Actief ambtelijk apparaat
Ervaringen van inwoners met het gemeentelijk welstandsbeleid Gemeenschappelijke rekenkamercommissie Skarsterlân, Heerenveen en Lemsterland 9-3-2010
Stibabo, Warffum/Groningen.
Inhoudsopgave VOORWOORD VAN DE VOORZITTER HOOFDSTUK 1. VRAAGSTELLING EN ONDERZOEKSVERANTWOORDING ............. 3 1.1
Centrale vraagstelling en deelvragen ........................................................................... 3
1.1
Toegepaste onderzoeksmethoden ................................................................................ 4
HOOFDSTUK 2. KADERSTELLING ...................................................................................... 5 2.1
Het Rijk........................................................................................................................ 5
2.2
De gemeente ................................................................................................................ 7
2.3
Hûs en Hiem ................................................................................................................ 7
HOOFDSTUK 3. DE UITVOERINGSPRAKTIJK .................................................................. 9 3.1
De uitvoeringspraktijk bij de gemeente ....................................................................... 9
3.2
De uitvoeringspraktijk bij Hûs en Hiem .................................................................... 10
HOOFDSTUK 4. ERVARINGEN VAN BURGERS MET WELSTANDSTOEZICHT ....... 13 4.1
Opmerkingen vooraf .................................................................................................. 13
4.2
Informatie vooraf over procedure en welstandscriteria ............................................. 14
4.3
De beleving van de bejegening .................................................................................. 14
4.4
Afronding van de procedure ...................................................................................... 15
4.5
Het enquêteformulier van Hûs en Hiem .................................................................... 16
4.6 Algemene bevindingen naar aanleiding van de telefonische enquête, mede in het licht van de gedachtewisseling met burgers ......................................................................... 16 HOOFDSTUK 5. LEMSTERLAND, SKARSTERLAN EN HEERENVEEN ....................... 18 5.1
Het zelfonderzoek van Hûs en Hiem ......................................................................... 18
5.2
Vergelijking van de beleids- en uitvoeringspraktijk in de convenantsgemeenten .... 19
HOOFDSTUK 6. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN................................................... 21 6.1
Conclusies .................................................................................................................. 21
6.2
Aanbevelingen ........................................................................................................... 22
2
HOOFDSTUK 1.
VRAAGSTELLING EN ONDERZOEKSVERANTWOORDING
1.1 Centrale vraagstelling en deelvragen De centrale vraagstelling in het voorliggende onderzoek is: Wat zijn de ervaringen van inwoners in de gemeente Skarsterlân met het gemeentelijke welstandsbeleid? Twee elementen in deze vraagstelling behoeven een toelichting. In de eerste plaats wordt gesproken over ervaringen. Ervaringen zijn subjectieve belevingen en in dit onderzoek is dan ook niet de vraag aan de orde of de ervaringen waar of onwaar zijn. De ervaringen van burgers zoals ze aan ons verteld zijn hebben wij als uitgangspunt genomen. Wij hebben dat zo veel mogelijk geobjectiveerd door bij een groot aantal burgers via een telefonische enquête naar deze ervaringen te vragen. Dat deel van het onderzoek is kwantitatief. Daarnaast heeft de rekenkamercommissie zelf een gesprek gehad met een aantal aanvragers van bouwvergunningen waarin uitgebreid over de procesgang van een aanvraag gesproken is. Dat deel van het onderzoek, alsmede de waarnemingen bij hoorzittingen van de Welstandscommissie, is te karakteriseren als kwalitatief. Het tweede element in de centrale probleemstelling betreft de term gemeentelijke. Hiermee zijn niet alleen de contacten tussen burgers en de gemeentelijke organisatie van Skarsterlân bedoeld, maar ook de behandeling van de bouwaanvraag door de gemeentelijke welstandscommissie Hûs en Hiem. Om ervaringen goed te kunnen plaatsen is het van belang om de context waarin deze ervaringen worden opgedaan in beeld te brengen. Daarom zal een belangrijk deel van deze onderzoeksrapportage aandacht besteden aan de kaders waarbinnen aanvragen voor bouwvergunningen moeten worden behandeld (zie hoofdstuk 2) en aan de uitvoeringspraktijk zoals die in Skarsterlân aanwezig is (zie hoofdstuk 3). Omdat dit onderzoek ook is uitgevoerd in de twee andere convenantgemeenten, kunnen overeenkomsten en verschillen tussen enerzijds Skarsterlân en anderzijds Heerenveen en Lemsterland vastgesteld worden (zie hoofdstuk 5). Boven geformuleerde centrale vraagstelling is te verfijnen in de volgende deelvragen: Kaderstelling: •
Welk kader heeft de raad voor het welstandbeleid vastgesteld?
•
Wat zijn de hoofdpunten van dat kader, zowel wat inhoud als procedures betreft?
Uitvoeringspraktijk: •
Hoe is het proces van bouwaanvraag tot vergunningverlening georganiseerd?
•
Wat is de rol van derde-belanghebbenden daarbij?
•
In welke mate maakt het college gebruik van de speelruimte het die door de raad vastgestelde welstandsbeleid aan het college laat?
•
Hoe motiveren welstandscommissie en het college hun advies respectievelijk besluit?
•
Wat is de snelheid van totstandkoming van het welstandadvies van Hûs en Hiem en van het gemeentelijke besluit?
•
In hoeverre is de uitvoeringspraktijk rechtmatig, doelmatig en doeltreffend?
•
Worden het beleid en de uitvoeringspraktijk periodiek geëvalueerd?
3
Resultaten: •
Hoe worden het kader en de uitvoeringspraktijk door burgers en eventueel andere belanghebbenden ervaren?
•
Zijn burgers, gemeente en belanghebbenden tevreden met de adviezen van Hûs en Hiem en met de besluiten van de gemeente?
Als hierboven wordt gesproken over rechtmatigheid dan gaat het enerzijds om de vraag of het gemeentelijke beleid een correcte vertaling is van het rijksbeleid ter zake en anderzijds om de vraag of de uitvoeringspraktijk in overeenstemming is met het eigen gemeentelijke beleid. Bij doelmatigheid gaat het voornamelijk om de snelheid van afhandeling door Hûs en Hiem en door de gemeente. Doeltreffendheid betreft in dit onderzoek de mate waarin burgers, belanghebbenden en de gemeente tevreden zijn over de uitgebrachte adviezen van Hûs en Hiem en genomen besluiten van de gemeente. 1.1 Toegepaste onderzoeksmethoden Het onderzoek is tot stand gekomen door de toepassing van vier methoden van onderzoek. Om het kader vast te stellen is voornamelijk dossieronderzoek gedaan. Van Hûs en Hiem is het jaarverslag bestudeerd. De uitvoeringspraktijk is voornamelijk in kaart gebracht door interviews met de verantwoordelijk bestuurder en de ambtenaren. Voor een lijst met geïnterviewde personen verwijzen wij naar bijlage 1. De ervaringen van burgers zijn op twee wijzen verkregen. Allereerst is een telefonische enquête gehouden onder burgers die het gehele proces van een bouwaanvraag tot en met een advies van de welstandscommissie hadden doorlopen. Van de 23 benaderde respondenten hebben uiteindelijk 20 mensen deelgenomen aan de enquête. Na de telefonische enquête heeft de rekenkamercommissie zelf een uitgebreid gesprek gevoerd met 4 burgers van Skarsterlân. Van de kant van de rekenkamercommissie namen aan deze zogenoemde gedachtewisseling met burgers de voorzitter, een extern lid van de commissie en het raadslid in de commissie deel. Voorts was de externe onderzoeker met secretariële ondersteuning aanwezig. Deze gedachtewisseling met burgers is door de commissie als zeer verhelderend ervaren. Omdat er voor elke casus ruim de tijd was, kon de commissie zich een goed beeld vormen van de belevingsaspecten die vanuit het perspectief van de burger samenhangen met een bouwaanvraag. Voorts viel het de commissie op dat de deelnemende burgers naast kritiek ook positieve punten over de behandeling door de gemeente en Hûs en Hiem naar voren brachten. Tenslotte is zoek gebruik gemaakt van participerende waarneming; de door de rekenkamercommissie ingehuurde externe onderzoeker heeft de centrale en de lokale welstandscommissie bezocht om zelf een beeld te vormen van de gang van zaken bij zittingen van deze commissies. In deze onderzoeksrapportage zal wat betreft de beleving van burgers de nadruk liggen op de gegevens uit de telefonische enquête (zie hoofdstuk 4). Over de informatie die de commissie heeft opgedaan in de gedachtewisseling met burgers is vertrouwelijkheid toegezegd. Deze informatie zal derhalve als zodanig niet herkenbaar in dit rapport zijn terug te vinden. Zoals gezegd is die informatie voor de commissie belangrijk geweest; niet alleen vanwege de verstrekte informatie, maar ook als achtergrond waartegen de andere onderzoeksresultaten geïnterpreteerd konden worden.
