UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI Filozofická fakulta Katedra politologie a evropských studií
Julie Smilnická
Analýza financování kandidátů na úřad prezidenta republiky
Bakalářská diplomová práce
Vedoucí bakalářské diplomové práce: Doc. Mgr. Pavel Šaradín Ph.D.
OLOMOUC 2013
Prohlašuji, že jsem tuto bakalářskou diplomovou práci vypracovala samostatně na základě uvedených pramenů a literatury.
V Olomouci dne 28. června 2013
2
Na tomto místě bych chtěla poděkovat Doc. Mgr. Pavlu Šaradínovi Ph.D. za vedení práce a jeho cenné rady. Děkuji také mé rodině za podporu.
3
Obsah
ÚVOD ............................................................................................................................... 5 1. VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ ...................................................................... 17 1.1
Transparentnost ................................................................................................ 17
1.2
Korupce ............................................................................................................ 17
2. ZÁKLADNÍ PRINCIPY FINANCOVÁNÍ POLITICKÝCH SUBJEKTŮ ............... 23 3. ZPŮSOBY A REGULCE FINANCOVÁNÍ PREZIDENTSKÝCH KANDIDÁTŮ . 26 3.1 Způsoby financování prezidentských kandidátů................................................... 26 3.2 Regulace financování prezidentských kandidátů .................................................. 28 4. FINANCOVÁNÍ KANDIDÁTŮ NA ÚŘAD PREZIDENTA ČESKÉ REPUBLIKY ........................................................................................................................................ 31 5. NEDOSTATKY FINANCOVÁNÍ KANDIDÁTŮ NA ÚŘAD PREZIDENTA REPUBLIKY A JEHO REGULACÍ .............................................................................. 42 6. ZHODNOCENÍ SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ PREZIDENTSKÝCH KANDIDÁTŮ ........................................................................................................................................ 52 6.1 Zhodnocení systému financování dle základních principů financování ............... 52 6.2 Zhodnocení systému financování na základě doporučovaných opatření inventurydemokracie.cz .............................................................................................. 55 ZÁVĚR ........................................................................................................................... 57 PRAMENY A LITERATURA ....................................................................................... 63 ABSTRAKT ................................................................................................................... 70
4
ÚVOD Původ problematiky financování politických stran či nezávislých kandidátů se nachází u vzniku volebního soupeření. Když bylo uzákoněno právo volit a být volen, vyvstala pro zájemce o veřejné funkce hlavní otázka - jak v soutěži o získání mandátu uspět. Už ve svých prvotních podobách předvolební agitace nesla finanční náklady (Outlý 2003: 42). A peníze se stávaly postupem času nezbytnou součástí politiky. Významný politik ze Spojených států amerických, politicky aktivní v 60. letech, Jesse Unruh, tvrdil, že peníze jsou jako „the mother’s milk of politics.“ Volně přeloženo, peníze považoval za nejdůležitější politický zdroj (Nassmacher 2003: 5). Herbert. E. Alexander (1992) peníze v politice chápe také podobně, a to jako vysoce významné médium a přichází s tvrzením, že za peníze si může člověk koupit zboží, služby i dovednosti (Nassmacher 2003: 5). Politické financování je jedním z hlavních základů demokratické vlády, neboť je propojené s klíčovými aspekty každé moderní společnosti. Na jedné straně jsou tyto peníze pro fungování demokratického systému nezbytné a politika bez nich nemůže fungovat. Na druhou stranu takové peníze mohou představovat problém (Ohman 2011). Lidé ve většině případů vidí pouze tu negativní roli peněz a nevnímají je jako důležitý prvek pro chod demokracie. Občané si totiž často při slovech politika a peníze asociují korupci. V České republice na základě výzkumu zkoumajícího mínění občanů o vnímání míry korupce ve veřejných institucích a oblastech veřejného života, vycházejí politické strany výrazně nejhůře. U nich jsou o nejvyšší míře nebo téměř nejvyšší míře korupce 1 přesvědčeny přibližně 4/5 Čechů (Sociologický ústav AV ČR 2012). Podobně si stojí i ministerstva, se kterými si spojují nejvyšší nebo téměř nejvyšší míru korupce 2/3 lidí v České republice (Sociologický ústav AV ČR 2012). Obdobný výsledek přinesla nevládní nezisková organizace Transparency International (dále jen Transparency).
Transparency
vyzkoumala,
že
podle
respondentů
jsou
nejzkorumpovanější institucí ve státě politické strany a jsou to ony, co akumulují a vytvářejí nejvíce korupčního jednání 2. Pro takový názor se vyjádřilo celkem 63 % Nejvyšší míra korupce byla respondenty hodnocena známkou 5 a téměř nejvyšší míra korupce byla hodnocena známkou 4. Respondenti vybírali mezi těmito institucemi a oblastmi: banky, školství, obecní úřady, sdělovací prostředky, soudy, armáda, policie, finanční úřady, krajské úřady, zdravotnictví, ministerstva (Sociologický ústav AV ČR). 2 Respondenti vybírali mezi těmito institucemi: Politické strany, policie, justice, parlament (zákonodárná moc), privátní sféra, veřejná sféra, vzdělávací systém, média, církev (Global Corruption Barometr). 1
5
respondentů. (Global Corruption Barometer 2010/2011). V mezinárodním srovnání hodnocení korupce ze strany občanů je na tom ČR obdobně jako ostatní evropské státy 63 % a více respondentů sdílí stejný názor v severských zemích, Německu, Francii, Itálii, Slovensku, Velké Británii, Portugalsku, Litvě a dalších zemích jak znázorňuje atypický graf od Transparency. Jiné postavení Česká republika zaujímá v případě hodnocení korupce dle Indexu vnímání korupce (CPI). V současnosti, podle posledních dat z roku 2012, Česká republika zaostává v rámci Evropské unie nejen za západními státy, ale i za některými státy střední a východní Evropy, jak dokládá obrázek 2. Podle míry vnímání korupce mezinárodní organizací Transparency se tak Česká republika z celkového počtu 178 zemí umístila na 54. místě spolu s Litvou, Tureckem a Malajsií. V roce 2010 jiná nevládní nezisková organizace, Global Integrity, ve své zprávě uvedla, že nejslabším bodem v boji proti korupci v České republice je financování politiky, které obdrželo 16 bodů ze 100 a označilo transparentnost financování politiky za jednu z nejslabších (Global Integrity Report 2010). Dle zprávy z roku 2010 se Česká republika ocitá vedle států jako Kamerun, Filipíny, Tanzanie, Malajsie, Jemen. Evropské státy, které byly zahrnuty do výzkumu, jsou na tom o desítky bodů lépe - Turecko (25 b.), Itálie (29 b.), Maďarsko (35 b.), Rumunsko (61 b.), Bulharsko (67 b.), Rusko (73 b.) Polsko (79 b.). Obrázek 1. Atypický graf znázorňující vnímání míru korupce ve veřejných institucích ze strany veřejnosti (mezinárodní srovnání) INSTITUTIONS PERCEIVED BY RESPONDENTS TO BE THE MOST AFFECTED BY CORRUPTION
POLITICS PARTIES
POLICE BUSINESS/PRIVATE SECTOR JUDICIARY PARLIAMENT/LEGISLATURE PUBLIC OFFICIALS/CIVIL SERVANTS EDUCATION SYSTÉM MEDIA RELIGIOUS BODIES
ARGENTINA, AUSTRALIA, BONIA A HERZEGOVINA, BRAZIL CANADA, CHILE, COLOMBIA, CZECH REPUBLIC, DENMARK, EL SALVADOR, FIJI, FINLAND, FRANC, GEORGIA, GERMANY, GREECE, HUNGURY, ICELAND, INDIA, IRAQ, IRELAND, ISRAEL, ITALY, JAPAN, KOREA (SOUTH), KOSOVO, LATVIA, LEBANON, LITHUANIA, MEXICO, MONGOLIA, NEW ZEALAND, PALESTINE, PAPUA NEW GUINEA, PHILIPPINES, POLAND, PORTUGAL, ROMANI, SERBIA, SLOVENIA, SOLOMON ISLAND, SPAIN, UNITED KINGDOM, UNITED STATES, VANUATU AZERBAIJAN, BANGLADESH, CAMEROON, GHANA KENYA, LIBERIA, MALAYSIA, MEXICO, MOLDOVA, NIGERIA, PAKISTAN, PHILIPPINES, RUSSIA, SENEGAL, SIERRA LEONE, SOUTH AFRICA, TAIWAN, UGANDA, VENEZUELA, VIETNAM, ZAMBIA AUSTRIA, CHINA, DENMARK, HONG KONG, LUXEMBURG, NETHERLANDS, NORWAY, SWITZERLAND, TURKEY AFGHANISTAN, BOLIVIA, BULGARIA, CAMBOODA, CROATIA, FYR MACEDONIA, PERU, UKRAINE BRAZIL, COLOMBIA, INDONESIA, KOREA (SOUTH), LITHUANIA, ROMANIA, SOLOMON ISLAND BELARUS, MOROCCO, RUSSIA, THAILAND, TURKEY ARMENIA, TURKEY SINGAPORE NORWAY
Zdroj: Autorka dle Transparency International 2010/2011.
6
Obrázek 2. Mapa znázorňující Index vnímání korupce (CPI) v roce 2012 CZECH REPUBLIC RANK 54 SCORE 49
Zdroj: Autorka práce a mapy od Global Corruption Barometr 2012.
Z výše uvedeného je zřejmé, že korupční jednání v politické sféře a s tím související transparentnost financování politiky je jednou z aktuálně nejnaléhavějších otázek současného politického systému České republiky. Výsledkem snahy o řešení těchto problémů se mimo jiné stalo i zavedení přímé volby hlavy státu. Zákon o přímé volbě prezidenta České republiky byl schválen 8. února 2012. Jedná se o zákon, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve kterém byla nepřímá volba prezidenta republiky nahrazena volbou přímou. Přímá volba hlavy státu je obecně vnímána jako jeden z charakteristických znaků prezidentských systémů. V parlamentních systémech není přímá volba prezidenta potřebná, jelikož podstatná část exekutivní moci je v rukou předsedy vlády, který má legitimitu odvozenou od podpory přímo voleného parlamentu. Prezident je sice součástí exekutivní moci, ale jeho pravomoci bývají často omezené a specifické. Role a pravomoci prezidenta v parlamentních režimech se ve svém rozsahu a síle blíží roli a pravomocím panovníků evropských konstitučních monarchií (Kabická, Němec, Tichá 2011: 3). I přes to však došlo k zavedení přímé volby hlavy státu v některých parlamentních systémech. V různých zemích k tomu vedly různé důvody. Jedním z důvodů byla snaha posílit pozici prezidenta (Francie). Další důvod zavedení přímé volby prezidenta se týká především států střední a východní Evropy, kde se tato volba stala součástí procesu demokratizace (např. Polsko). Nebo může být důvodem momentální krize, kdy 7
parlament nebyl schopen zvolit prezidenta (Slovensko). Pro nadcházející volby tak byla do zákona implementována všelidová přímá volba (Kabická, Němec, Tichá 2011: 3) Mezi důvody pro zavedení přímé volby prezidenta v ČR z těchto tří uvedených lze v jisté míře uvést ten poslední jmenovaný, když v tomto případě se jednalo o krizi nepřímé volby, kdy jsme byli svědky korupce a vyhrožování volitelů. Prosazení přímé prezidentské volby bylo důsledkem mnoha vzájemně provázaných příčin. Tou hlavní byla dlouhodobá krize politických stran, morální selhání politiků, rostoucí znechucení politiky veřejností a dokonce i krize demokracie a její důvěry. Byl to projev pudu sebezáchovy přesvědčených demokratů, kteří viděli, že se jim demokracie ztrácí pod rukama a „jak se z nikdy nedosaženého vlivu občanů na věci veřejné stává stále se vzdalující chiméra“ (Kubr 2013). K výraznému poklesu kladného hodnocení demokratického systému došlo v roce 1998. Tento pokles byl zapříčiněn zejména krizí důvěry ve společnosti, která byla výsledkem rozčarování nad průběhem ekonomické reformy a zklamání nad politickým vývojem - především z uzavření tzv. „opoziční smlouvy“ mezi pravicí a levicí (Sedláčková 2012: 131). Toto cítění ve společnosti ještě umocňovala krize předcházející opoziční smlouvě z roku 1997, která se týkala financování politické strany ODS. Během tohoto roku došlo k odhalení podivných skutečností doprovázející privatizaci Třineckých železáren, které ilustrovaly to, k čemu vede kombinace privatizace a nulová kontrola financování politických stran (Reed 1999: 200). Tyto skandály ODS se svými sponzory, jejichž dary, jak bylo zjištěno, byly ve skutečnosti úplatkem za privatizaci Třineckých železáren, vedly k politické krizi a následně k demisi tehdejší vlády Václava Klause a k rozštěpení strany. Prezidentské volby v letech 2003 a 2008 dále ilustrovaly nevyzrálost a neschopnost českých politických elit a krizi politického systému. V roce 2003 se ukázalo jako velký problém, aby se na prezidentovi shodli nejen politici z různých politických stran, ale i představitelé z jedné politické strany. ČSSD při prezidentské volbě byla rozdělena do tří frakcí, které se nebyly schopny dohodnout na společném kandidátovi. Volbu doprovázely i spekulace o kupování si hlasů, které se nikdy neprokázaly (Tabery 2008: 210-212). Prezident byl zvolen v posledním možném třetím kole druhé volby. O pět let později se konala poslední nepřímá volba prezidenta republiky, která vyústila ve vážné debaty o změně volby hlavy státu. Za volbou roku 2008 stálo mnoho nejasných okolností, které vedly ke zpochybnění důvěryhodnosti a kompetenci politických stran a politiků volit hlavu státu. Došlo při ní k některým „podivuhodným“ praktikám. 8
Renomovaná BBC hovořila o nátlakových taktikách v mafiánském stylu (Tabery 2008: 322). Politické elity se při volbě prezidenta vzájemně obviňovaly z korupce a vydírání, volbu provázelo několik afér a provokací. Několik poslanců vypovědělo, že slyšelo některé kolegy mluvit o úplatcích v souvislosti s hlasováním. Volba byla doprovázena záhadnými onemocněními zákonodárců, mafiánskými výhružkami v podobě kulek poslaných poštou i nevysvětlenými zvraty v preferencích. Tehdejší ministr vnitra Ivan Langer průběh voleb označil v neveřejném, ale kamerami zachyceném rozhovoru za „špinavou hru“. Tato „špinavá hra“ otřásla veřejností a vyvolala vlnu nespokojenosti a krizi důvěry v politický systém (Kundra 2012). Tyto popsané příklady, ale i další vypovídají o tom, že zavedení přímé volby bylo důsledkem krize stranické demokracie včetně selhání stranických politických špiček a jejich chování. Průběh prezidentské volby v roce 2008 vedl proto k argumentu: „Pokud bude prezident volen v otevřené soutěži přímo občany, korupční obchody mezi poslanci a lobbisty odpadnou“ (Kundra 2012). Realita není tak zřejmá. Za hranicemi našeho státu (tam kde je prezident volen přímo) existují příklady, které ukazují, že korupce během přímých voleb hlavy státu nevymizela (Walecki 2003). Hlavní příčina je, že se kandidáti na prezidenta v přímé volbě musí obracet na širokou veřejnost, tedy na miliony voličů a nikoli pouze na skupinu zákonodárců. Musí proto disponovat dostatečnými prostředky, aby byli schopni financovat rozsáhlé předvolební kampaně, jejichž prostřednictvím poté veřejnost oslovují (Kundra 2012). Shánění, získávání a vynakládání obrovských sum peněz na zaplacení předvolebních kampaní se stávají oním největším úskalím přímé volby, protože získané prostředky mohou pocházet i z různých nelegálních zdrojů. Z toho důvodu se země s přímou volbou hlavy státu snaží regulovat volební kampaně zákonnými opatřeními, aby co nejvíce zamezily podobným snahám a přispěly k větší transparentnosti financování. I v České republice byly přijaty zákonné regulace pro financování a vedení volební kampaně kandidátů na úřad prezidenta republiky. Zákon o přímé volbě prezidenta republiky vymezuje, za jakých podmínek a s dodržením jakých omezení by se měla volební kampaň konat. Jejich primárním důvodem pro zavedení bylo, aby financování kampaně probíhalo transparentněji a aby minimalizovaly prostor pro korupční jednání. Netransparentní financování politických subjektů v České republice a zneužívání systému k pochybným finančním machinacím patří k nejrizikovějším oblastem korupčního jednání (inventurademokracie.cz). Jak bylo výše naznačeno, již dlouhodobě 9
se objevují korupční skandály ve spojitosti s financováním politických subjektů především politických stran 3. Neprůhledný systém zůstává řadu let stejný. Dnešní právní úprava týkající se financování politických stran nevyžaduje podrobné vykazování údajů o stranickém hospodaření, pro veřejnost je těžko přístupné, kontrola je formální a není fakticky zajištěna její nezávislost. Dle Transparency je dnešní stav naprosto netransparentní, neudržitelný a představuje jeden z největších zdrojů korupce v českých zemích (transparency.cz) Nedostatečně nastavený systém financování politických subjektů v ČR negativně hodnotí i Skupina států proti korupci GRECO 4. Ve své poslední zprávě o stavu transparentnosti financování politických subjektů v ČR konstatuje, že jejích devět doporučení (i-ix) 5, která jsou už po několik let ČR předkládána, nebyla v zemi stále realizována (GRECO 2013). Je evidentní, že náprava prostředí a přijetí komplexní revize stávajícího systému, která zaručí trvalou změnu a transparentnost systému je nutná. I na základě tohoto naléhání ze stran mezinárodních nevládních organizací, byla do zákona o přímé volbě prezidenta nainstalována některá opatření, která mají obecně vést k větší míře transparentnosti a snaze snížit prostor pro korupční jednání. Tato bakalářská diplomová práce se zabývá výše nastíněnými problémy: financováním politických subjektů a transparentností. Konkrétně se práce zaměřuje na financování předvolebních kampaní kandidátů na úřad prezidenta a transparentnost jejich financování. Práce vychází z průběhu předvolební kampaně, která byla součástí vůbec první přímé všelidové volby prezidenta republiky ČR. Tato předvolební kampaň se konala na přelomu let 2012 a 2013. Cílem práce není analyzovat financování jednotlivých předvolebních kampaní kandidátů, ale pouze poukázat na jeho nedostatky. Práce si klade tyto cíle: 1. Představit nově nastavený systém financování kandidátů a zhodnotit jej na základě principů financování politických subjektů (viz Jan Outlý).
