ABC komunitárneho práva. Dr. Klaus Dieter Borchardt

Európska dokumentácia

ABC komunitárneho práva Dr. Klaus–Dieter Borchardt

Európska komisia

Európska komisia Táto publikácia sa vydáva v rámci edície Európska dokumentácia v úradných jazykoch Európskej únie: dánčine, nemčine, angličtine, fínčine, francúzštine, gréčtine, taliančine, holandčine, portugalčine, švédčine a španielčine.

Ďalšie informácie o Európskej únii nájdete v internete na adrese http: //europa.eu.int.

Európska komisia generálne riaditeľstvo pre vzdelávanie a kultúru oddelenie publikácií, rue de la Loi 200, B–1049 Brusel ISBN 80-968152-6-1

© Európske spoločenstvá, 1999 Dotlač dovolená. ABC komunitárneho práva

Preklad: František Michalička Jazyková a redakčná úprava: Tatiana Žáryová Uzávierka rukopisu Dr. Klausa–Dietera Borchadta september 1999 Obal: kresba Maria Ramosa Vytlačené v Slovenskej republike

ABC komunitárneho práva Európska dokumentácia

Dr. Klaus–Dieter Borchardt

OBSAH

ÚVOD: OD PARÍŽA CEZ RÍM DO MAASTRICHTU A AMSTERDAMU

2

5

ZÁKLADNÉ HODNOTY EURÓPSKEJ ÚNIE

10

• EÚ AKO GARANT MIERU

10

• JEDNOTA A ROVNOSŤ AKO ÚSTREDNÁ MYŠLIENKA

10

• ZÁKLADNÉ SLOBODY

11

• PRINCÍP SOLIDARITY

11

• REŠPEKTOVANIE NÁRODNEJ IDENTITY

12

• POTREBA BEZPEČNOSTI

12

• ZAKLÁDNÉ PRÁVA V EÚ

12

ÚSTAVA EURÓPSKEJ ÚNIE

16

• ŠTRUKTÚRA EURÓPSKEJ ÚNIE: MODEL TROCH PILIEROV

16

• PRÁVNY CHARAKTER ES a EÚ

19

• ÚLOHY EÚ

22

• PRÁVOMOCI EÚ

24

• INŠTITÚCIE EURÓPSKEJ ÚNIE Európska rada – Európsky parlament – Rada Európskej únie – Európska komisia – Súdny dvor ES a Súd prvej inštancie – Európsky dvor audítorov – Iné inštitúcie

26

PRÁVNY PORIADOK SPOLOČENSTVA

50

• EÚ AKO VÝTVOR PRÁVA A SPOLOČENSTVO NA ZÁKLADE PRÁVA

50

• PRÁVNE ZDROJE KOMUNITÁRNEHO PRÁVA Zakladacie zmluvy ako primárne komunitárne právo – Komunitárne právne akty ako sekundárne komunitárne právo – Medzinárodné dohody ES – Zdroje nepísaného práva – Dohody medzi členskými štátmi

50

• ROZSAH INŠTRUMENTÁRIA ES Nariadenia a všeobecné rozhodnutia ESUO ako „komunitárne zákony“ – Smernica a odporúčania ESUO – Individuálne rozhodnutia ako „správny akt“ ES – Nezáväzné vyjadrenia orgánov spoločenstva – Rezolúcie, vyhlásenia a akčné programy

55

• LEGISLATÍVNY PROCES V ES Konzultačné konanie – Procedúra spolupráce – Procedúra spolurozhodovania – Schvaľovacie konanie – Zjednodušené konanie – Konanie pri vydávaní vykonávacích predpisov

63

• SYSTÉM PRÁVNEJ OCHRANY ES Konanie pri porušení zmluvy – Žaloba o určenie neplatnosti – Žaloba za nečinnosť – Žaloba na náhradu škody – Zamestnanecká žaloba – Odvolacie konanie – Predbežná právna ochrana – Konanie vo veci predbežného rozhodnutia

73

• ZODPOVEDNOSŤ ČLENSKÝCH ŠTÁTOV ZA PORUŠENIA KOMUNITÁRNEHO PRÁVA Zodpovednosť zo normatívne konanie alebo opomenutie členskými štátmi – Zodpovednosť za porušenie komunitárneho práva súdnou mocou

79

ZARADENIE KOMUNITÁRNEHO PRÁVA DO CELKOVÉHO PRÁVNEHO SYSTÉMU

81

• SAMOSTATNOSŤ KOMUNITÁRNEHO PRÁVNEHO PORIADKU

81

• SÚČINNOSŤ KOMUNITÁRNEHO PRÁVA A NÁRODNÉHO PRÁVA

82

• KOLÍZIA MEDZI KOMUNITÁRNYM PRÁVOM A NÁRODNÝM PRÁVOM Bezprostredná uplatniteľnosť komunitárneho práva – Prednosť komunitárneho práva

83

PRÍLOHA

89

Porovnávacia tabuľka podľa článku 12 Amsterdamskej zmluvy

3

ÚVOD: OD PARÍŽA CEZ RÍM DO MAASTRICHTU A AMSTERDAMU

E

šte krátko po druhej svetovej vojne sa náš politický život takmer úplne rozvíjal na základe národných ústav a zákonov. Tieto predstavovali v našich demokratických štátoch také pravidlá správania, ktoré boli záväzné pre občanov, politické strany, ale aj pre štát a jeho orgány. Až politické rozčlenenie Európy, ako aj jej hospodársky a politický prepad vytvorili predpoklady pre nový začiatok a priniesli ideu nového európskeho poriadku a nového rozmachu. Európske snahy o zjednotenie Európy v povojnovom období vytvárajú ako celok zmätený obraz mnohých, komplikovaných a len ťažko prehľadných organizácii. Takto existujú vedľa seba a bez skutočného vzájomného prepojenia OECD (Organizácia pre ekonomickú spoluprácu a rozvoj), WEU (Západoeurópska únia, ZEÚ), NATO (Severoatlantický pakt), Rada Európy a Európska únia, pričom posledná menovaná vznikla na spoločnom základe tvorenom Európskym spoločenstvom pre uhlie a oceľ, Európskym atómovým spoločenstvom a Európskym spoločenstvom. Počet členských štátov kolíše v týchto organizáciách medzi 10 (ZEÚ) až 40 (Rada Európy). Táto rozmanitosť európskych útvarov dostáva logickú štruktúru až potom, keď sme si uvedomíme, aké konkrétne ciele sa za jednotlivými organizáciami skrývajú. Môžeme ich rozdeliť do troch skupín:

• Prvá skupina: euroatlantické organizácie Euroatlantické organizácie vznikajú po druhej svetovej vojne ako výsledok spoje-

nectva Spojených štátov amerických s Európou. Nebola to žiadna náhoda, že prvá európska organizácia v povojnovom období – Organizácia pre európsku hospodársku spoluprácu (OEEC) – bola založená v roku 1948 v Paríži na základe iniciatívy Spojených štátov. Ich vtedajší minister zahraničných vecí George Marshall vyzval v roku 1947 štáty Európy, aby spojili svoje sily pre hospodársku obnovu. Takémuto postupu prisľúbili pomoc USA. Uskutočnila sa cestou Marshallovho plánu a vytvorila základ pre rýchlu obnovu hospodárstva. Hlavným cieľom OEEC bola najskôr liberalizácia obchodu medzi štátmi. V roku 1960, keď do OEEC vstúpili USA a Kanada, bol stanovený ďalší doplnkový cieľ, ktorým bola hospodárska pomoc krajinám tretieho sveta prostredníctvom rozvojovej pomoci. OEEC nahradila roku 1961 OECD. Po OEEC nasledovalo v roku 1949 založenie vojenskej aliancie so Spojenými štátmi a Kanadou v podobe NATO. V roku 1954 bola založená Západoeurópska únia (ZEÚ), ktorej úlohou bolo posilnenie bezpečnostnopolitickej spolupráce medzi európskymi krajinami. Táto vznikla z Bruselského paktu, ktorého členmi bolo Spojené kráľovstvo, Francúzsko, Belgicko, Luxembursko a Holandsko, vstupom Spolkovej republiky Nemecko a Talianska. Medzičasom vstúpili do ZEÚ aj Portugalsko, Španielsko a Grécko. ZEÚ poskytuje členským štátom platformu pre úzku spoluprácu v oblasti bezpečnostnej a obrannej politiky. Na tomto základe sa na jednej strane posilňuje politická váha Európy a atlantickej aliancie a na strane druhej sa vytvára európska politická identita v oblasti bezpečnostnej a obrannej politiky.

5

• Druhá skupina: Rada Európy a OBSE Spoločným znakom druhej skupiny európskych organizácií je štruktúra ich výstavby, ktorá umožňuje členstvo čo možno najväčšiemu počtu štátov. V ich prípade bola akceptovaná skutočnosť, že tieto organizácie nepresiahnu hranice tradičnej medzištátnej spolupráce. K týmto organizáciám patrí Rada Európy založená ako politická organizácia 5. mája 1949. Štatút Rady Európy neobsahuje odkaz na snahy po federácii alebo únii a ani nepredpokladá prenos alebo združovanie suverénnych práv. Rozhodnutia v Rade Európy sa vo všetkých zá-

6

sadných otázkach prijímajú na princípe jednomyseľnosti, čo znamená, že každá krajina má právo veta. Takáto úprava je zavedená aj v Bezpečnostnej rade OSN. Svojou konštrukciou zostáva teda Rada Európy orgánom medzinárodnej spolupráce. V rámci Rady Európy bol prijatý celý rad dohovorov v oblasti ekonomiky, kultúry, sociálnej politiky a práva. Najvýznamnejším a súčasne aj najznámejším z nich je Európsky dohovor na ochranu ľudských práv a základných slobôd zo 4. novembra 1950 (ECHR). Týmto dohovorom sa vytvoril nielen z praktického hľadiska významný minimálny štandard dodržiavania ľudských

práv, ale bol zakotvený aj systém právnej ochrany, ktorý dovoľuje orgánom zriadeným na základe tohto dohovoru v Štrasburgu – Európskej komisii pre ľudské práva a Európskemu súdu pre ľudské práva – odsúdiť porušovanie ľudských práv v členských krajinách. Do tejto skupiny patrí aj Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OBSE), ktorá bola založená v roku 1994 a vznikla z Konferencie pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe. OBSE je viazaná zásadami a cieľmi tak, ako sú uvedené v helsinskom Záverečnom akte z roku 1975 a v Parížskej charte z roku 1990. Popri opatreniach na podporu vytvárania dôvery medzi európskymi štátmi k tomu patrí aj vytvorenie „bezpečnostnej siete“ umožňujúcej riešenie konfliktov mierovými prostriedkami. Ako ukázali skúsenosti z nedávnej minulosti, práve v tejto oblasti má Európa pred sebou ešte dlhú cestu.

• Tretia skupina: Európska únia Tretiu skupinu európskych organizácií tvorí Európska únia, ktorá vyrástla na základe Európskeho spoločenstva uhlia a ocele, Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu a Európskeho spoločenstva. V porovnaní s tradičnými zväzkami štátov zásadná novota EÚ spočíva v tom, že členské štáty sa vzdali časti svojej suverenity v prospech Európskeho spoločenstva (ES) vo svojom strede, a toto vybavili kompetenciami nezávislými od členských štátov. Pri výkone svojich kompetencií môže ES vydávať suverénne európske zákony, ktoré sa svojimi účinkami vyrovnajú národným legislatívnym predpisom. Základný kameň pre vznik ES položil vtedajší francúzsky minister zahraničných vecí Robert Schuman vo svojom vyhlásení

9. mája 1950. Predstavil v ňom plán, vypracovný spolu so Jeanom Monnetom, združujúci európsky priemysel uhlia a ocele v Európskom spoločenstve. Tým sa mala súčasne vytvoriť, ako vyhlásil, iniciatíva pre vznik „organizovanej a vitálnej Európy“, ktorá je nevyhnutná pre civilizáciu a bez ktorej nie je možné „zachovať mier vo svete“. „Schumanov plán“ sa stal realitou až uzavretím zakladacej zmluvy Európskeho spoločenstva pre uhlie a oceľ (ECSC) šiestimi štátmi (Belgicko, Nemecko, Francúzsko, Taliansko, Luxembursko a Holandsko) 18. apríla 1952 v Paríži (Parížska zmluva) a jej vstupom do platnosti 23. júla 1952. V nadväznosti na to tie isté štáty o niekoľko rokov neskôr vytvorili na základe Rímskych zmlúv z 25. marca 1957 Európske hospodárske spoločenstvo (EHS) a Európske spoločenstvo pre atómovú energiu (Euratom), ktoré začali svoju činnosť vstupom týchto zmlúv do platnosti 1. januára 1958. Založenie Európskej únie (EÚ) na základe Maastrichtskej zmluvy otvorilo novú etapu na ceste k politickému zjednoteniu Európy. Táto zmluva, ktorá bola podpísaná v Maastrichte ešte 7. februára 1992, ale kvôli niekoľkým prekážkam v ratifikačnom procese (súhlas dánskeho obyvateľstva bol získaný až v druhom referende; žaloba na Ústavnom súde v Nemecku proti parlamentnému súhlasu so zmluvou) vstúpila do platnosti až 1. novembra 1993, označuje sama seba ako „nový stupeň pri uskutočňovaní stále užšej únie národov Európy“. Popri celom rade zmien v zmluve o E(H)S a Zmluve ECSC obsahuje zakladací akt Európskej únie, ale bez toho, že by tento proces priviedla do konca. Je to – tak ako vývoj ES – prvý čiastkový krok na ceste ku konečnému európskemu ústavnému systému, do ktorého sa potom pojme aj ústava ES. Ďalší vývoj zaznamenala EÚ v podobe Amsterdamskej zmluvy, ktorá bola podpísaná

7

v Amsterdame 2. októbra 1997 a po skončení ratifikačného procesu v členských štátoch vstúpila do platnosti 1. mája 1999. Novinku, ktorá si zasluhuje spomenúť na tomto mieste, predstavuje úprava o flexibilite, ktorá bola zahrnutá do Zmluvy o EÚ. Táto umožňuje tým členským štátom, ktoré chcú medzi sebou užšie spolupracovať, toto aj urobiť pri splnení jednotlivých uvedených predpokladov a používať pri tom orgány, postupy a mechanizmy vytvorené spomenutými zmluvami. Tým sa v konečnom dôsledku otvára cesta aj pre Európu viacerých rýchlo stí, aj keď s niektorými obmedzujúcimi podmienkami. Takto založená Európska únia nenahrádza spomínané európske spoločenstvá, ako sa to niekedy v médiách uvádza, ale tieto dáva pod jednu strechu s novými „politikami a formami spolupráce“ (čl. 47 Zmluvy o EÚ). Toto vedie, obrazne povedané, k trom pilierom, o ktoré sa Európska únia opiera: Európske spoločenstvá, spoločná zahraničná a bezpečnostná politika, ako aj justičná a policajná spolupráca. Tieto tri piliere EÚ sú podrobne predstavené v osobitnej kapitole, ktorá je venovaná Ústave EÚ.

8

Členskými štátmi EÚ bolo najskôr šesť zakladajúcich štátov ES, t. j. Belgicko, Nemecko (po zjednotení obidvoch nemeckých štátov 3. októbra 1990 rozšírené o územie bývalej NDR), Francúzsko, Taliansko, Luxembursko a Holandsko. K 1. januáru 1973 vstúpili do spoločenstva Spojené kráľovstvo, Dánsko (zmenšené o Grónsko, ktorého obyvateľstvo sa v referende vo februári 1982 tesnou väčšinou vyslovilo proti zotrvaniu ostrova v EÚ) a Írsko; aj plánovaný vstup Nórska bol zamietnutý v referende v októbri 1972 (53,5 % hlasov proti). V rokoch 1976 a 1977 predložili žiadosť o prijatie do spoločenstva Grécko, Portugalsko a Španielsko. Toto tzv. južné rozšírenie ES sa uzavrelo vstupom Španielska a Portugalska k 1. januáru 1986, potom ako Grécko

získalo členstvo v ES už k 1. januáru 1981. Za južným rozšírením nasledoval k 1. januáru 1995 vstup Rakúska, Fínska a Švédska do Európskej únie (EÚ), ktorá bola medzičasom založená 1. novembra 1993 vstupom Maastrichtskej zmluvy do platnosti. V Nórsku zlyhal vstup – tak ako pred 22 rokmi – na tesnom „nie“ jeho obyvateľstva, ktoré sa s 52,4 % hlasov vyslovilo proti členstvu Nórska v EÚ. Od 1. januára 1995 Európska únia združuje európskych 15 členských krajín. Podané boli aj ďalšie žiadosti o členstvo – Turecko (1987), Cyprus (1990), Švajčiarsko (1992 – so žiadosťou o vstup sa v súčasnosti nezaoberá), Maďarsko (1994), Poľsko (1994), Rumunsko (1995), Lotyšsko (1995), Slovensko (1995), Estónsko (1995), Litva (1995), Bulharsko (1995), Česko (1996), Slovinsko (1996) a Malta (1998 obnovená žiadosť). Vo svojom dokumente Agenda 2000 v júli 1997 zaujala Európska komisia stanovisko voči Európskej rade k žiadostiam o vstup. Európska rada následne na svojom zasadnutí v Luxemburgu v decembri 1997 stanovila rámec pre globálny proces rozširovania, ktorý zahŕňa všetky kandidátske krajiny (s výnimkou Švajčiarska). Tento proces obsahuje tri za sebou nasledujúce stupne: • Európska konferencia, ktorá sa po prvýkrát stretla 12. marca 1998 v Londýne, vytvára multilaterálny rámec, v ktorom sa nachádza 10 krajín strednej a východnej Európy (KSVE), Cyprus a teraz aj Malta. Bude fórom pre politické konzultácie o otázkach Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP), justície a vnútra, hospodárskej a regionálnej spolupráce. • Proces vstupu zahŕňa desať krajín (KSVE), Cyprus a Maltu. Tieto krajiny sa majú stať členmi EÚ a na základe rovnakých kritérií a za rovnakých podmienok sa majú zúčast-

niť aj na procese vstupu. Uplatňovanie osobitnej „predvstupovej“ stratégie má umožniť všetkým kandidátskym krajinám, aby sa ešte pred vstupom čo najviac priblížili k acquis communautaires – legislatíve EÚ. Európska komisia pravidelne predkladá rade hodnotiace správy (prvýkrát koncom 1998), vypracovávané na základe kontroly pokroku krajín strednej a východnej Európy na ceste k členstvu, príp. odporúčania začať vyjednávania o vstupe. • Vyjednávania o vstupe sa začali 31. marca 1998 so šiestimi, Európskou komisiou odporúčanými, krajinami (Cyprus, Maďarsko, Poľsko, Estónsko, Česko a Slovinsko). Tieto vyjednávania sa vedú s jednotlivými kandidátskymi krajinami v rámci bilaterálnych konferencií a môžu sa ukončiť v rôznych termínoch. Právny poriadok vytvorený EÚ je dnes pevnou súčasťou nášho politického a spo-

ločenského života. Na základe zmlúv o spoločenstve sa každoročne prijímajú tisíce rozhodnutí, ktoré rozhodujúcim spôsobom formujú skutočnosť v členských štátoch EÚ, ako aj život ich občanov. Jednotlivec už nie je viac iba občanom svojej krajiny, svojho mesta alebo svojej obce, ale je tiež občanom Európskej únie. Preto je aj v neposlednom rade dôležité, aby boli občania únie informovaní o právnom poriadku, ktorý sa dotýka ich každodenného života. Celková konštrukcia EÚ a jej právny poriadok nie sú pre občanov EÚ ľahko pochopiteľné. Sčasti je to dané samotným textom zmlúv, ktoré sú často málo prehľadné a ich dosahy nie sú na prvý pohľad jasné. K tomuto pribúda nezvyčajnosť mnohých pojmov, ktorými sú v zmluvách formulované nové obsahy. V ďalších stranách sa pokúsime názorne predstaviť konštrukciu EÚ, ako aj nosné piliere európskeho právneho poriadku.

9

ZÁKLADNÉ HODNOTY EURÓPSKEJ ÚNIE

Z

áklad pre budovanie zjednotenej Európy tvoria elementárne idey a hodnoty, ktorými sa členské štáty cítia byť zaviazané a ktorých uskutočňovaním sú poverené výkonné orgány EÚ. K týmto uznávaným základným hodnotám patria: zabezpečenie trvalého mieru, jednota, rovnosť, sloboda, bezpečnosť a solidarita. EÚ sa vyslovene hlási k rešpektovaniu zásad spoločných pre všetky členské štáty, ako sú sloboda, demokracia a štátoprávnosť (čl. 6 ods.1 Zmluvy o EÚ). Tieto zásady boli posilnené v Zmluve o EÚ spolu s ochranou základných práv a základných slobôd do tej miery, že zmluva po prvýkrát predpokladá opatrenia za porušenie zásad Európskej únie (čl. 7 a 8 Zmluvy o EÚ). Konkrétne to znamená, že Rada EÚ, potom ako šéfovia štátov a vlád ma základe návrhu jednej tretiny členských štátov alebo návrhu Európskej komisie a so súhlasom Európskeho parlamentu konštatovali, že došlo k závažnému a pretrvávajúcemu porušeniu zásad Európskej únie, môže kvalifikovanou väčšinou pozastaviť výkon určitých práv vrátane hlasovacieho práva zástupcu vlády členského štátu v rade, ktoré vyplývajú zo Zmluvy o EÚ a zo Zmluvy o ES. Pritom sa však zvlášť zohľadnia možné dosahy takéhoto rozhodnutia na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb. Záväzky vyplývajúce zo Zmluvy o EÚ a zo Zmluvy o ES však zostávajú pre postihnutý členský štát i naďalej v platnosti. •

10

EÚ AKO GARANT MIERU

Žiadna motivácia k európskej jednote neprekoná túžbu po mieri. V 20. storočí vybojovali dve svetové vojny štáty, ktoré sú dnes členmi EÚ. A preto politika pre Európu znamená

súčasne aj politiku mieru a vybudovaním EÚ sa súčasne vytvorilo aj jadro európskeho mierového poriadku, ktorý znemožní vojnu medzi členskými krajinami.

• JEDNOTA A ROVNOSŤ AKO ÚSTREDNÁ MYŠLIENKA Jednota ako ústredná myšlienka. Iba ak budú európske štáty napredovať na ich ceste vedúcej k európskej jednote, dokážu zvládnuť problémy súčasnosti. Podľa názoru mnohých nebude možné bez európskej integrácie udržať a zabezpečiť pre budúcnosť mier v Európe a vo svete, demokraciu a štátoprávnosť, hospodársky blahobyt a sociálne zabezpečenie. Nezamestnanosť, nedostatočný ekonomický rast a zaťaženia životného prostredia už dávno nie sú iba národnými problémami a na národnej úrovni sa nedajú ani vyriešiť. Iba v rámci EÚ je možné vybudovať stabilný hospodársky poriadok, iba spoločným európskym snažením sa dá dosiahnuť medzinárodná ekonomická politika, ktorá zlepší výkonnosť európskeho hospodárstva a pomôže upevniť sociálny právny štát. Bez vnútornej súdržnosti nedokáže Európa presadiť svoju politickú a ekonomickú nezávislosť od ostatného sveta a získať späť vplyv na svet, ako aj účasť na svetovej politike. Jednota môže jestvovať iba tam, kde vládne rovnosť. Žiaden občan spoločenstva nesmie byť znevýhodňovaný, t. j. diskriminovaný kvôli štátnej príslušnosti. Musí sa potláčať diskriminačný prístup z dôvodu pohlavia, rasy, etnického pôvodu, náboženstva alebo svetonázoru, postihnutia, veku alebo sexuálnej orientácie. Všetci obča-

nia spoločenstva sú si rovní pred zákonom. Pre členské štáty zásada rovnosti znamená, že nikto nie je uprednostňovaný pred druhým a prirodzené rozdiely, ako je veľkosť, počet obyvateľov krajiny, ako aj odlišné štruktúry sa dajú riešiť iba na princípe rovnosti.

• ZÁKLADNÉ SLOBODY Sloboda je priamym výsledkom mieru, jednoty a rovnosti. Vytvorením veľkého priestoru a spojením 15 štátov vznikla sloboda pohybu cez ich hranice. Ide predovšetkým: o voľný pohyb pracovných síl, slobodu podnikania, voľný pohyb služieb, voľný pohyb tovaru a voľný pohyb kapitálu. Tieto základné slobody zaručujú podnikateľom slobodné rozhodovanie, zamestnancom voľný výber pracovného miesta a spotrebi-

teľom slobodný výber spomedzi rozmanitých produktov. Voľná hospodárska súťaž umožňuje podnikateľom adresovať svoju ponuku neporovnateľne väčšiemu okruhu záujemcov. Zamestnanci si môžu svoje pracovné miesto vyhľadať a zmeniť ho podľa svojej predstavy a záujmu v rámci celého priestoru EÚ. Spotrebitelia si môžu vybrať z väčšej ponuky tovaru, ktorá vznikla v dôsledku silnejšej konkurencie, ten najlacnejší a najlepší tovar.

• PRINCÍP SOLIDARITY Solidarita je nevyhnutnou korektúrou slobody, pretože bezohľadné využívanie slobody sa vždy deje na úkor druhého. Z toho dôvodu, ak sa má dlhodobo zachovať, musí komunitárny poriadok vždy ako základný princíp uznávať solidaritu svojich čle-

11

nov a výhody, t. j. blahobyt, ako aj bremená rovnomerne a spravodlivo rozdeľovať na svojich členov.

• REŠPEKTOVANIE NÁRODNEJ IDENTITY Národná identita členských štátov sa rešpektuje (čl. 6 ods. 3 Zmluvy o EÚ). Členské štáty sa nemajú „rozpustiť“, ale svojou národnou osobitosťou EÚ obohatiť. Práve z pestrosti národných špecifík a identít čerpá EÚ svoju duchovnú a morálnu silu, ktorá sa využíva v prospech celého spoločenstva.

• POTREBA BEZPEČNOSTI Všetky tieto základné hodnoty v konečnom dôsledku závisia od bezpečnosti. Práve v poslednom čase, ktorý je poznačený pohybom i zmenami a je plný neznámych výzev, ktorým musíme čeliť, pretože bezpečnosť sa stala elementárnou potrebou, ktorú musí zabezpečiť spoločenstvo. Každé konanie orgánov spoločenstva musí byť zamerané na to, aby pre občanov a podnikateľov zabezpečili jasnú budúcnosť a vytvorili dlhodobé pomery, od ktorých závisia. Platí to pre istotu pracovných miest, ako aj pre bezpečnosť podnikateľských rozhodnutí, ktoré boli prijaté v dôvere v dlhodobosť ekonomických rámcových podmienok, a napokon aj pre sociálne istoty všetkých občanov žijúcich v EÚ.

• ZAKLÁDNÉ PRÁVA V EÚ

12

Keď sme práve hovorili o základných hodnotách a základných hodnotových predstavách, tak sa natíska otázka o individuálnych základných právach občanov Európskej únie. Táto otázka je ešte naliehavejšia v dôsledku toho, že dejiny Európy sa viac ako dve storočia vyznačovali neustá-

lymi snahami o posilnenie ochrany základných práv. Vychádzajúc z vyhlásenia základných ľudských a občianskych práv v 18. storočí základné práva a slobody sa stali pevnou súčasťou ústavných poriadkov väčšiny civilizovaných štátov. Platí to najmä pre členské štáty EÚ, ktorých právne poriadky sú vybudované na dodržiavaní práva, ako aj rešpektovaní dôstojnosti, slobody a práva jednotlivca na možnosť rozvoja. Okrem toho existujú mnohé medzinárodné dohody o ochrane ľudských práv, v rámci ktorých má mimoriadny význam Európsky dohovor na ochranu ľudských práv a základných slobôd (ECHR) zo 4. novembra 1950. Kto by v zmluvách o spoločenstve hľadal vyslovene úpravy individuálnych práv občanov spoločenstiev na slobodu, ten bude sklamaný. Zakladacie zmluvy Európskych spoločenstiev, na rozdiel od väčšiny právnych poriadkov členských štátov EÚ, neobsahujú nijaký katalóg základných práv. Európsky parlament, Rada EÚ a Európska komisia ako politicky činné orgány EÚ sa v ich spoločnom vyhlásení z 5. apríla 1977 slávnostne prihlásili k rešpektovaniu základných práv. Orgány spoločenstiev v tomto vyhlásení zdôraznili význam základných práv aj pre ES a zaviazali sa rešpektovať základné práva pri výkone kompetencií a sledovaní cieľov ES. K tejto deklarácii o základných právach sa na vrcholovom stretnutí v Kodani 7. a 8. apríla 1978 pripojili šéfovia vlád členských štátov Deklaráciou k demokracii. Uvedené vyhlásenia neposkytujú občanom spoločenstva žiadne bezprostredné práva, ale ako všestranné uznanie základných práv na úrovni spoločenstiev majú zásadný právno-politický význam. Aj Zmluva o EÚ opakuje toto vyznanie, ale už právne, záväznou formou a zaväzuje EÚ rešpektovať „základné práva tak, ako sú zaručené v Európskom dohovore na ochranu ľudských práv a základných slobôd podpísanej v Ríme 4. no-

vembra 1950, a tak, ako vyplývajú zo spoločných ústavných tradícií členských štátov ako všeobecné právne zásady komunitárneho práva“ (čl. 6 ods. 2 Zmluvy o EÚ). Komunitárny právny poriadok v oblasti základných práv sa však vytvoril až na základe stálej judikatúry Európskeho súdneho dvora (ESD) a prišiel pomerne neskoro, až v roku 1969, pretože ESD zamietal najskôr všetky podania v oblasti základných práv s tým, že sa nemá zaoberať problémami, ktoré spadajú do pôsobnosti národného ústavného práva. Túto predstavu musel ESD zrevidovať v neposlednom rade aj s ohľadom na ním zdôvodnený nárok prednosti komunitárneho práva pred právom národným, pretože táto prednosť sa dá presadiť iba vtedy, keď je komunitárne právo v stave zabezpečiť ochranu základných práv z vlastnej sily, pričom táto ochrana je rovnocenná ochrane poskytovanej národnými ústavami. Východiskom tejto judikatúry bol rozsudok v právnej veci „Stauder“, v ktorom išlo o to, že príjemca sociálnych dávok pre obete vojny považoval za poníženie jeho ľudskej dôstojnosti, keď pri kúpe „vianočného masla“ musel uviesť svoje meno. Napriek tomu, že ESD dospel už na základe výkladu komunitárneho predpisu k výsledku, že udanie mena nie je potrebné, a tým aj preverenie porušenia ľudských práv nebolo už viac nutné, záverom však konštatoval, že rešpektovanie základných práv patrí ku všeobecným zásadám komunitárnych poriadkov, ktorých dodržiavanie má zabezpečovať súdny dvor. ESD tým prvýkrát uznal existenciu vlastného právneho poriadku v oblasti základných práv v ES. Jednotlivé záruky základných práv vyvinul sám ESD najskôr z niektorých zmluvných ustanovení. Toto platí predovšetkým pre

veľký počet zákazov diskriminácie, ktoré vyjadrujú osobitné aspekty všeobecného princípu rovnosti. Ako príklad treba uviesť zákaz akejkoľvek diskriminácie z dôvodov štátnej príslušnosti (čl. 12 Zmluvy o ES), potláčanie odlišného narábania z dôvodu pohlavia, rasy, etnického pôvodu, náboženstva alebo svetonázoru, postihnutia, veku alebo sexuálnej orientácie (čl. 13 Zmluvy o ES), rovnaké postavenie tovarov a osôb v oblasti štyroch základných slobôd (voľný pohyb tovaru: čl. 28 Zmluvy o ES, sloboda pohybu osôb: čl. 39 Zmluvy o ES, sloboda podnikania: čl. 43 Zmluvy o ES, sloboda poskytovania služieb: čl. 50 Zmluvy o ES, slobodná konkurencia: čl. 81 f Zmluvy o ES, ako aj rovnaká mzda pre mužov a ženy (čl. 141 Zmluvy o ES). Tieto štyri základné slobody ES, ktoré garantujú základné slobody profesijného života, je možné súčasne považovať aj za komunitárne základné právo slobody pohybu a výkonu povolania. Popri tom sú vyslovene garantované sloboda združovania (čl. 137 Zmluvy o ES, čl. 48 ods. 1 Zmluvy o ESUO), petičné právo (čl. 21 Zmluvy o ES, čl. 48 Zmluvy o ESUO), ochrana obchodného a profesijného tajomstva (čl. 287 Zmluvy o ES, čl. 194 Zmluvy o EAS, čl. 47 ods. 2 a 4 Zmluvy ESUO). ESD sústavne ďalej rozvíja tieto počiatočné snahy komunitárnoprávnej ochrany základných práv a dopĺňa o ďalšie základné práva. Toto sa deje uznávaním všeobecných právnych zásad, na konkretizáciu ktorých ESD na jednej strane uplatňuje spoločné ústavné tradície členských štátov a na strane druhej medzinárodné zmluvy o ochrane ľudských práv, ktorých účastníkmi sú členské štáty. Posledná časť vety platí v prvom rade pre Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý pri obsahovom formulovaní komunitárnych základných práv určil zásad-

13

nú orientáciu v oblasti požiadaviek na ochranu. Na tomto základe uznal ESD celý rad slobôd a základných práv zaručených komunitárnym právnym poriadkom ako základné práva: vlastnícke právo, slobodu výkonu povolania, nenarušiteľnosť bytu, slobodu názorov, všeobecné právo osobnosti, ochranu rodiny (napr. v oblasti práva na prisťahovanie sa za rodinou pre rodinných príslušníkov migrujúcich robotníkov), ekonomickú slobodu, slobodu vierovyznania, ako aj celý rad procedurálnych základných práv, ako je zásada právneho vypočutia, z „commom law“ známa zásada zachovania dôvernosti písomného styku medzi advokátom a klientom (tzv. legal privilege), zákaz dvojitého trestu alebo povinnosť zdôvodnenia komunitárnych právnych aktov. Osobitný význam, a v komunitárnych právnych sporoch často uplatňovaný, má princíp rovnakého narábania. V jeho všeobecnej definícii tento princíp hovorí, že s porovnateľnými prípadmi sa nesmie narábať odlišne okrem prípadu, v ktorom by bolo diferencovanie objektívne opodstatnené.