4
HOOFDSTUK 2.
KADERSTELLING
Verschillende actoren spelen een rol bij de kaderstelling: het Rijk, de gemeente en Hûs en Hiem. 2.1 Het Rijk Het kaderstellende rijksbeleid voor bouwaanvragen is te vinden in de Woningwet. Voor wat betreft welstand was 1 juli 2004 een belangrijke datum. Toen werd artikel 12a lid 1 toegevoegd, waarin bepaald werd dat de gemeenteraad een Welstandsnota met welstandscriteria moet vaststellen. Deze welstandscriteria dienen zowel door het College als de Welstandscommissie (conform artikel 12b lid 1) te worden toegepast. Voorts werd bepaald dat het advies van de welstandscommissie schriftelijk moet worden uitgebracht en deugdelijk moet worden gemotiveerd.
Welstand (art 1 lid 1 sub q Ww) Stelt welstandsnota vast (art 12a Ww)
Raad
Sneltoetscriteria
Welstandscriteria
Aanvraag reguliere bouwvergunning Aanvraag lichte bouwvergunning
(art. 44 lid 1 Ww.)
Reguliere aanvraag
Reguliere aanvraag in twee fasen (art 56a Ww.)
(art. 44 lid 3 Ww.) jo. Bbl H III
Ambtenaar
Welstandcommissie
Welstandsadvies
College
(art 12 lid 2 Ww) jo. Welstandsnota
Geen aanvraag nodig
Bouwaanvraag
Aanvrager/klager na overleg met gemandateerde ambtenaar
Welstandvrije gebieden
Excessenregeling (art 12 lid 1 Ww.) jo. Welstandsnota Klacht bij bestaande bouw – ook in welstandsvrij & bouwvergunningvrije situaties
Welstandsvrij (art 12 lid 2 Ww. jo. Welstandnota) of Bouwvergunningvrij (art. 43 Ww.) jo. Bbl H II Welstandcommissie uitsluitend indien klacht is ingediend
Strijd met redelijke eisen van welstand
Ernstige mate strijd met redelijke welstand
(art 12, 12a lid 1 onder a Ww.)
(art 12 lid 1 en 12a lid 1 onder b Ww.)
Besluit tot afgeven of weigeren bouwvergunning
Besluit tot verplichten tot voorzieningen (art 13 Ww.)
(art 44 lid d Ww.)
Jaarlijks verslag hoe wordt omgegaan met de adviezen (art. 12c Ww.)
Het bovenstaande schema geeft globaal aan wat de wet aan verantwoordelijkheden aan de actoren op lokaal niveau voorschrijft. Ter toelichting nog het volgende:
5
Reguliere en licht-vergunningsplichtige bouwplannen De wet maakt onderscheid tussen reguliere en licht-vergunningsplichtige bouwaanvragen.Wat onder een licht-vergunningplichtig bouwplan wordt verstaan, is te vinden in het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bbl), hoofdstuk III. Lichte bouwaanvragen kunnen worden beoordeeld met zogenaamde sneltoetscriteria; bij reguliere aanvragen is een welstandsadvies verplicht. Criteria voor bouwvergunningvrij bouwen zijn te vinden in Bbl, hoofdstuk II. Sneltoetscriteria Naast welstandscriteria kan de Raad in de Welstandsnota zogenaamde sneltoetscriteria opstellen. Deze criteria kunnen gezien worden als een verzameling standaardoplossingen die slechts in uitzonderlijke gevallen bezwaren zullen oproepen. Ze zijn in beginsel eenduidig opgesteld, zodat ambtenaren kunnen toetsen of een vergunning aan deze criteria voldoet. Ze zijn alleen toepasbaar op zogenaamde licht-vergunningplichtige bouwplannen. Bij twijfel kan ook hier advies van de Welstandcommissie ingewonnen worden. Excessenregeling De raad kan in de welstandsnota een excessenregeling opnemen. Deze is bedoeld om bij bestaande bouwwerken die in ernstige strijd zijn met redelijke eisen van welstand deze strijdigheid op te heffen (artikel 12 lid 1 Woningwet). Deze regeling kan ook gebruikt worden in welstandsvrije gebieden. Welstandvrij gebied In de Welstandnota kan de gemeente zogenaamde welstandsvrije gebieden aanwijzen. Dit betekent dat bewoners in die gebieden in principe zonder vergunning kunnen bouwen of verbouwen. De enige mogelijkheid die de gemeente dan nog heeft om in te grijpen als zij oordeelt dat er sprake is van ernstige strijdigheid met redelijke eisen van welstand is het toepassen van de excessenregeling. Gefaseerde procedure De wet biedt de mogelijkheid om reguliere bouwaanvragen in één of in twee fasen te behandelen (art. 56a Ww). Kiest de aanvrager voor een twee-fasen procedure dan kan alleen in de eerste fase een bouwvergunning geweigerd worden op grond van welstand. In fase twee is vooral aandacht voor de voorschriften krachtens de bouwverordening. In fase twee kunnen en mogen overwegingen van welstand geen rol meer spelen. Welstandsadvies en College-besluit De Welstandscommissie (Hûs en Hiem) geeft een advies aan de gemeente. Het College neemt vervolgens een besluit. Het advies van de Welstandscommissie is niet bindend; het College maakt dus een eigen afweging en kan afwijken van het advies van de welstandscommissie. Tegen het advies van de welstandscommissie kan een burger of een andere belanghebbende geen bezwaar of beroep in stellen. Die mogelijkheid van bezwaar en vervolgens beroep heeft de burger of derde belanghebbende wel bij een besluit van het College. Uiteindelijk beslist dan de administratieve rechter. Het college mag een second opinion bij een andere Welstandcommissie vragen. Openbaarheid en rapportageverplichtingen De vergaderingen van de Welstandcommissie zijn sinds 2004 openbaar (art 12b lid 2 Ww). De commissie moet volgens art. 12 lid 4 jaarlijks over de wijze waarop zij geadviseerd heeft verslag uitbrengen aan de gemeenteraad. Het College heeft de verplichting om de raad te informeren over de wijze waarop is omgegaan met de ontvangen adviezen. 6
In het Bouwbesluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning (Biab) zijn onder meer eisen te vinden, waaraan tekeningen moeten voldoen. Om aan alle eisen te kunnen voldoen, moet de aanvrager van de bouwvergunning over deskundigheid beschikken die normaliter alleen bij professionals is te vinden. Samenvattend kan worden opgemerkt dat het Rijk met deze regelgeving het formele kader voor de uitvoering in een gemeente bepaalt. Het betekent dat de gemeenteraad een Welstandnota moet vaststellen en dat het college na indienen van bouwaanvragen moet selecteren welke aanvragen worden voorgelegd aan de Welstandcommissie. Vervolgens moet de Welstandcommissie in het openbaar vergaderen en het college adviseren of de bouwaanvraag voldoet aan redelijke eisen van welstand. Dat advies moet helder geformuleerd zijn en op schrift worden gesteld. Het college kan vervolgens bezien of ze op grond van dezelfde criteria tot een gelijkluidend oordeel komt. 2.2 De gemeente De gemeenteraad heeft in juni 2004 de eerste Welstandnota vastgesteld. Sindsdien is hij jaarlijks vernieuwd. De nota is opgesteld door bureau Vijn en lijkt in opbouw sterk op de welstandnota’s van Lemsterland en Heerenveen. Deze gelijkenis komt omdat deze gemeenten gebruik hebben gemaakt van dit bureau. De laatste nota is in 2009 gereed gekomen. De aanpassingen dienen om nieuwe ontwikkelingen en inzichten te verwerken. In de nota wordt het belang van welstand beschreven, de plaats in het ruimtelijk beleid weergeven en uiteengezet hoe de procedures verlopen. De procedures zijn zeer globaal beschreven; een deskundige begrijpt hoe het georganiseerd is, maar een burger die voor het eerst aanvraagt kan er niet uit halen welke stappen hij moet nemen, welke formulieren hij moet invullen of wie hij moet benaderen voor vragen. Het grootste deel van de nota is een omschrijving van zestien deelgebieden met voor elk gebied de daar geldende criteria. In enkele gevallen wordt er verwezen naar beeldkwaliteitplannen, die blijkens de tekst onderdeel zijn van de welstandnota. Een van de plannen gaat over Wyldehoarne, dat deels is aangewezen als welstandsvrij gebied. Er wordt hier geëxperimenteerd met zogeheten prestatievergunningen. Mensen die een kavel kopen, kunnen hiervoor kiezen en krijgen met minder criteria te maken. Zij moeten in ruil daarvoor wel beloven bepaalde prestaties te leveren, bijvoorbeeld op het gebied van energiebesparing. De gemeente denkt de kwaliteit op peil te houden middels criteria uit het bestemmingsplan. In de welstandsnota zijn sneltoetscriteria voor lichte bouwaanvragen en een excessenregeling opgenomen. Gemeenteambtenaren nemen bewust veel ruimte om zelf te toetsen aan de hand van de sneltoetscriteria. Men gaat daarbij uit van de intern opgebouwde deskundigheid. Ook wordt van Hûs en Hiem gevraagd, zo is te vinden in de welstandsnota, dat zij een ‘voldoet mits’-advies zodanig helder omschrijft, dat de aanvraag verder is af te doen middels ambtelijke toetsing. 2.3 Hûs en Hiem Hûs en Hiem is een samenwerkingsverband van dertig gemeenten. Het is de Welstandcommissie voor heel Fryslân met uitzondering van de gemeente Sneek. De commissie heeft zich gesplitst in Lokale Commissies, in elke gemeente één, de Bureaucommissie en de Centrale Commissie; de laatste twee commissies houden hun vergaderingen in Leeuwarden. Juridisch gezien is er geen verschil tussen deze commissies. De Centrale Commissie, bestaande uit zes externe en twee interne adviseurs, is de eigenlijke Welstandcommissie, terwijl beide andere commissies het mandaat hebben om namens deze centrale commissie adviezen te geven. De