Například „kauza -milion za zákon-, výroky Karla Schwarzenberga o financování stran státní firmou ČEZ, kauza Pavla Drobila, machinace Michala Babáka, financování ODS v roce 1997, kauza Davida Ratha“ (inventurademokracie.cz). 4 Dále pak současný stav financování politických subjektů v ČR dokládá, jak bylo uvedeno výše, Global Corruption Barometr, Studie národní integrity Transparency International ČR, analýzy Sociologického ústavu (viz úvod). 5 Doporučení Rady Evropy Rec. (2003) 4 o obecných pravidlech o financování politických stran a volebních kampaní. 3
10
2. Zhodnotit systém financování prezidentských kandidátů z perspektivy transparentnosti a identifikovat jeho nedostatky. Jelikož jsem nerealizovala primární výzkum a nepřicházím s žádným novým datovým souborem a využívám dostupných šetření, nepracuji v práci s žádnou hypotézou. Hypotézu nahrazuji souborem výzkumných otázek. Tato práce je postavena na následujících výzkumných otázkách: 1. Jaká opatření pro zvýšení transparentnosti financování z tabulky 1 zkoumaná zákonná úprava ustanovuje a jakou míru transparentnosti umožňuje? 2. Objevuje se v této nastavené zákonné úpravě prostor pro korupční jednání (dle definice J. S. Nye) navzdory zavedení některých opatření? 3. Umožňuje zkoumaná zákonná úprava se zavedenými opatřeními transparentní financování a řádný průběh předvolebních prezidentských kampaní, pokud nikoli, tak jaké nedostatky jsou shledány? Při posuzování míry transparentnosti financování předvolební prezidentské kampaně vycházející ze zákonné úpravy vycházím z modelu opatření, na kterých se shodují nevládní neziskové organizace působící v České republice 6. Pro tuto práci jsou nejvíce vhodná, jelikož jsou výsledkem shody neziskových organizací, které dlouhodobě a kontinuálně účinkují v českých zemích a mimo jiné se některé z nich na problematiku transparentnosti a korupce specializují. Podrobně sledují a znají aktuální
situaci
v zemi,
stav
hospodářské
kriminality
i
politickou
kulturu
(inventurademokracie.cz). Z jejich vypracovaných a doporučených opatření pro zvýšení transparentnosti financování v České republice jsem vybrala ty, která se týkají mimo jiné
i
financování
nezávislých
kandidátů
a
předvolebních
kampaní. 7
Míra
transparentnosti bude určena na základě zjištěného počtu kritérií, která jsou v české legislativě přítomna. Vybraná kritéria předkládá tabulka 1 (inventurademokracie.cz).
Ekologický právní servis, Transparency International ČR, Oživení, Nadační fond proti korupci, Inventura demokracie, Fond Otakara Motejla, Glopolis, Iure, Naši politici o.s., Otevřená společnost, Pražské fórum a Zelený kruh. 7 Vynechána byla kritéria jako definice členského příspěvku, kontrola vlastněných právnických osob, která se týkají pouze politických stran. 6
11
Tabulka 1. Opatření pro zvýšení transparentnosti a snížení korupce Opatření pro zvýšení transparentnosti a snížení korupce 1, Definice a vymezení kampaně – vyčlenění přesné definice, co je předvolební kampaň a vymezení jasného časového ohraničení. 2, Regulace reklamy – všechna předvolební inzertní sdělení a všechny předvolební propagační materiály musí být viditelně označeny logem/názvem strany. Inzerce od jiných osob musí být také podepsány zadavatelem. 3, Transparentní účet – účet pro příjmy a výdaje, veškeré uskutečněné platby jím musí procházet. 4, Limity na výdaje – především pro zamezení eskalací výdajů na kampaně. 5, Vykazování nepeněžních darů a bezúplatných plnění – stejně podrobné vykazování jako u darů peněžních. 6, Povinnost převádět dary nad 10 000 Kč bezhotovostně – zajištění transparentnosti odkud, kam, kdy a jaké finanční toky jsou prováděny. 7, Zákaz přijímání darů a bezúplatných plnění od právnických osob – právnické osoby nemají volební právo, nerozhodují o zastupitelích, neexistuje důvod, proč by měli sponzorovat kandidáty. 8, Dary pouze od osob s volebním právem – poskytování darů by mělo být logicky navázáno na volební právo. Pro osoby s trvalým pobytem, které jsou občany jiného státu a nemají právo volit, neexistuje objektivní důvod pro to, aby sponzorovaly jakékoli volby. 9, Online zveřejňování vyúčtování a jeho podoba – zveřejňování finanční zprávy online v jednotné podobě. 10, Nezávislí auditoři – zajištění jejich skutečné nezávislosti. 11, Nezávislý kontrolní úřad – pro prošetřování a ukládání sankcí. 12, Sankce – reálné postihování samotných kandidátů, volebního výboru i třetích osob, které poruší zákonné povinnosti. Zdroj: Autorka práce podle inventurademokracie.cz.
Bakalářskou práci rozděluji do šesti kapitol. Do teoretické části zařazuji první tři kapitoly. V první kapitole se nejprve soustřeďuji na objasnění pojmů transparentnost a korupce. Představím jejich definice. Korupci věnuji rozsáhlejší samostatnou podkapitolu z toho důvodu, že je důležité pochopit tento jev a jeho souvislost s politickou sférou. Problematika financování politických stran s ním velice úzce souvisí. Druhá kapitola se věnuje základním principům systému financování politických subjektů. Popisované základní principy vychází z teorie Jana Outlého, která předpokládá, že každý řádný systém financování politických subjektů by měl být nastaven právě tak, aby tyto zásady respektoval. Těmito zásadami jsou: princip svobody, rovnosti, veřejnosti, kontroly a vymahatelnosti. Zásady Jana Outlého dále v práci aplikuji na systém financování prezidentských kandidátů dle zákonné úpravy. Ve třetí kapitole sleduji teoretické vymezení financování prezidentských kandidátů. Druhá část této kapitoly se věnuje problematice regulacím pro financování politických subjektů, proč jsou zaváděny a jaké existují. V následující čtvrté kapitole detailně 12
představuji stávající systém financování kandidátů na úřad prezidenta republiky a jeho regulace dle zákonné úpravy. Kapitola je doplněna tabulkami, které se pokouší sumarizovat zdroje a výdaje prezidentských kandidátů při předvolební kampani 2012/2013 pro lepší představu modelu. V páté kapitole, která představuje analytickou část práce, rozebírám současný systému financování a charakterizuji jeho nedostatky s ním spojené. Je zde rozebrán průběh a financování volebních kampaní v souvislosti s transparentností na základě jejich uskutečňování během předvolební kampaně první přímé volby prezidenta republiky. Kapitola vychází ze skutečností, které se objevily v průběhu a následně po skončení kampaně, jako bylo včasné nezveřejňování sponzorů, nedostatečné vykazování nákladů, podezřelé finanční dary od anonymních dárců aj. V šesté kapitole dochází ke zhodnocení systému financování na základě principů od Jana Outlého a posouzení míry transparentnosti tohoto systému. V závěru práce je konstatováno zhodnocení zkoumaného problému a je odpovězeno na výzkumné otázky. Vzhledem k tématu práce a jeho povaze používám deskriptivně-analytickou metodu, kdy metoda deskriptivní převažuje. Přestože financování politických subjektů a jejich volebních kampaní je důležitou součástí fungování politiky v demokratických režimech, dosavadní výzkum a zpracování tohoto tématu není příliš rozvinutou politologickou oblastí. Největší úskalí oblasti financování se „vyznačuje absencí jakéhokoliv uceleného teoretického a metodologického základu“ (Outlý 2008: 99). Ve většině prací tak převažují jen komparativní studie, které analyzují a hodnotí financování během určitého časového horizontu, nebo mezi jednotlivými zeměmi navzájem. V České republice se na toto téma z větší míry objevují práce, které vycházejí z právně-teoretického přístupu. Tento přístup zkoumání problematiky financování politických stran představují publikace Vojtěcha Šimíčka, který se již od počátku 90. let zaměřuje na zkoumání účinnosti, funkčnosti a transparentnosti českého modelu financování. Jeho základní publikací se stal sborník Financování politických stran v České republice (1998), která sleduje fenomén financování z hlediska legislativy. Pro vědecké časopisy napsal také řadu článků, pro uvedení postačí zmínit Nedostatky právní úpravy financování politických stran a některé návrhy na jejich odstranění (1998) či Vybrané otázky financování politických stran (1997). Podobně je tomu v případě Bořivoje Novotného a jeho kapitoly Financování volební kampaně (2000), která vyšla ve sborníku Volební kampaň v České republice (2000). Novotný se zde 13
zaobírá problematikou financování volebních kampaní rovněž z hlediska legislativní úpravy. Právně-teoretický přístup sdílí ještě Milan Čichoň se svou rigorózní prací Právní aspekty financování politických stran (2000) nebo odborným článkem Financování politických stran (1998). Jedním z nemnoha příspěvků k problematice financování politických subjektů je kniha Jana Outlého Strany a stát, volby a finance (2003), která patří mezi stěžejní práce týkající se fenoménu financování. Outlý jako jediný při zkoumání financování politických subjektů (resp. politických stran) vychází z politologického přístupu. Ve své práci se zabývá problematikou financování politických stran státem. Představuje vývoj financování politických stran, přináší teoretický přehled zkoumaného fenoménu a analyzuje vliv právních norem na faktickou možnost politických subjektů se svobodně, za rovných podmínek účastnit volebního soupeření. V publikaci Outlý přichází se svou vlastní teorií principů financování politických stran, které dle něho jsou podstatným prvkem proto, aby financování probíhalo řádně a byla umožněna spravedlivá a rovná politická soutěž. Nadto je i autorem mnoha odborných článků, např. Vývoj státního financování politických stran v České republice (2003) nebo Financování politických stran státem (2008). Pro ucelený přehled odborných publikací a textů v českém prostředí je patřičné poznamenat i některé diplomové magisterské či bakalářské práce, které se financování zabývají. Odborné texty na dané téma se v posledních letech rozrostly o nemálo zajímavých prací studentů. Za velice zdařilou považuji diplomovou práci Financování politických stran v České republice: možnosti a limity reformy (2012) od Zuzany Kolaříkové, která pod vedením Anny Matuškové analyzovala a navzájem srovnala návrhy reforem na financování politických subjektů jednotlivých politických stran s ohledem na to, zdali zahrnují doporučení GRECO. Dále je možné jmenovat diplomovou práci od Sylvie Koutné s názvem Aktuální otázky financování politických stran v České republice (2012), která se věnuje legislativní úpravě financování a jejího srovnání s Francií, Německem a Velkou Británií. Jiný přístup k problematice financování zvolila Radka Skácelová, která ve své práci Financování politických stran v České republice (2009) analyzuje financování politických stran v České republice mezi lety 1996 až 2008.
14
Zaměřím-li se na zpracování financování politických subjektů v souvislosti s transparentností, přinášejí různé studie a analýzy neziskové nevládní organizace. Vydařené publikace o transparentnosti financování politických subjektů a volebních kampaní, které mi byly velice přínosné, přináší organizace Transparency International Česká republika, která se tímto tématem dlouhodobě zabývá. Transparency kritizuje zákonnou úpravu financování politických subjektů ve vztahu s korupcí a poskytuje řadu návrhů řešení na změny ve stávajícím systému financování. V nedávné době Transparency vydala velice povedenou publikaci - Financování politických stran v České republice a potřebné změny regulace (2012), ve které se věnuje také financování předvolebních kampaní a jejich regulacím. Mezi její starší díla týkající se tématu patří Transparentní procesy v politickém rozhodování či Studie národní integrity (2011). Transparency spolupracuje s řadou dalších v českém prostředí působících neziskových organizací, se kterými se společně zabývají popisované problematice a publikují své studie. Úzce spolupracuje např. s Ekologickým právním servisem. Fenoménem financováním politických subjektů se zabývají také různá organizovaná sdružení. V České republice jejím např. sdružení CESTA – think-thank středových a levicových intelektuálů, které organizuje řadu konferencí na různá témata. Jedna z jeho uskutečněných konferencí, která proběhla v říjnu 2011, se týkala i transparentnosti financování politických subjektů. Na základě této konference byla vydána publikace s názvem Financování politických stran a regulace kampaní (2012). Kniha je přepisem záznamu z konference. I navzdory tomu faktu, že publikaci nelze řadit mezi odbornou relevantní literaturu, její přínos k tématu financování nelze odepřít. Pár měsíců před tím sdružení také vydalo publikaci - Jak zlepšit legislativní rámec financování politických stran? K sociálně demokratickému návrhu (2012), od Víta Klepárníka. Uvedený výčet literatury jasně naznačuje skutečnost, že v českém prostředí chybí souhrnná komplexní studie, která by se zabývala fenoménem financování politických subjektů z politologického hlediska a jeho teoretické perspektivy. V současně době zde chybí teorie. Většina z uvedených titulů se zabývá financováním politických subjektů v rámci legislativního ukotvení a nejsou zasazeny do teoretického rámce. Nedostatek odborné literatury může mít několik důvodů. Logicky jedním z nich může být ten, že Česká republika nemá dlouhodobou zkušenost s fungováním demokratického systému, tudíž i s financováním politických subjektů. Dalším důvodem 15
se může stát, že některé publikace postupem času nemusí být aktuální v důsledku poměrně časté změny systému financování politických subjektů, a tudíž to odrazuje autory zajímat se o tuto problematiku. Ve své práci vycházím z českých zdrojů, ale snažím se je kompenzovat zahraničními pracemi. Vedle toho v práci čerpám z právních norem, především zákona o přímé volbě prezidenta, který je výchozím bodem pro tuto práci. Dále pak ze závěrečných zpráv o účetnictví prezidentských kandidátů, jejich volebních účtů, nadále mi byly přínosné informace z novinových a internetových článků. K fenoménu korupce mi byla přínosná publikace od editora Pavola Friče Korupce na český způsob (1999), ve které se mimo jiné korupcí zabývá jako sociálnímu fenoménu. Kniha vznikla v době, kdy probíhala vládní akce „čisté ruce“ a svého času jako jediná zkoumala téma korupce systematicky. V průběhu následujících let byla vydána celá řada odborné literatury především teoreticky-právnického charakteru. Příkladem mohou být knihy od Jana Chmelíka, jenž se fenoménu korupce z trestněprávního hlediska detailněji a systematicky zabývá. Jedná se o knihy Pozornost, úplatek a korupce (2003) a Korupce a úplatkařství (2011). Dále jsem pro svou práci čerpala z odborných zahraničních článků.
16
1. VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ 1.1 Transparentnost Pojem transparentnost se překládá jako průhlednost, jako dostatečně jasný, zřejmý, zřetelný. Transparentnost financování politických subjektů se proto chápe jako průhlednost tohoto financování. Znamená to, že by politické subjekty měly veřejnosti poskytovat příslušné informace o svém financování, o příjmech, výdajích i sponzorech. Informace by měly být poskytovány včas, otevřeným, jasným a jednoznačným způsobem (definice transparentnosti od ECB). Obecně se jedná o velmi diskutovanou otázku, jelikož charakteristické pro politické subjekty je jejich neochota a nespolupráce podávat informace o stranických financích. Transparentnosti financování politických subjektů může být dosaženo různými způsoby, např. dodržováním principu zveřejňování účetnictví politických stran nebo legislativní úpravou (Novotný 2000: 79). Průhledné financování politických subjektů podporuje důvěru veřejnosti v politické instituce, proto je nutné považovat ji v tomto směru za zásadní. Navíc je transparentnost jednou z nejlepších prevencí proti korupčnímu jednání. Neboť tam, kde probíhá otevřené, průhledné financování politických subjektů, bývají možnosti pro korupci silně omezené. Naopak její nedostatek může mít negativní vliv na legitimitu demokratického systému. Průhlednost také patří mezi základní teoretické principy financování politiky, o kterých blíže pojednává kapitola 2., kde se transparentnosti jako principu financování politických subjektů věnuji. 1.2 Korupce Slovo korupce má latinský původ a vychází ze slovního základu „rumpere“, tj. zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz „corruptus“ pak označuje následek takového zlomu a ten, kdo ho postoupil, je zkažený, zvrhlý nebo zvrácený (Vymětal 2003: 3). Korupce se řadí mezi nejzávažnější světové problémy. Vyskytuje se na všech kontinentech, ve všech společenských systémech a objevuje se ve všech historických údobích 8. Postihuje politickou, hospodářskou i společenskou sféru. Je pravděpodobné,
Už Chammurapiho zákoník obsahoval protikorupční opatření. S korupčními praktikami se bylo možné setkat i v antickém Řecku, - kolébce občanských ctností. Dále ve starověké Indii nebo třeba v Římské říši, která mimo jiné proslula prodejem úřednických hodností a dokonce i císařské koruny (Frič, Kabele 1999: 9). Ve středověké Anglii bylo běžné prodávání úřadů, prosté úplatkářství se objevovala 8
17
že existují různé názory, na to, co korupce je a co není, které jsou odvozené od různých sociálních prostředí. Podíváme-li se za hranice státu, zjistíme, že to, co je v jedné společnosti trestně stíháno jako korupce, je v jiné společnosti běžnou a legální praxí (Frič, Kabele 1999:11). Existuje i taková teorie (Johnston 1986), která tvrdí, že vnímání korupce u lidí závisí na jejich sociálně-ekonomickém statusu. Znamená to, že lidé s vyšším postavením jsou zvyklí přijímat ocenění a služby od vlády. Tudíž je docela možné, že to, co lidé z nižších a středních tříd považují za nelegitimní laskavosti a výhody, je viděno ve vyšších statusových skupinách jenom jako jejich zásluhy a odborné znalosti (Redlawsk, McCann 2005: 265). Ať už tomu je jakkoli, zhoubný základ korupce se nachází v totalitních, autoritářských a diktátorských režimech, ve kterých je moc soustředěna do rukou několika málo jedinců. Rovněž je přítomna v demokratických režimech, kde nabírá takové závažnosti, že se stává nechtěnou součástí systému – veřejné moci (Chmelík et al. 2003: 7). Na rozdíl od autokratických států ty demokratické mají tendenci korupci systémově řešit a snaží se vytvářet celou řadu institucionálních pojistek. V České republice se pod pojmem korupčního jednání nejčastěji rozumí úplatkářství. Český trestní zákoník obsahuje vymezení čtyř skutkových podstat trestných činů, které naplňují definici korupce (Rozehnal 1999: 48), jsou to: zneužívání pravomoci veřejného činitele, přijímání úplatku, podplácení a nepřímé úplatkářství. V zemích západní Evropy pod pojem korupce spadá kromě úplatkářství, i další jednání jako je vydírání ze strany úředníků nebo politiků, zneužívání postavení a pravomocí, zpronevěra veřejných prostředků, brání tzv. provizí z veřejných zakázek, zvýhodňování známých a příbuzných, tzv. klientelismus a nepotismus (Frič, Kabele 1999: 12). Jak ale přesně definovat korupci? Jak ji rozeznat? Co korupce je a co není? Takové otázky si kladou společenské vědy jako politologie, sociologie, ekonomie. Vědci pocházející z těchto sfér usilují o nalezení takové definice korupčního jednání obsahující jasné podmínky, které musí tento jev splňovat, aby jej bylo možné považovat za korupci. Tito vědci nejčastěji na korupci nahlíží jako na deviantní chování a přestože existuje mnoho definic pojmu korupce, většina z nich definuje korupci v jejím institucionálním vymezení. Za základní definiční znak je považováno zneužití veřejného úřadu, veřejné moci, postavení či moci k ovlivňování určitých procesů,
v habsburské říši a v carském Rusku byla normální „povinná“ podpora své žádosti na úřadě příslušnou bankou (Frič, Kabele 1999: 11).
