LAPORAN AKHIR PENELITIAN TA 2012
ANTISIPASI PELAKSANAAN UNDANG-UNDANG NOMOR 13 TAHUN 2010 TENTANG HORTIKULTURA TERHADAP STRUKTUR PASAR INDUSTRI BENIH HORTIKULTURA
Oleh : Bambang Sayaka Wahyuning K. Sejati Andi Askin
PUSAT ANALISIS SOSIAL EKONOMI DAN KEBIJAKAN PERTANIAN BADAN PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN PERTANIAN KEMENTERIAN PERTANIAN 2012
RINGKASAN EKSEKUTIF PENDAHULUAN Latar Belakang 1.
Undang-Undang No. 13/2010 tentang Hortikultura mengatur penyelenggaraan subsektor hortikultura termasuk usaha perbenihan hortikultura. Hortikultura didefinisikan sebagai segala sesuatu yang berkaitan dengan buah, sayuran, bahan obat nabati, dan florikultura, termasuk di dalamnya jamur, lumut, dan tanaman air yang berfungsi sebagai sayuran, bahan obat nabati, dan/atau bahan estetika.
2.
Di pasar benih hortikultura dalam negeri saat ini terdapat 124 produsen benih domestik dan produsen benih hortikultura dengan penanaman modal asing (PMA) sebanyak 10 unit. Produsen benih PMA tersebar di Jakarta, Jawa Barat, Jawa Tengah, Yogyakarta, dan Jawa Timur. Produsen benih sayuran PMDN sebanyak 124 unit tersebar di Sumatera, Jawa, Bali, Nusa Tenggara Barat, dan Sulawesi.
3.
Dalam pasal 100 ayat 3 UU No. 13/2010 dinyatakan bahwa maksimal modal asing untuk usaha hortikultura adalah 30 persen. Dalam waktu 4 tahun setelah penetapan UU No. 13/2010 atau paling lambat tahun 2014 investor asing yang sudah melakukan penanaman modal dan mendapatkan izin usaha hortikultura wajib mengalihkan atau menjual sahamnya kepada investor domestik sehingga kepemilikannya tinggal maksimal 30 persen (Pasal 131).
4.
Jenis-jenis bidang usaha yang memungkinkan adanya PMA dan segala persyaratannya semula diatur dalam Peraturan Presiden (Perpres) No. 77/2007 kemudian diubah dengan Perpres No. 36/2010. Dalam Lampiran Perpres No. 36/2010 bidang usaha perbenihan termasuk yang terbuka bagi PMA. Maksimal modal asing dalam usaha perbenihan/pembibitan tanaman pangan pokok maupun budidaya tanaman pangan pokok (jagung, kedele, kacang tanah, kacang hijau, padi, ubikayu, ubijalar) lebih dari 25 ha adalah 49 persen. Untuk usaha perbenihan/pembibitan tanaman pangan lainnya maupun budidaya tanaman pangan lainnya dengan luas lebih dari 25 ha (termasuk hortikultura) masing-masing pemilikan modal asing bisa mencapai 95 persen dengan rekomendasi dari Menteri Pertanian. Pembatasan pemilikan modal asing dalam usaha hortikultura tampaknya didasari keinginan untuk kedaulatan dan kemandirian industri benih hortikultura domestik.
5.
Perlu diantisipasi dampak pelaksanaan UU Hortikultura tersebut terhadap struktur industri benih hortikultura terkait efektivitas peraturan ini atau sekedar wacana. Struktur pemilikan modal asing dalam perusahaan benih hortikultura dapat berubah yang akan mengakibatkan perubahan struktur, strategi, dan kinerja pasar benih hortikultura.
Tujuan
6.
Secara umum penelitian ini akan menghasilkan rekomendasi kebijakan tentang antisipasi pelaksanaan UU No. 13 Tahun 2010 tentang hortikultura terhadap struktur pasar benih hortikultura, khususnya benih sayuran. Secara khusus penelitian ini bertujuan: (a) mengkaji secara kritis peraturan perundangan di bidang perbenihan hortikultura; (b) Menganalisis struktur dan strategi pasar perbenihan hortikultura, khususnya perbenihan sayuran, di dalam negeri; dan (c) Menganalisis antisipasi efektivitas dan respon produsen benih hortikultura terhadap penerapan UU No. 13 tahun 2010 dan peraturan-perundangan terkait lainnya dalam industri perbenihan hortikultura.