14

Princíp rovnakého narábania však podľa judikatúry ESD nezakazuje, aby sa v rozpore s doterajšími medzinárodnými zvyklosťami mohli na domácich obyvateľov, resp. domáce výrobky klásť prísnejšie požiadavky ako na štátnych príslušníkov iných členských štátov, resp. dovážané výrobky. Tejto tzv. pozitívnej diskriminácii sa nedá pomôcť, pretože je nevyhnutným výsledkom obmedzenej právomoci spoločenstva. Komunitárnoprávne pravidlo liberalizácie, ktoré je odvodené zo základných slobôd, podľa doterajšej judikatúry zatiaľ platí iba pre cezhraničný obchod. Naproti tomu úpravy týkajúce sa výroby a predaja domácich produktov, resp. právneho po-

stavenia vlastných štátnych príslušníkov vo vnútrozemí, spadajú do rozsahu komunitárnoprávnych úprav iba do tej miery, do akej bola vykonaná harmonizácia na komunitárnej úrovni. Vďaka judikatúre ESD disponuje komunitárne právo okrem toho významným objemom kváziústavného práva. Veľký praktický význam tu má zásada primeranosti. Táto obsahuje pravidlo zvažovania kvality a záujmov, ktoré zahŕňa na jednej strane aspekty vhodnosti a potrebnosti opatrení a na druhej strane zakazuje neprimeranosť. K ostatným základným princípom patria ďalej všeobecné zásady správneho práva a koncepcia „due process“, ako napr. princíp ochrany dôvery, zákaz retroaktivity zaťažujúcich, resp. stiahnutie alebo odvolanie zvýhodňujúcich aktov, ako aj zásada „právneho vypočutia“, ktorá sa uplatňuje v správnom konaní pred Európskou komisiou, ale aj v konaní pred ESD. Osobitné postavenie má aj požiadavka väčšej transparentnosti, podľa ktorej majú byť rozhodnutia prijímané čo možno najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi. Významným prvkom tejto transparentnosti je, že každý občan Európskej únie a každá právnická osoba so sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom Rady EÚ a Európskej komisie. Pri všetkej úcte k výkonu ESD pri vytváraní nepísaných základných práv tento spôsob vytvárania „európskych základných práv“ je spojený s veľkou nevýhodou: ESD zostáva obmedzený na príslušný individuálny prípad. To môže mať ten následok, že nebude v stave vyvinúť zo všeobecných právnych zásad základné práva v tých oblastiach, v ktorých sa to bude javiť ako nevyhnutné alebo želateľné. Taktiež mu nebude možné vypracovať rozsah a hranice ochrany základných práv v potrebnej všeobecnosti a diferencovanosti. V dôsledku

toho nemôžu komunitárne orgány dostatočne posúdiť, či sa vystavujú nebezpečenstvu porušenia niektorého základného práva alebo nie. Ani postihnutý občan spoločenstva nedokáže v každom prípade posúdiť, či bolo porušené niektoré z jeho základných práv.

zmena ochrany ľudských práv v ES, ktorá by mala zásadné inštitucionálne dosahy tak na samotné ES, ako aj členské štáty, má podľa názoru ESD ústavnoprávnu dimenziu a svojou podstatou zasahuje ďaleko za hranice subsidiárneho splnomocnenia konať podľa čl. 308 Zmluvy o ES.

Za východisko z tejto situácie bolo dlho považované pristúpenie ES k Európskemu dohovoru na ochranu ľudských práv a základných slobôd. Vo svojom stanovisku 2/94 ESD však konštatoval, že pri súčasnom stave komunitárneho práva nedisponuje ES kompetenciou na pristúpenie k tomuto dohovoru. ESD v tejto súvislosti uvádza, že dodržiavanie ľudských práv je síce predpokladom zákonnosti konaní spoločenstiev, ale pristúpenie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd by malo za následok podstatnú zmenu súčasného komunitárneho systému, pretože by so sebou prinieslo zapojenie ES do medzinárodného právneho inštitucionálneho systému iného druhu a prevzatie všetkých ustanovení ECHR do komunitárneho právneho poriadku. Takáto

Konečné riešenie problému základných práv v ES môže napokon spočívať iba v tom, že sa cestou zmeny jestvujúcich komunitárnych a úniových zmlúv vytvorí katalóg základných práv, ktorý bude mať platnosť špeciálne pre Európsku úniu. Jeho základ by mohlo tvoriť Vyhlásenie základných práv a základných slobôd Európskeho parlamentu, v podobe ktorého bol vypracovaný rozsiahly katalóg základných práv. Iba touto cestou je možné dosiahnuť účinné posilnenie ochrany základných práv v EÚ. Toto však predpokladá rozsiahly konsenzus všetkých členských štátov o obsahu a hraniciach základných práv. Táto zhoda zrejme ešte stále chýba. Členské štáty zatiaľ neprekročili všeobecné, ale záväzné prihlásenie sa k rešpektovaniu a ochrane základných práv v rámci EÚ.

15

ÚSTAVA EURÓPSKEJ ÚNIE

K

aždé spoločenské zoskupenie má svoju „ústavu“. Ústava určuje aj štruktúru politického systému, t. j. sú v nej definované vzájomné vzťahy medzi jednotlivými časťami, ako aj vzťahy jednotlivých častí voči celku, definuje spoločné ciele a stanovuje pravidlá hry, podľa ktorých sa prijímajú záväzné rozhodnutia. Ústava EÚ ako zoskupenia štátov, na ktoré boli prenesené určité úlohy a funkcie, musí byť preto v stave dať odpovede na rovnaké otázky ako ústava národného štátu. Táto Ústava EÚ nemá formu súvislého dokumentu tak ako väčšina ústav jej členských štátov, ale vyplýva zo sumy pravidiel základných hodnôt, ktorých sa zodpovední predstavitelia držia ako záväzných. Tieto normy sú sčasti obsiahnuté v zakladacích zmluvách a v právnych aktoch, ktoré prijali orgány spoločenstva, ale majú sčasti aj formu zvykov. Politika orgánov členských štátov je tvorená na základe dvoch najvyšších princípov: právo (rule of law) a demokracia. Všetky aktivity Európskej únie musia – ak chce vyhovieť základným požiadavkám na právo a demokraciu – byť po právnej stránke aj po demokratickej stránke legitímne: založenie, štruktúra, kompetencie, fungovanie, postavenie členských štátov a ich orgánov, postavenie občana. Ktoré odpovede má pripravené poriadok spoločenstva na otázky týkajúce sa jeho štruktúry, základných hodnôt a jeho orgánov?

16

• ŠTRUKTÚRA EURÓPSKEJ ÚNIE: MODEL TROCH PILIEROV Prvý pilier: Európske spoločenstvá Prvý pilier tvoria tri európske spoločenstvá (E[H]S, ESUO a EAS), prehĺbené a rozšírené o hospodársku a menovú úniu. Európske hospodárske spoločenstvo bolo pri založení Európskej únie premenované na Európske spoločenstvo. Zo Zmluvy o EHS sa stala Zmluva o ES. Touto zmenou sa mala tiež vyjadriť kvalitatívna premena z čisto hospodárskeho spoločenstva na politickú úniu. Toto premenovanie však nič nemení na existencii troch čiastkových spoločenstiev (ESUH, EAG a ES), pretože s ním nie je spojené žiadne formálne zjednotenie týchto troch spoločenstiev. V priebehu zakladania EÚ boli premenované niektoré orgány ES. Rada Európskych spoločenstiev nesie od 8. novembra 1993 názov Rada Európskej únie. Z Komisie Európskych spoločenstiev sa stala Komisia Európskej únie. 17. januára 1994 bol Účtovný dvor premenovaný na Európsky účtovný dvor. Právne akty vydané jednotlivými orgánmi však naďalej zostávajú právnymi aktmi príslušného spoločenstva. Prvý pilier stelesňuje najrozvinutejšiu formu komunitárnej jurisdikcie. V rámci ES môžu orgány spoločenstva vytvárať legislatívu v tých oblastiach politiky, ktoré im boli prenesené, pričom táto legislatíva platí v členských štátoch a orgány ES si môžu nárokovať jej prednosť pred národným právom. Srdcom ES je vnútorný trh s jeho základnými slobodami (voľný pohyb tovaru, voľný pohyb pracovných síl, sloboda podni-

Európska únia

Prvý pilier: Európske spoločenstvá

Druhý pilier: Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika

ES: • colná únia a vnútorný trh • agrárna politika • štruktúrna politika • obchodná politika

Zahraničná politika: • kooperácia v oblasti spoločných stanovísk a opatrení • udržanie mieru • ľudské práva • demokracia • pomoc tretím štátom

Nové alebo pozmenené úpravy pre oblasti: • únijného občianstva • vzdelávania a kultúry • transeurópskych sietí • zdravotníctva • výskumu a životného prostredia • sociálnej politiky • azylovej politiky • vonkajších hraníc • migračnej politiky

Bezpečnostná politika: • Opierajúc sa o ZEÚ: otázky týkajúce sa bezpečnosti EÚ • odzbrojenie • hospodárske aspekty zbrojenia • dlhodobo: bezpečnostný rámec Európy

Tretí pilier: Spolupráca v oblasti justície a vnútornej politiky • justičná spolupráca vo veciach občianskych a trestných • policajná spolupráca • boj proti rasizmu a xenofóbii • boj s obchodom s drogami a so zbraňami • potláčanie organizovanej kriminality • boj proti terorizmu • trestné činy spáchané na deťoch a obchod s ľuďmi

Euratom ESUO

17

kania, voľný pohyb služieb) a jeho poriadok hospodárskej súťaže. Ako politiky spadajúce do kompetencie spoločenstva treba uviesť: hospodársku a menovú politiku, ktorej stredobodom je spoločná európska mena euro (€), agrárnu politiku, vízovú, azylovú a migračnú politiku, dopravnú politiku, daňovú politiku, politiku zamestnanosti, obchodnú politiku, sociálnu a vzdelávaciu politiku, politiku v oblasti mládeže, kultúrnu politiku, politiku v oblasti ochrany spotrebiteľa a zdravotníctva, politiku transeurópskych sietí, priemyselnú politiku, politiku hospodárskej a sociálnej súdržnosti, politiku v oblasti výskumu a technológií, politiku životného prostredia a politiku rozvojovej pomoci.

Druhý pilier: Spolupráca v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky

18

Až do vzniku Zmluvy o EÚ sa politická spolupráca medzi členskými štátmi realizovala na základe Európskej politickej spolupráce (EPS) z roku 1970 a v rokoch 1986/1987 zlepšená a rozšírená formou Jednotného európskeho aktu. Išlo pritom o pravidelné konzultácie ministrov zahraničných vecí a trvalé kontakty medzi ich úradmi. Cieľom EPS bolo dosiahnuť lepšie vzájomné porozumenie medzi členskými štátmi vo všetkých dôležitých zahraničnopolitických otázkach, harmonizácia stanovísk a – pokiaľ to bude možné – spoločný postup. Všetky rozhodnutia museli byť prijaté jednomyseľne. Bezpečnostné otázky zostali obmedzené na politické a hospodárske aspekty. Politické krízy nedávneho obdobia (vojna v Zálive, občianska vojna v Juhoslávii, rozpad Sovietskeho zväzu) veľmi jasne ukázali, že tento zahraničnopolitický a bezpečnostnopolitický nástroj je nedostatočný na to, aby mohla EÚ v dôležitých otázkach svetovej politiky vystupovať s váhou najväčšej obchodnej moci na svete.

V Zmluve o EÚ sa šéfovia štátov a vlád členských štátov dohodli postupne rozvíjať spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku, ktorá bude zameraná najmä na tieto ciele: • ochrana spoločných hodnôt, zásadných záujmov a nezávislosti EÚ; • posilňovanie bezpečnosti EÚ a jej členských štátov; • zachovanie svetového mieru a posilnenie medzinárodnej bezpečnosti v súlade so zásadami Charty OSN, ako aj zásad a cieľov helsinského Záverečného aktu z roku 1975 a Parížskej charty z roku 1990, ktorá bola v roku 1994 začlenená do Organizácie pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OBSE); • podpora medzinárodnej spolupráce; • podpora demokracie a zákonnosti, ako aj rešpektovanie ľudských práv základných slobôd. Keďže EÚ nie je štátny útvar, tieto ciele je možné dosahovať iba postupne. Zahraničná, a predovšetkým bezpečnostná politika patria už tradične k tým oblastiam, v ktorých členské štáty zvlášť dbajú na zachovávanie svojej suverenity (štátna suverenita). Už aj preto je ťažké v tejto oblasti definovať spoločné záujmy, pretože v EÚ disponujú atómovými zbraňami iba Francúzsko a Veľká Británia. Ďalší problém spočíva v tom, že nie všetky členské štáty sú členmi obrannej aliancie NATO (Írsko, Rakúsko, Fínsko, Švédsko) a ZEÚ (Dánsko, Grécko, Írsko). Rozhodnutia v Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike sa v súčasnosti prijímajú ešte prevažne v rámci medzištátnej spolupráce. Medzičasom bol však vyvinutý celý rad samostatných

nástrojov, ktoré sa odrážajú aj v Amsterdamskej zmluve a vďaka ktorým dostala medzištátna spolupráca právne kontúry. Takto sú v druhom (a treťom) pilieri prijímané zásadné rozhodnutia, formulované spoločné stanoviská, prijímajú sa spoločné akcie i opatrenia a rámcové uznesenia.

• PRÁVNY CHARAKTER ES a EÚ Pri určovaní právneho charakteru ide o všeobecné právne ošetrenie organizácie na základe jej charakteristických vlastností.

1. Právny charakter ES Predovšetkým rámcové uznesenia sú podobné smerniciam ES, ale bez toho – tak, ako je aj v prípade iných nástrojov EÚ – že nie sú platné alebo priamo uplatniteľné v členských štátoch. Tieto uznesenia a opatrenia nie je možné vymáhať ani cestou ES.

Tretí pilier: Policajná a justičná spolupráca Cieľom policajnej a justičnej spolupráce je spoločným postupom pri prevencii a boji s kriminalitou (najmä terorizmom, obchodom s ľuďmi, ilegálnym obchodom s drogami a zbraňami, korupciou a podvodmi), s rasizmom a xenofóbiu garantovať všetkým občanom priestor slobody, bezpečnosti a práva (čl. 29 a 30 Zmluvy o EÚ). Prvé pozitívne opatrenia od roku 1998 boli prijaté v podobe smernice pre boj s praním špinavých peňazí a zriadením európskeho operatívneho policajného orgánu Europol. V oblasti justičnej spolupráce ide navyše aj o uľahčenie a urýchlenie spolupráce v súdnom konaní a výkone súdnych rozhodnutí, uľahčenie vydávania osôb medzi štátmi, stanovenie minimálnych predpisov o znakoch skutkových podstát trestných činov a trestoch v oblasti organizovanej kriminality, terorizmu a obchodu s drogami (čl. 31 a 32 Zmluvy o EÚ). Spolupráca sa tu realizuje, tak ako v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky, zásadne cestou medzištátnej spolupráce s vylúčením rozhodovacích postupov ES.

Právny charakter ES bol vypracovaný v dvoch zásadných rozsudkoch Súdneho dvora ES z rokov 1963 a 1964. • Prípad „Van Gend & Loos“ V tomto spore zažaloval holandský dopravný podnik Van Gend & Loos na holandskom súde holandskú colnú správu, ktorá uvalila na dovoz chemického produktu z Nemecka, v porovnaní s predchádzajúcimi dovozmi, zvýšené clo. Podnik považoval túto prax za porušenie čl. 12 Zmluvy o EHS (teraz čl. 25 Zmluvy o ES), ktorý zakazuje členským štátom zavádzanie nových a zvyšovanie jestvujúcich ciel na spoločnom trhu. Holandský súd konanie prerušil a obrátil sa na ESD s prosbou objasniť obsahový a právny dosah otázneho predpisu zo zakladacej zmluvy ES. ESD využil tento právny spor ako príležitosť na to, aby prijal niekoľko zásadných konštatovaní k právnemu charakteru ES. ESD vo svojom rozsudku uvádza: „Cieľom Zmluvy o ES je vytvorenie spoločného trhu, ktorého fungovanie sa bezprostredne dotýka jednotlivých členov spoločenstva; tým je súčasne povedané, že zmluva je viac ako dohoda, ktorá zdôvodňuje vzájomné záväzky medzi zmluvnými štátmi. Toto chápanie potvrdzuje aj preambula Zmluvy o ES, ktorá sa obracia nielen na vlády, ale aj na národy. Je tu aj ešte rukolapnejšie potvrdenie vo forme vytvorenia orgánov,

19

na ktoré sú prenesené suverénne práva, ktorých výkon sa rovnakým spôsobom dotýka členských štátov, ako aj ich občanov … z toho všetkého je možné usúdiť, že spoločenstvo predstavuje nový právny poriadok medzinárodného práva, v prospech ktorého si štáty, aj keď v obmedzenom rozsahu, obmedzili svoju suverenitu, teda právny poriadok, ktorého právnymi subjektmi sú nielen členské štáty, ale aj jednotlivci.“ • Prípad „Costa/ENEL“ Už o rok poskytol prípad „Costa/ENEL“ ESD príležitosť túto analýzu prehĺbiť. Základom tohto prípadu bola táto skutková podstata: v roku 1962 Taliansko zoštátnilo výrobu a rozvod elektrickej energie a prevádzkové zariadenia elektrárenských spoločností previedlo na elektrárne ENEL. Pán Costa ako akcionár zoštátnením postihnutej akciovej spoločnosti Edison Volta prišiel o svoje dividendy a následne odmietol zaplatiť účet za elektrickú energiu vo výške 1 926 talianskych lír. Pred zmierovacím sudcom v Miláne zdôvodňoval pán Costa svoje správanie okrem iného aj tým, že zákon o zoštátnení porušuje celý rad ustanovení Zmluvy o ES. S cieľom dokázať posúdiť tieto námietky pána Costu obrátil sa zmierovací súd v Miláne na ESD s rôznymi otázkami týkajúcimi a výkladu Zmluvy o ES. ESD vo svojom rozsudku uvádza k právnemu charakteru ES:

20

„Na rozdiel od bežných medzinárodných zmlúv Zmluva o EHS si vytvorila vlastný právny poriadok, ktorý má byť zavedený do právneho poriadku členských štátov a uplatňovaný pred ich súdmi. Založením spoločenstva na dobu neobmedzenú, vybaveného vlastnými orgánmi s právnou a hospodárskou subjektivitou a je vybavené najmä pravými výsostnými právami, ktoré sú odvodené z obmedzení kompetencie členských štátov, alebo ktoré boli ako také prenesené na spoločenstvo.

Členské štáty obmedzili svoje suverénne práva a vytvorili právny subjekt, ktoré je záväzný pre svojich členov a aj pre seba samého. Svoje závery z tohto rozsiahleho výkladu zhrnul súdny dvor takto: Z tohto celého pozorovania vyplýva, že „práva vytvorené na základe Zmluvy o ES, a tým pochádzajúce z nezávislého zdroja práva, majú kvôli svojej samostatnosti a nezávislosti prednosť pred vnútroštátnymi právnymi predpismi akéhokoľvek druhu, ak im nie je odobratý ich charakter komunitárneho práva a ak nemá byť spochybnený samotný právny základ spoločenstva. Tým, že štáty podľa ustanovení Zmluvy o ES vyhradili úpravu svojich práv a povinností, ktoré dovtedy podliehali ich vnútorným právnym poriadkom, do pôsobnosti komunitárnemu právneho poriadku, konečne obmedzili svoje výsostné práva, čo sa nedá stiahnuť späť neskorším jednostranným, s pojmom spoločenstva nezlučiteľným opatrením“. Ako prvky, ktoré ako celok vytvárajú osobitosť a špecifickosť právneho charakteru ES, sú podľa týchto dvoch zásadných rozsudkov ESD tieto: • inštitucionálna výstavba, ktorá zaručuje, že tvorba vôle v ES bude poznačená alebo ovplyvnená európskymi celkovými záujmami, t. j. cieľmi uvedenými v záujmoch spoločenstva; • realizovaný prenos kompetencií na komunitárne orgány je rozsiahlejší, než je to v prípade iných medzinárodných organizácií, a zasahuje ďaleko do oblastí, ktoré sú bežne vyhradené štátom; • zriadenie vlastného právneho poriadku, ktorý je nezávislý od právnych poriadkov členských štátov;

• priama uplatniteľnosť komunitárneho práva, podľa ktorej ustanovenia komunitárneho práva nadobúdajú svoju plnú účinnosť vo všetkých členských štátoch a poskytuje práva a ukladá povinnosti tak členským štátom, ako aj ich občanom;

2. Právny charakter EÚ EÚ už nie je iba programovým cieľom integračného procesu, ale Maastrichtskou zmluvou zriadená medzinárodná organizácia vlastného druhu.

• prednosť komunitárneho práva zabezpečuje, že komunitárne právo nemôže byť zrušené a ani zmenené národným právom a v prípade kolízie má prednosť pred národným právom.

Osobitosť tejto medzinárodnej organizácie spočíva v jej konštrukcii právneho dáždnika pre tri európske spoločenstvá, ktorý zdôvodňuje spoluprácu a jej formy medzi členskými štátmi v oblastiach jej doplnkových politík.

Podľa toho sa ES prejavuje ako autonómna entita s vlastnými výsostnými právami a od členských štátov nezávislým právnym poriadkom, ktorému sú podriadené tak členské štáty, ako aj ich príslušníci v oblastiach úloh, ktoré sú vyčlenené pre ES.

Pritom právny poriadok Európskej únie zostáva ďaleko za právnym poriadkom ES. Tak napríklad pre právny poriadok ES nenahraditeľné zásady samostatnosti, priamej uplatniteľnosti a prednosti komunitárneho práva neplatia pre ďalšie dva piliere EÚ vybudované

21

popri pilieri ES. Tieto piliere obsahujú v zásade programy a vyhlásenia o zámeroch, ktoré sa majú uskutočniť cestou vládnej spolupráce a vedome predstavujú iba predstupeň pre neskoršiu „inštitucionalizáciu“ Európskej únie. Na tomto nemení nič ani skutočnosť, že pre plnenie svojich úloh používa EÚ orgány ES, pretože tieto môžu konať ako „orgány EÚ“ iba v rozsahu ustanovení Zmluvy o EÚ, t. j. len v rámci spolupráce členských štátov v druhom a treťom pilieri. Zmluvou o EÚ ešte nebola spísaná „ústava“ EÚ, ktorá by rozsiahlym spôsobom upravovala politický systém Európskej únie.

3. Vymedzenie voči iným formám politických organizácií Charakteristické vlastnosti ES a EÚ odhaľujú súčasne aj spoločné stránky a rozdiely v porovnaní s medzinárodnoprávnymi organizáciami tradičného druhu na jednej strane a na druhej strane s federálnym štátnym útvarom.

22

Samotná EÚ ešte nie je hotovým útvarom, ale je viac „systémom vo výstavbe“, ktorého konečný výzor je ťažko predpovedateľný. S tradičnými medzinárodnoprávnymi organizáciami má EÚ spoločné iba to, že vznikla na základe medzinárodnoprávnych zmlúv. Zapojením ES do organizačnej štruktúry EÚ sa EÚ ďaleko vzdialila od týchto medzinárodnoprávnych koreňov. Zakladacie akty ES, ktoré sa taktiež opierali o medzinárodnoprávne zmluvy, viedli totiž k zriadeniu samostatných spoločenstiev vybavených vlastnými výsostnými právami a kompetenciami. Členské štáty sa vzdali časti svojej výsostnej moci v prospech týchto spoločenstiev. Aj katalóg úloh, ktoré boli prenesené na ES, sa zásadne odlišuje od iných medzinárodných organizácií. Zatiaľ čo v prípade naposledy menovaných ide hlavne o presne obmedzené technické

úlohy, ktoré plní medzinárodný orgán, do oblasti činnosti ES prináležia úlohy, ktoré ako celok vytvárajú charakter štátnosti. Tieto rozdiely medzi ES a tradičnými medzinárodnoprávnymi organizáciami posúvajú ES, a tým aj EÚ, bližšie k štátnemu útvaru. Predovšetkým čiastočné vzdanie sa suverenity členských štátov v prospech ES bolo hodnotené ako znak toho, že EÚ disponuje štruktúrami podobnými štruktúram federálnych štátov. Tento názor však nezohľadňuje to, že orgány EÚ sú vybavené jednotlivými kompetenciami iba v istých oblastiach a sú určené iba na dosahovanie cieľov stanovených v komunitárnych zmluvách. Preto si nemôžu, tak ako štáty, svoje ciele slobodne voliť a ani nemôžu plniť všetky požiadavky, ktoré sú dnes kladené na moderný štát. EÚ chýba jednak všeobecná kompetencia, ktorou sa vyznačuje štát, ako aj oprávnenie vytvárať si nové oblasti zodpovednosti (tzv. kompetencia na kompetencie). EÚ nie je preto ani bežnou medzinárodnou organizáciou a ani zväzom štátov, ale skôr autonómnou entitou, ktorú je možné zaradiť niekde medzi tieto tradičné modely. V právnických kruhoch sa na opis tohto osobitného postavenia zaužíval pojem „supranárodná organizácia“.

• ÚLOHY EÚ Katalóg úloh, ktoré boli prenesené na EÚ, sa veľmi podobá ústavnému poriadku štátu. Pritom nejde, ako je to bežné v prípade medzinárodných organizácií, o presne obmedzené technické úlohy, ktoré plní medzinárodný orgán, ale ide o oblasti činnosti, ktoré ako celok vytvárajú charakter štátnosti. V rámci Zmluvy o ES spočíva úloha spoločenstva v tom, že zriadením spoločného trhu, ktorý zjednotí „národné trhy“ členských

štátov a na ktorom je možné ponúkať a predávať všetky tovary a služby za rovnakých podmienok ako na vnútornom trhu, ako aj postupným približovaním sa národných hospodárskych politík vo všetkých oblastiach hospodárstva, združí členské štáty. Koncepciu vytvorenia spoločného trhu naplnil novým životom program dobudovania vnútorného trhu do roku 1992. Tento program sa zrodil z poznania, že úplnému uskutočneniu slobôd, ktoré sú základom spoločného trhu, stojí v ceste na jednej strane ešte celý rad vnútroštátnych prekážok a na strane druhej dôležité oblasti hospodárstva, ako je napríklad sektor telekomunikácií alebo oblasť verejného obstarávania, doteraz neboli pokryté koncepciou spoločného trhu. V Bielej knihe o dokončení vnútorného trhu Európska komisia už v júni 1985 predložila šéfom štátov a vlád, vtedy ešte desiatich členských štátov, katalóg približne 300 právnych aktov s presným časovým plánom, ktoré mali do konca januára 1992 odstrániť všetky existujúce bariéry v rámci spoločenstva. Politické zadanie na uskutočnenie programu Vnútorný trh 1992 dostala Európska komisia od šéfov štátov a vlád ešte v tom istom roku na ich vrcholnej schôdzke v Miláne. Dosiahnutie cieľa s určitým výhľadom na úspech, ktorý nebolo možné dosiahnuť s menším počtom štátov počas takmer troch desaťročí, si vyžadovalo viac ako iba politické vyhlásenie vôle a prijatie programu: Cieľ – Vnútorný trh 1992 – sa musel stať súčasťou Rímskych zmlúv. Toto sa konečne dosiahlo Jednotným európskym aktom, ktorým bola Zmluva o E(H)S okrem iného doplnená aj o ustanovenie, podľa ktorého prijme Európske spoločenstvo všetky opatrenia potrebné na postupné dobudovanie jednotného trhu do 31. decembra 1992 (čl. 14, predtým

7a Zmluvy o ES; predtým 8a Zmluvy o EHS). Tento program bol v jeho zásadných aspektoch splnený v stanovenom časovom rámci. Orgánom ES sa podarilo zadať právny rámec pre fungujúci spoločný trh. Tento rámec bol medzičasom v širokom rozsahu tak naplnený národnými realizačnými opatreniami, že jednotný trh sa stal realitou. Jednotný trh je viditeľný aj v každodennom živote, najmä pri cestách v rámci EÚ, ktoré už dávno nie sú prerušované kontrolami osôb na hraniciach členských štátov. So Zmluvou o Európskej únii vykročilo ES do novej hospodárskej a sociálnej dimenzie. So zavedením eura (čl. 121 ods. 4 Zmluvy o ES) ako jednotnej európskej meny v 11 z 15 členských štátoch (zavedenia eura sa vzdali Spojené kráľovstvo, Dánsko a Švédsko, zatiaľ čo Grécko sa ešte snaží o splnenie podmienok pre prijatie) bol 1. januára 1999 vyslaný ďalší viditeľný signál pre hospodárske prepojenie ekonomík členských štátov EÚ a tiež bol posilnený spoločný trh. Ako jediný platobný prostriedok v rámci EÚ nahradí euro 1. januára 2002 národné meny a následne sa stane menou občanov Európskej únie. Zavedením úniového občianstva (čl. 17 ff Zmluvy o ES) boli v rámci EÚ ešte viac posilnené práva a záujmy štátnych príslušníkov členských štátov, ktorí majú slobodu pohybu v rámci EÚ (čl. 18 Zmluvy o ES), aktívne a pasívne volebné právo v komunálnych voľbách (čl. 19 Zmluvy o ES), diplomatickú a konzulárnu ochranu všetkých členských štátov v tretích krajinách (čl. 20 Zmluvy o ES), petičné právo v EP (čl. 21 Zmluvy o ES) a v spojení so všeobecným zákazom diskriminácie aj právo na rovnaké zaobchádzanie v každom členskom štáte tak, ako tento zaobchádza s vlastnými občanmi (čl. 17 ods. 2 porovnaj s čl. 12 Zmluvy o ES). Z hľadiska obavy, ktorú už po celé roky vyvoláva nezamestnanosť, sa naliehavou úlohou EÚ stalo

23

vyvinutie európskej stratégie zamestnanosti. Natento účel bola do Zmluvy o ES zavedená samostatná hlava (Hlava VII čl. 125–130). Toto je výzvou pre členské štáty a ES, aby vyvinuli stratégiu zamestnanosti, podporovali vzdelávanie a flexibilitu pracovných síl; popritom treba trhy práce prispôsobiť požiadavkám ekonomickej premeny. Podpora zamestnanosti je považovaná za vec spoločného záujmu. Toto si vyžaduje od členských štátov zosúladenie ich národných aktivít v Rade EÚ. ES má prispieť k vysokej úrovni zamestnanosti tým, že bude podporovať spoluprácu medzi členskými štátmi a poskytne pomoc ich opatreniam a ak bude potrebné – pri rešpektovaní kompetencií členských štátov – ich doplní. V rámci Zmluvy o EÚ ide o nové politiky a formy spolupráce v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako aj justičnej a policajnej spolupráce.

• PRÁVOMOCI EÚ Ani zmluvy o založení ES a ani zakladacia zmluva EÚ neudeľujú orgánom spoločenstva všeobecnú kompetenciu prijímať všetky opatrenia potrebné na uskutočnenie cieľov zmluvy. V príslušných kapitolách iba stanovujú rozsah kompetencií, v rámci ktorých môžu tieto orgány konať (princíp ohraničených právomocí). Túto cestu si členské štáty zvolili preto, aby zabezpečili prehľadnosť a kontrolu tých právomocí, ktorých sa vzdali. Rozsah jednotlivých splnomocnení je koncipovaný odlišne v závislosti od druhu a rozsahu úloh prenesených na EÚ a na ES.

