erre lehetőség kínálkozik. Éppen a politikai üzenetek lehetnek azok, amelyek a munkavégzést az egyik vagy a másik irányba tolják el. Az uniós polgár- és szolgáltatásközpontú ügyintézés egy trükkös kérdés. 2004-ben, amikor az Egyesült Királyság bevezette elég bonyolult rendszerét az A8-tagállamokkal szemben, minden ország úgy tekintett rájuk, mint a liberális nyitás példájára. Magyarország is rögtön minden korlátozást eltörölt a viszonosság alapján. Ha azonban tüzetesebben megnézzük a brit rendszert (Gellérné–Szigeti, 2005), abban szigorúan megmaradtak az engedélyezés legfontosabb aspektusai. Ami miatt liberális nyitásról szó lehetett, az a politikai üzenet és az ügyintézés menetének, az ügyfél kezelésének módja volt. A britek ugyanis egyrészt mindenütt azt hangoztatták, hogy mindenki ügyféllé válhat, mindenki kaphat regisztrációs kártyát, a saját elhatározásából, és ezután ott kereshet magának munkáltatót (amelynek megjelölésével megkapja a regisztrációs igazolást), ahol akar. Építettek tehát az emberek azon törekvésére, hogy szeretnek legálisan dolgozni. Másrészt viszont úgy építették ki a rendszert, hogy a munkavállalás azért ne működjön 32 állami felügyelet nélkül. Érdemes lenne megfontolni, hogy a régi, több évtizedet megért engedélyezési rendszerünkben nem kellene-e elmozdulni – az uniós polgárok tekintetében – abba az irányba, hogy a főszereplő (ügyfél) a munkavállaló és ne a munkáltató legyen. Furcsa, hogy a munkavállaló, aki dolgozik, ügyfélként meg se jelenik a magyar eljárásban. Végül, Magyarországnak a közép- és hosszú távú migrációs folyamatokban betöltött szerepe tekintetében a sok bizonytalanság ellenére azt ki lehet jelentenie, hogy tartósan szüksége lesz bevándorló munka32

Állítólag most korlátoznak, de meg kellene nézni a pontos szabályokat, hogy ténylegesen mi van a románok és bolgárok csatlakozása miatt megváltozott politikai üzenet mögött.

218

Lukács Éva

erőre. Nyilvánvaló, hogy a merítési lehetőség tőlünk keletre (délre) és nem nyugatra van. A magyar nyelv zavarólag hathat („a magyar ritka nyelv”), a magyarok is inkább a közismert nyelveket használó országokba mennek. Az az általános vélekedés, hogy annyi külföldi munkaerő mindig be fog jönni, amennyire szükség van (lesz). Hogy pontosan honnan – hiszen a határontúli magyarokat nem akarjuk tömegesen idecsábítani, mások pedig nem beszélnek magyarul – azt nem lehet tudni. Nem csábítjuk igazán Magyarországra a határontúliakat, de nem látszanak olyan törekvések sem, hogy bárkit is idecsábítanánk, aki hiányszakmába jönne, de nem határontúli (annak érdekében, hogy a határontúliak viszont Romániában maradjanak). Míg a nálunk nagyobb, eleve több migránst foglalkoztató államok (USA, Kanada, Németország, Egyesült Királyság) permanensen (néha agresszívan) politikaformálóként vannak jelen az immigrációs piacon, addig Magyarország passzív. Itt érdemes megemlíteni két mostanában hangoztatott érvet. Az egyik, hogy még ha nyitni szándékozott is volna Magyarország, ez azért meggondolandó, mert más tagállamok korlátozó magatartása növelheti a migrációs nyomást Magyarországon. Illetve felemlítik a „pályaudvar” effektust, amely szerint ha más országok korlátoznak, a munkaerő itt fog várakozni Magyarországon, és az első adandó alkalommal távozik. Alapvetően tisztában kell lennünk azzal, hogy Magyarország nem szükségszerűen a végső migrációs célállam, hiszen a bérek és egyéb feltételek nem feltétlenül itt a legvonzóbbak. Ha tehát a migráns átmenetileg akar itt tartózkodni, így fog tenni. Kérdés, hogy a migrációs nyomás növekedése nem lehet-e éppen egy olyan aktuális versenyelőny, amit megfelelő hozzáállással ki lehet aknázni? Magyarország nem definiálhatja magát ugyanazon a szinten, mint mondjuk az Egyesült Királyság, Németország stb. Ha ugyanis az Egyesült Királyság megnyitja munkaerőpiacát, az azonnali migrációt indíthat el a bérkülönbségek miatt, míg ha mi ugyanabban az időpontban nyitunk, várhatóan a migrációt tervezők nem hozzánk fognak igyekezni. Ha viszont korábban megjelennek nálunk a potenciális migráns csoportok, és esetleg a földrajzi közelség révén várakozásaik teljesülnek, esetleg nem távoznak majd később vonzóbb célországok irányába. Hangsúlyozandó, hogy első körben mindig azok migrálnak, akik fiatalok, céltudatosak, nyitottak az újdonságokra (kreatív csoportok). Érdemes lenne megfontolni, hogy miért akarjuk megakadályozni eme csoportok ideáramlását – beleértve a nem határontúli magyar román állampolgárokat is! Itt érdemes megismételni a már korábban említett veszélyt, hogy a bevándorlók minőségét közelíteni kellene a kiáramlókéhoz, ami legjobban az Európai Unión belülről oldható meg.


219

Az erdélyiek körében végzett migrációs potenciálra vonatkozó kutatások már pedzegetik, hogy a Magyarország irányába történő migráció akadályát képezheti az erdélyiek túl magas bérvárakozása. Ebből arra is lehet következtetni, hogy az általunk konstansnak hitt munkaerőforrást – határontúli magyarok – mi ugyan nem szándékozunk kiaknázni, de más uniós tagállamok igen. Román viszonylatban eddig Erdély szolgáltatta a pótlólagos munkaerőt. Hogy pontosan mennyit, nem tudjuk, és a nem túl vehemens jogszabályi változások miatt lehet, hogy az uniós csatlakozással sem tudjuk meg. (Kérdés, lesz-e többlet információja a kormányzatnak ezen intézkedések hatására ahhoz, hogy megítélje a két év letelte utáni politikai irányokat.) Érdemes lenne esetleg arra helyezni a hangsúlyt, hogy megpróbáljuk tisztázni az itt dolgozók számát, hozzájárulni a legalizálódásukhoz és a saját munkaerőpiacunkról alkotott kép megtisztításához (lehet, hogy nem is olyan rossz a helyzet, mint gondoljuk). A migráció az unión belül – esetleges kezdeti kilengések után is – mindig visszaáll egy alacsonyabb értékre, s tömeges elvándorlás Romániából sem lesz (növekvő gazdasági teljesítményű országról van szó). Mivel lassan befejeződik az unió bővítése, ezek a források bezárulnak. Továbbá, a hazai lakosság teljesen felkészületlen esetleges olyan szcenáriókra, amikor a bevándorlók esetleg 90 százalékban kínaiak, indiaiak, arabok stb. Integrációs politika éppen azon az alapon nincs, hogy a határontúli magyarokat, mint legfőbb bevándorlói csoportot, nem kell integrálni. Sok a nyitott kérdés, és ebben nincs változás – mondhatni – évtizedek óta. A fentiek miatt meggondolandó, hogy Magyarország miért alkalmaz korlátozást (viszonosságot) a velünk szemben viszonosságot alkalmazó uniós tagállamokkal szemben. A tudástranszfer, az ismeretszerzés azt kívánná, hogy töröljük el ezeket a gyakorlati alapon semmivel nem igazolható, kizárólag politikai alapú viszonossági alapú korlátozásokat.