7
Bureaucommissie bereidt de zittingen van de Centrale Commissie voor, maar kan ook besluiten dat een zaak voldoende helder is om direct af te handelen. Hûs en Hiem kan informatie bij de gemeente opvragen. Ze kan ook besluiten een bezoek te brengen aan de locatie. In de regel komt ze tot een advies. Dit kan zijn: ‘voldoet’, ‘voldoet mits’ of ‘voldoet niet’ aan de eisen van redelijke welstand zijn. Luidt het advies ‘voldoet niet’, dan moet het ontwerp worden aangepast en opnieuw aan de commissie worden voorgelegd. Bij ‘voldoet mits’ is aan het advies te zien wat er in het bouwplan moet worden aangepast. Sommige gemeenten handelen het dan verder zelf af. Skarsterlân doet dit zo. De Lokale Commissie, bestaande uit twee leden (vaak architecten), vergadert in de regel tweewekelijks. Namens de gemeente woont een ambtenaar van de gemeente de zittingen van de Lokale Commissie bij. Hij/zij vervult de rol van vraagbaak voor de commissie en verzorgt het secretariaat (agendering, uitnodigen aanvragers). Het is niet de bedoeling, dat de gemeentelijke ambtenaar zich direct met de totstandkoming van het advies bemoeit. Wel kan de ambtenaar desgevraagd informatie geven over het geldende bestemmingsplan, over de inhoud van de aanvraag of over de bestemming van de betreffende locatie. De Lokale Commissie kan een bouwaanvraag doorsturen naar de Centrale Commissie in Leeuwarden. Dit doet de lokale welstandscommissie wanneer de leden het onderling niet eens kunnen worden of wanneer de leden er niet zeker van zijn dat ze voldoende kennis hebben om tot een goed oordeel te komen. Ook als er een nieuw type bouwontwerp binnenkomt, wordt deze aanvraag vaak ter beoordeling doorgestuurd om ervoor te zorgen dat de Welstandscommissie met een eenduidige uitspraak komt over de interpretatie van de geldende criteria ten aanzien van dit nieuwe type. Deze interpretatie wordt daarna overal toegepast. Voordat een bouwplan naar de centrale commissie gaat, wordt het bouwplan besproken in de Bureaucommissie. De Bureaucommissie is een collegiaal overleg van vijf tot zes personen en zij besluit of het plan aan de leden van de Centrale Commissie moet worden voorgelegd, dan wel dat het oordeel over aanvraag voldoende duidelijk is om het advies zelf af te geven. Ongeveer 95% van de aan welstandstoezicht onderworpen bouwplannen wordt in de Lokale Commissie afgehandeld. De aanvrager heeft niet het recht om een hem onwelgevallig advies van de Lokale Commissie voor te leggen aan de Centrale Commissie te Leeuwarden. Formeel is er immers geen onderscheid tussen een advies van dat van de Lokale Commissie en de Centrale Commissie. Lokale commissie Bureaucommissie Centrale commissie
Bemensing Twee adviseurs Collegiaal overleg van vijf à zes personen Zes externe en twee interne adviseurs
Lokatie Joure
Percentage afgehandeld 95%
Leeuwarden
3%
Leeuwarden
2%
Commissieleden van de Lokale Commissie en de externe leden van de Centrale Commissie worden regelmatig vervangen. Wettelijk worden commissieleden voor drie jaar in dezelfde gemeente in de commissie benoemd en kunnen slechts eenmaal voor een termijn van drie jaar worden herbenoemd (art. 12b lid 4 Ww).
8
HOOFDSTUK 3.
DE UITVOERINGSPRAKTIJK
In dit hoofdstuk zal worden nagegaan hoe, gegeven de in hoofdstuk 2 beschreven kaders, de uitvoeringspraktijk in de gemeente Skarsterlân er uit ziet. We maken daarbij om redenen van overzichtelijkheid een onderscheid in de uitvoeringspraktijk bij de gemeentelijke organisatie en de praktijk bij Hûs en Hiem. We realiseren ons dat die uitvoeringspraktijk sterk in elkaar grijpen en van elkaar afhankelijk zijn. 3.1 De uitvoeringspraktijk bij de gemeente De uitvoeringspraktijk in de gemeente Skarsterlân begint informeel. Aanvragers van bouwvergunningen die dat wensen, kunnen hun aanvraag voorbespreken en krijgen adviezen om hun aanvraag zo in te dienen, dat naar verwachting van de ambtenaar Hûs en Hiem positief zal adviseren. Na dit (eventuele) informele vooroverleg, onderzoeken de gemeenteambtenaren of ze de welstandtoets zelf met behulp van de zogeheten sneltoetscriteria mogen uitvoeren. Pas als dat niet het geval is, wordt de bouwaanvraag voorgelegd aan Hûs en Hiem. In beide gevallen proberen de ambtenaren mee te denken met de belangen van aanvragers. Een goede kwaliteit van de bebouwing zien contactambtenaren wel als belangrijk, maar dit belang moet in evenwicht zijn met andere belangen van de aanvrager en van de omwonenden. Een deel is vast te leggen in de welstandnota, maar bijvoorbeeld de omvang van de bouw kan beter worden vastgelegd in het bestemmingsplan. Als een aanvraag moet worden voorgelegd aan de welstandscommissie, bevorderen ambtenaren dat de aanvragers ook voor de zitting van de Lokale Commissie worden uitgenodigd. Aanvragers die op de aanvraag bouwvergunning hebben aangegeven dat zij hun bouwplan mondeling willen toelichten op de zitting van de Welstandscommissie, krijgen een uitnodiging. In een enkel geval is er vooroverleg met Hûs en Hiem en de aanvrager. Dit resulteert in een niet bindend vooradvies. De aanvrager moet daarvoor een bedrag betalen maar dit wordt afgetrokken van het tarief dat bij het uiteindelijk advies in rekening wordt gebracht. Dat betekent dat alleen wanneer de aanvrager na het vooradvies de aanvraag niet doorzet, hij kosten moet dragen. De gemeente adviseert aanvragers om de wat meer complexe bouwvergunningen in twee fasen aan te vragen. De welstandstoets maakt onderdeel uit van de eerste fase. Deze manier van werken maakt het mogelijk om onderdelen van de aanvraag in de eerste fase vast te leggen, terwijl aan onderdelen van de tweede fase nog kan worden gewerkt. Gemeenteambtenaren stimuleren de leden van de Welstandcommissie om vooral te kijken naar de grote lijnen en om de adviezen begrijpelijk te schrijven voor burgers. In het verleden is er een gesprek geweest met de directeur van Hûs en Hiem over een van de leden van de Lokale Welstandscommissie die volgens de ambtenaren te veel aandacht had voor de details. De directeur begreep de wensen van de gemeente. Hierna waren de adviezen van Hûs en Hiem begrijpelijk. Aanvragers die het niet eens zijn met het welstandsadvies kunnen via overleg met een ambtenaar of met de verantwoordelijke wethouder een poging doen het college te bewegen om het advies van Hûs en Hiem naast zich neer te leggen. In de meeste van deze gevallen, geeft de contactambtenaar een advies dat door de wethouder wordt overgenomen. Het komt sinds de wetswijziging in 2004 nog maar zelden voor dat burgers met klachten over de welstand direct naar de wethouder stappen.