18
zejména v hospodářské sféře, vždy ku prospěchu jiného a za to přijatá finanční, naturální i jiná výhoda (Chmelík et al. 2003). Takové definice nepovažují za korupční chování každé deviantní chování, ale pouze to, při kterém dochází ke zneužívání pravomocí osobami ve veřejných funkcích. Institucionální složku ve své definici zdůrazňuje i americká politoložka Susan Rose-Ackerman, která korupci vnímá jako veškeré chování veřejných osob, jež se odchyluje od formálně stanovených a kodifikovaných povinností za účelem dosažení soukromého finančního nebo statusového zisku. Ve své knize „Korupce a vláda“ (1999) pojem korupce definuje jako: „…chování, které se z důvodu dosahování soukromých (osobních, rodinných, úzce skupinových) finančních nebo statusových zisků odchyluje od formálních povinností vyplývající z veřejné role, anebo přestupuje normy proti výkonu určitého soukromého vlivu.“ (Chmelík et al. 2003: 19). Tato definice od Rose-Ackerman zahrnuje sociální fenomény, jako je úplatkářství, nepotismus a klientelismus. Nedostatkem definice je, že se z ní vytrácí obecný pohled, který by byl založený na historickém vnímání korupce. Na druhou stranu obsahuje důsledek moderní doby, a to je zisk pramenící z korupce a pronikání korupce do mocenských struktur. S obdobnou definicí přišel i významný americký politolog Joseph S. Nye, který korupci vnímá jako: „…chování, které se odchyluje od formálních (oficiálních) povinností pramenících z veřejné role (postavení, funkce) z důvodu dosahování soukromých (rodinných, osobních nebo i úzce skupinových) finančních nebo statusových zisků anebo porušuje pravidla (normy) proti výkonu určitého typu soukromých vlivů.“ (Nye 1967: 419). S konkrétnější definicí korupce přichází Fackler and Lin (1995). Ti definují korupci jako dopouštění se některých nezákonných činů politickými činiteli (Redlawsk, McCann 2005: 263). Je patřičné zmínit i definice korupce, se kterými přicházejí organizace, které se boji proti korupci věnují v praxi. Rada Evropy korupci vnímá jako: „přímé či nepřímé vyžádání, nabídnutí, předání nebo přijetí úplatku nebo jakékoli jiné nepřípustné výhody nebo vyhlídky na ně, které narušují řádné plnění 19
jakékoli povinnosti nebo jednání vyžadovaného od příjemce úplatku, nepřípustné výhody nebo vyhlídky na ně.“ (Civil Law Convention on Corruption: Chapter 1, Article 2). Definice Úmluvy OSN proti korupci (2003) nabízí obsáhlý výčet jednání, která by měla být považována za kriminální čin a měla by být právně postižitelná. Za korupční jednání dle této úmluvy se například považuje uplácení a přijímání úplatku vnitrostátních a zahraničních veřejných činitelů, různé formy zneužití majetku a funkcí nebo obchodování s vlivem. Organizace Transparency používá vlastní definici korupce, která však vychází z definice J. S. Nye: „Korupci lze definovat jako zneužití svěřených pravomocí za účelem získání nezaslouženého osobního (soukromého) prospěchu.“ (transparency.cz). Definovat korupci zcela přesně a výstižně, aby zahrnovala všechna korupční jednání, není snadné. Většina nových „civilizačních“ fenoménu je definována z profesního hlediska a je patrný odklon od hledání co nejobecnější a všeobjímající definice. Lze však konstatovat, že existuje jedna obecně platná definice korupce, která je odvozena od několika základních znaků korupčního jednání týkajících se všech typů korupce: 1. vztah dvou subjektů (toho, kdo úplatek poskytuje – nabízí a toho, kdo jej přijímá), 2. jde o směnný vztah, přinášející oběma stranám výhodu, 3. souvislost s obstaráním věcí obecného nebo institucionálního zájmu, 4. korumpovaným je subjekt disponující určitým postavením, pravomocí, 5. jde o jednání proti dobrým mravům (Chmelík et al. 2003: 20). Na základě výše uvedených společných atributů korupčního jednání je korupce v obecné rovině definována takto: „Korupce je neformální vztah dvou subjektů jednajících v rozporu s dobrými mravy spočívající v nabídce, příslibu, realizování výhody v něčí prospěch nebo akceptování takového požadavku za vyžadovanou, nabídnutou nebo slíbenou odměnu“ (Chmelík et al 2003: 21). Tato definice postihuje korupci velice obecně. Proto se z politologického hlediska nejedná o zcela uspokojivou definici korupčního jednání, jelikož snahou politologie je objektivita a vyvarování se „hodnotících soudů“. A „dobré mravy“ se zdají být hodnotícím soudem par excellence. 20
Ve své práci budu vycházet z již klasicky známé definice Josepha S. Nye (viz výše), která nejlépe vyhovuje požadavkům této práce. Klasifikace korupce Klasifikací korupce je stejně nespočet jako definicí. Ve své práci představím alespoň jednu. Takovou, která závisí na pracovním prostředí, ve kterém ke korupci dochází, a na osobách přijímajících rozhodnutí a jejich společenském postavení. Patří sem osoby přijímající rozhodnutí ve veřejných sektorech, v soukromém sektoru a v politice (Van Duyne, 1996). Uvnitř těchto sektorů nebo mezi nimi se mohou nacházet a vyvinout korupční výměnné vztahy, které mohou ovlivňovat rozhodovací proces nedovoleným a nesprávným způsobem. Nachází se zde devět kategorií korupce, jak uvádí tabulka 2, kdy se rozlišuje mezi korumpujícím a korumpovaným, mezi osobou, která vyvolává nebo iniciuje korupční výměnu a osobou, která tuto výměnu přijímá (Van Duyne 1999: 4). Korupce se na základě toho dělí: 1. korupce mezi úředníky ve veřejném sektoru, 2. korupce mezi veřejným a soukromým sektorem, 3. korupce mezi veřejným sektorem a politikou, 4. korupce v soukromém sektoru, 5. korupce mezi soukromou sférou a politikou, 6. korupce mezi politiky. Pro tuto práci je podstatná především korupce mezi soukromou sférou a politikou. Osoby působící v politice si udržují korupční vztahy s obchodníky jak pro svůj osobní zisk, tak i proto, aby mohly prosazovat zájmy svého politického kurzu. Tyto zájmy jsou hlavně „aktuální“ v době voleb, jejichž náklady neustále stoupají (Van Duyne 1999: 12). Touto skutečností je ve světě poskytován prostor pro výměnné vztahy se soukromými podnikateli, jejichž rozpětí sahá od klasického organizovaného zločinu k úctyhodným podnikatelům (Van Duyne 1999: 12). Tabulka 2. Kategorie korupce
Veřejný sektor Soukromý sektor Politika
Veřejný X
Soukromý X X
Politika X X X
Zdroj: Van Duyne (1999) .
Pro přesnost bych ještě krátce uvedla důsledky korupčního jednání, aby bylo jasné, proč je korupce považována za „zákeřnou epidemii ve světě, která má celou řadu nebezpečí pro společnost“ (Konvence OSN proti korupci 2004). Důsledky lze rozdělit do dvou hlavních kategorií: ekonomické a politické. Mezi ekonomické se řadí: odrazení 21
zahraniční pomoci a investic (především v rozvojových zemích), umocňování nerovnosti a nespravedlnosti, chudoba (Konvence OSN proti korupci 2004), zvýšení celkových nákladů vládních projektů, snížení jejich kvalit a zpomalení jejich realizace, zvýšení podílu veřejných výdajů na HDP, pokles vládních a daňových příjmů absolutně i relativně k HDP, odrazení od inovací, zvýšení rozdílů mezi firmami, snížení konkurence, snížení kvality produktů a veřejných projektů (hlavně při uplácení úředníků, kteří provádějí kontrolu), narušení poskytování veřejných statků a služeb a právní řád, narůstání šedé ekonomiky (Vymětal 2003: 12). Politickými důsledky jsou: podkopávání
demokracie
a
právního
státu,
ztráta
důvěry
v politiku,
ztráta
důvěryhodnosti, ohrožení systému veřejného řádu, elitářství na politické scéně, nepředvídatelnost, zpomalení, prodražení a svévolnost oficiálních procedur, posílení manipulovatelnosti voleb a veřejnosti. (Vymětal 2003: 12-13). Dále pak může korupce způsobit narušení společenského řádu, oslabit občanskou společnost, snižovat ochotu ovlivňovat dění a zapojit se do veřejných diskuzí (Vymětal 2003: 13), narušovat kvalitu života, umožnit vzkvétání organizovaného zločinu, terorismu a jiných hrozeb ohrožující lidskou bezpečnost (Konvence OSN proti korupci 2004). Uvedený výčet není úplný, avšak pro přehled je dostačující.
22
2. ZÁKLADNÍ PRINCIPY FINANCOVÁNÍ POLITICKÝCH SUBJEKTŮ Systém financování politických subjektů v demokratických systémech vychází z nutností naplnění několika základních principů, jejichž smyslem je snaha vyrovnat se dvěma základním možným a velmi reálným nebezpečím jako je korupce (či nezákonné formy lobbingu) a deformace politického systému, tj. snaha o udržení takového systému, který podporuje demokratické fungování státu na základě soutěže politických stran nebo kandidátů (Novotný 2000: 78).
Přesto, že v odborné literatuře existují
mnohé diskuze, ve kterých se výčet základních principů liší, na čtyřech z nich panuje shoda. Současně se jedná o principy, se kterými přišel Jan Outlý, jsou jimi: princip rovnosti, svobody, veřejnosti, kontroly a vynutitelnosti (Outlý 2003: 47). Principem rovnosti je zabezpečení rovných podmínek v přístupu k finančním zdrojům za účelem zajištění srovnatelných podmínek pro jejich činnost. Myšlenkou principu
rovnosti
je,
aby
nebyly
bezdůvodně
zvýhodňovány
nebo
naopak
znevýhodňovány některé politické strany nebo nezávislí kandidáti (Šimíček 1995: 18). Naopak principem svobody se rozumí „umožnění průchodu odlišných schopností různých politických subjektů získávat finanční prostředky vlastní silou“ (Outlý 2003: 47). Principu svobody odpovídá financování ze soukromých prostředků a principu rovnosti financování ze státního rozpočtu. Obě dvě zásady jsou postaveny ve vzájemném protikladu, ale každá z nich má své logické opodstatnění, a proto je výhodné, pokud fungují a jsou uplatňovány současně. Nebylo by žádoucí, aby jeden či druhý princip získal převahu (Outlý 2003: 47). Pokud by bylo přistoupeno na převládnutí principu svobody, byla by poskytnuta neúměrná výhoda stranám či nezávislým kandidátům, jež jsou etablované a v systému zaběhlé, které reprezentují zájmy kapitálově silných subjektů, ve srovnání s politickými stranami a nezávislými kandidáty, kteří stojí mimo Parlament nebo reprezentují slabší kapitálové skupiny (Šimíček 1995: 18). Na druhou stranu převaha principu rovnosti by zakazovala politickým stranám a nezávislým kandidátům získávat finance vlastním přičiněním (členské příspěvky, peníze z vlastní kapsy). Není žádoucí, aby existovalo přehnané financování pouze ze soukromé, nebo naopak jen z veřejné sféry. Demokratické systémy vyžadují pluralismus ve všech směrech, včetně zdrojů na finanční prostředky. Proto by měly usilovat o podporu zajištění obou zdrojů financování na politické 23
aktivity. Pouze vhodnou kombinací těchto dvou zásad lze docílit svobodné soutěže politických stran. Vytvoření takových podmínek by mělo být jedním z primárních úkolů státu (Outlý 2003: 47). Další dva principy jsou princip veřejnosti a na něj navazující princip kontroly. Princip veřejnosti je činit financování kandidátů na prezidenta transparentní, ve vztahu ke státu i k široké veřejnosti. Volení zástupci zastupují zájmy občanů a rozhodují o politických opatřeních. Vedle toho jsou financováni ze státního rozpočtu na svou činnost a práci. Občané tak mají právo na informace, jak politické subjekty nakládají se státními příspěvky, ale i na informace týkající se toho, kdo jednotlivé politické strany nebo nezávislé kandidáty financuje - od koho vůbec přijímají dary. A zdali na základě těchto darů na oplátku neposkytují služby v podobě ovlivňování politiky, aby prosazovali nikoli veřejné, ale jednotlivé zájmy jednotlivých donátorů (Klimešová, Bouda, Bureš 2012: 9). Zvolení představitelé a především jimi schválená vláda mají velké rozhodovací pravomoci, skrze které by mohli provádět takovou politiku. Úkolem transparentnosti zdrojů finanční podpory je tudíž informovat voliče o druhu politiky, aktivitách či politickém stylu různých politických subjektů, a také o tom, na koho mohou „být finančně napojeny“. Na základě toho se pak voliči mohou rozhodnout, kdo jejich hlas ve volbách získá (Biezen 2003: 55-56) a koho naopak potrestají nezvolením. Nedostatek transparentnosti kolem soukromého financování může negativně ovlivňovat legitimitu demokratického systému a podkopávat jeho důvěryhodnost. Zásadou veřejnosti je podmíněn princip kontroly, který spočívá v možnosti ověřit pravdivost a úplnost informací (Outlý 2003: 47). Těch, které jsou vykazovány v účetnictví jednotlivých politických subjektů. Princip kontroly vychází z logických a přirozených příčin, které jsou znázorněny na obrázku 3. Uvedený obrázek ilustruje skutečnost v případě kontroly politických stran. Pro případ kontroly financování volebních kampaní kandidátů na úřad prezidenta republiky vypovídá obrázek 4. Obecně lze tvrdit, že se v obou dvou obrázcích prolínají jak princip transparentnosti, tak i kontroly (někdo je považuje za totožné). Oba zachycují myšlenkovou souslednost, která stojí v pozadí utváření pravidel pro financování politických subjektů a zájmu o následnou kontrolu jejich dodržování. (Klimešová, Bouda, Bureš 2012: 9). Tato potřeba kontroly a existence pravidel pro politické financování ústí z principu zastupitelské demokracie, ve kterých politické subjekty na základě legitimity získané ve volbách rozhodují o věcech veřejných (Klimešová, Bouda, Bureš 2012: 9) 24
Obrázek 3. Znázornění příčiny zájmu o kontrolu financování politických stran
Vznik a fungování politických stran s cílem prosazovat zájmy občanů.
Legitimita vládnout vzešlá z demokratických voleb.
Politické strany s volebním ziskem nad stanovenou hranici získávají státní příspěvky pro podporu své veřejné prospěšné činnosti.
Stát a občané mají zájem na kontrolu nakládání se státními příspěvky a kontrole hospodaření stran.
Zdroj: Autorka práce podle Transparency International.
Obrázek 4. Znázornění příčiny zájmu o kontrolu financování prezidentských kandidátů Kandidáti na úřad prezidenta republiky s cílem reprezentovat hodnoty a prosazovat zájmy občanů.
Financování předvolební kampaně
Legitimita vládnout vzešlá z demokratických voleb.
Prezident republiky je placen ze státního rozpočtu.
Stát a občané mají právo na kontrolu financování jeho předvolební kampaně, na informace o jeho sponzorech.
Zdroj: Autorka práce.
Důraz na princip veřejnosti a kontroly financování nutí politické subjekty v rámci možnosti přizpůsobovat zdroje svých financí představám veřejnosti - selekce veřejně nepřijatelných dárců (Roztočil 1998: 18). Outlý tyto čtyři základní principy doplňuje ještě principem vynutitelnosti, který by měl umožňovat sankcionovat ty strany, které zákonem stanovená pravidla nedodržují (Outlý 2003: 49). Respektování a dodržování výše uvedených principů velmi příznivě přispívá ke stabilitě demokratického systému jako důsledku důvěry lidu v politický systém. Na jejich porušování je veřejností nazíráno velmi negativně (Novotný 2000: 79). Nutnost stanovení jasných pravidel a provádění účinné kontroly je nesmírně důležité vzhledem k významu a postavení politických subjektů v demokratických režimech, ve kterých jsou vystavovány trvalému ohrožení (Šimíček 1995: 18).
25
3. ZPŮSOBY A REGULCE FINANCOVÁNÍ PREZIDENTSKÝCH KANDIDÁTŮ 3.1 Způsoby financování prezidentských kandidátů Financování politických kandidátů neobsahuje tak širokou škálu finančních zdrojů a způsobů ve srovnání s politickými stranami. Shánění financí v případě kandidátů se omezuje pouze na účely jejich předvolební kampaně. Proto je na tomto místě vhodné, ještě před samotným výčtem možných zdrojů financování, definovat pojem volební kampaň pro jeho dostatečné pochopení. Pro téma této kapitoly je vhodné použít definici volební kampaně z hlediska časového od Bořivoje Novotného. Tato definice zní: „volební kampaň je období definované k datu konání voleb, ve kterém nebo za které je subjektům politického boje poskytováno finanční plnění za účelem politického soupeření ve volbách.“ (Novotný 2000: 74-75). Pro definici a klasifikaci financování jsem použila tu nejznámější a nejčastěji používanou, podle které se dělí financování na dvě základní kategorie: 1. soukromé financování a 2. státní financování. Následně se obě tyto kategorie dále dělí na přímé a nepřímé financování. Následující přehled není absolutní, ale zahrnuje obecné a často se vyskytující způsoby financování kandidátů. Financování ze soukromých zdrojů Soukromý způsob financování představuje princip svobody. Stát ponechává kandidátovi prostor pro získávání peněz či jiných plnění vlastní silou a vlastním úsilím pro svou předvolební kampaň. Kromě toho je jednotlivým občanům prostřednictvím soukromého sponzoringu umožněno podpořit toho kandidáta, s jehož programovými či osobními principy souhlasí. Soukromé financování však může být i potencionálním rizikem pro demokracii, pokud se zvrhne ve volnou hru velkých, kapitálových subjektů (Kolaříková 2011: 24). Nejčastější
a
nejvýznamnější
formou
přímého
financování
kandidátů
ze soukromých zdrojů jsou sponzorské dary. Získané peníze ve formě finančních sponzorských darů tvoří největší část příjmů pokladen kandidátů. Dary mohou kandidáti přijímat od právnických a fyzických osob. Stinná stránka tohoto financování se nalézá ve skutečnosti, že některé právnické či fyzické osoby často sponzorují kandidáty obrovskými finančními částkami, které jsou předmětem pochybností ze strany 26
veřejnosti i odborníků. Nad to jsou tyto pochybnosti tykající se čistoty úmyslů a nezištnosti donátorů umocňovány opakujícími se pokusy politických subjektů takový sponzoring maskovat či zatajovat (Roztočil 1998: 12). Kandidáti se pak mohou stát pouhými nástroji soukromých podnikatelů k dosahování jejich jednotlivých zájmů a přestávají se řídit vůlí voličů, naopak zůstávají podřízení vůlí donátorů. Aby se tomu alespoň z části zabránilo a byla zmařena snaha koupení si politického vlivu velkými či kontroverzními donátory, existují v mnoha zemích různá opatření proti těmto nadměrným finančním darům. 9 Další formou přímého způsobu financování je finanční spoluúčast samotných kandidátů na svých volebních nákladech. Nepřímé financování z vlastních zdrojů představují nefinanční dary kandidátům na jejich politickou kampaň. Tyto prostředky jsou poskytovány v podobě „služeb či hmotných statků za výrazně nižší ceny, než je za normálních okolností obvyklé, a to třeba i ve formě velmi výhodných půjček“ (Outlý 2008: 103). Způsob provádění této formy financování se však velmi často staví proti transparentnosti a nahrává korupci. V praxi totiž často dochází ke skutečnosti, že je nemožné určit reálnou výši takového sponzoringu. Jedná se o nejméně průhledný způsob financování, který otevírá dveře pro korupční jednání (Outlý 2008: 103). Financování z veřejných zdrojů Státní financování, naopak od soukromého, zastupuje princip rovnosti a umožňuje náležité podmínky pro rovnou politickou soutěž. Podpora státu ve financování předvolebních kampaní kandidátů minimalizuje negativní tlaky a vlivy privátní sféry a omezuje tak rizika finančních skandálů a nejasností (Čichoň 1998: 162). Financování z veřejných zdrojů proto přispívá k jeho průhlednosti a k zajištění částečné kontroly. Přímé státní financování nebývá k prezidentským kandidátům štědré jako k politickým stranám, ale existují i výjimky, např. Spojené státy americké, kde jsou prezidentští kandidáti dvou největších stran financováni z veřejného rozpočtu ve velkém – až do výše 20 milionů amerických dolarů (Safarik 2007). Tento způsob financování je však podstatně méně častý. V řadě případů je jedinou formou přímého státního financování příspěvek na úhradu částí nákladů vynaložených na předvolební kampaň kandidáta nebo příspěvek na úhradu poštovného za rozeslané propagační materiály kandidáta (Kabická, Němec, Tichá 2011). Tyto příspěvky jsou hrazeny zpětně až 9
Více viz druhá část této kapitola - Regulace financování politických kandidátů.