METODE PENELITIAN 7.
Penelitian dilakukan di wilayah produsen benih lokal maupun asing sebagian besar memproduksi dan memasarkan benih sayuran. Disamping itu lokasi penelitian juga dilakukan di kantor pusat produsen benih hortikultura. Kajian ini dilakukan di Jakarta, Jawa Barat, Jawa Tengah, Yogyakarta, Jawa Timur, dan Bali.
8.
Responden penelitian meliputi produsen benih hortikultura PMA maupun PMDN, petani sayuran, distributor dan pengecer benih sayuran. Disamping itu pemangku kepentingan lainnya dari pihak pemerintah juga dijadikan responden, yaitu Ditjen Hortikultura, BKPM, BKPMD, Dinas Pertanian Tanaman Pangan dan Hortikultura, dan Balai Pengawasan dan Sertifikasi Benih Tanaman Pangan Hortikultura (BPSBTPH). Jumlah responden produsen benih PMDN sebanyak 16 perusahaan domestik dan PMA 6 perusahaan. Total responden dalam penelitian ini adalah 117 orang.
9.
Data yang dikumpulkan meliputi data primer maupun sekunder. Data primer meliputi harga benih sayuran di tingkat produsen dan penyalur, volume dan nilai penjualan benih sayuran, dan jenis-jenis benih sayuran. Data sekunder terdiri dari jumlah dan jenis produsen benih sayuran, serta peraturan terkait penanaman modal dan usaha hortikultura. Disamping itu juga dikumpulkan informasi tentang preferensi petani terhadap jenis benih sayuran serta strategi pemasaran benih sayuran. Jenis benih sayuran yang diteliti mencakup antara lain cabe merah, tomat, kacang panjang, terung, dan jagung manis.
10. Kajian dilakukan secara deskriptif terhadap semua peraturan terkait perbenihan hortikultura.Untuk menganalisis struktur dan strategi pasar benih hortikultura Structure-Conduct-Performance (SCP).Antisipasi digunakan pendekatan efektivitas penerapan UU No. 13 tahun 2010 dan peraturan-perundangan terkait lainnya dalam industri perbenihan hortikultura difokuskan terhadap pelaksanaan UU tersebut dan peraturan turunannya.
HASIL DAN PEMBAHASAN Kajian Peraturan Perbenihan Hortikultura
11. Peraturan perbenihan hortikultura semula terkait secara langsung dalam peraturan perbenihan tanaman pangan secara umum, yaitu UU No. 12/1992. Dengan disahkannya UU No. 13/2010 sebagian besar peraturan perbenihan hortikulturadibuat terpisah dari peraturan perbenihan tanaman pangan. 12. Penanaman modal asing (PMA) di subsektor hortikultura dalam UU No. 13/2010 dicantumkan dalam pasal 100, 101, dan 131. Aturan investasi asing dalam UU tersebut antara lain:(a) investor asing harus bermitra dengan pelaku usaha Indonesia, dengan membentuk badan hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia; (b) besarnya investasi asing maksimal 30 persen dari total investasi; (c) investor asing di bidang hortikultura harus memberi kesempatan pemagangan dan melakukan alih teknologi bagi pelaku usaha hortikultura Indonesia. 13. Pemerintah telah mengeluarkan Permentan No. 05/2012 tentang Pemasukan dan Pengeluaran Benih Hortikultura untuk menjamin ketersediaan benih bermutu secara cukup dan berkesinambungan, menumbuhkembangkan industri benih dalam negeri, meningkatkan keragaman genetik dan menjaga keamananan hayati, meningkatkan devisa negara. 14. Peraturan tentang pendaftaran varietas hortikultura diatur melalui Permentan No. 38/2011. Peraturan ini digunakan sebagai dasar pelaksanaan kegiatan pendaftaran varietas. Tujuannya adalah melindungi konsumen dari perolehan benih yang performa/keragaman varietasnya tidak sesuai dengan deskripsi. 15. Permentan No. 48/2012 mengatur tentang produksi, sertifikasi, dan pengawasan peredaran benih. Peraturan ini digunakan sebagai dasar hukum dalam pelayanan pelaksanaan produksi, sertifikasi dan pengawasan peredaran. 