3.2.2. Kifelé irányuló migráció A kifelé áramló migráció esetében nehéz a kormányzati politika helyességét mélységében firtató kérdéseket feltenni, ugyanis nincsenek erre vonatkozó markáns irányvonalak. Itt legfőképpen passzívan állunk a kínálati oldalon (aminek a fogadó államok örülhetnek, hiszen jó minőségű oktatásban részesült, az unióban elismerhető diplomával rendelkező fiataljainkról van szó). Vannak becslések a külföldön dolgozó magyarok számáról, de nincsen összesített vizsgálat arra nézve, hogy a Magyarországot (ideiglenesen vagy huzamosan) elhagyó munkaerő nagyságrendileg mely szektorokban dolgozik, pedig ennek a faktornak kéne meghatároznia a kifelé áramló migránsokkal szembeni politikát.

Lukács Éva

220

Feltétlenül javasolt kiterjedt vizsgálat készítése a külföldön munkát vállaló magyar állampolgárok által végzett munka jellegéről, időtartamáról stb. A világlátást általában ösztönzik a fejlett országok, amíg az viszszatéréssel párosul. Magyarország abban bízik, hogy akik kimentek, majd tapasztalatszerzés után visszajönnek. Jelenleg valóban úgy tűnik, olyan inkább kezdeti fázisban van a migrációs folyamat, hogy a kimentek még visszajöhetnek, ha a feltételek adottak. Még egy évtized azonban, és teljesen integrálódnak fogadó országukba (a gyerek iskolába kezd járni), és a migrációs folyamat nagy valószínűséggel lezajlik. Minden végleg eltávozott fiatallal több tízmillió forintot veszítünk, és még pótolni sem biztos, hogy tudjuk. Érdemes lenne számszerűsíteni ezeket a veszteségeket-nyereségeket is, hogy többet tudjunk a jelenségről. * * * * *

Referenciák Borboly István (2006): A feketegazdaság elleni törvénykezés a parlamenti napló tükrében, http://www.mtapti.hu/mszt/19993/borboly.htm Gellérné Lukács Éva (2004): Munkavállalás az Európai Unióban, KJK– Kerszöv, Budapest. Gellérné Lukács Éva – Szigeti Borbála (2005): Munkavállalási szabályok az EU tagállamaiban az átmeneti időszak alatt, KJK–Kerszöv, Budapest. Gyulavári Tamás – Gellérné Lukács Éva (2005): ‘A legális és az illegális bevándorlók jogai az Európai Unióban’. Európai Tükör, No. 4, pp. 47–75. Hablicsek László (2005): A területi munkerő-kínálat előrebecslése 2021ig. OFA CXIII/01. sz. kutatás, Budapest, www.ofakht.hu Hárs Ágnes (1999): ‘A munkaerőpiac védelme és a migráció’, Sik E., Tóth J. (szerk.) Átmenetek, MTA Politikai Tudományok Intézete Nemzetközi Migráció Kutatócsoport évkönyve 1999. Bp. MTA PTI, pp. 67–74. Hárs Ágnes (2002): A munkaerő migrációja és az uniós csatlakozás, Kopint-Datorg Műhelytanulmányok, No. 34, február. Hárs Ágnes (2004): A magyar munkaerő migrációs regionális sajátosságairól, MTA Közgazdaságtudományi Intézet, Műhelytanulmányok, MT-DP. No. 26.


221

Hárs Ágnes – Kováts András – Tóth Judit (2005): Két európai uniós tagállam migrációs szakpolitikájának összehasonlító elemzése, Budapest, www.afsz.hu Hárs Ágnes – Sik Endre (2006): Szempontok a román–bolgár európai

uniós csatlakozás magyar munkaerőpiacra gyakorolt hatásának értékeléséhez, TÁRKI, Budapest, november. www.tarki.hu Illés Sándor – Lukács Éva (szerk.) (2002): Migráció és statisztika, NKI Kutatási Jelentések 71., KSH-NKI, Budapest. Illés Sándor (2004): Foreigners in Hungary: Migration from the European Union, HCSO, Demographic Research Institute, Budapest, Working Papers on Population, Family and Welfare, No. 5, pp. 1–46. Kiss Tamás – Csata Zsombor (2004): ‘Migrációs-potenciál vizsgálatok Erdélyben’. Kiss Tamás (szerk.) Népesedési folyamatok Erdélyben és a Kárpát-medencében. RMDSZ ÜE: Kolozsvár, www.kettosallampolgarsag.mtaki.hu/tanulmanyok/migracios_potenci al.pdf Kurtán Lajos – Kurtánné Vadászlaki Ilona: Adóelkerülés és „vidéke”, http://www.sulinet.hu/cgibin/db2www/ma/et_tart/lst?kat=Afaw&url=/eletestudomany /archiv/2000/0023/d23/ado/ado.html Nagy Katalin (2001): ‘Érvek a magyar munkaerő szabad mozgása mellett a kibővült Európai Unióban’, Lukács Éva – Király Miklós (szerk.) Migráció és Európai Unió, AduPrint, Budapest, pp. 351– 362. OMMF - SZMM, 2007.01.22.- Az SzMM és az OMMF közös sajtótájékoztatója, http://www.ommf.gov.hu/index.php?akt_menu=86&details=401 Polónyi István – Timár János (2002): ‘A népesség, a gazdasági aktivitás és a nemzetközi migráció távlatai Magyarországon, 1950– 2050’, Közgazdasági Szemle, XLIX. évf. november, pp. 960–971. Judit Tóth (2006): Report on Migrant Workers in Hungary, Transcript for the European Commission, Budapest. Judit Tóth (2006a): ‘Migrant Workers and Free Movement in Hungary’. A Regional Approach to Free Movement of Workers: Labour Migration between Hungary and Its Neighbouring Countries. J. Traser (ed.), European Studies Centre No. 1, Szeged, pp. 25– 32. Viszt Erzsébet (2005): ‘A munkaerő mobilitás alakulása és várható hatásai a magyar munkaerőpiacra az európai uniós csatlakozás után’, OFA Kht. kutatási összefoglaló, Munkaügyi Szemle, No. 3.

