Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2013-2014
Aan elkaar vastgeketend? Amnesty International en de Verenigde Naties Amnesty’s lobbyinspanningen binnen de VN in de strijd tegen foltering en de doodstraf (1961-1984)
Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door
Amélie Verfaillie (00602568)
Promotor: dr. Bruno Debaenst Commissaris: Prof. dr. Dirk Heirbaut
INHOUDSTABEL DANKWOORD ........................................................................................................................................... 5 ALGEMENE INLEIDING ............................................................................................................................. 6 1.
PROBLEEMSTELLING.................................................................................................................... 6 1.1.
Inleiding............................................................................................................................... 6
1.2.
Internationaal mensenrechtenregime en transnationale mensenrechtenbeweging .............. 6
1.3.
Amnesty International en de Verenigde Naties ................................................................... 8
1.4.
Concrete onderzoeksvragen en opbouw van de masterproef ............................................ 10
HOOFDSTUK 1 | DE VERENIGDE NATIES ALS KADER VOOR MENSENRECHTEN(ORGANISATIES) ........... 12 1.
INLEIDING .................................................................................................................................. 12
2.
INTERNATIONAAL MENSENRECHTENREGIME VÓÓR DE VERENIGDE NATIES ............................ 12 2.1.
Inleiding............................................................................................................................. 12
2.2.
Richting een internationaal mensenrechtenregime ............................................................ 13
3. INTERNATIONAAL MENSENRECHTENREGIME SINDS DE OPRICHTING VAN DE VERENIGDE NATIES (1945) ................................................................................................................................... 16 3.1.
Inleiding............................................................................................................................. 16
3.2.
Vooraf: de VN als internationale organisatie (°1945) ....................................................... 16
3.3.
Het VN-Handvest als ‘grondwet’ ...................................................................................... 17
3.3.1.
Totstandkoming: ngo’s als lobbyisten ....................................................................... 17
3.3.2.
Inhoud van het Handvest ........................................................................................... 18
3.3.3.
Verwijzing naar niet-gouvernementele organisaties ................................................. 20
3.4.
International Bill of Human Rights ................................................................................... 20
3.4.1.
Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948) .................................... 20
3.4.2. Verdragen inzake burgerlijke en politieke rechten en inzake economische, sociale en culturele rechten (1966) & Optioneel Protocol ........................................................................ 23
4.
3.5.
Verdere uitbreiding van het internationaal mensenrechtenregime: een overzicht ............. 25
3.6.
VN-Mensenrechteninstellingen en –mechanismen ........................................................... 26
3.6.1.
Inleiding..................................................................................................................... 26
3.6.2.
Algemene Vergadering – Derde Comité.................................................................... 27
3.6.3.
Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (ECOSOC)........................ 27
3.6.4.
VN-Mensenrechtencommissie (1946-2006) en –raad (sinds 2006)........................... 28
DE VERENIGDE NATIES EN NIET-GOUVERNEMENTELE ORGANISATIES ..................................... 32 4.1.
Inleiding............................................................................................................................. 32 1
4.2.
4.2.1.
Situatie vóór 1945...................................................................................................... 32
4.2.2.
Situatie na 1945 ......................................................................................................... 34
4.3.
Het begrip ‘niet-gouvernementele organisatie’ ................................................................. 35
4.3.1.
Inleiding..................................................................................................................... 35
4.3.2.
Herkomst ................................................................................................................... 35
4.3.3.
Definitie van een niet-gouvernementele (mensenrechten)organisatie....................... 36
4.4.
Juridisch statuut van ngo’s ................................................................................................ 38
4.5.
Juridische basis van de relatie tussen de VN en ngo’s ...................................................... 39
4.5.1.
Artikel 71 VN-Handvest: consultatieve status bij ECOSOC ..................................... 39
4.5.2.
Implementatie van artikel 71 VN-Handvest: relevante ECOSOC-resoluties ............ 41
4.6. 5.
Ngo’s als lobbyisten: kort historisch overzicht ................................................................. 32
Belang van (mensenrechten-)ngo’s binnen de VN ............................................................ 43
VOORLOPIG BESLUIT ................................................................................................................. 46
HOOFDSTUK 2 | AMNESTY INTERNATIONAL EN DE VERENIGDE NATIES .............................................. 47 1.
GENESE VAN AMNESTY INTERNATIONAL ................................................................................. 47 1.1.
Inleiding............................................................................................................................. 47
1.2.
Amnesty ontluikt: lancering van de campagne Appeal for Amnesty, 1961 ....................... 47
1.2.1.
De campagne en haar voorbereidingen .................................................................... 47
1.2.2.
Invloed van de Koude Oorlog: ‘netwerk van drietallen’ ........................................... 49
1.3.
Succes van de campagne: een beweging komt op gang .................................................... 49
1.4.
Amnesty bloeit: van tijdelijke campagne naar ngo ........................................................... 50
1.4.1.
Inleiding..................................................................................................................... 50
1.4.2.
Amnesty’s oorspronkelijke mandaat.......................................................................... 51
1.4.3.
Verdere uitbreidingen vanaf de jaren zeventig tot nu ............................................... 54
EVOLUTIE VAN DE VERHOUDING AMNESTY INTERNATIONAL – VERENIGDE NATIES: EEN OVERZICHT ........................................................................................................................................ 58 2.
2.1.
Inleiding............................................................................................................................. 58
2.2.
Consultatieve status (1964) ............................................................................................... 58
2.3.
Professionalisering van Amnesty’s aanwezigheid binnen de VN ..................................... 60
2.4.
Amnesty’s activiteiten binnen het VN-mensenrechtensysteem ........................................ 61
2.4.1.
Uitgangspunt ............................................................................................................. 61
2.4.2.
Lobbyen voor ontwikkeling en implementatie van internationale mensenrechten .... 62
2.4.3.
Amnesty als informatieleverancier ............................................................................ 65
2.4.4.
“Mobilization of shame” ........................................................................................... 67
2
2.4.5. 3.
Amnesty als amicus curiae – Soering v. VK (1989) als voorbeeld ............................ 68
TOT SLOT ................................................................................................................................... 69
HOOFDSTUK 3 | AMNESTY INTERNATIONAL LOBBYT VOOR INTERNATIONALE NORMEN TEGEN FOLTERING ............................................................................................................................................. 70 (1961-1984) ........................................................................................................................................... 70 1.
INLEIDING .................................................................................................................................. 70
2.
INTERNATIONALE NORMEN TEGEN FOLTERING VÓÓR AMNESTY .............................................. 71
3.
AMNESTY’S EERSTE LOBBYINSPANNING: MILITAIRE JUNTA IN GRIEKEN-LAND (1967) ........... 73 3.1.
3.1.1.
De context: militaire junta in Griekenland (april 1967) ........................................... 73
3.1.2.
Reactie van de Raad van Europa .............................................................................. 73
3.1.3.
Reactie van Amnesty International: eerste missie en rapport ................................... 74
3.1.4.
Impact van Amnesty’s eerste rapport ........................................................................ 75
3.2.
4.
Eerste missie en rapport van Amnesty (december 1967) .................................................. 73
Tweede missie en rapport van Amnesty (maart 1968) ...................................................... 75
3.2.1.
Amnesty presenteert haar tweede rapport aan de Raad van Europa ........................ 75
3.2.2.
Procedure voor de Europese Mensenrechtencommissie ........................................... 76
3.2.3.
Schorsing van Griekenland in de Raad van Europa ................................................. 77
3.3.
Amnesty’s interactie met de VN ....................................................................................... 78
3.4.
Amnesty’s CAT-campagne ............................................................................................... 79
AMNESTY LOBBYT VERDER: MILITAIRE JUNTA IN CHILI (1973) EN NASLEEP ........................... 81 4.1.
De context: militaire junta in Chili (september 1973) ....................................................... 81
4.2.
VN-Resolutie 3059 (XXVIII) inzake foltering (2 november 1973) .................................. 81
4.3.
Eerste Amnesty-missie naar Chili (november 1973) ......................................................... 82
4.4.
Wereldconferentie inzake foltering, Parijs (10-11 december 1973) en nasleep ................ 83
4.5.
VN-Mensenrechtencommissie van 1 maart 1974: onderzoek ........................................... 85
4.6.
VN-Resolutie 3218 (XXIX) inzake foltering (6 november 1974)..................................... 87
4.7. Vijfde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten (1-12 september 1975) ............................................................................................................................ 88 4.7.1.
Voorbereidingen door Amnesty ................................................................................ 88
4.7.2.
Het congres ................................................................................................................ 89
4.8.
VN-Verklaring tegen Foltering (1 december 1975) .......................................................... 89
4.9.
Het Gautier-voorstel (april 1977) ...................................................................................... 91
4.9.1.
Context en link met Amnesty International ............................................................... 91
4.9.2.
Inhoud van het voorstel ............................................................................................. 91
4.10.
De kers op de taart: het VN-Folterverdrag (10 december 1984) ................................... 92 3
HOOFDSTUK 4 | AMNESTY LOBBYT VOOR INTERNATIONALE NORMEN TEGEN DE DOODSTRAF ............ 94 (1961-1984) ........................................................................................................................................... 94 1.
INLEIDING .................................................................................................................................. 94
2.
DE DOODSTRAF IN HET INTERNATIONAAL RECHT VÓÓR 1973 .................................................. 95
3.
2.1.
Link met mensenrechten: UVRM en IVBPR .................................................................... 95
2.2.
VN-resoluties: richting progressieve afschaffing van de doodstraf .................................. 98
RICHTING UITBREIDING VAN AMNESTY’S MANDAAT ............................................................. 101 3.1.
De doodstraf en Amnesty’s mandaat vóór 1973 ............................................................. 101
3.2.
Onvoorwaardelijke strijd tegen de doodstraf (1973-1984).............................................. 102
3.2.1. 4.
Mandaatuitbreiding.................................................................................................. 102
AMNESTY LOBBYT VOOR DE WERELDWIJDE AFSCHAFFING VAN DE DOOD-STRAF (1973-1984) 105 4.1.
Inleiding........................................................................................................................... 105
4.2.
Wereldconferentie tegen de doodstraf, Stockholm (1977) .............................................. 105
4.2.1. Vooraf: resolutie 32/61 van de Algemene Vergadering inzake de doodstraf (8 december 1977) ....................................................................................................................... 105 4.2.2.
Het verloop .............................................................................................................. 106
4.2.3.
Doel en inhoud van de conferentie .......................................................................... 107
4.2.4.
De Stockholm-Verklaring (11 december 1977) ....................................................... 109
4.2.5.
Aanbevelingen van de Stockholm-Conferentie ........................................................ 110
4.2.6.
Belang van de conferentie ....................................................................................... 112
4.3.
Amnesty’s persconferentie en rapport inzake de doodstraf (1979) ................................. 112
4.4. Zesde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten (25 augustus – 6 september 1980) ..................................................................................................... 113 4.5. ECOSOC Safeguards Guaranteeing Protection of the Rights of Those Facing the Death Penalty (1984) ............................................................................................................................. 114 CONCLUSIE .......................................................................................................................................... 116 BIBLIOGRAFIE ...................................................................................................................................... 119
4
DANKWOORD Een masterscriptie schrijven is een heel rijpingsproces. Het is een work in progress, waarvan de uitkomst op voorhand niet vastligt en waarbij onverwachte wendingen nooit veraf zijn. Het hele proces begint al met een soms vrij moeilijke opgave, namelijk het kiezen van een thema. Dit kan vlak voor de aanvang van het academiejaar worden gekozen, maar kan impliciet ook gekozen worden op een vroeger tijdstip, namelijk op een moment waarop je beseft dat je een bepaald fenomeen of thema wat dieper wil uitspitten in het kader van je studie. In mijn geval geldt eerder het laatste, in die zin dat ik reeds geruime tijd interesse heb voor mijn onderwerp. Het centrale thema van onderhavige masterscriptie is namelijk de niet-gouvernementele mensenrechtenorganisatie Amnesty International (AI), die reeds actief is sinds 1961. Door haar omvang en vrij korte doch reeds rijke verleden biedt ze een gamma aan mogelijke onderzoeksvragen vanuit (rechts)historisch perspectief. Het was dan ook niet eenvoudig daar een bepaald aspect uit te selecteren als centrale onderzoeksvraag. Daarom besloot ik om een tweede interesse aan te scherpen en te koppelen aan mijn centrale onderwerp, namelijk mijn interesse in de werking van de Verenigde Naties en de totstandkoming van internationale normen binnen dit kader. Eens het thema gekozen was, kon het werk beginnen. In heel deze onderneming stond ik uiteraard niet alleen. Dergelijke onderneming vergt heel wat tijd en denkwerk, waarbij alle hulp welkom is. Die kreeg ik ook – en meer dan voldoende – van mijn promotor Dr. Bruno Debaenst.
Een dankwoord is daarom meer dan op zijn plaats. Eerst en vooral dien ik mijn promotor, Dr. Bruno Debaenst, te bedanken. Niet alleen om mij als thesisstudente te aanvaarden, maar ook voor alles dat daarop volgde. De vlugge antwoorden op mijn e-mails, de bemoedigende woorden, de handige tips,… Kortom, de praktische en morele steun werden meer dan gewaardeerd.
Evenmin kunnen mijn ouders worden ontzien in dit dankwoord. Zij hebben mij niet alleen de kans gegeven om voor een tweede masterdiploma te gaan, maar hebben ook – opnieuw – voor de morele steun gezorgd die onmisbaar was in het hele proces. Tot slot zou dit dankwoord uiteraard onvolledig zijn zonder melding te maken van mijn vrienden. Hen allen bij naam noemen en persoonlijk bedanken, is hier niet de bedoeling. Ik ben hen allemaal even dankbaar. Al deze mensen waren in dit hele proces dan ook onontbeerlijk, waarvoor mijn uitdrukkelijke en oprechte dank.
AMÉLIE VERFAILLIE,
8 augustus 2014
5
ALGEMENE INLEIDING 1. PROBLEEMSTELLING 1.1. Inleiding Centraal in mijn masterproef staat de verhouding tussen de in 1945 opgerichte intergouvernementele Organisatie van de Verenigde Naties (hierna: de VN) en de in 1961 opgerichte niet-gouvernementele mensenrechtenorganisatie Amnesty International (hierna: Amnesty). Kort samengevat zal ik in deze masterproef nagaan wat de wisselwerking tussen beide organisaties is en hoe die wisselwerking al dan niet het ontstaan of de evolutie van internationaal recht, specifiek dan internationale mensenrechten, beïnvloedde en blijft beïnvloeden. In deze onderneming dient altijd rekening te worden gehouden met de historische context, die daarom steeds voldoende aan bod zal komen. Daarom zal ook ruime aandacht uitgaan naar de opbouw van het internationaal mensenrechtenregime dat ontstaan is sinds 1945 en waarop Amnesty’s werkzaamheden zijn gebaseerd, alsook naar de rol hierin van de transnationale mensenrechtenbeweging, waarvan Amnesty deel uitmaakt. Eerst zal hierna kort toegelicht worden wat begrepen dient te worden onder het internationaal mensenrechtenregime en de transnationale mensenrechtenbeweging. Daarna zal overgegaan worden tot een korte inleiding op Amnesty’s lobby-inspanningen bij de VN, om tenslotte te komen tot de concrete vragen die gesteld zullen worden doorheen de masterproef.
1.2. Internationaal mensenrechtenregime en transnationale mensenrechtenbeweging In de nasleep van de Tweede Wereldoorlog werden mensenrechten meer en meer de kern van een nieuwe wereldorde met vrede en respect voor fundamentele rechten en vrijheden als streefdoel. Op dit elan ontwikkelde zich een internationaal mensenrechtenregime met de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) uit 1948 als uitgangspunt. Later zouden nog tal van juridische mensenrechteninstrumenten volgen, zowel in VN-verband als daarbuiten. Vooraf dient echter het concept internationaal mensenrechtenregime te worden gedefinieerd. ‘Regime’ kan hier het best geïnterpreteerd worden volgens de definitie die KRASNER eraan gaf: “Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decisionmaking procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations.”1 1
S.D. KRASNER (ed.), International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983, 2.
6
Een mensenrechtenregime is dus slechts één mogelijk regime, waarin mensenrechten centraal staan. In deze masterproef zal specifiek het internationaal mensenrechtenregime, zijnde het geheel van impliciete of expliciete internationale principes, normen, regels en besluitvormingsprocessen binnen de mensenrechten, dat tot stand kwam binnen de VN, het uitgangspunt vormen. Naast het internationaal mensenrechtenregime, kwamen er echter ook aanvullende regionale mensenrechtenregimes tot stand, maar deze zullen niet centraal staan in deze masterproef, maar slechts waar nodig aan bod komen. Wat internationale regimes betreft, dient tot slot nog te worden opgemerkt dat deze vaak worden opgevat als een soort handleiding fundamenteel gericht op staten. Deze zouden er hun eigenbelang mee nastreven, aangezien ze gecreëerd worden als antwoord op de internationale vraag om hun wederzijdse relaties te regelen. Desondanks baseren ook niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) zich op deze regimes, om invloed uit te oefenen ten voordele van een bepaald thema. Ook zij halen er dus hun voordeel uit.2 Parallel met dit internationaal mensenrechtenregime kwam er ook een transnationale mensenrechtenbeweging tot stand, die dient als een van de motors achter elke vooruitgang die geboekt werd in het domein van de mensenrechten. De burgermaatschappij of civil society, een brede verzameling van niet-statelijke actoren en vrijwillige organisaties buiten de overheidssfeer, kwam haar plaats opeisen, ook in het domein van de mensenrechten. Ze stelde zich tot doel de macht van staten in bepaalde domeinen in te perken en staten aan de kaak te stellen in geval van mistoestanden. Allerhande sociale verenigingen vormen zo als het ware het ‘onafhankelijke oog van de maatschappij’, zoals de negentiende-eeuwse politieke filosoof ALEXIS DE TOCQUEVILLE het reeds verwoordde.3 Staten interageren nu niet enkel meer met elkaar, maar ook met niet-statelijke actoren. Deze zijn een steeds grotere rol gaan spelen bij de totstandkoming van het internationaal recht. Ook wat normcreatie betreft, zijn deze actoren dus allemaal onderdeel van de zogenaamde transnational advocacy networks (TAN’s) – grensoverschrijdende lobbynetwerken – wat het mogelijk maakt voor hen om in dialoog te treden met elkaar en met staten, en om informatie uit te wisselen en zo hun invloed te doen gelden in het creëren van internationale normen.4 Specifiek in het mensenrechtendomein zijn deze TAN’s heel belangrijk, omdat ze een andere invulling (kunnen) geven aan het concept van staatssoevereiniteit.5 Mensenrechten zijn zo niet langer een louter nationale aangelegenheid. Vanaf de tweede helft van de twintigste eeuw namen ngo’s dan ook in aantal toe en werden ze lobbygroepen met steeds meer invloed op de internationale gemeenschap en op het internationaal recht.
2
A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 510. 3 N. CHANDHOKE, State and Civil Society. Explorations in Political Theory, New Delhi, Sage, 1995, 108. 4 Doorheen deze masterproef zal ik het voortaan hebben over ngo’s en de term TAN’s achterwege laten. 5 M.E. KECK en K. SIKKINK, “Transnational Advocacy Networks in International and Regional Politics”, International Social Science Journal, Vol. 51, N° 159, 1999, 89.
7
1.3. Amnesty International en de Verenigde Naties Wanneer het gaat over mensenrechten en niet-gouvernementele organisaties, kan men niet om Amnesty International heen. Als een van de eerste ngo’s die internationaal erkende mensenrechten verdedigen, vervulde ze een pioniersrol in het opkomende mensenrechtenactivisme van de twintigste eeuw. Net zoals Human Rights Watch wordt Amnesty beschouwd als een van de leidende nietgouvernementele mensenrechtenorganisaties binnen de civil society en mensenrechtenbeweging. Daarbij wordt Amnesty zelfs aanzien als ‘het geweten van de wereld’ en volgens sommigen zelfs als ‘synoniem van de mensenrechtenbeweging’.6 Enerzijds voert de organisatie onderzoek naar de mensenrechtentoestand in zoveel mogelijk landen van de wereld, waarna ze rapporten opstelt. Bij een negatieve evaluatie zal ze bij de regering in kwestie lobbyen om de toestand recht te zetten. Een veelgebruikte tactiek hierbij zijn haar bekende briefschrijfacties, waarmee regeringen onder druk worden gezet. Haar technieken reiken echter verder. Zo vervult ze haar taak als ‘watchdog’ en speelt ze in op de gevoeligheid van staten voor hun reputatie, via de ‘mobilization of shame’.7 Anderzijds is de organisatie ook relevant op het ‘zuiver’ juridisch vlak, doordat ze tevens lobbyt voor de creatie van normen. Met andere woorden, als prominent onderdeel van de mensenrechtenbeweging ijvert Amnesty ook voor de uitbreiding van het mensenrechtenregime, aan de hand van haar lobbyinspanningen. Zoals ook VAN BOVEN aangeeft, wordt deze activiteit van ngo’s vaak over het hoofd gezien en focust men meer op de rol van ngo’s in het promoten en beschermen van mensenrechten en niet zozeer op de bijdrage van ngo’s tot de normcreatie of ‘standaard-setting’.8 Het is dan ook precies deze laatste activiteit van Amnesty die in deze masterproef centraal zal staan. In haar werkzaamheden heeft Amnesty niet enkel aandacht voor het beleid van individuele staten, maar ook voor dat van internationale organisaties, voornamelijk dan de Verenigde Naties, maar ook bijvoorbeeld de Raad van Europa, de Europese Unie, de Organisatie van Amerikaanse Staten en de Arabische Liga.9 Op deze internationale en regionale niveaus lobbyt Amnesty om de doelstellingen in haar statuut te verwezenlijken en om de totstandkoming van internationale en regionale mensenrechtennormen in een zekere richting te duwen. Amnesty oefende zo reeds aanzienlijke invloed uit op de internationale gemeenschap.10 Zo was de organisatie jaren actief aan het lobbyen voor een internationaal wapenhandelverdrag, dat er ook effectief kwam in 2013, en was ook haar rol in de
6
M. E. WINSTON, “Assessing the effectiveness of International Human Rights NGOs”, C.E. WELCH, Jr. (ed.), NGOs and Human Rights: Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, 25; M. MUTUA, “Human Rights International NGOs. A Critical Evaluation”, C.E. WELCH, Jr. (ed.), NGOs and Human Rights: Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, 152. 7 Een term die ook wordt gehanteerd in het volgende boek: R.F. DRINAN, The Mobilization of Shame: a World View of Human Rights, New Haven, Yale University Press, 2002. Verderop zal hier dieper op worden ingegaan. 8 T. VAN BOVEN, “The Role Of Non-Governmental Organizations In International Human Rights Standard-Setting: A Prerequisite Of Democracy”, California Western International Law Journal, Vol. 20, 1990, 207. 9 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 181. 10 R. DUDAI, “A to Z Abuses: “State of the Art” in Global Human Rights Monitoring.”, Development and Change, Vol. 38, N° 6, 2007, 1263.