9
Als het college een onwelgevallig advies niet negeert, kan de aanvrager tegen het besluit van het college bezwaar maken. Het College kan er dan voor kiezen een second opinion van een andere Welstandcommissie te vragen. Vaak wordt gekozen voor de Welstandcommissie in de gemeente Sneek, omdat deze de enige is die naast Hûs en Hiem in Friesland opereert. Ook kan uitgeweken worden naar bijvoorbeeld Drents Plateau, een commissie die voor gemeenten in Drenthe werkzaam is. Als de aanvrager en het college het hierna nog steeds oneens zijn, kan de aanvrager in bezwaar bij het College en vervolgens in beroep bij de bestuursrechter. Zo ver komt het echter zelden en ieder geval niet bij de gevallen die tijdens ons onderzoek werden bestudeerd. Als de Welstandcommissie een advies in de categorie ´voldoet niet´ (aan redelijke eisen van welstand) afgeeft, maakt in het merendeel van de gevallen de aanvrager een nieuwe tekening om alsnog een ‘voldoet’ of ‘voldoet mits’ te verkrijgen. De wethouder typeert zijn benadering van de adviezen van de Welstandcommissie als pragmatisch. Helaas zijn er geen gegevens binnen de gemeente bekend over hoe vaak het College afwijkt van de adviezen van de Welstandscommissie. In het Jaarverslag Welstandscommissie is aangegeven, dat een enkele keer per jaar wordt afgeweken. Als het College een positief welstandsadvies overneemt, wordt de bouwvergunning verleend en kunnen derde-belanghebbenden bezwaar maken. Dat kan mede op grond van welstand. In de praktijk blijkt ook het indienen van bezwaar door een derde belanghebbende een zeldzaamheid te zijn. In één interview bij een andere gemeente kwam naar voren dat bezwaren van omwonenden zich bovendien niet altijd richten op de welstandcriteria, maar zich vaak richten op het tegenhouden van het bouwwerk als zodanig. De welstandcriteria worden er dan bijgehaald in de hoop dat hiermee het gewenste afstel wordt behaald. Hûs en Hiem stuurt een algemeen jaarverslag aan alle aangesloten gemeenten. De gemeente voegt daar een eigen specifiek verslag aan toe. 3.2 De uitvoeringspraktijk bij Hûs en Hiem Hûs en Hiem maakt voor elke gemeente standaardfolders. Daarin staat dat wordt getoetst of een bouwaanvraag voldoet aan ‘redelijke eisen van welstand’. Er wordt niet verwezen naar de criteria van de plaatselijke Welstandnota. Wel wordt aangegeven dat door de gemeenteraad criteria zijn vastgesteld voor (delen van) de gemeente. Ook wordt aangegeven dat vergaderingen van de Welstandadviescommissie openbaar zijn. In de folder staat de informatie over de plaats, data en tijdstippen van de vergaderingen van de Lokale Welstandcommissie. Ook worden in de folder de namen, mailadressen en telefoonnummers van ambtenaren genoemd waarmee contact kan worden opgenomen. Gemeenten kunnen deze folders aan aanvragers meesturen bij de ontvangstbevestiging. Hûs en Hiem geeft aan dat zij steeds meer rekening houdt met de context van de bouwaanvraag. Niet alleen het bouwwerk zelf maar ook het betreffende landschap en het gebruik dat van het bouwwerk zal worden gemaakt kunnen invloed hebben op het advies. Op de zitting van de Lokale Commissie worden door commissieleden soms tips gegeven om de kansen op een succesvolle aanvraag te vergroten. Hûs en Hiem is terughoudend met het meegeven van een schets, omdat, zo stelt de commissie, het niet de bedoeling is dat ze het werk van de architect overnemen. Hûs en Hiem wil gemeenten graag behulpzaam zijn bij het opstellen van criteria. Het beleid bepalen is de taak van de gemeente, maar voor Hûs en Hiem is het belangrijk dat de vastgestelde criteria werkbaar zijn in de toetsingspraktijk. Hûs en Hiem adviseert om moeilijk of lastig te interpreteren termen te vermijden. Gedacht kan worden aan termen als ‘oogstrelend’ of opmerkingen dat iets ‘eenvoudig tot samengesteld’ mag zijn.
10
Door de moderne techniek is het steeds minder nodig om zaken ter plekke te bekijken. Bij de Centrale Commissie wordt gebruik gemaakt van internet, zodat ter plekke – via bijvoorbeeld GoogleEarth - kan worden ingezoomd en de leden van de toetsingscommissie in een toenemend aantal gevallen zelfs digitaal door de straat kan wandelen. Hûs en Hiem streeft ernaar om snel een leesbaar advies te geven. Het tempo van afhandeling is nu gemiddeld 7,3 dagen. Dat wordt onder meer gehaald door bij de Lokale Commissie waar mogelijk op de dag zelf het advies op te stellen. Dit advies gaat naar de gemeente, wat betekent dat het tempo van afhandeling dat Hûs en Hiem haalt niet gelijk hoeft te zijn aan het tempo zoals de aanvrager dat beleeft. Als een gemeente het advies niet direct doorstuurt, kan de afhandeling trager verlopen. Uit de telefonische enquête zal blijken, dat over het tempo van afhandeling geen klachten zijn genoteerd. Hûs en Hiem kijkt bij zijn oordeel over de bouwplannen niet alleen naar de letter van de Welstandnota, maar ook naar wat de raad er mee bedoeld kan hebben. Wanneer bekend is dat de gemeente bezig is de nota aan te passen, wil de commissie dat graag weten, zodat ze bij haar oordelen al rekening kan houden met de toekomstige inhoud van de nota. Een veelgehoorde klacht over welstandcommissies is dat het advies arbitrair is. Hûs en Hiem brengt hiertegen in dat in de Lokale Commissies twee architecten zitting hebben en dat de Centrale Commissie acht leden heeft en dat beide commissies hun advies baseren op de Welstandsnota van de gemeente. De vergaderingen/zittingen van de Centrale en Lokale Commissies zijn openbaar. Een vergadering van de Centrale Commissie gaat als volgt. Eén van de leden van een Lokale Welstandcommissie treedt op als secretaris. Dat betekent dat tijdens een zitting per adviesaanvraag steeds een andere secretaris kan optreden. De secretaris heeft de aanvraag eerder gezien en geeft uitleg over het ontwerp en de omgeving van het ontwerp. Ook legt hij relevante onderdelen van het bestemmingsplan en de Welstandnota uit. Daarna kan de aanvrager of diens vertegenwoordiger toelichting geven. Hij legt het ontwerp op de vergadertafel en kan dat projecteren op een scherm. Op datzelfde scherm kunnen ook luchtfoto’s van internet (Google Earth) en foto’s van de straat en omgeving (street-view) worden getoond. Als vertegenwoordigers van de gemeente aanwezig zijn, worden die daarna aan het woord gelaten. De commissieleden kunnen dan vragen stellen aan de secretaris en aan (vertegenwoordigers van) de aanvrager en de gemeente. Daarna wordt de informatieronde afgesloten en vergadert de commissie in openbaarheid verder. Elk lid wordt in de gelegenheid gesteld zijn mening te geven. Soms wil elk lid zijn visie geven, soms geeft slechts een beperkt aantal leden een visie en sluiten anderen zich daarbij aan. Er kan discussie ontstaan. Soms worden er wat extra vragen aan de aanvrager of de gemeentelijke vertegenwoordiger gesteld. Uiteindelijk formuleert de voorzitter een gezamenlijk advies en controleert deze of alle commissieleden zich erin kunnen vinden. De aanvrager en de gemeentelijke vertegenwoordiger kunnen daarop reageren, maar op dat moment is hun inbreng niet meer van invloed. Tijdens een bezoek van onderzoekers aan een zitting van de Centrale Welstandcommissie kregen de onderzoekers de indruk dat bij de interpretatie van Welstandnota´s soms persoonlijke inzichten leidend kunnen zijn. In één van de geobserveerde gevallen had de aanvrager gedekt rode kleuren voorgesteld voor zijn ontwerp. Eén van de commissieleden, die overigens in de commissie geen bijval kreeg, meende dat deze kleurstelling niet door de beugel kon en dat het gebouw in wit, zwart en grijs moest worden uitgevoerd. Het ging hier om een ziens-
11
wijze van het betreffende commissielid en niet om een eigen interpretatie van de criteria uit de betreffende Welstandnota. 1 De gang van zaken bij de Lokale Commissie heeft een vergelijkbaar patroon als bij de Centrale Commissie. De aanvrager van de bouwvergunning krijgt eerst de gelegenheid zijn zienswijze te geven. Het kan zijn dat de gemeente wordt gevraagd informatie te geven over de stand van zaken met betrekking tot de bouwaanvraag. Het gaat dan over andere aspecten van de bouwaanvraag of informatie over de locatie. Bij de Centrale Commissie is de gemeente overigens niet altijd aanwezig. Een extra toelichting van de gemeente is zelden nodig. Tijdens het bezoek van de onderzoekers aan de Centrale Welstandscommissie was slechts eenmaal een vertegenwoordiging van een gemeente aanwezig om toelichting te geven op de zienswijze van de gemeente. Er was in de loop der tijd een gespannen verhouding ontstaan tussen de gemeente, overigens niet Skarsterlân, en de aanvrager. Om die reden vond de gemeente het wenselijk om op de hoorzitting vertegenwoordigd te zijn.
1
Tijdens de door ons bezochte zitting werden vier aanvragen behandeld. Geen daarvan had betrekking op Heerenveen, Skarsterlân of Lemsterland. De sfeer was gemoedelijk maar wel formeel.