223

AZ EU-JÖVŐ ÉS A REFORMSZERZŐDÉS Az Európai Unió jövőjét alapvetően befolyásolja, hogy a 27 tagúra bővült közösségben a döntéshozatal mennyire lassul le, s a megkötött kompromisszumok mennyire lesznek csak politikai szempontból sikeresek, gazdasági szempontból nem. A reformszerződés elfogadott tervezete olyan intézményi változásokat előlegez meg, amelyek segítségével az Európai Tanács–Európai Bizottság–Európai Parlament hármasában a döntéshozatal áttekinthetőbbé, intézményileg egyszerűbbé válhat. Az csak a gyakorlat alapján ítélhető meg, hogy a világgazdaság és a terrorizmus rémével terhelt világ kihívásaira e reformszerződés alapján mennyire lehet megadni a sikeres választ.

Az integrációs modell kérdései. A lehetséges forgatókönyvek és Mo. érdekei

225

AZ INTEGRÁCIÓS MODELL KÉRDÉSEI. A LEHETSÉGES FORGATÓKÖNYVEK ÉS MAGYARORSZÁG ÉRDEKEI Vida Krisztina

1)

Előzmények és a helyzet 2007 nyarán

Az elmúlt fél évszázadban az európai integráció folyamatosan mélyült – a vámuniótól eljutott a gazdasági és monetáris unióig, valamint a politikai unió alapjainak lerakásáig –, miközben hatról huszonhét tagú közösséggé bővült. Mivel a mélyülések mindig kompromisszumok árán jöttek létre, ezért egyre áttekinthetetlenebbé és bonyolultabbá váltak a szerződéses jogi alapok, az unió hatásköri rendszere, intézményi felépítése és működésének módja. Emellett az is világossá vált, hogy az eredeti intézményrendszer sem tágítható tovább átfogó reformok nélkül. Az alkotmányszerződés elsősorban e két nagy kihívásra, vagyis az egyre bővülő intézményrendszer és az átláthatóbb, hatékonyabb és demokratikusabb jogi alapok és működési mechanizmusok nyitott kérdéseire adott egyfajta választ/megoldást. Hangsúlyozni kell, hogy nem pusztán magának a dokumentumnak a létrejötte jelentett mérföldkövet az elmúlt két évtized szerződési reformfolyamatában, hanem az alkotmánytervezet megszületésének körülményei, vagyis az összeurópai méretekben is demokratikus, nyitott és valóban érdemi vitáknak, kreatív megoldásoknak teret nyújtó Európai Konvent működése is méltó mozzanata volt az alkotmányozási folyamatnak. A 2004. október 29-i ünnepélyes aláírás után elvileg sikerre ítélt alkotmányszerződés azonban két népszavazáson is elbukott, amit nem tudott ellensúlyozni 18 tagállam, valamint az Európai Parlament pozitív ratifikációja. Az Európai Unió politikai vezetőinek 2005 nyarától 2007 tavaszáig tartó bénultsága jól tükrözte azt a paradoxont, hogy éppen azok az uniós polgárok szavazták le (többségükben) a dokumentumot, akiknek az érdekében

226

Vida Krisztina

íródott – elsősorban formai (működésbeli) és nem tartalmi (mélyítési) változtatásokat hozva magával. Az alkotmányszerződés érdemeiből kiindulva feltétlenül üdvözlendőek voltak a német elnökségnek az alkotmányozási folyamat felélesztésére irányuló jelentős erőfeszítései. Megjegyzendő az is, hogy dramaturgiailag igen jókor került sorra a római szerződés(ek) 50. évfordulójának megünneplése március 25-én, hiszen alkalmat adott a tagállamok vezetőinek az egyetértés és az egység demonstrálására, sőt meg is követelte azt. A berlini nyilatkozat megszületésének körülményei azt jelezték, hogy lehetséges lesz a megállapodás az elnökség végére, de azt is előrevetítették, hogy most sem lesz könnyű konszenzusra jutni. Hosszas előkészítő tárgyalások után a 2007. június 21–22-i Európai Tanácson végül megköttetett a megállapodás, ami önmagában a német elnökség sikerét igazolta. A 27-ek nagy nehezen tető alá hozott egyezsége értelmében július 23-án megkezdte munkáját a kötött mandátumú kormányközi konferencia, amelynek feladata a leendő új reformszerződés végleges formába öntése 2007 vége előtt. A végső céldátum 2009, amikorra a jelenlegi szerződéseket tovább módosító reformszerződésnek hatályba kell lépnie. Az Európai Tanács az alábbi főbb döntéseket hozta az alkotmányszerződés helyett létrehozandó reformszerződéssel kap1 csolatban: ∗ Egyszerre módosítja a jelenlegi EU-, illetve EK-szerződéseket az Európai Unióról szóló, illetve az Európai Unió működéséről szóló szerződés néven. ∗ A közösség fogalma eltűnik, felülírja a jogi személyiséggel felruházott unió. ∗ Az alapjogi charta csak közvetve, egy utalással válik az elsődleges jog részévé. ∗ Eltűnik minden, az alkotmányosságra és ezen keresztül esetlegesen az államiságra utaló jelkép: maga az „alkotmány” kifejezés, a himnusz, a zászló, az európai törvények (és kerettörvények) elnevezés, az uniós jog nemzeti joggal szembeni elsőbbségének explicit kimondása, a külügyminiszter elnevezés stb. ∗ Az alkotmányszerződés szellemében a bel- és igazságügyi, illetve a kül- és biztonság-, valamint védelempolitikai együttműködési területek további megerősítésére kerül sor. ∗ Továbbá a legvitatottabb intézményi reformokban is sikerült megegyezni, megőrizve az alkotmányszerződés eredményeit (Európai Tanács elnöki posztja, a Miniszterek Tanácsában a kettős többség al1

Az Európai Tanács brüsszeli ülése. 2007. június 21–22. Elnökségi következtetések, 11177/07 CONCL 2, Annex I.


227

kalmazása 2014/17-től, az Európai Bizottság, valamint az EP létszámának rendezése, a külkapcsolatok egyszemélyi megjelenítése, a nemzeti parlamentek szubszidiaritási kontrollja a döntéshozatalban). Bár számos (a működést és a leendő új tagok intézményi integrációját megkönnyítő) vívmányát átveszi, a reformszerződés visszalépést jelent az alkotmányszerződéshez képest, és az integráció további mélyítésében óvatosabb haladást sugall. A jelen dolgozat célja, hogy a kormányközi konferenciával kezdődő régi-új reformfolyamatok valószínűsíthető kimenetelét, illetve ezt követően az EU fejlődésének jövőbeli tendenciáit próbálja vázlatosan előrevetíteni. Az alábbi három lehetséges forgatókönyv értelmében az EU az évtizedforduló után felfelé ívelő pályára áll, stagnál, vagy a különböző együttműködési területek mentén fokozatosan széttöredezik.