8
oprichting van het Internationaal Strafhof verre van verwaarloosbaar.11 Amnesty is dan ook een van de meest prominente en actieve ngo’s in de VN-context.12 Uit de literatuur blijkt ook dat ngo’s de motor zijn voor zo goed als elke vooruitgang die door de VN geboekt wordt in het domein van de mensenrechten.13 In deze masterproef zal de aandacht dus uitgaan naar Amnesty’s lobbyactiviteiten binnen de Verenigde Naties en niet naar die binnen nationale staten. In welke mate Amnesty een ‘motor’ is binnen de VN zal worden nagegaan aan de hand van twee casussen, namelijk enerzijds Amnesty’s inzet voor internationale normen tegen foltering en anderzijds haar inzet voor de afschaffing van de doodstraf. De eerstgenoemde casus zal onderzocht worden tot aan de totstandkoming van het Internationaal verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing in 1984 (inwerking sinds 1987). Hoewel er in 2002 ook nog een Optioneel Protocol bij dit verdrag tot stand kwam, zal dit desalniettemin niet meer aan bod komen, omdat deze masterproef anders te lijvig zou worden. De tweede casus is in zekere zin nog altijd aan de gang, aangezien de doodstraf nog niet in alle landen is afgeschaft. Toch zal ook hier gekozen worden voor een temporele cesuur, om dezelfde reden als in de foltercasus. Aangezien er geen VN-verdrag inzake de doodstraf bestaat, zal dezelfde cesuur worden genomen als in de foltercasus, namelijk 1984. Op die manier kan Amnesty’s vooruitgang in beide casussen vergeleken worden binnen een gelijke tijdsspanne. Deze twee casussen situeren zich bovendien binnen het kader van burgerlijke en politieke rechten, waaraan Amnesty lange tijd de grootste aandacht en middelen besteedde, wat haar voornamelijk vanaf de jaren negentig kritiek opleverde. Op deze discrepantie binnen Amnesty’s werkzaamheden zal slechts in beperkte mate worden teruggekomen in deze masterproef. Amnesty’s werk is grotendeels – zeker in haar beginjaren – gebaseerd op internationaal overeengekomen standaarden, zoals onder meer de UVRM, het Internationaal verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten en het Internationaal verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, allemaal overeengekomen op VN-niveau.14 Deze standaarden worden dus door een groot deel van de internationale gemeenschap onderschreven. Ik heb dan ook bewust gekozen mijn onderzoek te beperken tot Amnesty’s verhouding met de VN, in de eerste plaats omdat het binnen dit kader mogelijk is om zo goed als alle staten van de wereld samen te brengen en te beïnvloeden, en anderzijds omdat het onderzoek te uitgebreid zou zijn indien ik mij ook zou focussen op regionale organisaties. Het is echter afhankelijk van het verloop van de casussen in welke mate de aandacht ook deels dient uit te gaan naar deze regionale organisaties. De casussen dienen uit 11
AMNESTY INTERNATIONAL, “The long journey towards an Arms Trade Treaty”, 5 juni 2013, http://www.amnesty.org/en/news/long-journey-towards-arms-trade-treaty-2013-03-27 (geraadpleegd op 6 februari 2014); zie Y. SOK KIM, “The Cooperation Of A State To Establish An Effective Permanent International Criminal Court”, Journal of International Law and Practice, Vol. 6, 1997. 12 K. MARTENS, “Institutionalizing Societal Activism within Global Governance Structures: Amnesty International and the UN System”, Journal of International Relations and Development, Vol. 9, 2006, 372. 13 F.D. GAER, “Reality Check: Human Rights Nongovernmental Organisations Confront Governments At The United Nations.”, Third World Quarterly, Vol. 16, N° 3, 1995, 389-402. 14 J.L. THOMSEN, K. HELWEG-LARSEN en O. VEDEL RASMUSSEN, “Amnesty International and the Forensic Sciences”, The American Journal of Forensic Medicine and Pathology, Vol. 5, N° 4, 1984, 305.
9
te wijzen of Amnesty in haar lobbyinspanningen inderdaad de meeste ruimte voorziet voor de Verenigde Naties of zich toch ook focust op regionale organisaties. Er kan dus niet bij voorbaat worden uitgesloten dat er ook aandacht zal uitgaan naar andere intergouvernementele organisaties.
1.4. Concrete onderzoeksvragen en opbouw van de masterproef In deze masterproef zal de aandacht eerst en vooral uitgaan naar de uitbouw van het VN-mensenrechtensysteem. Vooraf zal echter kort worden ingegaan op de vraag of er reeds sprake was van een internationaal mensenrechtenregime vóór de VN. Hoe zat het met de soevereiniteit van staten op het domein van de mensenrechten? Werd hun gedrag naar hun onderdanen toe reeds beteugeld door internationale wetgeving? Eens daarover duidelijkheid is geschept, kan de focus vervolgens verschuiven naar de VN. Wat is de rol van de VN in het promoten en verdedigen van mensenrechten? Wat zijn haar verplichtingen in dit verband? Hoe evolueerde het internationaal mensenrechtenregime en wat was de rol van ngo’s hierin? Daarbij zal zowel aandacht uitgaan naar de relevantste internationale mensenrechteninstrumenten, als naar de relevantste mensenrechtenmechanismen en -instellingen binnen de VN. Er zal onderzocht worden in welke mate de VN een kader vormt voor mensenrechtenbescherming. Daarna zal algemener worden nagegaan welke mogelijkheden er waren (en zijn) voor mensenrechtenngo’s binnen de VN. Hiervoor zal onderzocht worden welke instellingen en mechanismen ngo’s kunnen aanwenden in hun strijd tegen mensenrechtenschendingen en in hun lobbyinspanningen voor de creatie van nieuwe normen. Daarbij zal rekening worden gehouden met de tijdsspanne waarbinnen de casussen zullen onderzocht worden (1961-1984), in die zin dat de mensenrechteninstrumenten, mechanismen en -instellingen van na deze periode niet aan bod zullen komen of slechts heel kort. Opnieuw zal voorafgaand eerst kort worden onderzocht in welke mate ngo’s reeds hun invloed konden doen gelden op het internationaal recht, om vervolgens te onderzoeken wat de juridische verhouding tussen ngo’s en de VN is en welke mogelijkheden dit biedt aan ngo’s om het internationaal recht te beïnvloeden. Eens al het voorgaande is uitgeklaard, zal vervolgens in het tweede hoofdstuk worden gefocust op Amnesty International, bij wijze van casus. Vooraf dient eerst te worden nagegaan in welke context Amnesty is ontstaan, hoe haar doelstellingen en haar mandaat – dat haar actieterrein afbakent – er oorspronkelijk uitzagen en hoe deze naderhand al dan niet inhoudelijk evolueerden. Hiervoor dient dus te worden teruggegrepen naar de historische context die meebepaalde waarom Amnesty bepaalde mensenrechten actief verdedigde en andere niet. Vervolgens kan de focus worden verlegd naar haar relatie met de VN en de invulling die ze geeft aan haar lobbyinspanningen via dit platform. Hoe verhoudt deze mensenrechten-ngo zich tot de VN en het VN-mensenrechtensysteem? In welke mate probeerde Amnesty tussen 1961 en 1984 effectief het ‘geweten van de wereld’ te zijn via haar 10
lobbyinspanningen voor de creatie van nieuwe internationale normen? Hoe kan ze hierbij gebruik maken van de VN? Hoe evolueerde de verhouding tussen Amnesty en de VN? Eens duidelijk gemaakt is hoe de algemene relatie tussen beide ineenzit, kan vervolgens worden overgeschakeld op de casussen. Centraal zal de vraag staan hoe Amnesty de VN inschakelde in haar pogingen om internationale normen tegen enerzijds foltering en anderzijds de doodstraf tot stand te brengen, wat daarbij haar strategieën waren en welke problemen daarbij kwamen kijken. Waar mogelijk zal ook worden nagegaan hoe Amnesty concreet bijdroeg tot het vormgeven van normen, door bijvoorbeeld ontwerpteksten op te stellen of principes aan te geven die volgens haar zeker in de uiteindelijke juridische teksten moesten worden opgenomen. Eerst zal echter telkens de situatie worden geschetst zoals die was vóór Amnesty’s ontstaan, of althans vóór Amnesty’s tussenkomst. Zo kan een beter idee worden gegeven van het belang van Amnesty’s tussenkomst. De bronnen die zullen worden aangewend ter ondersteuning van deze masterproef, zullen in hoofdzaak bestaan uit secundaire literatuur en primaire bronnen van Amnesty International (rapporten, congresverslagen) en de VN (resoluties, verdragen, congresverslagen e.d.m.) zelf, naast het toepasselijke internationaal recht. Er zal dus geen gebruik worden gemaakt van archiefmateriaal, tenzij waar eventueel wordt verwezen naar mijn vorig onderzoek naar Amnesty International’s lobbyinspanningen.
11
HOOFDSTUK 1 | DE VERENIGDE NATIES ALS KADER VOOR MENSENRECHTEN(ORGANISATIES)
1. INLEIDING Alvorens te komen tot enerzijds een algemene en anderzijds een op casussen toegespitste analyse van de wisselwerking tussen de VN en Amnesty, zal eerst geschetst worden hoe de VN zich verhoudt tot enerzijds mensenrechten en anderzijds mensenrechtenorganisaties in het algemeen. Daarbij zal vooraf kort worden ingegaan op de situatie vóór de oprichting van de VN in 1945 van zowel het concept mensenrechten als het concept ngo’s, bij wijze van inleiding. Zo kan alvast duidelijk worden gemaakt dat de concepten mensenrechten en niet-gouvernementele organisaties geen totaal nieuwe twintigsteeeuwse concepten zijn. Daarna zal geschetst worden hoe het huidige internationaal mensenrechtenregime dat ontsproot uit de VN zich ontplooid heeft tot de International Bill of Human Rights – of het Internationaal Statuut voor de Rechten van de Mens – bestaande uit de UVRM en de Verdragen inzake burgerlijke en politieke rechten en inzake economische, sociale en culturele rechten (1966) en bijhorend Protocol. Ook zal een indruk worden gegeven van de uitbreiding van dat regime, zonder de bedoeling exhaustief te zijn. Bij wijze van rode draad zal telkens worden aangegeven in welke mate ngo’s een rol speelden bij de totstandkoming van het regime. In een volgend deel zal vervolgens kort worden ingegaan op de VN-instellingen en -mechanismen die relevant zijn voor mensenrechten-ngo’s, daarbij rekening houdend met de tijdsspanne waarbinnen deze masterproef zich situeert (1945-1984).
2. INTERNATIONAAL MENSENRECHTENREGIME VÓÓR DE VERENIGDE NATIES 2.1. Inleiding Het huidige internationale mensenrechtensysteem is het resultaat van eeuwenlange reflecties. Daarbij stonden steeds drie aspecten van het menselijk bestaan centraal, namelijk de menselijke integriteit, vrijheid en gelijkheid. De menselijke waardigheid moest ten allen tijde worden gerespecteerd.15 Het denken over het concept mensenrechten is geen recente of uitsluitend westerse aangelegenheid, maar van alle tijden en culturen. Het streven naar rechten en vrijheden is een streven dat inherent lijkt te zijn aan het mens-zijn. Er zijn voorbeelden van Chinese, Perzische, oud-Egyptische, islamitische en Afrikaanse denkers die zich in zekere mate bogen over deze kwestie nog voor de klassieke Grieken en stoïcijnse Romeinen dit deden. Al zijn sommige auteurs, waaronder PAGELS, van mening dat het in 15
A. EIDE, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 12-13.
12
deze vroege gevallen niet zou gaan om bespiegelingen die ook maar iets te maken hebben met het moderne concept mensenrechten, zijnde de idee dat het individu rechten heeft die van de maatschappij kunnen worden afgedwongen en dat die rechten intrinsiek zijn aan het mens-zijn.16 Een discussie over de precieze wortels van mensenrechten is hier echter niet op zijn plaats. Ik zal het er dan ook op houden dat in verschillende culturen doorheen verschillende eeuwen reeds werd gereflecteerd over iets dat op zijn minst vergelijkbaar is met wat wij nu verstaan onder mensenrechten. Tevens zal ik in wat volgt ook niet stilstaan bij de cultuurrelativisten. Algemeen beschouwd zien zij moraliteit en mensenrechten als iets dat varieert van cultuur tot cultuur. Volgens hen zijn verschillende culturen onderworpen aan verschillende morele standaarden en kunnen die niet zomaar worden overgeheveld naar andere culturen.17 Hoewel ik geen voorstander ben van het cultuurrelativisme, is het natuurlijk wel zo dat de precieze inhoud die aan mensenrechten wordt gegeven kan variëren naargelang de relevante cultuur, gewoontes, religie, levensstijl, e.d.m., waardoor mensenrechten verschillend kunnen worden ingevuld afhankelijk van maatschappij tot maatschappij. Dit doet volgens mij echter geen afbreuk aan de stelling dat mensenrechten universeel zijn. Op de kwestie van het cultuurrelativisme zal dus niet verder worden ingegaan. In deze masterproef ga ik er dan ook van uit dat mensenrechten universeel, ondeelbaar, onderling samenhangend en verweven zijn, zoals reeds meerdere malen benadrukt werd in VN-verband, zoals in de slotverklaring van de tweede VN-Wereldconferentie over de Mensenrechten in Wenen in 1993.18 Wel zal in wat volgt een algemeen beeld worden geschetst van de (vrij recente) evolutie van het concept mensenrechten zoals dat in het Westen vorm kreeg, alsook van hoe uiteindelijk een basis werd gelegd voor het internationaal mensenrechtenregime zoals dat er vandaag uitziet. Er zal kort worden nagegaan of er reeds vóór de oprichting van de Verenigde Naties sprake was van een internationaal mensenrechtenregime en zo neen, hoe er alvast in die richting werd geëvolueerd. Het is echter niet de bedoeling die evolutie hier in detail weer te geven.
2.2. Richting een internationaal mensenrechtenregime Algemeen wordt erkend dat de invloed van de Britse, Amerikaanse en Franse denkers uit de zeventiende eeuw van groot belang is geweest voor de vormgeving van het huidige concept mensenrechten. De bezorgdheden die daarbij centraal stonden waren onder meer willekeurige arrestaties (waaruit de notie habeas corpus zou voortvloeien) en foltering, die beide verband houden met de confrontatie tussen het individu en de overheid.19 Het is dan ook vooral uit de spanning tussen de staat 16
E. PAGELS, “The Roots and Origins of Human Rights”, A.H. HENKIN (ed.), Human Dignity and the Internationalisation of Human Rights, New York, Aspen Institute for Humanistic Studies, 1979, 1-2. 17 J.J. TILLEY, “Cultural Relativism”, Human Rights Quarterly, Vol. 22, 2000, 510. 18 UN GENERAL ASSEMBLY, World Conference on Human Rights, Vienna, 14-25 June 1993. Vienna Declaration and Programme of Action, 12 juli 1993, A/CONF.157/23, 5. 19 A. EIDE, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 13.
13
en het individu dat het moderne concept van mensenrechten vorm kreeg. Een groot deel van de geschiedenis werd beheerst door de strijd van de mens voor gewaarborgde rechten en vrijheden. Mensen werden lange tijd niet beschouwd als burgers die op dergelijke rechten en vrijheden aanspraak konden maken, wat overigens voor velen nog steeds zo is in de praktijk. Tijdens de renaissance en het humanisme kwamen progressieve schrijvers, waaronder Erasmus en Thomas More, op als pleitbezorgers voor de waarde van de individuele mens, die volgens hen met de rede begaafd was. Sedert de reformatie, de wetenschappelijke revolutie en de verlichting kwam men tot het besef dat de mens de wereld kon begrijpen en zelf kon ingrijpen in de gang der zaken. De macht van vorsten was niet langer vanzelfsprekend aan ‘God’ te danken. Met nadruk in de zeventiende en achttiende eeuw, de periode van het rationalisme en de opkomst van de moderne staat, kreeg het concept van mensenrechten steeds meer gestalte. Dankzij filosofen zoals Locke, Montesquieu en Rousseau spitste de discussie rond zekere rechten van mensen zich vervolgens toe op de verhouding tussen de staat en zijn onderdanen.20 De soevereiniteit van het volk werd als het ware het kader waarbinnen de mensenrechten vorm zouden krijgen. De beschermende functie van de staat en diens rol in het verzekeren van het algemene welzijn van het volk stonden daarbij centraal. Deze zeventiende- en achttiende-eeuwse ideeën zouden culmineren in de Britse Bill of Rights (1690-1691), de Amerikaanse Declaration of Independence (1776) en de Franse Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (1789).21 Ondanks deze verklaringen, die golden als een soort basis voor de burgerlijke en politieke rechten, en ondanks de evolutie waarbij ook elders in Europa in de negentiende eeuw geleidelijk aan rechten van de mens gecodificeerd werden in liberale grondwetten, steeg het concept mensenrechten vooralsnog niet uit boven de nationale staat.22 Staten waren dan ook nog steeds de voornaamste actoren in de internationale betrekkingen en werden sinds hun ontstaan als soeverein beschouwd, waardoor het Westfaalse principe van non-interventie al gauw ingang vond in de internationale politiek. Dit hield in dat de manier waarop een staat zijn burgers behandelde lange tijd beschouwd werd als een interne aangelegenheid, waarmee andere staten zich niet dienden te moeien. Er waren wel reeds internationale verdragen om slavernij aan banden te leggen en later om het internationaal humanitair recht vorm te geven, zoals de Conventies van Den Haag (1899/1907) en van Genève (1864/1906/1929/1949). Los daarvan echter waren staten nog steeds eilanden die geïsoleerd leefden en bemoeienissen door buitenstaanders in hun interne aangelegenheden – en dus hun omgang met hun onderdanen – niet duldden. Op enkele tussenkomsten na door Europese grootmachten en de Verenigde Staten in het Ottomaanse Rijk en China in de negentiende eeuw om er hun eigen landgenoten ter hulp te snellen, hielden staten zich aan dit principe van non-interventie.23 Vóór W.O.I werden 20
P.G. LAUREN, The Evolution of International Human Rights – Visions seen, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, 1998, 15-16. 21 A. EIDE, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 13. 22 J. HERMAN, “Internationale organisaties en de rechten van de mens.”, M. KUITENBROUWERS en M. LEENDERS (eds.), Geschiedenis van de mensenrechten. Bouwstenen voor een interdisciplinaire benadering, Hilversum, Verloren, 1996, 34-35. 23 J. DONNELLY, International Human Rights, Colorado, Westview Press, 1998, 3-4.
14
mensenrechten dan ook universeel beschouwd als een exclusief prerogatief van de staat. Ondanks occasionele verwijzingen naar minimumstandaarden voor wat men beschouwde als ‘beschaafd gedrag’, was er zelfs geen sprake van een zwak op verklaringen gebaseerd internationaal mensenrechtenregime.24 Ook wat het interbellum betreft, kan niet gesproken worden van een internationaal mensenrechtenregime. Er was de in 1919 opgerichte Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) die enkele inspanningen leverde voor de rechten van arbeiders, maar deze bleven beperkt tot deze categorie rechten die bovendien voornamelijk van belang waren voor ontwikkelde, kapitalistische, liberaal-democratische staten. Ook de na W.O.I opgerichte Volkenbond, die nochtans niet bepaald een groot succes kon worden genoemd, had een systeem uitgewerkt om de rechten van (bepaalde) nationale minderheden te beschermen en tegelijk een impuls te geven aan de groei van de internationale vakbeweging. Opnieuw was dit systeem echter beperkt tot deze rechten voor minderheden en slechts toepasselijk op die staten die tijdens W.O.I verslagen werden of erna ontstaan waren.25 De discussie rond mensenrechten op een internationaal niveau zou dan ook vooral in een stroomversnelling komen na de Tweede Wereldoorlog.
24 25
J. DONNELLY, “International Human Rights: A Regime Analysis”, International Organization, Vol. 30, N° 3, 1986, 614. Ibidem.
15
3. INTERNATIONAAL MENSENRECHTENREGIME VERENIGDE NATIES (1945)
SINDS DE OPRICHTING VAN DE
3.1. Inleiding De situatie zoals hierboven beschreven, zou vanaf de tweede helft van de twintigste eeuw grondig gaan veranderen op korte termijn. Na W.O.II was het de intentie van de geallieerden om een nieuwe wereldorde te creëren die gebaseerd was op vrede en mensenrechten. Op dit elan richtten verschillende staten in 1945 de Verenigde Naties op, die voortaan een voortrekkersrol zou spelen op het terrein van de mensenrechten. Aangezien de VN een hoofdactor is in deze masterproef, zal er hierna dan ook voldoende aandacht uitgaan naar de genese van de organisatie, haar status in het internationaal recht en haar link met de mensenrechten. Zo zal geleidelijk worden gekomen tot de vroegste interactie met Amnesty, die in het volgende hoofdstuk aan bod zal komen.
3.2. Vooraf: de VN als internationale organisatie (°1945) Zoals MORREN schrijft, is de VN een oorlogskind en waren de noodzaak aan hechte samenwerking in de strijd tegen dictatoriale regimes en het bewustzijn dat een vervangmiddel voor de Volkenbond zich opdrong, doorslaggevende overwegingen bij haar oprichting.26 Met de nieuwe organisatie hoopte men de zwakheden van de Volkenbond te herstellen en een ware universele instelling te vestigen. Als internationale organisatie met momenteel 193 lidstaten kan mijn inziens vandaag de dag zeker worden gesproken over een instelling met een universeel karakter. In deze paragraaf zal eerst – bij wijze van volledigheid – nader uitgelegd worden wat juridisch wordt verstaan onder een ‘internationale organisatie’. Een goede bron om dit begrip te definiëren zijn de Draft articles on the responsibility of international organizations (2011). Artikel 2 (a) definieert het begrip als volgt: ““International organizations” means an organization established by a treaty or other instrument governed by international law and possessing its own international legal personality. International organizations may include as members, in addition to States, other entities.”27
26
P. MORREN, De rechten van de mens, Leuven, Garant, 1999, 74. INTERNATIONAL LAW COMMISSION, Draft articles on the responsibility of international organizations (2011), Artikel 2 (a) DARIO; Draft articles on the responsibility of international organizations van de Algemene Vergadering van de VN (2011), U.N. Doc. A/66/10, para. 87. 27
16
De voornaamste leden van internationale organisaties zijn dus staten, eventueel aangevuld door andere leden, zoals vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers bij de IAO. Tot de leden van de VN behoren echter alleen staten. Bovendien heeft de Verenigde Naties als internationale organisatie (impliciete) internationale rechtspersoonlijkheid. Daartoe besliste het Internationaal Hof van Justitie reeds in haar adviesopinie van 11 april 1949 (Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations).28 Lobbygroepen, waaronder ngo’s, binnen de VN dienen er dan ook rekening mee te houden dat het erop aankomt om staten te overtuigen zich aan te sluiten bij hun visies. Tot slot heeft de VN conform bovenstaande definitie ook een stichtend verdrag, het VN-Handvest, dat heel belangrijk is vanuit mensenrechtenperspectief en dat hierna zal worden toegelicht.
3.3. Het VN-Handvest als ‘grondwet’
3.3.1. Totstandkoming: ngo’s als lobbyisten De intentie van de geallieerden werd weerspiegeld in het VN-Handvest, de ‘grondwet’ van de VN. Deze legt speciale nadruk op het belang van respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden.29 Dit Handvest wordt dan ook in feite beschouwd als het eerste internationaal verdrag dat de universele eerbiediging van de rechten van de mens als uitgangspunt heeft.30 Het is echter dankzij de actieve tussenkomst van ngo’s dat het Handvest zijn uiteindelijke inhoud kreeg. Tijdens de onderhandelingen op de United Nations Conference on International Organization (1945) te San Francisco profileerden vele ngo’s zich als ware lobbyisten en hielpen realiseren dat respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden een officiële doelstelling is geworden van de VN die in het Handvest werd ingeschreven.31 De rol van ngo’s in het totstandkomingsproces van het VN-Handvest is dus niet te ontzien. Ngo-vertegenwoordigers die uitgenodigd waren als adviseurs van de delegatie van de Verenigde Staten op de San Francisco-conferentie zijn er mede voor verantwoordelijk dat het ontwerphandvest, dat heel zwak was wat verwijzingen naar mensenrechten betrof, grondig werd gewijzigd, waarna de uiteindelijke versie veel sterkere mensenrechtenverwijzingen bevatte dan wat aanvankelijk werd voorgesteld tijdens de Dumbarton Oaks-onderhandelingen van 1944. Een delegatie van nietgouvernementele vertegenwoordigers ondernam een diplomatieke inspanning samen met de
28
Reparation for injuries suffered in the service of the Nations, Advisory Opinion, [1949] ICJ Rep 174, ICGJ 232 (ICJ 1949), 11th April 1949, International Court of Justice [ICJ]. 29 Artikel 1 (3) VN-Handvest van 26 juni 1945 (hierna: VN-Handvest); K. TSUTSUI en C. MIN WOTIPKA, “Global Civil Society and the International Human Rights Movement: Citizen Participation in Human Rights International Nongovernmental Organizations.”, Social Forces, Vol. 83, N°, 2004, 590. 30 P. MORREN, De rechten van de mens, Leuven, Garant, 1999, 78. 31 N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 228.