27
po skončení voleb a podmínkou pro jejich rozdělení je obvykle volební úspěšnost. Poskytnutí státních peněz není žádnou podmínkou pro financování prezidentských předvolebních kampaní, je časté, že se ve většině zemí vůbec nevyskytuje a stát platí pouze za realizaci přímých prezidentských voleb (Kabická, Němec, Tichá 2011). Nepřímý státní způsob financování předvolebních kampaní se naopak vyskytuje velice často. Mezi tuto formu financování ze strany státu patří: zajištění času ve sdělovacích prostředcích (televizi a rozhlase), vyhrazení místa v celoplošných denících, hrazení nákladů vynaložených na diskuse mezi kandidáty ve veřejnoprávních médiích, hrazení cestovného, poskytnutí služebních automobilů a podobně, nebo i zprostředkování některých billboardových ploch. Poskytování takových plnění umožňuje prezidentským kandidátům „rovné šance ucházet se o voličskou podporu“ (Kolařiková 2011: 22). Jako v případě nepřímého soukromého financování i nepřímé financování ve výše popsané formě je těžko vyčíslitelné, tudíž nelze přesně zjistit množství peněz, které tímto způsobem kandidáti ušetří. Mezi další způsob nepřímého státního financování lze zařadit podporu kandidátů prostřednictvím politických stran, které mohou být příjemci státních subvencí. Nicméně lze jej chápat i v podobě sponzorského daru ze soukromých zdrojů – nelze poznat z jaké části svého rozpočtu politické strany darované peníze čerpají (zdali ze státních příspěvků či získaných peněz od soukromých donátorů). Financování prezidentských kandidátů (ale i politických subjektů obecně) probíhá v různých demokratických zemích různým způsobem, který se od sebe více či méně liší. Je zřejmé, že existuje celá řada systému financování. Lze obecně konstatovat, že „nikde na světě neexistuje model způsobu financování politických subjektů, který by byl optimální a který by fungoval ve všech státech stejně efektivně“ (Šimíček 1997: 160). Formy financování politických subjektů jsou závislé na mnoha faktorech, jako je tradice, politická kultura, celkový charakter politického systému, hlavní systém stran i ekonomická situace. Každý stát prodělal nestejný vývoj a nachází se v nesrovnatelných podmínkách. Z těchto důvodů je zobecňování výše popsané problematiky nelehké. 3.2 Regulace financování prezidentských kandidátů Volební kampaně představují největší výdaje z rozpočtu politických subjektů. Snaha o volební úspěch nutí politické subjekty ke stále vyšším výdajům. Jak uvádí Eva Lebedová specializující se na volební kampaně, „k navyšujícímu se objemu peněz 28
investovaného do předvolebních kampaní dochází i v souvislosti s neustálým rozvojem politického marketingu, komunikačních technologií a strategických metod, jimiž je možné oslovovat voliče“ (Lebedová 2010: 238). Výsledkem je pak, výstižnými slovy Transparency, „roztáčení nekontrolovatelné spirály vysoce nákladných kampaní, doložené zvyšování výdajů na volební kampaně a eskalace snah zajistit prostředky na tyto kampaně, včetně prostředků nelegálních, jdoucích mimo účetnictví politických stran (Klimešová, Bouda, Bureš: 51). Nad tím, že je financování předvolebních kampaní často spojováno se ziskem nadměrných finančních darů, s podezřelými finančními prostředky, neprůhlednými zdroji a s vlivy zájmových skupin, panuje shoda mezi odborníky na právo, politologii aj. Např. podle advokáta a předsedy představenstva TI Václava Lásky jsou „předvolební klání nejviditelnějším příkladem nepřiznaného užití peněz. Politici sice sdělí, kolik stála jejich kampaň, ale odborníci na reklamu tvrdí, že skutečné náklady byly několikanásobně vyšší“ (E15 2011). Strany podle něj mimo jiné vynakládají peníze i na negativní kampaně, ke kterým se pak nehlásí. I když nebylo prokázáno, že by na financování volebních kampaní byly použity finanční prostředky z korupce, média zaznamenala řadu podezření (Klimešová, Bouda, Bureš 2012: 71). To následně vede k nedůvěře veřejnosti v politiku všude ve světě. John Gardner, zakladatel zájmové skupin Common Cause 10, tuto situaci vystihl a prohlásil: „Není nic, co by v našem politickém systému nevytvářelo větší škodu, korupční jednání, odcizení a nedůvěru ze strany veřejnosti, než náš nastavený systém financování voleb“ (Smith 1995). Gardner hovoří o systému financování ve Spojených státech, nicméně tato „teze“ by byla platná i v řadě dalších zemí. Je z ní také patrné, že problémy s nastavením systému financování politických subjektů nemá pouze Česká republika nebo obecně státy s menší zkušeností s fungováním demokracie (střední a východní Evropa), ale vyskytují se i ve státech s podstatně delší tradicí demokracie. Reakcí většiny současných demokracií na prohlubující se nedůvěru veřejnosti vůči politice, na korupční skandály, předražené volební kampaně a jiné nevhodné vlivy související s financováním politických subjektů, je přijímání regulací do legislativních aktů o financování politických subjektů. Mezi regulace, které jsou většinou zaváděny v demokratických státech, patří zákazy na sponzorské dary. Tyto regulace mohou představovat zákaz přijímání darů ze zahraničí, od anonymních dárců, od právních osob
Common cause je zájmová skupina usilující o dosažení větší transparentnosti a odpovědnosti politických institucí v U.S.A. (commoncause.org).
10
29
či státu a polostátních organizací. Dalším zaváděným opatřením jsou stropy vztahující se rovněž na sponzorské dary, nicméně v souvislosti s jejich frekvencí a výší. Tyto limity se mohou vztahovat i na dary od samotných kandidátů, kteří chtějí zafinancovat svou kampaň (Ohman 2012). Dalším opatřením týkající se darů je např. stanovení zákonné povinnosti převádět finanční dary a výdaje nad určitou částku bezhotovostní formou. Vedle toho lze chápat jako další opatření poskytování regulovaných veřejných prostředků za účelem podpory politického pluralismu (Ohman 2012). Jednoduše jde o financování z veřejných zdrojů, které bylo popsáno výše. Mezi další rozšířené regulace patří: transparentní účet, stropy na výdaje na předvolební kampaň, výstižná definice volební kampaně, povinnost zveřejňovat hospodaření politických subjektů, vymáhání a sankce (Ohman 2012). Nejčastějším opatřením je zveřejňování účetnictví a limity na výdaje na volební kampaň. Nastavování volebního limitu výdajů je převážně evropskou doménou, polovina zemí Evropy toto opatření přijala (Ohman 2012: 37). Existují různé způsoby jejich nastavení – částka může být pevně stanovená nebo je vypočítána jako určitý násobek minimální či měsíční mzdy (Ohman 2012: 36-37) 11. Hlavní cílem těchto opatření je regulování peněz v politice, umožnění větší transparentnosti financování politických subjektů a jejich volebních kampaní, vytváření podmínek pro účinnější kontrolu a zavedení efektivního systému sankcí, a také především zmírnění výskytu korupce. Jak bylo naznačeno v předcházející části této kapitoly, každá země se liší a vytváří na základě svého historického vývoje rozdílné podmínky pro svůj konkrétní model systému financování a jeho regulací. Na zavádění regulací do legislativního rámce vedle faktorů, které ovlivňují formy financování kandidátů, také působí další důležité faktory jako je míra korupce v zemi, vnímání korupce širokou veřejností, míra transparentnosti v politice a jejím financování aj. Záleží na samotných státech, aby se propracovávaly k ucelenému modelu, který bude nejlepší právě v jeho podmínkách (Šimíček 1995: 16-18).
11
Mezinárodní srovnání používaných regulací viz Ohman, Magnus. 2012. Political Finance Regulations round the World. An Overview of the International IDEA Database. Stockholm: International IDEA.
30
4. FINANCOVÁNÍ KANDIDÁTŮ NA ÚŘAD PREZIDENTA ČESKÉ REPUBLIKY Řádná právní úprava financování politických subjektů a jejich předvolebních kampaní by měla naplňovat dva základní cíle: 1. Vytvořit právní předpoklady k tomu, aby mohla politická strana či kandidát získat z legálních zdrojů dostatečné množství finančních prostředků na svoji činnost. 2. Zabezpečit transparentnost hospodaření politických stran a jeho efektivní kontrolu včetně kontroly veřejné (Orosz 2000: 39). Dle Milana Čichoně by mělo být smyslem financování legislativně vymezit především následující oblasti: 1. „Systém státních a soukromých příspěvků vymezující jednotlivé možné zdroje financování, podmínky za jakých lze příspěvky získat a zásady pro nakládání s těmito finančními prostředky. 2. Systém kontroly nad hospodařením jednotlivých stran, transparentností finančních zdrojů. 3. Systém sankcí za porušování právních předpisů týkajících se financování politických stran“ (Čichoň 2000). Politoložka nizozemského původu Ingrid van Biezen pohlédla na legislativní úpravu financování přímo z perspektivy transparentnosti. Dle ní je nezbytné, aby podmínky pro transparentnost financování politických subjektů byly upraveny v právním rámci. Biezen navrhuje, aby legislativní rámec týkající se financování politických subjektů upravoval čtyři hlavní oblasti, které jsou pro zajištění transparentnosti nejdůležitější. Jedná se o: 1. Disclosure (zveřejňování) – pravidlo, které ukládá politickým subjektům, aby zveřejňovaly své finanční účty a odhalovaly informace o jejich příjmech a výdajích, včetně totožnosti sponzorů. 2. Reporting (podávání zprávy) – opatření, které stanovuje politickým subjektům, aby předkládaly své účetnictví veřejnosti a příslušnému orgánu. 31
3. Monitoring (kontrolování) – opatření, které umožňuje nezávislému orgánu prozkoumat a zkontrolovat účetnictví politických subjektů. 4. Enforcement (vynucení) – existence právního systému sankcí sloužící k posílení dodržování zákonného financování, v případě porušení zákona dochází k uložení náležité sankce (Biezen 2003: 51). Z výše vybraných třech pohledů je patrné, že si zákonnou úpravu o financování politických subjektů bez zavedení systému kontroly a vymahatelnosti nelze představit. Je nepravděpodobné se domnívat, že politické subjekty budou ochotni poskytovat přesné informace o svých financích, pokud si budou vědomi toho, že nepřesnosti nebudou zjištěny a že neexistuje riziko sankcí. Všechny tyto oblasti spolu úzce souvisí a jedna bez druhé nemohou efektivně fungovat. Proto se do systému financování řadí kontrola a vynutitelnost. Financování kandidátů na úřad prezidenta republiky a jeho regulace Právní úprava je výchozím bodem pro studium systému (modelu) financování politických subjektů ve všech zemích. Představuje ucelený soubor pravidel, který přesně vymezuje a upravuje, jakým způsobem a za jakých podmínek lze získat finanční prostředky. V kontextu právního systému ČR se na financování prezidentských kandidátů vztahuje legislativa upravující předvolební kampaň kandidátů na úřad prezidenta republiky. Konkrétně se jí zabývá zákon č. 275/2012 Sb. o volbě prezidenta republiky, který vstoupil v platnost roku 2012. Kandidátům náleží povinnost se podle tohoto zákona řídit. Zákon upravuje podmínky výkonu volebního práva při volbě prezidenta republiky, podrobnosti navrhování kandidátů na funkci prezidenta republiky, vyhlašování a provádění volby prezidenta a vyhlašování jejího výsledku a soudní přezkum (z. č. 275/2012 Sb.). Pokud kandidát poruší zákonem stanovená ustanovení, řídí se dále paragrafem 90a Soudního řádu správního, který upravuje řízení ve věci porušení pravidel financování volební kampaně. Definice volební kampaně Volební kampaň lze obecně chápat jako zvláštní úsilí, které kandidát organizovaně a po určitou dobu kontinuálně vyvíjí za účelem získání podpory voličů ve volbách 32
(Babincová 2011: 13). V legislativách různých zemí existují různé definice předvolebních kampaní či předvolebního období. Důvod pro legislativní vymezení předvolební doby spočívá v tom, aby se jasně rozlišily výdaje spojené s volbami od jiných výdajů např. výdajů politických stran. Druhým hlavním důvodem je zabránění výskytu permanentních volebních kampaní a k jejich předčasnému rozjezdu. Vedle toho také jasné vymezení volební kampaně vede k finančně méně nákladným kampaním. Tuzemský právní řád pojem volební kampaň zná a v právním předpise o přímé volbě prezidenta je definován jako: „jakákoli propagace kandidáta na funkci prezidenta republiky a volební agitace v jeho prospěch,… pokud v takové propagaci nebo volební agitaci došlo nejdříve v den vyhlášení volby prezidenta ve Sbírce zákonů, nebo i před tímto dnem, jestliže taková propagace nebo agitace trvá i ke dni vyhlášení volby prezidenta ve Sbírce zákonů“ (z. č. 275/2012 Sb.). Dále musí volební kampaň probíhat „čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech zveřejňovány nepravdivé informace“ (z. č. 275/2012 Sb.). Z uvedené zákonné definice vyplývá, že prezidentská volební kampaň v České republice není časově omezena. Výjimku tvoří vymezení jejího trvání 16 dny v souvislosti s nepřímým státním financováním. Během této doby je kandidátům vyhrazena plakátovací plocha, bezplatně poskytnut čas ve veřejnoprávních médiích (více viz níže - zdroje financování). Regulace reklamy Veškerá propagace kandidáta či volební agitace, která je šířená prostřednictvím komunikačních medií, musí dle zákona obsahovat informaci o jejich zadavateli a zpracovateli (z. č. 275/2012 Sb.). Tyto požadavky platí i ve smyslu negativní kampaně šířené v neprospěch jiného kandidáta (z. č. 275/2012 Sb.). Jak ze zákona vyplývá, opatření se vztahuje i na propagace zadávaných třetími osobami a nikoli pouze kandidáty.
33
Zdroje financování Financování z veřejných zdrojů Kandidáti na úřad prezidenta republiky mohou být financováni z veřejných i soukromých zdrojů. Financování ze strany státu probíhá pouze nepřímou formou. Přímé státní příspěvky kandidátům nejsou vypláceny. Proto, i když je příspěvek na úhradu volebních nákladů považován za velmi podstatnou formu státní podpory pro zajištění rovnosti kandidátů, česká legislativa nestanovuje státu povinnost, aby jej vyplácel. Stát zajišťuje rovnost kandidátů ve volbách pouze v podobě nepřímého státního financování. Existují dvě formy takového financování a každá z nich musí odpovídat principům rovnosti. První forma nepřímého státního financování je bezplatné poskytnutí vysílacího času v médiích, kdy v době začínajících 16 dnů a končící 48 hodin před zahájením volby prezidenta mají kandidáti na prezidenta republiky vyhrazeno v České televizi 5 hodin a v Českém rozhlase 5 hodin bezplatně poskytnutého vysílacího času. V případě druhého kola volby mají oba postupující kandidáti v době začínající 4 dny a končící 48 hodin před zahájením hlasování druhého kola volby prezidenta vyhrazeno v České televizi 1 hodinu a v Českém rozhlase rovněž 1 hodinu bezplatně poskytnutého vysílacího času (z. č. 275/2012 Sb.). Druhou formou je vyhrazení plakátovací plochy kandidátům v obcích, kdy starosta může pro volební kampaň vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů, a to 16 dnů přede dnem volby prezidenta (z. č. 275/2012 Sb.). Vyhrazený vysílací čas se tedy musí rozdělit mezi kandidáty rovným dílem, stejně jako vyhrazení ploch pro vylepení volebních plakátů. Vedle toho mohou kandidáti získat nepřímou státní podporu prostřednictvím politických stran, které mohou být příjemci státních subvencí na svou činnost. Tyto prostředky nejsou účelově vázány, proto mohou být využity na podporu jejich prezidentského kandidáta. Tento příspěvek lze však chápat i jako soukromý dar. Podobně nastavené financování prezidentských kandidátů z veřejných zdrojů je běžné i v okolních státech Evropy, např. Bulharsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Slovensko, Litva, Island, Finsko (Němec, Kabická, Tichá 2011). Státní přímé subvence nejsou převážně kandidátům vypláceny, a pokud ano, tak je to ve většině případů v podobě příspěvku na úhradu částí nákladů spojených s volební kampaní např. Slovinsko, Chorvatsko, Francie, Portugalsko (Němec, Kabická, Tichá 2011).