2)

Az Európai Unió továbbfejlődésének lehetséges forgatókönyvei

2.1. Sikeres EU Az optimista forgatókönyv értelmében a kormányközi konferencia – a portugál elnökség eltökéltségének megfelelően – nagyobb zökkenők nélkül zajlik le. A tagállamok már nem jelentenek be újabb igényeket/fenntartásokat, és az új reformszerződés szövege őszre meg is születik. Az Európai Tanács tagjai által hitelesített szöveg (túlnyomórészt a nemzeti parlamenteken keresztüli) ratifikációja is sikeresen lezárul – így a terveknek megfelelően 2009 tavaszára hatályba lép. Emellett a 2008–2009-es költségvetési felülvizsgálat is relatív sikerrel zárul, és a döntések értelmében 2014-től átláthatóbbá válik a bevételi rendszer, miközben a kiadások jobban idomulnak majd az unió új prioritásai2 hoz. A reformsikerek hatására inkább az egység és a szolidaritás látszik erősödni az EU-ban. Emellett a következő évtizedben a vezető tagállamokban sikerrel zajlanak le a nagy szerkezeti átalakítások, ami a későbbiekben megalapozhatja a fenntartható növekedést. Európa megőrzi/megerősíti versenyképességét, miközben az alapvető társadalmi értékek sem sérülnek. 2

Hasonló változásokat sürget a költségvetésért felelős európai biztos, Dalia Grybauskaité is „Financing the EU Today and in the Future: New Challenges – Necessity of Reform” című, 2007 májusi anyagában.

228

Vida Krisztina

Az EU a maga eszközeivel (több költségvetési forrással, illetve kedvezőbb jogi környezet kialakításával) rásegít a pozitív folyamatokra, a transzeurópai fizikai infrastruktúra-fejlesztés, a munkahelyteremtés, a környezetszennyezés megfékezése, a vidék, a természeti tájak megőrzése, fejlesztése vagy az energiaügyek terén (ideértve az alternatív energiaforrások elterjesztését és az ezzel kapcsolatos kutatásokat és beruházásokat is). Mindemellett továbbra is prioritás marad az elmaradott térségek felzárkóztatása (de ennek mechanizmusa 2014-től jóval egyszerűbbé és áttekinthetőbbé válik). A fellendülő és versenyképességét visszanyerő EU sikerrel bővül tovább, miközben a nemzetközi porondon is képes a korábbiaknál egységesebben és hatékonyabban fellépni. Ez utóbbi keretében az unió egyértelműen meghatározza azokat az alapvető értékeket, amelyeket a nemzetközi kapcsolatokban érvényesíteni kíván. Az unió javuló teljesítménye, vagyis az Európai Unió által nyújtott hozzáadott értékek sora jelentősen erősíti az „output legitimációt”, és növeli az EU-polgárok lojalitását az integráció iránt. Ez a fejlődés egy3 re inkább felvetné az „input legitimáció” további erősítését is, vagyis a még demokratikusabb és átláthatóbb döntéshozatalt és az egyértelmű hatáskörmegosztást a szubszidiaritás jegyében. Mindez évtizedes távlatban elvezethet az újabb alkotmányozási folyamathoz, és akár a föderatív jellegű Európai Unió kialakításához is (ahogy azt az alapító atyák megálmodták). Ez az unió nem jelentene szuperállamot, mivel az uniós hatáskörök valóban csak a közösen jobban elérhető célok megvalósítására korlátozódnának. Csökkenne a tagállamok terheit és a bürokráciát növelő jogi szabályozás (még inkább előtérbe kerülne a kölcsönös elismerés/minimumszabályozás elve), miközben megerősödnének az olyan együttműködési területek, amelyeket a felmérések alapján maguk az EU-polgárok is rendre a legfontosabbak közé sorolnak (pl. belbiztonság, közös kül- és védelempolitika, környezetvédelem, energia és klímaváltozás). A teljes körű legitimáció érdekében felmerülhet a leendő európai alkotmány azonos időpontban történő összeurópai népszavazásra bocsátása – nem a tagállamok, hanem az EU szervezésé4 ben.

3

A ma már széles körben használatos input és output legitimáció fogalmát Fritz Scharpf vezette be. Scharpf, Fritz (1999): Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford University Press, Oxford. 4 Az összeurópai népszavazás egyébként az euroföderalisták egyik alapvető követelése. Ennek jogi és politikai lehetőségeit taglalja, többek között, Ponzano, Paolo – Pii, Samuele – Ziller, Jacques (2007): Un référendum européen pour la Constitution européenne. Problèmes juridiques et politiques.


229

2.2. Stagnáló EU E forgatókönyv értelmében – bár adódnak még viták – a portugál elnökség nyomására sikerül határidőre lezárni a kormányközi konferenciát, és a ratifikációk is rendben lezajlanak. De a 2009-ben hatályba lépő reformszerződés nem dinamizálja az uniós döntéshozatalt (az EU elnöke nem képes betölteni az unió fejlődéséből most hiányzó vezetői szerepet, miközben maga a döntéshozatal is lelassulhat a nemzeti parlamentek erősödő szubszidiaritási kontrollja miatt). Emellett a költségvetéssel kapcsolatos tárgyalásokon is csak kisebb módosításokat sikerül elfogadni, amelyek eredményeként a bevételi oldal struktúrája továbbra sem közérthető az uniós polgárok számára, miközben a kiadási oldal továbbra sincs igazán összhangban az EU előtt álló legfontosabb feladatokkal. A következő években a tagállamok többsége az államháztartási reformokkal van elfoglalva, ugyanakkor a nagy kihívásokkal kapcsolatban (növekedés, versenyképesség, kohézió, foglalkoztatottság, környezetvédelem, energiabiztonság, a bevándorlás kezelése és a belbiztonság vagy a külpolitika aktuális kérdései) az integráció megreked a jelenlegi szinten. Az EU-csúcsértekezletek egyre kevesebb konkrétummal záródnak, érezhetővé válik a közös politikai akarat és a kompromisszumkészség hiánya egy sor aktuális kérdésben. Bekövetkezhet az újabb euroszklerózis időszaka, amikor a politikai akarat hiányát az Európai Bizottság aprólékos jogszabályozási tevékenységgel próbálja kompenzálni, miközben a tagállamok egyénileg próbálják megoldani belső szerkezeti, társadalmi s egyéb problémáikat, háttérbe szorítva az uniós vállalások hazai teljesítését. E megtorpanással párhuzamosan lelassul a bővítési-csatlakozási folyamat a jelenlegi és a potenciális jelöltekkel is, és az Európai Unió a nemzetközi színtéren sem tud egységesen fellépni. Az ilyen fejlődés esetén az unió – mivel nem képes közös akarattal nagy stratégiák kialakítására és azok megvalósítására – inkább defenzív, követő, reagáló szereplővé válik, mind a belső integrációs, mind a nemzetközi kihívásokkal szemben. Ezzel a gyengülő teljesítménnyel gyengül az EU támogatottsága és „output legitimációja” is.

