Adviesaanvraag Maatschappelijke Adviesraad Thema: Responsiviteit en Legitimiteit Datum: 31 maart 2009
Inleiding Dit is de eerste adviesaanvraag aan de Maatschappelijke Adviesraad van de VOraad. De adviesaanvraag gaat over de maatschappelijke legitimiteit van scholen en hun responsiviteit op ontwikkelingen in hun omgeving en de samenleving. Het bestuur van de VO-raad vindt dit een belangrijk thema gezien verschillende ontwikkelingen in de maatschappij en binnen de scholen. Het bestuur heeft een visie ontwikkeld en vastgelegd in een beleidsagenda met de naam “Investeren in vertrouwen”. Hierin is afgesproken dat de sector een dialoog wil aangaan met de samenleving en helder wil zijn over wat haar bijdrage is aan de samenleving. Bij het concretiseren van deze visie constateert de VO-raad een aantal dilemma’s. Deze dilemma’s legt het bestuur van de VO-raad ter bespreking voor aan de Maatschappelijke Adviesraad. Kader De dienstverlening van maatschappelijke instellingen staat steeds meer ter discussie en daarmee de eisen die aan de maatschappelijke dienstverleners worden gesteld (WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, 2004). De WRR spreekt over een veranderende maatschappij waarin mondige burgers met een geëmancipeerde vraag steeds meer wensen van de maatschappelijke dienstverlening. De burger verwacht kwaliteit van de voorzieningen en de maatschappelijke instellingen die de diensten leveren, worden onder druk gezet. Oog voor verscheidenheid vraagt veel van de publieke dienstverlening. Het besef dat de publieke diensten in samenhang moeten worden bekeken wordt steeds sterker. Het voortgezet onderwijs zit volop in dat proces. In het verleden voerden de schoolbesturen vooral uit wat het ministerie voorschreef. Scholen waren uitvoeringsorganisaties. Als gevolg van de decentralisatie met de daarbij horende autonomie werden de schoolbesturen in toenemende mate zelf verantwoordelijk voor het te voeren beleid. Veel besturen hechten aan deze autonomie en willen daar inhoud aan geven. Dit legt een druk bij besturen en schoolleiders. In een tijd waarin de samenleving in hoog tempo verandert, wordt die druk alleen maar groter. In dit licht bezien, pleit de Onderwijsraad in de nota “De stand van educatief Nederland 2009” ervoor na te denken over hoe de belangstelling van de samenleving voor het onderwijs het meest ten goede kan komen aan het onderwijs. In de ogen van de Onderwijsraad zou het goed zijn als er een nieuwe maatschappelijke identificatie met het onderwijs ontstaat. Een van de aanbevelingen die in dit verband wordt gedaan is ervoor te zorgen dat voorhoedes op alle maatschappelijke terreinen zich meer committeren aan het onderwijs.
Voor het voortgezet onderwijs betekent dit dat op alle niveaus binnen de onderwijsorganisatie (van nevenlocatie tot bestuur) dient te worden nagedacht over een manier om een aantal gezichtsbepalende personen uit de eigen omgeving bij de school te betrekken. Daarmee worden deze mensen beter gefaciliteerd om medeverantwoordelijkheid te dragen voor toekomstige generaties. Het is aan de scholen hierin keuzes te maken. Ze moeten daarbij zelf hun grenzen stellen waarbij uitgangspunt is dat de kerntaken (kwalificatie en socialisatie) niet in het geding komen. Dit alles dient te gebeuren in afstemming met de ouders (Zie Onderwijsraad, “Onderwijs en maatschappelijke verwachtingen”, 2008). Deze ideeën passen ook volledig binnen de ambities van de VO-raad, zoals die verwoord staan in “De beleidsagenda voor het voortgezet onderwijs 2007-2011” (Investeren in vertrouwen). Hierin is afgesproken dat de dialoog wordt aangegaan met de samenleving en dat het voortgezet onderwijs helder zal zijn over wat haar bijdrage is aan de samenleving. “Scholen staan daarbij voor de vraag hoe zij