12
HOOFDSTUK 4.
ERVARINGEN VAN BURGERS MET WELSTANDSTOEZICHT
4.1 Opmerkingen vooraf Een belangrijk onderdeel van ons onderzoek betreft de telefonische enquête. In bijlage 1 is terug te vinden met hoeveel personen de onderzoekers gesproken hebben. Alvorens de resultaten van de enquête te presenteren dienen enkele opmerkingen vooraf gemaakt te worden. De respondenten zijn te verdelen in professionals en leken. Professionals - zoals architecten, projectontwikkelaars en vertegenwoordigers van een woningbouwcorporatie - zijn personen die regelmatig, en soms in verschillende gemeenten, bouwvergunningen aanvragen. Leken zijn burgers die meestal eenmalig een verbouwing aan hun woning willen realiseren of ondernemers die eenmalig willen investeren in hun bedrijf. Vaak is het voor hen de eerste en wellicht enige keer dat ze een vergunningprocedure doorlopen. De telefonische enquête is afgenomen bij personen die niet langer dan een jaar geleden een welstandsadvies hadden gekregen. In sommige gevallen zaten respondenten nog in de procedure, omdat ze een ‘voldoet niet’ advies hadden gekregen en een nieuwe bouwtekening in voorbereiding hadden. Het college had nog niet in alle gevallen een besluit genomen over de bouwaanvraag. De vragen van de enquête zijn verdeeld over vier groepen. De eerste groep vragen gaat over de ontvangst en beantwoording van enquêteformulieren die door Hûs en Hiem aan de aanvragers worden verstrekt. De tweede groep vragen betreft het vooraf informeren van aanvragers. Zijn de aanvragers op de hoogte van de werkwijze en van de toetsingscriteria? In de derde groep vragen staat de behandeling van de aanvraag centraal. Met behulp van deze groep vragen wordt achterhaald wat de algemene indruk van respondenten was over de wijze waarop zij behandeld zijn. Gevraagd is of de behandeling correct was, of het welstandsadvies werd gedeeld, of er een mogelijkheid tot inspraak was, of men de indruk heeft dat er naar hen werd geluisterd. De vierde en laatste groep vragen gaat over de afronding van het advies: is de mondelinge uitleg en het schriftelijk advies helder? Wat vindt de respondent van het tempo van afhandeling? Zoals eerder opgemerkt is met 23 respondenten telefonisch contact geweest. Drie van hen wilden niet meewerken. Bij twintig respondenten, onder wie twee professionals en twaalf leken, zijn telefonisch interviews afgenomen. De resultaten zijn terug te vinden in onderstaande tabel. Enquêteformulier N = 14
Ja / positief Misschien / matig Nee / negatief Weet niet/geen mening
Informatie
Behandeling
Werk wijze
Algemene indruk
Gekregen?
Ingeleverd
Wanneer gekregen
Criteria
0
Nvt
Nvt
2
2
1
0
Nvt
Nvt
2
1
11
Nvt
Nvt
9
3
Nvt
Nvt
1
Afronding
Correct
Inhou delijk eens
Inspre ken
Geluis terd?
Uitleg mondeling
Schrif telijk advies
Snelheid
7
5
7
5
6
4
8
2
1
3
1
1
2
1
3
9
8
4
4
3
3
3
2
2
1
2
2
2
3
5
3
7
1
In de volgende paragrafen wordt stil gestaan bij de antwoorden op de vier vragencategorieën. De antwoorden van de aanvragers uit Skarsterlân zijn in algemene zin ook aan de orde ge-
13
komen in de gedachtewisseling die de commissie heeft gehad met enkele burgers uit Skarsterlân. In de volgende paragrafen zal dan ook aandacht zijn voor de relatie tussen de uitkomsten van de telefonische enquête en de bevindingen uit deze gedachtewisseling. 4.2 Informatie vooraf over procedure en welstandscriteria De informatie over zowel de werkwijze als de criteria worden heel verschillend beoordeeld. Soms is het oordeel van de respondenten positief en in andere gevallen is het oordeel onvoldoende. Er is meer waardering voor de informatievoorziening naarmate aanvragers in het verleden vaker met welstand te maken hebben gehad. Uit een aantal reacties kwam naar voren dat er verbetering is ingetreden vergeleken met eerdere ervaringen. Het is niet voor iedereen helder hoe de procedure verloopt en welke functie welstand heeft binnen de aanvraag van een bouwvergunning. Het is niet duidelijk hoe dit komt. Aangezien veel mensen wel voldoende informatie zeggen te hebben, kan dit ook worden toegeschreven aan een gebrekkige verwerking van de aangeboden informatie. Zo gaf een van de respondenten aan, dat hij graag een vast contactpersoon binnen de gemeente had gehad, terwijl hierin juist wordt voorzien. Respondenten die hadden aangegeven dat ze aanwezig wilden zijn op de zitting van de Lokale Welstandcommissie hebben daarvoor een uitnodiging gekregen. Een van de respondenten gaf aan, dat hij graag op de zitting aanwezig had willen zijn, maar door zijn beroep onmogelijk overdag tijd vrij kon krijgen. Dit kan worden opgelost door een vertegenwoordiger te sturen, maar dat is voor mensen die soms zeer betrokken zijn bij hun aanvraag niet altijd bevredigend. De gedachtewisseling die de Rekenkamercommissie met enkele aanvragers uit Skarsterlân heeft gehad, bevestigt dit beeld uit de enquête. Ambtenaren blijken, zoals ze ook in interviews aangaven, actief mee te denken met aanvragers. Ze bekijken of de aanvraag kans op een ‘voldoet’ advies van Hûs en Hiem heeft. Daarbij doen ambtenaren soms voorstellen om de kans te vergroten. Eén van de respondenten maakte mee dat dit ook kan leiden tot een advies dat juist averechts werkt. Nadat hij zijn gewenste ontwerp had versoberd, vroeg Hûs en Hiem waarom niet gekozen was voor een fraaiere uitvoering, precies het ontwerp dat de aanvrager oorspronkelijk voor ogen had. 4.3 De beleving van de behandeling Bij het aspect bejegening is er iets bijzonders aan de hand. De algemene indruk wordt als negatiever aangemerkt dan de som van de afzonderlijke onderdelen van dit thema. We hebben de indruk dat de respondenten de vraag met betrekking tot de algemene indruk ook gebruiken om de ervaringen van anderen of eerdere ervaringen met andere bouwplannen te uiten. Het relatief negatieve algemene oordeel hangt wellicht ook samen met de spanning die mensen ervaren wanneer ze afhankelijk zijn van besluitvorming door een andere instantie, maar niet goed begrijpen welke criteria bij deze besluitvorming een rol spelen en dus ook niet goed weten hoe zij die besluitvorming in een voor hen gunstige richting kunnen beïnvloeden. Dit leidt er toe dat zelfs respondenten die de behandeling positief waarderen zeggen dat ‘als je een groen raam wil, je een bruin raam moet aanvragen’. Sommige negatieve beelden ontstaan doordat aanvragers bemerken dat er zonder vergunning wordt gebouwd. Een respondent wilde een vakantiewoning verbouwen. Hij had eerst bij omwonenden gevraagd of zij zijn ontwerp goedkeurden. Dat bleek inderdaad het geval. Het ontwerp werd echter door de Welstandsommissie afgekeurd. De schriftelijke toelichting vond hij onbegrij14
pelijk en de respondent had het naar eigen zeggen bijna opgegeven, ware het niet dat zijn architect wel begreep wat in het schrijven van de Hûs en Hiem bedoeld werd. De verbouwing is doorgegaan, hoewel hij nu minder volume in de woning heeft dan hij oorspronkelijk van plan was te realiseren. De zittingen van de Lokale Commissie zijn altijd overdag, zodat mensen die vanwege hun beroep niet vrij kunnen nemen, verhinderd zijn. Dat is jammer, want respondenten die de zitting van de welstandscommissie hebben bezocht, zijn over het algemeen positiever over de behandeling. Een aantal mensen heeft de indruk dat de gemeente hun belangen bij Hûs en Hiem behartigt. Soms zijn de aanvragers daar zeer tevreden over. Veel respondenten stellen het op prijs als Hûs en Hiem langs zou komen om hun specifieke situatie te bekijken. Het opvolgen van de adviezen van Hûs en Hiem kan volgens sommige respondenten in strijd komen met rendabele bedrijfsvoering. Eén van de meer ervaren aanwezigen tijdens de gedachtewisseling met de Rekenkamercommissie vindt de adviezen van Hûs en Hiem over het algemeen wel goed beargumenteerd en uitvoerbaar, maar tijdrovend en kostenverhogend. Er wordt zelden aangegeven hoe het dan wel moet. Als er een ‘voldoet niet’ advies voorligt, blijkt dat het advies voor onervaren aanvragers die de Lokale Commissie niet konden bijwonen of bijwoonden soms onduidelijk. Bij een ‘voldoet niet’ advies wordt zelden tot nooit verwezen naar de Welstandnota, laat staan naar een concreet criterium uit die nota. Ook zijn niet alle gehanteerde overwegingen terug te vinden in de nota. Daaruit zou kunnen worden geconcludeerd dat Hûs en Hiem naast de criteria van de Welstandnota ook andere criteria gebruikt. Voor sommigen riekt dit naar willekeur, anderen zien het als het tot uitdrukking komen van de deskundigheid van de beroepsgroep. Voorts leeft sterk het gevoel dat aanvragen met tekeningen die niet door een architect waren getekend bij voorbaat weinig kans maakten. Afgaande op de reacties van respondenten en op onze waarnemingen tijdens de gedachtewisseling tussen Rekenkamercommissie en aanvragers lijkt Hûs en Hiem weinig aandacht te hebben voor de emoties waar zeker eerste aanvragers mee kampen. Mensen die maanden werk en veel geld steken in een voorgenomen aanpassing of in een plan voor nieuwbouw, zijn vaak gespannen als ze hun project voorleggen aan Hûs en Hiem. Voor hen staat er veel op het spel. Onervaren aanvragers durven vaak niet te onderhandelen met de vertegenwoordigers van Hûs en Hiem. Het is voor de aanvragers soms onbegrijpelijk dat een voorstel wel kan volgens het Bestemmingsplan en volgens Hûs en Hiem niet voldoet aan de welstandscriteria. Dit onbegrip kan worden teruggevoerd op onduidelijke informatie over de procedure van een bouwaanvraag of aan gebrekkige verwerking door de betrokkenen van informatie die wel geleverd wordt. 4.4 Afronding van de procedure De aanvragers ervaren de mondelinge uitleg op de zitting als duidelijker dan het schriftelijk advies. Zeker bij adviezen in de vorm van ‘voldoet niet’ willen respondenten graag weten wat ze dan wel mogen of wat ze dan wel moeten doen. Er zijn respondenten die het tempo van advisering positief waarderen, maar schrijven dat dan vaak toe aan bijzondere omstandigheden, zoals een eenvoudig bouwplan. Overigens verwarren respondenten die het afhandelingtempo te traag vonden, het tempo van afhandelen door Hûs en Hiem met de totale afhandelingsnelheid van de bouwvergunning door de gemeente.