230

Vida Krisztina

2.3. Széttöredező EU E szcenárió értelmében a kormányközi konferencia során kiújulnak a viták a reformszerződés egyes (elsősorban intézményi) passzusaival kapcsolatban, ami miatt az elhúzódik, sőt át is csúszik 2008-ra. Végül sikerül elkerülni a szöveg bukását, így azt aláírják, a ratifikációk azonban még mindig tartogathatnak meglepetéseket. A reformszerződéssel kapcsolatos problémák mellett a költségvetési revízió sem alakul kedvezően. Ismét felerősödnek a kicsinyes viták, és sem a bevételi, sem a kiadási oldalon nem sikerül lényegi változtatásokban megállapodni 2009-ben. Ezek a folyamatok inkább a nézetkülönbségek felerősödését, az egység gyengülését jelzik. Mindez kihat a mindennapi döntéshozatalra is, így az EU nem képes hatékonyan kezelni a következő évek belső és külső kihívásait sem. A klasszikus közösségi döntéshozatal aránya is 5 csökkenni kezd, ehelyett a tagállamok egyre gyakrabban folyamodnak 6 a lazább koordinációs módszerekhez. Mindeközben a látványosabb haladásra törekvő országok megindítják a megerősített együttműködés intézményének működését. Mivel a különböző politikaterületeken (vagy akár egy politikán belüli kérdésben) a tagországok különböző csoportjai értenek egyet, vagy képesek részt venni, így a következő évtizedben lassan kialakulhat a változó geometriájú megerősített együttműködések 7 modellje. A szerződés értelmében a tagállamok legalább egyharmada szükséges a megerősített együttműködéshez – ez az alacsony szám is könnyen szétszabdalhatja az uniót. Bár a megerősített együttműködés szigorúan az uniós intézményi és jogi keretek között kell, hogy maradjon, és nyitottnak kell lennie a kívül maradók felé, mindez gyengíti az

5

Az elfogadott uniós jogszabályok száma már 2004 óta látványosan csökkenő trendet mutat az eur-lex adatai alapján (http://eur-lex.europa.eu/en/index.htm). 6 Az alternatív kormányzási módszerre példa a lisszaboni stratégia kapcsán alkalmazott nyitott koordináció vagy az önként vállalt, bár nem a közösségi jogon alapuló bolognai folyamat. Az ezredforduló óta ezek az alternatív módszerek változó intenzitással ugyan, de jelen vannak az unió életében. Az erről szóló szakirodalom eddigi eredményeinek rendszerezését és kritikai összegzését tartalmazza Citi, Manuele – Rhodes, Martin (2007): New Modes of Governance in the EU: Common Objectives versus National Preferences. European Governance Papers, No. N-07-01. 7 Bár még hivatalosan nem kezdődött meg a megerősített együttműködés sem, a 27 tagú EU-ban már valóban felmerül ennek lehetősége. Ahrens, Joachim – Ohr, Renate – Zeddies, Götz (2006): Enhanced Cooperation in an Enlarged EU. CEGEDiscussion Paper 53, Göttingen, April 2006.


231

integráció belső kohézióját és átláthatóságát, és nem kedvez sem a további mélyítés, sem a bővülés lehetőségének. Annak ellenére, hogy ez a forgatókönyv nem az egység, hanem a széttöredezettség irányába mutat, az integráció elmúlt öt évtizede alatt elért jogi, intézményi, gazdasági, pénzügyi, költségvetési, politikai vívmányoknak köszönhetően nem jelentené az EU szétesését vagy erózióját, bár hosszú távon és egy sokkal lassúbb folyamat eredményeként akár az ilyen kimenetel sem zárható ki. Ugyanakkor egy ilyen sémájú forgatókönyv éppen az elé a kihívás elé állítaná az Európai Uniót egy-két évtizeden belül, hogy vajon a további fragmentálódás vagy inkább az egység erősítése felé fejlődjön-e 8 tovább. Esetleg a harmadik úton induljon-e el, amelyben az EU csak a legfontosabb kérdésekben (közös piac, közös pénz, közös külső határok, közös kül- és biztonságpolitika) biztosít keretet a tagállamok számára, amelyek nagyobb mértékben önállósulnak, illetve a tagállami szintek mellett a régiók nagyobb autonómiája, a határokon átnyúló nagyrégiók együttműködése is meghatározóvá válik. Ennek eldöntésében szerepet játszhatnak maguk az unió polgárai és a civil szervezetek, szellemi mozgalmak, a régiók, a nemzeti parlamentek, a kormány- és államfők, az uniós intézmények éppúgy, mint a globalizációs (gazdasági-versenyképességi), illetve a nemzetközi politikai 9 és biztonsági hatások/kockázatok is.

8

Ezzel kapcsolatban még arra a Joschka Fischer által 2000 májusában felvázolt kimenetelre is asszociálhatunk, amelynek értelmében a minden területen együttműködni képes tagállamok (a „gravitációs mag” tagjai) egy magasabb szinten „újraalapítják” az EU-t. Fischer, Joschka (2000): Vom Staatenverbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration. 9 Az eddigi tapasztalatok arra engednek következtetni, hogy az EU-ban a fenyegetettség jobban dinamizál, mint a versenyben való lemaradás. Gondoljunk csak az 1993-as növekedésről, foglalkoztatásról és versenyképességről szóló bizottsági Fehér könyv ajánlásaira vagy a 2000-es lisszaboni stratégia célkitűzéseire – mindkettő hatása korlátozott maradt. Ugyanakkor a 2001. szeptemberi amerikai terrortámadások, illetve 2007-re az energia és az éghajlatváltozás kérdései egy sor konkrét intézkedést indukáltak az EU szintjén.

232

3)

Vida Krisztina

A lehetséges forgatókönyvekről és a magyar érdekekről

Magyarország érdeke alapvetően az Európai Unió hatékony működése 10 és a szomszédos országok belépése. A hivatalos magyar integrációs stratégia is a befelé erősen integrált, kifelé nyitott uniót tartja ideálisnak hazánk számára. Mindkettőhöz a jelenleginél megfelelőbb keretet biztosíthat majd a reformszerződés, de az unió jövőbeli fejlődése továbbra is a tagállamok közös akaratán és elkötelezettségén fog múlni. Ami a fent felvázolt forgatókönyveket illeti, az ezekben említett jelenségek többségére ma is találunk példát, és valójában egyik kimenetel sem zárható ki. A három integrációs modell természetesen leegyszerűsített, amennyiben makromegközelítéssel él, és a fejlődés általános trendjeire utal. Ezen belül az egyes politikaterületekre lebontva is kidolgozhatók a különböző forgatókönyvek, amelyek összességéből sokkal árnyaltabb, de egyben sokkal mozaikosabb kép tárulna elénk. Az általános fejlődési sémáknál maradva Magyarországnak érdemes mindhárom esetben kialakítania saját stratégiáját, amelynek alapja az alábbi megközelítés lehet. 1) Az első, optimista forgatókönyv, vagyis az erős és sikeres (a versenyképességen és a szolidaritáson egyszerre alapuló) EU-fejlődés megvalósulása a most gyengén teljesítő, súlyos belső problémákkal küzdő tagállamokat, így Magyarországot is felfelé húzná. De nemcsak rövid, hanem hosszú távon is érdekünkben áll az EU gazdasági és politikai sikere, illetve további bővítése, hiszen mi magunk is részesei vagyunk az egységes piacnak (közismerten magas, 70 százalék fölötti a kereskedelmi összefonódottságunk az uniós piacokkal), a jövő évtizedben bevezetjük az eurót, érdekeltek vagyunk az EU kiegyensúlyozott szomszédságpolitikájában, illetve szomszédaink csatlakozásában (a tagság elnyeréséig pedig minél szorosabb uniós kötődésében) is. 2) A stagnáló Európai Unió forgatókönyve nem kedvez a felzárkózni kívánó új tagállamoknak, így Magyarországnak sem. Ez ugyanakkor olyan átmeneti időszak lehet, amelyből vagy az első vagy a harmadik modell felé mozdulhat el az unió hosszabb távon. Ebben az esetben Magyarországnak azokat a szereplőket érdemes erősítenie (EU-elnök, 10