17
Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Edward Stettinius.32 Toen deze vertegenwoordigers, geleid door Joseph Proskauer en Jacob Blaustein van het American Jewish Committee samen met Frederick Nolde van de Federal Council of the Churches of Christ, Clark Eichelberger van de American Association for the UN en James Shotwell van de Carnegie Endowment, vernamen van de VS-vertegenwoordiger dat het Handvest geen verwijzing zou bevatten naar mensenrechten, kwamen ze samen om een memorandum op te stellen, waarin ze duidelijk maakten dat mensenrechten niet alleen belangrijk waren op nationaal niveau, maar ook op internationaal niveau voor het bewerkstelligen van internationale vrede. Dit memorandum werd vervolgens ondertekend door de andere aanwezige organisaties en ook Stettinius was overtuigd, waarna mensenrechten dus werden ingeschreven in het Handvest en er eveneens werd verwezen naar de Mensenrechtencommissie (infra).33 Een belangrijke nuance is hier echter op zijn plaats. Het is namelijk zo dat de aanwezigheid van de ngo’s die uitgenodigd waren door de Amerikaanse delegatie veronderstelde dat ze evenveel de belangen van de Amerikaanse regering zouden behartigen als hun eigen belangen.34 Dit minimaliseert echter hun verwezenlijkingen niet. Bovendien zijn ngo’s mede verantwoordelijk voor de eerste zeven woorden van het Handvest, “We, the Peoples of the United Nations…”.35 Dit was dus allemaal te danken aan het feit dat in San Francisco vele ngo’s aanwezig waren die georganiseerd waren als nooit tevoren, om bij te dragen tot de ontwerptekst van het Handvest. Vele organisaties begaan met rassendiscriminatie, mensenrechten en humanitair recht waren gemobiliseerd door de gruweldaden begaan tijdens W.O.II.. Het was namelijk in de periode van de San Francisco-conferentie dat de werkelijkheid van de concentratie- en vernietigingskampen werd onthuld. Deze organisaties waren ervan overtuigd dat respect voor mensenrechten en voor de waardigheid van het individu essentieel was voor vrede en conflictpreventie. Zo kreeg het VN-Handvest zijn uiteindelijke vorm en inhoud, waarvan de mensenrechtelijke aspecten en de link met ngo’s hierna verder zullen worden toegelicht.
3.3.2. Inhoud van het Handvest In de preambule en in de artikelen 1 en 2 van het VN-Handvest wordt het doel van de organisatie uiteengezet. Een van de voornaamste doelstellingen is het voorkomen van internationale gewapende conflicten en het uitbouwen van een centraal systeem van collectieve veiligheid, met de
32
T. VAN BOVEN, “The Role Of Non-Governmental Organizations In International Human Rights Standard-Setting: A Prerequisite Of Democracy”, California Western International Law Journal, Vol. 20, 1990, 210. 33 F.D. GAER, “Reality Check: Human Rights Nongovernmental Organisations Confront Governments At The United Nations.”, Third World Quarterly, Vol. 16, N° 3, 1995, 389-390. 34 A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 515. 35 C. ALGER, “The Emerging Roles of NGOs in the UN System: From Article 71 to a People's Millennium Assembly”, Global Governance, Vol. 8, 2002, 93.
18
Veiligheidsraad als belangrijk orgaan.36 Hieraan gelinkt is de doelstelling om vriendschappelijke relaties te ontwikkelen onder de naties, gebaseerd op respect voor het principe van gelijke rechten en zelfbeschikking van de volkeren.37 De VN is dus geen ‘wereldregering’. Soevereiniteit is en blijft de basis voor de internationale samenwerking tussen staten. Wel biedt de VN een platform aan voor de harmonisering van de acties van staten om de doelstellingen in het VN-Handvest te realiseren.38 Verder tracht de VN sociale vooruitgang en betere levensstandaarden in toenemende vrijheid te realiseren, via samenwerking om internationale problemen van economische of sociale aard op te lossen. Voor de VN betekent dit dat het voorkomen van internationale conflicten niet voldoende is om ‘wereldvrede’ te bekomen, maar dat er ook moet worden getracht de achterliggende oorzaken van de conflicten weg te nemen. Dergelijke oorzaken kunnen armoede, honger, sociale onrechtvaardigheid en economische ongelijkheid en instabiliteit zijn. Het orgaan bij uitstek om te functioneren als centrum van een netwerk van comités, commissies, organen en organisaties die actief zijn in alle domeinen van internationale betrekkingen, is de Economische en Sociale Raad.39 Deze komt verderop nog aan bod, wegens zijn belang voor de mensenrechten binnen de VN. Belangrijker in het kader van deze masterproef is de doelstelling van de VN om het vertrouwen in fundamentele mensenrechten en de waardigheid en waarde van de mens te herbevestigen en respect voor mensenrechten en fundamentele vrijheden voor iedereen, zonder onderscheid op grond van ras, geslacht, taal of religie te promoten.40 Er is dus een expliciete verwijzing naar mensenrechten en de VN verbindt er zich toe mensenrechten internationaal te promoten. Het VN-kader voorzag bovendien in de nodige institutionele voorzieningen om de mensenrechtenbeweging en ngo’s de kans te geven zich te ontwikkelen.41 Dit VN-systeem voor mensenrechten zal verderop worden toegelicht. Naast de reeds vermelde artikelen 1 en 2 VN-Handvest zijn er nog andere mensenrechtenvoorzieningen in het Handvest. In artikel 13 (1)(b) wordt bepaald dat de Algemene Vergadering de opdracht geeft tot het verrichten van studies en aanbevelingen formuleert die gericht zijn op onder meer de verwezenlijking van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden voor allen, zonder onderscheid naar ras, geslacht, taal of religie. Verder bepaalt artikel 55 dat ‘met het oog op het scheppen van een sfeer van stabiliteit en welzijn, nodig voor het onderhouden van vreedzame en vriendschappelijke betrekkingen tussen de naties, welke zijn gegrond op eerbied voor het beginsel van gelijke rechten en van zelfbeschikking voor volken’, de VN onder meer universele eerbiediging en inachtneming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden voor allen, zonder onderscheid naar ras, geslacht, taal of religie waarborgt. Om dit te verwezenlijken verbinden alle lidstaten zich gezamenlijk en afzonderlijk op te treden in 36
Artikel 1(1) VN-Handvest; N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 42. Artikel 1 (2) VN-Handvest. 38 Artikel 1 (4) VN-Handvest. 39 N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 42. 40 Preambule en artikel 1 (3) VN-Handvest. 41 M.H. POSNER en C. WHITTOME, “The Status of Human Rights NGOs”, Columbia Human Rights Law Review, Vol. 25, 1994, 269. 37
19
samenwerking met de VN ter verwezenlijking van de in artikel 55 genoemde doeleinden, aldus artikel 56.42 Daarnaast waren er ook nog bepalingen inzake de trustgebieden en andere gebieden zonder zelfheerschappij die melding maakten van mensenrechten en het welzijn van de bevolking. 43 Dit Handvest wordt dan ook beschouwd als het eerste internationale verdrag dat vertrekt vanuit eerbied voor universele mensenrechten. Het toont aan dat de noties staat en staatssoevereiniteit niet onbeperkt gelden in de praktijk.44 Een nadeel van het VN-Handvest was echter het gebrek aan (een consensus over) een handhavingsmechanisme. Bovendien definieerde het niet wat het verstond onder mensenrechten en was het heel algemeen en vaag geformuleerd.45 Vandaar de nood om een ander juridisch instrument aan te nemen dat dat wel deed, namelijk de UVRM, die verderop besproken zal worden. Eerst zal nog worden nagegaan in welke mate het VN-Handvest reeds mogelijkheden voorzag voor ngo’s.
3.3.3. Verwijzing naar niet-gouvernementele organisaties Wat opvalt tot nu toe, is dat deze bepalingen enkel betrekking hebben op staten en de VN zelf en geen melding maken van niet-statelijke actoren, zoals mensenrechten-ngo’s. Toch had het VN-Handvest reeds in 1945 aandacht voor niet-statelijke actoren. Via artikel 71 VN-Handvest legde het namelijk de basis voor een ongeziene relatie tussen belangengroepen en een intergouvernementeel orgaan, zijnde de Economische en Sociale Raad van de VN (infra).46 Er was dus wel een juridische basis voor samenwerking tussen de VN en ngo’s, die verderop aan bod zal komen. Eerst zal echter de uitbouw van de International Bill of Human Rights worden toegelicht.
3.4. International Bill of Human Rights 3.4.1. Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (1948) Twee minpunten van het Handvest waren dus enerzijds dat het niet definieert wat het begrijpt onder mensenrechten en anderzijds dat er geen handhavings- of toezichtsmechanismen werden voorzien voor toezicht op de naleving van de mensenrechtelijke verplichtingen van de VN die voortvloeiden uit het 42
Artikel 56 VN-Handvest. M.N. SHAW, International Law (Sixth Edition), Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 277. 44 W.P. NAGAN en L. ATKINS, “The International Law of Torture: From Universal Proscription to Effective Application and Enforcement”, Harvard Human Rights Journal, Vol. 14, 2001, 95. 45 A. EIDE, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 104. 46 M.T. KAMMINGA, “The Evolving Status of NGOs under International Law: A Threat to the Inter-State System?”, P. ALSTON (ed.), Non-State Actors and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 97. 43
20
Handvest. Om hieraan tegemoet te komen, kreeg de VN-Mensenrechtencommissie (infra) de opdracht om een juridisch mensenrechteninstrument te ontwerpen, wat zich uiteindelijk vertaalde in een verklaring voor de rechten van de mens. Daarmee was alvast tegemoet gekomen aan het eerste probleem, aangezien tal van mensenrechten nu bij naam werden genoemd en toegelicht werden. Het tweede probleem, de afwezigheid van handhavings- en toezichtsmechanismen, werd er echter niet mee verholpen.47 Hoewel het afkondigen van mensenrechten, natuurrechten of andere vormen van onvervreemdbare rechten van alle tijden is, was de UVRM toch verschillend in kwalitatief opzicht. Ten eerste was het dit keer de internationale gemeenschap die tot dit akkoord was gekomen en ten tweede was deze doorbraak enkel mogelijk doordat de meeste lidstaten impliciet de autoriteit erkenden van de Algemene Vergadering om de inhoud van de mensenrechten te bepalen.48 Belangrijk in het kader van deze masterproef is echter dat ook hier weer verschillende ngo’s een aanzienlijke rol speelden in de totstandkoming van bepaalde artikels. Een voorbeeld hiervan is artikel 16 UVRM, dat handelt over de rechten van de familie. Dit artikel is voor een groot deel te danken aan de tussenkomst van katholieke organisaties. Hetzelfde geldt voor artikel 18 inzake de vrijheid van religie of geloof, dat grotendeels te danken was aan dr. Nolde, een voormalig directeur van de Commission of the Churches on International Affairs van de World Council of Churches. Uit de travaux préparatoires blijkt dat ngo’s deelnamen aan de debatten over de ontwerpteksten, tenminste op het niveau van de Mensenrechtencommissie. Ze mochten namelijk niet op formele wijze voorstellen formuleren in hun eigen naam, maar dienden de steun te verkrijgen van regeringsvertegenwoordigers die de voorstellen in hun plaats konden doen.49 Zo droegen de ngo’s dus onrechtstreeks bij tot het totstandkomingsproces van de UVRM. Op 10 december 1948 aanvaardden bijna alle VN-lidstaten de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, via een resolutie van de Algemene Vergadering. Daarin werden gelijke en onvervreemdbare rechten voor alle mensen als basis voor vrijheid, rechtvaardigheid en vrede erkend. De drie ‘generaties’ mensenrechten, zoals KAREL VASAK ze in 1979 indeelde, werden er voor het eerst als universeel omschreven. Het gaat over de rechten op vrijheid, de rechten op gelijkheid en de rechten op solidariteit.50 Nochtans was niet iedereen overtuigd van de opname van sociale rechten in de UVRM. COHEN wees er in 1949 echter op dat het fout zou zijn om aan te nemen dat de opname van sociale rechten in de UVRM betekende dat deze rechten door directe staatstussenkomst moeten worden verwezenlijkt.51 De opname van economische en sociale rechten in de UVRM werd uiteindelijk
47
C. ÇAKMAK, “The Role of NGOs in the Norm Creation Process in the Field of Human Rights”, Alternatives: Turkish Journal of International Relations, Vol. 3, N° 1, 2004, 104. 48 P. ALSTON, “Conjuring Up New Rights: A Proposal for Quality Control”, The American Journal of International Law, Vol. 78, N° 3, 1984, 608. 49 T. VAN BOVEN, “The Role Of Non-Governmental Organizations In International Human Rights Standard-Setting: A Prerequisite Of Democracy”, California Western International Law Journal, Vol. 20, 1990, 211. 50 Deze zijn beter bekend als respectievelijk de burgerlijke en politieke rechten, de economische, sociale en culturele rechten, en tenslotte de solidariteits- of collectieve rechten (P. MORREN, De rechten van de mens, Leuven, Garant, 1999, 50). 51 B.V. COHEN, “Human Rights Under the United Nations Charter”, Law and Contemporary Problems, Vol. 14, 1949, 432.
21
verdedigd door zowel staten uit het Oosten als uit het Westen, waaronder zelfs de VS.52 Toch bevat het merendeel van de artikels ‘traditionele’ burgerlijke en politieke rechten. Pas vanaf artikel 22 UVRM komen er economische en sociale rechten aan bod die destijds niet als traditionele rechten werden beschouwd.53 Het UVRM schonk dus disproportioneel veel aandacht aan burgerlijke en politieke rechten. Het is belangrijk op te merken dat er bij de volkeren (of bij hun regering) van alle staten zoveel aantrekkingskracht uitging van de Verklaring, dat geen enkele staat tegenstemde. De Verklaring introduceert de hedendaagse opvatting van mensenrechten, die worden gekenmerkt door hun universaliteit en ondeelbaarheid. Ze zijn universeel in die zin dat het louter volstaat om mens te zijn om er een beroep op te kunnen doen en ondeelbaar in die zin dat het garanderen van politieke en burgerlijke rechten een voorwaarde is voor het nakomen van sociale, economische en culturele rechten, en vice versa.54 Zoals hogerop reeds werd aangehaald, zijn de cultuurrelativisten het daar echter niet mee eens. De universaliteit van de mensenrechten wordt dan ook niet door alle vertegenwoordigers van culturen en ideologieën aanvaard.55 Ook wijst MUTUA erop dat het universele karakter van de VN en dus de universaliteit van de UVRM niet mag worden overschat. De VN was eind jaren veertig nog niet zo representatief als op heden. Ze bestond slechts uit 51 lidstaten, waarvan de meeste nog kwamen uit Europa en Amerika (wat ook verklaart waarom de VN-Veiligheidsraad de huidige permanente leden heeft). Critici menen dan ook dat de UVRM werd opgelegd door de westerse staten.56 Toch werd de UVRM in 1948 dus zo goed als door alle toenmalige VN-lidstaten aanvaard. Het was de eerste keer dat de internationale gemeenschap collectief overeenkwam een geheel van fundamentele rechten en vrijheden aan te nemen dat toepasselijk was op alle personen, louter op basis van hun mens-zijn. De UVRM is dan ook gebaseerd op het principe van universaliteit van de mensenrechten. De Verklaring is echter geen verdrag, wat betekent dat het op zich geen juridisch bindend karakter heeft. Toch had ze van meet af aan moreel gezag en voorzag ze reeds in bepalingen die kunnen aangeven in welke richting de wereldopinie diende te evolueren. Ze gaf aan dat de rechten moeten worden omgevormd tot een zaak voor de internationale gemeenschap57 – of, zoals de preambule van de UVRM vooropstelt, is deze ‘a common standard of achievement for all peoples and nations’.58 Om effectief te zijn dient internationaal recht namelijk ondersteund te worden door een wereldwijde 52
A. EIDE, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 19. 53 N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 149. 54 F. PIOVESAN, “Social, Economic And Cultural Rights And Civil And Political Rights”, Sur – International Journal on Human Rights, Vol. 1, N° 1, 2004, 22. 55 A. EIDE, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 11. 56 M. MUTUA, “Standard-Setting in Human Rights: Critique and Prognosis”, Human Rights Quarterly, Vol. 29, 2007, 552553. 57 F. PIOVESAN, “Social, Economic And Cultural Rights And Civil And Political Rights”, Sur – International Journal on Human Rights, Vol. 1, N° 1, 2004, 23. 58 Preambule van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van de Algemene Vergadering van de VN (10 december 1948).
22
consensus.59 De vraag is dan ook opgedoken of de UVRM niet bindend kan worden beschouwd als internationaal gewoonterecht, conform de algemene principes van het recht of op grond van de interpretatie van het Handvest zelf door de praktijk die daarop volgde, namelijk het beïnvloeden door de UVRM van tal van nationale grondwetten en mensenrechteninstrumenten (infra).60 Er is dan ook een consensus dat bepaalde artikels van de UVRM internationaal gewoonterecht zijn geworden of zelfs jus cogens, zoals het verbod van foltering. Opnieuw echter was er het probleem van een gebrek aan een toezichtmechanisme. Door het ondertekenen van de UVRM verbonden de staten er zich slechts toe samen te werken om deze rechten te verzekeren en te promoten. Bij wijze van korte conclusie kan hier besloten worden dat het belang van de UVRM lag in het feit dat, hoewel ze zelf een loutere, niet-juridisch bindende verklaring was, ze desalniettemin de normatieve basis legde van het internationale mensenrechtenregime, aangezien tal van andere mensenrechteninstrumenten zich op de UVRM baseerden, zoals de twee verdragen die hierna aan bod zullen komen.
3.4.2. Verdragen inzake burgerlijke en politieke rechten en inzake economische, sociale en culturele rechten (1966) & Optioneel Protocol
a. Totstandkoming De invloed die uitging van de UVRM zorgde ervoor dat in 1966 enerzijds het Internationaal verdrag inzake burgerlijke en politieke rechten (IVBPR) en anderzijds het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) tot stand kwamen. Beide verdragen legden de basis voor een wereldorde van mensenrechten die nog nooit eerder had bestaan, doordat de notie van mensenrechten verschoof van vage morele principes naar juridisch bindende normen.61 Ze zijn het resultaat van de opdracht die de Mensenrechtencommissie kreeg van de Algemene Vergadering, namelijk het ontwerpen van een verdrag, zodat juridisch bindende kracht kon verleend worden aan de principes in de UVRM.62 Het duurde echter wel tien jaar alvorens de verdragen in werking traden. Deze verdragen hebben niet alleen een bindend karakter, ze waren ook voor het eerst verbonden aan een dubbel toezichtmechanisme.63 Dit laatste was echter niet zo vanzelfsprekend en dient genuanceerd te worden. Vele landen, voornamelijk Oost-Europese en Afrikaanse, waren tegen de opname van verplichte klachtenprocedures in de tekst van de verdragen. Daarom werd uiteindelijk overeen59
B.V. COHEN, “Human Rights Under the United Nations Charter”, Law and Contemporary Problems, Vol. 14, 1949, 432433. 60 M.N. SHAW, International Law (Sixth Edition), Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 279. 61 R.C. BLITT, “Who Will Watch The Watchdogs? Human Rights Nongovernmental Organizations And The Case For Regulation”, Buffalo Human Rights Law Review, Vol. 10, 2004, 267-268. 62 P. MORREN, De rechten van de mens, Leuven, Garant, 1999, 84. 63 J. DONNELLY, International Human Rights, Colorado, Westview Press, 1998, 8.
23
gekomen om in het IVBPR een rapporteringsplicht in te schrijven, alsook een optionele interstatelijke klachtenprocedure. Het toezicht zou worden gehouden door een in het verdrag opgericht VNMensenrechtencomité. Een procedure voor individuele klachten werd tenslotte voorzien in een apart optioneel protocol bij het IVBPR. Belangrijk in het kader van deze masterproef is op te merken dat ngo’s echter geen individuele klachten kunnen indienen bij dit comité. Dergelijke mogelijkheid is enkel voorzien voor individuele slachtoffers van mensenrechtenschendingen. Toch heeft het VNMensenrechtencomité tevens een belangrijke rol voorzien voor ngo’s. Deze verschaffen het comité namelijk informatie zodat de leden beter geïnformeerd zijn wanneer ze vragen stellen aan regeringsvertegenwoordigers bij het voorstellen van hun rapporten. Verder wordt de expertise in dit comité ook aangewend bij het opstellen van specifieke teksten tijdens intergouvernementele discussies.64 In het IVESCR werd dan weer enkel voorzien in een rapportageplicht en pas in 1985 werd het VN-comité voor economische, sociale en culturele rechten opgericht dat toezicht dient te houden op de nationale rapporten die er worden ingediend.65 Bovendien moet opgemerkt worden dat het oorspronkelijk de bedoeling was om te komen tot een enkel verdrag. Hoe het komt dat er uiteindelijk toch twee aparte verdragen zijn tot stand gekomen, zal hierna worden toegelicht.
b. Twee aparte verdragen: waarom? Dat er uiteindelijk twee aparte verdragen tot stand zijn gekomen, kan worden verklaard door het feit dat de westerse en socialistische staten een verschillend belang hechtten aan enerzijds burgerlijke en politieke rechten en anderzijds economische, sociale en culturele rechten. De tweedeling van de Koude Oorlog werd dus ook doorgetrokken in het domein van de mensenrechten. Burgerlijke en politieke respectievelijk economische, sociale en culturele rechten werden dan ook als twee aparte categorieën van mensenrechten beschouwd door de twee kampen. Er wordt vaak geopperd dat deze twee categorieën rechten van een verschillende aard zijn en verschillende instrumenten behoeven. Ook in het verleden was men die mening toegedaan, wat ertoe geleid heeft dat, hoewel de UVRM beide categorieën rechten omvat, er toch twee verschillende verdragen zijn uit voortgevloeid. De verklaring voor deze verschillende benadering kan gezocht worden in meerdere argumenten. Er wordt onder meer geopperd dat burgerlijke en politieke rechten ‘absolute’ en ‘onmiddellijke’ rechten zijn, terwijl economische, sociale en culturele rechten gezien worden als rechten van programmatorische aard, die geleidelijk aan moeten worden gerealiseerd, volgens de UVRM ‘volgens de organisatie en de middelen van elke staat’.66 Ook wordt gezegd dat burgerlijke en politieke rechten beter kunnen worden afgedwongen in rechte, terwijl economische, sociale en culturele rechten meer 64
A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 516-517. 65 N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 150-151. 66 Ibidem.
24
politiek van aard zouden zijn. Verder wordt er ook geargumenteerd dat burgerlijke en politieke rechten ‘gratis’ zijn, omdat de overheid zich enkel zou moeten onthouden van handelen, terwijl de andere rechten duurder zouden zijn, omdat de overheid net zou moeten ingrijpen.67 Zelfs ondanks de in 1993 gedane plechtige proclamatie dat alle mensenrechten ‘ondeelbaar’ zijn (supra), wordt het bestaan van economische en sociale rechten nog steeds bekritiseerd en beweren sommigen dat deze zogenaamde rechten hooguit na te streven doelen zijn eerder dan ‘rechten’. Naast deze intellectuele redenen, zijn er ook politieke redenen voor de verschillende houding ten overstaan van economische en sociale rechten. Volgens verschillende auteurs zouden economische en sociale rechten, om effectief gerealiseerd te worden, een herverdeling van de macht en rijkdom vereisen, zowel binnen als tussen landen onderling.68 Nochtans zijn er reeds tal van tegenargumenten geformuleerd, die aantonen dat de verschillen niet zo groot zijn als ze dikwijls worden voorgesteld. Ook reeds in de jaren zestig werd dit duidelijk in de praktijk, in die zin dat bijna alle landen die het IVBPR hebben geratificeerd, hetzelfde deden met het IVESCR.69 Toch werden er dus twee aparte verdragen opgesteld. Overigens is het zo dat het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind (1989) het enige internationale verdrag is dat beide generaties mensenrechten samenbrengt in een enkel instrument. Alvorens vervolgens stil te staan bij de VN-mensenrechteninstellingen en –mechanismen die relevant kunnen zijn voor ngo’s, zal eerst heel kort nog een indruk worden gegeven van de verdere uitbreiding van het internationaal mensenrechtenregime na de totstandkoming van de International Bill of Human Rights.
3.5. Verdere uitbreiding van het internationaal mensenrechtenregime: een overzicht Bovenstaande International Bill of Human Rights werd doorheen de jaren aangevuld met een aanzienlijk aantal internationale verdragen, verklaringen, resoluties en conferenties. Zonder exhaustiviteit na te streven zal hierna een greep uit het ‘aanbod’ worden gegeven. Eerst en vooral dient opgemerkt te worden dat reeds in 1948 het Genocideverdrag werd overeengekomen. Het is dus niet zo dat de UVRM en het IVBPR en IVESCR de allereerste juridische instrumenten waren waarin mensenrechtelijke aspecten vervat zaten. In de jaren vijftig volgden het Verdrag inzake het statuut van de vluchteling (1951), het Verdrag inzake het statuut van staatslozen (1954), het Verdrag inzake de afschaffing van de dwangarbeid en de Verklaring van de rechten van het kind (1959). In de jaren zestig werden deze aangevuld door onder andere de VN-Verklaring inzake de 67
A. EIDE, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 9-10. 68 D. BEETHAM, “What Future for Economic and Social Rights”, Political Studies, Vol. XLIII, 1995, 41-43. 69 A. EIDE, “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 11.