vorm kunnen geven aan het partnerschap met ouders en hoe ze de relatie met de omgeving kunnen versterken om samen het belang van de individuele leerling te dienen”. Verder is afgesproken dat het voortgezet onderwijs een actieve rol speelt in het debat over de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. “Bij het bepalen van de maatschappelijke opdracht moet steeds de vraag worden gesteld wat dit de samenleving mag kosten en of de overheid de financiële middelen beschikbaar wil stellen. Daarnaast is het belangrijk dat scholen – samen met hun partners – kunnen inspelen op de specifieke lokale situatie en dus voldoende ruimte hebben om passende keuzes te maken.” De samenleving heeft een verantwoordelijkheid om samen met de besturen en hun scholen te werken aan de realisatie van de opdracht van de school. Zonder deze wisselwerking is het vrijwel onmogelijk aan de vragen van de samenleving gehoor te geven. Responsiviteit en legitimiteit Het thema responsiviteit en legitimiteit vormt het vertrekpunt voor een discussie binnen de sector van het voortgezet onderwijs. Waarom is dit thema van groot belang? Het gaat hier om de vraag of en hoe besturen en hun scholen inspelen op de wensen uit de samenleving. Scholen zijn al lang niet meer alleen bezig met hun basistaken (kwalificeren en socialiseren). De samenleving vraagt wel erg veel meer. Moeten er programma’s worden aangeboden over eetgedrag van kinderen of omgaan met geld? Ligt het op de weg van de leerkracht om ook de thuissituatie van leerlingen onder de loep te nemen? Ziet het bestuur een taak voor de scholen weggelegd om sociale problemen in de wijk aan te pakken? Ook gaat het om onderwijsgerelateerde onderwerpen als omgang met lesuitval of schoolkosten. Wat doen besturen en hun scholen wel en wat doen ze niet. Hoe responsief zijn ze dus. De te maken keuzes moeten ertoe bijdragen dat er draagvlak is en blijft voor de prestaties van de school. Zonder deze legitimatie in de samenleving kan een maatschappelijke organisatie, wat een school is, niet bestaan. Dit is het principiële verschil met de vroegere situatie. Tijdens de verzuiling was de legitimatie verankerd in de zuil. Later legitimeerde de overheid. Nu zullen de scholen
zelf moeten zorgen voor legitimatie. Deze legitimatie kan niet ontleend worden aan de wet of de markt, maar moet verdiend worden onder de belanghebbenden. Legitimatie wordt verkregen uit verschillende bronnen: resultaat, vertegenwoordiging, verantwoording en identificatie (WRR, Vertrouwen in de school, 2009 en Bewijzen van goede dienstverlening 2004 ). Als VO-sector ervaren we het verwerven van zo’n nieuw soort legitimatie als een gezamenlijke opdracht. Als de VO-sector doof blijft voor en onvoldoende inspeelt op de wensen uit de samenleving, zal de politiek zich gelegitimeerd voelen om eenzijdig in te grijpen en voor te schrijven wat er moet gebeuren. Wel geldt dat scholen (beleids)ruimte nodig hebben om op schooleigen wijze antwoorden te formuleren die aansluiten bij hun missie en identiteit. Op dit moment zijn veel scholen actief in het zoeken naar overlegvormen die een bijdrage kunnen leveren aan de invulling van deze responsiviteit. In deze aanpak staat centraal het bevorderen van de horizontale dialoog met direct betrokkenen. Op dit moment zijn zo’n 150 scholen betrokken bij het project Vensters voor Verantwoording. In dit project geven scholen aan de hand van indicatoren inzicht in de kwaliteit van hun dienstverlening en het handelen van hun professionals. En brengen zo een dialoog op gang. Er zijn meer ideeën en instrumenten. Zo valt de invoering van een visitatiesysteem te overwegen, zoals dat ook een plaats gekregen heeft bij de woningcorporaties (zie rapport Stuurgroep Meijerink, “Nieuw arrangement overheid – woningcorporaties”, november 2008), Burgerschapsvorming, een sluitend onderwijsaanbod, het tegengaan van segregatie, het zijn voorbeelden van taken die de afgelopen jaren aan het onderwijs zijn toebedacht. Recent is de hernieuwde aandacht voor rekenen en taal. Hoe kunnen scholen het best omgaan met deze veelheid aan maatschappelijke verwachtingen? Bestuurders, schoolleiders, docenten zullen toch zelf moeten bepalen wat zij tot hun maatschappelijke opdracht rekenen. Zij moeten zich bewust zijn van hun rol als deskundige begrenzer van de ruimte waarbinnen de school zijn taken naar behoren kan uitvoeren. De schoolleider als poortwachter die grensoverschrijdingen voorkomt en de kerntaak van het onderwijs bewaakt. Die rol moet worden erkend door alle betrokkenen. Ook door de overheid. De kern van onze maatschappelijke opdracht bestaat hierin dat wij ja zeggen tegen deze poortwachterfunctie en dat we bereidheid tonen, samen met betrokkenen, garant te staan voor de kwaliteit van de dienstverlening. Dilemma’s Dilemma 1: Een taakorganisatie of een maatschappelijke dienstverlener? M.a.w.: beschouwt de school zich als uitvoerder van een overheidsopdracht of stemt hij zijn diensten af op vragen uit de samenleving? Kunnen scholen zich richten op wat zij zelf zien als dé taak van de school en op de wijze waarop zij die taak het best denken te kunnen uitvoeren of moeten ze dat in overleg doen met hun omgeving? Belanghebbenden kunnen daarbij uiteenlopende
wensen formuleren. Reageren op de wensen uit de samenleving roept direct de vraag op naar de mogelijke opbrengsten versus kosten. In hoeverre valt te verwachten dat de opbrengsten voor de school en de samenleving, in termen van kwaliteitsverbetering en publieke toegevoegde waarde en draagvlak, opwegen tegen de kosten, in termen van inzet van menskracht. Er zal dan geïnvesteerd moeten worden in overleg en samenwerking om de juiste dingen te doen en ze ook goed te doen. Casus: Onderwijstijd. Overheid en ouders claimen tenminste de wettelijk vereiste onderwijstijd. Het benutten van die tijd is noodzakelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. Voor ouders speelt daar ook de wens mee dat ze de kinderen niet steeds thuis willen krijgen op momenten dat ze werken. Docenten claimen ruimte voor een schooleigen kwaliteitsdefiniëring die niet te vertalen valt in uren. Schoolleiders wijzen op het feit dat ze excellent scoren (in de rapporten van de inspectie) en toch beboet worden. Ook speelt de inadequate bekostiging. Leerlingen vrezen dat de extra uren inhoudsloos zullen zijn (willen juist géén ophok-uren). Dilemma 2 : Als de school kiest voor een responsieve houding, dan blijft de vraag: hoe te kiezen tussen al die soorten wensen en verlangens. Kiezen voor een (soort) voorkeursutilisme, het sociale contract of toch een plichtethiek. De maatschappij, de wijk, de gemeente, ouders en leerlingen hebben allemaal hun eigen verlangens. Besturen zullen zich de vraag stellen of ze op die verlangens zullen inspelen. “Verder zijn de wensen en verwachtingen die uitgaan richting scholen in de loop der jaren steeds diverser geworden. Soms zijn verwachtingen zelfs onderling strijdig. Dit maakt het er voor scholen niet gemakkelijker op, temeer daar de belangen van de verschillende vragende partijen in de huidige kenniseconomie alsmaar groter zijn geworden.” (Onderwijsraad: “Onderwijs en maatschappelijke verwachtingen”, pag. 30) Doordat tegenstrijdige wensen worden geuit, zijn keuzes soms ook omstreden. Focus op de twee basisfuncties maakt dat makkelijker, maar maakt de school weinig responsief. Kunnen en mogen scholen zich afzijdig houden van de vragen uit de samenleving? Wanneer de school inspeelt op de wensen van de samenleving is het nodig verantwoording af te leggen over de gemaakte