34
Financování ze soukromých zdrojů Mezi soukromé financování prezidentských kampaní patří spoluúčast samotných kandidátů na volebních nákladech a sponzorské dary. Sponzorské dary jsou všeobecně nejčastějším způsobem financování politických subjektů, často však nejméně transparentním. Kandidáti mohou přijímat dary od právnických i fyzických osob bez ohledu na výši a frekvenci jejich darů. Mezi sponzorské dary patří finanční prostředky a jiná plnění ocenitelná v penězích. Údaje o finančních prostředcích na volebním účtu se evidují se zveřejněním informací o původu těchto prostředků. Je vyžadováno uvedení jména, příjmení, data narození, adresy místa pobytu fyzické osoby, která prostředky poslala. Pokud jde o právnickou osobu, je vyžadováno uvedení její obchodní firmy nebo názvu, sídlo a identifikační číslo osoby. Kandidáti mají také povinnost vykazovat původ o jiných plnění ocenitelných v penězích. Zaznamenávají se stejně jako údaje o prostředcích finančních, tedy se všemi identifikačními informacemi (z. č. 275/2012 Sb.). Z toho vyplývá, že anonymně poskytnuté dary by měly být zakázány, i když to zákon explicitně neuvádí. Dalším soukromým zdrojem financování je spoluúčast kandidátů na finančních prostředcích vynaložených pro kampaň. Jednotliví kandidáti se mohou sami účastnit spolufinancování svých předvolebních kampaní, nicméně sám zákon jim takovou povinnost neukládá. Ani jejich maximální výše příspěvku pro svou kampaň není zákonem stanovena, stejně jako v případě darů. Jak bylo uvedeno výše, lze mezi soukromé dary zařadit i získané peníze od politických stran. Pro příklad ilustrace struktury darů během vůbec první předvolební prezidentské kampaně, které se účastnilo devět kandidátů, patřily mezi největší zdroje příjmů dary od fyzických osob a politických stran. Kandidáti, kteří byli/jsou členy politických stran, využili svého „původu“ a byli štědře zasponzorováni svými mateřskými stranami. Výjimku tvořila Zuzana Roithová z KDU-ČSL, která od strany žádné finanční prostředky nedostala. U kandidátů, Jiřího Dienstbiera a Přemysla Sobotky příspěvek od politické strany tvořil primární finanční zdroj na náklady volební kampaně, u Jany Bobošíkové byl jediným zdrojem financování její kampaně. Téměř všichni kandidáti se účastnili spolufinancování své kampaně a přispěli na ni finančními zdroji v různém finančním rozmezí, které se pohybovalo od 100 korun až po 2 miliony korun - v případě Karla Schwarzenberga. Tabulka 4 pak ukazuje, v jakých částkách byly dary nejvíce 35
poskytovány. V průměru byly nejvíce finanční dary poskytovány v hodnotě 500-5000 korun. Nicméně u kandidátů Franze a Fischerové převládaly dary, které spadaly svou hodnotou pod rozmezí 50-500 korun. U kandidátů Zemana a Fischera lze zpozorovat, že finanční struktura darů byla téměř vyrovnaná, vždy pouze s jedním výkyvem. Tabulka 3. Struktura finančních darů prezidentských kandidátů dle poskytovatelů 12 Kandidát Dary od: Příspěvek od 13 kandidáta FO PO PS Bobošíková Jana (Suverenita) 150 tis. Dienstbier Jiří (ČSSD) 195 tis. 16, 3 mil. 350 tis. Fischer Jan 23, 3 mil. 867 tis. Fischerová Táňa 138 tis 340 k. 10 tis. Franz Vladimír 110 tis. 8 tis. 10 tis. Roithová Zuzana (KDU-ČSL) 483 tis. 196 tis. Schwarzenberg Karel (TOP09) 20, 9 mil. 2, 7 mil. 11, 8 mil. 2 mil. Sobotka Přemysl (ODS) 132 tis. 14, 8 mil. 100 tis. Zeman Miloš (SPOZ) 14, 6 mil. 8, 3 mil. 3, 1 mil. 100 k. Zdroj: Autorka práce na základě dat finančních zpráv o financování kandidátů a aktualne.cz.
Tabulka 4. Struktura darů prezidentských kandidátů dle částky Dary Kandidát
Větší 5005000 Kč 0% 50, 0 % 29, 0 % 40, 7 % 41, 9 % 65, 4 % 56, 7 % 12, 5 % 26, 7 %
Malé 50-500 Kč Bobošíková Jana (Suverenita) 0% Dienstbier Jiří (ČSSD) 16, 6 % Fischer Jan 14, 5 % Fischerová Táňa 49, 3 % Franz Vladimír 53, 2 % Roithová Zuzana (KDU-ČSL) 24, 8 /% Schwarzenberg Karel (TOP09) 10, 7 % Sobotka Přemysl (ODS) 18, 8 % Zeman Miloš (SPOZ) 33,0 %
Velké 500050 000 Kč 0% 16, 6 % 27, 5 % 10, 0 % 4, 9 % 8, 9 % 21, 2 % 12, 5 % 16, 2 %
Zdroj: Autorka práce na základě dat finančních zpráv a transparentního účtu kandidátů.
Zásadní nad 50 000Kč 100 % 16, 6 % 29, 0 % 0% 0% 0, 9% 11, 4 % 56, 2 % 24, 1 %
Transparentní účet Zcela novým opatřením v české legislativě pro zvýšení transparentnosti financování volebních kampaní je zavedení transparentního účtu pro příjmy a výdaje spojené s předvolební kampaní. Tento požadavek je vhodný nejen pro zprůhlednění celého účetnictví, ale napomáhá jasnému oddělení nákladů a výdajů na kampaň. Kandidáti mají povinnost si zřídit takovýto volební účet pro účely předvolební kampaně. Veškeré své Do finančních darů nejsou započítány nefinanční dary a bezúplatná plnění. FO – fyzická osoba, PO – právnická osoba, PS – politická strana.
12 13
36
získané finanční prostředky na volební kampaň musí uskutečňovat prostřednictvím tohoto účtu. Volební účet musí být kdykoli dálkově přístupný veřejnosti a musí být zřízen nejpozději ke dni podání kandidátní listiny. Za zřízení transparentního účtu je zodpovědný volební výbor 14. Pokud kandidát vybral či obdržel finanční prostředky přede dnem zřízení tohoto účtu, má povinnost je převést na svůj volební účet (z. č. 275/2012 Sb.). Zákon explicitně nevyžaduje, aby platby byly skrze tento účet prováděny pouze bezhotovostní formou, mohou tak být prováděny i v hotovosti přes „přepážku“ v bance. Kandidáti či jejich volební výbor nemají povinnost zablokovat transparentní účet bezprostředně po skončení volby. Zavedení transparentního účtu je jednou z více přísných regulací financování předvolební kampaně. Česká právní úprava s tímto prvkem patří spíše k těm přísnějším systémům financování prezidentských kandidátů (Kundra 2012). Častěji se vyskytuje opatření rovněž ve formě volebních účtů pro daný účel (kampaň), nikoli však transparentní. Peníze, které kandidáti neutratí ze svých volebních účtů za úhrady volebních kampaní a nashromáždí je na svém volebním účtu, jsou po volbách převedeny na obecně prospěšný účel, který je určen příslušným kandidátem (z. č. 275/2012 Sb.). Výdaje na volební kampaň Vymezení výdajů na volební kampaň, i když nikoli konkrétních, jsou novým opatřením v současné legislativě ČR a zákonem jsou definovány jako „součet všech finančních prostředků nebo jiných plnění ocenitelných v penězích, které kandidáti na funkci prezidenta republiky vynaloží na úhradu nákladů volební kampaně, a to včetně nákladů vynaložených přede dnem podání kandidátní listiny“ (z. č. 275/2012 Sb.). Doslovně zákon výdaje však nevymezuje. Limity na výdaje Do nedávna mezi nedostatky české legislativy patřila absence stropů na výdaje na předvolební kampaň politických stran a nezávislých kandidátů. Zákonem nebyly stanoveny žádná regulační opatření celkových výdajů na kampaň, která by zamezovala nadměrně drahým volebním kampaním politickým stranám či nezávislým kandidátům. Finanční stropy v české legislativně absentovaly (Klepárník 2012: 4). Tato situace se Volební výbor si musí zřídit každý kandidát ke dni podání kandidátní listiny. Výbor se skládá nejméně ze tří členů a maximálně z pěti členů, kteří jsou vybrání kandidátem. Dle zákona je tento volební výbor odpovědný za vedení účetnictví (z. č. 275/2012 Sb.) 14
37
částečně změnila se vznikem zákona o přímé volbě prezidenta, do kterého zákonodárci ukotvili tento princip regulace. Výdaje na volební kampaň jsou tedy dle zákona regulované v podobě nastavení nejvyššího možného limitu, který jednotliví kandidáti nesmí překročit. Pokud se kandidát účastní pouze prvního kola volby15, jeho výdaje na volební kampaň nesmí přesáhnout částku 40 milionu korun včetně daně z přidané hodnoty. Nicméně účastní-li se kandidát prvního i druhého kola volby jeho celkové výdaje na kampaň nesmí přesáhnout 50 milionu korun včetně daně z přidané hodnoty. Pokud tedy kandidáti postoupí do druhého kola volby, smí v tomto mezičase utratit maximálně dalších 10 milionů korun. Do tohoto limitu se započítávají všechny finanční výdaje včetně jiných penězi ocenitelných plnění, která jsou vynaložena na úhradu volebních nákladů. Zákon stanovuje, aby se cena plnění, která jsou poskytnuta bezplatně nebo za cenu nižší než obvyklou, započítala do výdajů, jako kdyby byla poskytnuta za cenu obvyklou. Počítání stanoveného stropu výdajů se spouští od oficiálního zahájení předvolební kampaně (z. č. 275/2012 Sb.). Jak ukazuje tabulka 5 během prezidentské volební kampaně 2012/2013 nikdo z kandidátů, dle jejich oficiálních dat, nepřesáhl zákonem stanovený limit. Právě naopak většina kandidátů nedosáhla svými výdaji ani polovinu možného stropu na výdaje. I přes umožnění utratit až 40 milionů korun v prvním kole volby, se našli i tací kandidáti, kteří utratili pouze několik statisíců korun a jiní, kteří utratili pouze přes jeden statisíc korun. Dle tabulky je také jasně zřetelné, že výdaje kandidátů, kteří se účastnili prvního i druhého kola (kandidát Zeman a Schwarzenberg) jsou nejvyšší a nejvíce se blíží vyhraněným limitům. Tabulka 5. Celkové výdaje prezidentských kandidátů na předvolební kampaň
Kandidát Bobošíková Jana Dienstbier Jiří Fischer Jan Fischerová Táňa Franz Vladimír Roithová Zuzana
Celkové výdaje 152 tisíc 16, 9 milionů 27, 9 milionů 125 tisíc 433 tisíc 672 tisíc
Pro přímou volbu prezidenta republiky se používá většinový dvoukolový systém. Prezidentem republiky je zvolen ten kandidát, který obdržel v prvním kole nadpoloviční většinu platných hlasů oprávněných voličů. Není-li takový kandidát, koná se za čtrnáct dnů po začátku prvního kola volby druhé kolo volby, do kterého postupují dva nejúspěšnější kandidáti z prvního kola volby (z. č. 275/2012 Sb.). 15
38
36, 3 milionů (1. a 2. kolo) 18, 8 milionů 37, 2 milionů (1. a 2. kolo)
Schwarzenberg Karel Sobotka Přemysl Zeman Miloš
Zdroj: Autorka na základě dat finančních zpráv prezidentských kandidátů a aktualne.cz.
Globálně
nad
problematikou
stanovení
náležitých
limitů
na
výdaje
na předvolební kampaň nepanuje shoda. Neexistuje žádný obecný vzorec, podle kterého by se tyto limity pro jednotlivé země vypočítaly. Na druhou stranu se odborníci shodují nad tvrzením, že výhodou stanovení těchto stropů, je snížení eskalujících výdajů na kampaně, které se na ně v posledních letech vynakládají. Dále pak vyvážení finančních nerovností mezi jednotlivými kandidáty, omezení nepatřičného ovlivňování a korupčního jednání (Biezen 2003: 29). Kontrola Postavení prezidenta republiky, jeho úloha, role, význam, povinnost plnění veřejných funkcí a veřejné financování státu a veřejnosti umožňuje nárokovat si právo podrobovat financování předvolebních kampaní kandidátů na úřad prezidenta kontrole. A v případě zjištění nedostatku v jejich financování případně přistoupit k sankci. Účetnictví politických subjektů obecně podléhá kontrole finančním úřadům, Parlamentu státu či nezávislým speciálně k tomu určeným orgánům. Tato nutnost státní kontroly je potřebná pro zpřehlednění veškerých finančních toků směřujících přes účetnictví politických subjektů a zabránění nekalým kriminálním deliktům (Čichoň 1998: 167168). Na dodržování zákonem stanovených povinností týkající se financování předvolebních kampaní kandidátů na úřad prezidenta republiky dohlíží Parlament, konkrétně senátní mandátový a imunitní výbor. Za financování kampaně, vedení účetnictví a za zhotovení závěrečné zprávy je odpovědný jeden ze členů volebního výboru (z. č. 275/2012 Sb.). Volební výbor musí vést účetnictví o financování volební kampaně kandidátů v plném rozsahu dle zákona č. 563/ 1991 Sb. o účetnictví. Zprávu o financování kandidáta, resp. jeho volební kampaně, tvoří: a, rozvaha (bilance), b, výkaz zisku a ztrát,
39
c, příloha, která vysvětluje a doplňuje informace obsažené v částech pod písmenem a, a b, – např. přehled o darech a totožnost dárců (zisky), přehled o výdajích na kampaň (ztráty). d, zpráva auditora. Výběr auditora není specifikován, kandidáti si ho mohou sami vybrat. Požadavek, aby závěrečná zpráva měla jednotnou podobu, není stanoven. Následné zveřejnění údajů o financování volební kampaně je upraveno zákonem. Volební výbor musí do 60 dnů od dne vyhlášení celkového výsledku volby zveřejnit veškeré účetnictví volební kampaně na internetových stránkách kandidáta a zajistit tak jeho dálkový přístup veřejnosti přes internet. Současně ho musí zaslat mandátovému a imunitnímu výboru Senátu (z. č. 275/2012 Sb.). Mandátový a imunitní výbor je pověřen funkcí „kontrolóra“ financování volebních kampaních všech kandidátů. Tento výbor zkoumá, zda financování předvolebních kampaní kandidátů bylo v souladu se zákonnými pravidly. Pokud zjistí jejich porušení, má povinnost tyto poznatky zveřejnit v kontrolní zprávě, kterou má za úkol zpracovat. Výbor kromě uvedených kompetencí žádnými dalšími nedisponuje. V případě, že sám výbor není schopen posoudit, zda financování kampaní bylo v souladu s ustanovením zákona, může kontrolu svěřit profesionálům (auditorům) prostřednictvím výběrového řízení 16. Veřejná kontrola je uskutečňována prostřednictvím transparentního účtu, ke kterému má přístup přes internet každý člověk. Prostřednictvím něho by veřejnost měla sledovat veškeré finanční operace kandidátů. Všichni občané tak mají právo a možnost sledovat financování předvolebních kampaní jednotlivých kandidátů a popřípadě vysledovat jeho pochybnosti či nesrovnalosti. Sankce Nutnou součástí fungování efektivního systému financování prezidentských kandidátů je stanovení sankcí za porušení zákonem stanovených povinností a vynucování dodržování přijatých pravidel (Klimešová, Bureš, Bouda 2012: 85). Porušení pravidel
Senátní mandátový a imunitní výbor se po uskutečnění první přímé volby prezidenta republik usnesl, že není schopen sám posoudit financování předvolebních kampaní probíhajících před přímou volbou 2013 z důvodu kapacity senátorů i úředního aparátu, finančních prostředků a absence dostatečných znalostí (Pálková 2013a,b). 16
40
financování prezidentské volební kampaně je upraveno paragrafem 90a soudního řádu správního. Kandidát poruší pravidla financování kampaně pokud: a, přijme finanční prostředky nebo jiná plnění ocenitelná v penězích, u kterých není znám skutečný původ, b, překročí strop výdajů na volební kampaň, c, poruší povinnost vést o financování volební kampaně účetnictví nebo je podle zvláštního zákona nezveřejní (Správní soudní řád). Žalobu na porušení pravidel financování volebních kampaní (žalobu na volební výbor či samotného kandidáta) smí být podána pouze osobou k tomu oprávněnou. Takovou osobou je pouze každý prezidentský kandidát. Každý kandidát má tak právo se domáhat, aby soud v případě podezření rozhodl o tom, zdali došlo k porušení pravidel financování volebních kampaní. Kandidáti se mohou do 120 dnů od vyhlášení celkového výsledku voleb domáhat u Městského soudu v Praze, aby rozhodl o tom, že došlo k porušení financování volební kampaně jiným kandidátem - způsobem, kdy překročil limit výdajů na volební kampaň. O porušení pravidel rozhoduje pouze příslušný soud (Soudní správní řád). Potrestání za porušení zákonných ustanovení je realizováno prostřednictvím systému sankcí. Stávající systém sankcí existuje pouze v podobě peněžní pokuty. Pokud soud rozhodne o tom, že došlo k porušení pravidel financování volební kampaně a jakým způsobem a v jakém rozsahu, rozhodne také o tom, že volební výbor je povinen odvést do státního rozpočtu odpovídající jeden a půl násobku částky: 1, která odpovídá hodnotě přijatých finančních prostředků nebo jiných plnění ocenitelných v penězích, u kterých není znám či uveden skutečný původ, 2, o kterou byl překročen limit výdajů na volební kampaň nebo 3, jíž se týkalo porušení povinnosti vést o financování volební kampaně účetnictví nebo je podle zvláštního zákona zveřejnit (Soudní správní řád).
41
5. NEDOSTATKY FINANCOVÁNÍ KANDIDÁTŮ NA ÚŘAD PREZIDENTA REPUBLIKY A JEHO REGULACÍ V úvodu této části je patřičné zmínit, že žádný model financování není zcela bezchybný. V praxi i ten nejdokonalejší model bude vždy bojovat s vynalézavostí politických představitelů, aby jej dokázali obejít, a bude tak nucen potýkat se s problémy, se kterými se při jeho vzniku ani nepočítalo. Financování kandidátů a transparentní účet Kandidáti na úřad prezidenta republiky mohou být financováni právnickými i fyzickými osobami, jejichž identita musí být zveřejněna. Jako problém se však během první prezidentské předvolební kampaně ukázalo, že zákon nestanovuje, kdy má být identita dárců rozkryta. Zákon nestavuje rozkrýt identitu „neznámých“ mecenášů v průběhu kampaně. Kandidát si to proto může vyložit v tom smyslu, že detaily o sponzorech smí uvést až v konečné evidenci a nikoli je během kampaně zveřejňovat (Novotný, Syrovátko 2013). Ani transparentní účet pak sponzory nedokáže odkrýt, pokud jednotliví dárci neposkytnout své identifikační údaje (Novotný, Syrovátko 2013). 17 Tomuto obcházení zákonných opatření pro zvýšení průhlednosti nahrává také fakt, že zákon výslovně nevyžaduje provádět platby pouze bezhotovostně. Sponzoři mohou provádět platby na volební účet bezhotovostní úhradou či poskytnout peníze v hotovosti a provést platbu vkladem. Pokud sponzoři využijí platby vkladem, mají možnost zatajit svou totožnost, kdy v bance při uskutečňování platby neposkytnou své identifikační údaje. Takové platby pak budí velké podezření a kritika odborníků na transparentnost je zde na místě. Problémem této skutečnosti je, že „takto hrazené částky za sebou nezanechávají bankovní stopu a jejich dohledatelnost je mnohem složitější“ (Kudláčková, Machová 2013). Alarmující a podezřelé je to především tehdy, když se jedná o velké sumy peněz, které sponzoři takovým způsobem uhradí. Jak uvedl ředitel Transparency Ondráčka, v takových případech „lze důvodně spekulovat, že jsou to podezřelé peníze“ (Bártová, Machová 2013). V České republice sice existuje zákon
Většina sponzorů kandidáta Zemana neuvedla svou adresu v průběhu kampaně, proto nemohli být včas identifikování se stoprocentní jistotou. V průběhu kampaně je nebyl schopen poskytnout ani volební výbor Miloše Zemana (Boček 2013). Nenaskýtala se zde možnost, aby došlo k ověření toho, zda tito lidé skutečně existují a zda darem skutečně přispěli na kandidátovu kampaň (Bártová, Machová 2013). 17
42
o omezení plateb v hotovosti 18 (známý pod pojmem zákon proti praní špinavých peněz), ten se však nevztahuje na případy, kdy jdou peníze alespoň na jedné straně přes účet. Výše zmíněné nedostatky se projevily v průběhu první předvolební kampaně při volbě prezidenta republiky. Pro příklad uvedu případ, který byl nejvýraznější. „Podivné“ a netrasparentní platby byly přítomny při financování kampaně u jednoho z kandidátů, jímž byl Miloš Zeman. Zeman obdržel v průběhu své předvolební kampaně 1,8 milionů korun od 12 dárců (volební účet kandidáta Zemana), jejichž informace o jejich identitě nebyly zveřejněny bezprostředně po uhrazení peněz, ale až později po několika týdnech či dokonce měsících. V některých případech byla jména dárců zveřejněna až v závěrečné zprávě (Bártová, Machová 2013). Navíc se jednalo, jak už výše částky a počet dárců naznačuje, o významné peněžní sumy v hodnotě několikaset či několika desítek tisíc korun. To umocňovalo pochybnosti a spekulace, společně s jejich anonymním původem, za jakým účelem byly tyto peníze poslány a od koho. Deset z těchto dvanácti dárců provedlo právě platbu v hotovosti bez bezprostředního zveřejnění identifikačních údajů po vložení peněz na účet. Bez stanovení jasných pravidel pro zveřejňování totožnosti sponzorů v průběhu kampaně a pro provádění bezhotovostních plateb, povinnost zavedení transparentního účtu ztrácí smysl. Dochází-li k takovému počínání ze strany kandidátů (nezveřejňování totožnosti podstatných dárců v průběhu kampaně), veřejnost se může uchylovat k důvodným podezřením, odkud tyto peníze pocházejí. Následkem toho je jí rovněž bráněno řádně sledovat a kontrolovat financování kandidátů. Podle Transparency je zveřejňování sponzorů až po volbách jasným výsměchem veřejnosti a veřejné kontroly (Kudláčková 2013). Dalším nedostatkem transparentního účtu, jak se ukázalo v praxi, byla jeho nevymezená doba „fungování“. Kandidáti mohli ze svých účtů provádět platby a přijímat další peněžní dary od sponzorů i dlouho po volbě. Zákon nevyžaduje zablokování transparentních účtů bezprostředně po skončení volby. Objevily se tedy případy, kdy čtyřem kandidátům sponzoři stále posílali peníze i po skončení volby. Ve dvou případech, u kandidátů Schwarzenberga a Sobotky, se jedná o zanedbatelné částky – ve srovnání s jejich celkovými příjmy. Co se týče ale vítězného kandidáta
Tento zákon říká, že poskytovatel platby, jejíž výše přesahuje částku 15 000 EUR (350 000 Kč) je povinen provést platbu bezhotovostně (z. č. 254/2004 Sb.)