24

V rámci ES je rozsah právomocí veľmi široký v oblasti spoločnej dopravnej politiky, v rámci ktorej je možné vydávať všetky pre tento účel prospešné predpisy (čl. 71 ods. 1 Zmluvy o ES), ako aj v oblasti poľnohospodárskej politiky (čl. 34 ods. 2 Zmluvy o ES) a v oblasti

voľného pohybu pracovných síl (čl. 40 Zmluvy o ES), v ktorých je možné prijať všetky potrebné opatrenia. Naproti tomu je priestor pre konanie ES a jeho orgánov v oblasti práva hospodárskej súťaže (čl. 81 ff Zmluvy o ES), kultúrnej a školskej politiky (čl. 150 a 151 Zmluvy o ES), zdravotníckej politiky a politiky v oblasti ochrany spotrebiteľa (čl. 152 a 153 Zmluvy o ES) alebo politiky životného prostredia (čl. 175 Zmluvy o ES) obmedzený predpísanými podmienkami. Okrem týchto špeciálnych právomocí komunitárne zmluvy poskytujú orgánom spoločenstva možnosť konať aj vtedy, keď sa to zdá byť potrebné pre dosiahnutie zmluvných cieľov (čl. 308 Zmluvy o ES, čl. 203 Zmluvy o EAS, čl. 95. ods. 1 Zmluvy o ESUO – subsidiárne zmocnenia konať). Týmto sa však orgánom neudeľuje žiadne všeobecné splnomocnenie, ktoré umožňuje plnenie úloh mimo cieľov, ktoré sú vymedzené v zmluvách. Taktiež nie je možné rozšíriť právomoci komunitárnych orgánov na úkor členských štátov s odvolaním sa na subsidiárne splnomocnenie konať. V praxi boli možnosti splnomocnenia čoraz častejšie využívané, pretože ES si v priebehu času kládla stále nové a nové úlohy, ktoré neboli predvídané pri uzatváraní zmlúv, a preto v zmluvách chýbali náležité splnomocnenia. Treba tu spomenúť predovšetkým oblasti životného prostredia a ochrany spotrebiteľa, mnohé mimo Európskeho atómového spoločenstva schválené výskumné programy alebo zriadenie Európskeho regionálneho fondu, ktorý má prispievať k tomu, aby sa zmenšili rozdiely medzi rozvinutými a menej rozvinutými oblasťami v EÚ. Pre tieto oblasti boli však medzičasom formou Jednotného európskeho aktu a aj v Zmluve o EÚ schválené špeciálne zmocnenia. S týmito výslovnými úpravami kompetencií ES zásadne poklesol praktický význam subsidiárneho zmocnenia konať.

Únia je vybavená aj právomocami pre také opatrenia, ktoré sú potrebné pre účinný a zmysluplný výkon už výslovne pridelených právomocí (právomoci na základe súvislosti). Osobitný význam nadobudli tieto právomoci pre rozvíjanie vonkajších vzťahov. Podľa toho môže ES preberať na seba záväzky aj voči nečlenským štátom alebo iným medzinárodným organizáciám v tých oblastiach, ktoré sú pokryté katalógom úloh. Názorný príklad poskytuje právny spor „Kramer“, ktorým sa zaoberal ESD. Išlo pritom o právomoci ES v oblasti spolupráce ES s medzinárodnými organizáciami pre morské právo pri stanovovaní výlovných kvót v morskom rybolove a prípadného prevzatia patričných medzinárodnoprávnych záväzkov. V dôsledku absencie výslovnej úpravy v Zmluve o ES ESD odvodil na tento účel potrebnú zahraničnú právomoc ES od jeho internej právomoci v rybolovnej politike v rámci spoločnej agrárnej politiky. Výkon týchto právomocí európskymi spoločenstvami však podlieha princípu subsidiarity, ktorý bol prepožičaný z katolíckeho sociálneho učenia a ktorý bol zakotvením do Zmluvy o ES (čl. 5) povýšený na ústavnú úroveň. Tento princíp má dve strany, jednu pozitívnu a jednu negatívnu: pozitívna hovorí, že ES má konať vtedy, keď vytýčené ciele „sa dajú lepšie dosiahnuť na komunitárnej úrovni“; negatívna, t. j. brániaca strana princípu subsidiarity znamená, že ES nemá konať, ak je na dosiahnutie cieľa postačujúce konanie členských štátov. V praxi to znamená, že všetky orgány ES, osobitne však EK, musia preukázať, že potreba komunitárnych úprav a konania na úrovni spoločenstva vôbec existuje. Voľne podľa Montesquieuho tu platí: Ak nie je nevyhnutné prijať úpravu ES, tak je nevyhnutné neprijať žiadnu. Ak však potreba úpravy na úrovni Európskeho spoločenstva existuje, tak si

treba položiť otázku, o aký druh opatrenia pôjde a s akou intenzitou má byť prijaté komunitárne opatrenie. Odpoveď nám dáva princíp primeranosti, ktorý si našiel cestu do komunitárneho právneho poriadku cez judikatúru ESD. Podľa neho treba dôsledne preskúmať, či je nevyhnutné použiť potrebný právny nástroj a či by na dosiahnutie toho istého cieľa nepostačovali iné prostriedky. To znamená, že treba dať prednosť predovšetkým rámcovým zákonom, predpisom o minimálnych opatreniach a pravidlám pre vzájomné uznávanie národných predpisov a treba predchádzať prehnane podrobným právnym predpisom. V jednom z protokolov k Amsterdamskej zmluve bolo uplatňovanie princípu subsidiarity ďalej konkretizované. Všetky procesnoprávne a obsahové požiadavky odvoditeľné od princípu subsidiarity a potrebné na vydanie komunitárneho právneho aktu sú jednotlivo stanovené. Tým teda existujú aj veľmi konkrétne zadania pre uplatňovanie tohto princípu, čím sa súčasne aj uľahčí právne preskúmavanie dodržiavania princípu subsidiarity orgánmi Európskeho spoločenstva. V rámci druhého a tretieho piliera EÚ (spoločná zahraničná a bezpečnostná politika, ako aj justičná a policajná spolupráca v trestných veciach) právomoci orgánov ES sformulovali samotné členské štáty na pôde Európskej rady a sú obmedzené na pomoc a podporu pri vzájomnej spolupráci členských štátov. V tejto oblasti neprišlo k žiadnemu, ani čiastočnému prenosu právomocí z členských štátov na orgány ES; pôvodné právomoci v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako aj justičnej a policajnej spolupráce v trestných veciach zostávajú i naďalej členským štátom, ktoré sa zaviazali k rozsiahlej spolupráci a spoločnému postupu pri súčasnom využívaní inštitucionálnej štruktúry ES.

25

• INŠTITÚCIE EURÓPSKEJ ÚNIE Európska rada 15 šéfov vlád a predseda komisie

Rada EÚ 15 ministrov

Európsky súdny dvor 15 sudcov

Výbor regiónov 222 členov

Európsky parlament 626 poslancov

Hospodársky a sociálny výbor 222 členov

Účtovný dvor (Dvor audítorov) 15 členov

Európska komisia 20 členov

Európska centrálna banka

26

Nemecko Francúzsko Taliansko Spojené kráľovstvo Španielsko Belgicko Grécko Holandsko Portugalsko Rakúsko Švédsko Dánsko Írsko Fínsko Luxembursko

Európska investičná banka

Počet hlasov v rade

Percentuálny podiel na celkovom počte hlasov

Percentuálny podiel na celkovom počte obyvateľstva

Počet členov komisie

10 10 10 10 8 5 5 5 5 4 4 3 3 3 2

11,36 11,36 11,36 11,36 9,09 5,68 5,68 5,68 5,68 4,54 4,54 3,41 3,41 3,41 2,27

21,96 15,63 15,39 15,75 10,53 2,72 2,81 4,16 2,66 2,16 2,37 1,41 0,97 1,37 0,11

2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Tretia otázka, ktorá sa vynára v súvislosti s Ústavou EÚ, je o jej organizácii: Aké orgány má ES? Keďže ES plní funkcie, ktoré inak prináležia štátu, natíska sa tu otázka, či existuje vláda, parlament, administratívne orgány a súdy tak, ako sú nám známe z členských štátov. Plnenie úloh pridelených ES a riadenie integračného procesu nebolo zámerne prenechané iba iniciatíve a právomoci členských štátov alebo medzinárodnej spolupráci. ES má k dispozícii inštitucionálny systém, ktorý mu umožňuje dávať zjednocovaniu Európy nové impulzy a ciele, ako aj v oblastiach spadajúcich do rozsahu pridelených kompetencií tvoriť komunitárne právo, ktoré je pre všetky členské štáty rovnako záväzné. Hlavnými aktérmi inštitucionálneho systému EÚ je jednak Európska rada a na druhej strane sú to ústavné orgány ES, ku ktorým patrí Európsky parlament, Rada EÚ, Európska komisia, Európsky súdny dvor, ako aj Európsky účtovný dvor. K ústavným orgánom patria ešte aj Európska centrálna banka a Európska investičná banka, ako aj Hospodársky a sociálny výbor a Výbor regiónov ako doplnkové zariadenia. Z týchto orgánov boli súdny dvor a parlament, ten však iba pod označením „zhromaždenie“, od začiatku spoločné pre všetky tri spoločenstvá. Toto zabezpečovala dohoda medzi pôvodnými šiestimi členskými štátmi, ktorá bola podpísaná súčasne s Rímskymi zmluvami v roku 1957. Budovanie spoločných orgánov bolo dokončené v júli 1967 Zmluvou o zriadení spoločnej rady a spoločnej komisie európskych spoločenstiev (Zmluva o fúzii). Odvtedy majú všetky tri spoločenstvá tú istú inštitucionálnu štruktúru.

Európska rada (čl. 4 Zmluvy o EÚ) Európska rada je konferencia, ktorá vznikla z konferencií šéfov štátov a vlád členských štátov. Na Parížskej konferencii v de-

cembri 1974 sa šéfovia vlád a štátov dohodli, že sa budú v budúcnosti stretávať trikrát ročne ako Európska rada. V roku 1987 bola jednotným európskym aktom Európska rada najskôr začlenená do inštitucionálnej štruktúry ES (čl. 23 JEA). Dnes je orgánom Európskej únie (čl. 4 Zmluvy o EÚ). V Európskej rade sa stretávajú šéfovia štátov a vlád členských štátov, ako aj predseda Komisie ES najmenej dvakrát ročne. Sprevádzajú ich ministri zahraničných vecí a jeden člen komisie. Vlastná funkcia Európskej rady spočíva v stanovovaní všeobecných politických línií procesu európskej integrácie, a to tak s ohľadom na ES, ako aj na EÚ. Plnenie jej úloh v rámci ES sa realizuje vydávaním zásadných politických rozhodnutí alebo formulovaním pokynov a pracovných úloh pre prácu Rady EÚ alebo Európskej komisie. Takéto impulzy vyslala Európska rada napríklad pre oblasť Hospodárskej a menovej únie, Európskeho menového systému, priamych volieb do Európskeho parlamentu, ako aj sociálnopolitických aktivít a otázok vstupu nových členov.

Európsky parlament (čl. 189–210 Zmluvy o ES) Európsky parlament (EP) zastupuje podľa komunitárnych zmlúv národy, ktoré sa združili v rámci ES. Vznikol zo spoločného Zhromaždenia ESUO, Zhromaždenia EHS a Zhromaždenia EAS, ktoré sa zjednotili do jedného zhromaždenia na základe Dohody o spoločných orgánoch európskych spoločenstiev v roku 1957 (prvej Zmluvy o fúzii). Oficiálne premenovanie na Európsky parlament sa uskutočnilo až s novým znením Zmluvy o ES v rámci Zmluvy o Európskej únii; tým sa však iba zohľadnilo už

27

všeobecne zaužívané pomenovanie, ktoré má svoj pôvod v zmene názvu, ktorá sa uskutočnila v samotnom Európskom parlamente v roku 1958. • Zloženie a voľby Európsky parlament sa v súčasnosti skladá zo 626 „zástupcov národov členských štátov spoločenstva“. Počet poslancov nesmie prekročiť 700. Títo zástupcovia boli do roku 1979 členmi národných parlamentov, z ktorých boli menovaní a vyslaní do EP. Všeobecné a priame voľby poslancov EP obyvateľmi členských štátov, tak ako boli zakotvené už v zmluvách, sa po mnohých nevydarených iniciatívach podarilo uskutočniť až v roku 1979. Prvé priame voľby do EP sa konali v júni 1979. Tieto voľby sa konajú každých päť rokov tak, ako to zodpovedá dĺžke „legislatívneho“ obdobia. Komunitárny právny volebný systém tak, ako ho upravujú zmluvy, však zatiaľ neexistuje. Aj pri priamych voľbách do EP v júni 1999 sa, rovnako ako v roku 1979, uplatnilo národné volebné právo. Napríklad v Spojenom kráľovstve bolo takto možné použiť väčšinový volebný systém aj v európskych voľbách, zatiaľ čo v ostatných členských štátoch platí pomerné volebné právo. Zloženie EP je znázornené na obrázku na strane 30 a odráža pomery po priamych voľbách v roku 1999. Predseda, podpredseda a kvestori tvoria predsedníctvo EP, ktoré volí EP na obdobie 2 a pol roka. Rozšírené predsedníctvo, ktorého členmi sú aj predsedovia jednotlivých politických skupín, má v kompetencii otázky vnútornej organizácie EP, vzťahy medzi inštitúciami EÚ a aj vzťahy s inštitúciami mimo EÚ. 28

Rozdelenie kresiel na krajiny vedie čisto matematicky k tomu, že jeden poslanec

z Nemecka reprezentuje 808 000 občanov a jeden poslanec z Luxemburska iba približne 60 000. Priamou voľbou dostal EP demokratickú legitimáciu a môže si nárokovať byť „zastúpením občanov členských štátov ES“. Samotná existencia priamo voleného parlamentu však nemôže spĺňať základnú požiadavku demokratickej ústavy, podľa ktorej všetka štátna moc musí vychádzať od ľudu. Popri transparentnosti rozhodovacích procesov a reprezentatívnosti rozhodovacích orgánov patrí k tomu aj parlamentárna kontrola a udelenie legitimity komunitárnym orgánom, ktoré sa podieľajú na rozhodovacom procese, zo strany parlamentu. Práve tu vykazuje súčasný poriadok spoločenstva zatiaľ isté deficity, a to aj napriek pokroku dosiahnutému v posledných rokoch. Preto je ešte stále právom označovaná za „nedostatočne vyvinutú demokraciu“. EP vykonáva ešte stále iba obmedzene funkcie pravého parlamentu tak, ako je v štátnom modeli parlamentnej demokracie. Po prvé, EP nevolí vládu; jednoducho preto, že v tradičnom zmysle táto v EÚ neexistuje. Funkcie podobné vládnym funkciám, ktoré upravujú zmluvy, plnia v rámci rozdelenia práce rada a komisia. Zmluva o EÚ však poskytuje EP možnosť vplyvu na menovanie komisie a vymenovanie jej predsedu (tzv. právo investitúry). Porovnateľný vplyv na zloženie Rady EÚ však neexistuje. Táto podlieha parlamentárnej kontrole iba do tej miery, do akej je podriadený jej každý člen ako národný minister kontrole svojho národného parlamentu. • Úlohy Funkcie EP môžeme rozdeliť do troch oblastí: Rozhodovacia funkcia: Po zavedení dvoch nových legislatívnych konaní, procedúry

spolupráce (zavedenej v roku 1987 JEA, čl. 252 Zmluvy o ES) a procedúry spolurozhodovania (zavedená v roku 1993 Zmluvou o EÚ, čl. 251 Zmluvy o ES), bola rozhodovacia funkcia EP významne posilnená. V rámci týchto dvoch procedúr môže EP vo viacerých čítaniach formulovať nielen zmeny komunitárnych legislatívnych aktov a v určitých hraniciach ich aj voči rade obhajovať, ale v rámci spolurozhodovania sa EP stáva rade na roveň postaveným spoluzákonodarcom. Už tradične silné postavenie má EP v rozpočtovej oblasti. EP má „posledné slovo“ v oblasti tzv. neobligatórnych výdavkov ES, t.j. tých výdavkov, ktoré sa nerealizujú na základe komunitárnych úprav. Sú to administratívne výdavky orgánov a predovšetkým „operačné výdavky“ v rámci štrukturálnych fondov, politiky výskumu, energetickej politiky, dopravnej politiky alebo ochrany životného prostredia. Tieto výdavky predstavujú takmer polovicu rozpočtu ES (46,3 % v roku 1999). Navyše majú rozhodujúci vplyv na budovanie ES, pretože tieto výdavky spolurozhodujú o pokroku a prehlbovaní základných komunitárnych politík (napr. sociálnej, regionálnej, politiky v oblasti výskumu, politiky ochrany životného prostredia alebo dopravnej politiky a vytvárajú základné predpoklady na rozvinutie nových politických akcií, napr. v oblasti vzdelávania alebo ochrany spotrebiteľa). EP má možnosť rozdelenie týchto výdavkov zmeniť a v rámci istých hraníc zvýšiť ich objem. To zabezpečuje EP významný vplyv na korektné riešenie tých komunitárnych politík, ktoré sú financované z neobligatórnych výdavkov. Druhú polovicu rozpočtu ES si nárokujú tzv. obligatórne výdavky, t.j. výdavky nevyhnutne vyplývajúce z komunitárnych predpisov (v zásade tu ide o výdavky na spoločnú agrárnu politiku). Aj v oblasti týchto

výdavkov môže EP navrhovať zmeny. Pokiaľ sa nepresiahne celková výška obligatórnych výdavkov, platia tieto zmeny ako prijaté, ak ich rada kvalifikovanou väčšinou nezamietne. Napokon EP má aj právo zamietnuť návrh rozpočtu ako celok a rozhoduje o schválení záverečného účtu komisie pri realizácii rozpočtu za predchádzajúci rok. EP má právo ratifikovať všetky dôležité medzinárodné dohody (čl. 300 ods. 3 a čl. 310 Zmluvy o ES), ako aj zmluvy o vstupe, ktoré boli uzavreté s novými členskými štátmi, a tiež dohody, ktoré upravujú podmienky vstupu (čl. 40 Zmluvy o EÚ). Súhlas EP je okrem toho potrebný na vymenovanie predsedu komisie, dosadenie komisie, zmeny stanov Centrálnej európskej banky (CEB) a v neposlednom rade rozhoduje aj o jednotnom postupe pri voľbách do EP. Poradenská funkcia: Svoju poradenskú funkciu vykonáva EP predovšetkým v rámci obligatórneho, t.j. zmluvne stanoveného alebo fakultatívneho vypočutia radou a komisiou. Do zavedenia procedúry spolupráce a spolurozhodovania toto vypočutie zabezpečovalo účasť EP na vtedy jedinom existujúcom legislatívnom konaní ES, navrhovacom konaní. Pred prijatím rozhodnutia radou, EP musel alebo mohol byť vypočutý k návrhom predloženým komisiou. Potom ako počet prípadov praktického uplatňovania navrhovacieho konania plynule klesal, poradenská funkcia EP ustúpila za rozhodovaciu funkciu EP, v každom prípade vo formálnom legislatívnom konaní. Kontrolné právomoci: Kontrolnú funkciu vykonáva EP výlučne voči komisii. Kontroly spočívajú predovšetkým v tom, že komisia

29

EURÓPSKY

PARLAMENT

Prezident/predseda 14 viceprezidentov/podpredsedov a 5 kvestorov

Politická skupina Európskej ľudovej strany, EPP, Kresťanských demokratov a Európskych demokratov Politická skupina Strany európskych socialistov, PES 17 výborov pripravuje prácu plenárneho zasadnutia

Politická skupina slobodných demokratov a reformistov, ELDR Politická skupina Zelených v Európskom parlamente/ Slobodná európska aliancia, Zelení/EFA

50

18 0

3 23

48

Konfederálna skupina Európskej spojenej ľavice/ Severskej zelenej ľavice, GUE/NGL

16

30

42

626

Politická skupina nezávislých za Európu národov, UEN

27

Politická skupina za Európu demokracií a diverzity, EDD Nezávislí poslanci Stav k 8. septembru 1999.

D 99

30

F 87

I 87

UK 87

E 64

NL 31

B 25

EL 25

P 25

S 22

A 21

DK FIN IRL 16 16 15

L 6

17 výborov pripravuje prácu plenárneho zasadnutia 1.

AFET: Výbor pre zahraničné veci, bezpečnosť a obrannú politiku

2.

BUDG: Výbor pre rozpočet

3.

CONT: Výbor pre kontrolu rozpočtu

4.

LIBE: Výbor pre slobody a práva občanov, justíciu a vnútorné veci

5.

ECON: Výbor pre ekonomiku a financie

6.

JURI: Výbor pre právne veci a jednotný trh

7.

INDU: Výbor pre priemysel, zahraničný obchod, výskum a energiu

8.

EMPL: Výbor pre zamestnanosť a sociálne veci

9.

ENVI: Výbor pre životné prostredie, zdravie obyvateľstva a ochranu spotrebiteľa

10.

AGRI: Výbor pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka

11.

PECH: Výbor pre rybolov

12.

REGI: Výbor pre regionálnu politiku, dopravu a cestovný ruch

13.

CULT: Výbor pre kultúru, vzdelanie, médiá a šport

14.

DEVE: Výbor pre rozvoj a spoluprácu

15.

AFCO: Výbor pre ústavné otázky

16.

FEMM: Výbor pre práva žien a ich rovnaké postavenie a rovnosť príležitostí

17.

PETI: Petičný výbor

31

32

musí odpovedať na otázky parlamentu, obhajovať svoje stanoviská vo verejných plenárnych diskusiách a musí predkladať EP na diskusiu Výročnú správu o činnosti ES. Pri tejto príležitosti môže EP s dvojtretinovou väčšinou vysloviť komisii nedôveru, a tým ju prinútiť k odstúpeniu (čl. 201 Zmluvy o ES). Doteraz bolo v EP predložených päť návrhov na vyslovenie nedôvery (naposledy v januári 1999), z ktorých sa o troch hlasovalo; všetky však boli zamietnuté. Dôležitosť tohto hlasovania o nedôvere narástla od prijatia Zmluvy o EÚ do tej miery, že EP na základe v zmluve udeleného investitúrneho práva je zapojený do menovania ním kritizovanej komisie. Keďže v komunitárnej praxi musí aj Rada EÚ odpovedať na otázky EP, EP má možnosť priamej politickej diskusie s dvoma dôležitými legislatívnymi orgánmi ES. Tieto možnosti politickej kontroly EP boli Zmluvou o EÚ doplnené o ďalšie kontrolné mechanizmy. Prípadnými porušeniami predpisov alebo nedostatkami v práci ES sa môžu zaoberať vyšetrovacie výbory, menované na tento účel EP. Takýto vyšetrovací výbor bol napríklad „nasadený“ na objasnenie zodpovednosti Európskej komisie za oneskorenú reakciu na „chorobu šialených kráv“, ktorá sa vyskytla v Spojenom kráľovstve a predstavovala ohrozenie zdravia a života ľudí. Okrem toho je zmluvne zabezpečené právo každého občana a každej právnickej osoby adresovať EP petície, ktoré spracováva stály petičný výbor. Napokon EP využil svoje právo a vymenoval ombudsmana, ktorý prijíma sťažnosti na nedostatky v činnosti orgánov alebo zariadení s výnimkou ESD. Ombudsman môže vyšetrovať a o výsledkoch informovať dotknutý orgán. Správu o výsledkoch týchto vyšetrovaní musí predložiť EP.

vytvárajú politické skupiny – frakcie. V zmysle charakteru EP ako komunitárneho orgánu nejde pritom o národné zoskupenia, ale o straníckopolitické frakcie, ktoré sa stretli na komunitárnej úrovni.

• Spôsob práce

• Prijímanie rozhodnutí

Základné pravidlá spôsobu práce EP sú spísané v rokovacom poriadku. Poslanci EP

Pre prijatie uznesenia EP spravidla stačí absolútna väčšina odovzdaných hlasov.

Okrem toho má EP viac ako 17 stálych výborov. V jednotlivých výboroch vysvetľujú príslušní členovia komisie alebo ich zástupcovia rozhodnutia komisie, návrhy pre radu, ako aj stanovisko, ktoré k danej veci zaujme komisia v rade. Takýmto spôsobom získavajú výbory rozsiahly pohľad na aktivity komisie. Keďže zasadnutia sú navyše spravidla neverejné, môžu sa tu poskytovať úplne, sčasti aj dôverné informácie. Tak sú výbory schopné účinne kontrolovať prácu komisie. Tieto výbory taktiež pripravujú stanoviská EP k návrhom komisie, pozmeňovacie návrhy EP k radou formulovaným „spoločným stanoviskám“, ako aj návrhy na základe vlastnej iniciatívy EP: Na tento účel sa vo výboroch pravidelne konajú vypočutia nezávislých osobností alebo zástupcov dotknutých organizácií alebo hospodárskych odvetví. Plenárne zasadnutia EP sa konajú raz mesačne s výnimkou augusta, vždy jeden týždeň v Štrasburgu, pričom k nim môžu pribudnúť prídavné zasadnutia, najmä v súvislosti s rozpočtom. Pri aktuálnych príležitostiach je možné zvolať kratšie (jeden alebo dva dni trvajúce) naliehavé zasadnutia v Bruseli, ktoré umožnia EP bezodkladne zaujať stanovisko k dôležitým otázkam (napr. komunitárnym záležitostiam, medzinárodným záležitostiam, porušovaniu ľudských). Plenárne zasadnutia sú zásadne verejné.

S rastúcim významom EP kladie zmluva stále prísnejšie požiadavky na povinnosť prítomnosti poslancov. Medzičasom pozná zmluva celý rad rozhodnutí, ktoré môžu byť prijaté iba absolútnou väčšinou riadnych členov EP. V súvislosti so zvýšením počtu poslancov na 626 bude táto väčšina predstavovať 314 hlasov. Na vyslovenie nedôvery komisii je potrebná nielen väčšina hlasov poslancov EP, ale musia za ňu hlasovať dve tretiny odovzdaných hlasov. • Sídlo Európska rada v Edinburgu stanovila ako sídlo EP Štrasburg, a tým odstránila viac ako 30 rokov trvajúce provizórium. Prax sa vyvinula tak, že plenárne zasadnutia sa konali v Štrasburgu a v Bruseli, v týždňoch, v ktorých sa nekonali plenárne zasadnutia, zasadali v Bruseli výbory a politické skupiny, a generálny sekretariát bol umiestnený v Luxemburgu. Rozhodnutie Európskej rady v Edinburgu o počte kresiel potvrdilo tento stav, ale s tým, že 12 plenárnych zasadnutí v roku sa má konať v Štrasburgu. EP je však ešte stále veľká tendencia vo väčšej miere konať plenárne zasadnutia v Bruseli. Teda nie je zabezpečené, že Štrasburg bude miestom konania viacerých než 12 naplánovaných plenárnych zasadnutí za rok. Rozhodnutie Európskej rady v Edinburgu o počte kresiel v zásade pripúšťa aj viac zasadnutí mimo Štrasburgu, t. j. v Bruseli.

Rada Európskej únie (čl. 202–210 Zmluvy o ES) • Zloženie a predsedníctvo V Rade EÚ sú zastúpené vlády členských štátov. Všetkých 15 členských štátov vysiela jedného zástupcu, a to pravidelne, ale

nie povinne rezortného ministra, ktorý má v kompetencii naplánované témy, resp. jeho štátneho tajomníka. Osoba zastupujúca príslušnú vládu musí byť oprávnená záväzne konať za príslušný členský štát. Rôzne možnosti zastupovania vlády členského štátu jasne hovoria, že nejestvujú žiadni stáli členovia rady. Oveľa viac zasadá rada v rôznom personálnom a odbornom zložení. Ako „všeobecná rada“, ktorá sa zaoberá odbornými a medzirezortnými otázkami, funguje rada ministrov zahraničných vecí, ktorá sa zvyčajne stretáva raz za mesiac. Popri tom jestvujú rady rezortných ministrov, ktoré sa zaoberajú odbornými a špecifickými otázkami rezortu a zasadajú asi osemdesiatkrát za rok. Podľa oblasti hovoríme v tejto súvislosti o „Ecofin rade“ (Rada ministrov financií a hospodárstva), „Rade ministrov poľnohospodárstva“, „Rade ministrov dopravy“, „Rade ministrov sociálnych vecí“, „Rade ministrov životného prostredia“ atď. Predsedníctvo rady vykonávajú postupne za sebou členské krajiny vždy po dobu šiestich mesiacov. Poradie stanovuje rada na základe uznesenia prijatého všetkými hlasmi na základe princípu, že predsedníctvo sa postupne strieda medzi veľkou a malou krajinou. Zmena predsedníctva sa uskutočňuje vždy 1. januára a 1. júla kalendárneho roku. V roku 1999 predsedalo najskôr Nemecko a bolo vystriedané Fínskom; v roku 2000 začalo Portugalsko, po ktorom nasledovalo Francúzsko. S ohľadom na relatívne vysokú početnosť zmien predsedníctva bola na zabezpečenie minimálnej miery kontinuity vytvorená tzv. trojka, ktorú tvorí predchádzajúca, úradujúca a nasledujúca predsednícka krajina. Predsedníctvu rady pripadá predovšetkým úloha koordinovať prácu rady a jej prípravných výborov. Popri tom má predsedníctvo rady aj politický význam v tom, že členský

33

ZLOŽENIE RADY EÚ

Jeden zástupca každého členského štátu na ministerskej úrovni, zloženie sa mení podľa diskutovaných tém, napríklad Všeobecná rada ministrov zahraničných vecí

Rada ministrov financií (Rada ECOFIN)

Rada ministrov dopravy

Výbor stálych zástupcov vlád členských štátov Coreper I a II

Rada ministrov poľnohospodárstva

Osobitný výbor pre poľnohospodárstvo

Pracovné skupiny

Generálny sekretariát (asi 2 000 úradníkov)

Úlohy

Legislatívna činnosť

34

Koordinácia hospodárskej politiky

Rozpočet a kontrola

Menovania

Zahraničné vzťahy

štát predsedajúci Rade EÚ zohráva významnejšiu rolu na svetovej politickej scéne, a tým dostávajú predovšetkým menšie štáty príležitosť dostať sa v tejto úlohe politicky do obrazu svetovej politiky aj vedľa „veľkých“ a profilovať sa v európskej politike.

orgánom oprávneným uzatvárať dohody medzi Európskym spoločenstvom na jednej strane a tretími štátmi alebo medzinárodnými organizáciami na strane druhej (čl. 300 a 310 Zmluvy o ES). • Spôsob činnosti

Rada má sídlo v Bruseli. • Úlohy V rámci ES a EAS je najnaliehavejšou úlohou rady legislatíva (čl. 202 Zmluvy o ES). Naproti tomu pre ESUO je rada iba odsúhlasovacím orgánom, ktorý koná iba v prípade niektorých, osobitne dôležitých rozhodnutí. Popri tom má rada za úlohu koordinovať hospodársku politiku členských štátov (čl. 202 Zmluvy o ES). Toto sa môže diať formou nezáväzných uznesení, ako aj formou záväzných rozhodnutí. V tejto oblasti úloh boli kompetencie rady podstatne posilnené a rozšírené začatím realizácie Európskej hospodárskej a menovej únie na základe Zmluvy o EÚ. Tak napríklad možnosti rady pri presadzovaní ňou formulovaných Zásad hospodárskej politiky boli vylepšené do tej miery, že bolo zriadené konanie, v rámci ktorého môže rada v prípade, že bol konštatovaný nesúlad s týmito zásadami, adresovať príslušnému členskému štátu tzv. odporúčania (čl. 99 ods. 4 Zmluvy o ES). Rada dostala možnosť vysloviť napomenutie, alebo dokonca uvaliť sankcie (čl. 104 ods. 9 a 11 Zmluvy o ES). Rada ďalej na základe predbežného návrhu komisie zostavuje rozpočet (čl. 272 ods. 3 Zmluvy o ES). A konečne je to tiež ona, kto odporúča EP schválenie záverečného účtu komisie s ohľadom na splnenie plánovaného rozpočtu (čl. 276 ods. 1 Zmluvy o ES). Rada menuje členov Účtovného dvora, Hospodárskeho a sociálneho výboru, ako aj Výboru regiónov. Rada je popri tom aj najvyšším služobným orgánom všetkých úradníkov a zamestnancov ES. Okrem toho je rada aj