Ezen belül az EU-tagságot célul kitűző Ukrajna speciális helyzetben van, az ukrán–EU kapcsolatok továbbfejlesztésében. E kapcsolatok tartalmának kialakításában Magyarország akár fontos kezdeményező szerepet vállalhatna fel a jövőben.


233

tagállamok, Európai Bizottság elnöke, Európai Parlament), akik/amelyek kreatív javaslataikkal a stagnálásból a siker felé vihetik az EU-t, akár kisebb konkrét, pragmatikus lépéseken keresztül. 3) Végül abban az esetben, ha a változó geometriájú együttműködések modellje erősödne fel, akkor Magyarországnak – méreteiből, földrajzi helyzetéből, gazdasági-kereskedelmi összefonódottságából, jogi-intézményi alkalmazkodásából adódóan – alapvető érdeke, hogy minél több esetben azokkal a tagállamokkal alkosson egy csoportot, amelyek az EU belső és külső kihívásaira a szolidaritáson alapuló közös(ségi) megoldásokat sürgetik. Akármelyik tendencia erősödik fel, Magyarországnak mint soros elnöknek, 2011 első felében (Spanyolországgal és Belgiummal közösen) fontos szerepe lehet az EU fejlődésének alakításában. Természetesen addigra a tanácselnökség nem csúcsszintű elnökséget jelent majd, hiszen az Európai Tanácsnak állandó elnöke lesz, de az általános ügyek vezetése kulcspozícióba helyezi az elnöklő országot, illetve az egyes szakpolitikai területek tárgyalásainak elnöklése is befolyásolhatja az Európai Unió fejlődését. Összességében tehát Magyarország érdeke az Európai Unió egységes keretek között maradása/fejlődése, a hatékony együttműködési formák kialakítása, a stagnálás, illetve a széttöredeződés megakadályozása. Ahhoz, hogy hazánk mindezek érdekében sikeresen tudjon fellépni, három dolognak kell egyszerre teljesülnie. 1) Kulcsfontosságú, hogy Magyarország csak sikeres integrációs teljesítmény felmutatásával válhat hiteles partnerré a fejlemények alakításában. Tehát olyan tagállamként, amelyben valódi politikai és társadalmi stabilitás van jelen, amely megőrizve jó jogharmonizációs teljesítményét átláthatóbb és hatékonyabb módon tudja felhasználni az uniós (agár-, strukturális- és kohéziós) forrásokat, amely fenntartható módon konvergál a maastrichti kritériumokhoz, és amely konstruktívan tud igazodni az unió fő nemzetközi stratégiáihoz. 2) A sikeres integrációs teljesítmény mellett elkerülhetetlen (és elengedhetetlen) egy olyan EU-stratégiával kapcsolatos nemzeti konszenzus kialakítása a fő politikai erők között, amely hosszabb távon is biztosítaná az ország uniós politikájának folytonosságát, kiszámíthatóságát. 3) A sikeres és hatékony uniós fejlődés érdekében Magyarország természetesen csak más tagállamokkal közösen tud fellépni. A mindenkori magyar döntéshozók számára ezért rendkívül fontos az olyan koalícióépítési technikák kialakítása – elsősorban természetes szövetségeseinkkel, a közép-európai régió országaival –, amelyeken keresztül a mainál hatékonyabban, koherensebben és meggyőzőbben

Vida Krisztina

234

tudjuk érvényesíteni az európai, illetve a regionális keretek közé beágyazódó nemzeti érdekeinket. * * * * *

Referenciák Ahrens, Joachim – Ohr, Renate – Zeddies, Götz (2006): Enhanced Cooperation in an Enlarged EU. CEGE Discussion Paper 53, Göttingen, April 2006. http://www.cege.wiso.unigoettingen.de/Dokumente/53_Ahrens_Ohr_Zeddies.pdf Az Európai Tanács brüsszeli ülése. 2007. június 21–22. Elnökségi következtetések, 11177/07 CONCL 2, Annex I. http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/ HU/ec/94948.pdf Citi, Manuele – Rhodes, Martin (2007): New Modes of Governance in the EU: Common Objectives versus National Preferences. European Governance Papers, No. N-07-01. http://www.connexnetwork.org/eurogov/pdf/egp-newgov-N-07-01.pdf Fischer, Joschka (2000): Vom Staatenverbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration. http://www.europarecht.jku.at/e1409/e2411/files2414/Fischer_Finalit aet.pdf Grybauskaité, Dalia (2007): Financing the EU Today and in the Future: New Challenges – Necessity of Reform. http://ec.europa.eu/commission_barroso/grybauskaite/pdf/presentati on_2007may11_en.pdf Ponzano, Paolo – Pii, Samuele – Ziller, Jacques (2007): Un

référendum européen pour la Constitution européenne. Problèmes juridiques et politiques. http://www.eui.eu/RSCAS/WPTexts/07_01p.pdf Scharpf, Fritz (1999): Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford University Press, Oxford.

Záró észrevételek

235

ZÁRÓGONDOLATOK A Külügyminisztérium számára készített stratégiai háttéranyagban az Európai Unióval kapcsolatos kérdések négy nagy csoportba sorolhatók.

1)

Az Európai Unió a világban

Az Európai Uniónak első ötvenéves története során a kezdetektől mostanáig kényszerből és célszerűségből egyaránt reagálnia kellett a világgazdasági kihívásokra. Ebben az összefüggésben három nagy kérdést vizsgáltunk meg a tanulmányokban. (1) A nemzetközi kereskedelem kihívásai egyre élesebbé válnak az ázsiai globalizáció, és ezen belül is Kína egyre erőteljesebb világgazdasági bekapcsolódásával. Az egyre globalizáltabb világgazdaságban egy olyan liberalizációs folyamat bontakozik ki, amelyben az EU számára termelésleépítés is szükségessé válhat. Ezért a liberalizációs folyamat és a vámunió, majd az ezt tovább építő egységes belső piac teljesen új nemzetközi kihívások elé került. Ez a külső liberalizációs folyamat Magyarország számára is sokféle új kihívást hordoz. Fontos lenne ezzel kapcsolatban távlatos magyar stratégiát kialakítani, ami tekintettel az ágazati érdekeltségekre, csak konszenzusos alapon épülhet fel. (2) Az EU ezen ötven év során elsősorban gazdasági jellegű integrációs fejlődésen ment keresztül, de napjainkra egyre markánsabb kérdéssé válik a fokozatosan egyre közösségibbé váló kül- és biztonságpolitika is. Erről is készült tanulmány, amiben a meglévő, egyáltalán nem optimizmusra okot adó eredmények bemutatása mellett hangsúlyosan felmerül a terrorizmusveszély kapcsán a pénzügyi forrás és az együttműködés mélyülésének szükségessége. A magyar stratégiában a „karácsonyi ajándékként” kapott schengeni tagságunk kapcsán is új konkrét feladatok merülnek fel.