16. Permentan No. 42/2012 tentang Persyaratan Teknis dan Tindakan Karantina Tumbuhan untuk Pemasukan Buah-buahan Segar dan Sayuran Buah Segar dan Permentan No. 43/2012 tentang Persyaratan Teknis dan Tindakan Karantina Tumbuhan unutk Pemasukan Umbi Lapis Segar ke dalam Wilayah Negara Indonesiasebagai perubahan atas Permentan No. 15/2012. Impor buah segar dan sayuran buah segar serta umbi lapis segar hanya diijinkan melalui Pelabuhan Laut Belawan (Sumatera Utara), Bandara Soekarno-Hatta Cengkareng (Banten), Pelabuhan Laut Tanjung Perak (Jawa Timur), dan Pelabuhan Laut Soekarno-Hatta Makassar (Sulawesi Selatan). 17. Untuk mendukung pengembangan hortikultura dalam negeri, Pemerintah telah mengeluarkan Permentan No. 60/2012 yang merupakan revisi dari Permentan No. 03/2012 tentang Rekomendasi Impor Produk Hortikultura. Secara paralel Menteri Perdagangan mengeluarkan Permendag No. 60/2012 yang merupakan revisi dari Permendag No. 30/2012tentang Ketentuan Impor Produk Hortikultura. 18. Selain produsen dengan penanaman modal asing (PMA), industri benih sayuran juga menarik minat produsen dengan penanaman modal dalam negeri (PMDN). Juga terdapat produsen benih yang memproduksi benih skala kecil dan produksi benih yang dikelola oleh koperasi intansi pemerintah, yaitu UPBS Balitsa Lembang dan BPTP Jawa Timur di Malang.
19. Banyaknya produsen benih sayuran PMA maupun PMDN yang masuk dalam industri ini menunjukkan bahwa bisnis benih sayuran relatif menjanjikan. Harga benih sayuran yang relatif mahal dibanding harga benih tanaman pangan, seperti benih padi, jagung dan kedelai, tidak menjadi hambatan bagi petani karena nilai produksi yang diperoleh juga relatif jauh tinggi. Keterlibatan instansi pemerintah dalam memproduksi benih sayuran lebih ditujukan untuk penyebaran varietas sayuran spesifik lokasi dan umumnya bukan hibrida tetapi varietas menyerbuk sendiri atau komposit(open pollinated). Rasio Konsentrasi dan Starategi Produsen Benih 20.
Rasio konsentrasi empat perusahaan terbesar atau concentration ratio of four largest porducers (CR4) nilainya lebih dari 40 persen atau mengindikaiskan oligopoli. Industri benih sayuran yang sifatnya oligopoly tersebut meliputi pasar benih tomat, cabe, jagung manis, timun, kacang panjang, terung, kangkung, melon, dan semangka.
21. Hambatan utama bagi investor untuk masuk ke industri benih adalah modal yang besar untuk rekruitmen tenaga ahli pemuliaan (breeders), pembuatan fasilitas penelitian dan pengembangan, pengolahan benih, maupun jaringan pemasaran termasuk biaya promosi. Hambatan lainnya adalah pembatasan impor maksimal dua tahun untuk varietas hibrida yang sudah dapat diproduksi di dalam negeri. Walaupun demikian peraturan ini juga merupakan peluang bagi produsen benih lokal untuk memproduksi benih tersebut di dalam negeri. 22. Hambatan berikutnya, khususnya bagi PMA, adalah aturan pemerintah melalui UU No. 13/2010 (pasal 100 dan pasal 131) tentang pembatasan investasi asing dalam bidang hortikultura maksimal 30 persen. Bagi produsen benih PMA hal ini dapat menyebabkan penguasaan saham menjadi minoritas yang berdampak tidak bisa mengendalikan perusahaan secara penuh atau penutupan perusahaan benih asing dan akan pindah ke negara lain. 23. Bagi produsen benih PMDN maupun PMA yang sudah mapan umumnya tidak akan mudah keluar dari industri ini. Besarnya investasi yang sudah ditanamkan serta banyaknya keuntungan yang diperoleh akan menjadi hambatan utama jika harus meninggalkan industri ini. 24. Keuntungan produsen benih cukup besar, yaitu bisa mencapai 50 persen dari harga jual, sedangkan keuntungan pedagang benih relatif kecil tetapi volume penjualan yang cukup banyak membuat total pendapatan bersih relatif tinggi. Petani penangkar benih sayuran memperoleh keuntungan relatif tinggi dibanding petani sayuran. 25. Produsen benih PMA maupun PMDN memasasarkan benihnya melalui distributor, kemudian distributor memasarkannya ke pengecer atau langsung ke petani. Produsen besar biasanya memasarkan melalui agen atau kantor perwakilan. 26. Untuk memperkenalkan varietas baru maka produsen atau distributor melakukan demplot di lahan petani. Distributor memilih varietas yang disukai petani untuk dikembangkan.