Spôsob činnosti rady je podrobne stanovený v rokovacom poriadku. V praxi sa konanie rady realizuje v troch zásadných krokoch: 1. Príprava zasadnutia rady Prípravu zasadnutia rady vykonávajú dve stále zariadenia, ktoré sú začlenené do organizačnej štruktúry rady: Výbor stálych zástupcov vlád členských štátov a Generálny sekretariát. Výbor stálych zástupcov vlád členských štátov, pre ktorý sa zaužívala francúzska skratka Coreper (Comité des représentants permanents), má za úlohu pripravovať zasadnutia rady po obsahovej stránke a plniť úlohy uložené radou. Aby tento výbor mohol plniť všetky naň prenesené úlohy, zasadá ako Coreper I (zástupcovia stálych zástupcov, ktorí majú v zásade na starosti skôr prípravu technických otázok rád rezortných ministrov) a Coreper II (samotní stáli zástupcovia, ktorí sa v zásade zaoberajú všetkými politickými otázkami). Z tohto rozdelenia úloh je vyňaté poľnohospodárstvo, pre ktoré bol v roku 1960 zriadený Osobitný výbor pre poľnohospodárstvo (nazývaný aj CSA = Comité spécial de l’Agriculture), ktorý prevzal úlohu výboru Coreperu v oblasti poľnohospodárstva. Príprava zasadnutia rady sa robí na úrovni Coreperu a CSA dvojakým spôsobom: najskôr sa vyvíja snaha tým smerom, aby sa dosiahla zhoda v riešení nastolených otá-

35

zok už na úrovni výboru. V tejto súvislosti môžu výbory použiť asi 100 rezortných pracovných skupín, ktoré sú pri rade trvale zriadené. Okrem toho môžu použiť aj pracovné skupiny zriadené podľa potreby, ktorým sa udelí časovo obmedzený mandát na riešenie špecifických otázok. Popri tom treba pripraviť zasadnutie rady tak, aby tie otázky, o ktorých musia rozhodnúť a o ktorých budú diskutovať samotní členovia rady, boli spracované a vybavené aj dôvodovými správami. Tieto dva prístupy k príprave zasadnutia rady sa konkrétne odzrkadľujú aj v samotnom programe zasadnutia. Zatiaľ čo tie otázky, v ktorých bola dosiahnutá zhoda, sú tzv. A body programu, a otvorené otázky, o ktorých treba ešte ďalej diskutovať, sú tzv. B body programu (k tomuto bodu pozri ešte ďalej). Generálny sekretariát poskytuje rade podporu (rovnakou mierou aj výborom Coreper a CSA) v administratívnej oblasti. Zabezpečuje najmä technickú prípravu zasadnutí, organizuje tlmočnícku službu (zástupcovia členských štátov hovoria v jazyku svojej krajiny), zabezpečuje potrebné preklady, poskytuje rade a výborom právne poradenstvo a spravuje rozpočet rady. 2. Zasadnutia rady

36

Zasadnutia rady zvoláva jej predseda (zástupca toho členského štátu, ktorý predsedá) na základe vlastného rozhodnutia, na návrh jedného z jej členov alebo na návrh komisie. Predseda rady vypracuje pre každé zasadnutie predbežný program zasadnutia, ktorý sa skladá z časti A a časti B. Do časti A sú zahrnuté body, v ktorých bola dosiahnutá zhoda vo výbore Coreper alebo CSA, takže rada ich môže prijať bez ďalšej diskusie. V časti B sú obsiahnuté tie body, ktoré si vyžadujú politickú diskusiu medzi samotnými členmi rady. Aj bod z časti A sa

môže v priebehu rokovania stať bodom časti B, a to vtedy, keď člen rady alebo komisia pri prijímaní príslušného bodu z časti A nalieha na diskusiu. V takomto prípade sa príslušný bod z programu vyradí a na neskoršom zasadnutí sa objaví ako bod časti B. Rada diskutuje a rozhoduje iba na základe písomných dokumentov a návrhov, ktoré sú predložené v jedenástich úradných jazykoch. V naliehavých prípadoch je možné jednomyseľne ustúpiť od uplatňovania tohto jazykového predpisu. Platí to aj pre pozmeňovacie návrhy, ktoré sú predkladané a o ktorých sa diskutuje ešte počas zasadnutí rady. Zasadnutia Rady sú neverejné s výnimkou tých zasadnutí rady, na ktorých predsednícka krajina a komisia predstavujú svoj polročný pracovný program. Na zasadnutiach rady sa dosahuje vyrovnávanie individuálnych záujmov jednotlivých členských krajín so záujmami Európskeho spoločenstva. Aj keď členské štáty obhajujú v rade predovšetkým svoje záujmy, súčasne sú však členovia rady povinní zohľadňovať ciele a potreby spoločenstva ako celku. Rada je orgánom spoločenstva, a nie medzivládnou konferenciou. Preto sa v diskusii nehľadá medzi členskými štátmi najmenší spoločný menovateľ, ale optimálne vyrovnanie medzi záujmami spoločenstva a záujmami jednotlivých členských štátov. 3. Prijímanie rozhodnutí Pre hlasovanie v rade stanovujú zakladacie zmluvy zásadne väčšinové pravidlo. Pokiaľ nebolo stanovené výslovne inak, stačí „jednoduchá väčšina“, pričom každý člen rady má jeden hlas. Spravidla

RADA EÚ: 10 10 10 10 8 5 5 5

ROZDELENIE VÁHY HLASOV

Nemecko Francúzsko Taliansko Spojené kráľovstvo Španielsko Belgicko Grécko Holandsko

5 4 4 3 3 3 2

Portugalsko Rakúsko Švédsko Dánsko Írsko Fínsko Luxembursko

Kvalifikovaná väčšina: 62/87

však zmluvné predpisy stanovujú „niečo iné“, totiž „kvalifikovanú väčšinu“. Pre výpočet kvalifikovanej väčšiny stanovujú zmluvy rozdelenie váhy hlasov, ktorá má veľkým členským štátom zabezpečiť väčší vplyv. Význam väčšinového hlasovania nespočíva až tak veľmi v tom, aby bolo pomocou nej možné zabrániť malým členským štátom zablokovať prijatie dôležitých rozhodnutí, pretože za určitých okolností je ich možné primať k hlasovaniu politickým tlakom. Väčšinový princíp umožňuje oveľa viac prehlasovať veľké členské štáty, ktoré by odolali politickému tlaku. V tzv. Kompromise z Ioanniny bola s ohľadom na početné posilnenie „malých členských štátov“ pre prípad tesnej väčšiny zabudovaná poistka v prospech „veľkých členských štátov“. Ak členovia rady, ktorí disponujú celkovo 23 až 25 hlasmi, vyhlásia, že sú proti rozhodnutiu rady prijatému kvalifikovanou väčšinou, tak rada urobí všetko, čo je v jej moci, aby sa v rámci prime-

raného času našlo uspokojujúce riešenie, ktoré je možné prijať najmenej so 65 hlasmi. Popritom treba v hlasovacej praxi rešpektovať, prinajmenšom ako politickú veličinu, aj tzv. Luxemburský dohovor. Týmto dohovorom, ktorý pri poškodení dôležitých štátnych záujmov poskytuje členskému štátu „právo veta“ proti príslušnému opatreniu spoločenstva, bola vyriešená kríza v roku 1965, keď Francúzsko považovalo financovanie spoločnej agrárnej politiky za poškodenie dôležitých záujmov krajiny a „politikou prázdnej stoličky“ blokovalo rozhodovanie rady počas viac ako šiestich mesiacov. V prípade rozhodnutí v osobitne citlivých politických oblastiach stanovujú zmluvy jednomyseľnosť. Na to je potrebné, aby boli prítomní alebo inými členmi rady zastúpení všetci členovia. Zdržanie sa hlasovania však nebráni prijatiu rozhodnutia. Jednomyseľnosť platí pre oblasť daní, slobodu pracovných síl alebo úpravy týkajúce sa práv a záujmov zamestnávateľov.

37

Európska komisia (čl. 211–219 Zmluvy o ES) • Zloženie (čl. 213 a 214 Zmluvy o ES) Komisia sa po vstupe Rakúska, Fínska a Švédska skladá od 1. januára 1995 z 20 členov (po dvoch členoch vyslali Nemecko, Francúzsko, Spojené kráľovstvo, Taliansko a Španielsko, ostatné členské štáty po jednom). Počet členov komisie môže zmeniť rada jednomyseľným rozhodnutím.

Komisiu vedie predseda, ktorému pomáhajú dvaja podpredsedovia. Amsterdamská zmluva významne posilnila postavenie predsedu v rámci tohto kolégia. Už nie je viac „primus inter pares“, ale jeho postavenie bolo pozdvihnuté tak, že komisia vykonáva svoju činnosť pod „politickým vedením“ prezidenta (čl. 219 ods. 1 Zmluvy o ES). Predseda tým dostal „kompetenciu vydávať smernice“, čo sa odráža v jeho vedúcom postavení v organizačných záležitostiach, na práve účasti pri výbere iných členov komisie, ako aj jeho príslušnosti k Európskej rade.

ZLOŽENIE EURÓPSKEJ

KOMISIE

20 členov z toho 1 predseda 2 podpredsedovia 1 1 2 1 2 2 1 2

Belgicko Dánsko Nemecko Grécko Španielsko Francúzsko Írsko Taliansko

1 1 1 1 1 1 2

Luxembursko Holandsko Rakúsko Portugalsko Fínsko Švédsko Spojené kráľovstvo

Úlohy Iniciatíva pre ďalší rozvoj komunitárneho práva 38

Kontrola dodržiavania a správnosti uplatňovania komunitárneho práva

Správa a výkon komunitárnych predpisov

Zastupovanie ES v medzinárodných organizáciách

Členovia Európskej komisie sú „na základe vzájomnej dohody“ menovaní vládami členských štátov na funkčné obdobie piatich rokov. Uplatňuje sa pritom investitúrne konanie zavedené Zmluvou o EÚ. Podľa neho najskôr navrhnú vlády členských štátov tú osobnosť, ktorá je navrhovaná na predsedu EK; na jeho vymenovanie je potrebný súhlas EP (čl. 214 ods. 2 zmluvy o ES). Podľa dohody s dezignovaným predsedom vlády členských štátov vymenujú ostatných členov EK. Predseda a členovia EK potom ako kolégium predstúpia pred EP, kde sú ako celok predmetom schválenia hlasovaním. Po súhlase EP potom nasleduje vymenovanie predsedu a ostatných členov komisie vládami členských krajín. Opakované vymenovanie je možné. Členovia komisie musia „byť vyberaní na základe ich celkových schopností“ a poskytnúť „úplnú záruku svojej nezávislosti“ (čl. 213 ods. 2 Zmluvy o ES). Od vlády si nesmú vyžadovať pokyny a tieto nesmú ani prijímať.

vaný EK. Podľa Zmluvy o ES a Zmluvy o EAS je komisii poskytnutá originálna právomoc legislatívnej iniciatívy iba v niektorých oblastiach (ako je rozpočet ES, štrukturálne fondy, odstránenie daňovej diskriminácie a štátnej pomoci a ochranné doložky). Podstatne rozsiahlejšie ako tieto „originálne“ legislatívne právomoci sú právomoci prenesené radou na EK, ktorých cieľom je vykonávanie ňou prijatých opatrení (čl. 202, tretia odrážka Zmluvy o ES). Komisia je ďalej „strážkyňou“ komunitárneho práva. Kontroluje výkon a uplatňovanie primárneho a sekundárneho komunitárneho práva členskými štátmi. Porušenia komunitárneho práva stíha v rámci konania pre porušenia zmluvy (čl. 226 Zmluvy o ES) a v prípade potreby ich predkladá ESD. Komisia sa zaoberá aj porušeniami komunitárneho práva fyzickými a právnickými osobami a stíha ich uvaľovaním citeľných sankcií. V posledných rokoch sa stal ťažiskom činnosti EK boj proti zneužívaniu komunitárnych úprav.

Sídlom Európskej komisie je Brusel. • Úlohy Európska komisia je v prvom rade „motorom komunitárnej politiky“. V nej sa začína každá komunitárna akcia, pretože je to ona, kto predkladá rade návrhy na komunitárne opatrenia (tzv. právo iniciatívy). Komisia si nemôže ľubovoľne aktivity vyberať, ale je povinná konať, keď to prikazuje komunitárny záujem; aj rada (čl. 208 Zmluvy o ES) a EP (čl. 197 ods. 2 Zmluvy o ES) majú právo vyzvať EK, aby vypracovala nejaký návrh. Podľa Zmluvy o ESUO má oproti tomu komisia právomoc vydávať právne akty. Pre určité prípady je tu rade poskytnuté právo schválenia, ktoré jej otvára možnosť zamietnuť právny akt navrho-

S úlohou strážkyne je spojená úloha vystupovať ako zástupkyňa komunitárnych záujmov. Komisia nesmie zásadne sledovať žiadne iné záujmy než záujmy spoločenstva. Neustále sa musí snažiť, často vo veľkých ťažkých rokovaniach s radou, uplatňovať komunitárne záujmy a nachádzať kompromisy, ktoré sú v súlade s týmito záujmami. Pritom jej súčasne pripadá aj rola sprostredkovateľa medzi členskými štátmi, pre ktorú je vzhľadom na pozíciu neutrality mimoriadne vhodná, ba povolaná. Komisia je – aj keď iba v obmedzenom rozsahu – aj výkonným orgánom. Toto platí predovšetkým pre oblasť práva hospodárskej súťaže, v ktorej EK vykonáva činnosť správneho orgánu. Preveruje skutkové sta-

39

vy, udeľuje povolenia alebo zákazy a prípadne prijíma rozhodnutia o sankciách. Podobne rozsiahle sú administratívne právomoci Európskej komisie ešte v oblasti štrukturálnych fondov ES a v oblasti vedenia rozpočtu. Spravidla sú to samotné členské štáty, ktoré sa musia v jednotlivých prípadoch postarať o výkon komunitárnych rozhodnutí. Toto riešenie, ktoré bolo v zmluvách zvolené, má tú výhodu, že ešte vždy „cudziu“ skutočnosť európskeho poriadku približuje občanom autorita v odeve národného právneho poriadku.

40

Komisia zastupuje Európske spoločenstvo v medzinárodných organizáciách a zabezpečuje bežnú činnosť v rámci aktívneho a pasívneho diplomatického práva. Má právomoc – vybavená je príslušným mandátom rady – v oblasti vyjednávania dohôd ES s medzinárodnými organizáciami a tretími štátmi vrátane zmluvy o pristúpení nových členských štátov. Komisia zastupuje ES pred súdmi členských štátov a prípadne spoločne s Radou EÚ pred Európskym súdnym dvorom.

ADMINISTRATÍVNA

ŠTRUKTÚRA

EURÓPSKEJ

KOMISIE

Komisia (20 členov) kabinety

Generálny sekretariát Právnická sekcia Tlačová a informačná sekcia

GD ekonomiky a financií

GD pre justíciu a vnútorné veci

GD pre podniky

GD vonkajšie vzťahy

GD pre hospodársku súťaž

GD pre obchod

GD pre zamestnanosť a sociálne záležitosti

GD pre rozvoj

GD pre poľnohospodárstvo

GD pre rozšírenie

GD pre dopravu

Spoločná služba pre vonkajšie vzťahy

GD pre životné prostredie

Úrad pre humanitnú pomoc

GD pre výskum

Eurostat

Spoločné výskumné pracovisko

GD pre personál a správu

GD pre informatizovanú spoločnosť

Generálna inšpekcia

GD pre rybolov

GD pre rozpočet

GD pre vnútorný trh

GD pre finančnú kontrolu

GD regionálnu politiku

Európsky úrad pre boj s podvodmi

GD pre energetiku

Spoločná tlmočnícka

GD pre dane a colnú úniu

a konferenčná služba

GD školstvo a kultúru

Prekladateľská služba

GD pre zdravotníctvo

Úrad pre úradné publikácie

a ochranu spotrebiteľa

41

Súdny dvor ES a Súd prvej inštancie (čl. 220–245 Zmluvy o ES) Každý poriadok môže pretrvať len vtedy, keď na jeho pravidlá dohliada nezávislá moc. K tomu v prípade spoločenstva štátov pribúda aj skutočnosť, že spoločné pra-

vidlá – ak ich kontrola bola zverená národným súdom – sa vykladajú v každom štáte odlišne. Jednotné uplatňovanie komunitárneho práva vo všetkých členských štátoch by bolo touto cestou spochybnené. Tieto dôvody viedli už pri zakladaní ESUO k zriadeniu Súdneho dvora ES (ESD).

ZLOŽENIE ESD 15 sudcov a 8 (9) generálnych právnych zástupcov vymenovaných po dohode s vládami členských štátov na 6 rokov

Druhy konaní

42

Konanie pre porušenie zmluvy

Konanie proti orgánu ES alebo členskému štátu

Konanie v súvislosti s predbežným rozhodnutím

komisia proti členskému štátu (čl. 226); členský štát proti členskému štátu (čl. 227)

kvôli protiprávnym alebo nevydaným právnym aktom (čl. 230 a 232)

podania zo súdov členských štátov o objasnenie výkladu a platnosti komunitárneho práva (čl. 234)

ESD sa v súčasnosti skladá z 15 sudcov a 8 (9) generálnych právnych zástupcov, ktorí sú na základe „vzájomnej dohody vlád členských štátov“ menovaní na 6-ročné funkčné obdobie. Každý členský štát vysiela jedného sudcu. V záujme zachovania kontinuity judikatúry sa každé tri roky na začiatku súdneho roka 6. októbra obsadzuje polovica sudcovských miest. Opakovaná voľba je možná. Pri hľadaní práva pomáha ESD 8 generálnych právnych zástupcov, ktorých menovanie zodpovedá menovaniu sudcov a požívajú sudcovskú nezávislosť. Z ôsmich generálnych právnych zástupcov pochádzajú štyria vždy z „veľkých“ členských štátov (Nemecko, Francúzsko, Taliansko, Spojené kráľovstvo), zostávajúci štyria sa striedajú zo zostávajúcich jedenástich členských štátov. Miesto 9. generálneho právneho zástupcu bolo vytvorené iba na obdobie od 1. januára 1995 do 6. októbra 2000. Toto je vysvetľované tým, že vstupom Rakúska, Švédska a Fínska vznikol nepárny počet sudcov (15), takže miesto dodatočného sudcu, ktoré s dvanástimi členskými štátmi dovtedy existovalo, už nebolo možné udržať. Preto bol druhý taliansky sudca, ktorý bol vymenovaný ako 13. len v októbri 1994 na funkčné obdobie 6 rokov, vymenovaný za generálneho právneho zástupcu. Inštitút generálneho právneho zástupcu je zrejme podobný francúzskemu inštitútu vládneho komisára (Commissaire du Gouvernement), ktorý je zriadený pri Rade štátu (Conseil d’État) a na francúzskych správnych súdoch. Tento inštitút bol zavedený aj v ESD s cieľom pôsobiť ako protiváha voči pôvodnému členeniu súdov, a tým vytvoriť chýbajúcu strednú právnu inštanciu. Úlohou generálnych právnych zástupcov je predkladať ESD tzv. záverečné návrhy (nezáväzné návrhy rozhodnutia), ktoré vyplývajú z úplne nezávisle a nestranne vypracovaných právnych posudkov na právne otázky nastolené v jednotlivých konaniach.

Záverečné návrhy sú súčasťou ústneho pojednávania (čl. 59 §1, 2 Procesného poriadku ESD) a spolu s rozsudkom sú uverejňované v zbierke právnych rozhodnutí. Generálni právni zástupcovia získajú vplyv na rozsudok iba presvedčovacou silou svojich záverečných návrhov; nezúčastňujú sa porady o rozsudku a ani hlasovania. • Výber sudcov a generálnych právnych zástupcov Za sudcov a generálnych právnych zástupcov sa vyberajú osobnosti, ktoré poskytujú záruku nezávislosti a vo svojom materskom štáte spĺňajú predpoklady potrebné pre najvyššie sudcovské funkcie, alebo právnici s uznávanými vynikajúcimi schopnosťami (čl. 223 ods. 2 Zmluvy o ES). Preto je možné, aby za sudcov a generálnych právnych zástupcov ESD boli menovaní sudcovia, úradníci, politici, advokáti alebo vysokoškolskí učitelia z jednotlivých členských štátov. Pestrosť profesijného pôvodu a rozmanitosť nazbieraných skúseností sú potrebné pre prácu v ESD tým, že prispievajú k čo možno najrozsiahlejšiemu osvetleniu nastolených skutkových a právnych otázok z hľadiska teórie a praxe. Kto a akým spôsobom bude v jednotlivých členských štátoch vybraný za sudcu alebo generálneho právneho zástupcu a navrhnutý vládami na vymenovanie, je vo všetkých členských štátoch vecou výkonnej moci. Postupy použité v tomto procese sú veľmi odlišné a veľmi slabo transparentné. • Rozdeľovanie úloh Po doručení právnej veci na ESD určí predseda jedného sudcu ako spravodajcu, ktorý má až do vynesenia definitívneho rozsudku za úlohu pripravovať rozhodnutia nevyhnutné v priebehu konania a navrhovať riešenia. Patrí k tomu aj návrh senátu, v rámci ktorého sa má v právnej veci po-

43

44

jednávať a rozhodnúť. ESD má tieto senáty: veľké plénum (15 sudcov), malé plénum (dva senáty po 7 sudcoch), z ktorých však iba piati spolupôsobia pri rozhodovaní, ako aj štyri senáty po troch alebo štyroch sudcoch, pričom však na rozhodovaní sa podieľajú vždy iba traja. S výnimkou prípadov, v ktorých členský štát alebo orgán Európskeho spoločenstva požiada záväzne o pridelenie právnej veci plénu, o pridelení veci senátu rozhoduje na konci písomného konania ESD, a to na základe predbežnej správy spravodajcu a po vypočutí generálneho právneho zástupcu.Toto rozhodnutie sa prijíma podľa interne stanovených kritérií, z ktorých má rozhodujúci význam stupeň právnej komplexnosti, existencia už pevne zavedenej judikatúry alebo aj politické a finančné implikácie konania. Prípad je kedykoľvek možné vrátiť plénu, dokonca aj počas porady o rozsudku alebo po nej. Toto má však za následok, že ústne pojednávanie sa musí pred plénom nanovo otvoriť. • Úlohy ESD ESD má najvyššiu a súčasne aj jedinú sudcovskú moc vo všetkých otázkach komunitárneho práva. Jeho všeobecná úloha je preto opísaná tak, že súdny dvor zabezpečuje „dodržiavanie práva pri výklade a uplatňovaní tejto zmluvy“ (čl. 220 Zmluvy o ES). Tento všeobecný opis úlohy zahŕňa tri základné oblasti: 1. Kontrola uplatňovania komunitárneho práva tak orgánmi Európskeho spoločenstva pri vykonávaní zmlúv, ako aj členskými štátmi a jednotlivcami s ohľadom na plnenie ich povinností vyplývajúci z komunitárneho práva. 2. Výklad komunitárneho práva.

3. Ďalšia tvorba komunitárneho práva. Tieto úlohy plní ESD v rámci právnoporadenskej funkcie, aj v rámci judikatívnej funkcie. Právne poradenstvo vykonáva formou vypracovávania záväzných posudkov k dohovorom, ktoré chce Európska únia uzavrieť s tretími štátmi alebo s medzinárodnými organizáciami. Oveľa dôležitejšia je jeho funkcia ako judikatívneho orgánu. V rámci tejto funkcie plní ESD úlohy, ktoré sú v členských štátoch rozdelené na rôzne druhy súdnictva: ESD tak rozhoduje ako ústavný súd v sporoch medzi orgánmi spoločenstva a v oblasti kontroly zákonnosti komunitárnej legislatívy ako správny súd preveruje priamo správne akty vydané EK alebo nepriamo, akty orgánov členských štátov (vydané na základe komunitárneho práva), ako pracovný a sociálny súd v otázkach týkajúcich sa slobody pohybu pracovných síl a sociálneho zabezpečenia zamestnancov, ako aj rovnoprávneho postavenia žien a mužov v pracovnom živote, ako finančný súd v otázkach týkajúcich sa platnosti a výkladu smerníc v daňovom a colnom práve, ako trestný súd pri kontrole pokút udelených komisiou, ako aj občiansky súd pri žalobách o náhradu škody a pri výklade Bruselského dohovoru o uznávaní a výkone súdnych rozhodnutí v občianskych a obchodných veciach. ESD je, tak ako každý súd, preťažený. Počet konaní v priebehu času plynule rástol. Bude aj naďalej rásť, keď zvážime aký konfliktný potenciál sa vytvoril v dôsledku mnohých smerníc, ktoré boli vydané a zavedené do národného práva. Ďalšie nejasné otázky, ktoré musí v konečnom dôsledku zodpovedať ESD, sa črtajú už dnes v súvislosti so Zmluvou o Európskej únii. Na odľahčenie ESD bol preto už roku 1998, na základe Jednotného Európskeho aktu, zriadený Súd prvej inštancie (SPI).

45

ZLOŽENIE SÚDU

PRVEJ INŠTANCIE

15 sudcov na základe dohody vlád členských štátov menovaných na 6 rokov

Druhy konaní

Žaloba o určenie neplatnosti a žaloba za nečinnosť podaná fyzickými a právnickými osobami kvôli protiprávnym alebo nezavedeným komunitárnym aktom

Žaloba o náhradu škody kvôli zmluvnej alebo mimozmluvnej zodpovednosti (čl. 235 a 288 ods.1 a 2)

SPI nie je novou inštitúciou Európskeho spoločenstva, ale je to orgán začlenený do „súdneho dvora“. No aj tak je samostatný a aj organizačne je oddelený od ESD. Má vlastný úrad a vlastný súdny poriadok. Kvôli odlíšeniu sa právne veci SPI označujú písmenom T (= Tribunal, napr. T–1/99), zatiaľ čo právne veci ESD sa označujú písmenom C (= Cour, napr. C–1/99).

46

SPI sa skladá z 15 „členov“. Pre kvalifikáciu, menovanie a právne postavenie platia tie isté predpoklady a pravidlá ako pre sudcov ESD. Podľa ich funkcie pôsobia hlavne ako „sudcovia“, ale môžu byť tiež nasadení podľa potreby ako „generálni právni zástupcovia“, ak v právnej veci pojednáva plénum, alebo sa vec pojednáva v senáte

Zamestnanecká žaloba (čl. 26)

a vyžadujú si to skutkové alebo právne ťažkosti. V doterajšej praxi sa táto možnosť využívala iba veľmi zdržanlivo. SPI má plénum (15 sudcov), 5 senátov obsadených 5 sudcami a 5 senátov obsadených 3 sudcami. Pridelenie veci do pléna sa robí iba v zriedkavých prípadoch; spravidla pojednávajú vo veciach senáty a tieto o nich aj rozhodujú. Pôvodne príslušný iba pre obmedzený okruh žalôb a pod právnym dohľadom ESD je SPI, na základe previerky pôvodného katalógu právomocí vykonanej v roku 1993, vstupnou inštanciou pre všetky priame žaloby fyzických a právnických osôb proti právnym aktom Európskeho spoločenstva.

Európsky dvor audítorov (čl. 246–248 Zmluvy o ES) Európsky dvor audítorov bol zriadený 22. júla 1975 a svoju činnosť začal v októbri 1977 v Luxemburgu. Skladá sa – zodpovedajúc súčasnému počtu členských štátov – z 15 členov, ktorých po vypočutí EP menuje rada na šesť rokov. Dvor audítorov má za úlohu kontrolovať, či všetky príjmy a výdavky ES sú v súlade so zákonom a riadne vedené a okrem toho sa presvedčuje o hospodárnosti realizácie rozpočtu. Na rozdiel od národných dvorov audítorov Európsky dvor audítorov nemá súdnu právomoc na vynútené presadenie svojich kontrolných právomocí alebo stíhania porušení práva, ktoré boli odhalené pri výkone kontrolnej činnosti. Na druhej strane je autonómny, pokiaľ ide o výber predmetu kontroly a jej metódu. Jeho kontrole je možné podrobiť aj súkromné osoby, napríklad ak ide kontrolu predpisovosti použitia subvencie vyplatenej z prostriedkov spoločenstva súkromnému príjemcovi. Zbraňou Európskeho dvora audítorov je vlastne účinok na verejnosť. Výsledky jeho kontrolnej činnosti sa zhrnú po skončení každého rozpočtového roku vo výročnej správe, ktorá sa zverejňuje v Úradnom vestníku ES, a týmto spôsobom sa sprístupní európskej verejnosti. Navyše môže kedykoľvek zaujať stanovisko k istým otázkam v osobitných správach, ktoré sa tiež publikujú v Úradnom vestníku ES.

Iné inštitúcie Hospodársky a sociálny výbor (čl. 257–262 Zmluvy o ES) Hospodársky a sociálny výbor (HSV) umožňuje inštitucionálne zastúpenie rozličných skupín hospodárskeho a spoločenského

života, najmä zamestnávateľov a zamestnancov, poľnohospodárov, dopravných podnikov, podnikateľov, remeselníkov, slobodných povolaní a manažérov malých a stredných podnikov v ES. Výbor tiež vytvára fórum pre spotrebiteľov, ochrancov životného prostredia a rôzne spolky a zväzy. Výbor má 222 zástupcov (poradcov), ktorí pochádzajú z reprezentatívnych organizácií z jednotlivých členských štátov a na obdobie štyroch rokov ich menuje rada (po stanovisku Európskej komisie). Rozdelenie kresiel vo výbore: Belgicko Dánsko Nemecko Grécko Španielsko Francúzsko Írsko Taliansko Luxembursko Holandsko Rakúsko Portugalsko Fínsko Švédsko Spojené kráľovstvo

12 9 24 12 21 24 9 24 6 12 12 12 9 12 24

Poradcovia sú rozdelení do troch skupín (zamestnávatelia, zamestnanci, rôzne záujmy). Vypracovanie stanovísk, ktoré sa schvaľujú v pléne, je úlohou „odborných skupín“, ktoré sa skladajú z poradcov (na zasadnutiach ktorých sa môžu ako znalci zúčastňovať aj ich zástupcovia). HSV úzko spolupracuje a výbormi a odbornými skupinami EP. Výbor zriadený na základe Rímskych zmlúv musí byť v určitých prípadoch, na návrh EK, vypočutý radou. Stanoviská výboru stelesňujú syntézu vzájomne veľmi odlišných

47

východiskových pozícií. Tieto sú pre EK a radu preto mimoriadne dôležité, pretože týmto spôsobom sa dozvedia, aké úpravy návrhu požadujú kruhy, ktorých sa tento návrh bezprostredne týka. Iniciatívne stanoviská výboru mali viackrát veľký politický dosah, napríklad stanovisko z 22. februára 1989 o sociálnych základných právach v spoločenstve, ktoré sú základom Sociálnej charty, navrhla Európska komisia (a prijalo ju jedenásť členských štátov). Výbor regiónov (čl. 263–265 Zmluvy o ES) Ako nový konzultatívny orgán bol popri už existujúcom HSV Zmluvou o EÚ vytvorený Výbor regiónov (VR). Tento výbor je práve tak ako HSV vo veľmi malej miere orgánov ES v jeho vlastnom zmysle, pretože plní iba poradenské úlohy, nie však – tak ako ústavné orgány (rada, EP, EK, ESD, Dvor audítorov), ktoré plnia pridelené úlohy spoločenstva právne záväzným spôsobom. VR sa skladá, tak ako HSV, z 222 členov, ktoré reprezentujú regionálne miestne orgány členských štátov. Rozdelenie 222 mandátov medzi členské štáty je urobené podľa váhy členských štátov tak, ako je to realizované v prípade obsadenia HSV. Členovia sú na návrh svojich členských štátov menovaní radou na základe jednomyseľného rozhodnutia (po stanovisku EK) na štyri roky.