15
Bij een bezoek aan een zitting van de Lokale Commissie bleek dat er groot verschil is tussen typen bouwaanvragers. Tijdens de zitting kwamen twee ervaren spelers langs. De een had al een clash met de commissie gehad en had nu een gevel aan een schuur gebouwd die achteraf moest worden aangepast. De leden van de commissie deden voorstellen om de aanvrager tegemoet te komen, maar die waren voor de aanvrager niet acceptabel. Er ontstond geen wederzijds begrip. De aanvrager moest met een nieuw voorstel komen. Iemand anders legde een voorstel voor wijziging van een bestemmingsplan voor. Hij sondeerde of de commissie met de voorgestelde wijzigingen kon werken. Hier was sprake van een ondernemer die een architect inhuurde die voorheen lid was van een welstandscommissie met het doel zijn ontwerp zo soepel mogelijk door de procedure te geleiden. Het voorstel van een derde (onervaren) aanvrager werd met ‘voldoet niet’ beoordeeld. Hij kreeg echter een schets mee. Deze schets leek hem zeer behulpzaam bij het maken van een nieuw voorstel. Hij verliet tevreden de zitting. 4.5 Het enquêteformulier van Hûs en Hiem Hûs en Hiem heeft aan de aanvragers, voor zover de respondenten zich dat herinneren, nooit door Hûs en Hiem een enquêteformulier aan hen overhandigt. Deze enquêteformulieren vormen de basis voor de tweejaarlijkse zelfanalyse van Hûs en Hiem. Dat de respondenten geen enquêteformulier hebben ontvangen is voor een deel te verklaren uit het feit dat veel respondenten niet bij de zitting aanwezig waren. Een ander deel van de verklaring is dat Hûs en Hiem begin van het jaar formulieren heeft uitgereikt tot ze op waren. Er was een beperkt aantal formulieren per gemeente beschikbaar. 4.6 Algemene bevindingen naar aanleiding van de telefonische enquête, mede in het licht van de gedachtewisseling met burgers De welstandstoetsing heeft in Skarsterlân te maken met soms sterk negatieve oordelen. Die vooroordelen zijn soms zo sterk, dat ze ondanks eigen positieve ervaringen toch blijven bestaan. Dit is mogelijk te verklaren uit het fenomeen dat mensen niet zeker weten op welke criteria Hûs en Hiem hun aanvraag beoordeelt. Afgezien van enkelen die door hun werk met grote regelmaat met welstand te maken hebben, is de bekendheid van de Welstandnota vrijwel nihil en is, ondanks het actieve beleid van de gemeente op dit punt, niet altijd bekend dat de aanvragers zelf bij de zitting welkom zijn. Personen die beter op de hoogte zijn van de gang van zaken, zijn vaak ook meer tevreden. Een uitzondering hierop was een aanvrager van een bouwvergunning die vanwege de kosten weigerde een architect in de arm te nemen en die bovendien niet begreep waarom zijn project aan welstandscriteria zouden moeten voldoen. Dat ‘bekend bemind maakt’ is terug te vinden in de bijgaande tabel over de tevredenheidscore en ook bij de verdeling tussen wie wel en wie niet op de zitting aanwezig was. Tevredenheidscore Professioneel Niet professioneel Aanwezig Niet aanwezig
2
Tijdens de gedachtewisseling van de Rekenkamercommissie met burgers werd duidelijk dat het doen van een bouwaan5,83 vraag voor een particulier vaak een emotionele zaak is. De particulier heeft tijd en geld geïnvesteerd in een ontwerp. Een 5,99 al te achteloze afwijzing wordt dan als zeer vervelend ervaren 5,76 en schrikt vooral onervaren aanvragers af. Het kan ertoe lei6,09
2
Deze gegevens zijn een cijfermatige interpretatie van de antwoorden uit de enquête, onafhankelijk door twee onderzoekers uitgevoerd.
16
den dat ze hun aanvraag intrekken. Bij particuliere aanvragers die zonder architect of aannemer hun plan trekken is de schriftelijke informatie niet altijd toereikend. Het meedenken van ambtenaren om de kansen van een aanvraag te vergroten, blijkt in één geval geleid te hebben tot een teleurstellende ervaring. Dat wil niet zeggen, dat deze praktijk per saldo een negatief effect heeft, maar het wijst wel op de noodzaak om zorgvuldigheid te betrachten. Het werken in twee fasen heeft voor aanvragers een vertragend effect. Er moet twee maal gewacht worden op de ter inzage legging van het besluit. Dit wordt als negatief ervaren, doordat aanvragers graag snel willen beginnen met bouwen. Het streven van de gemeente Skarsterlân om burgers uit te nodigen bij de Lokale Commissie werkt positief, maar doordat de zittingen overdag zijn, kunnen sommige aanvragers vanwege hun dagelijks werk toch niet komen. Het sturen van vertegenwoordigers blijkt niet altijd een oplossing..
17
HOOFDSTUK 5.
LEMSTERLAND, SKARSTERLAN EN HEERENVEEN
In dit hoofdstuk komen twee onderwerpen aan de orde. In de eerste plaats gaan wij in op het onderzoek dat Hûs en Hiem zelf uitvoert naar haar functioneren. Wij behandelen dit onderwerp in dit vergelijkende hoofdstuk omdat de daarover te maken opmerkingen niet specifiek over Skarsterlân gaan. Het tweede hoofdonderwerp van dit hoofdstuk is een vergelijking van de beleids- en uitvoeringspraktijk in de drie convenantgemeenten. 5.1 Het zelfonderzoek van Hûs en Hiem In haar jaarverslag van 2007 schetst Hiem een positief beeld op grond van een enquête die ze zelf heeft afgenomen. Ons onderzoek levert een minder positief beeld op. Alvorens in te gaan op de vraag waar de verschillen aan toe geschreven kunnen worden, geven wij een korte weergave en analyse van de cijfers van Hûs en Hiem. Hûs en Hiem voert haar onderzoek elke twee jaar uit. Elke Lokale commissie krijgt een aantal formulieren en die worden vanaf het begin van het jaar uitgedeeld tot ze op zijn. In 2007 behandelde Hûs en Hiem 7.857 aanvragers en 71 daarvan vulden een formulier in. Het percentage respondenten was dus 0.9%. Uit de onderzoeksresultaten van Hûs en Hiem blijkt dat de 71 respondenten redelijk representatief verdeeld zijn over de aanvragers die een ‘voldoet’ en een ‘voldoet niet’ advies hebben gekregen. Zie onderstaande tabel. Percentuele verdeling (2007) Voldoet niet Voldoet mits Voldoet Aanhouden Overig
n=71 14,1 26,8 40,8 8,5 9,8
Omgerekend zonder Alle aanvragen (7.857) categorie overig 15,6 16,8 29,7 21,7 45,2 49,8 9,4 11,7 -
Hieruit mag niet worden geconcludeerd dat de 71 retourformulieren ook een representatieve steekproef van alle aanvragen is geweest en dat (on)tevredenheidsuitspraken van deze 71 aanvragers representatief zijn voor alle aanvragers van bouwaanvragen die met een welstandstoetsing in aanraking kwamen. Juist omdat het percentage non-response zo hoog is (namelijk 99.1%), is niet uit te sluiten dat de steekproef op dit punt een vertekend beeld geeft. De enige manier om daar zekerheid over te verkrijgen is om een zogenaamde non-response analyse uit voeren. Een dergelijke analyse zijn wij echter niet tegengekomen. In 2007 werd door Hûs en Hiem op grond van de 71 formulieren geconstateerd dat de algemene indruk over de commissie 3,81 was op een schaal van 1-5. Omgerekend naar een schaal van 1-10 zou de algemene tevredenheid een 7,6 opleveren. Hûs en Hiem scoort daarnaast nog 7 criteria. Een gewogen gemiddelde van alle criteria levert op een 10-puntsschaal een 8.1 op. Uit onze berekeningen 3 komen we op een gemiddelde van 5,5 voor alle vragen voor de drie onderzochte gemeenten. Hoe kan dit verschil in het gemiddelde tevredenheidoordeel worden verklaard?