18
43
Zemana, jak ukazuje tabulka 6, obdržel po volbě od svých sponzorů téměř polovinu všech darů – 48, 5 % darů. V následujících dnech a měsících po volbách mu na účtu přibylo ke dni podání účetní zprávy 9, 7 milionů korun. Nestandartní je pak i to, že v době odevzdání účetnictví nebylo uzavřené. Zemanovi po 1. dubnu 2013 přišlo dalších 2, 9 milionů korun. 19 Poskytnutí darů až po volbě může naznačovat, že se jedná o podmínečně poskytnuté dary, kde je podmínkou: „Když vyhraješ, dostaneš.“ Ačkoli Zemanův volební tým prohlašuje, že veškeré smlouvy byly uzavřené před zahájením volební kampaně (Syrovátka, Klímová 2013). Bylo by v takových případech vhodné nahlédnout do darovacích smluv a zkontrolovat jejich datum uzavření. Kvůli jejich nezveřejnění, a to i na jejich výslovné vyžádání, tento fakt však nelze skutečně ověřit. V souvislosti s tím se zde vyskytuje opět problém se zveřejněním totožnosti sponzorů během kampaně. Totiž ti dárci, kteří poskytnou peníze až po volbách, zůstávají po celou dobu kampaně i v průběhu voleb skrytí a pro veřejnost neznámí. Tabulka 6. Sponzorské finanční dary přijaté po skončení volby 25. 1. 2013 20 Kandidát
Schwarzenberg Karel Sobotka Přemysl Zeman Miloš
Dary celkem
Dary po 25. 1. 2013
Dary po 25. 1. 2013 v %
Dary po 1. 4. 2013
Dary po 1. 4. 2013 v %
36,6 mil.
3, 0 mil.
8, 2%
-
-
15, 0 mil. 26, 0 mil
1, 1 mil. 9, 7 mil.
7, 3 % 37, 3 %
2, 9 mil.
11, 2%
Zdroj: Autorka na základě dat volebních účtů a finančních zpráv kandidátů.
Absence stanovení lhůty po jakou transparentní účty mohou fungovat, a díky tomu způsobené povolební financování a skrývání identity donátorů vytváří prostor pro korupční jednání. Vítěznému kandidátovi je umožněno, aby sháněl a sbíral finanční dary i po volbách pro zaplacení svých pohledávek z kampaně. Je mu dán prostor, aby to mohl uskutečňovat i tím způsobem, že svým sponzorům na oplátku za jejich finanční prostředky (které kandidát použije pro svou osobní potřebu a potřebu statusového zisku – stát se prezidentem) může slíbit takovou službu, při jejímž výkonu se bude odchylovat od svého formálního chování pramenící z jeho veřejné funkce. Zde se může odehrávat již výše popsaný korupční vztah mezi politicky aktivním subjektem a soukromou sférou. Korupce se tak zde může odehrávat především v podobě výměnných služeb.
Stejný případ, který je tím čtvrtým, se týká i Jana Fischera, jeho účetnictví však ještě nebylo uzavřené, nelze ho proto sumarizovat a proto ho zde neuvádím. 20 Data platná ke dni 22. 6. 2013. 19
44
Regulace reklamy Reklama je v zákoně regulována mimo jiné tím způsobem, aby volební agitace, včetně útoku na některého z kandidátů, obsahovala informaci o jejich zadavateli. Zákon také stanovuje při definici volební kampaně, že nesmí být o kandidátech zveřejňovány nepravdivé údaje. Během prezidentské předvolební kampaně se však krátce před druhým kole volby v jednom z celoplošných deníků (Blesk) objevila negativní kampaň, která nesplňovala výše popsaná pravidla. Jednalo se o inzerát agitující proti kandidátovi Schwarzenbergovi, který neobsahoval informace o zadavateli. Vedle toho inzerce obsahovala velmi sporná sdělení na kandidátovu adresu, která sám kandidát vyvrátil (Novinky.cz 2013). I přesto že zákon vymezuje, že propagace nebo volební agitace (ve prospěch i neprospěch kandidáta) šířené prostřednictvím komunikačních medií musí obsahovat informaci o jejich zadavateli a zpracovateli, za porušení tohoto ustanovení není stanovena žádná přímá sankce. Podobně je tomu i v případě, když se poruší průběh volební kampaně ve smyslu její „poctivosti a pravdivosti“. Zákon totiž nehovoří ani o sankci vztahující se na tuto situaci – když se objeví lživá kampaň. Z toho je zřejmé, že nastavená regulace reklamy je takřka zbytečná, pokud není zaveden dobrý systém sankcí postihující veškeré potencionální porušení zákona (systém sankcí viz níže – Sankce). Výdaje na předvolební kampaň a definice volební kampaně Výdaje na volební kampaň kandidátů jsou omezeny zákonným čtyřicetimilionovým limitem v případě jejich účasti v prvním kole a v případě jejich účasti v kole druhém mohou kandidáti utratit za výdaje na kampaň dalších deset milionů korun. Nicméně v české legislativě absentuje explicitní výčet výdajů. Proto zásadní otázka zní, co a jakým způsobem se do zákonného limitu započítává. Jak podotknul advokát Petr Toman, lze říci, že největší problém financování se nachází v záležitostech posouzení toho, co se do zákonného limitu započítá a co nikoli, a v souvislosti s tím jeho dodržení (Toman 2012). První nedostatek souvisí se zákonnou definicí volební kampaně. Současná definice volební kampaně, podle většiny právních i politologických expertů, je nedostatečná. I když je zákonem stanoven limit na výdaje na kampaň, zákon jasně 45
neříká, od kdy musí jednotliví kandidáti vykazovat své příjmy a výdaje. Volební kampaň zákon nějak časově neomezuje 21, právě naopak uvádí, že se za volební kampaň považuje jakákoli propagace kandidáta a volební agitace v jeho prospěch, která trvala ke dni vyhlášení volby prezidenta ve Sbírce zákonů. Dnem vyhlášení první přímé volby prezidenta byl 1. říjen 2012 (dva měsíce před uskutečněním volby). Z toho vyplývá, že do čtyřicetimilionového limitu musí být započítány i náklady na propagaci kandidáta, která probíhala již dne 1. října 2012 nebo později, bez ohledu na to, zda a kdy byla zaplacena (Toman 2012). Kandidáti proto musí do zákonného limitu započítat i ty výdaje na svou propagaci (např. billboardy), které sice byly objednány a zaplaceny už dříve než k 1. říjnu 2012, ale které visely u cest a silnic v den vyhlášení volby. Nebo výdaje za inzeráty či bannery běžící na internetu, které v tento den propagovaly kandidáty, i když mohly být zaplacené již dříve (Toman 2012). Určit takové výdaje a zpětně je zkontrolovat je velmi komplikované. Mimo jiné kandidát, který se rozhodne investovat peníze na svou kampaň dopředu (před oficiálním dnem zahájení kampaně), není povinen provádět platby přes transparentní účet, není povinen zveřejňovat ceny koupených produktů či služeb, ani zveřejňovat sponzory. Kandidát tak má možnost zatajit i to, kdo platil sběr podpisů pro jeho kandidaturu a kolik to stálo. Nikdo z kandidátů nemá povinnost doložit všechny příjmy a výdaje před podáním kandidátní listiny. Všechna tato fakta má možnost kandidát před veřejností zatajit a lidé se nedozvědí, kdo platil tento „ předvolební rozjezd“ a kolik to stálo. Výsledkem takového chování kandidátů může být, dle právníka Jana Kysely, deformace celé soutěže. A rovněž to, „že do nejvýše postaveného úřadu v zemi mohou kandidáta vynést skryté peníze nejasného původu.“ (Kundra 2012). Takovéto pochybnosti má Transparency v případě kampaně kandidáta Zemana, která jasně tvrdí, že podstatná část předvolební kampaně musela být předplacena dříve - než byla povinnost volebních účtů (Boček 2013). Jako příklad může posloužit jeho kampaň, která vybízela k podpoře sběru podpisů pro jeho kandidaturu. Zdali jsou tyto výdaje započítány ve finanční zprávě, není rozpoznatelné. Z výše uvedeného je nutná změna definice předvolební kampaně ke zvýšení transparentnosti. Nová definice by měla jasně vymezovat délku předvolební kampaně, aby účinně zabraňovala permanentním kampaním, shánění „nesmyslných“ finančních částek a tím pádem předčasným zahájení předvolebních kampaní. 21
Ovšem ve vztahu s nepřímým financováním ano (viz 4. kapitola – Financování z veřejných zdrojů).
46
Další problém, související s výše popsaným, nepochybně vzniká při řešení otázky, co zákonná úprava přesně myslí pod pojmem výdaje na volební kampaň započitatelné do zákonného limitu. Myslí tím pouze výdaje na propagaci kandidáta a agitaci v jeho prospěch, dle definice volební kampaně. Nebo tím zákon hovoří o veškerých výdajích obecně, které kandidát a jeho volební štáb vynaloží (Toman 2012). Zákon striktně nedefinuje, co jsou to výdaje na kampaň. Není proto jasné, jestli mezi své výdaje mají započítávat pronájem kanceláře, zakoupení telefonů, osobního automobilu, květiny, počítače atd. nebo jen reklamu (Toman 2012). Podle transparentních účtů lze vidět, že k této otázce přistupovali jednotliví kandidáti a jejich volební výbory odlišně. Např. z transparentního účtu Miloše Zemana je zřejmé, kolik šlo peněz na reklamní média a kolik na materiál apod., ale nelze najít platby týkající se volebního štábu. Při čtení z transparentních účtů Karla Schwarzenberga nebo Jiřího Dienstbiera, lze vyčíst náklady na mediální komunikaci, konzultaci, reklamu, ale i úhrady za pronájem kanceláře, za kancelářské potřeby a její vybavení (židle, stůl, tabule) i úhrady za mzdy. Při posuzování překročení/nepřekročení limitů výdajů na volební kampaň by proto bylo vhodné alespoň rámcové vymezení toho, co se bezpodmínečně musí počítat mezi volební náklady. Velká Británie může posloužit jako příklad, kde jsou výdaje na volební kampaň vyjmenovány. Nejprve zákon uvádí obecné vymezení výdajů jako jakékoli výdaje vynaložené politickou stranou/kandidátem pro volební účely. Jedná se o výdaje, které jsou vynakládány za účelem posílení postavení nebo na podporu volebního úspěchu strany (či kandidáta) pro nadcházející nebo budoucí volby. A poté jsou výdaje v zákoně vyjmenovány: party political broadcasts, advertising, unsolicited material to electors, manifesto or other policy documents, market research and canvassing, media/publicity, transport, rallies or others events (The Electoral Commision). Druhé možné obcházení stanoveného limitu se naskýtá při posuzování správnosti výdajů na plnění, které kandidát získal buď bezplatně, nebo se slevou. Zákon stanovuje, že do čtyřicetimilionového zákonného limitu musí kandidát započítat nikoli cenu, za kterou plnění pořídil, ale cenu obvyklou tohoto plnění. Jestliže tedy kandidát pořídil reklamní kampaň ve sdělovacích prostředcích, na billboardech či na poště se slevou, pak musí do zákonného limitu započítat obvyklou cenu této kampaně, nikoli cenu, kterou výsledně po slevě zaplatil. (Toman 2012). Jak je možné zpozorovat v praxi, třeba i v předvolebních kampaních do Poslanecké sněmovny, bezúplatná plnění 47
a s tím související poskytování slev je jedním ze stále se opakujících neřešených problémů. Otazník neustále visí nad tím, jaká je ta správná obvyklá cena? „Je obvyklou cenou částka, kterou je průměrná cena ostatních dodavatelů poskytovatelů podobných služeb, nebo ta kterou uvede sám konkrétní dodavatel služby? Bude obvyklá cena určována kandidátem nebo některou z reklamních agentur specializujících se na monitoring reklamních investic a ceníkových cen na reklamním trhu? Nebo dokonce bude obvyklou cenu určovat soudní znalec v soudním řízení o překročení nákladů reklamní kampaně konkrétního kandidáta?“ (Toman 2012). Sám zákon na tyto otázky neodpovídá. Záleží pouze na tom, jak se k tomu postaví jednotliví kandidáti a jejich volební výbor či následně volební soud. Když se Česká pozice tázala několika samotných poskytovatelů inzertních ploch, co je to obvyklá cena, nikde nezazněla konkrétní odpověď. Nejčastěji poskytovatelé odpovídali, že je to různé, že to jsou desítky a desítky procent, že cena závisí na čase, vyjednávacích schopnostech, převisu nabídky atd. (Houda 2012). Obvyklá cena je tedy velmi vágní pojem, který si každý může vyložit po svém, ať už s úmyslem obcházet zákon či bez něj. Pro příklad mohu uvést data od společnosti Admosphere, které lze porovnat s uvedenými údaji z finančních zpráv kandidátů. Společnost Admosphere monitorovala hodnotu reklamního prostoru na základě ceníků – bez započítání množstevních slev a případných barterů. Do výzkumu nebyli zahrnuti všichni kandidáti, ale ti s největší kampaní. Na první pohled na data z tabulky 7 je patrné, že se poskytnutá data od dvou různých zdrojů liší. Ve dvou zkoumaných případech kandidáti uvedli o více než polovinu menší částky peněz, které vynaložili na svou kampaň v porovnání s poskytnutými údaji od společnosti Admosphere. Není vyloučeno, že kandidáti mohli poskytnout skutečné údaje, ale v takovém případě je nutné, aby jejich zveřejněné údaje byly rozšířené o množstevní slevy, které jim mohly být poskytnuty. Tabulka 7. Porovnání ceníkové hodnoty reklamního prostoru u jednotlivých kandidátů v období 1. 1. 2012 – 31. 1. 2013 Ceníková hodnota reklamního Výdaje na reklamní prostor Kandidát prostoru dle spol. Admosphere dle kandidátů 71, 6 milionů korun
33, 8 milionů korun
56, 1 milion korun
29, 8 milionů korun
Jan Fischer
47, 5 milionů korun
11, 7 milionů korun
Jiří Dienstbier
18, 2 milionů korun
13, 2 milionů korun
Miloš Zeman Karel Schwarzenberg
Zdroj: Autorka podle dat společnosti Admosphere a finančních zpráv kandidátů.