48

Jeho vypočutie radou alebo EK je v niektorých prípadoch záväzne predpísané („obligatórne vypočutie“), a to najmä v oblastiach vzdelávania, kultúry, zdravotníctva, budovania transeurópskych sietí, dopravnej, telekomunikačnej a energetickej infraštruktúry, hospodárskej a sociálnej kohézie, politiky zamestnanosti a legislatívy v sociálnej oblasti. Navyše rada pravidelne

konzultuje VR aj bez právnej povinnosti pri najrozličnejších legislatívnych zámeroch (fakultatívne vypočutie). Európska investičná banka (čl. 266–267 Zmluvy o ES) Ako finančný inštitút pre „vyvážený a plynulý rozvoj“ ES má spoločenstvo k dispozícii Európsku investičnú banku (EIB). Jej úlohou je poskytovanie úverov a záruk pre všetky oblasti hospodárstva, najmä v oblasti podpory rozvoja nerozvinutých oblastí, modernizáciu alebo zmenu výroby podnikov alebo vytváranie nových pracovných miest, ako aj projekty, ktoré sú v záujme viacerých členských štátov. Európska centrálna banka (čl. 105–115 Zmluvy o ES) Európska centrálna banka (ECB) je centrom Hospodárskej a menovej únie (HMÚ). Zodpovedá za stabilitu európskej meny euro a bude riadiť množstvo peňazí tejto meny (čl. 106 Zmluvy o ES). Aby táto banka mohla plniť túto úlohu, jej nezávislosť je garantovaná mnohými ustanoveniami. Ani ECB a ani žiadna centrálna banka členského štátu nesmú pri plnení svojich právomocí, úloh a povinností prijímať pokyny od orgánov Európskeho spoločenstva, vlád členských štátov alebo z iných miest. Orgány ES a vlády členských štátov sa zdržia každého pokusu o ich ovplyvňovanie (čl. 108 Zmluvy o ES). ECB sa skladá z rady a direktória. Členmi rady sú guvernéri národných centrálnych bánk a členovia direktória. Predstavenstvo, ktoré sa skladá z guvernéra, viceguvernérov a štyroch ďalších členov, je prakticky vedením ECB. Jeho prezidentov a členov menujú členské štáty jednomyseľným roz-

hodnutím na odporúčanie Rady EÚ a po vypočutí EP z okruhu osôb skúsených v menovej a bankovej oblasti. Funkčné obdobie je osem rokov. V záujme zaručenia nezávislosti sa nepredpokladá opakované vymenovanie členov predstavenstva (čl. 112 Zmluvy o ES). Pod strechou Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) sú združené ECB

a centrálne banky členských štátov (čl. 107 Zmluvy o ES). ESCB má určovať a vykonávať peňažnú politiku Európskeho spoločenstva; jedine tento systém má právo schvaľovať vydávanie bankoviek a mincí v ES. ESCB okrem toho spravuje oficiálne menové rezervy členských štátov a musí sa postarať o to, aby platobné systémy v spoločenstve hladko fungovali (čl. 105 ods. 2 Zmluvy o ES).

49

PRÁVNY PORIADOK SPOLOČENSTVA

P

ráve opísaná ústava EÚ, osobitne jej základné hodnoty, je možné napĺňať životom a uskutočňovať iba cestou komunitárneho práva. Preto je EÚ právnou realitou v dvojitom zmysle: Je výtvorom práva a je spoločenstvom na základe práva.

• EÚ AKO VÝTVOR PRÁVA A SPOLOČENSTVO NA ZÁKLADE PRÁVA EÚ je celkom novým výtvorom, ktorý sa líši od predchádzajúcich pokusov o zjednotenie Európy a ktorý sa vyznačuje tým, že ako prostriedky nie je použitá moc alebo podriadenie, ale sila práva. Uplatňovaním práva sa má dosiahnuť to, čo sa nedalo dosiahnuť krvou a oceľou po celé stáročia. Pretože iba jednota dosiahnutá na základe slobodného rozhodnutia má výhľad na pretrvanie. Je to jednota, ktorej základom sú fundamentálne hodnotové predstavy, ako sú sloboda a rovnosť, a je udržiavaná a uskutočňovaná prostredníctvom práva. O tento názor sa opierajú zakladacie zmluvy ako akty, ktorými boli vytvorené európske spoločenstvá a Európska únia.

50

EÚ nie je preto iba výtvorom práva, ale svoje ciele sleduje tiež výlučne právnymi prostriedkami. Hospodárske a sociálne spolužitie národov členských štátov sa riadi nie silou moci, ale právom spoločenstva. Komunitárne právo je základom inštitucionálneho systému. Stanovuje postup pre prijímanie uznesení orgánmi spoločenstva a upravuje ich vzájomné vzťahy. Vo forme nariadení, všeobecných rozhodnutí ESUO, smerníc, odporúčaní ESUO a individuálnych rozhodnutí poskytuje orgánom spoločenstva mož-

nosti konať, v rámci ktorých je možné vydávať právne akty so záväzným účinkom pre členské štáty a ich občanov. Tak sa aj každý jednotlivec stáva nositeľom spoločenstva, ktorého neustále sa rozrastajúci právny poriadok priamo ovplyvňuje jeho každodenný život. Udeľuje mu práva a ukladá mu aj povinnosti, takže ako štátny občan a príslušník spoločenstva podlieha právnym poriadkom rôznej hierarchie tak, ako je to známe z federálnych ústav. Tak ako každý právny poriadok, aj právny poriadok Európskeho spoločenstva poskytuje uzavretý systém právnej ochrany na riešenie konfliktov o komunitárnom práve a jeho presadzovaní. Komunitárne právo určuje pomer medzi Európskym spoločenstvom a členskými štátmi. Členské štáty musia prijať všetky opatrenia vhodné na splnenie povinností, ktoré vyplývajú zo zmlúv alebo konania orgánov ES. Ich úlohou je tiež uľahčovať pôsobenie ES a nevyvíjať nič, čo by mohlo ohroziť dosiahnutie zmluvných cieľov. Členské štáty zodpovedajú voči občanom Európskej únie za všetky škody, ktoré boli spôsobené porušením komunitárneho práva.

• PRÁVNE ZDROJE KOMUNITÁRNEHO PRÁVA Pojem „zdroj práva“ má dvojitý význam: v jeho pôvodnom význame opisuje dôvod vzniku práva, čiže motiváciu pôsobiacu na vytvorenie práva. V tomto zmysle by zdrojom komunitárneho práva bola vôľa zachovávať mier a cestou ekonomických väzieb vytvoriť lepšiu Európu. Týmto dvom momentom vďačí ES zo svoju existenciu. V právnickom jazyku sa však pod pojmom „zdroj práva“ rozumie pôvod a zakotvenie práva.

Právne zdroje komunitárneho práva

1. Primárne právo: – zakladacie zmluvy – všeobecné právne zásady

Komunitárne právne akty ako sekundárne komunitárne právo Vykonávanie týchto právomocí orgánmi ES na základe práva vytvoreného zmluvami nazývame sekundárne komunitárne právo, ktoré je druhým dôležitým zdrojom práva ES.

2. Medzinárodné dohody ES 3. Sekundárne právo – (vykonávacie) nariadenia – smernice/ESUO – odporúčania – všeobecné a individuálne rozhodnutia 4. Všeobecné zásady správneho práva 5. Dohovory medzi členskými štátmi

Zakladacie zmluvy ako primárne komunitárne právo Ako prvý zdroj práva treba uviesť tri zakladacie zmluvy vrátane ich príloh a protokolov, ako aj neskorších doplnkov a zmien, teda zakladacích právnych aktov ES a EÚ. Zakladacie zmluvy, ako aj k nim prijaté doplnky a zmeny predovšetkým vo forme Jednotných európskych aktov, rôznych zmlúv o pristúpení a zmlúv o Európskej únii, obsahujú základné právne normy o cieľoch, organizácii a spôsobe činnosti ES, ako aj o oblastiach hospodárskeho práva. Týmto stanovujú ústavnoprávne rámcové podmienky ES, ktoré musia v záujme spoločenstva naplniť komunitárne orgány, ktoré sú vybavené na to určenými legislatívnymi a administratívnymi právomocami. Tieto právne normy, ako právo vytvorené bezprostredne členskými štátmi, sa označujú ako primárne komunitárne právo.

V prvom rade sa skladá z právnych aktov, ktoré sú uvedené v katalógoch článku 249 Zmluvy o ES, článku 161 Zmluvy o EAS a článku 14 Zmluvy o ESUO. Tieto ako záväzné právne akty obsahujú tak všeobecné a abstraktné právne normy a smernice, ako aj konkrétne a individuálne opatrenia. Okrem toho upravujú aj vydávanie nezáväzných vyjadrení orgánov ES. Tieto katalógy nie sú však vyčerpávajúce. Do sekundárneho komunitárneho práva sa rátajú aj iné právne akty, ktoré nie je možné zaradiť do katalógov. K nim patria predovšetkým také právne akty, ktoré upravujú vnútorný život ES a jeho orgánov, ako je to v prípade dohodnutých úprav a dohôd medzi orgánmi alebo v prípade rokovacích poriadkov orgánov. Ďalej tu treba spomenúť pripravovanie a vyhlasovanie akčných programov ES. Rozdiely medzi jednotlivými právnymi aktmi sekundárneho komunitárneho práva v oblasti postupov pri ich vydávaní, ich právne účinky a okruh ich adresátov sú veľmi významné. Týmito rozdielmi sa budeme podrobnejšie zaoberať v kapitole venovanej „nástrojom pre činnosť“. Tvorba sekundárneho práva prebieha postupne. Jeho prijímaním sa napĺňa komunitárna „ústava“, ktorú tvorí primárne právo a postupom času sa vytvára a kompletizuje európsky právny poriadok.

51

Medzinárodné dohody ES Tento tretí zdroj práva súvisí s úlohou ES na medzinárodnej úrovni. Európa ako jeden zo stredobodov sveta sa nemôže obmedziť na to, že sa bude venovať iba vlastným interným záležitostiam, ale musí sa snažiť rozvíjať predovšetkým svoje hospodárske, sociálne a politické vzťahy s inými krajinami vo svete. Na tento účel uzatvára ES s „nečlenskými“ štátmi ES (tzv. tretími štátmi) a inými medzinárodnými organizáciami medzinárodné zmluvy, ktoré siahajú od širokej kooperácie v obchodnopolitickej, priemyselnej, sociálnopolitickej alebo technickej oblasti až po dohody o obchode s jednotlivými produktmi. Osobitnú pozornosť si v tejto oblasti zasluhujú tri formy zmluvných vzťahov ES s tretími štátmi: Asociačné dohody Asociácia ďaleko presahuje riešenie obchodnopolitických otázok a je zameraná na úzku hospodársku kooperáciu s rozsiahlou finančnou pomocou ES zmluvným partnerom (čl. 310 [predtým čl. 238] Zmluvy o ES). Treba rozlišovať tri formy asociačných dohôd: • Dohody na udržanie osobitných väzieb niektorých členských štátov ES s tretími štátmi

52

Dôvodom na vytvorenie nástroja asociácie boli najmä zámorské krajiny a teritóriá, ktoré ako bývalé kolónie niektorých členských štátov ES s nimi udržiavali mimoriadne úzke hospodárske vzťahy. Keďže zavedenie spoločných externých colných sadzieb ES by bolo významne narušilo obchodnú výmenu s týmito teritóriami, bolo potrebné prijať osobitné

úpravy, ktorých účelom bolo rozšírenie voľného komunitárneho obchodného styku na zámorské krajiny a teritóriá. Súčasne boli postupne zrušené aj clá na tovary z týchto krajín. Finančná a technická pomoc ES sa realizuje cez Európsky rozvojový fond. • Dohody na prípravu možného vstupu a vytvorenie colnej únie Asociačná dohoda sa používa aj na prípravu možného vstupu krajiny do EÚ. Súčasne jej slúži ako príprava na vstup, počas ktorej sa kandidátska krajina snaží o priblíženie hospodárskych podmienok k podmienkam EÚ. Tento postup sa osvedčil v prípade Grécka, ktoré bolo asociovanou krajinou ES od roku 1962. Ďalšia asociačná dohoda, ktorá dala do výhľadu neskorší vstup, bola uzavretá v roku 1964 s Tureckom. Aj v ďalších tzv. európskych dohodách, ktoré uzavreli ES s Poľskom, Maďarskom, Českom, Slovenskom, Bulharskom, Rumunskom, Slovinskom a tromi pobaltskými štátmi (Litvou, Estónskom a Lotyšskom), sa ES hlási zásadne k cieľu členstva týchto reformných štátov strednej a východnej Európy. Aj týmto štátom má asociačná dohoda pomôcť v dohľadnom čase naplniť predpoklady vstupu do ES, ktorý je želaný po hospodárskej a zahraničnopolitickej stránke. ES vytvorilo colnú úniu s Maltou (1971), Cyprom (1973) a Tureckom (1996). • Dohoda o Európskom hospodárskom priestore (EHP) Dohoda o EHP otvára (zvyšku) EFTA štátov (Nórsko, Island a Lichtenštajnsko) vnútorný trh. ES si stanovením povinnosti prevziať dve tretiny komunitárneho práva vytvára bez-

pečný základ pre neskorší možný vstup týchto krajín do EÚ. V rámci EHP sa má na základe primárneho a sekundárneho komunitárneho práva – „acquis communautaire“ – zaviesť voľný pohyb tovaru, osôb, služieb a kapitálu a vytvoriť jednotný poriadok hospodárskej súťaže a poskytovania pomoci, ako aj prehĺbiť spolupráca v oblasti horizontálnych a sprievodných politík (napr. ochrana životného prostredia, výskum a vývoj, vzdelávanie).

Zdroje nepísaného práva Doteraz uvedené zdroje komunitárneho práva majú spoločné, že ide o písané komunitárne právo. Tak ako každý iný právny poriadok aj komunitárny právny poriadok nemusí pozostávať výlučne iba z písaných noriem, pretože každý právny poriadok má medzery, ktoré treba vyplniť nepísaným právom. Všeobecné právne zásady

Kooperačné dohody Kooperačné dohody, ktoré sú zamerané výlučne na intenzívnu hospodársku spoluprácu, nesiahajú tak ďaleko ako asociačné dohody. Takéto dohody má ES uzavreté o. i. so štátmi Magrebu (Maroko, Alžírsko a Tunisko), so štátmi Mašriku (Egypt, Jordánsko, Libanon a Sýria) a s Izraelom (čl. 300 Zmluvy o ES).

Obchodné dohody Spoločenstvo má tiež veľký počet obchodných dohôd, ktoré boli uzavreté s jednotlivými tretími štátmi, skupinami tretích štátov alebo v rámci medzinárodných obchodných organizácií v oblasti colnej a obchodnej politiky. Najdôležitejšie medzinárodné obchodné dohody sú Dohovor o založení Svetovej obchodnej organizácie (World Trade Organisation – WTO) a multilaterálne dohody uzavreté v jeho rámci, z ktorých treba ako najdôležitejšie menovať: Generálnu dohodu o clách a obchode (GATT 1994), Antidumpingový a subvenčný kódex, Všeobecný dohovor o obchode so službami (GATS), Dohovor o obchodnopolitických aspektoch práva na duševné vlastníctvo (TRIPS), ako aj Dohoda o pravidlách a postupoch pri riešení sporov.

Nepísané zdroje komunitárneho práva sú najskôr všeobecné právne zásady. Ide pritom o normy, ktoré vyjadrujú elementárne predstavy o práve a spravodlivosti, ktorým je zaviazaný každý právny poriadok. Písané komunitárne právo, ktoré upravuje v zásade iba hospodárske a sociálne otázky, môže naplniť tento záväzok iba sčasti, takže všeobecné právne zásady predstavujú jeden z najdôležitejších zdrojov práva spoločenstva. Nimi je možné uzavrieť jestvujúce medzery alebo ďalej rozvíjať existujúce právo jeho výkladom v zmysle princípu spravodlivosti. Realizácia právnych zásad sa deje uplatňovaním práva, najmä cestou judikatúry ESD v rámci naň prenesenej úlohy „zabezpečovať dodržiavanie práva pri výklade a uplatňovaní zmluvy“. Hlavnými referenčnými bodmi pre určovanie všeobecných právnych zásad sú prevažne spoločné právne zásady právnych poriadkov členských štátov. Tieto poskytujú referenčný materiál, z ktorého sa na komunitárnej úrovni vyvíjajú pravidlá, ktoré sú potrebné na riešenie problému. K týmto všeobecným právnym zásadám patria popri zásadách ústavnosti samostatnosti, nepriamej uplatniteľnosti a prednosti komunitárneho práva aj dodržiavanie zá-

53

54

kladných práv, zásada primeranosti, zásada ochrany dôvery, zásada právneho vypočutia alebo tiež aj zásada zodpovednosti členských štátov za porušenie komunitárneho práva.

Zvykové právo K nepísanému komunitárnemu právu patrí tiež zvykové právo. Pod tým sa chápe právo, ktoré vzniklo na základe právnej praxe

a právneho presvedčenia a ktoré dopĺňa alebo mení primárne alebo sekundárne právo. Možnosť jestvovania takéhoto komunitárneho zvykového práva sa zásadne uznáva. Skutočné vytváranie komunitárneho práva podlieha však na úrovni komunitárneho práva podstatným obmedzeniam. Prvá hranica vyplýva z existencie špeciálneho konania pri zmene Zmluvy (čl. 48 Zmluvy o EÚ). Týmto sa síce vytváranie zvykového práva celkom nevylučuje, ale túto skutočnosť zostrujú požiadavky, ktoré sa kladú na preukázanie dlhotrvajúceho uplatňovania a na zodpovedajúce právne presvedčenie. Ďalšia hranica pri tvorbe zvykového práva orgánmi spoločenstva vyplýva z okolnosti, že každé konanie orgánu musí mať odôvodnenie výlučne v komunitárnych zmluvách, nie však v jeho skutočnom správaní a jemu zodpovedajúcej vôle pri tvorbe práva. Z toho vyplýva, že zvykové právo na stupni zmluvného práva nemôže v žiadnom prípade vychádzať z orgánov spoločenstva, ale nanajvýš iba z členských štátov pri zohľadnení práve opísaných zostrených požiadaviek. Právna prax a právne presvedčenie orgánov spoločenstva sa však môžu uplatniť v prípade právnych noriem vytváraných spoločenstvom, čím sa za určitých okolností zmení právny a skutočný dosah príslušného právneho aktu. Aj pritom však treba rešpektovať podmienky a hranice stanovené primárnym komunitárnym právom.

Dohody medzi členskými štátmi Ako posledný zdroj práva ES treba spomenúť dohody medzi členskými štátmi. Tieto sa prijímajú, keď ide o riešenie otázok, ktoré síce majú úzku súvislosť s činnosťou ES, ale pre ktorú neboli právomoci prenesené na orgán spoločenstva. Na druhej strane však existujú pravé medzinárodné dohody,

cestou ktorých sa má prekonať najmä teritoriálna ohraničenosť národných úprav a vytvoriť jednotné komunitárne právo (čl. 293 Zmluvy o ES). Toto má význam predovšetkým v oblasti medzinárodného súkromného práva. Ako príklady tu treba spomenúť: Dohovor o príslušnosti súdov a výkone súdnych rozhodnutí v občianskych a obchodných veciach (EDVSR, 1968), Dohovor o vzájomnom uznávaní spoločností právnických osôb (1968), Dohovor o zamedzení dvojitého zdanenia v prípade transferu zisku medzi asociovanými podnikmi (1990), Dohovor o práve uplatňovanom na zmluvné záväzkové vzťahy (1980) a Dohovor o komunitárnych patentoch (1989).

• ROZSAH INŠTRUMENTÁRIA ES Systém komunitárnych právnych aktov bolo treba pri zakladaní spoločenstva nanovo „vynájsť“. Pritom a vynorila otázka, akého druhu má byť komunitárny právny akt a aký má mať účinok. Pritom bolo treba zvážiť, že orgány majú byť na jednej strane v stave dokázať účinným spôsobom, t. j. bez toho, aby boli odkázané na dobrú vôľu členských štátov, vyrovnať odlišné a nerovnaké hospodárske, sociálne a v neposlednom rade aj ekologické podmienky v členských štátoch tak, aby bolo možné vytvoriť čo najlepšie životné podmienky pre všetkých občanov spoločenstva. Na druhej strane sa však do národných právnych poriadkov nemalo zasahovať viac, ako bolo nevyhnutné. Celý systém právnych aktov a zákonodarný systém ES sa preto vyznačuje zásadou, že tam, kde je potrebná spoločná úprava pre všetky členské štáty aj v detailoch, musia byť národné úpravy nahradené komunitárnymi aktmi, ale tam, kde táto nutnosť neexistuje, treba brať citlivo ohľad na jestvujúce právne poriadky členských štátov.

55

Na tomto pozadí bolo vyvinuté inštrumentárium, ktoré umožňuje orgánom spoločenstva v rôznom rozsahu pôsobiť na národné právne poriadky. Najostrejšou formou je pritom vytláčanie národných úprav komunitárnymi normami. Potom nasledujú komunitárne normy, cestou ktorých orgány spoločenstva iba nepriamo pôsobia na právne poriadky členských štátov. Ďalej existuje možnosť na riešenie konkrétneho prípadu prijať opatrenia voči menovite označenému alebo určitým adresátom. A napokon sú možné aj také právne akty, ktoré neobsahujú záväzné prikázanie voči členským štátom alebo občanom spoločenstva. Tieto tri základné formy právnych aktov nachádzame vo všetkých troch zmluvách o spoločenstve. Existujú však rozdiely v konkrétnej forme a názve jednotlivých právnych aktov medzi Zmluvou o ESUO na jednej strane a Zmluvou o ES a Zmluvou o EAS na strane druhej. Zatiaľ čo Zmluva o ESUO poskytuje iba tri typy práv-

Ak sa však pozrieme na právne akty ES z toho hľadiska, komu sú tieto právne akty adresované a aké účinky budú mať v členských štátoch, tak je možné systém právnych aktov Es znázorniť takto:

Zmluva o ESUO

Zmluva o ES

Zmluva o EAS

čl. 14

čl. 249

čl. 161

všeobecné rozhodnutie

nariadenie

nariadenie

odporúčanie

smernica

smernica

(individuálne) rozhodnutie

rozhodnutie

rozhodnutie

odporúčanie

odporúčanie

stanovisko

stanovisko

stanovisko

56

nych aktov – rozhodnutie, odporúčanie a stanovisko (čl. 14 Zmluvy o ESUO) – Zmluva o ES a Zmluva o EAS upravujú päť typov právnych aktov – nariadenie, smernica, rozhodnutie, odporúčanie a stanovisko (čl. 249 Zmluvy o ES, čl. 161 Zmluvy o EAS). Toto vzniklo na základe poznatku, že formy právnych aktov vyvinuté pre ESUO by nepostačovali na to, aby v nutnej miere zohľadňovali potreby ES a EAS. Súčasne tu bol zámer zavedením nových označení predísť pojmovým nedostatkom právnych aktov v Zmluve o ESUO. S týmto spojené terminologické odlišnosti boli prijaté zámerne a mali byť odstránené pri neskoršom zlúčení týchto troch spoločenstiev.

Nariadenia a všeobecné rozhodnutia ESUO ako „komunitárne zákony“

tieto – prinajmenšom formálne – nemajú všetky zásadné znaky zákona.

Právne akty, ktorými môžu orgány spoločenstva najhlbšie zasahovať do národných právnych poriadkov, sú nariadenia podľa Zmluvy o ES a Zmluvy o EAS a všeobecné rozhodnutia podľa Zmluvy o ESUO. Tieto sa vyznačujú vlastnosťami, ktoré sú v medzinárodnom práve celkom nezvyčajné:

Smernica a odporúčania ESUO

• Ich komunitárny charakter je ich svojráznosť, že bez ohľadu na štátne hranice tvoria rovnaké právo, ktoré platí vo všetkých členských štátoch jednotne a úplne. Napríklad členské štáty nemôžu zaviesť ustanovenia nejakého nariadenia neúplne, alebo nezaviesť tie úpravy, proti ktorým bol členský štát už v procese schvaľovania, alebo ktoré sú v rozpore s istými národnými záujmami. Členský štát sa taktiež nemôže vyhnúť záväznosti ustanovení nariadenia s odkazom na úpravy a právnu prax národného práva. • Ich priama uplatniteľnosť vyjadruje, že nariadenie nemusí byť zavedené do národného práva, ale pre občanov spoločenstva z neho vyplývajú práva a povinnosti ako z národného práva. Členské štáty vrátane ich orgánov, súdov a úradov, ako aj všetky osoby, ktoré sú dotknuté oblasťou uplatňovania nariadenia, sú bezprostredne viazané na komunitárne právo a musia ho tak isto dodržiavať ako národné právo. Podobnosť týchto právnych aktov so zákonmi národného práva sa nedá prehliadnuť. Pokiaľ sú vydané v spolurozhodovaní Európskeho parlamentu (v tzv. spolurozhodovacom konaní), môžeme ich označiť ako európske zákony. V prípade nariadení a všeobecných rozhodnutí, ktoré vydáva len rada alebo Európska komisia, chýba táto parlamentná spoluzodpovednosť, takže

Smernica ES/EAS sa v Zmluve o ESUO objavuje pod názvom odporúčanie. Popri nariadení je najdôležitejším právnym nástrojom ES. Pokúša sa vytvoriť spojenie medzi snahou o nevyhnutnú jednotnosť komunitárneho práva na jednej strane a zachovanie rozmanitosti národných osobitostí na druhej strane. Prvoradým cieľom smernice nie je preto – tak ako v prípade nariadenia – zjednocovanie práva, ale aproximácia práva. S pomocou aproximácie práva sa majú odstrániť protirečenia medzi národnými právnymi a správnymi predpismi alebo postupne odstrániť rozdiely tak, aby v členských štátoch platili pokiaľ možno rovnaké materiálne podmienky. Smernica je jedným zo základných nástrojov budovania vnútorného trhu. Smernica je záväzná pre členské štáty len do tej miery, pokiaľ ide o vytýčený cieľ, ale v rámci vnútroštátneho právneho poriadku im prenecháva výber formy a prostriedkov na dosiahnutie komunitárne stanovených cieľov. Toto zapojenie členských štátov opäť odzrkadľuje zámer realizovať zásahy do vnútroštátneho právneho a správneho systému miernou formou. Takto majú členské štáty možnosť zohľadniť národné zvláštnosti pri plnení právnych cieľov spoločenstva, pretože ustanovenia smernice nenastupujú automaticky namiesto národných právnych predpisov, ale členské štáty sú zaviazané prispôsobiť vlastné národné právo komunitárnym ustanoveniam. Toto si spravidla vyžaduje dvojstupňové legislatívne konanie: Na prvom komunitárnoprávnom stupni sa pre príslušných adresátov, t. j. pre jeden

57

alebo všetky členské štáty alebo v prípade odporúčaní ESUO aj jednotlivca, záväzne stanoví požadovaný cieľ, ktorý sa musí dosiahnuť v lehote stanovenej spoločenstvom. Orgány spoločenstva môžu tento výsledok aj tak detailne predurčiť, že členským štátom nezostane priestor pre vlastné vecné riešenie. Táto možnosť sa používa predovšetkým v oblasti technických noriem, ako aj v oblasti ochrany životného prostredia. Na druhom, národnom, stupni nasleduje obsahová realizácia komunitárnym právom predpísaného výsledku v práve členských štátov. Aj keď sú členské štáty vo výbere foriem a prostriedkov zavedenia smernice zásadne slobodné, posúdenie, či príslušné úpravy sú s komunitárnym právom konformné, sa vykonáva podľa komunitárnych právnych kritérií. Ako zásada platí, že zavedením sa musí vytvoriť taký právny stav, ktorý umožňuje dostatočne jasne a určujúco spoznať práva a povinnosti dané predpismi smernice, a tak poskytuje občanom spoločenstva možnosť uplatniť ich pred národnými súdmi, alebo sa proti nim brániť. Na to je spravidla potrebné vydanie záväzných národných právnych aktov alebo tiež zrušenie či zmena jestvujúcich právnych a správnych predpisov. Jednoduché administratívne uplatňovanie nepostačuje, pretože to môže štátna správa podľa povahy veci ľubovoľne meniť a nemá ani dostatočnú publicitu.

58

Odhliadnuc od prípadu, v ktorom je odporúčanie ESUO bezprostredne adresované podniku v rámci ES, potom ani smernica a ani odporúčania ESUO adresované členským štátom nezdôvodňujú bezprostredné práva a povinnosti voči občanom spoločenstva. Tieto sa obracajú výslovne iba na členské štáty. Občania spoločenstva sú však zaviazaní alebo oprávnení až vykonávacím aktom smernice alebo odporúčania ESUO, ktorý vydávajú príslušné orgány

členských štátov. Toto nie je významné pre občanov spoločenstva dovtedy, pokým si členské štáty plnia záväzky vyplývajúce z komunitárnych právnych aktov. Nevýhody pre občanov spoločenstva vznikajú však vtedy, keby zavedenie smernice alebo odporúčania ESUO v stanovenej lehote bolo pre nich výhodné, ale nevyhnutné štátne vykonávacie akty buď vôbec neboli vydané, alebo boli vydané s chybami. S cieľom vylúčiť tieto nevýhody ESD vo svojej judikatúre rozhodol, že občania spoločenstva sa za určitých predpokladov môžu odvolať bezprostredne na ustanovenia smernice a uplatniť si im podľa smernice prináležiace práva tak, aby ich mohli prípadne presadiť pred národnými súdmi. Predpoklady pre priamy účinok definuje ESD nasledovne: • Ustanovenia smernice alebo odporúčania ESUO musia dostatočne jasne a presne stanovovať práva občanov/podniku Európskej únie. • Uplatnenie práva nesmie byť viazané na žiadnu podmienku alebo obmedzujúcu podmienku. • Národný zákonodarca nesmie mať pri obsahovom riešení práva nijaký priestor pre vlastné zváženie. • Lehota na zavedenie smernice/odporúčanie ESUO musí byť uplynutá. Táto judikatúra ESD o priamom účinku smerníc a odporúčaní ESUO sa v zásade opiera o úvahu, že členský štát koná protirečivo a zneužíva právo, keď uplatňuje svoje právo napriek tomu, že ho mal patrične prispôsobiť zadaniam podľa ustanovení smernice. Proti takémuto neprípustnému uplatňovaniu práva zo stany členského štátu sa pôsobí uznaním priameho účinku ustanovení smernice

do tej miery, že sa tým zabráni tomu, aby príslušný členský štát získal nejakú výhodu na základe nerešpektovania komunitárneho práva. V tomto zmysle dostáva priamy účinok smerníc sankčný charakter. V tomto kontexte je významná tá skutočnosť, že ESD uplatnil princíp priameho účinku smernice výlučne v prípadoch, v ktorých išlo o vzťah jednotlivca voči štátu, a to aj iba vtedy, keď bol priamy účinok smernice v prospech občanov Európskej únie, ale nie na ich ťarchu, t. j. iba v tých prípadoch, v ktorých komunitárne právo poskytovalo občanom Európskej únie priaznivejšie úpravy ako neprispôsobené národné právo (tzv. vertikálny priamy účinok). Priamy účinok smerníc/odporúčaní ESUO medzi jednotlivcami (tzv. horizontálny priamy účinok) naproti tomu ESD zamietol. Sankčný charakter priameho účinku priviedol ESD ku konštatovaniu, že nemôže pôsobiť aj medzi súkromnými osobami, pretože tieto nemôžu byť braté na zodpovednosť za chyby členského štátu. Pre nich sú oveľa dôležitejšie zásady právnej istoty a ochrany dôvery. Občania Európskej únie musia dôverovať tomu, že účinky smernice sa ich budú týkať podľa ustanovení národných zavádzacích opatrení. Smernice však aj tak po uplynutí lehoty na ich zavedenie rozvinú objektívne právny účinok v tom zmysle, že všetky štátne orgány sú povinné národné právo vykladať a uplatňovať konformne so smernicou (tzv. komunitárne právne konformný výklad). Navyše ESD v rozsudkoch „Francovich“ a „Bonifaci“ z roku 1991 uznal povinnosť členských štátov na náhradu tých škôd, ktoré boli spôsobené nezavedením alebo nie riadnym zavedením smernice. V týchto prípadoch išlo o zodpovednosť talianskeho štátu za nie včasné zavedenie Smernice 80/907/ Rady EHS z 20. októbra 1980

o ochrane zamestnancov pri insolventnosti zamestnávateľa. Smernica sa týka zabezpečenia nárokov zamestnancov na mzdy počas istého obdobia po vzniku insolventnosti zamestnávateľa, resp. pred výpoveďou z tohto dôvodu. Na tento účel sa mali vytvoriť záručné fondy, ku ktorým nesmú mať prístup iní veritelia zamestnávateľa a sú financované zamestnávateľmi a/alebo z verejných zdrojov. ESD tu stál pred problémom, že táto smernica bola síce zameraná na to, aby zamestnancom poskytla práva na vyplácanie mzdy z prostriedkov záručného fondu, ktorý sa mal zriadiť, ale toto právo nebolo možné priamo uplatniť pred národnými súdmi, pretože v dôsledku jej nezavedenia nebol záručný fond zriadený, a tým absentovalo aj určenie dlžníka platieb, ktoré bolo treba vyplatiť v súvislosti s insolventnosťou. V tomto prípade ESD vo svojom rozsudku rozhodol, že taliansky štát nezavedením smernice poprel právo zamestnancov, ktoré im poskytovala smernica, a preto je povinný postihnutým zamestnancom škodu nahradiť. Povinnosť náhrady škody, aj keď ju komunitárne právo výslovne nepredpokladá, je podľa chápania ESD neoddeliteľnou súčasťou komunitárneho právneho poriadku, pretože jeho plná účinnosť by utrpela ujmu a znížila by sa ochrana zdôvodnených práv, keby občania spoločenstva nemali možnosť dostať odškodnenie v prípade, že ich práva boli porušené konaním členského štátu v rozpore s komunitárnym právom.