3
Zie de tabel op pagina 14.
18
a) Formulieren worden door Hûs en Hiem uitgedeeld tijdens de zitting. In ons onderzoek zijn ook personen benaderd die niet op de zitting zijn geweest. Mensen die op de zitting zijn geweest, hebben – zo blijkt uit ons onderzoek – een wat positiever oordeel. b) Op een 10-puntsschaal kan een respondent een preciezer oordeel geven dan op een 5puntsschaal. Op zo’n schaal wordt een 3 ervaren als een vijf, zodat bij enige tevredenheid een 4 wordt ingevuld. Als je die omrekent, zoals hierboven is gedaan, naar een 10puntsschaal, kom je op een 8 uit, terwijl waarschijnlijk een 6 of 7 bedoeld is. c) Er wordt door de respondenten van het Hûs en Hiem-onderzoek een oordeel gegeven tijdens de procedure. We weten dat oordelen worden gekleurd door kennisneming van het advies. Veertig procent krijgt uiteindelijk een negatief advies. Ons onderzoek is gehouden onder aanvragers die de gehele procedure achter de rug hadden. Dat effect is niet verwerkt in het onderzoek van Hûs en Hiem. d) Hûs en Hiem is bij haar eigen onderzoek belanghebbende. Aanvragers staan in hun afhankelijke verhouding tot Hûs en Hiem. Deze afhankelijke verhouding is er niet ten opzichte van de Rekenkamercommissie. Respondenten hebben dat in de gaten en vinden het makkelijker om hun echte oordeel te geven aan een onafhankelijke instantie. e) Een laatste aspect dat een rol kan spelen bij de verklaring van het verschil tussen de beoordelingen van Hûs en Hiem en ons onderzoek is dat wij uitsluitend respondenten in de drie convenantsgemeenten hebben bevraagd, terwijl de 71 respondenten van Hûs en Hiem uit vrijwel heel Friesland afkomstig zijn. 5.2 Vergelijking van de beleids- en uitvoeringspraktijk in de convenantsgemeenten De gemeenten hebben alle te maken met dezelfde regelgeving en werken samen met Hûs en Hiem. De verschillen liggen dus op het punt van de Welstandsnota en de uitvoering door ambtenaren en college. Welstandsnota In de drie aan dit onderzoek deelnemende gemeenten zijn in 2004 Welstandsnota’s vastgesteld. Ze hebben alle drie gebruik gemaakt van het bureau Vijn. Dat heeft geleid tot grote overeenkomsten. Een van die overeenkomsten was, dat de nota’s snel tot stand zijn gekomen. Hierdoor zijn er onzorgvuldigheden ingeslopen. Dit wordt onderkend in de drie gemeenten. In Skarsterlân is daarom elk jaar een nieuwe nota door de gemeenteraad aangenomen. In Heerenveen is een onderzoek gestart naar de bestaande nota met het doel om in 2010 een nieuwe nota aan de raad voor te leggen. In Lemsterland is men van plan een nieuwe nota op te stellen, maar daartoe zijn nog geen acties ondernomen. In de gemeente Heerenveen is een uitgebreid gebied in de kern Heerenveen aangewezen als welstandsvrij. Ook wordt er geëxperimenteerd in de nieuwe wijk Skoatterwâld met een andere methode. Daar worden in overleg met de eigenaars van onbebouwde kavels criteria opgesteld, waaraan de te bouwen woningen moeten voldoen. In Skarsterlân wordt geëxperimenteerd in de nieuwe wijk Wyldehoarne met prestatievergunningen. Een prestatievergunning wordt verleend als een koper van een kavel een prestatieverklaring ondertekent. Een prestatieverklaring is een overeenkomst tussen de koper van een kavel en de gemeente. De koper verklaart te zullen voldoen aan bepaalde milieueisen en krijgt in ruil daarvoor korting van bouwleges en is vrijgesteld van de welstandstoets. De gemeente Lemsterland heeft geen welstandsvrije gebieden en geen vergelijkbaar experiment.
19
Werkwijze ambtenaren en college Hoewel de ambtenaren in alle drie gemeenten binnen de marges van wet opereren, verschilt de werkwijze van de ambtenaren toch behoorlijk. Bij de start van de aanvraag is de gemeente in Heerenveen en Skarsterlân behulpzaam. In Lemsterland is een sterk verschil aangetroffen tussen ambtenaren. Waar de ene meedenkt, wordt bij de ander tegenwerking ervaren. Bij die medewerking, en ook in Heerenveen, beperken de ambtenaren zich vooral tot het helpen bij procedurele voortgang. In Skarsterlân gaan de medewerkers relatief ver in het meedenken met de aanvrager. Men geeft ook inhoudelijke adviezen om de kans op een ‘voldoet’ bij de welstandscommissie te vergroten. In Lemsterland laat de gemeente zo veel mogelijk aanvragen toetsen door Hûs en Hiem. In Skarsterlân probeert men juist zoveel mogelijk zelf, middels sneltoetscriteria, te toetsen. Daarnaast vraagt men in Skarsterlân om bij ‘voldoet mits’ adviezen een zodanig duidelijke omschrijving van Hûs en Hiem, dat ambtenaren in tweede instantie in staat zijn te beoordelen of aan de ‘mits’ wordt voldaan. Terwijl in Skarsterlân eerder geadviseerd wordt om reguliere bouwaanvragen in twee fasen in te dienen, wordt in Lemsterland juist geadviseerd om het in één fase te doen. In Heerenveen worden burgers hierover niet geadviseerd. De cultuur in Skarsterlân op het gebied van bouwvergunningen laat zich omschrijven als dienend aan de belangen van de burger en ondernemer, terwijl men in Heerenveen en Lemsterland in de eerste plaats de wet correct wil uitvoeren. Als geen ‘voldoet’ advies is afgegeven, zal in Lemsterland en Heerenveen dit door ambtenaren worden overgenomen. In Skarsterlân gaat men ook uit van de economische belangen van de aanvrager en zijn ambtenaren eerder bereid om argumenten aan te dragen en de wethouder te adviseren om het advies van Hûs en Hiem naast zich neer te leggen. In Heerenveen en Lemsterland krijgen wethouders minder vaak een advies om van het welstandsadvies af te wijken. Op grond van deze beschrijving zou men de meest positieve beleving verwachten in Skarsterlân en het laagst in Lemsterland. Uit de tabel Beoordelingen (blz. 24) in de bijlage wordt dit beeld gedeeltelijk bevestigd. Aanvragers zijn in Lemsterland inderdaad het minst tevreden. In Skarsterlân zijn de aanvragers het meest tevreden over de behandeling van hun plan, zijn ze het vaakst inhoudelijk eens met het advies en tevreden over de mogelijkheden tot inspreken. Ook scoort de gemeente goed op de uitleg van het advies. In de gemeente Heerenveen zijn respondenten meer tevreden over de informatie vooraf en scoort de algemene indruk van de ervaringen met welstand positiever, dan de detailvragen. Ook heeft hebben aanvragers in Heerenveen de indruk dat er goed wordt geluisterd. De snelheid van afhandeling wordt vrijwel gelijk beoordeeld.