236

Rácz Margit

(3) A világgazdasági kapcsolódás egyik legfontosabb kérdése a magyar gazdaság szempontjából a sikeres felzárkózás érdekében a beruházási tőke folyamatos beáramlása. Ezért ebben a kérdéskörben külön foglalkoztunk azzal, hogy ezen a téren milyen változások tapasztalhatók az EU-tagországokban, és ennek kapcsán milyen kihívások keletkeznek a magyar gazdaságpolitika számára. Az EU15 vezető tagállamaiban olyan adóreformok bontakoznak ki, amelyek során telephelyi előnyök keletkeznek, így teljesülhet a tőke otthon maradását célzó erős és deklarált nemzeti politikai igény. Ez azonban Magyarország számára korántsem kedvező, mert a gazdasági felzárkózás időszakában pótlólagos nettó tőkebevonásra van szükségünk még hosszú ideig.

2)

Az EU költségvetése és a redisztributiv közös politikák

(1) A közeljövő EU-s folyamataiban Magyarország számára az egyik igen lényeges kérdés az, hogy mi történik a közös költségvetés bevételi és kiadási oldalán. Ez a változás a viták és a stratégiai meggondolások szintjén megkezdődött 2008-ban, de jó része csak 2013 után, az új hétéves költségvetés kialakításakor történik meg. Ebben az átalakulási folyamatban Magyarország számára a legfontosabb kérdés az ún. szolidaritási elv további sorsa. A témában író szakértők hajlottak arra a véleményre, hogy a kevésbé fejlett EUtagországok számára a közös költségvetés mérséklődő forrásokat fog a következő hétéves időszakban előirányozni. Magyarország számára ezért rendkívül fontos, hogy ebben a periódusban a forrásokat miként használja fel. De természetesen az is fontos, hogy megfelelő kapcsolatrendszerrel, sikerrel tudjon lobbizni érdekei védelme érdekében a következő időszakra vonatkozóan is. Ez nem utolsósorban az egyik leghektikusabb közös politika területén lesz igen kiélezett. (2) Magyarországon az agrárium feltőkésítése jórészt EU-forrásokból lenne megvalósítható. De az agrárpolitika olyan változások előtt áll, ami számos területen a termelés csökkenését célozza, és általában minden támogatott célkitűzésnél a fajlagos támogatás csökkenését eredményezi. Így Magyarország elég nehéz helyzet elé néz, hiszen a közös politika átalakítása a fajlagos támogatás csökkenését jelenti, amit saját forrásból részben vagy egészben az agrártermelésben és exportban érdekelt, nálunk jóval gazdagabb EU-tagországok pó-


237

tolni tudnak. (Már ma is jelentős nemzeti támogatás alakult ki egyes tagországokban.) A KAP reformjáról többen többféle megközelítésben írtak ebben a stratégiai anyagban. Azzal a kérdéssel azonban, hogy a kínai fogyasztás megnövekedése milyen következményekkel járhat a mezőgazdasági termékek világpiaci keresletét illetően, a tanulmányok elkészítésének időszakában még nemigen lehetett foglalkozni. A klímaváltozás agrárvonatkozásai sem kerültek be a vizsgált kérdések közé. Ennek természetesen az a magától értetődő oka, hogy magában a KAP reformterveiben sem szerepel ez a téma. Az is új jelenségnek számít, hogy bizonyos agrárkérdésekben magyar–francia együttműködés formálódik. A közös agrárrendtartással kapcsolatos magyar stratégiai meggondolásoknál természetesen azt is fokozottan figyelembe kell venni, hogy stratégiailag milyen szerepet szán Magyarország saját agrártermelésének. (3) A közös költségvetéssel kapcsolatos kérdésekben külön tanulmány foglalkozik a kohéziós politika problémáival. Ez egyfelől azért is érdemel külön figyelmet, mert a magyar önrész biztosítása és az államháztartási hiány radikális rövid időn belüli leépítése egyszerre kell, hogy megvalósuljon. A közös költségvetés átalakulása során mindenképpen felmerül az EU világgazdasági versenyképességével összefüggő ún. lisszaboni célok beépítése a 2013 és 2020 közti időszakban. De az is felmerül, hogy a bevételi oldalon új forrás jelentkezzen, mégpedig valamilyen EU-adó formájában. Mindezek jelenleg meglehetősen képlékeny állapotban vannak. Ez pedig lehetőséget ad arra, hogy Magyarország széles társadalmi konszenzus alapján fogalmazhassa meg legfontosabb érdekeit. Ha ilyen szempontból tekintünk a magyar feladatokra, akkor hangsúlyozni érdemes, hogy ilyen típusú magyar EU-stratégia még nincsen.

3)

A piaci együttműködésre épülő közös politikák

(1) Az Európai Unió gazdasági sikeressége nagyrészt összefügg az egységes belső piac kiteljesedésével és a közös pénz belső és világgazdasági funkcióinak kibontakozásával. Két olyan közös politikát is eredményező együttműködési kérdésről van szó, amely működéséhez nem szükséges semmiféle, a közös költségvetésben megvalósuló újraelosztás. Két, elsősorban piaci együttműködésre épülő területről van szó. Az egységes belső piacot akár úgy is felfoghatjuk, mint egy véget nem érő liberalizációs folyamatot. Ebben mindig vannak nyertesek és vesztesek. Ezért az egységes belső piac létrehozatala-