25
uitschakeling van alle vormen van rassendiscriminatie (1963) en niet lang daarna door het Verdrag inzake de uitschakeling van alle vormen van rassendiscriminatie (1965). In de jaren zeventig werden dan weer onder andere de Verklaring inzake de bescherming van vrouwen en kinderen in noodsituaties en gewapende conflicten (1974), de Verklaring inzake de bescherming van eenieder tegen foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling en bestraffing (1975) (infra) en de Verklaring inzake de uitbanning van alle vormen van vrouwendiscriminatie (1979) aangenomen. Voor de decennia daarna kwamen onder andere het Verdrag inzake foltering en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing (1984) (infra), de Verklaring inzake het recht op ontwikkeling (1986), het Verdrag inzake de rechten van het kind (1989), het Verdrag ter bescherming van alle arbeidsmigranten en van hun familieleden (1990), het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (2006) en het Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning (2006) tot stand.70 Al deze juridische instrumenten, die hier slechts een greep uit het volledige aanbod betreffen, tonen aan dat de internationale gemeenschap – althans die leden daarvan die verdragspartijen zijn – zichzelf verbonden hebben tot naleving van tal van principes die betrekking hebben op mensenrechten. Ook ngo’s hebben telkens een grote rol gespeeld bij het ontwerpen van deze instrumenten (dit is bijvoorbeeld niet in het minst het geval bij het Kinderrechtenverdrag). Zoals reeds aangekondigd zal in een van de volgende hoofdstukken de rol van Amnesty in de totstandkoming van het Folterverdrag in 1984 worden onderzocht.
3.6. VN-Mensenrechteninstellingen en –mechanismen
3.6.1. Inleiding In de algemene inleiding werd het begrip internationaal mensenrechtenregime toegelicht. Daarbij werd erop gewezen dat het niet enkel gaat om principes, normen en regels, maar ook om besluitvormingsprocedures (supra). In de volgende paragrafen zullen daarom dan ook de relevantste VN-mensenrechteninstellingen en –mechanismen waarbinnen belangrijke beslissingen kunnen worden genomen met betrekking tot mensenrechten kort worden besproken. Naast hun functie zal ook telkens worden gewezen op het belang van de instelling of van het mechanisme voor mensenrechten-ngo’s.
70
THE UNITED NATIONS, The United Nations Human Rights System: How to Make it Work for You, Genève, The United Nations Non-Governmental Liaison Service, 2008, 4; P. MORREN, De rechten van de mens, Leuven, Garant, 1999, 90-95.
26
3.6.2. Algemene Vergadering – Derde Comité De Algemene Vergadering, als politiek orgaan, heeft de bevoegdheid onder artikel 13 VN-Handvest om studies te laten uitvoeren en aanbevelingen te formuleren met betrekking tot onder andere mensenrechten en fundamentele vrijheden, voor iedereen, zonder discriminatie op grond van ras, geslacht, taal of religie.71 Er zijn een aantal mogelijkheden om mensenrechten op haar agenda te plaatsen: ofwel gebeurt dit op basis van rapporten van de Economische en Sociale Raad van de VN, ofwel op basis van vroegere beslissingen van de Algemene Vergadering, ofwel op basis van voorstellen van andere VN-organen, de Secretaris-Generaal of lidstaten. De meeste aan mensenrechten gerelateerde zaken worden besproken in het Derde Comité van de Algemene Vergadering.72 Het Derde Comité (het Sociale, Humanitaire en Culturele Comité) is een gespecialiseerd subcomité van de Algemene Vergadering, opgericht na de proclamatie van de UVRM in 1948, dat zowel verantwoordelijk is voor de bevordering van mensenrechten als voor normcreatie. Het onderzoekt mensenrechtenkwesties, inclusief rapporten van de speciale procedures van de Mensenrechtencommissie/-raad (infra) en interageert met speciale rapporteurs en onafhankelijke experts. Bovendien zit het ook de werkgroepen voor van de Mensenrechtencommissie/-raad. Aangezien dit Comité nauw betrokken is bij de totstandkoming van mensenrechtennormen is het te verwachten dat ngo’s, in casu Amnesty, een beroep zullen doen op dit orgaan, alsook op de Algemene Vergadering in het algemeen. Of dit effectief het geval is, zal moeten blijken uit de casussen die in de volgende hoofdstukken uitgewerkt zullen worden.
3.6.3. Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (ECOSOC) De Economische en Sociale Raad (ECOSOC) is het centrum van de VN wat activiteiten betreft in het economische en sociale veld, waaronder ook mensenrechten. Het ondersteunt de andere VN-organen, zoals de Veiligheidsraad, via het voorzien van relevante informatie, en het implementeert de aanbevelingen van de Algemene Vergadering. Daarnaast mag het conform artikel 62 VN-Handvest ook internationale conferenties rond specifieke problemen binnen zijn bevoegdheden organiseren en algemene aanbevelingen formuleren, alsook ontwerpverdragen opstellen die dan worden voorgelegd aan de Algemene Vergadering.73 Aangezien hier mogelijke ontwerpverdragen tot stand kunnen komen, is ook ECOSOC een heel belangrijk orgaan voor de lobbyinspanningen van ngo’s. Hoewel ECOSOC een brede waaier aan onderwerpen kan bediscussiëren, zijn de aanbevelingen echter niet bindend voor de lidstaten. Verder speelt ECOSOC ook een belangrijke rol in het oprichten van
71
Artikel 13 VN-Handvest. M.N. SHAW, International Law (Sixth Edition), Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 303. 73 Artikel 62 VN-Handvest; N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 81. 72
27
verschillende economische, sociale en mensenrechtenorganen, waarvan de Mensenrechtencommissie (nu Mensenrechtenraad) (infra) een van de belangrijkste is.74 Tot slot is een andere voor deze masterproef relevante bevoegdheid van ECOSOC de bevoegdheid om de modaliteiten van de consultatieve status van ngo’s te regelen. Op de verhouding tussen de VN en ngo’s zal in het volgende deel worden ingegaan. Hier volstaat het bij wijze van conclusie te benadrukken dat ECOSOC een grote verantwoordelijkheid heeft om de wereldwijde toestand van de mensenrechten te onderzoeken en daarover te rapporteren bij de Algemene Vergadering.
3.6.4. VN-Mensenrechtencommissie (1946-2006) en –raad (sinds 2006)
a. Bevoegdheden Aangezien het VN-Handvest de ‘Volkeren’ belooft actieve internationale actie te ondernemen om ervoor te zorgen dat mensenrechten en fundamentele vrijheden universeel worden gerespecteerd, diende de VN te voorzien in de nodige mechanismen om deze doelstelling te realiseren. In 1946 werd daarom de Mensenrechtencommissie opgericht als subsidiair orgaan van de Economische en Sociale Raad, ter uitvoering van artikel 55 VN-Handvest.75 Het ging dus om een op het VN-Handvest gebaseerde instelling. Sinds 2006 gaat deze echter door het leven als de Mensenrechtenraad en hoewel oorspronkelijk een subsidiair orgaan van de Economische en Sociale Raad, is de Mensenrechtenraad nu een subsidiair orgaan van de Algemene Vergadering.76 Aangezien mijn onderzoek zich situeert vóór deze wijziging, zal ik er niet verder op ingaan. Tevens zal ik het voortaan enkel hebben over de Mensenrechtencommissie of de Commissie.77 Deze was het mensenrechtenforum bij uitstek van de VN. Het bracht jaarlijks gedurende enkele weken regeringsafgevaardigden en ngo-vertegenwoordigers samen om een reeks uiteenlopende mensenrechtenthema’s te bespreken. Vandaar dat dit orgaan ook wel eens ‘het zenuwcentrum van het VN-mensenrechtenapparaat’ werd genoemd.78 Hogerop werd er reeds op gewezen dat dit orgaan er mede door het gelobby van ngo’s was gekomen. Er was dan ook een rol weggelegd voor hen in deze Commissie, zij het dat ngo’s er aanvankelijk slechts beperkte mogelijkheden hadden. Nog tot de late jaren zeventig waren ze op grond van internationale wetgeving en gewoonten geconditioneerd om hun bezorgdheden binnen de VN te uiten
74
M.N. SHAW, International Law (Sixth Edition), Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 1213. Artikel 55 VN-Handvest. 76 Cf. Resolutie 60/251 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (15 maart 2006), UN Doc. A/RES/60/251 (2006). Tegelijk werd overigens binnen het Secretariaat-Generaal een Afdeling voor Mensenrechten gevestigd om het werk van deze commissie te ondersteunen. 77 Hoewel hetgeen aan bod zal komen in de meeste gevallen tevens van toepassing kan zijn op de Mensenrechtenraad. 78 V. JOOSTEN, “De VN en mensenrechten”, J. WOUTERS en C. RYNGAERT (eds.), De Verenigde Naties: een wereld van verschil?, Leuven, Acco, 2005, 157. 75
28
op een omslachtige, eufemistische wijze, via diplomatiek taalgebruik, beteugeld door de staten.79 Als politiek orgaan kon de Commissie studies laten uitvoeren, mensenrechtelijke aanbevelingen formuleren en ontwerpen opstellen voor mensenrechteninstrumenten.80 De eerste twintig jaar van haar bestaan hield de Commissie zich bijna uitsluitend bezig met standaardsetting, zoals de UVRM, het IVBPR en het IVESCR, en promotionele activiteiten. Sinds haar ontstaan ontving de Commissie bovendien klachten van individuen die beweerden het slachtoffer te zijn van mensenrechteninbreuken. Zo ontving de VN tot aan de jaren zestig talloze klachten van mensenrechtenschendingen, waarvoor echter geen internationale klachtenprocedure was voorzien. Wanneer dit gebeurde werden de regeringen in kwestie uitgenodigd om zich te verantwoorden, maar de Commissie had dus geen echte actiemiddelen. Een afwijking van het principe van de staatssoevereiniteit was in dit verband niet mogelijk.81 De lidstaten, via de Economische en Sociale Raad, hadden in 1947 reeds expliciet verklaard bij resolutie dat de VN-Mensenrechtencommissie geen bevoegdheid had om actie te ondernemen bij dergelijke klachten. Deze ‘no power’doctrine werd dan ook bekritiseerd.82 Volgens GAER was de Mensenrechtencommissie zo jarenlang niets meer dan een loutere praatbarak voor getalenteerde juristen.83 Staten stonden de VN niet toe om ngo’s te veel ruimte voor inmenging in hun interne zaken te bieden, zeker indien zo mensenrechteninbreuken aan het licht zouden worden gebracht die hen in verlegenheid zouden brengen. Uiteindelijk veranderde de situatie, onder meer omdat de ‘Derde Wereld’ vanaf 1965 effectieve VNmechanismen eiste tegen bepaalde ernstige schendingen, meer bepaald racisme en kolonialisme. Het Internationaal verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (1965) en het Protocol bij het IVBPR (1966) kregen dan ook optionele clausules waarmee de bijhorende comités de bevoegdheid kregen om individuele klachten te ontvangen en beoordelen.84 Uiteindelijk zouden ook de resoluties 1235 (XLII) (6 juni 1967) en 1503 (XLVIII) (27 mei 1970) worden aanvaard, om de “no power”-doctrine enigszins af te zwakken. Aangezien deze laatste de mogelijkheid bieden voor ngo’s om klachten in te dienen, zullen deze hierna kort worden toegelicht.
79
A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 516. 80 M.N. SHAW, International Law (Sixth Edition), Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 306. 81 V. JOOSTEN, “De VN en mensenrechten”, J. WOUTERS en C. RYNGAERT (eds.), De Verenigde Naties: een wereld van verschil?, Leuven, Acco, 2005, 157. 82 M.E. TARDU, “United Nations Response To Gross Violations Of Human Rights: The 1503 Procedure”, Santa Clara Law Review, Vol. 20, 1980, 559. 83 F.D. GAER, “Reality Check: Human Rights Nongovernmental Organisations Confront Governments At The United Nations.”, Third World Quarterly, Vol. 16, N° 3, 1995, 390. 84 M.E. TARDU, “United Nations Response To Gross Violations Of Human Rights: The 1503 Procedure”, Santa Clara Law Review, Vol. 20, 1980, 560.
29
b. ECOSOC-resoluties 1235 (XLII) (6 juni 1967) en 1503 (XLVIII) (27 mei 1970) In 1967 werd ECOSOC-resolutie 1235 (XLII) goedgekeurd, waarmee de basis werd gelegd waarop de Subcommissie ter Voorkoming van Discriminatie en de Bescherming van Minderheden (hierna: de Subcommissie),85 een subcommissie van de Mensenrechtencommissie, de bevoegdheid kreeg om klachten door individuen, groepen of staten zonder formele vereisten in aanmerking te nemen bij het voorbereiden van het verslag voor de Mensenrechtencommissie inzake mensenrechtenschendingen. Op dit jaarlijkse publieke debat werden (en worden) op die manier situaties van grove schendingen van mensenrechten en fundamentele vrijheden in een aantal staten, inclusief staten die een beleid van rassendiscriminatie en apartheid volgden, besproken in openbare zittingen. Aanvankelijk werden namelijk alleen problemen in verband met racisme en kolonialisme in Zuidelijk Afrika besproken. Dit is te verklaren doordat de resolutie als voorbeelden van situaties van ernstige mensenrechtenschendingen verwees naar het apartheidsregime in Zuid-Afrika en de situatie in de door Israël Bezette Palestijnse Gebieden. Het dekolonisatieproces had ertoe geleid dat het ledenaantal van de VN uitbreidde. Deze nieuwe leden, waaronder vele oud-kolonies, vormden een meerderheid en drongen erop aan de rassendiscriminatie en apartheid te veroordelen in VN-verband, vandaar de resolutie.86 De resolutie was voor de rest nochtans in algemene bewoordingen opgesteld en later, toen er meer politieke wil was om ook mensenrechtenschendingen in andere delen van de wereld te veroordelen, werd het mandaat dan ook ruimer ingevuld. De resolutie gaf de Mensenrechtencommissie de bevoegdheid om informatie te onderzoeken die gerelateerd was aan grove systematische schendingen van mensenrechten en fundamentele vrijheden, en om op eigen initiatief een grondige studie te laten uitvoeren van de situatie. Ze kon tevens, indien ze dat nodig achtte, bepaalde situaties of individuele gevallen onderzoeken die ter sprake waren gebracht tijdens de jaarlijkse bijeenkomst. Opdat de resolutie geïmplementeerd zou worden, dient wel sprake te zijn van bloedvergieten of grote onrust. Het moet gaan om specifieke gevallen die een consistente schending van de mensenrechten blijken te zijn. In die zin is de resolutie dus eerder reactief dan proactief. Er dienen dan wel weer geen toelaatbaarheidsvereisten te worden nageleefd.87 Bovendien is deze procedure publiek. De Subcommissie kan zo een resolutie aannemen om de Commissie in te lichten over haar bezorgdheden. Ze kan ook een eigen studie toevoegen. Vervolgens is het aan de Commissie om al dan niet een eigen grondige studie uit te voeren, op grond van haar bevoegdheden onder § 3 van ECOSOC-resolutie 1235, en aanbevelingen te doen aan ECOSOC.88 De procedure maakte het mogelijk voor zowel leden als niet-leden van de Mensenrechtencommissie zich 85
Sinds 1999 veranderde de Economische en Sociale Raad de naam van deze Subcommissie in de Subcommissie ter Bevordering en Bescherming van de Rechten van de Mens. 86 Resolutie 1235 (XLII) van ECOSOC (6 juni 1967), U.N. Doc. E/4393 (1967); A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 27. 87 F. MARTIN, S.J. SCHNABLY, R.J. WILSON, J.S. SIMON and M.V. TUSHNET (eds.), International Human Rights & Humanitarian Law. Treaties, Cases & Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 14. 88 K.J. BURKE, “New United Nations Procedure to Protect Prisoners and Other Detainees”, California Law Review, Vol. 64, N° 1, 1976, 215.
30
publiekelijk uit te spreken over ernstige schendingen, waar ook ter wereld. Hieruit konden verklaringen voortkomen en resoluties met aanbevelingen die voorgelegd werden aan ECOSOC of aan de Algemene Vergadering. Tevens maakte deze procedure het mogelijk dat vanaf de jaren zeventig een uitgebreid netwerk van landenrapporteurs, thematische rapporteurs en werkgroepen de opdracht kregen om ernstige mensenrechtenschendingen te onderzoeken.89 Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds landgerichte procedures, die zich focussen op een bepaalde staat, en anderzijds thematische procedures, die een welbepaald type van mensenrechtenschendingen behandelen, zoals foltering of verdwijningen.90 Speciale Rapporteurs of Vertegenwoordigers ondernamen zo reeds talrijke onderzoeksmissies. De Subcommissie besefte echter dat er nood was aan een meer efficiënt mechanisme om het grote aantal klachten dat het jaarlijks kreeg te kunnen verwerken. Daarom werd ECOSOC-resolutie 1503 (XLVIII) in het leven geroepen, die verder bouwt op resolutie 1235.91 Dit stelde een niet op een verdrag gebaseerd mensenrechtenmechanisme in waardoor de Subcommissie specifieke ‘situaties’ van grove en systematische mensenrechtenschendingen (van burgerlijke en politieke rechten) in overweging kon nemen.92 Een werkgroep van de Subcommissie houdt zich bezig met het selecteren van klachten die een consistent patroon van mensenrechtenschendingen blootleggen, om die vervolgens door te verwijzen naar de Subcommissie, die dan op haar beurt beslist of ze de klachten al dan niet doorverwijst naar de Mensenrechtencommissie. Deze hield zich daardoor jaarlijks bezig met het onderzoeken van individuele klachten van burgers of ngo’s over schendingen die deel uitmaakten van ‘een samenhangend patroon van grove en op betrouwbare wijze gestaafde schendingen van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden’.93 Hoewel de klachten oorspronkelijk werden gebruikt om een algemene trend bloot te leggen, evolueerde de procedure naar een individuele klachtenprocedure.94 Het probleem is echter dat deze procedure niet transparant is, in die zin dat de klager niet op de hoogte wordt gehouden van het verdere verloop van de behandeling van zijn klacht. De procedure verloopt dus in alle vertrouwelijkheid. Het Secretariaat-Generaal brengt de regering in kwestie op de hoogte van de klacht en verzoekt die om antwoord. Er zijn echter reeds effectievere mechanismen voorhanden. Bovendien werd deze procedure gewijzigd door ECOSOC-resolutie 200/3 van 16 juni 2000, die het Secretariaat-Generaal de mogelijkheid biedt om klachten ongegrond te verklaren.95 Deze procedures staan dan wel open voor ngo’s, ze zijn er niet specifiek voor in het leven geroepen. In wat volgt zal de aandacht dan ook uitgaan naar specifiek voor ngo’s in het leven geroepen procedures. 89
P. MALCONTENT en A. HUIJBOOM, De Nederlandse inzet in de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens, IOB Werkdocumenten, 2006, vii. 90 M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van internationaal recht, Antwerpen, Intersentia, 2005, 787. 91 P. HAVER, “The United Nations Sub-Commission on the Prevention of Discrimination and the Protection of Minorities”, Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 21, 1982-1983, 126. 92 F. MARTIN, S.J. SCHNABLY, R.J. WILSON, J.S. SIMON and M.V. TUSHNET (eds.), International Human Rights & Humanitarian Law. Treaties, Cases & Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 12. 93 Resolutie 1503 (XLVIII) van ECOSOC (27 mei 1970), UN Doc. E/4832/Add.1 (1970). 94 A.G. HARRYVAN, J. VAN DER IARST en M.E. VOLTEN, Internationale Organisatie – Samenwerking en Regimevorming in de Internationale Betrekkingen, Assen, Uitgeverij Van Gorcum, 2004, 125. 95 M. BOSSUYT en J. WOUTERS, Grondlijnen van internationaal recht, Antwerpen, Intersentia, 2005, 786.
31
4. DE VERENIGDE NATIES EN NIET-GOUVERNEMENTELE ORGANISATIES 4.1. Inleiding Het is naderhand een traditionele openingszin geworden in de wetenschappelijke literatuur over de Verenigde Naties en ngo’s: ngo’s zijn de laatste decennia steeds prominentere spelers geworden op het internationaal toneel en zijn dankzij het systeem van consultatieve status (infra) en andere speciaal voor hen gecreëerde mechanismen niet meer weg te denken uit het VN-systeem. Nochtans waren ngo’s reeds in de beginjaren van de Verenigde Naties actief in de organisatie. Aanvankelijk was hun aantal er echter beperkt. Zo hadden in 1948 slechts 41 ngo’s consultatieve status bij de Economische en Sociale Raad, terwijl dat er in 1993 reeds 978 en in 2004 zelfs ongeveer 2350 waren.96 Vandaag staat de balans op meer dan 3700 organisaties.97 Hoewel de Volkenbond reeds voorzag in samenwerking met andere organisaties, werden daarmee niet specifiek ngo’s bedoeld, al was dit in de praktijk wel het geval. Het was pas tijdens de San Francisco-onderhandelingen ter oprichting van de VN dat het idee opdook om een meer structurele relatie tussen ngo’s en de nieuwe internationale organisatie in wording uit te werken.98 Deze relatie werd uiteindelijk vormgegeven door artikel 71 VN-Handvest en aanvullende resoluties, waarop hierna zal worden ingegaan. Eerst zal echter opnieuw kort de situatie vóór het ontstaan van de VN en de Volkenbond worden geschetst, bij wijze van korte historische context.
4.2. Ngo’s als lobbyisten: kort historisch overzicht
4.2.1. Situatie vóór 1945 Private verenigingen bestaan reeds verschillende eeuwen. Deze namen de vorm aan van religieuze ordes, stichtingen, vakbonden, wetenschappelijke organisaties e.d.m. In de wetenschappelijke literatuur heeft men echter de neiging om de wortels van de hedendaagse ngo’s, die een vorm zijn van private verenigingen, te situeren in de late renaissance, toen er groepen ontstonden die zich verzetten tegen het beleid van hun regering inzake slavernij en andere sociale kwesties in de achttiende eeuw. Tegen de volgende eeuw begonnen ngo’s steeds intensiever te lobbyen bij regeringen, de publieke opinie te beïnvloeden en effectief veranderingen te verwezenlijken. Hoewel de betrokkenheid van
96
G. J. MCDOUGALL, “A Decade in Human Right Law”, Human Rights Brief, Vol. 11, N° 3, 2004, (12) 13. UN ECONOMIC AND SOCIAL COUNCIL, List of non-governmental organizations in consultative status with the Economic and Social Council as of 1 September 2012, E/2012/INF/6, 5 April 2013, http://csonet.org/content/documents/E2012INF6.pdf (geraadpleegd op 14 maart 2014). 98 N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 228. 97
32
ngo’s in de normcreatie in het internationaal recht een eerder recent fenomeen is, zijn er toch ‘vroege’ voorbeelden, waaronder de Anti-Slavery Society (1839), International Committee of the Red Cross (1863) en de International Law Association (1873).99 Zo was er dus enerzijds reeds de Anti-Slavery Society, die eerst in Groot-Brittannië ontstond in 1823 en vervolgens in 1839 een internationale beweging werd die zich inzette voor het afschaffen van de slavernij en van de slavenhandel. Deze speelde een aanzienlijke rol in de afschaffing van slavernij via de eerste internationale verdragen die daaraan ten grondslag lagen.100 Een tweede beweging die zich inzette voor mensenrechten en die op gang was gekomen in de negentiende eeuw, was die van het Internationaal Comité van het Rode Kruis, op gang gebracht door de Zwitser Henri Dunant. Deze zou de katalysator zijn voor de diplomatieke conferentie in Genève in 1864 waar de eerste Conventie van Genève ‘voor de verbetering van het lot der gewonden en zieken, zich bevindende bij de strijdkrachten te velde’ werd aangenomen, een belangrijk antecedent van het internationaal humanitair recht.101 Tevens waren er reeds ngo’s aanwezig op de twee Haagse vredesconferenties in 1899 en 1907, waarop deze actief deelnamen in de marge van de conferentie, net zoals ngo’s vandaag de dag fora vormen in de schaduw van grote conferenties.102 Hetzelfde geldt voor de International Association for Labour Legislation die het initiatief nam voor het sluiten van internationale arbeidsverdragen in Bern in 1905, 1906 en 1913, als voorlopers van de IAO.103 Rond de eeuwwisseling leidden invloedrijke groepen zoals de Anglo-Oriëntaalse verenigingen tegen opium een campagne die zou uitmonden in het Haagse Opium-verdrag van 1912.104 Op die manier waren ngo’s reeds vanaf de negentiende eeuw betrokken in het proces van normcreatie op een internationaal niveau en bestond rond het midden van de negentiende eeuw reeds een hele waaier aan internationale private verenigingen. Deze verenigingen toonden het bestaan aan van een brede, gevarieerde gemeenschap met interesses in verschillende aangelegenheden (sociale kwesties, humanitaire aangelegenheden, mensenrechten, e.d.m.) en van de erkenning dat er nood was aan internationale samenwerking om effectief te zijn. Veel van deze verenigingen kwamen op geregelde basis bijeen en installeerden permanente secretariaten. De werkzaamheden van deze organisaties waren zeer belangrijk voor het beïnvloeden van regeringen in hun beleidskeuzes en voor het stimuleren van acties op een mondiaal niveau.105 Het eerste verdrag dat voorzag in mogelijkheden voor ngo’s om een bijdrage te leveren was het verdrag uit 1905 dat het Internationaal Landbouw Instituut creëerde. Dit instituut diende bij het voorleggen aan regeringen van ontwerpmaatregelen steeds alle noodzakelijke bronnen van informatie te raadplegen, waaronder advies van internationale 99
G.E. EDWARDS, “Assessing the Effectiveness of Human Rights Non-Governmental Organizations(NGOs) from the Birth of the United Nations to the 21st Century: Ten Attributes of Highly Successful Human Rights NGOs”, Michigan State Journal of International Law, Vol. 18, 2010, 170-171. 100 E. LAWSON (ed.), Encyclopedia of Human Rights (second edition), Washington, Taylor & Francis, 1991, xxi. 101 E. LAWSON (ed.), Encyclopedia of Human Rights (second edition), Washington, Taylor & Francis, 1991, xxi. 102 N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 228. 103 T. VAN BOVEN, “The Role Of Non-Governmental Organizations In International Human Rights Standard-Setting: A Prerequisite Of Democracy”, California Western International Law Journal, Vol. 20, 1990, 209-210. 104 P.J. SIMMONS, “Learning to Live with NGOs”, Foreign Policy, N° 112, 1998, 84. 105 M.N. SHAW, International Law (Sixth Edition), Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 1283.