keuzes. Maar hoe kan de school dat doen met behoud en versterking van draagvlak? Casus: Een VWO school ergens in de Randstad. De school trekt goede leerlingen zonder grote sociale problemen. De prestaties van de school zijn dan ook zeer goed te noemen, evenals de naam van de school onder (potentiële) ouders en leerlingen. Het personeel is zeer tevreden. Er heerst rust in de school. Alle aandacht gaat uit naar het onderwijs, ‘zoals het hoort’. De omgeving, de regio, kent echter grote maatschappelijke problemen. Er is sprake van segregatie, de probleemgevallen komen bij enkele scholen in het voortgezet onderwijs terecht. Er wordt grote druk op de school uitgeoefend, door gemeente, sectororganisatie en andere organisaties om in een lokaal arrangement de maatschappelijke problemen aan te pakken. Hoewel er begrip is voor het feit dat de maatschappelijke problematiek om een brede aanpak
vraagt, kiest de school voor de eigen leerlingen. De vrees dat de kwaliteit van het onderwijs onder druk komt te staan door een toestroom van ‘andere’ leerlingen is te groot. Dilemma 3: Op welke kwaliteitsaspecten wordt gestuurd? Gelden de rationele en meetbare criteria van de overheid of geldt de (vaak niet of moeilijk meetbare) toegevoegde waarde? Creating public value! Wanneer doet de school het goed? Ook het resultaat, de geleverde kwaliteit van een school kan geheel verschillend gewaardeerd worden. Interne belanghebbenden kunnen een ander oordeel hebben over de geleverde prestaties dan extern belanghebbenden (bijvoorbeeld de inspectie). Zie bijvoorbeeld het onderzoek naar de tevredenheid in verpleegtehuizen uit 2005. Hoe worden prestaties in termen van output (diploma’s) en outcome (publieke toegevoegde waarde) tegen elkaar afgewogen? En wat is de functie van input en processturing? Waarop moet gestuurd worden? Casus: In de zorg (verpleeghuizen) is hiervan een mooi voorbeeld te vinden. Toenemende kritiek op de kwaliteit van de zorg in de verpleeghuizen (pyjamadagen en ongelukken) was in 2006 reden voor nader onderzoek naar die kwaliteit. Driekwart van de instellingen zou de minimale zorg niet kunnen garanderen. Uit de diverse onderzoeken kwam een zeer wisselend beeld naar voren. Opvallend daarbij was een onderzoek onder de cliënten, de bewoners zelf. De ouderen gaven hun woon- en leefsituatie het rapportcijfer 7,6. Hiermee, zo lijkt het, logenstraffen de bewoners het geklaag van de laatste jaren door buitenstaanders/de politiek dat het alleen maar kommer en kwel is in de zorginstellingen. Dilemma 4: Wachten op vrijheid om te ondernemen of al beginnen en tegen de beperkingen van de kaders aanlopen? Van bestuurders wordt verwacht dat ze inspelen op de wensen van de samenleving. Dat vraagt om de nodige manoeuvreerruimte. Ook in het onderwijs geldt dat de regelgeving niet zelden achter de ontwikkelingen aanloopt. Moeten de besturen de verantwoordelijkheid nemen om, al dan niet samen met partners, aan de slag te gaan of blijven ze binnen de financiële kaders en regelgeving van OCW totdat de beperkingen zijn opgeheven. In het eerste geval bestaat het risico dat regelgeving nauwgezet wordt gehandhaafd en daarmee investeringen (in tijd of geld) verloren gaan. In het tweede geval worden probleemsituaties pas later aangepakt en kan kostbare tijd verloren gaan. Casus: School in een omgeving met veel probleemleerlingen. In samenwerking met diverse organisaties wordt een speciale locatie gecreëerd waar een deel van deze jongeren tijdelijk wordt opgevangen. Expertise wordt deels van buiten gehaald. Vanuit een gespecialiseerde particuliere organisatie. Er worden zeer goede resultaten geboekt. Toch blijkt dat het niet is toegestaan onderwijsgelden hiervoor (voor die specialisten) in te zetten en daardoor dreigt het initiatief te stranden.