Individuálne rozhodnutia ako „správny akt“ ES Tretiu kategóriu komunitárnych právnych aktov v legislatívnom systéme Európskeho spoločenstva tvoria rozhodnutia a individuálne rozhodnutia ESUO. Účinné uplatňovanie a vykonávanie komunitárnych zmlúv, nariadení a všeobecných rozhodnutí ESUO je

59

60

možné iba vtedy, keď majú orgány spoločenstva v tých prípadoch, v ktorých sú zodpovedné za výkon komunitárneho práva, možnosť priamo pôsobiť na vzťahy medzi jednotlivými občanmi Európskej únie, jednotlivými podnikmi, ako aj medzi jednotlivými štátmi. Toto zodpovedá približne situácii v národných právnych poriadkoch. Aj tu sa voči občanovi, formou správneho ak-

tu záväzne stanovujú následky, ktoré vzniknú uplatňovaním napríklad zákona v individuálnom prípade. Túto funkciu plní v komunitárnom právnom poriadku individuálne rozhodnutie. Toto predstavuje typický správny akt, ktorým orgány spoločenstva záväzne riešia jednotlivé prípady. Formou rozhodnutia

môžu orgány spoločenstva od členského štátu alebo občana EÚ žiadať, aby začal konať, alebo od istého konania upustil, udeliť im práva, alebo uložiť povinnosti. Štruktúrne znaky rozhodnutia je možné opísať takto: • Rozhodnutie má individuálnu platnosť, čím sa odlišuje od nariadenia. Adresáti rozhodnutia musia byť individuálne označení a sú aj individuálne rozhodnutím viazaní. Na to stačí, aby bol okruh dotknutých osôb v čase vydania rozhodnutia určiteľný a v budúcnosti ho nebolo možné rozšíriť. Dôležitý je pritom predovšetkým obsah rozhodnutia, ktorý musí byť vhodný na to, aby mal individuálny a bezprostredný dosah na situáciu dotknutého občana. V tomto zmysle môžu byť rozhodnutím dotknuté aj tretie osoby, pokiaľ sa ich to na základe určitých osobných vlastností alebo osobitných, z okruhu všetkých ostatných osôb vynímajúcich okolností týka, a preto sú aj oni sami, podobným spôsobom ako adresát, individualizovateľní.

Nezáväzné vyjadrenia orgánov spoločenstva K nezáväzným vyjadreniam patria odporúčania a stanoviská ES a EAS. Táto posledná kategória právnych aktov, ktorá je výslovne upravená v komunitárnych zmluvách, umožňuje orgánom spoločenstva vydať voči členským štátom a v niektorých prípadoch aj voči občanom EÚ nezávislé vyjadrenie, t. j. bez toho, aby tým adresátom zdôvodnila právne povinnosti. V Zmluve o ES a v Zmluve o EAS sa tieto neväzné právne akty nazývajú odporúčania a stanoviská, v Zmluve o ESUO iba stanoviská. V Zmluve o EUSO bol nešťastne zvolený názov odporúčanie pre záväzný právny akt, ktorý zodpovedá smernici v Zmluve o ES a EAS. Zatiaľ čo v odporúčaniach sa adresát vyzýva, aby sa istým spôsobom správal, stanoviská orgánov spoločenstva sa vydávajú, keď ide o posúdenie súčasnej situácie alebo určitých udalostí v spoločenstve alebo v členských štátoch.

• Rozhodnutia zaväzujú svojich adresátov bezprostredne. Rozhodnutie adresované členskému štátu môže za rovnakých predpokladov ako smernica dosiahnuť aj priamy účinok pre občanov Európskej únie.

V odporúčaniach sa adresát vyzýva, aby sa istým spôsobom správal, ale bez toho, aby ho to právne zaväzovalo. Tak napríklad EK môže v prípadoch, v ktorých vydanie alebo zmena právneho alebo správneho predpisu v členskom štáte skresľuje podmienky hospodárskej súťaže na spoločnom trhu, odporúčať príslušnému štátu prijať opatrenia vhodné na zamedzenie tohto skreslenia (čl. 97 ods. 1 druhá veta Zmluvy o ES).

Prípady používania rozhodnutí sú napríklad povolenia alebo zákazy poskytovania štátnej pomoci (čl. 87 a 88 Zmluvy o ES), vyhlásenie neplatnosti dohôd alebo dohovorov v rozpore s právom hospodárskej súťaže (čl. 81 Zmluvy o ES), ako aj udeľovnie pokút alebo donucovacích opatrení.

Stanoviská vydávajú orgány spoločenstva, keď ide o posúdenie súčasnej situácie alebo určitých udalostí v spoločenstve alebo v členských štátoch. Sčasti slúžia však aj na prípravu neskorších záväzných právnych aktov, alebo sú predpokladom procesu na ESD (čl. 226 a 227 Zmluvy o ES).

• Rozhodnutie je vo všetkých jeho častiach záväzné, čím sa odlišuje od smernice, ktorá je záväzná, iba pokiaľ ide o cieľ, ktorý treba dosiahnuť.

61

Zásadný význam odporúčaní a stanovísk spočíva predovšetkým v politickej a morálnej oblasti. Autori zmlúv vychádzali pri zaraďovaní právnych aktov z očakávania, že dotknutí už na základe autority komunitárnych orgánov a ich rozsiahleho, národné pomery presahujúceho prehľadu a vecných poznatkov im udelenú radu dobrovoľne splnia alebo z hodnotenia určitej situácie vyvodia potrebné konzekvencie. Ale aj odporúčania a stanoviská môžu mať nepriamo právne účinky, a to vtedy, keď vytvárajú predpoklady pre neskoršie záväzné právne akty, alebo keď sa príslušný komunitárny orgán sám zaviaže, čím sa môže za určitých okolností vytvoriť legitímne očakávanie.

Rezolúcie, vyhlásenia a akčné programy Popri katalógoch aktov obsiahnutých v komunitárnych zmluvách zostávajú v komunitárnom orgáne ďalšie rozmanité formy právnych aktov na to, aby dali komunitárnemu právnemu poriadku právnu formu a podobu. V komunitárnej praxi majú význam predovšetkým rezolúcie, vyhlásenia a akčné programy.

62

Rezolúcie: Rezolúcie môže prijímať Európska rada, Rada EÚ, ako aj Európsky parlament. Rezolúcie vyjadrujú spoločné názory a zámery s ohľadom na celkový rozvoj integrácie, ako aj konkrétne úlohy v rámci a mimo rámca spoločenstva. Predmetom rezolúcií prijatých vo vnútornej oblasti spoločenstva môžu byť napríklad zásadné otázky politickej únie, regionálnej politiky, energetickej politiky, ako aj Hospodárskej a menovej únie, najmä zriadenie Európskeho menového systému. Takéto rezolúcie majú predovšetkým politický význam ako orientačná pomoc pre budúcu prácu rady. Ako spoločné prejavenie politickej vôle

tieto rezolúcie rozhodujúcim spôsobom uľahčujú hľadanie konsenzu v rade. Navyše zabezpečujú minimálnu mieru korelácie medzi rozhodovacími úrovňami členských štátov a spoločenstva. Tejto funkcii musí zodpovedať aj právne posúdenie, t. j. nástroj rezolúcie musí zostať flexibilný a nesmie sa príliš zaťažiť právnymi požiadavkami a viazanosťou. Vyhlásenia: Pri vyhláseniach musíme rozlišovať dve formy: Pokiaľ sa vyhlásenia netýkajú ďalšieho rozvoja spoločenstva, ako sú napríklad vyhlásenie k EÚ, k demokracii alebo základným právam, ich význam zodpovedá v podstate rezolúciám. Používajú sa však predovšetkým vtedy, keď majú osloviť širokú verejnosť alebo určitý okruh adresátov. Popri tom sa vyhlásenia používajú v súvislosti s prijímaním uznesení v rade. Ide pritom o vyhlásenia, v ktorých členovia rady spoločne alebo jednostranne vyjadrujú ich názor na výklad prijatých uznesení rady. Takéto výkladové vyhlásenia sú v rade stálou praxou a predstavujú nevyhnutný prostriedok na dosiahnutie kompromisov v rade. Právny význam týchto vyhlásení treba hodnotiť podľa všeobecných zásad výkladu. Podľa nich je pre výklad ustanovenia smerodajná vôľa jeho autora. Toto však môže platiť iba do tej miery, do akej majú výkladové vyhlásenia potrebnú publicitu, pretože napríklad sekundárne komunitárne právo poskytuje jednotlivcovi bezprostredné právo nebyť obmedzovaný na základe nezverejnených vedľajších dohovorov. Akčné programy: Tieto programy vypracováva rada, ale tiež aj EK z vlastnej iniciatívy alebo na podnet Európskej rady a slúžia na konkretizáciu legislatívnych programov a všeobecných cieľových predstáv, ktoré sú obsiahnuté v komunitárnych zmluvách. Pokiaľ sú tieto programy v zmluvách vý-

slovne uvedené, tieto potom viažu komunitárne orgány k plánovanému obsahu. Iné programy sú naopak v praxi chápané iba ako orientačné pomôcky, ktorým neprináleží žiadny právne záväzný účinok. Vyjadrujú však zámer komunitárnych orgánov konať podľa ich obsahu.

• LEGISLATÍVNY PROCES V ES Na rozdiel od vnútroštátnej tvorby vôle, ktorá sa realizuje v parlamente, bola tvorba vôle v ES dlhý čas záležitosťou zástupcov vlád členských štátov, ktorí sú združení rozhodujúcim spôsobom v Rade EÚ. Bolo to tak jednoducho preto, že ES nevzniklo z európskeho ľudu, ale za svoju existenciu a formu vďačí členským štátom. Tieto odstúpili časti svojej suverenity v prospech ES nie iba tak, ale k tomu kroku sa odvážili s prihliadnutím na ich silné postavenie v rozhodovacom konaní ES. Ale aj tak v priebehu vývoja a prehlbovania komunitárneho právneho poriadku aj toto pôvodne veľmi jednostranne na záujmy členských štátov zamerané rozdelenie právomocí v rozhodovacích procesoch ES plynulým zlepšovaním postavenia EP ustúpilo vyváženému rozhodovaciemu systému. Pôvodné vypočutie EP bolo doplnené najskôr o spoluprácu EP s radou a konečne potom aj o spolurozhodovanie EP v legislatívnom procese EP. S Amsterdamskou zmluvou sa spolurozhodovanie EP stalo „pravidlom“ zákonodarstva, čím sa ďalej posilnil demokratický prvok legislatívneho procesu ES. Princíp klasického rozdelenia moci, známy z členských štátov, však ešte nie je uskutočnený v zákonodarnom systéme ES; tento sa opiera oveľa viac o „zásadu inštitucionálnej rovnováhy“, ktorá zabezpečuje, že legislatívna činnosť sa v ES realizuje s rovnomernou účasťou všetkých tých komunitárnych orgánov, ktoré boli zapojené do procesu tvorby vôle ES.

Zákonodarná činnosť sa v ES vykonáva v zásade na štyroch úrovniach, na ktorých sa uplatňujú rôzne postupy: 1. Na vydanie záväzného všeobecného právneho aktu (nariadenia a smernice) je k dispozícii konzultačné konanie, kooperačné konanie, spolurozhodovacie konanie a napokon aj schvaľovacie konanie. 2. Na vydávanie vykonávacích opatrení sú k dispozícii osobitné postupy. 3. Záväzné individuálne rozhodnutia, ako aj nezáväzné právne akty sa vydávajú v zjednodušenom konaní. 4. Pre oblasť ESUO platia rôzne osobitosti.

Konzultačné konanie Konzultačné konanie je pôvodnou formou komunitárneho zákonodarstva. Od zavedenia spolupráce a spolurozhodovania jeho význam postupne klesal. Používa sa iba v tých prípadoch, ktoré výslovne nepodliehajú procedúram spolupráce alebo spolurozhodovania, t. j. konkrétne pri vydávaní úprav na potláčanie diskriminácie z dôvodov pohlavia, rasy, etnického pôvodu, náboženstva alebo svetonázoru, telesného postihnutia, veku alebo sexuálnej orientácie (čl. 13 Zmluvy o ES), úprav určených na ďalší rozvoj práv nadväzujúcich na úniové občianstvo (čl. 22 ods. 2 Zmluvy o ES, úprav v oblasti spoločnej agrárnej politiky (čl. 37 ods. 2 Zmluvy o ES), na liberalizáciu určitých služieb (čl. 52 ods. 2 Zmluvy o ES), úprav prechodného obdobia 5 rokov v oblasti víz, azylu a prisťahovalectva (čl. 67 ods. 1 Zmluvy o ES), úprav v oblasti hospodárskej súťaže (čl. 83 a 89 Zmluvy o ES), daní (čl. 93 Zmluvy o ES), úprav stanovujúcich smernice v politike zamestna-

63

nosti (čl. 128 ods. 2 Zmluvy o ES), úprav rozširovania politiky zahraničného obchodu na služby a práva duševného vlastníctva (čl. 133 Zmluvy o ES), úprav v oblasti sociálnej ochrany a ochrany záujmov zamestnancov, ako aj zlepšovania pracovných podmienok, (čl. 137 ods. 3 Zmluvy o ES), úprav sa zakladanie spoločných podnikov v rámci realizácie programov komunitárneho výskumu, technologického rozvoja a demonštračných programov (čl. 172 Zmluvy

KONZULTAČNÁ

o ES), úprav v oblasti životného prostredia, pokiaľ ide o daňové otázky, otázky urbanistického rozvoja, používania pôdy a vodného hospodárstva, ako aj voľby členského štátu medzi rôznymi energetickými zdrojmi a všeobecnej štruktúry zásobovania energiou (čl. 175 ods. 2 Zmluvy o ES). Konzultačnú procedúru určuje deľba práce medzi Európskou komisiou a Radou EÚ. Komisia navrhuje, rada sa uznáša. Skôr však

PROCEDÚRA

Komisia

Návrhy

Európsky parlament

Výbor regiónov

Hospodársky a sociálny výbor

Stanoviská

Prijatie rozhodnutia Radou po konzultácii v grémiu Coreper

64

ako rada príjme uznesenie, treba absolvovať rôzne etapy, na ktorých – v závislosti od predmetu úpravy – EK a rade, prídu k slovu aj EP, HSV a VR. Fáza vzniku návrhu Konanie začne Európska komisia. Vypracuje návrh komunitárneho opatrenia, ktoré treba prijať (právo iniciatívy). Toto sa deje na príslušnom pracovisku komisie, ktoré má v kompetencii upravovanú oblasť hospodárstva, pričom toto pracovisko často pozýva na poradenstvo aj národných expertov. Konzultácie s národnými expertmi sa robia čiastočne v rámci na tento účel zriadených výborov alebo formou ad hoc dopytov vznesených na expertov zo strany pracovísk komisie. Toto odsúhlasenie má v praxi mimoriadny význam, pretože komisia tým už v štádiu vypracovania návrhu dostáva možnosť lepšie posúdiť výhľady jej návrhu na úspech v rade a prípadne už na tejto úrovni hľadať kompromisy. Komisia však nie je pri vypracovaní svojho návrhu viazaná výsledkami konzultácií s národnými expertmi. Komisiou vypracovaný návrh, ktorý detailne stanovuje obsah a formu navrhovaného opatrenia, prediskutujú členovia komisie a na záver jednoduchou väčšinou schvália. Ako „návrh EK“ je spolu s rozsiahlou dôvodovou správou postúpený do rady. Konzultačná fáza Rada musí pred prijatím rozhodnutia predložiť návrh komisie na konzultáciu ďalším komunitárnym inštitúciám. Takéto právo konzultácií poskytujú komunitárne zmluvy pri všetkých politicky významných rozhodnutiach EP (obligatórna konzultácia). Neuskutočnenie konzultácie predstavuje v týchto prípadoch hrubú formálnu chybu, za ktorú je možné podať žalobu o určenie neplat-

nosti (čl. 230 Zmluvy o ES) a môže mať za následok neplatnosť príslušného právneho aktu. Okrem povinnej konzultácie sa s EP konzultuje prakticky aj (medzičasom zriedkavo) pri legislatívnych zámeroch, ktoré môže na základe návrhu EK prijať len rada (fakultatívne konzultácie; príklad: zjednotenie národných systémov pomoci exportu do tretích krajín [čl. 132 ods. 1 Zmluvy o ES]; určenie sadzieb spoločnej colnej tarify [čl. 26 Zmluvy o ES]). Rada postúpi návrh EK na konzultáciu oficiálne predsedovi EP a formálne požiada o stanovisko. Predseda parlamentu pridelí návrh príslušnému patronátnemu parlamentnému výboru na spracovanie. Výsledok diskusie vo výbore sa na záver prediskutuje v parlamente a vyjadrí sa v stanovisku, ktoré môže obsahovať súhlas alebo zamietnutie, ako aj pozmeňovacie návrhy. Rada však nie je právne povinná vyhovieť stanoviskám a pozmeňovacím návrhom EP. No aj tak majú stanoviská EP značnú politickú váhu, pretože EP poskytujú možnosť poukázať na právnopolitické deficity alebo požadovať ďalšie komunitárne aktivity a touto cestou vyslať nové impulzy európskej integračnej politiky. Popri konzultácii s EP komunitárne zmluvy v niektorých prípadoch zaväzujú radu konzultovať s Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov. Tak ako v prípade EP, odovzdaním stanovísk HSV a VR k návrhu EK rade a EK sa končí ich spolupôsobenie. Aj tieto stanoviská sú (tak ako stanovisko EP) pre radu nezáväzné. Fáza rozhodovania Po vypočutí AP, HSV a VR leží návrh EK, za určitých okolností v pozmenenom znení po zohľadnení stanovísk SP a výborov, opäť na rade. Tam prerokuje návrh výbor stálych zástupcov členských štátov (Core-

65

per – Comité des représentants permanents). Vo výbore Coreper pripraví rada rozhodnutie, pri ktorom zapojí odborné pracovné skupiny do riešenia technických ťažkostí vo všetkých podrobnostiach. Ak je právny akt „zrelý na rozhodnutie“, zaradí sa do tzv. A bodu programu rokovania najbližšieho zasadnutia rady, na ktorom ho rada bez diskusie prijme. Ak však vo výbore Coreper vzniknú neprekonateľné názorové rozdiely, čo sa týka obsahu navrhovaného právneho aktu, rada sa ním a s ním súvisiacimi problémami bude zaoberať v rámci tzv. bodov B, v rámci ktorých sú do programu zaraďované ešte sporné body. Prijatie uznesenia v rade materiálne uzatvára legislatívne konanie.

66

Procedúra spolupráce (čl. 252 Zmluvy o ES) Procedúra spolupráce sa v jej základných črtách opiera o práve opísanú konzultačnú procedúru, obsahuje však posilnenie možností vplyvu EP v rozhodovacom procese v ES a vedie k istému urýchleniu legislatívneho konania. Praktický význam tejto procedúry je obmedzený výlučne na oblasť Hospodárskej a menovej únie (čl. 99 ods. 5 a čl. 106 ods. 2 Zmluvy o ES). Všetky predchádzajúce prípady uplatnenia tohto legislatívneho konania boli medzičasom podrobené procedúre spolurozhodovania.

Uverejnenie

Procedúra spolurozhodovania v zásade zavádza do legislatívneho konania ES druhé čítanie v EP a jedno v rade.

Schválený právny akt sa vypracuje v konečnej forme vo všetkých jedenástich úradných jazykoch (španielsky, dánsky, nemecky, grécky, anglicky, francúzsky, taliansky, holandsky, portugalsky, fínsky a švédsky), s konečnou platnosťou sa v rade schváli „v jazykoch spoločenstva“, podpíše ho predseda rady a následne je uverejnený, alebo sa oznámi „tomu, pre koho je určený“ (čl. 254 ods. 1 Zmluvy o ES).

Prvé čítanie: Východiskovým bodom je opäť návrh EK. Tento sa však teraz nepredkladá rade, ale zasiela sa do EP na diskusiu. Zmysel a účel tohto včasného zaoberania sa EP spočíva v tom, aby sa v záujme účinnej spoluúčasti EP na legislatívnom konaní poskytla EP možnosť oznámiť rade jeho predstavy o návrhu EK ešte pred vypracovaním „spoločného stanoviska“. Na tomto stupni sa prípadne konzultujú s HSV a VR.

PROCEDÚRA

SPOLUPRÁCE

Európska komisia Návrhy

Výbor regiónov

Európsky parlament (prvé čítanie)

Hospodársky a sociálny výbor

stanoviská

Rada EÚ Spoločné stanovisko

Európsky parlament (druhé čítanie)

Prijatie/bez vyjadrenia

Pozmenenie s absolútnou väčšinou

Zamietnutie s absolútnou väčšinou

Rada EÚ

Rada EÚ

Prijatie spoločného stanoviska kvalifikovanou väčšinou

Prijatie spoločného stanoviska iba jednomyseľne

Európska komisia Prevzatie zmien EP

Neprevzatie zmien EP

Rada EÚ Prijatie kvalifikovanou väčšinou

Prijatie iba jednomyseľne 67

Po predložení stanovísk rada kvalifikovanou väčšinou stanoví spoločné stanovisko. Toto spoločné stanovisko odzrkadľuje postoj rady, ktorý si rada stanovila na základe poznania návrhu EK a odovzdaných stanovísk. Nejde pritom o kompromisný dokument, ale o nezávislé vytvorenie názoru rady. Druhé čítanie: O tomto spoločnom stanovisku diskutuje EP v druhom čítaní, pričom v lehote troch mesiacov má EP tieto možnosti konania: Prvé dve možnosti EP, keď EP spoločné stanovisko schváli, alebo sa k nim v rámci lehoty nevyjadrí, nie sú problematické. Potom rada prijme s konečnou platnosťou spoločné stanovisko. EP však môže spoločné stanovisko zamietnuť alebo navrhnúť v ňom zmeny. V týchto dvoch prípadoch sa môže rada rôznymi spôsobmi ešte vždy presadiť. • Pri zamietnutí môže rada prijať rozhodnutie iba jednomyseľne alebo neprijať žiadne rozhodnutie. S ohľadom na vysoké požiadavky na prijatie rozhodnutia v rade je to prípad blokády. EP preto iba v zriedkavých prípadoch návrh zamietne.

68

• Spravidla sa navrhnú zmeny. Potom záleží na tom, či EK tieto zmeny prevezme alebo nie. Iba ak EK zmeny prevezme, rada sa uznáša normálnym spôsobom prijímania rozhodnutí, totiž kvalifikovanou väčšinou, resp. jednomyseľne, ak sa odchyľuje od návrhu prevereného EK. Ak však EK pozmeňovacie návrhy EP neprevezme, tak je na ich prevzatie radou potrebné jednomyseľné schválenie. EP sám môže iba ťažko presadiť svoj názor proti rade. Ak chce EP zvýšiť váhu svojho názoru, musí získať EK na svoju stranu. V každom prípade v tomto konaní drží ra-

da v rukách núdzovú brzdu tým, že o pozmeňovacích návrhoch EP alebo pozmenenom návrhu EK nerozhodne, a tak môže blokovať zákonodarné konanie.

Procedúra spolurozhodovania (čl. 251 Zmluvy o ES) Procedúra spolurozhodovania je koncepčne ďalej rozvinutou procedúrou spolupráce. Zatiaľ čo pri procedúre spolupráce sa rada jednomyseľným rozhodnutím môže presadiť aj proti stanovisku EP, v procedúre spolurozhodovania existuje na základe jej úpravy v Amsterdamskej zmluve „rovnosť zbraní“ na strane rady a aj na strane EP. Rade sa v tomto konaní po zlyhaní sprostredkovacieho konania upiera rad možností potvrdiť jej spoločné stanovisko. Tým sa zvyšuje tlak na to, aby sa dosiahla dohoda v rámci sprostredkovacieho konania, pretože inak legislatívny zámer neprejde. V legislatívnej praxi sa procedúra spolurozhodovania stala najdôležitejšou procedúrou. Používa sa napríklad vo veciach týkajúcich sa zákazu diskriminácie z dôvodov štátnej príslušnosti (čl. 12 Zmluvy o ES), výkone práva na pobyt (čl. 18 ods. 2 Zmluvy o EÚ), opatrení na dosiahnutie voľného pohybu (čl. 40 Zmluvy o ES), opatrení na zabezpečenie sociálneho zabezpečenia pri výkone práva na slobodu pohybu (čl. 42 Zmluvy o ES), smerníc pre výkon práva slobody podnikania (čl. 44 ods. 2 a čl. 47 ods. 1 Zmluvy o ES), uskutočňovania slobody poskytovania služieb (čl. 55 Zmluvy o ES), dopravnej politiky (čl. 71 ods. 1 čl. 80 Zmluvy o ES), vytvorenia vnútorného trhu (čl. 95 Zmluvy o ES), sociálnej politiky vrátane opatrení na zabezpečenie rovnakého postavenia osôb rôzneho pohlavia (čl. 137, 141 a 148 Zmluvy o ES), podporných opatrení v odbornom a všeobecnom vzdeláva-

PROCEDÚRA

SPOLUROZHODOVANIA

Európska komisia Návrhy

Výbor regiónov

Európsky parlament (prvé čítanie)

Hospodársky a sociálny výbor

stanoviská

Rada EÚ Žiadne pozmeňovacie návrhy parlamentu alebo schválenie všetkých pozmeňovacích návrhov Radou Nástroj prijatý

alebo SPOLOČNÉ STANOVISKO

Európsky parlament (druhé čítanie)

Schválenie/žiadne ďalšie kroky

Pozmeňovací návrh absolútnou väčšinou

Rada EÚ

Zamietnutie absolútnou väčšinou

Koniec legislatívneho procesu

Prijatie spoločného stanoviska kvalifikovanou väčšinou

Európska komisia Pozmeňovacie návrhy parlamentu neprijaté

Pozmeňovacie návrhy parlamentu prijaté Rada EÚ Prijatie kvalifikovanou väčšinou

Prijatie iba jednomyseľne Pozmeňovacie návrhy zamietnuté

Dosiahnutie dohody

Výsledok potvrdí Rada EÚ a Európsky parlament (tretie čítanie)

Dohadovací výbor zvolaný Radou a parlamentom

Nedosiahnutie dohody Nástroj považovaný za zamietnutý, koniec legislatívneho procesu

69

ní (čl. 149 Zmluvy o ES), v oblasti kultúry (čl. 151 Zmluvy o ES) a zdravotníctva (čl. 152 Zmluvy o ES), špecifických akcií na ochranu spotrebiteľov (čl. 153 Zmluvy o ES), smerníc a zámerov spoločného záujmu pri budovaní transeurópskych sietí (čl. 156 Zmluvy o ES), regionálnych fondov (čl. 166 ods. 1 Zmluvy o ES), realizácie výskumných programov (čl. 172 ods. 2 Zmluvy o ES), sledovania cieľov v oblasti ochrany životného prostredia uvedených v čl. 174 Zmluvy o ES (čl. 175 ods. 1 Zmluvy o ES), realizácie programov ochrany životného prostredia (čl. 175 ods. 3 Zmluvy o ES), opatrení v oblasti rozvojovej spolupráce (čl. 179 Zmluvy o ES), stanovovania všeobecných zásad prístupu k dokumentom (všeobecné zásady transparentnosti, čl. 280 Zmluvy o ES) a konečne zriadenia nezávislej kontrolnej inštitúcie pre dohľad nad ochranou údajov (čl. 286 Zmluvy o ES). Procedúra spolurozhodovania prebieha, jednoducho povedané, v týchto etapách: Prvé čítanie: Aj tu je východiskovým bodom návrh EK, ktorý sa doručí rade a EP, prípadne aj príslušným výborom. V prvom čítaní diskutuje EP o tomto návrhu a svoje stanoviská odovzdá rade. Na tomto stupni dostávajú aj HSV a VR príležitosť odovzdať svoje stanovisko. Ak EP v návrhu EK nevykoná žiadne zmeny, alebo rada prevezme všetky pozmeňovacie návrhy EP, môže rada vydať právny akt už v tomto štádiu konania. V inom prípade sa pripraví druhé čítanie v EP.

70

Druhé čítanie: Na základe návrhu EK, stanoviska EP a výborov, ako aj vlastného presvedčenia rada kvalifikovanou väčšinou rozhodne o spoločnom stanovisku. O tomto spoločnom stanovisku diskutuje EP v druhom čítaní, pričom v lehote

troch mesiacov má EP tieto možnosti konania: 1. Ak EP spoločné stanovisko rady schváli, alebo sa k nemu v rámci lehoty troch mesiacov nevyjadrí, tak platí príslušný právny akt ako vydaný na základe spoločného stanoviska. 2. Ak EP spoločné stanovisko globálne zamietne (čo je možné iba s absolútnou väčšinou členov EP), je legislatívne konanie ukončené. Predchádzajúca možnosť rady, v takomto prípade obrátenie sa na sprostredkovací výbor, bola v tomto prípade zrušená. 3. Ak EP vykoná zmeny na spoločnom stanovisku rady, postupuje sa nasledovne: Najskôr má rada možnosť schváliť parlamentom pozmenené spoločné stanovisko, musí však pritom splniť všetky požiadavky na zmeny zo strany EP. Ak však rada na rozdiel od toho jednotlivé požiadavky na zmeny zamietne, alebo na ich chválenie chýba potrebná väčšina (napr. jednomyseľné schválenie, ak k jednotlivým požiadavkám EP na zmeny dala EK zamietavé stanovisko), musí predseda rady po dohode s predsedom EP do šiestich týždňov zvolať sprostredkovací výbor, ktorý sa skladá z 15 rovnoprávnych zástupcov rady a rovnakého počtu zástupcov EP. Predmetom sprostredkovacieho konania je spoločné stanovisko rady na základe zmien navrhnutých EP. Cieľom sprostredkovacieho konania je vypracovať únosný kompromis, ktorý nájde potrebnú väčšinu v rade aj v EP. Tretie čítanie: Ak sprostredkovací výbor schváli spoločný návrh pripravovaného právneho aktu, musí ho rada a EP potvrdiť v lehote do šestich týždňov v treťom čítaní. Nezávisle od stanoviska EK ku kompromis-

nému návrhu v rade stačí kvalifikovaná väčšina (okrem prípadu, keď zmluva určuje jednomyseľnosť). EP sa uznáša absolútnou väčšinou odovzdaných hlasov. Príslušný právny akt platí ako vydaný radou a EP, čo je jasne vyjadrené aj v jeho názve (napríklad nariadenie EP a rady). Ak sprostredkovacie konanie zlyhá, považuje sa navrhovaný právny akt za neprijatý. Legislatívne konanie je tým ukončené. Toto zlyhanie má rovnaké následky ako zamietnutie spoločného stanoviska v rade alebo v EP v treťom čítaní. Touto úpravou bola odstránená pred Amsterdamskou zmluvou existujúca možnosť rady po neúspešnom sprostredkovacom konaní potvrdiť svoje spoločné stanovisko, pričom EP mohol príslušný právny akt zadržať zamietnutím, za ktoré hlasovala absolútna väčšina jeho členov. Procedúra spolurozhodovania znamená pre EP súčasne výzvu, ale aj šancu. Ak má byť jeho výsledok úspešný, je potrebná dohoda v sprostredkovacom výbore, ale je tu aj začiatok zásadne sa meniaceho vzťahu medzi EP a radou. Po prvýkrát je tu rovnoprávnosť medzi obidvoma zákonodarnými orgánmi, je teda vecou EP a rady, aby preukázali vlastné schopnosti prijímať politické kompromisy a pokiaľ je to možné, zjednotiť sa v sprostredkovacom výbore na spoločnom stanovisku.

Schvaľovacie konanie Najsilnejšie formu účasti EP na zákonodarnom procese v rámci ES predstavuje schvaľovacie konanie. Podľa neho môže byť právny nástroj prijatý, ak ho predtým schváli EP. Toto konanie neotvára pre EP priamo priestor pre obsahové riešenia, takže EP nemôže predkladať návrhy na zmeny, ale zostáva obmedzený iba na schvále-

nie alebo zamietnutie navrhovaného právneho aktu. Toto konanie predpokladá vstup štátov do EÚ (čl. 49 Zmluvy o EÚ), uzatváranie asociačných dohôd a iných zásadných dohôd s tretími štátmi (čl. 300 ods. 3 pododsek 2 Zmluvy o ES), prenos ďalších úloh na ESB (čl. 105 ods. 6 Zmluvy o ES), zmeny stanov ESCB (čl. 107 ods. 5 Zmluvy o ES), ako aj menovanie predsedu komisie a komisie ako kolektívneho orgánu (čl. 214 ods. 2 Zmluvy o ES).