33
of andere landbouwcongressen, landbouwverenigingen e.d.m.106 Ook in de Volkenbond vond in de praktijk een nauwe samenwerking plaats met ngo’s, zoals vrouwenorganisaties, de League of Nations Associations, de Rode Kruisverenigingen en de Internationale Kamer van Koophandel, ook al werd daar niet expliciet in voorzien.107 Tijdens het opstellen van het Grondverdrag van de Volkenbond werd artikel 25 overeengekomen, waarin enkel het Rode Kruis wel expliciet bij naam werd genoemd, wat leidde tot een nauwe samenwerking tussen beide. Maar toch zou tegen de vroege jaren twintig dus ook een praktijk ontstaan waarin de Volkenbond actief zou samenwerken met onofficiële organisaties en dit gedurende heel zijn bestaan.108 Met andere woorden, ook vóór 1945 waren ngo’s reeds actief in het domein van (internationale) standaardsetting.
4.2.2. Situatie na 1945 Na W.O.II namen de ngo’s toe in aantal. Ngo’s hadden er niet alleen voor gezorgd dat het VNHandvest verwijzingen bevatte naar mensenrechten, die zo een officiële doelstelling werden van de VN (supra), maar hadden er tevens voor gezorgd dat de relatie met ngo’s – de civil society – vanaf het begin een van de prioriteiten zou zijn van de VN. Tijdens de Dumbarton Oaks-onderhandelingen was hiervan nog geen sprake, maar tijdens de San Francisco-onderhandelingen hadden de aldaar aanwezige ngo’s daar verandering in gebracht, zoals hogerop reeds werd uiteengezet. De UVRM betekende het begin van het moderne tijdperk van transnationaal activisme. De oprichting van Amnesty International in 1961 (infra) en de focus van de organisatie op individuele leden die zich inzetten voor individuele slachtoffers, betekende niet alleen een belangrijke vernieuwing in de ontwikkeling van mensenrechten in het algemeen, maar tevens in de ontwikkeling van een globale massabeweging die initiatieven ondernam om het werk van de VN te ondersteunen en aan te vullen.109 In het volgend hoofdstuk zal hier dieper op worden ingegaan. Vanaf de jaren zeventig nam het aantal mensenrechtenverdragen toe, wat ook gepaard ging met een toename van het aantal ngo’s. Het is echter sinds de jaren tachtig en vooral de jaren negentig dat de rol van ngo’s zou gaan toenemen, in die mate dat men zich begon af te vragen of ngo’s niet een soort ‘soeverein recht’ begonnen uit te oefenen dat in het verleden altijd exclusief werd voorbehouden voor staten. Ngo’s begonnen met andere woorden op ingrijpender wijze de dominante positie van staten in de wereldpolitiek uit te dagen. Bovendien besloten ook verschillende staten zelf vanaf de jaren zeventig en tachtig dat het promoten van mensenrechten in andere landen een legitiem doel was van 106
S. CHARNOVITZ, “Nongovernmental Organizations and International Law”, The American Journal of International Law, Vol. 100, N° 2, 2006, 357. 107 N. SYBESMA-KNOL, The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013, 228. 108 M.M. GUNTER, “Toward A Consultative Relationship Between The United Nations And Non-Governmental Organizations?”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 1977, Vol. 10, 559-560. 109 W.P. NAGAN en L. ATKINS, “The International Law of Torture: From Universal Proscription to Effective Application and Enforcement”, Harvard Human Rights Journal, Vol. 14, 2001, 96.
34
hun buitenlandse politiek, alsook een authentieke uitdrukking van hun nationaal belang. Dit alles was deels te danken aan de interactie van staten met een groeiend wereldwijd mensenrechtennetwerk.110 Er worden nu vele positieve verwezenlijkingen toegeschreven aan ngo’s, zowel wat hun bijdrage tot de totstandkoming van juridische instrumenten betreft, als bijvoorbeeld hun tussenkomst in rechtszaken, waarin ze bewijzen kunnen leveren, zoals het geval was op het proces tegen Milosevic. Ngo’s hebben dan ook meer prestige binnen de VN dan ooit tevoren en vaak ook ruimere mandaten dan in het verleden, alsook netwerken die een ruimere waaier aan mensenrechten en internationale actoren onderzoeken. Bovendien hebben ngo’s vandaag de dag meer mogelijkheden dankzij de media.111 Er wordt dan ook erkend dat de activiteiten van niet-statelijke actoren vandaag de dag een essentiële dimensie zijn geworden van het publieke leven op alle niveaus en in alle delen van de wereld. In wat volgt zal eerst het begrip ‘niet-gouvernementele organisatie’ toegelicht worden, om vervolgens in te gaan op het juridisch statuut van ngo’s en hun relatie met de VN.
4.3. Het begrip ‘niet-gouvernementele organisatie’
4.3.1. Inleiding Vooraleer dieper in te gaan op relatie van ngo’s met de VN, dient eerst verdere uitleg te worden gegeven over het begrip ‘ngo’. In tegenstelling tot internationale organisaties vormen ngo’s een heel specifieke tak van niet-statelijke actoren en hen definiëren kan op verschillende manieren, die altijd wel een beetje te wensen overlaten. Het is alleszins geen sinecure en er bestaan verschillende definities, afhankelijk van auteur tot auteur en afhankelijk van de aard van de definitie, die hetzij juridisch, hetzij meer sociologisch is. Hierna zullen enkele definities worden weergegeven, maar eerst zal kort worden stilgestaan bij de herkomst van het begrip.
4.3.2. Herkomst Het staat alvast buiten kijf dat de term ‘niet-gouvernementele organisatie’ reeds vlak na W.O.I voorkwam in een boek van DWIGHT W. MORROW over internationale samenwerking. Daarin stelde hij ‘niet-gouvernementele organisaties’ tegenover organisaties samengesteld uit soevereine staten. Bij de oprichting van de Volkenbond werd geen melding gemaakt van ‘ngo’s’, wel sprak men toen over onofficiële, niet-publieke, vrijwillige of private organisaties. Het begrip dook vervolgens weer op in 110
C. ÇAKMAK, “The Role of NGOs in the Norm Creation Process in the Field of Human Rights”, Alternatives: Turkish Journal of International Relations, Vol. 3, N° 1, 2004, 101 + 115. 111 R.C. BLITT, “Who Will Watch The Watchdogs? Human Rights Nongovernmental Organizations And The Case For Regulation”, Buffalo Human Rights Law Review, Vol. 10, 2004 (261), 261-262.
35
1943, toen academici die gespecialiseerd waren in internationaal recht de term ngo begonnen te gebruiken.112 Met andere woorden, de term werd niet voor het eerst geïntroduceerd door de VN, die aan de hand van artikel 71 van het VN-Handvest de mogelijkheid voorzag voor ngo’s om advies te verlenen aan en contact te onderhouden met ECOSOC, zoals verder zal worden verduidelijkt.113 Wel werd de term in de context van ECOSOC geïntroduceerd binnen het VN-systeem. Hierdoor kon ECOSOC haar relatie verduidelijken met wat voorheen ‘private organizations’, ‘international institutes’, ‘international unions’ en ‘international organizations’ werden genoemd. Voortaan zou de VN in haar eigen systeem spreken over ‘niet-gouvernementele organisaties’, zijnde organisaties die consultatieve status (infra) hadden bij haar, al vond deze term uiteindelijk ook ingang in de gewone omgangstaal, buiten het juridische jargon om.114 De term was er gekomen in 1945 om in het VNHandvest een onderscheid te kunnen maken tussen enerzijds de raadplegingsprocedures voor de intergouvernementele gespecialiseerde agentschappen en anderzijds die voor internationale private organisaties.115 Nu zal kort worden ingegaan op de definitie van het begrip.
4.3.3. Definitie van een niet-gouvernementele (mensenrechten)organisatie Artikel 71 VN-Handvest introduceert dan wel het begrip voor het eerst, het biedt echter geen definitie, hoewel de VN los van dit artikel daartoe wel een poging had ondernomen. Volgens die poging is een ngo elke organisatie die niet door een regering of groep van regeringen is opgericht en die geen geweld gebruikt of predikt, noch uit is op winst, maar die wel politieke en maatschappelijke invloed nastreeft.116 Amnesty International beantwoordt volledig aan deze definitie, hoe ruim ze ook is omschreven. Een poging tot het definiëren van ngo’s werd ook ondernomen door MARTENS en zij concludeerde dat een goede definitie er als volgt uitziet: “NGOs are formal (professionalized) independent societal organizations whose primary aim is to promote common goals at the national or international level.”117
Volgens een definitie van de Secretaris-Generaal van de VN in 1994 is een ngo dan weer: 112
S. CHARNOVITZ, “Nongovernmental Organizations and International Law”, The American Journal of International Law, Vol. 100, N° 2, 2006, 351. 113 Op heden wordt die mogelijkheid ook voorzien voor ngo’s in andere gespecialiseerde VN-organisaties; K. MARTENS, “Mission Impossible? Defining Nongovernmental Organizations.”, Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, Vol. 13, N° 3, September 2002, 271. 114 R.C. BLITT, “Who Will Watch The Watchdogs? Human Rights Nongovernmental Organizations And The Case For Regulation”, Buffalo Human Rights Law Review, Vol. 10, 2004 (261), 279. 115 C. ÇAKMAK, “The Role of NGOs in the Norm Creation Process in the Field of Human Rights”, Alternatives: Turkish Journal of International Relations, Vol. 3, N° 1, 2004, 105. 116 B.J.M. ARTS, “Naar een mondiale democratie? De rol van “niet-statelijke actoren”, De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat., E.R. ENGELEN en M. SIE DHIAN HO (red.), Amsterdam, University Press, 2004, 100. 117 K. MARTENS, “Mission Impossible? Defining Nongovernmental Organizations”, Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, Vol. 13, N° 3, September 2002, 282.
36
“A non-profit entity whose members are citizens or associations of citizens of one or more countries and whose activities are determined by the collective will of its members in response to the needs of the members or of one or more communities with which the NGO cooperates.”118
EDWARDS definieert een ngo als een groep die privaat is, onafhankelijk, non-profit, doelgericht en niet opgericht of gecontroleerd wordt door een regering.119 Definities van ngo’s liggen echter zodanig uiteen, dat ze zelfs tegengesteld kunnen zijn aan elkaar. Zo definiëren sommigen ngo’s als vele verschillende types van organisaties die niet aan een regering gebonden zijn, waaronder dan zelfs multinationals, nationale bevrijdingsgroepen en vele andere. Anderen zien ngo’s dan louter als nonprofit organisaties.120 Dit zijn slechts voorbeelden van hoe het concept ngo gedefinieerd kan worden. Het is dan ook een term die vele ladingen dekt en nooit eenduidig gedefinieerd werd. Aangezien het niet het opzet is van deze masterscriptie om de definitie van ngo’s volledig uit te spitten, kan het hier volstaan er op te wijzen dat er nog heel wat discussie heerst en dat er geen eenduidige definitie bestaat van een ngo. Dit geldt overigens ook voor het definiëren van niet-gouvernementele mensenrechtenorganisaties als specifieke tak van ngo’s. TSUTSUI en MIN WOTIPKA definiëren ze als die ngo’s die bezorgd zijn om de bevordering en de bescherming van mensenrechten op lange termijn, waarmee bedoeld wordt dat gestreefd wordt naar duurzame oplossingen in de vorm van sociale veranderingen. Volgens hen zijn dergelijke organisaties niet-gouvernementeel omwille van hun onafhankelijke, niet aan regeringen gebonden leden, en internationaal in die zin dat de leden uit minstens twee landen afkomstig zijn.121 Deze definitie geeft overigens ook mooi weer waar het ook bij Amnesty om draait (infra), maar lijkt het begrip wel te beperken tot internationale ngo’s. EDWARDS geeft aan dat een mensenrechten-ngo op zijn minst moet beantwoorden aan de definitie van een ngo – een groep die privaat is, onafhankelijk, non-profit, doelgericht en niet opgericht of gecontroleerd wordt door een regering. Daarenboven moet deze ook als voornaamste doelstelling het promoten en beschermen van internationaal erkende mensenrechten hebben. Het gaat om een ruime definitie, die alle ngo’s omvat die de menselijke waardigheid promoten in verschillende rechtstakken.122 Voor het verdere verloop van deze master-
118
UNITED NATIONS, Economic and Social Council, Open-ended Working Group on the review of arrangements for consultations with non-governmental organizations; Report of the Secretary General, UN DOC. E/AC.70/1994/5 (1994). 119 G.E. EDWARDS, “Assessing the Effectiveness of Human Rights Non-Governmental Organizations(NGOs) from the Birth of the United Nations to the 21st Century: Ten Attributes of Highly Successful Human Rights NGOs”, Michigan State Journal of International Law, Vol. 18, 2010, 170. 120 K. MARTENS, “Examining the (Non-)Status of NGOs in International Law”, Indian Journal of Global Legal Studies, Vol. 10, 2003, 2. 121 K. TSUTSUI en C. MIN WOTIPKA, “Global Civil Society and the International Human Rights Movement: Citizen Participation in Human Rights International Nongovernmental Organizations”, Social Forces, Vol. 83, N° 2, 2004, 591. 122 G.E. EDWARDS, “Assessing the Effectiveness of Human Rights Non-Governmental Organizations(NGOs) from the Birth of the United Nations to the 21st Century: Ten Attributes of Highly Successful Human Rights NGOs”, Michigan State Journal of International Law, Vol. 18, 2010, 172-173.
37
proef is het echter niet noodzakelijk dieper in te gaan op deze problematiek. Het is dan ook de VN zelf die zal beslissen of een bepaalde organisatie als ngo kan worden opgenomen in haar systeem. Hierna zal de aandacht uitgaan naar de vraag of ngo’s al dan niet een specifiek juridisch statuut hebben.
4.4. Juridisch statuut van ngo’s Wanneer gekeken wordt naar het juridisch statuut van ngo’s, is het zo dat ze nooit als houders van internationale rechtspersoonlijkheid erkend werden, al moet hier wel opgemerkt worden dat het Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRK) als ngo een speciale positie inneemt binnen het internationale recht en wordt beschouwd als een organisatie sui generis.123 De Algemene Vergadering erkende het speciale statuut van het Rode Kruis door het ICRK in 1990 en de Internationale Federatie van Rode Kruisverenigingen in 1994 het statuut te geven van waarnemer.124 In het algemeen echter hebben ngo’s dus geen bijzonder juridisch statuut in het internationaal recht. Nochtans bestaat er een relevant juridisch instrument dat in dit opzicht verhelderend kan werken, namelijk de European Convention on the Recognition of the Legal Personality of International Non-Governmental Organizations, die werd aangenomen door de Raad van Europa in 1986. Het nadeel van dit verdrag is echter dat er tot nu toe slechts negen verdragsstaten zijn en dat het bovendien niet voorziet in een procedure voor de erkenning van de internationale rechtspersoonlijkheid van ngo’s op het internationaal niveau. Het verdrag is echter relevant in die zin dat het wel bepaalt dat wanneer een ngo internationale rechtspersoonlijkheid heeft verkregen in het land waarin het zijn hoofdzetel heeft, dit ook zal worden erkend in andere verdragsstaten.125 Het gaat hier dus niet echt om een internationale rechtspersoonlijkheid, aangezien die enkel erkend wordt in bepaalde staten die verdragspartij zijn en niet noodzakelijk daarbuiten. Interessant in dit verband is ook dat de Belgische wetgeving zo goed als de enige is die voor internationaal opererende ngo’s een wettelijke basis voorziet voor hun definitie en hun statuut, zelfs voor ngo’s met een hoofdkwartier in het buitenland.126 Opnieuw gaat dit echter niet over een internationaal statuut. Daarom ga ik er niet verder op in. Het gebrek aan een internationaal statuut voor ngo’s brengt heel wat problemen met zich mee. Sinds het VN-systeem in 1996 ook consultatieve status voorzag voor nationale ngo’s (infra), werd de deur opengezet voor misbruiken. Dit heeft ertoe geleid dat regeringen dit systeem zijn gaan misbruiken en ‘hun’ ngo’s als het ware als een Trojaans paard zijn gaan binnenloodsen in de VN om er vervolgens
123
K. MARTENS, “Mission Impossible? Defining Nongovernmental Organizations”, Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, Vol. 13, N° 3, September 2002, 271-272 + 275. 124 M.T. KAMMINGA, “The Evolving Status of NGOs under International Law: A Threat to the Inter-State System?”, P. ALSTON (ed.), Non-State Actors and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 99. 125 M.T. KAMMINGA, “The Evolving Status of NGOs under International Law: A Threat to the Inter-State System?”, P. ALSTON (ed.), Non-State Actors and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 95. 126 K. MARTENS, “Examining the (Non-)Status of NGOs in International Law”, Indian Journal of Global Legal Studies, Vol. 10, 2003, 22.
38
hun belangen waar te nemen.127 Concluderend kan gesteld worden dat het internationaal juridisch statuut van ngo’s nog niet is vastgelegd en dat dit heel wat problemen met zich meebrengt. Er zijn echter andere mechanismen die voor ngo’s desalniettemin een rol voorzien binnen de VN, zoals de consultatieve status.
4.5. Juridische basis van de relatie tussen de VN en ngo’s
4.5.1. Artikel 71 VN-Handvest: consultatieve status bij ECOSOC Hogerop werd reeds aangehaald dat artikel 71 VN-Handvest een ongeziene relatie creëerde tussen belangengroepen en een intergouvernementeel orgaan, zijnde de Economische en Sociale Raad. Aangezien het VN-Handvest onder grote invloed van ngo’s was tot stand gekomen en de oprichters van de VN inzagen dat ngo’s het potentieel bezaten om positieve bijdragen te leveren aan de nieuwe organisatie, werd ervoor gekozen de band tussen de VN en ngo’s formeel te verankeren in artikel 71 VN-Handvest.128 Concreet ziet het artikel er als volgt uit: “The Economic and Social Council may make suitable arrangements for consultation with non-governmental organizations which are concerned with matters within its competence. Such arrangements may be made with international organizations and, where appropriate, with national organizations after consultation with the Member of the United Nations concerned.”129 De incorporatie van artikel 71 maakt de VN de eerste internationale organisatie die ngo’s actief laat participeren. Ngo’s werden zo voor het eerst erkend in het internationaal recht. Het was de bedoeling dat de publieke opinie vertegenwoordigd zou worden binnen de VN en er toegang werd verschaft aan groepen met expertise in domeinen die belangrijk zijn binnen ECOSOC, zoals bleek uit een rapport van het toen pas opgerichte ECOSOC Committee on NGOs (CONGO).130 Het artikel voorzag echter dat ECOSOC een beroep mag doen op ngo’s. Het ging dus eerder om een mogelijkheid dan om een plicht. Hoewel artikel 71 consultatieve mogelijkheden biedt voor ngo’s met consultatieve status binnen ECOSOC, was het dus niet zo dat een individuele ngo een op het Handvest gebaseerd recht had
127
K. MARTENS, “Examining the (Non-)Status of NGOs in International Law”, Indian Journal of Global Legal Studies, Vol. 10, 2003, 8. 128 M. PRASAD, “The Role of Non-Governmental Organizations in the New United Nations Procedures for Human Rights Complaints”, Journal of International Law and Policy, Vol. 5, 1975, 441. 129 Artikel 71 VN-Handvest. 130 M.M. GUNTER, “Toward A Consultative Relationship Between The United Nations And Non-Governmental Organizations?”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 1977, Vol. 10, 561.
39
om te worden geconsulteerd in een specifieke situatie.131 Daarnaast maakte dit artikel ook duidelijk dat enkel de internationale ngo’s in aanmerking kwamen voor de consultatieve status. Bovendien valt op dat ngo’s in 1945 nog geen centrale rol kregen bij de meer ‘essentiële’ organen van de VN, zoals de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad.132 Niet-gouvernementele inmenging in ‘harde’ politieke kwesties zoals vrede, veiligheid en ontwapening werden niet aanvaard volgens de oorspronkelijke filosofie van het VN-Handvest. Nochtans is dit op heden niet langer geval, zoals onder meer duidelijk wordt gemaakt door de inmenging van ngo’s, waaronder Amnesty International, tijdens de onderhandelingen over het VN-Wapenhandelverdrag van 2013.133 Hoe dan ook, er werd in 1945 geen bepaling voorzien in het Handvest die ngo’s rechten schonk in andere VN-organen. Tot slot dient er ook nog op te worden gewezen dat dit artikel eigenlijk gewoon een praktijk die reeds bestond bevestigde en dus in die zin niet revolutionair te noemen was. Zoals hogerop werd uitgelegd, was er reeds tijdens het bestaan van de Volkenbond ruimte voor samenwerking met ngo’s, zij het in grote mate onofficieel. De procedurele middelen waarover ngo’s nu beschikten dankzij hun consultatieve status, hielden onder meer in dat ze vanaf nu rapporten mochten voorbereiden, klachten mochten indienen, het internationaal recht mochten promoten en dat ze mochten lobbyen bij nationale en internationale organen. Ze schonken ngo’s met andere woorden een beperkte vorm van macht in vergelijking tot die van staten.134 Dit is overigens tot op heden nog steeds het geval, zelfs in meerdere mate. Toch was er ook een zekere ‘schaduwzijde’ aan de formele verankering van de relatie. Artikel 71 beperkte namelijk de vroegere praktijken doordat ngo’s nu slechts mochten optreden binnen het mandaat dat hen werd toevertrouwd (en dus binnen het kader van ECOSOC), wat in contrast stond met de mogelijkheid voor vertegenwoordigers van gespecialiseerde VN-agentschappen en lidstaten, die niet louter geconsulteerd werden zoals de ngo’s, maar die actief konden deelnemen aan de onderhandelingen binnen ECOSOC.135 Desalniettemin werd artikel 71 al gauw ruimer ingevuld dan wat de eigenlijke tekst voorschreef. Het werd de basis bij uitstek voor de inspanningen van ngo’s om het internationaal recht te versterken. Ook al verwijst artikel 71 enkel naar ECOSOC, toch werd de praktijk van de consultatieve status voor ngo’s geleidelijk aan een gevestigde praktijk doorheen heel het VN-systeem.136 Tal van gespecialiseerde VN-organisaties en -conferenties hebben nu voorzieningen voor zowel lokale als nationale of internationale ngo’s, zoals de mogelijkheid om agendapunten
131
S. CHARNOVITZ, “Nongovernmental Organizations and International Law”, The American Journal of International Law, Vol. 100, N° 2, 2006, 357. 132 R.C. BLITT, “Who Will Watch The Watchdogs? Human Rights Nongovernmental Organizations And The Case For Regulation”, Buffalo Human Rights Law Review, Vol. 10, 2004, 274. 133 T. VAN BOVEN, “The Role Of Non-Governmental Organizations In International Human Rights Standard-Setting: A Prerequisite Of Democracy”, California Western International Law Journal, Vol. 20, 1990, 208. 134 A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 516. 135 D. OTTO, “Nongovernmental Organizations in the United Nations System: The Emerging Role of International Civil Society”, Human Rights Quarterly, Vol. 18, 1996, 109. 136 S. CHARNOVITZ, “Nongovernmental Organizations and International Law”, The American Journal of International Law, Vol. 100, N° 2, 2006, 358.