48
Třetí
možností,
jak
obcházet
čtyřicetimilionový
limit
je
zapříčiněno
nedůkladným a nejasným vykazováním darů od třetích osob či jimi hrazené služby, zboží a jiné výdaje (tzv. bezhotovostní plnění). Pokud za kandidáty platí některé služby, zboží a další výdaje třetí strany, které neprochází volebním účtem, snadno může dojít k obcházení zákona (porušení stanovených stropů na výdaje) a je znemožněna transparentnost financování. Takové skutečnosti mají blízko k případu financování kampaně kandidáta Zemana. Sdružení přátel Miloše Zemana uvedlo, že platilo během kampaně pronájem a provoz kanceláře a výdaje na zaměstnance volebního týmu kandidáta. Během kampaně však tyto výdaje nebyly zveřejněny ze strany sdružení ani ze strany volebního výboru kandidáta Zemana. Podíl sponzorované částky pocházející od tohoto sdružení mohl volič zjistit až po volbách ve zprávě o účetnictví, ve které zjistí celkovou částku, kterou zasponzorovalo kandidáta. Nikdo se však nedozví, jaké veškeré položky sdružení hradilo a kolik tak za ně zaplatilo. Kromě toho veřejnost také nemá šanci zjistiti, odkud skutečně pocházejí peníze na tyto účely. Sdružení nemají povinnost předkládat státu závěrečnou finanční zprávu o svém hospodářství. Díky tomu může fungovat jako prostředník, přes kterého tečou netransparentní finanční zdroje od neznámého subjektu ke kandidátovi. Kontrola Každý kandidát spolu se svým volebním výborem musí předložit zprávu o vedení účetnictví Parlamentu ČR, konkrétně senátnímu mandátovému a imunitnímu výboru. Tato kontrola se však nejeví jako zcela účinná ani nezávislá. Vzhledem k tomu, že je výbor obdařen pravomocemi formální kontroly, a nikoli skutečné, jeho efektivita zůstává na pochybách. Výbor pouze kontroluje, zda kandidáti splnili zákonné podmínky. I když nalezne některé nesrovnalosti, které by vedly k porušení financování volební kampaně, nemůže podat návrh žaloby na provinilého kandidáta k soudu sám, natož udělovat sankce. Jak uvádí zákon, žalobu na ostatní kandidáty mohou podávat pouze sami kandidáti. Otázka závislosti/nezávislost tohoto senátního výboru tkví v tom, že on samotný je součástí politické garnitura. Politické strany, které nominovaly své kandidáty na úřad prezidenta a které jsou navíc zastoupené v Parlamentu, nebudou mít zájem na důsledné kontrole financování volebních kampaní „svých“ kandidátů. I pro ně by to byla „špatná vizitka“, pokud by se v jejich financování objevily nesrovnalosti a třeba i černé financování. Praxe v České republice ukázala, že v těchto a podobných
49
otázkách panuje mezi politickými stranami vzácná shoda a jen zřídka se stává, že by některá tyto nepsané dohody porušila (Šimíček 1997: 165). Je nelogické zvolení takového orgánu pro kontrolu účetnictví jednotlivých kandidátů, když nedisponuje dostatečnými prostředky pro provádění efektivní kontroly. V současné době v České republice není zřízen skutečně nezávislý úřad, který by měl dohled nad financováním prezidentských kampaní na starosti, vykonával efektivní nezávislou kontrolu, sankcionoval kandidáty, kteří nedodržují pravidla, a který by zároveň upřesňoval výklad pravidel, co znamenají a jak se mají dodržovat (Klimešová, Bouda, Bureš 2012). Při tom samotné zřízení nezávislého úřadu pro efektivní kontrolu financování politických stran je nezbytným prvkem protikorupčního opatření. I přes povinnost zavedení transparentního účtu pro prezidentské volby, postrádá veřejný dohled a kontrola smysl. Důvod byl již nastíněn výše – i během kampaně lze financování uskutečňovat anonymně. Veřejnosti se tak nemusí dostávat prostor, aby zavčas, v průběhu kampaně, kontrolovala finance kandidátů. Svou kontrolu může zcela naplnit až po skončení volby po zveřejnění jejich účetnictví. Avšak tato kontrola ze strany veřejnosti také není zcela účinná. Jelikož žádný z občanů nemá právo podat žalobu na kandidáty, zjistí-li, že došlo např. k nějaké trestné činnosti v souvislosti s financováním jejich kampaně. Voliči totiž nejsou osobami k podání žaloby určené. Nicméně občané by měli mít právo seznámit se s financováním politických subjektů a provádět tak kontrolu, s tím, že v případě nějakého jejich pochybení by měli dostatečné prostředky pro uskutečnění náležitých kroků. Je všeobecně známé, že základní kontrolu financování politických stran by měla vykonávat veřejnost. Za tímto účelem by mělo být uděláno vše možné, aby tato kontrola skutečně existovala a byla účinná (Šimíček 1998: 173). Sankce Odpovědnost za financování volební kampaně nese volební výbor. Výbor má nesnadnou úlohu, kdy se po něm vyžaduje, aby určoval, které výdaje se musejí započítat do zákonného limitu na volební kampaň, aby oceňoval bezplatná či zlevněná plnění cenou obvyklou dle zákona a určoval správně jejich výši (Toman 2012). Pokud se volební výbor dopustí překročení zákonného limitu pro financování volební kampaně a dalších ustanovení stanovených zákonem, hrozí mu sankce v podobě peněžních pokut. Rozhodne-li soud rozsudkem o tom, že k porušení pravidel financování volební 50
kampaně skutečně došlo, volební výbor je povinen odnést do státního rozpočtu částku odpovídající jeden a půl násobku stanovené částky soudem určenou. Tyto sankce mohou být hrazeny z volebního účtu (pokud je na něm dostatek peněz na tento odvod) nebo z osobních finančních prostředků členů volebního týmu, jelikož za závazky volebního výboru odpovídají členové společně a nerozdílně vlastním majetkem (Soudní správní řád). Sankce tohoto systému financování jsou omezené svou formou i svým „polem působnosti“. Co se týče jejich formy, jsou omezené pouze na peněžní podobu, která téměř nikdy nemá efektivní dopad ani žádný účel. Na tomto tvrzení se shoduje většina nevládních neziskových organizací zabývající se financováním politických subjektů a jeho transparentností. Sankcionovaní při uvalení tohoto postihu pouze zaplatí finanční pokutu, ale nic jiného se nevyřeší. Žádný faktický trest nevzniká. Limitovanost sankcí v jejich rozsahu se pak týká toho, že se zaměřují pouze a jen na potrestání volebního výboru. Proto i vítězný kandidát, jehož volební kampaň byla netransparentní a jejím uskutečňováním mohla být porušena zákonem stanovená pravidla, může být zvolen do úřadu prezidenta republiky, aniž by mu hrozil nějaký rest. Tato situace pak jistě nepřidá na důvěře veřejnosti v řádný průběh financování kandidátů či úřadu prezidenta republiky, jelikož i ti, co poruší zákony týkající se financování, mohou vládnout bez skutečného postihu. Systém vymahatelnosti nebere v potaz ani udělování sankcí vůči třetím osobám (jak bylo uvedeno blíže v části Regulace reklamy této kapitoly). Z výše popsaného lze usuzovat, že systém sankcí je největší mezerou v zákoně, jelikož ve skutečnosti nic neřeší. Stanovený systém není úplný. Legislativa k tomu určená je skromná či lépe nevyzrálá a nedostačuje současným požadavkům na politické financování. Sankce se netýkají všech potencionálních porušení zákona o přímé volbě prezidenta týkající se volební kampaně. Naopak správný systém sankcí, jak Transparency uvádí, by měl být konstruovány právě tak, aby se adekvátně týkal všech aspektů porušování podmínek financování kandidátů (Klimešová, Bureš, Bouda 2012: 85). Dle Magdaleny Klimešové z Ekologického právního servisu je u stávajícího systému „úplně děravé“ to, že kandidáty ve skutečnosti nemusí nikdo kontrolovat, jelikož stěžovat si mohou pouze kandidáti navzájem. Mimo jiné dodává, že „vlastně žádné sankce neexistují“ (Boček 2013).
51
6. ZHODNOCENÍ SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ PREZIDENTSKÝCH KANDIDÁTŮ 6.1 Zhodnocení systému financování dle základních principů financování Princip rovnost Princip rovnosti představuje vytvoření podmínek pro rovnou politickou soutěž a jeho účelem je minimalizovat finanční rozdíly mezi jednotlivými kandidáty. Zákonná úprava vymezuje podmínky pro rovnou politickou soutěž ve formě nepřímého financování. Každému z kandidátů je poskytnuto bezplatné poskytnutí vysílacího času v médiích (v České televizi a v Českém rozhlase) a je jim vyhrazena plakátovací plocha pro vylepení volebních plakátů. Vyhrazení vysílacího času a vyhrazení plakátovací plochy se dělí mezi kandidáty rovným dílem. Princip rovnosti posiluje také opatření stanovující strop výdajů na kampaň. Kandidáti mají stanovenou maximální částku peněz, které mohou během kampaně utratit. Toto opatření by měla rovněž poskytovat rovnější šance na úspěch ve volbách. Jak bylo ale ukázáno výše, limit na výdaje může být kandidáty několika způsoby porušen. Kandidáti mohou zatajovat vynaložené výdaje na svou kampaň před oficiálním datem jejího zahájení. Nemusejí započítávat do výdajů veškeré náklady spojené s kampaní, neboť zákon neudává, jaké položky se mají započítávat a jaké nikoli. Zároveň se zde nachází problém s problematickým vykazováním nepeněžitých darů a bezúplatných plnění. A jako poslední zjištěná nedokonalost se zde objevuje problém s určením „ceny obvyklé“. Jak doložila tabula 7, existují důvodná podezření odborníků na marketing a reklamu, že náklady, které strany vykazují jako výdaje za kampaň, výrazně neodpovídají realitě (transparency.cz). Lze konstatovat, že systém financování naplňuje do jisté míry princip rovnosti a snaží se kandidátům vytvářet srovnatelné podmínky pro rovnou soutěž, i když jim žádnou přímou finanční podporu pro srovnání podmínek pro vstup do soutěže nevyplácí. Zároveň však, v souvislosti se stanovenými stropy na výdaje, systém selhává a princip rovnosti je narušován. Jako důvod se jeví nedostatečná pravidla týkající se tohoto opatření. Princip rovnosti je tak z určité míry naplněn, ale zároveň i omezen. Princip svobody Zcela zřetelně systém financování uplatňuje princip svobody. Kandidáti jsou odděleni od státu a mohou tak získávat finanční prostředky svépomocí. Ve stávajícím systému 52
financování mají kandidáti legislativou vymezené možnosti, jak získávat finance ze soukromých zdrojů. Fakticky se jedná o jediný zdroj přímého financování kandidátů, tudíž jsou samotní kandidáti z velké části odsouzeni k vlastním schopnostem získávat finance touto cestou. Na druhou stranu může kandidáty limitovat ve shánění těchto zdrojů vlastními schopnostmi to, že je jim stanoven strop na výdaje spojených s kampaní - což se jeví jako rozpor se zásadou svobody. Kandidáti, kteří by byli schopni sehnat více peněz, než jim ukládá zákon, jsou tak omezeni a musí se přizpůsobit pravidlům. V praxi během předvolební kampaně 2012/2013 se však většina kandidátů ani nepřiblížila povolené maximální hranici na výdaje. Lze se proto domnívat, že většina prezidentských kandidátů při uskutečňování své předvolební kampaně tímto opatřením nebyla omezena. Co se týče získaných finančních prostředků pro kampaň 2012/2013, u většiny kandidátů převážily finanční zdroje od fyzických osob. A převážně všichni kandidáti, kteří byli/jsou členy politické strany, získaly velké peněžní částky od politických stran. Lze zhodnotit, že současný systém financování poskytuje značný prostor pro princip svobody, ale do jisté míry je omezen na úkor principu rovnosti (stanovením stropu na výdaje). V praxi to však prezidentští kandidáti výrazně nepocítili. Princip veřejnosti Zásada veřejnosti je českým systém financování prezidentských kandidátů naplňována několika způsoby. Kandidáti mají povinnost zřizovat si transparentní účty a prostřednictvím nich provádět veškeré platby. Tento transparentní účet je dostupný na stránkách kandidátů a přístupný veřejnosti. Úkolem tohoto volební účtu je tak zajištění vyšší transparentnosti a důvěryhodnosti ve financování kandidátů ze strany veřejnosti. Kromě toho princip veřejnosti je posilován tím, že jsou kandidáti povinni předkládat a zveřejňovat závěrečnou zprávu o jejich účetnictví, která musí mít všechny náležitosti dle legislativní úpravy a musí obsahovat přehled všech příjmů a výdajů. Kandidáti mají povinnost svou zprávu také zveřejňovat na svých internetových stránkách spojených s kampaní. Princip veřejnosti, zdá se být, velice silně naplňován. Legislativa obsahuje prvky, které zajišťují princip veřejnosti, jak ve vztahu k občanům, tak ve vztahu ke státu. Jak bylo ale ukázáno v předešlé kapitole, v praxi existuje řada nedostatků, které stojí proti tomuto principu a které plnou transparentnost potlačují. Hlavním problémem se jeví financování kandidátů anonymními sponzory, jejichž 53
totožnost se veřejnost dozvídá až po skončení volby a nejasná pravidla pro vykazování nefinančních darů od třetích osob. Tyto skutečnosti tak princip veřejnosti podlamují. Lze říci, že zákonná úprava obsahuje dostatek nástrojů pro podmínky, které by efektivně uskutečňovaly princip veřejnosti, zároveň se v ní však vyskytují mezery, které jsou pro skutečné naplnění tohoto principu fatální. Princip kontroly Uskutečňování principu kontroly ještě více pokulhává než dvě předchozí zásady. Současný způsob provádění kontrolního procesu nemůže přispívat ke zvýšení jeho důvěry veřejností. Systém kontroly, tak jak je zákonem nastaven, nelze vnímat za nezávislý a účinný. Důvody jsou následující. Auditoři, kteří vyhodnocují účetní zprávy kandidátů, nemohou představovat nezávislou část kontroly, neboť si je kandidáti (či volební výbory) sami vybírají. Státní kontrolu dále tvoří senátní mandátový a imunitní výbor, který, jak sám přiznal, na takovou aktivitu (kontrolu účetnictví) nemá potřebnou odbornou a personální kapacitu. Mimo jiné tím, že je role „kontrolóra“ svěřena samotným politikům, je zřetelně znevěrohodněná nezávislost a objektivita výkonu kontroly. Alespoň veřejný dohled uskutečňován prostřednictvím občanů by mohl tyto nedostatky státní kontroly nahrazovat, ale zákonná úprava mu to neumožňuje. Občané sice mají možnost nahlížet do transparentních účtů i finančních zpráv kdykoli chtějí, nemohou si ale na kandidáty v případě, že poruší pravidla financování předvolební kampaně, „stěžovat“. Veřejnosti také nemusí být v průběhu kampaně odhaleni všichni donátoři kandidátů, jelikož mezery v zákonných pravidlech tomu nahrávají. Pro veřejnost tak zůstávají anonymními dárci. Princip kontroly ze strany veřejnosti je na základě těchto skutečností omezen. Lze zhodnotit, že princip kontroly ve zkoumaném systému financování je silně limitován a není téměř naplňován, i když některé prvky pro něho žádoucí obsahuje. Je zřejmé, že dohled nad financováním prezidentských kandidátů prováděný senátním výborem je nedostatečný. Žádnou účinnou, faktickou a nezávislou kontrolu systém financování nezajišťuje. Senátní mandátový a imunitní výbor jen stěží supluje roli nezávislého orgánu.
54
Princip vymahatelnost Princip vymahatelnosti je taktéž nedostatečný. Sankce postihují pouze volební výbor a nikoli jiné subjekty, které mohou porušit zákon. Stávající systém vymahatelnosti dále nepostihuje všechna pochybení v souvislosti s porušováním pravidel. Je nezbytné, aby byl rozšířen o další možnosti udělování trestů a pokut. Naplňování této zásady je výrazně slabé a společně s principem kontroly jsou nejslabšími články ze zkoumaných zásad. Paradoxně by však tyto dva principy měli být těmi nejvíce naplňovanými. Ty ostatní věci – transparentní účet, limity na výdaje a jiná opatření týkající se zbylých třech zásad jsou důležité, ale bez možnosti sankcí a přezkumu nemohou řádně fungovat. 6.2 Zhodnocení systému financování na základě doporučovaných opatření inventurydemokracie.cz V práci bylo představeno, že zákonná úprava obsahuje následující opatření pro zvýšení transparentnosti financování, jimiž jsou: regulace reklamy, transparentní účet, limity na výdaje, vyúčtování přístupné online, a také, ovšem z nedostatečné části, sankce. Z tohoto zjištění lze shledat míru transparentnosti nastaveného systému financování dle doporučovaných opatření (inventurademorkacie.cz). Tabulka 8 ukazuje, že pouze tři opatření (2., 3., 4.) jsou splňována na 100 %. Deváté opatření je naplňováno pouze z poloviny, kdy kandidáti zveřejňují své účetnictví online, avšak pro jeho 100 % splnění by zákon musel vymezovat odevzdání finanční zprávy v jednotné formě. Dvanácté opatření je naplňováno pouze z jedné třetiny, kdy se vymahatelnost vztahuje pouze na volební výbor, a nikoli na samotné kandidáty a další třetí osoby. Zbylých devět opatření systém financování neobsahuje. Podle procentuálního výpočtu zákonná úprava zkoumaného systému umožňuje 32 % míru transparentnosti - dle společně navrhovaných opatření neziskovými organizacemi. Zákonná úprava tak neobsahuje ani polovinu doporučovaných opatření pro zvýšení transparentnosti a snížení prostoru pro korupční jednání. Tabulka 8. Výsledné zhodnocení doporučovaných opatření systému financování prezidentských kandidátů Opatření pro zvýšení transparentnosti 1, Definice a vymezení kampaně.
Zhodnocení na základě legislativní úpravy NE
Hodnocení v % 0%
2, Regulace reklamy.
ANO
100 %
3, Transparentní účet. 4, Limity na výdaje. 5, Vykazování nepeněžních dar bezúplatných plnění.
ANO ANO NE
100 % 100 % 0%
55
6, Povinnost převádět dary nad 10 000 Kč bezhotovostně. 7, Zákaz přijímání darů a bezúplatných plnění od právnických osob. 8, Dary pouze od osob s volebním právem. 9, Online zveřejňování vyúčtování a jeho podoba. 10, Nezávislí auditoři 11, Nezávislý kontrolní úřad 12, Sankce.
NE
0%
NE
0%
NE
0%
ANO – zveřejňování finančních zpráv online NE- jednotná podoba finančních zpráv NE
50 %
NE NE- postihování samotných kandidátů ANO – postihování volebního výboru NE – postihování třetích osob
0%
Zdroj: Autorka práce.