Zjednodušené konanie V zjednodušenom konaní vydáva právne akty orgán spoločenstva bez predchádzajúceho návrhu EK. • Toto konanie sa používa pre opatrenia, ktoré vydáva EK v rámci vlastnej právomoci (napr. schvaľovanie štátnej pomoci). • Zjednodušené konanie sa používa tiež na vydávanie nezáväzných právnych aktov, teda najmä odporúčaní a stanovísk rady a EK. Komisia pritom nie je obmedzená iba na zmluvou stanovené prípady, ale odporúčania a stanoviská môže vydať aj vtedy, keď to považuje za nutné (čl. 211 druhá odrážka Zmluvy o ES). Pri plnení prenesených vykonávacích právomocí EK nesmie vykonávaný právny akt ani doplniť a ani ho pozmeniť. V oblasti ESUO môže stanoviská vydávať iba komisia.

Konanie pri vydávaní vykonávacích predpisov Rada spravidla prenáša na EK vykonávacie právomoci k ňou vydaným právnym ak-

71

tom. Výkon vykonávacích právomocí si rada vyhradzuje pre seba iba vo zvláštnych prípadoch (čl. 202 tretia odrážka Zmluvy o ES). Pri plnení na EK prenesených vykonávacích právomocí táto nesmie vykonávaný právny akt rady ani meniť a ani doplniť. Dodržanie radou stanovených rámcových podmienok pritom zabezpečuje zapojenie výborov. Rozhodovacie konanie vo výboroch bolo v záujme zjednodušenia, transparentnosti a v neposlednom rade aj zapojeniu EP v roku 1999 inovované. Počet konaní vo výboroch bol znížený z piatich na tri. EP je do konania vo výboroch zapojený vtedy, keď ide o vydanie vykonávacích opatrení k právnemu aktu, na ktorom sa v rámci procedúry spolurozhodovania významnou mierou podieľal. V týchto prípadoch môže EP zdôvodneným stanoviskom preukázať, že zamýšľané opatrenie nie je v rámci ním vykonávaného právneho aktu a prinútiť EK vykonávacie opatrenie náležite upraviť. Navyše EK má rozsiahle povinnosti informovať a dávať veci na vedomie EP. Pre tri konania vo výboroch, ktorých použitie sa stanoví v právnom akte určenom na vykonanie, platia nasledujúce zásady: Poradenské konanie: Oblasť použitia tohto konania sa vzťahuje predovšetkým na tie opatrenia, ktoré sú potrebné na vykonanie právnych aktov vydaných radou v súvislosti s realizáciou vnútorného trhu. „Poradenský výbor“ sa skladá zo zástupcov členských štátov a vedie ho jeden zástupca EK.

72

Zástupca EK predkladá výboru návrh prijímaného opatrenia, ku ktorému vydá tento výbor stanovisko v lehote, ktorú určí komisia pri zohľadnení naliehavosti opatrenia. EK je vyzvaná, ale nie povinná toto stanovisko čo možno v najväčšom roz-

sahu zohľadniť. Komisia informuje výbor aj o tom, v akom rozsahu vyhovela podnetom a návrhom na zmeny zo strany výboru. Správne konanie: Toto konanie sa uplatňuje najmä pri vydávaní vykonávacích opatrení v oblasti spoločnej agrárnej politiky a spoločnej rybolovnej politiky alebo vykonávacích opatrení k programom s významným dosahom na rozpočet. Komisia musí pred vydaním zamýšľaných opatrení konzultovať so správnym výborom, ktorý sa skladá zo zástupcov členských štátov. Výbor odovzdá stanovisko k návrhom opatrení, pre prijatie ktorého je potrebná kvalifikovaná väčšina hlasov členov výboru (čl. 208 ods. 2 Zmluvy o ES). Ak bol vykonávaný právny akt vydaný v rámci procedúry spolurozhodovania EP a rady, tak EK predkladá návrh opatrení aj EP. EP skúma, či sa zamýšľané vykonávacie opatrenie pohybuje v rámci vykonávacích právomocí, ktoré boli prenesené na EK. Ak to tak nie je, tak EP formou rezolúcie oznámi svoj názor a aj preň existujúce dôvody. Európska komisia môže po zohľadnení tejto rezolúcie predložiť výboru nový návrh, v konaní pokračovať alebo vydanie opatrenie s príslušným návrhom preniesť na EP a radu. Európska komisia oboznámi EP a výbor s opatreniami, ktoré zamýšľa prijať na základe rezolúcie EP. Ak sa EK rozhodne pokračovať v konaní, alebo chýba nejaké rozhodnutie EP, EK vydá ňou zamýšľané opatrenia s okamžitou platnosťou. Ak sa tieto opatrenia nezhodujú so stanoviskom výboru, tak EK musí prijaté opatrenia bezodkladne oznámiť rade a maximálne na tri mesiace pozastaví platnosť týchto opatrení. Rada potom môže kvalifikovanou väčšinou prijať inak znejúce rozhodnutie.

Legislatívne konanie: Toto konanie sa používa v prípade opatrení všeobecného dosahu, ktorými sa majú uplatniť zásadné ustanovenia vykonávaného právneho aktu, ako sú napríklad opatrenia na ochranu zdravia alebo bezpečnosti osôb, zvierat či rastlín. Aj tento výbor sa skladá zo zástupcov členských štátov a kvalifikovanou väčšinou prijíma stanovisko k plánovaným vykonávacím predpisom EK. Na rozdiel od výboru pre správne konanie je postavenie EK v prípade zamietnutia jej opatrenia vo výbore, ktorému je na roveň postavený aj prípad nevydania stanoviska, významne oslabené. V týchto prípadoch EK nemôže vydať vykonávacie opatrenia, ale musí plánované vykonávacie opatrenia navrhnúť na prijatie rade a oboznámiť s tým EP. EP skúma, či sa navrhované opatrenie pohybuje v rámci hraníc, ktoré sú stanovené vo vykonávanom právnom akte, a o svojom stanovisku informuje radu. Rada môže kvalifikovanou väčšinou rozhodnúť o návrhu EK pri zohľadnení stanoviska v rámci lehoty maximálne troch mesiacov. Ak sa rada vysloví proti návrhu, EK návrh preskúma a môže predložiť rade upravený návrh, opakovane predložiť pôvodný návrh alebo preniesť zodpovednosť za vydanie opatrenia aj s príslušným návrhom na EP a radu. Ak rada po uplynutí trojmesačnej lehoty nevydala ani navrhované vykonávacie opatrenie a ani sa proti nemu nevyslovila, tak navrhovaný vykonávací právny akt vydá EK.

• SYSTÉM PRÁVNEJ OCHRANY ES Stredobodom právnej ochrany je Súdny dvor európskych spoločenstiev (ESD) a k nemu priradený Súd prvej inštancie (SPI). ESD má najvyššiu a spolu k nemu priradeným SPI súčasne aj jedinú súdnu moc vo všetkých otázkach komunitárneho práva. Systém právnej ochrany ES otvára nasledujúce právne cesty na ESD (SPI):

Konanie pri porušení zmluvy (čl. 226 Zmluvy o ES) Toto konanie slúži na konštatovanie, či členský štát porušil povinnosti, ktoré mu ukladá komunitárne právo. Vykonáva ho výlučne ESD. S ohľadom na závažný charakter takejto výčitky sa pred obrátením na ESD sa musí vykonať predbežné konanie, v ktorom sa dá dotknutému členskému štátu možnosť zaujať stanovisko k vzneseným výčitkám. Ak toto konanie nevedie k vyjasneniu sporných otázok, tak buď EK, alebo aj členský štát (čl. 227 zmluvy o ES) môže podať na ESD žalobu za porušenie zmluvy. V praxi sa iniciatívy ujíma väčšinou EK. ESD preskúma sporný prípad a skonštatuje, či prišlo k porušeniu zmluvy alebo nie. V prípade konštatovania porušenia zmluvy je dotknutý členský štát povinný zistené nedostatky bezodkladne odstrániť. Ak dotknutý členský štát nesplní povinnosti uložené v rozsudku, tak má Európska komisia možnosť voči takémuto členskému štátu, ktorý už raz rozsudok ESD nerešpektoval, nechať vyniesť druhý rozsudok, v ktorom sa mu nariadi zaplatenie paušálnej sumy, alebo sa mu udelí donucovacia pokuta (čl. 228 Zmluvy o ES). 73

Žaloba o určenie neplatnosti (čl. 230 Zmluvy o ES) Touto žalobou sa sleduje zrušenie záväzných právnych nástrojov rady, EK, EP alebo ECB. Pokiaľ sa občan spoločenstva alebo podnik zúčastňuje právneho sporu ako navrhovateľ/odporca, žaloba sa podáva SPI, spory medzi orgánmi sa na rozdiel od toho riešia pred ESD.

74

platný. V odôvodnených prípadoch môže ESD/SPI obmedziť vyhlásenú neplatnosť s účinnosťou od doby vyhlásenia rozsudku. Na dodržiavanie práv a v záujme navrhovateľov môže byť vyhlásená neplatnosť vyňatá z takéhoto obmedzenia.

Žaloba za nečinnosť (čl. 232 Zmluvy o ES)

Žaloba o určenie neplatnosti sa môže opierať o nepríslušnosť konajúcich orgánov, porušenie zásadných formálnych predpisov, porušenie práva daného zmluvou alebo sekundárneho práva a o zneužitie práva voľného uváženia. Môžu ju podať členské štáty, rada alebo komisia. Oprávnenie podať žalobu má aj EP, Európsky dvor audítorov a ECB na uplatňovanie im udelených práv. Naproti tomu občania spoločenstva a podniky môžu podať žalobu o určenie neplatnosti iba proti rozhodnutiam, ktoré boli vydané proti nim samotným, alebo proti takým rozhodnutiam, ktoré aj napriek tomu, že boli vydané proti iným osobám, ale aj ich bezprostredne a individuálne postihujú. Predpoklad bezprostredného individuálneho postihovania platí podľa judikatúry ESD vtedy ako splnený, keď je osoba individualizovaná takým spôsobom, ktorým sa vymyká z okruhu ostaných účastníkov hospodárskeho života. Kritérium „bezprostrednosti“ má zabezpečiť, že k obráteniu sa na ESD, resp. SPI príde až vtedy, keď je s istotou jasný spôsob aj vznik postihnutia právneho postavenia navrhovateľa, čo môže byť problematické najmä v tých prípadoch, v ktorých si komunitárne právne akty ešte vyžadujú ich zavedenie v členských štátoch. Kritérium „individuálnosti“ má popri tom vylúčiť tzv. populárnu žalobu.

Táto žaloba dopĺňa právnu ochranu voči rade, komisii, EP a ECB v tom, že poskytuje možnosť postupovať súdnou cestou aj proti protiprávnemu neprijatiu komunitárneho právneho aktu. Pre rozdelenie príslušnosti medzi ESD a SPI platia tie isté zásady ako v prípade žaloby o určenie neplatnosti. Skôr ako je však možné podať žalobu, musí prebehnúť predbežné konanie, v ktorom musí navrhovateľ vyzvať dotknutý orgán spoločenstva, aby začal konať. Predmetom žaloby podávanej zo strany inštitúcie je návrh na konštatovanie, že príslušný orgán v rozpore so zmluvou právny akt nevydal. V prípade občanov spoločenstva a podnikov je žaloba obmedzená na návrh konštatovať, že právny akt, ktorý mal byť adresovaný navrhovateľovi, t. j. rozhodnutie adresované navrhovateľovi nebolo orgánom spoločenstva vydané v súvislosti s porušením zmluvy. V záverečnom rozsudku sa iba konštatuje protiprávnosť istého zanedbania. Naproti tomu ESD/SPI nie sú oprávnené vysloviť vo svojich rozsudkoch povinnosť vydať potrebné opatrenie. Porazená strana je iba povinná prijať opatrenia vyplývajúce z rozsudku ESD/SPI (čl. 233 Zmluvy o ES).

Ak je žaloba odôvodnená, tak ESD/SPI vyhlási napadnutý úkon za retroaktívne ne-

Táto žaloba poskytuje občanom a spoločenstvu, ako aj podnikom a členským štá-

Žaloba na náhradu škody (čl. 234 a 288 ods. 2 Zmluvy o ES)

75

tom možnosť žiadať náhradu škody pred SPI (občania a podniky), resp. ESD (členské štáty), ktorá im vznikla v dôsledku chyby, ktorej sa dopustil jeden zo zamestnancov ES. Podmienky zodpovednosti ES sú v zmluvách upravené s medzerami. Tieto sa, mimochodom, určujú podľa všeobecných právnych zásad, ktoré sú spoločné pre všetky právne poriadky členských štátov. Tieto boli vyvinuté ESD. Podľa judikatúry ESD podlieha povinnosť náhrady škody ES týmto podmienkam: 1. Protiprávne konanie orgánu spoločenstva alebo jedného zo zamestnancov ES pri výkone svojej úradnej činnosti. Ak je predmetom sporu zodpovednosť za protiprávny zákonodarný akt (nariadenia a smernice), nepostačuje jednoduchá protiprávnosť tohto aktu, ale musí byť významne a viditeľne porušená aj vyššia právna norma, ktorá slúži na ochranu práv jednotlivca. Konštatovanie, že prišlo k dostatočne kvalifikovanému porušeniu komunitárneho práva, nie je ľahké prijať. ESD stavia najmä na obmedzenom počte osôb, ktoré boli postihnuté protiprávnymi opatreniami, na rozsahu vzniknutých škôd, pretože hranice pre jednotlivé oblasti hospodárstva musia byť vyššie ako normálne hospodárske riziká. 2. Existencia škody. 3. Existencia príčinnej súvislosti medzi vzniknutou škodou a konaním spoločenstva. 4. Zavinenie zo strany konajúcich orgánov spoločenstva nie je potrebné.

76

a jej úradníkmi, resp. ich pozostalými sa riešia na ESD.

Odvolacie konanie (čl. 225 ods. 1 Zmluvy o ES, čl. 100 ff Procesného poriadku ESD) Pomer medzi ESD na jednej strane a SPI na strane druhej bol upravený tak, aby bolo možné proti všetkým rozhodnutiam SPI použiť na ESD opravný prostriedok, ktorý je obmedzený na právne otázky. Tento opravný prostriedok sa môže opierať o nepríslušnosť SPI, procesnú chybu, ktorou boli poškodené záujmy odvolávajúcej sa strany, ako aj o porušenie komunitárneho práva zo strany SPI. Ak je opravný prostriedok prípustný a odôvodnený, tak ESD zruší rozsudok SPI. V prípade, že je spor „zrelý” pre vynesenie výroku, môže v právnom spore rozhodnúť sám. V opačnom prípade vráti vec späť na nové rozhodnutie SPI, ktorý je viazaný právnym hodnotením ESD.

Predbežná právna ochrana (čl. 242 a 243 Zmluvy o ES) Žaloby podané na ESD/SPI, ako aj odvolania podané na ESD proti rozhodnutiam SPI nemajú odkladný účinok. Ako kompenzácia tohto však existuje možnosť na ESD/ SPI podať návrh na zastavenie výkonu napadnutého opatrenia (čl. 242 Zmluvy o ES) alebo vydanie predbežného nariadenia (čl. 243 Zmluvy o ES).

Zamestnanecká žaloba (čl. 236 Zmluvy o ES)

Zdôvodnenie návrhu na vydanie predbežných opatrení sa v súdnej praxi posudzuje podľa týchto troch kritérií:

Sporové veci vyskytujúce sa v rámci služobného pomeru medzi spoločenstvom

1. Vyhliadky na úspech v hlavnej veci („fumus boni juris“): Dostatočnosť vyhliadky

na úspech sa posúdi v rámci sumárneho predbežného preskúmania okolnosti predložených navrhovateľom. 2. Naliehavosť nariadenia: Naliehavosť nariadenia sa hodnotí podľa toho, či navrhované nariadenie je potrebné na zabránenie veľkej alebo ťažko napraviteľnej škody na strane navrhovateľa. Ako hodnotiace kritériá slúžia druh a závažnosť porušenia práva, ako aj jeho konkrétna ujma na majetku a iných právne chránených hodnotách navrhovateľa. Finančná škoda sa považuje za ťažkú a nenapraviteľnú škodu, ak ju v prípade výhry navrhovateľa v hlavnom konaní nie je možné nahradiť. 3. Zváženie záujmov: Ujmy hroziace navrhovateľovi pri zamietnutí predbežného nariadenia sa porovnajú so záujmom ES o okamžitý výkon opatrenia, ako aj s ujmou, ktorá môže vzniknúť tretím osobám v prípade vydania predbežného nariadenia, a jeho výsledok sa zváži.

Konanie vo veci predbežného rozhodnutia (čl. 234 Zmluvy o ES) Cestou konania vo veci predbežného rozhodnutia sa môžu národné súdy obracať na ESD. Národný súd môže, ak v rámci právneho sporu, ktorý rieši, musí uplatniť ustanovenia komunitárneho práva, toto konanie pozastaviť a obrátiť sa na ESD s otázkou, či je právny akt vydaný orgánom spoločenstva platný a/alebo ako treba tento právny akt vykladať. Národný sudca pritom formuluje právnu otázku, na ktorú odpovedá ESD formou rozsudku, a nie formou posudku, pričom sa tým aj navonok vyjadrí už záväzný charakter jeho sudcovského výroku, aj keď konanie vo veci predbežného rozhodnutia nie je, tak ako iné opísané konania, sporo-

vým konaním, ktorého úlohou je rozhodnutie právneho sporu, ale predstavuje iba jednu časť celkového konania, ktoré začína a končí pred národným súdom. Cieľom tohto konania je najmä zabezpečenie jednotného výkladu komunitárneho práva, a tým jednotnosti komunitárneho právneho poriadku. Okrem tejto funkcie zachovávania právnej jednoty v rámci ES má toto konanie význam aj pre ochranu individuálnych práv. Využívanie možností poskytnutých národným súdom, t. j. preverovať zlučiteľnosť národného práva s právom komunitárnym a v prípade nezlučiteľnosti prednostne uplatňovať právo komunitárne predpokladá, že obsah a dosah komunitárneho práva boli dostatočne jasne opísané. Tento jasný opis je možné spravidla vytvoriť iba cestou predbežných rozhodnutí ESD, takže predbežné rozhodnutie takýmto spôsobom ponúka aj občanom spoločenstva možnosť brániť sa proti konaniu vlastného členského štátu, ktoré je v rozpore s komunitárnym právom, a presadzovať komunitárne právo pred právom národným. Na základe tejto dvojitej funkcie konanie vo veci predbežného rozhodnutia vyrovnáva v istej miere obmedzené možnosti jednotlivcov obrátiť sa na ESD so žalobou, a tým nadobúda centrálny význam pre právnu ochrana jednotlivca. Úspech tohto konania však konečne závisí od ochoty národných sudcov a súdov „podávať tieto podania“. Predmet podania vo veci predbežného rozhodnutia: ESD rozhoduje na jednej strane o otázkach výkladu komunitárneho práva a na druhej strane vykonáva kontrolu platnosti právnych aktov orgánov spoločenstva, ako aj Európskej centrálnej banky. Ustanovenia národného práva nemôžu byť predmetom predbežného rozhodnutia. ESD nie je v rámci konania vo veci predbežného rozhodnutia ani oprávnený vykla-

77

dať národné právo a ani oprávnený posudzovať jeho zlučiteľnosť s komunitárnym právom. Toto sa často prehliada v otázkach adresovaných ESD v podaniach o predbežné rozhodnutia. Často sú tam cielené otázky na zlučiteľnosť národného právneho predpisu s komunitárnymi právnymi ustanoveniami kladené otázky použiteľnosti istých komunitárnych právnych úprav v právnom spore, ktorý bol začatý pred národným súdom. Tieto otázky, ktoré sú ako také neprípustné, ESD jednoducho nevráti, ale ich zmysel upraví tak, aby keby predkladajúci súd v jadre alebo v zásade žiadal o kritériá výkladu príslušného komunitárneho právneho predpisu tak, aby potom mohol sám posúdiť zlučiteľnosť z hľadiska rozhodnutia významného národného práva s komunitárnym právom. ESD pritom postupuje tak, že z celého materiálu predloženého národným súdom, najmä zo zdôvodnenia rozhodnutia obrátiť sa na ESD, vypracuje tie prvky komunitárneho práva, ktoré si vyžadujú výklad z hľadiska predmetu právneho sporu.

78

Oprávnenie podať podanie: Podať podanie sú oprávnené všetky „súdy členských štátov“. Pojem súd tu treba chápať z komunitárnoprávneho hľadiska a nezakladať si na označení súd, ale na funkcii a postavení zariadenia v systéme právnej ochrany v členských štátoch. Súdmi sú podľa toho všetky nezávislé, t. j. nie príkazom viazané zariadenia, ktoré v štátoprávne usporiadanom konaní rozhodujú v právnych sporoch s právoplatným účinkom. Podľa toho sú oprávnené podávať podania v zásade aj ústavné súdy členských štátov alebo aj miesta, ktoré rozhodujú v sporoch mimo štátneho súdnictva, nie však súkromné rozhodcovské súdy. Či národný sudca využije právo podať podanie, to závisí od významu komunitárnoprávnych otázok východiskového právneho sporu pre rozhodnutie,

o ktorom však rozhoduje sudca samotný. Strany právneho sporu môžu dať k tomu iba podnet. ESD preskúma významnosť týchto otázok pre rozhodnutie iba z toho hľadiska, či ide o otázku vhodnú pre podanie, t. j. či položená otázka sa skutočne týka výkladu Zmluvy o ES alebo platnosti alebo konania orgánu spoločenstva, alebo či ide o skutočný právny spor, teda či nejde o hypotetické alebo vykonštruované otázky, ktoré majú cestou predbežného rozhodnutia primať ESD k poskytnutiu právneho posudku. Zamietnutie otázok v podaní zo strany ESD z týchto dôvodov je síce výnimkou, pretože ESD je z titulu osobitného významu súdnej spolupráce, ktorú upravuje Zmluva o ES, pri preskúmavaní týchto obidvoch hľadísk do určitej miery zdržanlivý. Aj keď novšia judikatúra ukazuje, že ESD zostril požiadavky na vhodnosť otázok v podaní do tej miery, že už skôr vznesenú požiadavku dostatočne jasného a vyčerpávajúceho vysvetlenia skutkového a právneho pozadia východiskového konania berie v rozhodnutí o podaní veľmi presne a v prípade chýb v týchto údajoch vyhlási, že nie je v stave podať vecne správny výklad komunitárneho práva a podanie vo veci predbežného rozhodnutia zamieta ako neprípustné. Povinnosť podať podanie: Povinnosť podať podanie má každý súd, ktorého rozhodnutie nie je možné napadnúť opravnými prostriedkami národného práva. Pojem opravného prostriedku pokrýva všetky opravné prostriedky, použitím ktorých je možné na nadriadenej súdnej inštancii preveriť rozhodnutie vydané súdom z hľadiska skutkového (napr. odvolanie) alebo aj z hľadiska právneho (revízia). Nepokrýva však naproti tomu riadne opravné prostriedky s obmedzeným alebo špecifickým účinkom (napr. obnovenie konania, ústavná sťažnosť). Súd povinný podať podanie môže

upustiť od jeho podania, ak je otázka podania bezvýznamná pre výsledok právneho sporu, bolo o nej na ESD už rozhodnuté, alebo na výklade komunitárnoprávneho predpisu nie je možná žiadna rozumná pochybnosť. Neobmedzená povinnosť podať podanie však jestvuje v tom prípade, v ktorom chce národný súd vychádzať z neplatnosti komunitárneho právneho aktu. ESD teda v tomto smere zrozumiteľne konštatoval, že jedine on má monopol na zamietnutie protiprávneho komunitárneho práva. Národné súdy majú preto uplatňovať a rešpektovať komunitárne právo až do konštatovania jeho neplatnosti zo strany ESD. Jedna zvláštnosť platí pre súdy, ktoré konajú v rámci konania na poskytnutie predbežnej právnej ochrany. Podľa novšej judikatúry ESD pri dodržaní istých predpokladov sú oprávnené pozastaviť výkon národného správneho aktu, ktorého základom je komunitárne nariadenie, alebo prijať predbežné nariadenia na vyjasnenie právnych pozícií alebo vzťahov pri súčasnom nezohľadnení jestvujúcich komunitárnych úprav. Porušenie povinnosti podať podanie predstavuje súčasne aj porušenie Zmluvy o ES, ktoré sa môže prirátať dotknutému členskému štátu, a tak byť cestou konania za porušenie zmluvy sankcionované. Praktické účinky takéhoto postupu sú však veľmi obmedzené, pretože vláda dotknutého členského štátu nemôže prípadné odsúdenie zo strany ESD nasledovať, keďže s ohľadom na nezávislosť súdov a princíp rozdelenia moci nemôže dávať príkazy národnému súdu. Od uznania komunitárnoprávnej zodpovednosti členských štátov za porušenia komunitárneho práva (pozri nasledujúcu kapitolu) úspech sľubuje možnosť jednotlivca žiadať od dotknutého členského náhradu škody, ktorá mu mohla vzniknúť porušením povinnosti podať podanie na ESD.

Účinky predbežného rozhodnutia: Predbežné rozhodnutie sa vydáva formou rozsudku, najskôr zaväzuje podávajúci súd a všetky ostatné súdy, ktoré sa budú zaoberať príslušnou spornou vecou. Predbežnému rozhodnutiu navyše v praxi pripadá významný prejudikatívny účinok aj pre iné, podobné konania.

• ZODPOVEDNOSŤ ČLENSKÝCH ŠTÁTOV ZA PORUŠENIA KOMUNITÁRNEHO PRÁVA Zodpovednosť členských štátov za škody, ktoré vznikli jednotlivcovi porušením komunitárneho práva zo strany štátu, v zásade konštatoval ESD vo svojom rozsudku z 5. marca 1996 v spojenej právnej veci C-46/93 „Brasserie du pe^cheur“ a C-48/93 „Factortame“. Tento rozsudok vo veci zodpovednosti je zásadným rozsudkom, ktorý stojí svojím významom v rade s inými predchádzajúcimi rozsudkami ESD o prednosti komunitárneho práva, o priamom účinku ustanovení komunitárneho práva a o uznaní základných, vlastných komunitárnych práv. Sám ESD ho označil ako „nutné doplnenie priameho účinku, ktorý prináleží komunitárnym právnym predpisom, o porušenie ktorých sa opiera vzniknutá škoda“ a významne posilňuje možnosti jednotlivca naliehať na štátne orgány všetkých troch druhov moci (výkonnú, zákonodarnú, ale aj súdnu moc), aby dodržiavali a uplatňovali komunitárne právo. ESD rozšíril svoju, už v rozsudkoch „Frankovich“ a „Bonifaci“ zavedenú judikatúru. Zatiaľ čo vtedy bola zodpovednosť členského štátu obmedzená ešte len na ten prípad, v ktorom vznikla jednotlivcovi škoda v dôsledku nie včasného zavedenia smernice, ktorá jednotlivcovi udeľuje subjektívne práva, ale nerozvíja žiaden priamy účinok, najnovší rozsudok otvára všeobecnú skutkovú podstatu, ktorá zahŕňa poruše-

79

nie komunitárneho práva pripísateľné členskému štátu.

Zodpovednosť za normatívne konanie alebo opomenutie členskými štátmi Táto zodpovednosť sa vyznačuje tromi predpokladmi, ktoré v zásade korešpondujú s tými predpokladmi zodpovednosti, ktorým podlieha spoločenstvo v porovnateľných situáciách. 1. Komunitárna právna norma, ktorá bola porušená, musí byť taká, čo poskytuje individuálne práva.

80

2. Porušenie musí byť dostatočne kvalifikované, t. j. členský štát musel zrejme a významne prekročiť hranice, ktoré sú mu stanovené pre vlastné zváženie. Toto posúdenie podlieha národným súdom, ktoré sú ako jediné príslušné pre konštatovanie vecného vzťahu a kvalifikovanosti príslušných porušení komunitárneho práva. Súčasne však ESD vo svojom rozsudku určuje národným súdom základnú orientáciu. Podľa nej „patria k hľadiskám, ktoré musí za daných okolností súd zohľadniť, miera jasnosti a presnosti porušeného predpisu, rozsah priestoru pre vlastné uváženie, ktorý prenecháva porušený predpis národným orgánom alebo orgánom spoločenstva, otázka, či bolo porušenie spáchané úmyselne alebo neúmyselne, alebo či bola škoda spôsobená úmyselne alebo neúmyselne, ospravedlniteľnosť alebo neospravedlniteľnosť právneho omylu a okolnosť, že spôsob postupu orgánu spoločenstva možno k tomu prispel tým, že národné opatrenia alebo praktiky boli zavedené spôsobom, ktorý je v rozpore s komunitárnym právom, zavedené neboli, alebo boli ponechané v platnos-

ti. V každom prípade je porušenie komunitárneho práva zrejmé a kvalifikované, keď napriek vydanému rozsudku, ktorý konštatuje zavinenie doloženého porušenia, alebo rozsudku vyneseného v rámci konania vo veci predbežného rozhodnutia alebo tiež zavedenej príslušnej judikatúry Súdneho dvora, z ktorej vyplýva porušenie povinností v rámci otázneho správania sa, tento stav naďalej pretrváva .“ 3. Existencia bezprostrednej kauzálnej súvislosti medzi porušením a povinnosťou podliehajúcou členskému štátu a škodou, ktorá vznikla poškodeným osobám. Zavinenie (úmysel alebo nedbalosť), ktoré dostatočne presahuje kvalifikované porušenie komunitárneho práva, sa nepožaduje.

Zodpovednosť za porušenie komunitárneho práva súdnou mocou ESD nenecháva na pochybách to, že vyvinuté zásady zodpovednosti platia aj pre tretiu moc, t. j. pre súdy. Ich rozsudky sú preskúmateľné nielen v poradí inštancií, ale – pokiaľ vznikli nerešpektovaním alebo porušením noriem komunitárneho práva – aj v rámci procesu o náhradu škody, pre ktorý sú príslušné súdy členského štátu. V tomto konaní sa musia v rámci konštatovania porušenia komunitárneho práva otáznym rozsudkom nanovo preskúmať príslušné otázky komunitárneho práva bez toho, aby sa príslušný súd mohol dovolávať prípadného záväzného účinku špecializovaného súdu, ktorý vo veci konal. Partnerom pre príslušné národné súdy, na ktorého sa obrátia s prípadnými otázkami vo veci výkladu a/alebo platnosti otáznych komunitárnych právnych noriem, by bol opäť ESD, ktorý sa nimi môže zaoberať v rámci konania vo veci predbežného rozhodnutia (čl. 234 Zmluvy o ES).

ZARADENIE KOMUNITÁRNEHO PRÁVA DO CELKOVÉHO PRÁVNEHO SYSTÉMU

P

o tom, čo sme sa dozvedeli o štruktúre a EÚ a jej právnom poriadku, nie je celkom jednoduché priradiť komunitárnemu právu jeho miesto v celkovom systéme práva a urobiť hraničnú čiaru s inými právnymi poriadkami. Dva pokusy o takéto zaradenie treba už vopred zavrhnúť: práve tak ako nemôžeme komunitárne právo považovať za obyčajný súbor medzištátnych dohovorov, tak ho nemôžeme považovať ani za časť alebo prívesok národných právnych poriadkov.

• SAMOSTATNOSŤ KOMUNITÁRNEHO PRÁVNEHO PORIADKU Členské štáty založením spoločenstiev obmedzili svoju zákonodarnú suverenitu a vytvorili samostatný právny poriadok, ktorý je záväzný pre ich členov a ich samotných a ich súdy ho musia uplatňovať. Toto konštatovanie vyriekol ESD v slávnej a už predstavenej právnej veci z roku 1964, „Costa/ENEL“, v ktorej sa pán Costa obrátil proti zoštátneniu výroby a rozvodu elektrickej energie v Taliansku a s tým spojeným prevodom prevádzkových zariadení elektrárenských spoločností na Elektrárenské závody ENEL. Samostatnosť komunitárneho právneho poriadku má pre zotrvanie ES zásadný význam, pretože iba tým sa zabráni vytunelovaniu komunitárneho práva národným právom a iba tak je možné zabezpečiť jednotnú platnosť komunitárneho práva vo

všetkých členských štátoch. Takto sú na základe samostatnosti komunitárneho právneho poriadku určované komunitárnoprávne pojmy podľa požiadaviek komunitárneho práva a cieľov spoločenstva. Takéto komunitárno špecifické definovanie pojmov je nevyhnutné, pretože spoločenstvom garantované práva by boli ohrozené, keby každý členský štát mohol v konečnom dôsledku sám rozhodovať o definovaní obsahu pojmov a oblasti uplatňovania komunitárnoprávne garantovaných slobôd. Ako príklad môžeme uviesť pojem „zamestnanca“, ktorý určuje dosah práva na slobodu pohybu pracovných síl. So svojím komunitárno špecifickým obsahom sa môže pojem „zamestnanec“ odlišovať od tých istých pojmov, ktoré sú používané a známe v členských štátoch. Aj mierkou kontroly pre právne akty spoločenstva je výlučne samotné komunitárne právo, a nie národné zákonné a ústavné právo. Ako teda treba pred týmto pozadím samostatnosti komunitárneho práva opísať vzťah komunitárneho práva k národnému právu? Aj keď komunitárne právo predstavuje voči právnym poriadkom členských štátov samostatný právny poriadok, nesmieme si to predstavovať tak, že sa komunitárny právny poriadok členských štátov prekrýva s komunitárnym právnym poriadkom ako vrstvy horniny. Proti takémuto tuhému vymedzeniu týchto právnych poriadkov hovorí na jednej strane to, že sa týkajú tých istých ľudí, ktorí sa tak stávajú súčasne v jednej osobe občanmi štátu aj Európskej únie. Takýto spôsob uvažovania na druhej strane

81

nezohľadňuje, že komunitárne právo sa môže stať živým právom iba vtedy, keď ho prijmú právne poriadky členských štátov. Pravdu povediac, komunitárny právny poriadok a národné právne poriadky vzájomne do seba zapadajú a sú na seba odkázané.