40
in te dienen, nota’s te laten circuleren, spreektijd te benutten en vergaderingen bij te wonen.137 Zelfs in het Rome Statuut dat het Internationaal Strafhof in het leven riep, werd een bepaling opgenomen die een grote rol weglegde voor ngo’s, namelijk artikel 15 (2), wat hen zelfs op dezelfde hoogte stelt als staten en intergouvernementele organisaties.138 Ook andere intergouvernementele organisaties, zoals de OVSE en de Raad van Europa, hebben het voorbeeld van de VN gevolgd en ngo’s opgenomen in hun institutionele kader. Ondanks de brede waaier aan mogelijkheden die de consultatieve status biedt, zijn er toch nog steeds beperkingen. Zo mogen ngo’s niet stemmen binnen ECOSOC en nemen ze de werkzaamheden binnen de Algemene Vergadering louter waar.139 Toch kregen ngo’s heel wat mogelijkheden dankzij artikel 71. In wat volgt zal worden nagegaan op welke wijze artikel 71 werd geïmplementeerd.
4.5.2. Implementatie van artikel 71 VN-Handvest: relevante ECOSOC-resoluties
a. Vóór 1996 In haar allereerste zitting riep de Algemene Vergadering de Economische en Sociale Raad op om de relevante bepalingen van het Handvest zo ‘snel mogelijk’ te implementeren. Artikel 71 was namelijk veel te vaag geformuleerd om praktisch werkbaar te zijn. ECOSOC reageerde met het aanvaarden van resolutie 2/3 van 21 juni 1946, die voorzag in tijdelijke ad hoc regels voor het toekennen van de consultatieve status aan ngo’s.140 Dit werd overigens beschouwd als een berekende toegeving aan de ngo’s uit de Verenigde Staten.141 Vanaf 1948 begon ECOSOC vervolgens met het toekennen van de consultatieve status. Niet lang daarna werd deze samenwerking opnieuw formeel geregeld door ECOSOC-resolutie 288 B(X) van 27 februari 1950. Deze resolutie deelde ngo’s in drie categorieën in – A, B en C – waarbij de eerste twee invloed konden uitoefenen op de onderhandelingen en besluitvorming binnen ECOSOC, doordat ze geschreven documenten mochten voorleggen en mondelinge presentaties konden geven telkens dat nodig was. Deze resolutie vereiste dat de ngo’s in kwestie erkend internationaal aanzien hadden en een substantieel deel vertegenwoordigden van de personen in het specifieke veld waarin de ngo actief was. Bovendien konden alleen internationale ngo’s de consultatieve status verkrijgen. 137
B.J.M. ARTS, “Naar een mondiale democratie? De rol van ‘niet-statelijke actoren”, De staat van democratie. Democratie voorbij de staat, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2004, 100. 138 M.T. KAMMINGA, “The Evolving Status of NGOs under International Law: A Threat to the Inter-State System?”, P. ALSTON (ed.), Non-State Actors and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 94. 139 A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 516. 140 M. PRASAD, “The Role of Non-Governmental Organizations in the New United Nations Procedures for Human Rights Complaints”, Journal of International Law and Policy, Vol. 5, 1975, 442. 141 A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 515.
41
Naderhand werd ook deze resolutie vervangen door ECOSOC-resolutie 1296 (XLIV) van 23 mei 1968.142 Deze laatste zette tevens uiteen aan welke voorwaarden voldaan diende te worden om als ngo de consultatieve status te verkrijgen. In het eerste deel van de resolutie werden de principes uiteengezet die toegepast moesten worden wanneer de VN zich beriep op de consultatieve status van ngo’s. Zo moesten de ngo’s zich bezighouden met zaken die vallen binnen de bevoegdheden van ECOSOC, namelijk internationale economische, sociale, educatieve, gezondheids-, wetenschappelijke, technologische en andere gelijkaardige zaken, alsook mensenrechten. Vanzelfsprekend mochten de ngo’s ook niet ingaan tegen de principes van het Handvest. Verder dienden de ngo’s een representatief karakter te hebben en een erkend internationaal aanzien. De organisaties moesten een substantieel deel van de bevolking of van de groep personen die binnen hun bevoegdheid vielen vertegenwoordigen, die waar mogelijk uit een groot aantal landen uit verschillende delen van de wereld kwamen. De organisaties moesten tevens een hoofdkwartier met een kantoor hebben.143 Er waren drie categorieën van consultatieve status. Ngo’s behorende tot categorie I hadden een algemene interesse in het werk van de VN, die behorende tot categorie II waren slechts geïnteresseerd in enkele specifieke aspecten van de VN-agenda en de ngo’s op de ‘Roster’ hadden nog een beperktere interesse.144 Het is tenslotte aan ECOSOC om te bepalen of aan alle voorwaarden is voldaan.145 Deze resolutie was tot 1996 ook toepasselijk op de verhouding tussen Amnesty en de VN.
b. Sinds 1996 Tijdens de reeksen wereldconferenties begin jaren negentig hebben ngo’s actief geparticipeerd, wat ertoe geleid heeft dat ze nog meer dan tevoren werden erkend als invloedrijke actoren in de internationale betrekkingen. Ook de reactie van de VN lag in die lijn. Erkennende dat samenwerking met ngo’s heel wat potentieel heeft, ondernam ze initiatieven om die samenwerking nog te versterken.146 Dit leidde er naderhand toe dat resolutie 1296 (XLIV) werd vervangen door ECOSOCresolutie 1996/31 van 25 juli 1996, wat op zijn beurt ertoe heeft geleid dat ECOSOC eindelijk haar relaties met ngo’s conform artikel 71 heeft gebracht, aangezien de consultatieve relatie nu ook
142
G.E. EDWARDS, “Assessing the Effectiveness of Human Rights Non-Governmental Organizations(NGOs) from the Birth of the United Nations to the 21st Century: Ten Attributes of Highly Successful Human Rights NGOs”, Michigan State Journal of International Law, Vol. 18, 2010, 178. 143 Resolutie 1296 van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (23 mei 1968), U.N. Doc. E/RES/1269 (1968). 144 M.H. POSNER en C. WHITTOME, “The Status of Human Rights NGOs”, Columbia Human Rights Law Review, Vol. 25, 1994, 286. 145 W. SCHOENER, “Non-Governmental Organizations and Global Activism: Legal and Informal Approaches”, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 4, 1997, 542. 146 K. MARTENS, “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 1050-1051.
42
nationale organisaties omvat.147 De resolutie beschrijft de algemene vereisten waaraan ngo’s moeten voldoen, waarvan de meesten ook terug te vinden zijn in de databank van de Union of International Associations (UIA). Een aantal van deze vereisten zijn het hebben van een permanent hoofdkwartier, een uitvoerend orgaan en een democratisch aangenomen statuut en financiële onafhankelijkheid van regeringsinstellingen.148 Eerder dan de vorige resolutie te vervangen, bouwt deze resolutie voort op de vorige en wijzigt ze deze op een aantal punten. Zo dienen ngo’s die de consultatieve status willen verkrijgen nu hetzij een erkende status of reputatie, hetzij een representatief karakter te hebben. Er zijn tevens bijkomende vereisten bijgekomen, waaronder de vereiste van een democratisch aangenomen statuut. Er zijn nog steeds drie categorieën van consultatieve status: (1) de algemene, (2) de specifieke en (3) de Roster. Binnen de eerste categorie vallen grote ngo’s wiens werk bijna alle agenda-items van ECOSOC omvat, terwijl ngo’s met de tweede status er slechts een beperkt aantal vertegenwoordigen.149 Ngo’s die zijn ingeschreven op de Roster zijn ngo’s die occasioneel een bijdrage leveren tot ECOSOC.150 Op de exacte modaliteiten van de consultatieve status ga ik verder niet in, aangezien dit een heel technische materie is. In het volgende hoofdstuk zal waar nodig worden teruggekomen op de voor Amnesty relevantste modaliteiten van de consultatieve status.
4.6. Belang van (mensenrechten-)ngo’s binnen de VN Wat het belang is van ngo’s in de internationale relaties vat THAKUR in volgende punten samen: ze zijn van groot belang in het bewustmakingsproces en de promotie van waarden; ze helpen mee bij het opstellen van de agenda van de VN; ze verrichten lobbywerk; ze houden controle op de naleving van internationale overeenkomsten e.d.m.; tenslotte kunnen ze ook directe actie ondernemen.151 Hoewel ngo’s niet kunnen wedijveren met regeringen wat hun directe impact op alle burgers van een land betreft, weten ze wel degelijk op zekere terreinen invloed uit te oefenen op de acties van regeringen. Ze hebben steeds een heel scala aan strategieën achter de hand en kunnen hun doelen en tactieken aanpassen wanneer dit wenselijk is. Wat voor hen centraal staat, is het verschaffen van informatie en hun hele netwerk van publieke belangengroepen.152 Welke plaats Amnesty International inneemt in deze context, zal verderop aan bod komen. Eerst zal op enkele van deze ngo-activiteiten binnen de VN nader worden ingegaan. 147
M.T. KAMMINGA, “The Evolving Status of NGOs under International Law: A Threat to the Inter-State System?”, P. ALSTON (ed.), Non-State Actors and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 97. 148 K. MARTENS, “Examining the (Non-)Status of NGOs in International Law”, Indian Journal of Global Legal Studies, Vol. 10, 2003, 16. 149 Net zoals Amnesty International, die zich alleen focust op mensenrechten. 150 C. ALGER, “The Emerging Roles of NGOs in the UN System: From Article 71 to a People's Millennium Assembly”, Global Governance, Vol. 8, 2002, 95. 151 R. THAKUR, “Amnesty International and the United Nations”, Journal of Peace Research, Vol. 31, N° 2, 1994, 153. 152 C.E. WELCH, JR., “Amnesty International and Human Rights Watch. A Comparison.”, C.E. WELCH, JR., NGOs and Human Rights. Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, 86.
43
Op heden hebben ngo’s tal van mogelijkheden om samen te werken met de VN. Eens ngo’s consultatieve status verkregen hebben, worden hun vertegenwoordigers toegelaten op alle bijeenkomsten van ECOSOC en alle officiële subsidiaire organen. Vóór de jaren negentig was het echter moeilijk voor ngo’s om toegang te krijgen tot de informele bijeenkomsten. De verdere mogelijkheden hangen af van de categorie van consultatieve status. Het recht om te participeren in de onderhandelingen in ECOSOC zelf is slechts weggelegd voor enkele ngo’s, voornamelijk die met een algemene consultatieve status. Deelname aan onderhandelingen in de subsidiaire organen is op grotere schaal mogelijk. Dit is des te meer het geval naarmate het orgaan dat de beslissingen neemt kleiner en het publieke profiel lager is. Ook de mate van techniciteit speelt daarbij een rol. Hoe technischer de materie en hoe ervarener de ngo-vertegenwoordigers, des te groter is de kans dat ze worden toegelaten op de onderhandelingstafel.153 Doorheen de tijd stonden de deuren van de VN-instellingen echter steeds meer en meer open voor ngo’s. Opvallend genoeg vergaderen nu zelfs de leden van de Veiligheidsraad met ngo-vertegenwoordigers, een gewoonte die reeds zijn wortels kent in 1977. De reden waarom de invloed van ngo’s de laatste decennia is toegenomen binnen de VN, is deels dat de meeste ngo’s zich toespitsen op een specifiek thema of een specifieke set van thema’s, in tegenstelling tot staten, die vele functies moeten vervullen. Voor ngo’s zijn deze thema’s prioritair, terwijl dit voor de staten in kwestie niet noodzakelijk het geval is.154 Bovendien kunnen ngo’s ook buiten intergouvernementele fora hun eigen fora uitbouwen, onafhankelijk van om het even welke overheid. Eens ze worden toegelaten binnen de VN-instellingen, spelen ze in de eerste plaats een belangrijke rol als informatieleveranciers. Ze verzamelen en verspreiden informatie rond beweerde mensenrechteninbreuken. De VN vertrouwt enorm op dergelijke informatie die ngo’s aanreiken. Wat mensenrechtenngo’s reeds aangetoond hebben, is dat individuen kunnen worden beschermd tegen mensenrechtenschendingen dankzij de techniek van de ‘mobilization of shame’ (infra), die inhoudt dat ngo’s bepaalde staten aan de schandpaal nagelen en zo te kijk zetten voor de internationale gemeenschap. Ngo’s stellen daarbij rapporten op waarin gedetailleerd wordt weergegeven welke inbreuken een staat heeft begaan. Dergelijke rapporten hebben staten reeds aangemoedigd om nieuwe VN-mechanismen te aanvaarden om bepaalde mensenrechteninbreuken te bestrijden, zoals bovenvermelde resoluties 1503 en 1235.155 Ngo’s spelen echter ook een rol in de normcreatie. Sommige auteurs, waaronder VAN BOVEN, argumenteren zelfs dat deze samenwerking met ngo’s een voorwaarde is voor democratie.156 Er werd reeds op gewezen dat ngo’s geen internationale rechtspersoonlijkheid hebben, maar een rechtspersoon153
P. WILLETTS, “From "Consultative Arrangements" to "Partnership": The Changing Status of NGOs in Diplomacy at the UN”, Global Governance, Vol. 6, 2000, 193. 154 A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 512. 155 F.D. GAER, “Reality Check: Human Rights Nongovernmental Organisations Confront Governments At The United Nations.”, Third World Quarterly, Vol. 16, N° 3, 1995, 391. 156 T. VAN BOVEN, “The Role Of Non-Governmental Organizations In International Human Rights Standard-Setting: A Prerequisite Of Democracy”, California Western International Law Journal, Vol. 20, 1990, 207.
44
lijkheid die hoogstens nationaal is. Dit heeft dan ook tot gevolg dat ze niet de hoedanigheid bezitten om juridische handelingen te stellen op het internationaal niveau, zoals het sluiten van verdragen met staten, mits enkele uitzonderingen betreffende het Rode Kruis en Zwitserland bijvoorbeeld. Er is dan ook een duidelijk juridisch instrument dat ngo’s in het algemeen verbiedt om deel te nemen aan de ‘onderhandelingen’ van verdragen, wat een privilege is van staten, namelijk de reeds vermelde ECOSOC Resolutie 1996/31.157 Desalniettemin is er toch een belangrijke rol weggelegd voor ngo’s tijdens het sluiten van verdragen. Het kan hierbij gaan om het onder de aandacht brengen van bepaalde zaken, het aanleveren van informatie of zelfs het opstellen van ontwerpteksten van nieuwe juridische instrumenten.158 Deze laatste activiteit van ngo’s, het opstellen van ontwerpteksten, is voornamelijk in het domein van de mensenrechten heel cruciaal gebleken.159 Mensenrechten-ngo’s lobbyen vaak bij diplomaten die in de meeste gevallen geen experts zijn in mensenrechten of zelfs internationaal recht. Hoewel ze formeel wel instructies krijgen van hun regering, krijgen ze ook informatie uit ngo-hoek, die hen kan beïnvloeden bij het innemen van een standpunt in naam van hun regering. Ngovertegenwoordigers zijn dan ook meestal beter geïnformeerd over de zaken waarvoor ze lobbyen dan diplomaten. Deze laatsten kunnen dan ook veel leren van ngo’s.160 Vanaf de eerste dagen van de VN namen ngo’s eveneens deel aan gespecialiseerde conferenties, ook al was er geen specifieke bepaling in het Handvest die daarin voorzag. Er was wel reeds artikel 71, maar dat voorzag dus enkel in consultatieve status in ECOSOC. Van 1950 tot 1996 mocht ECOSOC ngo’s uitnodigen op conferenties die het bijeenriep, waarbij ngo’s dezelfde rechten mochten uitoefenen als tijdens de ECOSOC-bijeenkomsten zelf. Maar de praktijk wees in die periode uit dat ECOSOC zich hiertoe niet verplicht voelde en er was dan ook geen patroon te bespeuren waarbij ngo’s betere faciliteiten kregen op conferenties van ECOSOC dan op die door de Algemene Vergadering bijeengeroepen. Tot aan de jaren zeventig hadden ngo’s veel minder rechten op conferenties dan in ECOSOC, maar sinds midden jaren tachtig hebben ze er meer politieke status en zelfs meer participatiemogelijkheden dan in ECOSOC.161 Daarnaast adviseren ze VN-commissies en –comités op regelmatige basis en werken ze samen met VN-agentschappen met wie ze ook projecten uitvoeren. Kortom, ngo’s hebben tal van mogelijkheden om hun stempel te drukken op het beleid van de VN.
157
Met uitzondering van vakbonden. M.T. KAMMINGA, “The Evolving Status of NGOs under International Law: A Threat to the Inter-State System?”, P. ALSTON (ed.), Non-State Actors and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 98-101. 159 Ibidem. 160 A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 513. 161 P. WILLETTS, “From "Consultative Arrangements" to "Partnership": The Changing Status of NGOs in Diplomacy at the UN”, Global Governance, Vol. 6, 2000, 193. 158
45
5. VOORLOPIG BESLUIT Sinds W.O.II is er dus een uitgebreid mensenrechtensysteem uitgewerkt binnen de Verenigde Naties. Er zijn tal van mensenrechtenverdragen, controlemechanismen en allerhande procedures die moeten bijdragen tot de bescherming van mensenrechten. Er zijn tal van verdragscomités opgericht, waarvan bovenvermelde VN-Mensenrechtencomité en VN-comité voor economische, sociale en culturele rechten slechts twee voorbeelden zijn. Deze comités krijgen tal van rapporten, zowel van staten als van ngo’s, die vaak schaduwrapporten opstellen. Er zijn tevens talrijke Speciale Rapporteurs in het leven geroepen die zich bezighouden met een specifiek mensenrechtelijk thema of met een bepaalde regio. Verder wordt nu ook meer en meer rekening gehouden met mensenrechten in peacekeeping missies en allerlei types van multilaterale verdragen.
46
HOOFDSTUK 2 | AMNESTY INTERNATIONAL EN DE VERENIGDE NATIES 1. GENESE VAN AMNESTY INTERNATIONAL 1.1. Inleiding In het vorige hoofdstuk werd uiteengezet hoe het internationaal mensenrechtensysteem binnen de VN tot stand kwam, uit welke onderdelen het is opgebouwd en welke mogelijkheden er zijn voor mensenrechten-ngo’s. In dit hoofdstuk zal Amnesty International, een voorbeeld van dergelijke ngo, geïntroduceerd worden. In wat volgt zal ik een beeld schetsen van Amnesty International als instelling. Daarbij dient noodzakelijk teruggegrepen te worden naar de wortels van de organisatie en haar ontstaanscontext. Hiervoor zal ik mij beperken tot het weergeven van de grote lijnen, zonder te verdrinken in de details. Dit alles om inzicht in de genese van deze organisatie te creëren, wat op zijn beurt weer van belang is om de werking en de doelstellingen ervan te begrijpen. Er zal telkens worden aangegeven in welke mate het VN-mensenrechtensysteem een belangrijke plaats innam in Amnesty’s werkzaamheden.
1.2. Amnesty ontluikt: lancering van de campagne Appeal for Amnesty, 1961
1.2.1. De campagne en haar voorbereidingen Voor Amnesty begon het allemaal in 1961 toen de campagne Appeal for Amnesty, 1961 werd gelanceerd op initiatief van haar geestelijke vader, de Britse advocaat en filantroop Peter Benenson (°Londen, 31 juli 1921 – Oxford, 25 februari 2005). Die kwam er volgens het klassieke verhaal doordat Benenson sterk onder de indruk zou zijn geweest van een krantenartikel dat hij las op de metro toen hij op een ochtend in november 1960 op weg was naar zijn werk. Het ging om een krantenartikel uit The Daily Telegraph waarin te lezen stond dat twee Portugese studenten een gevangenisstraf van zeven jaar hadden gekregen, nadat ze in een restaurant in Lissabon een toast op de vrijheid hadden uitgebracht.162 Benenson zou misnoegd zijn geweest over de zware straf die deze studenten, die vreedzaam hadden geprotesteerd tegen het Salazar-regime, hadden gekregen en over het
162
E. LARSEN, De geketende vlam. Geschiedenis van Amnesty International, Amsterdam, Uitgeverij De Arbeiderspers, 1978, 8. Deze anekdote wordt quasi standaard aangehaald telkens wanneer Amnesty wordt ingeleid.
47
ontbreken van enige vorm van degelijke rechtsbescherming.163 Hun enige ‘misdrijf’ was het uiten van hun mening. Vervolgens zag Benenson het als het ware als zijn plicht om de Portugese regering op de hoogte te brengen van het wijdverspreide ongenoegen over deze zaak en hij vond het massaal sturen van schriftelijke protesten een uitstekend middel daartoe.164 Om ook zijn eigen verontwaardiging over het lot van deze Portugese studenten te ventileren, startte hij een eenjarige campagne om de aandacht van het publiek te vestigen op het lot van politieke en religieuze gevangenen die zich in een gelijkaardige positie bevonden. Tot zover het klassieke verhaal van Benensons ‘openbaring’, zoals dat althans in de meeste literatuur wordt voorgehouden. BUCHANAN hield er echter een meer sceptische houding op na en onderzocht The Daily Telegraph van november en december 1960. Nergens kwam hij het artikel tegen waarvan nochtans gezegd wordt dat het zoveel verontwaardiging had losgeweekt bij Benenson. Dergelijk artikel zou pas twee jaar later gepubliceerd zijn, zonder dat er gewag werd gemaakt van ‘een toast op de vrijheid’.165 Maar aangezien het niet het opzet van deze thesis is om een uitgebreide, genuanceerde ontstaansgeschiedenis van Amnesty te schrijven, volstaat het er gewoon op te wijzen dat er dus discussie bestaat over de ware aanleiding van Benensons campagne. Desalniettemin ging de tijdelijke campagne namelijk effectief van start in 1961. Dat jaar was overigens op verschillende vlakken symbolisch. Men vierde toen de honderdste verjaardag van de afschaffing van de Russische lijfeigenschap, alsook de (bijna) honderdste verjaardag van de afschaffing van de slavernij in de Verenigde Staten. Na de bevrijding van het lichaam, zou vervolgens ook de geest bevrijd moeten worden, zo dacht Benenson.166 Hij zou in deze onderneming een beroep doen op twee collega’s, namelijk Eric Baker en Louis Blom-Cooper, een gerespecteerde internationale jurist die gespecialiseerd is in internationaal publiekrecht en administratief recht. Het was overigens op suggestie van deze laatste dat Benenson zijn artikel zou publiceren in The Observer (infra). Samen zouden deze de campagne voorbereiden.167 Ter voorbereiding van de campagne, met als centrale blikvanger de politieke gevangenen, werd in Benensons kantoor in Londen ruimte voorzien voor het verzamelen van informatie over mensen die vervolgd werden omwille van hun mening. Met die informatie kon Benenson ‘The Forgotten Prisoners’ schrijven, het artikel dat het startschot zou geven voor de campagne. Op 28 mei 1961 verscheen het artikel onder meer in The Observer en Le Monde. Het citeerde enkele toepasselijke passages uit de UVRM en wees erop dat het er bij de campagne om draaide effectief verandering teweeg te brengen en te eisen dat deze verklaring wordt nageleefd. De
163
H.M. SCOBLE en L.S. WISEBERG, “Human Rights and Amnesty International”, The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 413, N° 1, 1974, 16. 164 Dit zou later ook een van de bekendste karakteristieken worden van Amnesty International als organisatie. 165 T. BUCHANAN, ““The Truth Will Set You Free”: The Making of Amnesty International”, Journal of Contemporary History, Vol. 37, N° 4, 2002, 576-577. 166 J. POWER, Amnesty International: The Human Rights Story, Oxford, Pergamon, 1981, 10. 167 W. KOREY, NGO's and the Universal Declaration of Human Rights: "A Curious Grapevine", Palgrave Macmillan, 2001, 161.