56
0%
33, 3 %
ZÁVĚR Financování politických subjektů a jejich předvolebních kampaní je ve světě vnímáno jako velký a stále aktuální politický problém. Důvodem je jeho spojitost s korupčními skandály, které jsou médii poodhalovány. Demokratické státy proto běžně přijímají do svých zákonů opatření, aby minimalizovala taková rizika a zvýšila transparentnost financování politiky. I česká zákonná úprava přijala pro svůj systém financování prezidentských kandidátů některá taková opatření, neboť po celou dobu existence České republiky je financování politických stran spojováno s korupcí, podezřelými anonymními dárci a dalšími podobnými jevy. V této práci jsem se pokusila analyzovat systém financování prezidentských kandidátů z perspektivy transparentnosti. V práci jsem sledovala úkol poskytnout ucelený přehled systému financování prezidentských kandidátů a jeho nedostatků, což by mohlo v budoucnu přispět k vytvoření lepšího legislativního rámce pro financování politiky a předejít tak vysledovaným chybám. Stanovila jsem si dva cíle. Prvním bylo představit a zhodnotit zkoumaný systém dle základních principů financování a druhým cílem bylo zhodnotit zkoumaný systém dle jeho transparentnosti a určit jeho nedostatky. Abychom si mohli utvořit ucelenou představu o vztahu politického financování, transparentnosti a fenoménu korupce, v první části práce jsem nejprve definovala tyto dva pojmy – transparentnost a korupci. Ještě dříve, než jsem přistoupila k samotnému tématu českého financování prezidentských kandidátů, věnovala jsem se představení základních principů financování. Ukázala jsem, že tyto principy jsou opodstatněné a že mají své logické příčiny a důvody, aby byly systémem financování naplňovány. Dále jsem teoreticky vymezila způsoby financování a možnosti jeho regulace, které mohou být součástí systémů financování prezidentských kandidátů. Následně jsem se soustředila na detailní vymezení systému financování dle zákonné úpravy, a tudíž na jeho teoretické fungování. Ve stěžejní části této práce (kapitoly 5) jsem podala analytický popis toho, jak byl systém financování uskutečňován v předvolebních kampaní 2012/2013 s ohledem na jeho nedostatky a obcházení zákonné úpravy. Aplikování základních principů na stávající zákonnou úpravu financování prezidentských kandidátů dopadlo následovně. V práci bylo ukázáno, že mezi nejslaběji naplňované principy se řadí princip kontroly a vymahatelnosti. Ostatní tři principy 57
systém financování také neobsahuje zcela úplně, nicméně pro jejich naplnění má výraznější potenciál v podobě již zavedených opatření. Tato opatření jsou však degradována nedostatečnými pravidly v zákoně. V úvodu práce jsem si položila tři výzkumné otázky, které souvisí s vytyčeným druhým cílem této práce. První výzkumná otázka práce je zaměřená na transparentnost zkoumaného systému financování podle předem daných kritérií. V práci bylo ukázáno, že systém financování prezidentských kandidátů zahrnuje těchto pět opatření ze zkoumaných dvanácti: regulace reklamy, transparentní účet, limity na výdaje, vyúčtování přístupné online. První tři kritéria zákon vymezuje úplně, ostatní dvě jsou zákonem naplňována jen omezeně. Díky tomu systém financování umožňuje pouze 32 % míru transparentnosti dle navrhovaných opatření inventurydemokracie.cz a dalších neziskových organizací. Druhá výzkumná otázka se týká toho, zdali se v systému financování objevuje prostor pro korupci. V práci byla pro korupci zvolena definice Josepha S. Nye. Na základě ní bylo v páté kapitole, při analytickém popisu nedostatků tohoto systému, ukázáno, že se v něm prostor pro korupci nalézá - největším problémem se jeví umožnění financování kandidátů po skončení volby, zejména pak financování vítězného kandidáta. Jako příklad bylo uvedeno takovéto financování již úřadujícího prezidenta Miloše Zemana, který po svém zvolení pobíral několika milionové dary, které veřejnosti mohou oprávněně připadat jako dary, které kandidát sehnal od sponzorů stylem: „Zafinancuj mě a já ti na oplátku poskytnu službu z mého výkonu funkce.“ Nebo i naopak ze strany sponzorů mohlo zaznít: „Tak já tě zafinancuji a ty mně za to poskytneš nějakou službu.“ Třetí výzkumná otázka se zaměřila na celkové zhodnocení prezidentského systému financování. V práci bylo zjištěno, že navzdory zavedení opatření přispívající ke zvýšení transparentnosti a snížení výskytu korupce při politickém financování, průběh předvolební kampaně může probíhat netransparentně i s rizikem korupčního jednání. Na základě zjištěného konstatuji a odpovídám tak na třetí výzkumnou otázku, že stávající systém financování prezidentských kandidátů, tak jak jej vymezuje stávající zákonná úprava, není ideální a má značné nedostatky. I přes zavedená opatření, lze uskutečňovat kampaň netransparentně, a tudíž řádný průběh předvolební kampaně může
58
být narušen. Jako konkrétní nedostatky systému financování prezidentských kandidátů byly shledány a identifikovány tyto následující: 1. Nejasná pravidla o zveřejňování totožnosti dárců. 2. Absence povinnosti provádět platby bezhotovostně od určitého vyššího peněžního limitu. 3. Nezablokování volebního účtu pro provádění plateb po skončení volby či odevzdání účetnictví. 4. Absence vymezení přesné definice a její doby trvání. 4. Problém financování kampaně před zřízením transparentního účtu. 5. Nejasné vymezení nákladů (výdajů) na předvolební kampaň. 6. Problém s určením co je to „cena obvyklá“. 7. Nejasná pravidla pro vykazování nepeněžních darů. 8. Absence povinnosti zveřejňovat účetnictví občanských sdružení, která úzce spolupracují s kandidáty na jejich předvolební kampani. 9. Nedostatečné prostředky pro umožnění veřejné kontroly a absence nezávislého úřadu pro kontrolu financování prezidentských kandidátů. 10. Omezený systém sankcí. Nelze si nevšimnout, že identifikované nedostatky vycházejí i z absence některých opatření z tabulky 1 či 8 v zákonné úpravě. Lze se domnívat, že pokud by byla do legislativy zbylá opatření implementována a zákonodárci by ji schválili, průběh prezidentských předvolebních kampaní by probíhal řádně a transparentněji. Nicméně podle slov Transparency je vhodné podotknout: „I ten nejlépe propracovaný zákon o financování politických subjektů a politických kampaní může selhat, pokud nebude existovat dostatečná vůle a společenský tlak na zveřejňování průkazných informací o financování“ (Krnáčová 2006:76). Práce sledovala jako hlavní úkol uvedení do problematiky transparentnosti financování prezidentských kandidátů, neboť tato oblast (a obecně financování politických subjektů) je v české politologii doposud opomíjena. Práci lze považovat za přínosný a doplňující text týkající se fenoménu transparentnosti politického financování, který může posloužit jako podklad pro zkoumání transparentnosti předvolebních kampaní u jednotlivých prezidentských kandidátů, či pro komparace financování prezidentských kandidátů z jiných zemí. V neposlední řadě pak práce může 59
být zázemím pro vytvoření nového, lepšího návrhu systému pro financování prezidentských kandidátů či politického financování obecně. Na základě zjištění je třeba konstatovat, že v případě financování politických kandidátů chybí jakékoli sankce při porušování pravidel. V tomto směru by mohl být orientován i další výzkum, nezapomínejme ovšem, že hlavní slovo má zákonodárce.
60
Seznam použitých tabulek a obrázků Seznam použitých tabulek Tabulka 1. Opatření pro zvýšení transparentnosti a snížení korupce ............................ 12 Tabulka 2. Kategorie korupce ........................................................................................ 21 Tabulka 3. Struktura finančních darů prezidentských kandidátů dle poskytovatelů ...... 35 Tabulka 4. Struktura darů prezidentských kandidátů dle částky .................................... 36 Tabulka 5. Celkové výdaje prezidentských kandidátů na předvolební kampaň ............. 38 Tabulka 6. Sponzorské finanční dary přijaté po skončení volby 25. 1. 2013. ................ 44 Tabulka 7. Porovnání ceníkové hodnoty reklamního prostoru u jednotlivých kandidátů v období 1. 1. 2012 – 31. 1. 2013.................................................................................... 48 Tabulka 8 .Výsledné zhodnocení doporučovaných opatření systému financování prezidentských kandidátů ................................................................................................ 55
Seznam použitých obrázků Obrázek 1. Obrázek znázorňujícím vnímání míru korupce ve veřejných institucích ze strany veřejnosti (mezinárodním srovnání) .................................................................. 6 Obrázek 2. Mapa znázorňující index vnímání korupce (CPI) v roce 2012 ...................... 7 Obrázek 3. Znázornění příčiny zájmu o kontrolu financování politických stran............ 25 Obrázek 4. Znázornění příčiny zájmu o kontrolu financování prezidentských kandidátů.... ................................................................................................................... .25
61
Seznam použitých zkratek AV – Akademie věd BBC – British Broadcasting Corporation CESTA – Centrum pro sociálně-tržní ekonomiku a otevřenou demokracii CPI – Corruption Perceptions Index ČEZ – České energetické závody ČR – Česká republika ČSSD – Česká strana sociálně demokratická ECB – Evropská centrální banka GRECO – Skupina států proti korupci KDU-ČSL – Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová ODS – Občanská demokratická strana OSN – Organizace spojených národů PMZ – Přátelé Miloše Zemana SPOZ – Strana práv občanů Zemanovci
62
PRAMENY A LITERATURA
Prameny Civil Law Convention on Corruption GRECO. 2013. Třetí kolo hodnocení
- Hodnotící zpráva Česká republika -
Transparentnost financování politických stran. Hlavní kniha analytické evidence Jiřího Dienstbiera Konvence OSN proti korupci 2004 Mangus, Ohman. 2011. „Vztah politiky a ekonomiky v Evropě a USA“ Příspěvek přednesený na konferenci Financování politických stran. Praha, 6. 10. 2011. Soudní řád správní Transparentní účet prezidentského kandidáta Jana Fischera Transparentní účet prezidentského kandidáta Jiřího Dienstbiera Transparentní účet prezidentského kandidáta Karla Schwarzenberga Transparentní účet prezidentského kandidáta Miloše Zemana Transparentní účet prezidentského kandidáta Přemysla Sobotky Transparentní účet prezidentské kandidátky Táni Fischerové Transparentní účet prezidentského kandidáta Vladimíra Franze Transparentní účet prezidentské kandidátky Zuzany Roithové Účetní zpráva o volební kampani Jana Fischera Úmluva OSN proti korupci 2003 Zákon č. 254/2004 Sb., o omezení plateb v hotovosti Zákon č. 275/2012 Sb., zákon o volbě prezidenta republiky Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví 63
Závěrečná finanční zpráva Miloše Zemana Závěrečná zpráva prezidentské volební kampaně Karla Schwarzenberga Literatura Babincová, Eva. 2011. Média v politickém Marketingu a volebních kampaních. Diplomová práce. Brno: Masarykova Universita. Biezen, Ingrid van. 2003. Financing political parties and election campaigns guidelines. Německo: Council of Europe Publishing. Čichoň, Milan. 1998. „Financování politických stran“. Politologický časopis 5 (2): 161170 s. Čichoň, Milan. 2000. Právní aspekty financování politických stran. Rigorózní práce. Brno: Masarykova Universita. Duyne, Petrus van. 1999. Boj proti korupci: způsob a stanoviska. In: Boj proti korupci. 1999. Praha: Institut pro kriminologii a sociální prevenci. 1-44 s. Frič, Pavol, Jiří, Kabele. 1999. Korupce jako sociální fenomén. In: Frič, Pavol (ed.) 1999. Korupce na český způsob. Praha: Nakladatelství G plus C. 9-35 s. Chmelík, Jan, Viktor Porada, Jana Viktoryová, Dezider Bango. 2003. Pozornost, úplatek a korupce. Praha: Linde. Kabická, Klára, Jan Němec, Pavla Tichá. 2011. Financování přímé volby prezidenta ve vybraných zemích. Praha: Parlamentní institut. Klimešová, Magdaléna, Radim Bureš, Petr Bouda. 2012. Financování politických stran v České republice a potřebné změny regulace. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Kolaříková, Zuzana. 2012. Financování politických stran v České republice: možnosti a limity reformy. Diplomová práce. Brno: Masarykova Universita. Krnáčová,
Adriana.
2006.
Transparentní
procesy
v politickém
rozhodování.
In: Ondráčka, David, Adriana Krnáčová, Michal Štička, Petr Kolář, Petr Prchal. 2006. Transparentní procesy v politickém rozhodování. Praha: Transparency International ČR.
64
Kundra, Ondřej. 2012. „Kolik stojí prezident. Odkud kandidáti berou peníze a co jsou za ně ochotní dárcům slíbit?“ Respekt 23 (37/září): 19-22 s. Lebedová, Eva. 2010. Role negativních kampaní v systému politické komunikace České republiky. Disertační práce. Olomouc. Nasschmacher, Karl-Heinz. 2003. Political Parties, Funding and democracy. In: Reginald, Austin, Maja Tjernström (eds). 2003. Funding of Political Parties and Election Campaings. Stockholm: IDEA. 1-19 s. Novotný, Bořivoj. 2000. Financování volební kampaně. In: Šimíček, Vojtěch. 2000. Volební kampaň v České republice. Brno: Masarykova Universita. Nye, Joseph S. 1967. „Corruption and Political Development: A cost-benefit analysis“. Political Science Review 61 (2): 417-427. Ohman, Magnus. 2012. Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database. Stockholm: International IDEA. Orosz, Ladislav. 2000. Financovanie politických strán na Slovensku a ich verejná kontrolovateľnosť. In: Transparency International Slovensko (ed.). 2000. Financovanie politických strán. Bratislava: Vydavateľstvo Róbert Vico. Outlý, Jan. 2003. Strany a stát, volby a finance. Olomouc: Periplum. Outlý, Jan. 2008. Financování politických stran státem. Poznámky k českému modelu. Dostupné z http://publib.upol.cz/~obd/fulltext/Politologica1/Politologica8.pdf (20. 6. 2013) Redlawsk, David P., James A. McCannSource. 2005. „Popular Interpretion of Corrution and their Partisan Consequences“. Political Behaviour 27 (3): 261-283 s. Reed, Quentin. 1999. Korupce v privatizaci českou cestou. In: Frič, Pavol (ed.) 1999. Korupce na český způsob. Praha: Nakladatelství G plus C. 159-202 s. Rozehnal, Aleš. 1999. Korupce a český právní řád. 48-79 s. In: Frič, Pavol (ed.) 1999. Korupce na český způsob. Praha: Nakladatelství G plus C.
65
Roztočil, Aleš. 1998. Financování politických stran v České republice a srovnání jeho právní úpravy v evropských zemích. In: Šimíček, Vojtěch (ed.) 1998. Financování politických stran v České republice. Brno: Mezinárodní politologický ústav. 23-44 s. Safarik, Joanna. 2007. Financování volebních kampaní v USA. Praha: Parlamentní institut. Sedláčková, Markéta. 2012. Důvěra a demokracie. Praha: SLON. Smith, A. Bradley. 1995. Campaign Finance Regulation: Faulty Assumption and Undemocratic Consequence. Dostupné z: http://www.cato.org/pubs/pas/pa238.html (22. 6. 2013) Šimíček, Vojtěch 1997. „Vybrané otázky financování politických stran v České republice.“ Politologický časopis 4 (2): 160-168 s. Šimíček, Vojtěch. 1995. „Poznámky k financování politických stran.“ Politologický časopis 2 (1): 15-24 s. Tabery, Erik. 2008. Hledá se prezident. Praha: Respekt Publishing 2008. Vít, Klepárník. 2012. Jak zlepšit legislativní rámec financování politických stran? K sociálně-demokratickému návrhu. Praha: CESTA. Dostupné z: http://www.centrumcesta.cz/files/prectete-si/publikace/policy-briefs/PB3-2012-Kleparnik.pdf (20. 6. 2013) Vymětal, Petr. 2003. „Korupce“. Politologická revue 1 (6): 3-33 s. Walecki, Marcin. 2003. Money and Politics in Central and Eastern Europe. In: Reginald, Austin, Maja Tjernström (eds). 2003. Funding of Political Parties and Election Campaings. Stockholm: IDEA. 71-79 s. Novinové články Novotný, Jan, Tomáš Syrovátka. 2013. „Skrýt zákon a ošálit zákon je hračka“ Mladá fronta Dnes, 21. 3. 2013. 3 s. Syrovátka, Tomáš, Jana Klímová. 2013. „Prezidentské volby sečteno: Zeman: miliony až po volbě“ Mladá fronta Dnes, 21. 3. 2 s.
66
Internet E15. 2011. „Transparency International vadí, že politici neodsoudili korupci a nepodpořili
Michálka“
4.
1.
2011
(online).
Dostupné
z: http://zpravy.e15.cz/domaci/udalosti/tic-vadi-ze-politici-neodsoudili-korupci-anepodporili-michalka-388528 (20. 6. 2013) Bártová, Eliška, Martina Machová. 2013. „Tajní dárci Zemana: Na účty připluly anonymně
statisíce“
aktualne.cz,
22.
1.
2013
(online).
Dostupné
z: http://aktualne.centrum.cz/prezidentske-volby/clanek.phtml?id=769150 (22. 6. 2013) Boček, Jan. 2012. „Osm hříchů aneb analýza volebního účtu budoucího prezidenta Miloše Zemana“ iHned.cz, 7. 2. 2013 (online). Dostupné z: http://data.blog.ihned.cz/c159261100-analyza-volebniho-uctu-milose-zemana (22. 6. 2013) inventurademokracie.cz. 2012. „Doporučení ke změnám regulace financování politických
v České
stran
republice“
Dostupné
z: http://www.inventurademokracie.cz/wp-content/uploads/2013/01/Pozicni-dokumentnevladnich-organizaci-k-hospodareni-stran_22102012.pdf (22. 6. 2013) Kubr, Milan. 2013. „Přímá demokracie bez předsudků a bez iluzí“ blog.aktualne.cz, 22. 3.
2013
(online).
Dostupné
z:
http://blog.aktualne.centrum.cz/blogy/milan-
kubr.php?itemid=19510 (22. 6. 2013) Kudláčková, Lucie, Martina Machová. 2013. „Další Zemanovo prvenství: Dostal nejvíc peněz
mimo
účty“
aktualne.cz,
13.
2.
2013
(online).
Dostupné
z: http://aktualne.centrum.cz/prezidentske-volby/clanek.phtml?id=770665 (22. 6. 2013) Kudláčková, Lucie. 2013. „Zemanův trik: 18 milionů za kampaň odhalí až po volbách“ aktualne.cz, 4. 2. 2013 (online). Dostupné z: http://aktualne.centrum.cz/prezidentskevolby/clanek.phtml?id=770435 (22. 6. 2013) Novinky.cz. 2013. „Negativní kampaň proti Schwarzenbergovi porušuje zákon“ 25. 1. 2013 (online). Dostupné z: http://www.novinky.cz/domaci/291319-negativni-kampanproti-schwarzenbergovi-porusuje-zakon.html (18. 5. 2013) Pálková, Šárka. 2013a. „Senát shání dva miliony, aby mohl zkontrolovat vyúčtování prezidentské
kampaně“
lidovky.cz,
20.
67
3.
2013
(online).
Dostupné
z: http://www.lidovky.cz/senat-shani-2-miliony-chce-aby-penize-v-kampanizkontrolovali-auditori-1zc-/zpravy-domov.aspx?c=A130319_140045_ln_domov_spa (19. 5. 2013) Pálková, Šárka. 2013b. „O kontrolu prezidentských účtů mají zájem 3 firmy. Ceny zatím tají“ lidovky.cz, 30. 3. 2013. Dostupné z: http://www.lidovky.cz/o-kontroluprezidentskych-uctu-maji-zajem-3-firmy-ceny-zatim-taji-pyb-/zpravydomov.aspx?c=A130430_163645_ln_domov_hm (19. 5. 2003) Přemysl, Honda. 2012. „Vejde se Jan Fischer do finančních limitů na kampaň“ ceskapozice.cz,
15.
12.
2012
(online).
Dostupné
z: http://www.ceskapozice.cz/domov/politika/vejde-se-jan-fiser-do-financniho-limituna-kampan (22. 6. 2013) Toman, Petr. 2012. „Financování v prezidentské kampani: minové pole“ ceskapozice.cz, 19.
12.
2012
(online).
Dostupné
z:
http://www.ceskapozice.cz/domov/pravo-
bezpecnost/finance-v-prezidentske-kampani-minove-pole?showcomments=1 2013) www.admosphere.cz www.commoncause.org www.ecb.int www.electoralcommission.org.uk www.globalintegrity.org http://www.jan-fischer.cz/ http://www.premyslsobotka.cz/ http://prezident.roithova.cz/ http://prezidentkatf.cz/ www.soc.cas.cz www.transparency.cz
68
(22.
6.
www.transparency.org http://vladimirfranz.cz/
69
ABSTRAKT Tato vědecká práce se zabývá systémem financování prezidentských kandidátů, resp. jejich předvolebních kampaní, z perspektivy transparentnosti. Práce zkoumá míru transparentnosti tohoto systému na základě opatřeních, která doporučují neziskové nevládní organizace působící v ČR. Cílem je představit a zhodnotit stávající systém financování, zdali je transparentní a umožňuje řádný průběh předvolebních prezidentských kampaní. Nedílnou součástí práce a vytyčeného cíle je identifikovat nedostatky, které zkoumaný systém obsahuje. Práce vychází z průběhu předvolebních prezidentských kampaní 2012/2013 a skutečností, které se během ní udály.
ABSTRACT This present thesis explores the funding system of the presidential candidates, strictly speaking election campaign, from perspective of the transparency. The thesis examines the degree of the transparency of this system based on criterions, which are recommended by NGOs operating in the Czech Republic. The aim of the thesis is to present and evaluate the current funding system, whether it is transparent and enables regular course of the presidential election campaigns. An inseparable part of this thesis and of its aim is to identify deficiencies that the examined the system contains. The thesis is based on the course of presidential election campaign 2012/2013 and events that have occurred during it.
70