• SÚČINNOSŤ KOMUNITÁRNEHO PRÁVA A NÁRODNÉHO PRÁVA

82

Tento aspekt vzťahu komunitárneho práva k národnému právu zahŕňa tie vzťahy, v ktorých sa komunitárne právo a národné

právo vzájomne dopĺňajú. Článok 10 Zmluvy o ES opisuje tento vzťah veľmi názorne týmito slovami: „Členské štáty prijmú všetky vhodné opatrenia všeobecnej a osobitnej povahy na splnenie povinností, ktoré vyplývajú z tejto zmluvy alebo z konania orgánov spoločenstva. To im uľahčí splnenie ich úlohy. Upustia od všetkých opatrení, ktoré by mohli ohroziť uskutočnenie cieľov tejto zmluvy.“ Táto všeobecná zásada bola formulovaná s vedomím, že komunitárny právny poriadok nie je sám v stave uskutočniť ciele, ktoré sa založením ES sledovali. Komuni-

tárny právny poriadok nevytvára uzavretý systém, ale jeho uplatňovanie si vyžaduje podporu národných právnych poriadkov. Všetky štátne orgány – zákonodarstvo, vláda (vrátane štátnej správy), súdnictvo – musia preto nadobudnúť ten poznatok, že komunitárny právny poriadok nestojí voči nim ako niečo „zahraničné“ alebo „cudzie“, ale že členské štáty a zariadenia spoločenstva pri uskutočňovaní spoločných cieľov patria solidárne k sebe ako jeden nerozdeliteľný celok. Tým sa stáva ES nielen záujmovým spoločenstvom, ale predovšetkým solidárnym spoločenstvom. Z toho vyplýva, že komunitárne zmluvy a právne predpisy vydávané orgánmi ES na ich vykonávanie musia orgány členských štátov nielen dodržiavať, ale aj vykonávať a napĺňať životom. Táto súčinnosť komunitárneho práva a národného práva je taká mnohotvárna, že je ju možné názorne priblížiť na niekoľkých dôležitých príkladoch. Výrazom úzkeho prepojenia a doplnenia komunitárneho právneho poriadku národnými právnymi poriadkami a opačne, národných právnych poriadkov komunitárnym právnym poriadkom je najskôr systém smerníc, s ktorým sme sa už stretli pri právnych aktoch. Zatiaľ čo samotná smernica stanovuje pred členským štátom v záväznej forme iba výsledok, ktorý teba dosiahnuť, prenecháva na vnútroštátne miesta, t. j. na národné právo, v akej forme a akými prostriedkami sa tento cieľ uskutoční. V oblasti súdnictva sa vytvorilo úzke prepojenie konaním vo veci predbežného rozhodnutia podľa čl. 234 Zmluvy o ES. V tomto konaní môžu, alebo niekedy musia národné súdy predkladať ESD otázky týkajúce sa výkladu a platnosti komunitárneho práva, ktoré môžu byť významné z hľadiska výsledku u nich začatých konaní. Konanie vo veci predbežného rozhodnutia zvýrazňuje

na jednej strane to, že aj súdy členských štátov musia rešpektovať a uplatňovať komunitárne právo, a na strane druhej, že výklad a posudzovanie platnosti komunitárneho práva spadá do výlučnej príslušnosti ESD. Vzájomná závislosť komunitárneho právneho poriadku a národných právnych poriadkov sa napokon ukazuje aj vtedy, keď ide o vyplnenie medzier v komunitárnom právnom poriadku. Toto sa deje napríklad tým, že pri doplňovaní vlastných pravidiel odkazuje komunitárne právo na právne úpravy už existujúce v právnych poriadkoch členských štátov. Teda osud jednej komunitárnoprávnej úpravy od istého bodu určujú príslušné národné právne predpisy. Všeobecne to platí aj pre celkové vykonávanie komunitárneho práva, pokiaľ komunitárne právo nemá vlastné pravidlá na jeho výkon. Vo všetkých týchto prípadoch postupujú národné orgány vo vykonávaní komunitárnych úprav podľa ustanovení národného práva. Táto zásada samozrejme platí iba dovtedy, pokým nie je spochybnená účinnosť komunitárnych úprav a zohľadňujú sa potreby jednotného uplatňovania komunitárneho práva, pretože v tomto prípade treba predísť tomu, aby sa s účastníkmi hospodárskeho života narábalo podľa odlišných meradiel, a tým aj nespravodlivo.

• KOLÍZIA MEDZI KOMUNITÁRNYM PRÁVOM A NÁRODNÝM PRÁVOM Vzťah medzi komunitárnym právom a národným právom sa však vyznačuje aj tým, že komunitárne právo a národné právne poriadky stoja príležitostne proti sebe ako „nepriatelia“. V takom prípade hovoríme o kolízii medzi komunitárnym právom a národným právom. Takáto situácia vzniká vždy vtedy, keď niektoré ustanovenie ko-

83

munitárneho práva zdôvodňuje pre občanov spoločenstva bezprostredné práva a povinnosti a obsahovo stojí v rozpore s niektorou normou národného práva. Za tou zdanlivou jednoduchou problémovou situáciou sa však skrývajú dve zásadné otázky konštrukcie ES, ktorých zodpovedanie by sa malo stať skúšobným kameňom existencie komunitárneho právneho poriadku: priama uplatniteľnosť komunitárneho práva a prednosť komunitárneho práva pred národným právom, ktoré je s ním v rozpore.

Bezprostredná uplatniteľnosť komunitárneho práva Bezprostredná uplatniteľnosť komunitárneho práva hovorí, že popri orgánoch spoločenstva môže komunitárne právo poskytovať práva a ukladať povinnosti priamo členským štátom a občanom spoločenstva. Je to jeden z vynikajúcich výkonov ESD, že napriek počiatočnému odporu niektorých členských štátov presadil priamu uplatniteľnosť predpisov komunitárneho práva, a tým zabezpečil aj existenciu komunitárneho právneho poriadku. Východiskovým bodom jeho judikatúry bol už opísaný prípad holandského dopravcu „Van Gend & Loos“, ktorý sa pred holandským súdom bránil proti zvýšeniu holandského cla pri dovoze chemického výrobku zo Spolkovej republiky Nemecko. Výsledok tohto právneho sporu v konečnom dôsledku závisel od otázky, či sa môže aj jednotlivec odvolať proti zmluve odporujúcemu vyberaniu cla na vtedy čl. 12 Zmluvy o EHS (teraz čl. 25 Zmluvy o ES), ktorý výslovne zakazuje členským štátom zavádzanie nových a zvyšovanie existujúcich ciel v priestore spoločného trhu.

84

ESD sa proti radám zo strany mnohých vlád a jeho generálneho právneho zástupcu s odvolaním sa na povahu a účelové ur-

čenie spoločenstva zásadne vyslovil za bezprostrednú uplatniteľnosť predpisov komunitárneho práva. Ako zdôvodnenie ESD uviedol, „že spoločenstvo predstavuje nový právny poriadok…, právny poriadok, ktorého právnymi subjektmi nie sú iba členské štáty, ale aj jednotlivci. Komunitárne právo, ktoré je nezávislé od zákonodarstva členských štátov, má preto aj jednotlivcovi poskytovať právo tak, ako mu udeľuje povinnosti. Takéto práva nevznikajú iba vtedy, keď to výslovne stanovuje zmluva, ale aj na základe jednoznačných záväzkov, ktoré ukladá zmluva jednotlivcom, ako aj členským štátom a orgánom spoločenstva.“ S touto výpoveďou samotnou sa, samozrejme, ešte nedosiahlo veľké víťazstvo, pretože pritom zostáva otvorené, ktoré predpisy komunitárneho práva sú bezprostredne uplatniteľné. ESD sa ujal tejto otázky najskôr s ohľadom na predpisy primárneho komunitárneho práva a konštatoval, že všetky tie normy, ktoré sú vedené v zakladacích zmluvách a môžu byť uplatniteľné aj na jednotlivca, a ktoré sú 1. formulované bez podmienky, 2. vo svojom obsahu sú úplné a právne dokonalé, a preto 3. si pre ich splnenie alebo účinnosť nevyžadujú žiadne ďalšie konania členských štátov alebo spoločenstva. Týmto kritériám vyhovel vtedajší čl. 12 Zmluvy o EHS, takže aj podnik „Van Gend & Loos“ si mohol od tohto predpisu odvodiť práva, ktoré musel rešpektovať holandský súd a následne správne vyhlásiť clo vyberané v rozpore so zmluvou za neplatné. V priebehu tejto judikatúry uznal neskoršie ESD bezprostrednú uplatniteľnosť aj pre ďalšie predpisy zo zmluvy, ktoré majú pre občana spoločenstva oveľa väčší význam ako vtedajší článok 12 Zmluvy o EHS. Vyzdvihnúť tu treba tie rozsudky, v ktorých išlo o pria-

mu uplatniteľnosť slobody pohybu pracovných síl (čl. 39 Zmluvy o ES), slobody podnikania (čl. 43 Zmluvy o ES) a slobody poskytovania služieb (čl. 49 Zmluvy o ES). Ako záruku slobody pohybu pracovných síl EDS rozhodol pri bezprostrednej uplatniteľnosti v právnej veci „van Duyn“. Skutkový základ tejto právnej veci bol takýto: Holanďanke van Duyn bolo v máji 1973 zamietnuté povolenie na vstup do Spojeného kráľovstva, pretože tam chcela pracovať ako sekretárka v Scientologickej cirkvi v škole, ktorá bola britským ministerstvom vnútra považovaná za „spoločensky nebezpečnú“. S odvolaním sa na predpisy komunitárneho práva o slobode pohybu pracovných síl podala slečna van Duyn žalobu na súd High Court. Navrhovala, aby High Court konštatoval, že je oprávnená zdržovať sa v Spojenom kráľovstve za účelom vykonávania nesamostatnej zárobkovej činnosti a že má nárok na udelenie povolenia na vstup do Spojeného kráľovstva. Na podanie zo strany High Court odpovedal ESD tak, že čl. 39 Zmluvy o ES je bezprostredne uplatniteľný, a tým udeľuje aj jednotlivcovi právo uplatniť ho pred súdmi členského štátu. Otázkou bezprostrednej uplatniteľnosti práva na slobodu podnikania sa na ESD obrátil belgický Conseil d’État. Tento sa zaoberal žalobou, ktorú podal holandský advokát J. Reyners, v ktorej sa odvolával na svoje práva vyplývajúce z čl. 43 Zmluvy o ES. Pána Reynersa priviedla k tejto žalobe skutočnosť, že potom, ako absolvoval potrebné belgické skúšky, bolo mu zamietnuté povolenie vykonávať v Belgicku advokátsku činnosť kvôli tomu, že je cudzinec. V rozsudku z 21. júla 1974 ESD v tejto právnej veci rozhodol, že nerovné zaobchádzanie s domácimi a cudzincami v otázke slobody podnikania sa nemôže ďalej uplatňovať, keďže čl. 43 Zmluvy o ES je od uplynutia pre-

chodného obdobia priamo uplatniteľný a občanom spoločenstva tým poskytuje právo založiť si podnikateľskú činnosť aj v inej členskej krajine tak ako domáci a túto aj vykonávať. Pánovi Reynersovi muselo byť na základe tohto rozsudku umožnené vykonávať advokátsku činnosť v Belgicku. Právne vec „Van Binsbergen“ poskytla ESD príležitosť výslovne konštatovať priamu uplatniteľnosť aj pre právo slobody poskytovania služieb. V tomto konaní išlo o otázku, či holandský právny predpis, podľa ktorého môžu ako procesní splnomocnenci vystupovať iba osoby žijúce v Holandsku, je zlučiteľný s ustanovením komunitárneho práva o slobode poskytovania služieb. ESD odpovedal záporne na túto otázku s odôvodnením, že všetky obmedzenia, ktorým sú občania spoločenstva vystavení z dôvodov štátnej príslušnosti alebo miesta ich pobytu, porušujú čl. 49 Zmluvy o ES, a teda sú neplatné. Veľký praktický význam malo napokon aj uznanie priamej uplatniteľnosti práva na voľný pohyb tovaru (čl. 28 Zmluvy o ES), zásady rovnakej mzdy pre mužov a ženy (čl. 141 Zmluvy o ES), všeobecného zákazu diskriminácie (čl. 12 Zmluvy o ES) a slobody hospodárskej súťaže (čl. 81 Zmluvy o ES). V oblasti sekundárneho práva sa otázka priamej uplatniteľnosti vynára iba v súvislosti so smernicami (odporúčaniami ESUO) a s rozhodnutiami adresovanými členským štátom (individuálne rozhodnutia ESUO), preto ich účinok nariadení (všeobecné rozhodnutia ESUO) a rozhodnutí adresovaných jednotlivcom vyplýva priamo z komunitárnych zmlúv (čl. 249 ods. 2 a 4 Zmluvy o ES, čl. 14 Zmluvy o ESUO). Od roku 1974 ESD rozšíril zásady o priamej uplatniteľnosti primárneho komunitárneho práva aj na smernice a rozhodnutia adresované členským štátom.

85

Priamy účinok komunitárneho práva v podobe, ktorú mu dal a rozvinul ESD, nie je možné po stránke jeho praktického významu preceňovať. Táto zlepšuje postavenie jednotlivca tak, že slobody spoločného trhu vybavila právami, ktoré môže tento jedinec presadzovať pred národnými súdmi. Priama uplatniteľnosť komunitárneho práva sa tak stala súčasne jedným z pilierov komunitárneho právneho poriadku.

Prednosť komunitárneho práva

86

Bezprostredná uplatniteľnosť ustanovenia komunitárneho práva vedie k druhej, rovnako základnej otázke. Čo sa stane, keď predpis komunitárneho práva zdôvodňuje

bezprostredné práva a povinnosti pre občana a obsahovo je v rozpore s normou národného práva? Takýto konflikt medzi komunitárnym právom a národným právom sa dá vyriešiť iba vtedy, keď jeden z právnych poriadkov ustúpi. Písané komunitárne právo neobsahuje v tomto smere žiadnu výslovnú úpravu. V žiadnej z komunitárnych zmlúv nie je napríklad obsiahnutý predpis, ktorý by hovoril, že komunitárne právo „láme“ národné právo, alebo že stojí za národným právom. Predsa však kolízia medzi komunitárnym a národným právom sa dá riešiť iba tak, že sa komunitárnemu právu poskytne prednosť pred národným právom a všetky národné predpisy, ktoré sa odli-

šujú od komunitárneho predpisu, vytlačí a zaujme ich miesto v národných právnych poriadkoch. Pretože čo by zostalo z komunitárneho právneho poriadku, keby sme chceli komunitárne právo podriadiť národnému právu? Takmer nič! Komunitárne predpisy by bolo možné zrušiť každým ľubovoľným vnútroštátnym zákonom. O jednotnej a rovnomernej platnosti komunitárneho práva vo všetkých členských štátoch by nemohlo byť ani reči. Aj pre ES by bolo nemožné plniť úlohy prenesené z členských štátov. Funkčnosť spoločenstva by bola spochybnená a nádejami naplnené budovanie zjednotenej Európy by bolo zničené. Takýto problém neexistuje vo vzťahu k medzinárodnému právu. Keďže medzinárodné právo sa stáva súčasťou národného právneho poriadku až aktom inkorporácie alebo transformácie, otázka prednosti sa rozhoduje výlučne podľa pravidiel štátneho práva. Podľa úrovne, ktorú štátne právo pridelí medzinárodnému právu vo vnútroštátnom právnom poriadku, buď má prednosť pred ústavným právom, alebo je na jeho úrovni, alebo má iba úroveň obyčajného zákonného práva. Vzťah na rovnakej úrovni inkorporovaného alebo transformovaného medzinárodného práva a štátneho práva sa určuje podľa pravidla, podľa ktorého časove neskoršie vydané právo vytláča dovtedy existujúce právo („lex posterior derogat legi priori“). Tieto štátne kolízne pravidlá nie sú naproti tomu uplatniteľné na vzťah medzi komunitárnym právom a právom štátnym, pretože komunitárne právo nie je súčasťou štátnych právnych poriadkov. Konflikt medzi komunitárnym právom a národným právom je možné riešiť jedine na základe komunitárneho právneho poriadku. A opäť to bol ESD, ktorý z hľadiska týchto následkov presadil aj napriek odporu niektorých členských štátov zásadu prednosti

komunitárneho práva, ktorá je pre existenciu komunitárneho právneho poriadku nevyhnutná. Tým vytvoril komunitárnemu právnemu poriadku popri bezprostrednej uplatniteľnosti aj druhý pilier, ktorý urobil z tohto právneho poriadku v konečnom dôsledku solídnu budovu. Už v opísanej právnej veci „Costa/ENEL“ prijal ESD dve konštatovania významné z hľadiska vzťahu komunitárneho práva k národnému právu: 1. Štáty s konečnou platnosťou preniesli svoje suverénne práva na nimi vytvorené spoločenstvo. Toto nemôžu stiahnuť späť neskoršími jednostrannými a s pojmom komunitárny nezlučiteľnými opatreniami. 2. Zásadou zmluvy je, že nijaký členský štát sa nemôže dotknúť svojráznosti komunitárneho práva, ktoré platí v celej oblasti spoločenstva jednotne a úplne. Z toho všetkého vyplýva: Komunitárne právo, ktoré bolo patrične vytvorené na základe právomoci zmlúv, má prednosť pred každým právom členského štátu, s ktorým je v rozpore. Je nielen silnejšie ako bývalé národné právo, ale vyvíja aj blokovací účinok voči neskoršie prijatému právu. Vo výsledku ESD svojím rozsudkom síce nespochybnil v právnej veci „Costa/ENEL“ sporné zoštátnenie talianskej energetiky, ale celkom rozhodne konštatoval prednosť komunitárneho práva pred právom národným. Ako právny následok tohto pravidla prednosti vyplýva pre prípad kolízie, že národné právo odporujúce komunitárnemu právu sa

87

stáva neuplatniteľným a účinnému vzniku nových štátnych legislatívnych aktov sa zabráni vtedy, keď sú tieto nezlučiteľné s komunitárnymi právnymi normami. Toho konštatovania sa ESD v jeho stálej judikatúre odvtedy drží. V jednom bode ju prirodzene rozvinul ďalej. Zatiaľ čo sa v práve spomínanom rozsudku zaoberal otázkou prednosti komunitárneho práva pred národnými zákonmi, potvrdil zásadu prednosti aj aj pre vzťah medzi komunitárnym právom a ústavným národným právom. Národné súdy po počiatočnom váhaní pridali k názoru ESD. Holandsku tak či tak nemohli vzniknúť žiadne ťažkosti, pretože holandská ústava výslovne zakotvuje prednosť zmluvného práva voči národnému zákonnému právu (čl. 65 až 67). V ostatných členských štátoch národné súdy taktiež uznali zásadu prednosti komunitárneho práva pred jednoduchými národnými zákonmi. Prednosť komunitárneho práva pred národným ústavným právom, a tu predovšetkým pred národnými zárukami základných práv narazil na ústavných súdoch Spolkovej republiky Nemecko a Talianskej republiky na odpor. Vzdali sa ho až potom, keď ochrana základných práv dosiahla v komunitárnom právnom poriadku taký štandard, ktorý v zásade zodpovedá národným ústavám. Nemecký Ústavný súd

88

však vo svojom rozsudku z 12. októbra 1993 k Zmluve o založení EÚ (Maastrichtská zmluva) veľmi zrozumiteľne vysvetlil, že sa v žiadnom prípade „nevzdal“ jurisdikcie o uplatňovaní sekundárneho komunitárneho práva v Nemecku. Túto však vykonáva iba v kooperačnom vzťahu k ESD, v ktorom ESD garantuje ochranu základných práv v každom individuálnom prípade na celom území ES, zatiaľ čo nemecký Ústavný súd sa obmedzuje na generálne záruky povinného štandardu ochrany základných práv. Okrem toho ústavný súd jasne naznačil, že tým aktom komunitárneho práva, ktoré boli vydané iba s odvolaním sa na užitočný účinok právomocí spoločenstva („effet utile“), a tým aj ich extenzívny výklad, poprie ich účinok na nemeckom výsostnom území. Nemeckým štátnym orgánom je z ústavnoprávnych dôvodov zabránené uplatňovať tieto právne akty v Nemecku. Ústavný súd musí preto preverovať, či právne akty európskych orgánov a zariadení sa držia na hraniciach im poskytnutých výsostných práv, alebo či ich prekračujú. Až praktické uplatňovanie tejto výpovede vytvorí jasno v tom, či a do akej miery obchádza nemecký Ústavný súd skutočnú prednosť komunitárneho práva, a tým aj monopol ESD na zamietnutie komunitárnych právnych aktov.

Príloha

POROVNÁVACIA TABUĽKA PODĽA ČLÁNKU 12 AMSTERDAMSKEJ ZMLUVY A. Zmluva o Európskej únii Doterajšie číslovanie

B. Zmluva o Európskom spoločenstve Doterajšie číslovanie

Nové číslovanie

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

I A B C D E F F.1(*)

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

1 1 2 3 4 5 6 7

HLAVA Článok

II G

HLAVA Článok

II 8

HLAVA Článok

III H

HLAVA Článok

III 9

HLAVA Článok

IV I

HLAVA Článok

IV 10

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

V(***) J.1 J.2 J.3 J.4 J.5 J.6 J.7 J.8 J.9 J.10 J.11 J.12 J.13 J.14 J.15 J.16 J.17 J.18

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

V 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

Doterajšie číslovanie

Nové číslovanie

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

VI(***) K.1 K.2 K.3 K.4 K.5 K.6 K.7 K.8 K.9 K.10 K.11 K.12 K.13 K.14

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

VI 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

HLAVA Článok Článok Článok

VIa(**) K.15(*) K.16(*) K.17(*)

HLAVA Článok Článok Článok

VII 43 44 45

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

VII L M N O P Q R S

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

VIII 46 47 48 49 50 51 52 53

(*) (**) (***)

Nový článok doplnený Amsterdamskou zmluvou Nová hlava doplnená Amsterdamskou zmluvou Hlava reštrukturalizovaná Amsterdamskou zmluvou

Nové číslovanie

ČASŤ Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

1 ČASŤ 1 Článok 2 Článok 3 Článok 3a Článok 3b Článok 3c(*) Článok 4 Článok 4a Článok 4b Článok 5 Článok 5a(*) Článok 6 Článok 6a(*) Článok 7 (zrušený) 7a Článok 7b (zrušený) 7c Článok 7d(*) Článok

1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 — 14 — 15 16

ČASŤ Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 8 8a 8b 8c 8d 8e

ČASŤ Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 17 18 19 20 21 22

ČASŤ HLAVA Článok Článok Článok

3 ČASŤ I HLAVA 9 Článok 10 Článok 11 (zrušený)

3 I 23 24 —

KAPITOLA ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok

1 KAPITOLA 1 1 (vyčiarknutý) 12 Článok 25 13 (zrušený) — 14 (zrušený) — 15 (zrušený) — 16 (zrušený) — 17 (zrušený) —

89

Doterajšie číslovanie

90

Nové číslovanie

Doterajšie číslovanie

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 (vyčiarknutý) 18 (zrušený) 19 (zrušený) 20 (zrušený) 21 (zrušený) 22 (zrušený) 23 (zrušený) 24 (zrušený) 25 (zrušený) 26 (zrušený) 27 (zrušený) 28 Článok 29 Článok

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 30 31 32 33 34 35 36 37

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

II HLAVA 38 Článok 39 Článok 40 Článok 41 Článok 42 Článok 44 (zrušený) 45 (zrušený) 46 Článok 47 (zrušený)

II 32 33 34 35 37 — — 38 —

HLAVA

III

HLAVA

III

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok

1 48 49 50 51

KAPITOLA 1 Článok 39 Článok 40 Článok 41 Článok 42

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 52 53 54 55 56 57 58

KAPITOLA 2 Článok 43 (zrušený) — Článok 44 Článok 45 Článok 46 Článok 47 Článok 48

— — — — — — — — — — 26 27

KAPITOLA 2 Článok 28 (zrušený) — (zrušený) — (zrušený) — Článok 29 (zrušený) — Článok 30 Článok 31

Nové číslovanie

Doterajšie číslovanie

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

3 59 60 61 62 63 64 65 66

KAPITOLA 3 Článok 49 Článok 50 Článok 51 (zrušený) — Článok 52 Článok 53 Článok 54 Článok 55

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

4 KAPITOLA 4 67 (zrušený) — 68 (zrušený) — 69 (zrušený) — 70 (zrušený) — 71 (zrušený) — 72 (zrušený) — 73 (zrušený) — 73a (zrušený) — 73b Článok 56 73c Článok 57 73d Článok 58 73e (zrušený) — 73f Článok 59 73g Článok 60 73h (zrušený) —

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

IIIa(**) 73i(*) 73j(*) 73k(*) 73l(*) 73m(*) 73n(*) 73o(*) 73p(*) 73q(*)

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

IV 61 62 63 64 65 66 67 68 69

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

IV 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

V 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80

Nové číslovanie

HLAVA

V

HLAVA

VI

KAPITOLA ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok ODDIEL Článok

1 KAPITOLA 1 1 ODDIEL 1 85 Článok 81 86 Článok 82 87 Článok 83 88 Článok 84 89 Článok 85 90 Článok 86 2 (vyčiarknutý) — 91 (zrušený) —

ODDIEL Článok Článok Článok

3 92 93 94

ODDIEL Článok Článok Článok

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok

2 95 96 97 98 99

KAPITOLA 2 Článok 90 Článok 91 (zrušený) — Článok 92 Článok 93

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

3 KAPITOLA 3 100 Článok 94 100a Článok 95 100b (zrušený) — 100c (zrušený) — 100d (zrušený) — 101 Článok 96 102 Článok 97

HLAVA

VI

HLAVA

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

1 102a 103 103a 104 104a 104b 104c

KAPITOLA 1 Článok 98 Článok 99 Článok 100 Článok 101 Článok 102 Článok 103 Článok 104

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 105 105a 106 107 108 108a 109

KAPITOLA 2 Článok 105 Článok 106 Článok 107 Článok 108 Článok 109 Článok 110 Článok 111

2 87 88 89

VII

Doterajšie číslovanie

Nové číslovanie

Doterajšie číslovanie

KAPITOLA Článok Článok

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok

3 109a 109b 109c 109d

KAPITOLA 3 Článok 112 Článok 113 Článok 114 Článok 115

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

4 109e 109f 109g 109h 109i 109j 109k 109l 109m

KAPITOLA 4 Článok 116 Článok 117 Článok 118 Článok 119 Článok 120 Článok 121 Článok 122 Článok 123 Článok 124

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok

VIa(**) HLAVA 109n(*) Článok 109o(*) Článok 109p(*) Článok 109q(*) Článok 109r(*) Článok 109s(*) Článok

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok

VII 110 111 112 113 114 115

HLAVA Článok

VIIa(**) HLAVA X 116(*) Článok 135

HLAVA

VIII

HLAVA

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

1(***) 117 118 118a 118b 118c 119 119a 120 121 122

KAPITOLA 1 Článok 136 Článok 137 Článok 138 Článok 139 Článok 140 Článok 141 Článok 142 Článok 143 Článok 144 Článok 145

KAPITOLA Článok Článok Článok

2 123 124 125

KAPITOLA 2 Článok 146 Článok 147 Článok 148

VIII 125 126 127 128 129 130

HLAVA IX Článok 131 (zrušený) — Článok 132 Článok 133 (zrušený) — Článok 134

XI

Nové číslovanie

Doterajšie číslovanie

3 126 127

KAPITOLA 3 Článok 149 Článok 150

HLAVA Článok

X 128

HLAVA XII Článok 151

HLAVA Článok

X 129

HLAVA XIII Článok 152

ČASŤ Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

4 131 132 133 134 135 136 136a

ČASŤ Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

ČASŤ

5

ČASŤ

5

HLAVA Článok

XI 129a

HLAVA XIV Článok 153

HLAVA

I

HLAVA

I

HLAVA Článok Článok Článok

XII 129b 129c 129d

HLAVA XV Článok 154 Článok 155 Článok 156

KAPITOLA

1

KAPITOLA 1

HLAVA Článok

XIII 130

HLAVA XVI Článok 157

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok

XIV 130a 130b 130c 130d 130e

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok

XVII 158 159 160 161 162

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

XV HLAVA 130f Článok 130g Článok 130h Článok 130i Článok 130j Článok 130k Článok 130l Článok 130m Článok 130n Článok 130o Článok 130p Článok 130q (zrušený)

XVIII 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 —

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

1 137 138 138a 138b 138c 138d 138e 139 140 14 142 143 144

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

1 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 202 203 204 205 — 206 207 208 209 210

HLAVA Článok Článok Článok

XVI 130r 130s 130r

HLAVA XIX Článok 174 Článok 175 Článok 176

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok

XVII 130u 130v 130w 130x 130y

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

3 155 156 157 158 159 160 161 162 163

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

3 211 212 213 214 215 216 217 218 219

XX 177 178 179 180 181

Nové číslovanie

(zrušený)

4 182 183 184 185 186 187 188

91

Doterajšie číslovanie

92

Nové číslovanie

Doterajšie číslovanie

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

4 164 165 166 167 168 168a 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188

ODDIEL Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

4 220 221 222 223 224 225 226 227 228 229 230 231 232 233 234 235 236 237 238 239 240 241 242 243 244 245

ODDIEL Článok Článok Článok

5 188a 188b 188c

ODDIEL 5 Článok 246 Článok 247 Článok 248

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

2 189 189a 189b 189c 190 191 191a(*) 192

KAPITOLA 2 Článok 249 Článok 250 Článok 251 Článok 252 Článok 253 Článok 254 Článok 255 Článok 256

KAPITOLA Článok Článok Článok Článok Článok Článok

3 193 194 195 196 197 198

KAPITOLA 3 Článok 257 Článok 258 Článok 259 Článok 260 Článok 261 Článok 262

Nové číslovanie

Doterajšie číslovanie

KAPITOLA 4 Článok 263 Článok 264 Článok 265

Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

KAPITOLA Článok Článok Článok

4 198a 198b 198c

KAPITOLA Článok Článok

5 KAPITOLA 5 198d Článok 266 198e Článok 267

HLAVA Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

II HLAVA 199 Článok 200 (zrušený) 201 Článok 201a Článok 202 Článok 203 Článok 204 Článok 205 Článok 205a Článok 206 Článok 206a (zrušený) 207 Článok 208 Článok 209 Článok 209a Článok

II 268 — 269 270 271 272 273 274 275 276 — 277 278 279 280

ČASŤ Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok Článok

6 ČASŤ 210 Článok 211 Článok 212(*) Článok 213 Článok 213a(*) Článok 213b(*) Článok 214 Článok 215 Článok 216 Článok 217 Článok 218(*) Článok 219 Článok 220 Článok 221 Článok 222 Článok 223 Článok 224 Článok 225 Článok 226 (zrušený) 227 Článok 228 Článok 228a Článok 229 Článok 230 Článok 231 Článok 232 Článok

6 281 282 283 284 285 286 287 288 289 290 291 292 293 294 295 296 297 298 — 299 300 301 302 303 304 305

Nové číslovanie

233 234 235 236 237 238 239 240 241 242 243 244 245 246

Článok Článok Článok Článok (zrušený)

Článok Článok Článok (zrušený) (zrušený) (zrušený) (zrušený) (zrušený) (zrušený)

306 307 308 309 — 310 311 312 — — — — — —

ZÁVEREČNÉ USTANOVENIE Článok Článok

(*) (**) (***)

247 248

Článok Článok

Nový článok doplnený Amsterdamskou zmluvou Nová HLAVA doplnená Amsterdamskou zmluvou Kapitola 1 reštrukturalizovaná Amsterdamskou zmluvou

313 314

ISBN 80-968152-6-1