48
UVRM-artikelen die speciale nadruk kregen, waren de artikelen 18 en 19, respectievelijk het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst en het recht op vrijheid van mening en meningsuiting.168
1.2.2. Invloed van de Koude Oorlog: ‘netwerk van drietallen’ De symbolische dag van de publicatie, 28 mei, was de dag van de Heilige Drievuldigheid, een dag die volledig paste binnen de opzet van de campagne. Het was namelijk de bedoeling dat elke groep medestanders van wat spoedig de internationale ngo Amnesty International zou worden een ‘netwerk van drietallen’ op touw zou zetten. Dit hield concreet in dat ernaar zou worden gestreefd om per groep zowel een gevangene uit het Sovjetblok te adopteren, als een uit een westers en een uit een nietgebonden land.169 Dit moet worden gezien in de context van de Koude Oorlog die toen de wereld verdeelde in verschillende kampen.170 Hier wordt nogmaals duidelijk dat de context altijd mee in ogenschouw moet worden genomen. Bovendien kan hieruit afgeleid worden dat ook toen Amnesty nog een tijdelijke campagne was, er alles aan werd gedaan om het grondbeginsel van onpartijdigheid te benadrukken en om de ideologische balans in evenwicht te houden. ‘The Forgotten Prisoners’ berichtte dan ook over verschillende politieke en religieuze gevangenen uit verschillende delen van de wereld, zoals Aartsbisschop Beran van Praag, de Griekse communist en vakbondsfiguur Toni Ambatielos en dokter en poëet Agostino Neto uit Angola.171 Hiermee trachtte Benenson de balans tussen de democratische, communistische en niet-gebonden landen in evenwicht te houden. De campagne was in haar opzet geslaagd. Mensen van over de hele wereld waren geraakt door Benensons boodschap en de grove mensenrechtenschendingen zouden de drijfveer bij uitstek zijn voor Amnesty om zich in te zetten voor het lot van deze gevangenen. Het artikel dat de campagne van 1961 zou lanceren, zou dan ook niet zonder gevolg blijven: een hele beweging kwam op gang.
1.3. Succes van de campagne: een beweging komt op gang Het artikel werd al gauw overgenomen door kranten uit verschillende landen, waaronder Australië, België, Frankrijk en de Verenigde Staten. Vanuit allerlei hoeken van de wereld, echter voornamelijk uit het ‘westerse kamp’ van de Koude Oorlog, sloten mensen zich aan bij de campagne. Rekening houdend met de achtergrond van de oprichters van Amnesty, die allen blanke mannen met een 168
““The Forgotten Prisoners”. The 1961 Observer article which launched Amnesty.”, http://www.guardian.co.uk/theobserver/2001/may/27/life1.lifemagazine5, geraadpleegd op 13 september 2013. 93 J. POWER, Amnesty International: The Human Rights Story, Oxford, Pergamon, 1981, 10-11. 169 E. LARSEN, De geketende vlam. Geschiedenis van Amnesty International, Amsterdam, Uitgeverij De Arbeiderspers, 1978, 11. 170 Op heden is niet langer vereist dat dit netwerk van drietallen wordt gerespecteerd, gezien de veranderde mondiale context. 171 P. BENENSON, “The Forgotten Prisoners”, The Observer, 28 mei 1961.
49
westerse opleiding waren, hoeft het niet te verwonderen dat de beweging voornamelijk bijval kreeg in het westen of in westers opgeleide kringen, en zich voornamelijk bezighield met burgerlijke en politieke rechten. Tal van mensen boden zich aan om mee te helpen in het kantoor in Londen, sommigen als vrijwilligers, anderen als professionele, betaalde werkkrachten. Ook meldden er zich allerhande groepen, zoals scholen, kerken, bedrijven,… als vrijwilligers aan. In Groot-Brittannië zelf en in West-Duitsland werden onmiddellijk lokale adoptiegroepen opgericht die zich ontfermden over politieke en religieuze gevangenen volgens voormeld netwerk van drie, en in Londen werd Benensons kantoor overladen met brieven en donaties van over de hele wereld. Amnesty kreeg veel steun en medewerking van mensen die wilden meehelpen bij het verzamelen van informatie over deze gevangenen. Ook kreeg de campagne steun van de Raad van Europa, de Internationale Commissie van Juristen, het Internationaal Persinstituut, het Congres voor de Culturele Vrijheid en Pax Romana.172 Er wordt echter nog nergens melding gemaakt van een link met de Verenigde Naties (op de UVRM na, infra). De campagne toonde duidelijk aan welke impact kon uitgaan van individuen die bezorgd waren om mensenrechten. ‘Bringing the human to human rights’ was een centrale doelstelling van Benensons initiatief, die duidelijk in zijn opzet was geslaagd.173 Een beweging was op gang gekomen. Voorlopig kan geconcludeerd worden dat Amnesty in 1961 als tijdelijke campagne in het leven geroepen werd, maar als het ware uit haar voegen begon te barsten. Men voelde al gauw aan dat er potentieel in zat om er een permanente (vrijwilligers)organisatie van te maken. Niet lang na de lancering van de Appeal for Amnesty, 1961 zou Amnesty’s lot als permanente organisatie dan ook bezegeld worden, zoals hierna kort toegelicht zal worden.
1.4. Amnesty bloeit: van tijdelijke campagne naar ngo
1.4.1. Inleiding In juli 1961 organiseerden de mensen rond de campagne een eerste internationale bijeenkomst die plaatsvond in Luxemburg en bijgewoond werd door afgevaardigden uit België, Frankrijk, GrootBrittannië, Ierland, de Verenigde Staten en Zwitserland. Daar speelde men openlijk met het idee de campagne een permanente basis te geven, zonder echter reeds formeel over te gaan tot de oprichting van een organisatie.174 Deze bijeenkomst en de grote aanhang van de campagne bewezen dat Benensons oproep meer was dan een eendagsvlieg. Een organisatie was in de maak. Wat aanvankelijk 172
A.S. THOMPSON, “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 329. 173 R. DUDAI, “The Long View: Human Rights Activism, Past and Present”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 300. 174 E. LARSEN, De geketende vlam. Geschiedenis van Amnesty International, Amsterdam, Uitgeverij De Arbeiderspers, 1978, 17.
50
een tijdelijke campagne was, werd formeel bezegeld als permanente mensenrechtenorganisatie op een internationale conferentie die plaatsvond in België in 1962. Daar werd het statuut bediscussieerd en kreeg de pas opgerichte organisatie officieel de naam Amnesty International, hoewel BUCHANAN hierbij wederom een kanttekening plaatst omdat volgens hem niet met zekerheid te bepalen valt wanneer de organisatie formeel haar naam kreeg. 175 Hoe het ook zij, vanaf ongeveer 1962 werd Amnesty International als niet-gouvernementele, internationale en permanente organisatie een vaste waarde binnen de transnationale mensenrechtenbeweging. In de loop der jaren zou de organisatie zich alsmaar meer uitbreiden, niet alleen wat leden betrof, maar ook wat haar structuur, financiën en mandaat betrof. Met betrekking tot dit laatste, bleef de organisatie nochtans meer dan een decennium lang sinds haar ontstaan in 1961 vasthouden aan haar enge mandaat dat vooral focuste op ‘gewetensgevangenen’. Toch begon dit vanaf de vroege jaren zeventig geleidelijk aan te veranderen, al bleven deze wijzigingen slechts beperkt van omvang en lagen ze altijd wel in de lijn van de oorspronkelijke doelstellingen en principes van de organisatie. Zo werd er altijd wel een link gelegd met gevangenen. Volgens een vertegenwoordigster van Amnesty in de VS, zou Amnesty’s mandaat vóór 2001 dan ook consequent zijn gebleven.176 Een kort overzicht van Amnesty’s mandaatuitbreidingen volgt hierna.
1.4.2. Amnesty’s oorspronkelijke mandaat
a. Focus op ‘gewetensgevangenen’ Het oorspronkelijke mandaat werd weerspiegeld in Benensons ‘The Forgotten Prisoners’, waarin vier doestellingen centraal stonden: (1) er zou eerst en vooral gefocust worden op het onpartijdig ijveren voor de vrijlating van personen die gevangen gehouden werden omwille van hun mening; (2) ten tweede zou er voor geijverd worden dat deze een eerlijk en openbaar proces kregen; (3) ten derde zou gepleit worden voor de uitbreiding van het asielrecht en het helpen van politieke vluchtelingen om aan werk te geraken; (4) tot slot zou ook gepleit worden voor de creatie van een effectief internationaal systeem om vrijheid van meningsuiting te kunnen garanderen.177 Met andere woorden, de aandacht van Amnesty ging volledig uit naar politieke en religieuze gevangenen. Een blik op de politieke context in het begin van de jaren zestig en vroeger maakt duidelijk waarom de aandacht hierop werd gevestigd. Het was Benensons wil om de confrontatie aan te gaan met de steeds vaker voorkomende politieke gevangenschap onder de fascistische regimes in Griekenland, Portugal 175
T. BUCHANAN, ““The Truth Will Set You Free”: The Making of Amnesty International”, Journal of Contemporary History, Vol. 37, N° 4, 2002, 575-576. 176 S.C. POE, S.C. CAREY en T.C. VAZQUEZ, “How are These Pictures Different? A Quantitative Comparison of the US State Department and Amnesty International Human Rights Reports, 1976-1995”, Human Rights Quarterly, Vol. 23, N° 3, 2001, 673. 177 P.R. BAEHR, “Amnesty International and its Self-Imposed Limited Mandate”, Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 12, 1994, 6.
51
en Spanje sinds eind jaren veertig.178 Het kan ook niet genoeg worden benadrukt dat de Koude Oorlog en het feit dat Amnesty is opgericht in het Westen een stempel hebben gedrukt op haar evolutie. Amnesty is dan ook ontstaan in 1961, toen de Koude Oorlog al volop ‘woedde’. Uit Amnesty’s eerste jaarrapport blijkt ook dat de organisatie reeds van bij het begin streefde naar de beëindiging van foltering van gewetensgevangenen, wat later zelfs een van de prioriteiten van Amnesty zou worden. Maar los daarvan waren Amnesty’s oorspronkelijke doelstellingen gefocust op de bescherming van de vrije meningsuiting van politieke en de vrijheid van religie. In haar eerste jaarrapport van 1961-1962 noemde de organisatie zichzelf niet voor niets een ‘International Movement for freedom of opinion and religion’.179 Dit zorgde er enerzijds voor dat de informatie die Amnesty verzamelde precies afgebakend was en in die zin als een sterkte van de organisatie werd beschouwd, doordat doelgericht onderzoek kon worden verricht naar deze specifieke mensenrechtenschendingen. De accuraatheid van de verzamelde informatie is voor Amnesty van het grootste belang, niet in het minst omdat haar geloofwaardigheid daarvan afhangt.180 Bovendien merkt MATAS op dat deze focus op gevangenen voorkwam dat Amnesty een algemene mensenrechtenorganisatie werd en zo haar identiteit en haar invloed zou verliezen.181 Anderzijds kwam er kritiek op deze enge focus, te meer daar ze op die manier de UVRM niet op een alomvattende wijze weerspiegelde in haar activiteiten, waardoor tal van mensenrechtenschendingen in de ‘ontwikkelingslanden’ genegeerd werden.182 Desalniettemin hield ze zich in haar prille begin voornamelijk bezig met politieke gevangenen (later herdoopt tot ‘gewetensgevangenen’). De cruciale vraag die zich dan ook opdrong, nog voor de campagne van start ging, was wat daaronder verstaan diende te worden. Benenson omschreef hen als volgt: “A person denied full freedom of movement for a cause the substance of which is the advocacy of any course except violence either orally at a meeting or in writing, or without any cause being assigned.”183
Een van de belangrijke vroege aanhangers van de campagne en speciale vertrouweling van Benenson was Eric Baker, een vooraanstaande quaker en mensenrechtenactivist. Hij was medeverantwoordelijk voor Amnesty’s oprichting. Hij zou uiteindelijk de term ‘gewetensgevangenen’ hebben geïntroduceerd
178
A.S. THOMPSON, “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 328. 179 AMNESTY INTERNATIONAL, First Annual Report 1961-1962, Londen, Amnesty International Publications, 1962. 180 W. KOREY, NGO's and the Universal Declaration of Human Rights: "A Curious Grapevine", Palgrave Macmillan, 2001, 166. 181 D. MATAS, No More: The Battle Against Human Rights Violations, Toronto, Dundurn Press Limited, 1994, 192-193. 182 E.B. RODIO en H.P. SCHMITZ, “Beyond Norms and Interests: Understanding the Evolution of Transnational Human Rights Activism”, The International Journal of Human Rights, Vol. 14, N° 3, 2010, 443. 183 T. BUCHANAN, ““The Truth Will Set You Free”: The Making of Amnesty International”, Journal of Contemporary History, Vol. 37, N° 4, 2002, 585.
52
en vervolgens samen met Benenson zorgvuldig een definitie hebben uitgewerkt.184 Concreet zijn ‘gewetensgevangenen’ door hen als volgt gedefinieerd in ‘The Forgotten Prisoners’: “Any person who is physically restrained (by imprisonment or otherwise) from expressing (in any form of words or symbols) any opinion which he honestly holds and which does not advocate or condone personal violence.”185
Gewetensgevangenen worden beknot in hun vrije meningsuiting, die van meet af aan centraal stond voor Amnesty. Later werd de term inhoudelijk uitgebreid tot mensen die gevangen worden gehouden omwille van hun politieke, ideologische of religieuze overtuiging, huidskleur, afkomst, sociale positie, geslacht of taal en die geen geweld hebben gebruikt of gepropageerd. Ze hebben allen de gemeenschappelijke overtuiging dat hun vrije mening belangrijker is dan hun vrijheid. 186 Dit blijft dan ook tot op heden een belangrijke focus van Amnesty.
b. Link met het VN-mensenrechtensysteem Het bovenstaande maakt een aantal zaken duidelijk. Eerst en vooral wordt duidelijk dat de UVRM van meet af aan het centrale referentiepunt was voor de campagne en later voor Amnesty, waarnaar steeds expliciet werd verwezen. Amnesty’s beleidscode werd geformaliseerd in Königswinter in 1963 en pas in 1968 zou officieel worden gesproken over het ‘statuut’, dat gebaseerd was op de UVRM en op het morele besef van Amnesty’s leden. Het gegeven dat Amnesty specifiek verwijst naar de UVRM als basis voor haar werkzaamheden is te verklaren doordat de organisatie duidelijk wil maken dat ze niet handelt op grond van arbitraire waarden die worden onderschreven door bepaalde individuen uit het Westen, maar wel op grond van (quasi) universeel aanvaarde waarden (mits inachtneming van hogervermelde nuancering van die universaliteit).187 Deze verklaring was aanvankelijk een weliswaar ambitieuze verklaring zonder echter juridisch bindend te zijn, maar evolueerde naderhand wel tot een verzameling van gezagdragende normen (supra).188 Ook in Amnesty’s allereerste jaarrapport van 1961-1962 staat te lezen dat er geen tegenstemmen waren op het moment dat er binnen de VN gestemd werd over de UVRM. Desondanks worden de artikelen 18 en 19 UVRM in minstens twee derde van de wereld genegeerd.189 Dit is overigens de enige vermelding van de VN in Amnesty’s 184
D.J. BARRETT, Amnesty International. The Spark and the Flame: A Critical Examination, Virginia Tech, School of Public and International Affairs, 2005, 6-7. 185 P. BENENSON, Persecution 1961, Harmondsworth, Penguin Books, 1961. 186 AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1985, Londen, Amnesty International Publications, 1985, 347. 187 P.R. BAEHR, “Amnesty International and its Self-Imposed Limited Mandate”, Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 12, 1994, 7. 188 P. ALSTON en R. GOODMAN, International Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 82. 189 AMNESTY INTERNATIONAL, First Annual Report 1961-1962, Londen, Amnesty International Publications, 1962, 2.
53
eerste jaarrapport. In haar jaarrapport van 1966-1967 staat te lezen dat “[u]ntil such time as every government observes every Article of the [Universal] Declaration it will remain a symbol of our potentialities and an indictment of our failures.”190 Toch werd de verwijzing naar de UVRM niet bedoeld als de ultieme bestaansreden van Amnesty, maar eerder als de bevestiging van het feit dat de geschiedenis het belang van de UVRM reeds had aangetoond en dat Amnesty dit louter bevestigde.191 Ook voor Benenson was de link met het UVRM nooit veraf. Toen sinds 1961 de kaars omringd door prikkeldraad Amnesty’s embleem zou worden, liet hij bij wijze van pr-gebaar de eerste Amnesty-kaars branden in een Londense kerk op 10 december 1961, exact 13 jaar na de totstandkoming van de UVRM.192 Aangezien Amnesty zich beroept op een juridisch instrument dat tot stand kwam binnen de VN, wordt verwacht dat ze die organisatie zal inschakelen in haar agenda. Verderop zal hier dieper op worden ingegaan.
Een tweede punt dat opvalt, is dat Amnesty aanvankelijk mensenrechtenprincipes omzette in praktische actie. Ze werkte voor heel specifieke, concrete doelstellingen, namelijk de vrijlating van gevangenen. Ze focuste zich op de levens van individuen eerder dan op gruwelijke statistieken. Daarvoor had ze de VN niet nodig als platform. Het volstond in haar eerste jaren om het publiek te mobiliseren rond de benarde situatie van individuen, waarop tal van brieven werden verstuurd naar de regering in kwestie. Pas later zou de organisatie, die in de periode van de campagne nog geen echte organisatie was maar eerder een opkomende beweging, haar werkzaamheden uitbreiden tot in de VN, zoals verderop zal worden aangetoond.
1.4.3. Verdere uitbreidingen vanaf de jaren zeventig tot nu
a. Een overzicht Later zou het mandaat eerst en vooral uitgebreid worden tot foltering, wat in het volgende hoofdstuk uitvoeriger aan bod zal komen. In 1973 volgde de doodstraf, wat eveneens in de casus zal worden uitgewerkt. Vervolgens werd Amnesty ook actief in de strijd tegen buitengerechtelijke executies, politieke moorden en ‘verdwijningen’, wat verderop in dit hoofdstuk nog zal terugkomen. Bovendien argumenteerde Amnesty’s Franse afdeling in 1983 dat indien Amnesty consequent wilde zijn, de organisatie ook oog moest hebben voor de mensenrechteninbreuken begaan door niet-statelijke actoren. Amnesty had zich tot dan toe beperkt tot het beschuldigen van staten, omdat ze die
190
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1966-1967, Londen, Amnesty International Publications, 1967. S. HOPGOOD, Keepers of the Flame. Understanding Amnesty International, Ithaca, Cornell University Press, 2006, 18. 192 W. KOREY, NGO's and the Universal Declaration of Human Rights: "A Curious Grapevine", Palgrave Macmillan, 2001, 161-162. 191
54
verantwoordelijk achtte voor de veiligheid van hun burgers. Toch begon Amnesty een onderscheid te maken tussen ‘misbruiken’, die begaan werden door niet-statelijke actoren, en ‘schendingen’, die begaan werden door staten.193 Pas in 1991 verruimde ze het mandaat met mensenrechtenschendingen begaan door paramilitaire organisaties en zelfs politieke groepen die geen deel uitmaken van de heersende regering, zoals gewapende politieke oppositiegroepen. Daardoor kan Amnesty nu ook actie ondernemen om individuen te beschermen wanneer de desbetreffende regering daarin faalt.194 In de jaren negentig begon Amnesty ook specifiek aandacht te besteden aan vrouwenrechten en meer specifiek vrouwelijke genitale verminking, huiselijk geweld, eremoorden en slavernij.195 In diezelfde periode zou Amnesty zich ook actief gaan inzetten voor mensen die gevangen zitten omwille van hun seksuele geaardheid, waardoor nu ook homoseksuelen als gewetensgevangenen worden beschouwd.196 Voor de volledigheid kan hier nog aan worden toegevoegd dat Amnesty zich tevens richt tot bedrijven, een andere vorm van niet-statelijke actoren, en haar werkzaamheden ook verruimde tot vluchtelingen door zich openlijk uit te spreken tegen onvrijwillige verbanning en gedwongen relocatie van mensen binnen hun eigen land indien dit louter gebaseerd is op hun religie, etnische identiteit e.d.m.197 Tot slot zou Amnesty pas vanaf de jaren negentig de druk voelen toenemen om het roer fundamenteel om te gooien en haar mandaat ook uit te breiden tot economische, sociale en culturele rechten, omdat haar toenemende ledenaantal steeds meer multicultureel werd. In 2001 was het dan ook zover: Amnesty verdedigde vanaf nu alle mensenrechten in de UVRM actief.198 In wat volgt zal ook nu eerst worden nagegaan in welke mate er tot nu toe een link kan worden gelegd tussen Amnesty’s mandaat(evolutie) en het VN-mensenrechtensysteem.
b. Link met het VN-mensenrechtensysteem Wat hier duidelijk wordt, is dat Amnesty aanvankelijk voornamelijk gefocust was op burgerlijke en politieke rechten. Deze waren namelijk relevant voor de ‘gewetensgevangenen’ over wie Benenson schreef in zijn artikel, bij wijze van platform voor Amnesty.199 De mensenrechtenbeweging hield zich lange tijd voornamelijk bezig met (bepaalde) burgerlijke en politieke rechten uit de UVRM en uit het 193
E.B. RODIO en H.P. SCHMITZ, “Beyond Norms and Interests: Understanding the Evolution of Transnational Human Rights Activism”, The International Journal of Human Rights, Vol. 14, N° 3, 2010, 450. 194 R. THAKUR, “Amnesty International and the United Nations”, Journal of Peace Research, Vol. 31, N° 2, 1994, 149. 195 E.B. RODIO en H.P. SCHMITZ, “Beyond Norms and Interests: Understanding the Evolution of Transnational Human Rights Activism”, The International Journal of Human Rights, Vol. 14, N° 3, 2010, 450. 196 Deze kwestie was een heet hangijzer binnen de organisatie en dreigde deze zelfs te doen splitsen langsheen multiculturele lijnen. De leden uit West-Europa en Noord-Amerika vonden het vanzelfsprekend dat Amnesty hierrond zou werken, terwijl vele leden in Aziatische, Afrikaanse en sommige in Zuid-Amerikaanse landen er anders over dachten; R. THAKUR, “Amnesty International and the United Nations”, Journal of Peace Research, Vol. 31, N° 2, 1994, 149. 197 R. THAKUR, “Amnesty International and the United Nations”, Journal of Peace Research, Vol. 31, N° 2, 1994, 149. 198 Toch moet opgemerkt worden dat Amnesty wel degelijk ook vóór deze verruiming steeds alle mensenrechten zoals neergeschreven in de UVRM promootte – althans in theorie – via campagnes en later via onderwijsprogramma’s. 199 E. LARSEN, De geketende vlam. Geschiedenis van Amnesty International, Amsterdam, Uitgeverij De Arbeiderspers, 1978, 11.
55
Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (1966), terwijl de verdragsbepalingen met betrekking tot economische, sociale en culturele rechten van de UVRM en van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten minder aandacht kregen.200 In zekere zin maakte Amnesty zich hier ook ‘schuldig’ aan. Het is naderhand namelijk voldoende duidelijk gemaakt dat ook de nadruk in Amnesty’s mandaat tot voor kort lag op burgerlijke en politieke rechten, die vooral in de communistische wereld en in derdewereld- of niet-gebonden landen op grote schaal geschonden werden. Daardoor kon ze intensiever onderzoek verrichten naar meerdere landen dan mogelijk zou zijn geweest indien ze daarnaast actie zou moeten hebben gevoerd voor economische, sociale en culturele rechten. Daarvoor had de organisatie simpelweg de nodige mankracht en financiering niet. Dit leverde echter zowel Amnesty als andere mensenrechtenorganisaties tijdens de Koude Oorlog kritiek op vanuit communistische hoek. De focus op de ‘eerste generatie’ mensenrechten kan beschouwd worden als een weerspiegeling van westerse liberale waarden, die ten grondslag lagen aan de mensenrechtenbeweging, en zorgde zo volgens sommigen voor een ideologische vertekening.201 Tijdens de bijeenkomst van de ICM in 1976 had een groep leden dan ook de suggestie gedaan om een nieuwe categorie aan de statuten toe te voegen, namelijk die van ‘sociale gevangenen’, waarmee ze trachtten om sociale en economische rechten in Amnesty’s mandaat te krijgen. Het voorstel werd echter verworpen, evenals het voorstel om een speciale commissie op te richten voor de studie van economische, sociale en culturele rechten. Wel werd er besloten een document op te stellen, waarin diende te worden uiteengezet dat politieke rechten en economische, sociale en culturele rechten onderling afhankelijk zijn van elkaar.202 Amnesty ging echter nog niet zo ver om economische en sociale rechten op te nemen in haar mandaat en werkzaamheden. Nochtans was dit een anachronisme aan het worden en bleef de kritiek op de organisatie niet uit. Amnesty werd zo beschouwd als een typisch westerse internationale ngo, waardoor ze als irrelevant werd beschouwd voor een groot deel van de ontwikkelingslanden. Zo bleef Amnesty bovendien, voornamelijk volgens activisten uit het Zuiden, de perceptie voeden dat economische en sociale rechten minder belangrijk waren.203 Er wordt door sommigen, waaronder ALSTON, geargumenteerd dat het feit dat Amnesty deze kritiek kreeg, te verklaren is door haar speciale positie als prominente en invloedrijke mensenrechtenngo.204 Amnesty zou door deze bijzondere positie een unieke verantwoordelijkheid dragen ten overstaan van de mensenrechtenbeweging om een volledig beeld te geven en uit te dragen van mensenrechten.205 Toch was Amnesty niet blind voor de kritiek en besliste ze in 2001 het mandaat uit 200
C. BOB, “Introduction: Fighting For New Rights”, C. Bob (ed.), The International Struggle For New Human Rights, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, 2008, 3. 201 M. MUTUA, “Human Rights International NGOs. A Critical Evaluation”, C.E. WELCH, Jr. (ed.), NGOs and Human Rights: Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, 156. 202 Amnesty International Archives. International Council Meeting. Folder 419: Minutes of the Meeting of the IEC held at 53 Theobalds Road London on 16/18 January 1976. 203 I. KHAN, The Unheard Truth: Poverty and Human Rights, New York, W.W. Norton and Company, 2009, 117. 204 P. ALSTON, “The Fortieth Anniversary of the Universal Declaration of Human Rights: A Time More for Reflection than for Celebration”, J. BERTING et al. (eds.), Human Rights In A Pluralist World: Individuals and Collectivities, 1999, 12. 205 K.E. COX, “Should Amnesty International Expand Its Mandate to cover Economic, Social and Cultural Rights?”, Arizona Journal of International and Comparative Law, Vol. 16, 1999, 262-263.