27. Sistem pembayaran dari produsen ke pedagang besar (distributor) bervariasi tergantung perjanjian. Untuk produsen besar (PMA), pembayaran dilakukan secara tunai oleh pedagang besar. Sementara itu sebagian besar produsen benih nasional menerima pembayaran dari distributor secara kredit dengan jangka waktu yang bervariasi dari 1 -3 bulan. 28. Sekitar 95 persen benih dapat terjual sebelum masa kadaluwarsa. Untuk mengantisipasi kelebihan benih, pedagang menjual produk dalam jumlah terbatas. Benih yang tidak terjual (1-5%) dibuang karena daya tumbuhnya sudah tidak memenuhi standar. 29. Penangkaran benih dilakukan oleh produsen dengan beberapa cara. Pertama, produsen bekerjasama dengan kelompok tani untuk memperbanyak benih hibrida maupun OP dan selanjutnya benih diolah dan dipasarkan oleh produsen. Produsen benih juga bisa memperbanyak benih sendiri dengan alasan lebih efisien atau produksi tidak terlalu besar. 30. Promosi oleh produsen benih dilakukan dengan penyuluhan kepada petani atau kelompok tani, pemberian sampel benih ke petani melalui demplot, selebaran atau leaflet untuk varietas yang baru dipasarkan. Selain itu pemasangan poster di toko-toko penjualan juga dilakukan oleh produsen besar untuk menarik perhatian konsumen. Antisipasi Efektivitas Penerapan UU No. 13 Tahun 2010 31.
Sebagian kalangan menyetujui UU No.13/2010 karena dianggap akan memberdayakan produsen benih lokal. Sebagian pihak tidak setuju dengan aturan tersebut karena bisa merugikan perkembangan benih nasional.
32. Produsen benih PMA keberatan dengan peraturan tersebut. Produsen benih tersebut sudah lama menanamkan modalnya di Indonesia dan melakukan penelitian dan pengembangan secara intensif. Produsen benih asing berharap peraturan tersebut berlaku bagi investor baru, sementara itu investor lama tetap mengendalikan perusahaan seperti saat ini yaitu bisa memiliki saham secara penuh. 33. Ada dua dampak yang mungkin ditimbulkan karena pembatasan pemilikan saham oleh pihak asing. Pertama, pembatasan ini menciptakan ketidakpastian hukum berinvestasi karena UU yang lain memungkinkan kepemilikan modal asing hingga 100 persen. Kedua, alih modal dan alih teknologi sebagai latar belakang pembatasan modal asing tidak tepat. Penjualan saham secara terbuka tergantung pemegang saham mayoritas. Di pihak lain, penguasaan teknologi harus dilakukan melalukan penelitian dan pengembangan secara terstruktur dalam jangka panjang. 34. Pembatasan modal asing disambut baik oleh produsen benih PMDN. Dalam hal ini pangsa pasar produsen benih PMDN bisa semakin tinggi karena peranan PMA semakin kecil. Walaupun demikian perlu dipertanyakan atau antisipasi penemuan varietas unggul yang selama ini diakui oleh petani bahwa umumnya benih produksi PMA lebih berkualitas dari produksi PMDN. 35. Pasal 101 UU No.13/2010 mengatur tentang kewajiban PMA memberi kesempatan magang dan alih teknologi kepada pelaku usaha dalam negeri.