238

Rácz Margit

kor a közös költségvetésből e vesztesek számára megnyílt források éppen a veszteségek mérséklését célozták meg. Így akár egy olyan összefüggés is megfogalmazható, miszerint a tagországok erős „óckodásának” mérséklésére, és ezzel a liberalizáció felgyorsítására nagyobb gyakorlati lehetőség nyílhatna, ha a veszteségek mérséklésére valóban közvetlen módon forrás állna rendelkezésre a közös költségvetésben. (2) Az EU-ban a 2000-es évek legnagyobb liberalizációs kihívása a szolgáltatásliberalizáció. Ez sok kompromisszum után 2007-ben zöld utat kapott. Az elkövetkezendő néhány év tapasztalata alapján lehet csak megítélni azt, hogy a ma már a GDP cca. 70 százalékát kitevő szolgáltatási szektor mennyire liberalizálódott az egységes belső piacon. Ettől a liberalizációtól a tagországok pótlólagos növekedési esélyeket remélnek. Talán ez a megalapozott remény is hozzájárulhat ahhoz, hogy valóban liberalizálódjon a szolgáltatási piac. (3) Ez a kérdés összefügg a munkaerő szabad mozgásával. Ez pedig hiába volt az egységes belső piacot indító négy szabadság egyike, mindmáig korlátozottan működik. Tehát a szolgáltatásliberalizáció kiteljesedése egy jóval mélyebben összeépült gazdasági térség létrejöttéhez vezethet. Ez pedig a jövő egyik pozitív üzenete lehet. Az egységes belső piac kiteljesedése az EU-t a következő évtizedekben összetartó egyik legkomolyabb integrációs vívmány lehet. Persze az EU27 belső kapcsolataiban még mindig terheli az új tagokat adminisztratív korlát a munkaerő szabad mozgását illetően. Az is nyilvánvaló, hogy nemzeti munkaerő-piaci szabályozás zajlik az EUtagországokban. Ez pedig olyan különbségeket is magával hoz, ami önmagában a szabad munkaerőmozgás korlátja lehet. Mindezek mellett azonban az valószínűsíthető, hogy legalább a magasan képzett munkaerő számára fog folyamatosan tovább nyílni az egységes európai piac. (4) Az euró már kilenc éve létező pénz. Ennek a csaknem egy évtizednyi időszaknak a pénz eurózónán belüli és világgazdasági szerepvállalását illetően meghatározó mértékben csak pozitív tapasztalatai vannak. Egy nagy közösség stabil pénze lett az euró, s mint ilyen, a világban előkelő helyet foglal el tartalékvalutaként. Persze minden gazdaságiintegráció-mélyülés az EU-ban erősíti az euró szerepét. A legnagyobb feladat az euró jövendő szerepét illetően az, hogy egyfelől jöjjön létre az eurózónából az egységes pénz- és tőkepiac, másfelől pedig a fiskális stabilitás erősödjön, a fiskális együttműködés pedig mélyüljön. Így az egységes belső piacról és a közös pénzről egyaránt megállapítható, hogy további belső mélyülés a feltétele pozitív hatásuk kibontakozásának. Magyarország számá-


239

ra mindennapi valóság az egységes belső piacon való részvétel. Ennek előnyei és nyilvánvalóan egyes cégek vagy cégcsoportok számára hátrányai is vannak. Az Európai Bizottság és a magyar ipari és kereskedelmi kamarák közti együttműködés lehetővé teszi a hátrányok feltárását, és így minden bizonnyal mérséklését is. Ezzel szemben Magyarország még nem tagja az eurózónának. Az odavezető út rögös lesz. Ezért a lakosság folyamatos tájékoztatása igen fontos lenne, mert az nem vezet sok jóra, ha a lakosság nagy része tájékozatlan az euró bevezetésével és működésével kapcsolatban. A konvergenciaprogram a fiskális stabilitás megteremtését célozza. Ez feltétele a magyar GMU-csatlakozásnak. De nagy kár lenne, ha a megszorítások lakossági kínjai úgy csapódnának le, hogy megutáltatnák még bevezetése előtt az eurót.

4)

Az Európai Unió jövője és a reformszerződés

Az „EU jövője” témában általában a reformszerződésre gondolnak. Természetesen az első ötven év után az EU jövője sok minden, ma még előre nem is látható tényezőtől függ. Ebben a kutatásban a reformszerződés intézményi és döntéshozatali kérdéseiről volt leginkább szó. (1) A jövő szempontjából e kérdések kapcsán az egyik legfontosabb kérdés az, hogy a nemzeti és a szupranacionális elem hogyan működik együtt, a másik pedig az, miként lehet gyorsabbá, s ezzel hatékonyabbá tenni a döntéshozatalt. Hagyományosan ellenkezik a föderatív irányú továbbfejlődés Nagy-Britannia deklarált érdekeivel, és Franciaország is a „nemzetek Európája” mellett szokott érvelni. Mégis, akár a kül- és biztonságpolitika területén, akár az egyes gazdasági területeken a szupranacionális fejlődés igénye és megléte mutatja, hogy ha lassan is, de ez az elem „izmosodik” az európai integráció folyamatában. A reformszerződés ratifikálása után az EU-nak ugyan nem lesz külügyminisztere, de az uniónak lesz külés biztonságpolitikai főképviselője. A jövő fogja eldönteni, hogy csak az elnevezés változott-e, vagy maga a funkció is szűkült. Mindenesetre ez a főképviselő az Európai Bizottság egyik alelnöke is lesz. A külügyminiszterek tanácsi ülésein is ő fog elnökölni. Mindez azt jelenti, hogy az EU valamennyi, a döntéshozatal szempontjából fontos intézményének munkájában részt fog venni. Így mindenesetre nagyobb lehetősége lesz annak, hogy olyan kompromisszumok ala-

Rácz Margit

240

kuljanak ki, amelyek valóban növelik az EU biztonságát és befolyását a világban. (2) Az Európai Tanácsban és a szakminiszterek tanácsaiban a vezetés személyi összetételének hosszabb ideig tartó fennmaradása a biztosítéka annak, hogy a tanácsokban hatékonyabb legyen a munka. A miniszteri szaktanácsok esetében egyszerűsödik a kettős többség elvének elfogadásával a döntéshozatal. 2014-től az Európai Bizottság biztosainak számát, a 2009-es EP-választásoknál pedig a képviselők számát mérséklik. Mindez biztosan a döntések hatékonyságának javulását célozza. Azt azonban, hogy ez valóban bekövetkezik-e, ma még korai lenne megjósolni. (3) A tagadhatatlan szupranacionális irányú fejlődés mellett azonban ezzel ellentétes tendenciák is felfedezhetők a reformszerződésben. Mindenekelőtt a szubszidiaritás értelmezése utal erre. Hiszen a maastrichti szerződésben megfogalmazott értelmezés helyett itt a szubszidiaritás alanya a tagország. A nemzeti parlamenteknek pedig új jogosítványaik lesznek az uniós jogalkotásban. Erős vita jellemezte a tagállamok vezetőinek hozzáállását a piaci versennyel kapcsolatban. Ez is arra hívja fel a figyelmet, hogy a tagországok közti felfogásbeli és a jövőben minden valószínűséggel szerepet kapó fejlettségbeli különbségek akadályozzák a homogenitást igénylő szupranacionalitás kibontakozását. Pedig a terrorizmus elleni harc, a közös pénz és az ázsiai globalizáció három olyan tartós jellemzője az EU-nak és a világgazdaságnak, ami a csaknem félmilliárd lakosú Európai Unió közös fellépését igényli. Ez pedig a szupranacionális fejlődés irányába kényszerít. A jövőben fog eldölni, hogy melyik sajátosság dominálja majd a fejlődést. * * * * *

AZ EURÓPAI UNIÓ ELŐTT ÁLLÓ KIHÍVÁSOKRÓL ÉS A MAGYAR ÉRDEKEKRŐL

Recommend Documents