20
HOOFDSTUK 6.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
In dit hoofdstuk vatten wij – vanuit het perspectief van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid - de voornaamste bevindingen van ons onderzoek puntsgewijs samen in een aantal conclusies. Op grond van deze conclusies formuleren wij onze aanbevelingen. 6.1 Conclusies De belangrijkste conclusies uit ons onderzoek zijn: 1. Het welstandbeleid van een gemeente is in sterke mate ingekaderd door rijksregelgeving. Dat neemt niet weg dat de gemeente qua inhoud en proces beleidsvrijheid heeft; 2. Deze beleidsvrijheid dient met name ingevuld te worden door de vaststelling van een Welstandsnota. Hij wordt jaarlijks gewijzigd. De meest recente is in Skarsterlân in 2009 vastgesteld; 3. Naast de behandeling op het gemeentehuis speelt de behandeling door de Welstandscommissie (Hûs en Hiem) een belangrijke rol hoe de burger de behandeling van zijn bouwaanvraag beleeft; 4. De gemeente Skarsterlân adviseert aanvragers van ingewikkelde bouwwerken te kiezen voor de behandeling van een bouwaanvraag in twee fasen; 5. De uitvoeringspraktijk bij bouwaanvragen is in Skartserlân vergeleken met andere gemeenten meer gericht op het belang van de aanvrager en minder op het welstandsbelang; 6. Zo weinig mogelijk aanvragen voor bouwvergunning worden voorgelegd aan Hûs en Hiem. De gemeente maakt zoveel mogelijk gebruik van de mogelijkheid om bouwaanvragen op basis van de zogenaamde sneltoetscriteria te beoordelen; 7. De gemeente dringt erop aan om bij een ‘voldoet mits’-advies van Hûs en Hiem een zodanig duidelijke beschrijving te krijgen, dat de ambtenaren de toets zelf verder kunnen afhandelen; 8. Skarsterlân voldoet aan de verplichting om een specifiek jaarverslag inzake Welstandsadviezen op te stellen. Dit verslag ontbeert gegevens over de frequentie waarin het College afwijkt van de adviezen van Hûs en Hiem; 9. Hûs en Hiem handelt de adviezen snel af. De gemiddelde afhandelingsduur in Fryslân is 7,3 dagen; 10. De meeste welstandsadviezen worden door de zogenaamde lokale welstandscommissie afgegeven; 11. Aanvragers met (beroepsmatige) ervaring met gemeentelijke bouwvergunningsprocedures en met welstandsadviezen hebben een positiever oordeel over de behandeling van hun aanvraag dan burgers die eenmalig een vergunning hebben aangevraagd en/of de zitting van de Welstandscommissie niet hebben bezocht; 12. Informatie voorafgaande aan de bouwaanvraag over procedure en criteria wordt door veel burgers van Skarsterlân als onvoldoende bestempeld; 13. De gemeente adviseert aanvragers om zoveel mogelijk aanwezig te zijn bij de zittingen van de Welstandscommissie; 14. Het algemene oordeel van burgers over de welstandsprocedure is negatiever dan de som van de afzonderlijke onderdelen;
21
15. Bij een negatief welstands advies (‘voldoet niet’) wordt niet of zelden verwezen naar de gemeentelijke welstandsnota of naar het desbetreffende criterium waarop het negatieve advies is gebaseerd; 16. Aanvragers van bouwaanvragen zijn tevreden over de snelheid van de totstandkoming van een welstandsadvies en van de daarop volgende gemeentelijke beslissing; 17. Gebrekkige handhaving bij bouwen zonder bouwvergunning leidt bij burgers die wel de regels volgen tot ergernis en onbegrip; 18. Het aanvragen van een bouwvergunning is voor veel burgers veel meer dan een zakelijke transactie met de lokale overheid. Burgers ervaren een grote afhankelijk en dat kan, zeker in combinatie met een onzorgvuldige bejegening, gauw leiden tot emoties en gebrekkig gebruik van onderhandelingsmogelijkheden; 19. Het zelfonderzoek van Hûs en Hiem levert een positiever beeld op over de Welstandscommissie dan ons onderzoek. Daarvoor zijn verschillende redenen aan te voeren. 6.2 Aanbevelingen Wij bevelen de raad aan de volgende opdrachten aan het College te geven c.q. de volgende besluiten te nemen: 1. Voortgaan met de praktijk van het regelmatig vernieuwen van de Welstandsnota; 2. B&W op te dragen om in het jaarverslag op te nemen hoe vaak wordt afgeweken van het advies van Hûs en Hiem; 3. B&W op te dragen om voor aanvragers van bouwvergunning – naast de folder van Hûs en Hiem - helder gemeentelijk informatiemateriaal samen te stellen over tenminste de procedure, over de verantwoordelijkheden van de gemeente en de Welstandscommissie en over de Welstandsnota en de daarin genoemde welstandscriteria. Hierbij is het natuurlijk ook mogelijk om aanvullend gebruik te maken van de gemeentelijke website op internet; 4. Omdat elke gemeente in Fryslân hier waarschijnlijk mee kampt, is het de moeite waard om in de vereniging van Friese gemeentesecretarissen of in de Vereniging van Friese gemeenten te bezien of aanbeveling 5 Fryslân-breed kan worden opgepakt; 5. B&W te verzoeken om met Hûs en Hiem in gesprek te gaan om bij een negatief advies aan te geven op welk criterium, of combinatie van criteria, dat negatieve advies gestoeld is en ook naar dat criterium te verwijzen in het uiteindelijke besluit van het College; 6. Zorg voor een adequate handhaving bij verstrekte bouwvergunningen en voor strikte handhaving bij bouwen zonder vergunning; 7. Met Hûs en Hiem de mogelijkheden te bespreken a. om de aanvrager in de gelegenheid te stellen om 14 dagen na zijn hoorzitting de welstandscommissie te voorzien van aanvullende informatie of om aanvullende vragen te stellen. b. hoe de adviezen begrijpelijker – zonder jargon - opgesteld kunnen worden en dat aanvragers vaak gebaat zijn met een globale schets waarin de bedoelingen van Hûs en Hiem zijn gevisualiseerd. c. om meer aandacht te geven aan de locatie, bijvoorbeeld door gebruik te maken van de mogelijkheden van het internet (GoogleEarth en street view).
22
d. om naast de esthetische aspecten meer oog te hebben voor de economische functie van het bouwwerk. e. om het zelfonderzoek te verbeteren, bijvoorbeeld door alle aanvragers die bij Hûs en Hiem zijn geweest een evaluatieformulier te verstrekken en deze formulieren niet op de zitting van Hûs en Hiem uit te reiken, maar mee te zenden bij de beslissing van de gemeente.
23
Bijlage 1: Geïnterviewde personen Directeur Hûs en Hiem
A. Timmermans
Wethouder Skarsterlân
D. Hylkema
Ambtenaren Skarsterlân
W. Tadema, E. Busstra
Afgenomen telefonische enquête 23 (non respons 3) Bezoekers gedachtenwisseling
4
Beoordelingen vanuit de telefonische enquête in percentages Enquêteformulier
Gekregen
Ingeleverd
Geïnformeerd Wanneer gekregen
Werkwijze
Ervaringen
Criteria
Algemene indruk
Uitleg helder Behandeling plan
Inhoudelijk eens
Mogelijkheid inspreken
Is er geluisterd
Mondeling
Snelheid
Schriftelijk
Lemsterland (N = 14) Positief
0,0
0,0
0,0
15,4
15,4
7,7
53,8
38,5
53,8
38,5
46,2
30,8
61,5
Tussenin
0,0
0,0
0,0
15,4
7,7
15,4
7,7
23,1
7,7
7,7
15,4
7,7
23,1
Negatief non respons
84,6
0,0
0,0
69,2
69,2
61,5
30,8
30,8
23,1
23,1
23,1
15,4
15,4
15,4
100,0
100,0
0,0
7,7
15,4
7,7
7,7
15,4
30,8
15,4
46,2
0,0
Skarsterlân (N = 20) Positief
5,0
5,0
0,0
15,0
10,0
15,0
65,0
55,0
50,0
35,0
55,0
60,0
60,0
Tussenin
10,0
0,0
0,0
10,0
15,0
45,0
10,0
20,0
10,0
5,0
10,0
20,0
10,0
Negatief non respons
85,0
0,0
0,0
70,0
65,0
30,0
10,0
15,0
5,0
20,0
20,0
10,0
10,0
0,0
95,0
100,0
5,0
10,0
10,0
15,0
10,0
35,0
40,0
15,0
10,0
20,0
Heerenveen (N = 22) Positief
8,3
0,0
4,2
29,2
29,2
29,2
62,5
45,8
41,7
41,7
37,5
25,0
62,5
Tussenin
9,1
0,0
0,0
29,4
11,8
17,6
22,2
15,4
28,6
21,4
13,3
16,7
33,3
Negatief non respons
70,6
8,3
80,4
17,0
16,7
20,4
3,7
10,6
6,1
9,4
9,1
8,6
3,9
12,0
91,7
15,4
24,4
42,4
32,8
11,6
28,2
23,7
27,5
40,1
49,7
0,3
Gebruikte afkortingen BBl
Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken
Biab Besluit indieningvereisten aanvraag bouwvergunning WW Woningwet
24