Sangat tidak sederhana prosesnya untuk mengalihkan teknologi ke produsen lain, termasuk yang berskala mikro dan kecil. 36. Sebagian instansi pemerintah berpendapat sebaiknya pembatasan saham asing dalam bisnis hortikultura ditinjau kembali. Pemberlakuan untuk produsen benih PMA yang berdiri sedudah 2010 akan lebih bisa diterima dibandingkan berlaku surut. 37. Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM) menyatakan perlu adanya kepastian hukum perusahaan Penanam Modal Asing (PMA) yang ingin menanamkan modalnya di Indonesia. Jika UU No. 13/2010 diterapkan maka perlu diganti dengan model kemitraan atau diatur di lembaga saham, meskipun minoritas bisa juga mengendalikan saham. IMPLIKASI KEBIJAKAN 38. .............................................................................................................. Sebagian peraturan yang terkait dengan perbenihan hortikultura didalam UU No. 13/2010 sudah dituangkan dalam Permentan. Masih banyak aturan lainnya terkait perbenihan hortikultura yang belum diatur melalui Permentan maupun Peraturan Pemerintah (PP) sehingga kemungkinan pelaksanaannya tertunda atau tidak dilaksanakan sama sekali. 39. .............................................................................................................. Pembiyaan , fasilitasi, dan insentif produsen benih skala kecil dan menengah sangat mendesak untuk dibuat PP. Hanya dengan pembiayaan yang memadai produsen benih skala kecil dan menengah bisa meningkatkan produksinya dan bisa bersaing dengan produsen benih skala besar. 40. .............................................................................................................. Impor benih sayuran hibrida yang bisa diproduksi di dalam negeri selama ini diijinkan dua tahun supaya diubah menjadi maksimal satu tahun. Dinamika preferensi oleh petani terhadap benih sayuran hibrida sangat cepat sehingga setelah kurun waktu dua tahun kemungkinan besar pasarnya sudah surut sehingga tidak pernah diproduksi di dalam negeri lagi. Sangsi berat harus diberikan kepada importir yang melanggar peraturan yang ada. 41. .............................................................................................................. Peraturan tentang penanaman modal supaya dituangkan dalam Peraturan Presiden atau Peraturan Pemerintah, bukan dalam Undang-Undang. Penyusunan UndangUndang semacam ini seharusnya tidak boleh terjadi lagi pada masa yang akan datang karena melanggar Undang-Undang lainnya yang berlaku secara umum. 42. Produsen benih lokal (PMDN) perlu terus memperbaiki kinerja karena dari struktur industri yang ada juga melibatkan PMDN atau tidak hanya PMA. Penemuan varietas yang unggul dan beradaptasi luas perlu terus dilakukan agar produsen benih sayuran PMDN bisa bersaing dengan PMA melalui penelitian dan pengembangan yang terstruktur dan dalam jangka panjang. Investasi perbenihan hortikultura perlu terus didorong mengingat peluangnya masih tinggi dan struktur pasar yang ada bersifat oligopoli atau tidak kompetitif.
43. Pelaksanaan UU No. 13/2010, khususnya tentang pembatasan modal asing dalam subsektor hortikultura, perlu diantisipasi dengan lebih baik karena berpotensi menimbulkan pertentangan diantara para pihak dalam industri perbenihan sayuran. Perlu diambil keputusan yang menguntungkan semua pihak, misalnya pembatasan pemilikan saham asing bagi produsen benih PMA hanya berlaku bagi perusahaan yang berdiri sesudah tahun 2010 atau pembatasan modal asing sebesar 51 persen, serta mendorong produsen besar PMDN maupun PMA untukgo public. 44. Penelitian perlu dilanjutkan untuk mengetahui lebih jauh tentang struktur, strategi, dan kinerja pasar benih hortikultura lainnya, yaitu benih buah-buahan, benih tanaman hias, dan benih tanaman obat. Disamping itu perlu penelitian lebih spesifik tentang struktur, strategi dan kinerja pasar benih sayuran dataran rendah dan dataran tinggi, maupun benih sayuran hibrida dan komposit. Perlu dikaji lebih jauh tentang pemberdayaan produsen benih skala kecil dan menengah agar bisa berkembang melalui kredit program.