56
te breiden naar alle mensenrechten in de UVRM. 206 Amnesty zou voortaan met andere woorden een meer holistische benadering van mensenrechten hanteren.
206
I. KHAN, The Unheard Truth: Poverty and Human Rights, New York, W.W. Norton and Company, 2009, 119.
57
2. EVOLUTIE VAN DE VERHOUDING AMNESTY INTERNATIONAL – VERENIGDE NATIES: EEN OVERZICHT
2.1. Inleiding207 Aanvankelijk focuste Amnesty zich voornamelijk op concrete individuen. Geleidelijk aan begon ze daarnaast echter ook oog te hebben voor de nood aan betere algemene mensenrechtenbescherming via publieke druk en lobbywerk voor de creatie van nieuwe normen op het internationaal niveau. Door de vele rapporten waarin ze de mensenrechtensituatie van tal van landen onderzocht, bevond de organisatie zich in een goede positie om de nood aan bepaalde sterkere normen te identificeren. Het internationaal mensenrechtenregime zoals we dat vandaag kennen, stond namelijk nog in zijn kinderschoenen in de vroege jaren zestig.208 De organisatie groeide niet alleen wat haar ledenaantal betrof, maar ook op financieel vlak stond ze er steeds beter voor. Dit maakte het mogelijk dat ze professionele medewerkers met de nodige kennis en expertise kon aanwerven. Daardoor verkreeg ze ook meer en meer internationale erkenning. Hoewel ze nog steeds doorging met het streven naar de verbetering van de situatie van concrete individuen, begon ze zich ook te richten op de verbetering van de algemene situatie van mensenrechten in verschillende landen en daarvoor was de VN het platform bij uitstek. Uiteraard is het wel vereist dat de VN in zekere mate toestaat dat Amnesty zich in de VNgebouwen begeeft om bovenstaande doelstellingen te kunnen nastreven. Een eerste stap in die richting was alvast de toekenning aan Amnesty van consultatieve status bij ECOSOC, die hierna verder toegelicht zal worden. In de daaropvolgende paragraaf zal vervolgens dieper worden ingegaan op de soorten activiteiten die Amnesty uitoefent in VN-verband.
2.2. Consultatieve status (1964) Het was Peter Benenson die ervoor zorgde dat Amnesty reeds in 1964 consultatieve status verkreeg binnen de VN. Bovendien verkreeg Amnesty in de jaren zestig eveneens consultatieve status bij de Raad van Europa en UNESCO. Het stond dan ook niet ter discussie dat Amnesty een internationale ngo is. Zoals hogerop werd verduidelijkt, had de organisatie reeds in het begin van de jaren zestig bijval gekregen in verschillende landen. Amnesty beperkt zich bovendien ook niet tot de mensen-
207
Een groot deel van wat volgt zal gebaseerd worden op het onderzoek van H. COOK, die zelf enige tijd voor Amnesty gewerkt heeft, alsook op het onderzoek van A.M. CLARK en dat van K. MARTENS, aangezien zij een van de weinigen zijn die reeds schreven over de vroege relatie tussen Amnesty en de VN. Voor de literatuur in kwestie: zie voetnoten en bibliografie. 208 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 3-4.
58
rechtensituatie van een enkel land.209 De consultatieve status kon haar helpen om haar nieuwe activiteit die bestond uit het lobbyen voor normen beter uit te oefenen. Zoals hogerop reeds werd aangetoond, hadden de vroegste ngo’s met consultatieve status namelijk nog niet veel formele mogelijkheden. Bovendien werden ze niet geacht zich al te veel op te stellen als critici van VN-leden. Reeds in datzelfde jaar 1964 bracht Amnesty verschillende ngo’s samen om te bespreken hoe ze de verdere ontwikkeling van de bescherming van de internationale mensenrechten zouden aanpakken. Amnesty stelde zich met andere woorden van meet af aan actief op binnen de VN. Getuige daarvan is ook dat ze reeds vanaf 1964 meehielp bij het promoten van resoluties om een Hoge Commissaris voor de Mensenrechten aan te stellen.210 Amnesty kende dus reeds vroeg een belangrijke plaats toe aan haar relatie met de VN en ging mee op het elan waarbij ngo’s werden aangemoedigd om zich te integreren in het VN-systeem. Deze status bood formele mogelijkheden om haar stem te laten horen op een internationaal forum. Ze kon bijeenkomsten bijwonen, statements maken en documenten voorleggen en inkijken. Haar mogelijkheden waren bovendien ruimer dan vastgelegd in de resolutie die haar deze formele status schonk. Aanvankelijk trachtte Amnesty namelijk om mensenrechtenstandaarden te helpen creëren op informele wijze.211 Want hoewel de consultatieve status op grond van ECOSOC-resolutie 1296 (XLIV) formele mogelijkheden bood, wees de praktijk al gauw uit dat de informele mogelijkheden voor ngo’s in de VN minstens even interessant waren. Net doordat de formele mogelijkheden eerder beperkt waren, wat niet te verwonderen is aangezien alles onder controle wordt gehouden door staten, hebben de ngo’s nieuwe kanalen gevonden die hen meer actiemogelijkheden bieden. Ze hebben een rechtstreekse en onafhankelijke vorm van niet-gouvernementele diplomatie uitgewerkt, op basis van hun eigen netwerken.212 Hoe Amnesty daarbij te werk gaat, kan als volgt worden geïllustreerd: nadat ze persoonlijke contacten gelegd heeft, wisselen Amnesty-vertegenwoordigers informatie uit met sleutelfiguren zoals bepaalde regeringsvertegenwoordigers, maar ook met VN-personeel. Hiervoor kunnen ze vaak dagen spenderen aan het louter spreken met kantoorbedienden en andere ambtenaren van de VN met wie ze regelmatig contact onderhouden. Op die manier bouwt Amnesty dus een volledig netwerk van persoonlijke contacten uit die ze vervolgens kan inschakelen bij het uitvoeren van haar eigen agenda. Dit allemaal op informele wijze.213 T och verlopen haar contacten met de VN niet steeds vlekkeloos. Volgens de getuigenis van een medewerker van Amnesty’s Internationaal Secretariaat, herinnerde deze zich een voorval van in de
209
H. STEINER, Diverse Partners: Non-Governmental Organizations in the Human Rights Movement, Cambridge MA, Harvard College, 1991, 5. 210 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 184. 211 K. MARTENS, “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 1063. 212 A.M. CLARK, “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 507-508. 213 D.J. BARRETT, Amnesty International. The Spark and the Flame: A Critical Examination, Virginia Tech, School of Public and International Affairs, 2005, 22.
59
jaren tachtig in Thailand. De VN-vertegenwoordigers wilden niet gezien worden in het gezelschap van Amnesty-vertegenwoordigers, omdat ze vreesden dat de autoriteiten hen met mensenrechtenactivisten zouden associëren. Om hem te citeren: “They treated human rights work like the plague.”214 Desalniettemin opende de consultatieve status de deur voor Amnesty om een hele waaier aan politieke en campagne-initiatieven te ondernemen binnen de VN.215 Verderop in de casussen zal worden nagegaan of Amnesty daarvan effectief gebruik maakte.
2.3. Professionalisering van Amnesty’s aanwezigheid binnen de VN Hoewel Amnesty reeds in de jaren zestig actief was binnen de VN, zou er toch pas midden jaren zeventig een meer uitgebreid programma worden uitgewerkt binnen haar Internationaal Secretariaat te Londen. In 1973 begon Amnesty haar samenwerking met de VN te professionaliseren en werd binnen het Internationaal Secretariat ook de Juridische Afdeling opgericht met Nigel Rodley als eerste juridisch adviseur.216 Rodley zelf zou ook het belang van de VN voor Amnesty hebben benadrukt. Hij schreef hierover onder meer het volgende: “Les Nations Unies occupent une place essentielle dans le travail d'Amnesty International. Les déclarations et les traits adoptées par les Nations Unies comme la Déclaration Universelle des droits de l'homme et le Pacte international relatif aux droits civil et politiques fournissent la base de l'action d'Amnesty International.”217
In die periode begonnen vertegenwoordigers van de organisatie op een meer regelmatige basis VNbijeenkomsten bij te wonen en stelden ze eveneens op meer regelmatige basis informatie en zaken ter beschikking volgens de nog weinig internationale procedures die dit toen mogelijk maakten. Het is overigens ook in deze periode dat Amnesty haar eerste permanente kantoor vestigde in New York. Pas tegen 1988 zou ze haar permanente kantoor in Genève openen.218 Haar kantoor in New York werd aanvankelijk bezet door vrijwilligers uit New York die het kantoor – dat toen eigenlijk nog geen echt kantoor kon worden genoemd – hadden gevestigd in een privéhuis in de vroege jaren zeventig en die Amnesty in de VN vertegenwoordigden telkens wanneer ze wat vrije tijd hadden. Amnesty besefte 214
S. HOPGOOD, Keepers of the Flame. Understanding Amnesty International, Ithaca, Cornell University Press, 2006, 234 (voetnoot 57). 215 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 185. 216 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 7-8 + 55. 217 N. RODLEY, “Le rôle d'une O.N.G. comme Amnesty International au sein des organisations intergouvernementales”,M. BETTATI en P.M. DUPUY (eds.), Les O.N.G. et le Droit International, Parijs, Économica, 1986, 134. 218 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 185.
60
echter al vroeg dat haar interactie met de VN meer werk vereiste dan de vrijwilligers aankonden en dus begon ze meer in haar aanwezigheid binnen de VN te investeren. Tegen 1977 was haar aanwezigheid in New York dan ook geprofessionaliseerd. Voor haar vertegenwoordiging in Genève, waar de Mensenrechtencommissie/-raad zetelt, zou deze professionalisering er pas komen in 1988.219 Desondanks was ze wel reeds vóór de opening van haar permanente kantoren op regelmatige basis vertegenwoordigd in New York en Genève. Vandaag de dag heeft Amnesty een uitgebreid VN-programma, dat wordt uitgeoefend door professionele Amnesty-medewerkers die aan de slag gaan in de juridische afdeling en de afdeling die zich toespitst op samenwerking met internationale organisaties binnen het Internationaal Secretariaat, alsook in de Amnesty-kantoren in Genève en New York.220 Amnesty’s programma voor de VN is het meest uitgebreide programma van een mensenrechten-ngo binnen de VN.221
2.4. Amnesty’s activiteiten binnen het VN-mensenrechtensysteem
2.4.1. Uitgangspunt COOK wijst op vier fundamentele principes die centraal staan in het internationale mensenrechtensysteem, waarop ook Amnesty’s werkzaamheden gebaseerd zijn. Ten eerste, mensenrechten zijn universeel en ondeelbaar. Ten tweede, respect voor mensenrechten is een legitieme bezorgdheid van de internationale gemeenschap en niet langer een interne aangelegenheid van individuele staten. Ten derde, elke staat kan individueel aansprakelijk worden gesteld om te verzekeren dat de mensenrechten worden gepromoot en verdedigd. Ten vierde, de internationale gemeenschap bestaat niet langer uit staten alleen, maar ook uit individuen en ngo’s, die hun eigen rol spelen wanneer het aankomt op de bescherming van mensenrechten en op hun aanwezigheid in de VN.222 Amnesty’s werk binnen de VN past dan ook perfect binnen dit kader, zoals in de volgende paragrafen zal worden toegelicht. Daarbij wordt wederom geen volledigheid nagestreefd. Wel zal gefocust worden op de belangrijkste en meest relevante aspecten. Hogerop werd reeds aangehaald dat Amnesty ook vanaf de jaren zeventig haar enge mandaat begon uit te breiden. In wat volgt zal hier en daar, bij wijze van minicasus, aan de hand van die mandaatuitbreidingen worden nagegaan in welke mate Amnesty beïnvloed werd door de VN of zelf de VN 219
K. MARTENS, “Professionalised representation of human rights NGOs to the United Nations”, The International Journal of Human Rights, Vol. 10, N° 1, 25. 220 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 186. 221 K. MARTENS, “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 1053. 222 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 182.
61
beïnvloedde. Hier zal evenmin exhaustiviteit worden nagestreefd, aangezien een grondiger studie zal verricht worden in de twee casussen die verderop aan bod komen.
2.4.2. Lobbyen voor ontwikkeling en implementatie van internationale mensenrechten
a. Beïnvloeding van nationaal en internationaal recht Amnesty’s vroegste inspanningen binnen de VN waren voornamelijk gericht op standaard-setting en dit zelfs tot op de hoogste niveaus. Hogerop werd erop gewezen dat Amnesty vroeg in haar carrière oog had gekregen voor de VN en de mogelijkheden die deze haar zou bieden bij de uitvoering van haar mandaat. Een van de allerbelangrijkste activiteiten van Amnesty in VN-verband was dan ook van meet af aan haar juridisch werk via de VN-mensenrechtenmechanismen. Ze lobbyt bij VN-organen en –comités die zich bezighouden met mensenrechten, die ze ook advies geeft en voor wie ze ook aanbevelingen formuleert.223 Via de VN tracht Amnesty de ontwikkeling van internationale normen die afgeleid worden van de UVRM aan te moedigen, om het gedrag van staten naar hun onderdanen toe te reguleren. De VN is bovendien het forum bij uitstek om regeringsvertegenwoordigers te ontmoeten en om regeringen onder druk te zetten in de hoop dat ze hun nationaal beleid conform de internationale mensenrechten zullen bijsturen. Zo hoopt Amnesty internationale mensenrechten binnen te smokkelen in nationale wetgeving. Amnesty lobbyde bijvoorbeeld ook bij het US Congress, sedert dit een belangrijk mensenrechtencentrum werd in de jaren zeventig. Het opende er een kantoor in 1976 en werd zo effectief dat een onderzoeksjournalist Amnesty’s impact ‘buitengewoon’ vond. Amnesty’s informatie en getuigenissen aan het Congres waren een essentiële input geworden in het legislatieve proces.224 Maar Amnesty lobbyde ook reeds voor de totstandkoming van internationale verdragen, vaak geïnspireerd door haar eigen mandaat. Hierna zullen dan ook enkele voorbeelden worden gegeven ter illustratie.
b. Strijd tegen buitengerechtelijke executies, politieke moorden en ‘verdwijningen’ Voornamelijk vanaf de jaren zeventig is Amnesty ook actief in de strijd tegen buitengerechtelijke executies, politieke moorden en ‘verdwijningen’, die georganiseerd worden door of plaatsvinden op medeweten van regeringen, die daarbij geholpen worden door paramilitaire organisaties en
223
K. MARTENS, “Institutionalizing Societal Activism within Global Governance Structures: Amnesty International and the United Nations System”, Journal of International Relations and Development, Vol. 9, 2006, 378-379. 224 W. KOREY, NGO's and the Universal Declaration of Human Rights: "A Curious Grapevine", Palgrave Macmillan, 2001, 168.
62
doodseskaders.225 Deze strijd van Amnesty dient zeker vermeld te worden, omdat die voor een groot deel mee verantwoordelijk was voor haar Nobelprijs in 1977 en omdat het een goed voorbeeld is van hoe Amnesty de VN weet te betrekken bij haar activiteiten. ‘Verdwijningen’ waren kenmerkend voor de staatsterreur die op grote schaal voorkwam in LatijnsAmerikaanse militaire dictaturen, al waren ze zeker niet beperkt tot die regio, zoals de killing fields van Pol Pot en van Saddam Hoessein aantoonden.226 Deze misdaden dienden als afschrikmiddel voor opponenten van het regime en kwamen voor het eerst op grote schaal voor in het midden van de jaren zestig in Guatemala.227 Daar werden vakbondsleden, boeren en vermeende communisten vermoord of ze ‘verdwenen’ als antwoord van de rechtse militairen op de guerrilla op het platteland.228 Het internationale recht was op dergelijke nieuwe vormen van misdaad niet voorzien en kon er niet onmiddellijk een antwoord op bieden, waardoor de internationale gemeenschap dit aanvankelijk liet begaan en pas later haar stem liet horen. Ook voor Amnesty was deze situatie nieuw. Ze werd gedwongen haar technieken aan te passen, maar aangezien ze midden jaren zestig nauwelijks contactpersonen had in Latijns-Amerika, stond ze voor een uitdaging, die ze beantwoordde door zich nu ook in te zetten voor de creatie van normen voor ‘verdwijningen’. Hiertoe wendde Amnesty zich tot de Subcommissie van de Mensenrechtencommissie en tot deze laatste zelf, via schriftelijke en mondelinge tussenkomsten. In 1979 nam de Algemene Vergadering dan ook een Gedragscode voor Ordehandhavers aan.229 Tijdens de bijeenkomst van haar dagelijks bestuur in december 1980, legde Amnesty vast wat ze precies verstond onder ‘verdwijningen’ en ze werkte gedreven mee aan het illegaal maken ervan. In de jaren tachtig en negentig lanceerde ze verschillende campagnes rond ‘verdwijningen’. Onder meer door haar lobbywerk en dat van de Internationale Commissie van Juristen nam de Algemene Vergadering van de VN in 1992 uiteindelijk de Verklaring tegen gedwongen verdwijningen aan.230 Pas in 2007 zou deze verklaring in het Verdrag inzake de bescherming van personen tegen gedwongen verdwijningen worden gegoten.231 De invloed van Amnesty in dit hele proces niet te onderschatten.
Ook buitengerechtelijke executies en politieke moorden vormden in diezelfde periode fenomenen waarop de internationale gemeenschap niet onmiddellijk een antwoord wist te formuleren. Er dient echter een duidelijk onderscheid te worden gemaakt tussen deze twee begrippen. Politieke moorden 225
‘Verdwijningen’ is geschreven met aanhalingstekens, omdat deze verdwijningen uiteraard bewust en met medeweten van de overheid plaatsvinden. Het zijn dus geen echte verdwijningen, aangezien de overheid op de hoogte is van het lot van de slachtoffers. 226 P.W. ROWE, Amnesty International and Economic, Social, and Cultural Rights, Saskatoon, University of Saskatchewan, 2009, 14. 227 Deze vorm van overheidsrepressie zou ook worden ingezet als vorm van staatsterreur na de coup van 1973 die Pinochet aan de macht bracht in Chili en na de val van Isabel Perón in Argentinië in 1976. 228 A.M. CLARK, “A Calendar of Abuses. Amnesty International’s Campaign on Guatemala”, C.E. WELCH (ed.), NGOs and Human Rights: Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, 58. 229 AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1980, Londen, Amnesty International Publications, 1980. 230 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 193. 231 D. BRONKHORST, Encyclopedie van de menselijkheid, Breda, De Geus, 2007, 406.
63
worden traditioneel geassocieerd met daden begaan door individuen en oppositiegroeperingen en worden gedefinieerd als volgt:
"Assassinations that are part of a rational scheme to transfer political power from one group to another or to achieve a specific policy objective."232
Buitengerechtelijke executies daarentegen, verwijzen niet alleen naar moorden met als doel de overdracht van de politieke macht, maar ook, in meerdere mate zelfs, naar moorden om de politieke macht juist te behouden. Het is het instrument bij uitstek geworden van regeringen die in een lastig parket zitten. Regeringen hebben via buitengerechtelijke executies reeds ontelbare echte of ingebeelde politieke vijanden vermoord.233 Een definitie van Amnesty omschreef buitengerechtelijke executies als volgt: ‘Unlawful and deliberate killing carried out by order of a government or with its acquiescence. Extrajudicial killings are killings which can reasonably be assumed to be the result of a policy at any level of government to eliminate specific individuals as an alternative to arresting them and bringing them to justice. These killings take place outside any judicial framework.’234
Het is een mensenrechtenschending die flagrant, onterend en onherroepelijk is. Een mensenleven wordt ontnomen zonder minimale garanties in een eerlijk proces. Amnesty maakte zich hierover zorgen omdat het ook een vorm was van het beknotten van de vrijheid van meningsuiting en in die zin paste binnen haar mandaat. Toch waren politieke moorden nog moeilijker te bestrijden doordat regeringen niet zomaar aansprakelijk konden worden gesteld. Amnesty begon aanvankelijk echter eerder aarzelend aan haar campagne tegen deze moorden, doordat ze zich buiten het domein van de gevangenissen situeerden. Voor het eerst week ze af van haar oorspronkelijke focus op gevangenen. In 1980 zou ze toch haar mandaat verruimen door er tevens politieke moorden aan toe te voegen.235 Ook hier zou dit een invloed hebben op de VN. In 1982 zou Amnesty nauw samenwerken met de Deense regering die toen zetelde in de Mensenrechtencommissie. Daarbij hielp Amnesty met het opstellen van de tekst die een nieuw toezichtsmechanisme, namelijk de Speciale Rapporteur voor Buitengerechtelijke Executies in het leven moest roepen, die er in datzelfde jaar ook effectief kwam. 236 In 232
J. F. KIRKHAM, S. G. LEVY en W. I. CROTY, Assassination and Political Violence, New York, Praeger, 1970, XLIV. E. KAUFMAN en P.W. FAGEN, “Extrajudicial Executions: an Insight into the Global Dimensions of a Human Rights Violation”, Human Rights Quarterly, Vol. 3, 1981, 81. 234 AMNESTY INTERNATIONAL, Israel and the Occupied Territories: Israel Must End its Policy of Assassinations, London, Amnesty International, 4 July 2003, AI Index: MDE 15/056/2003. 235 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 103 + 107. 236 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 110. 233
64
1993 getuigde de toenmalige Speciale Rapporteur nog dat hij zich bij zijn bezoek aan Australië voor 65% baseerde op informatie van Amnesty.237 Amnesty is overigens tot op heden nog steeds actief in dit veld.
c. Toezicht op implementatie Daarnaast ziet Amnesty ook toe op de naleving van de internationale mensenrechtennormen door regeringen die zich daartoe verbonden hebben en tracht ze te verzekeren dat wanneer staten verzaken aan deze verplichtingen, ze daarvoor aansprakelijk worden gesteld.238 Een heel recent voorbeeld in dit verband is Amnesty’s pleidooi voor gerechtigheid en schadevergoedingen voor de Afghaanse burgerslachtoffers voor wie de Amerikaanse troepen, alsook de NAVO, verantwoordelijk zijn.239 Andere voorbeelden zijn Amnesty’s lobbyinspanningen om staten aan te moedigen internationale mensenrechteninstrumenten, voornamelijk dan verdragen, te ratificeren of daartoe toe te treden. Zo leverde ze reeds inspanningen in dit verband voor het IVBPR, het IVESCR en het Folterverdrag.240 De reden waarom Amnesty hiervoor zoveel moeite doet, is omdat Amnesty’s kritiek op mensenrechteninbreuken door een bepaalde staat en haar aanbevelingen veel serieuzer worden genomen wanneer ze gebaseerd zijn op normen die tot stand zijn gekomen en aanvaard zijn binnen de VN. Vandaar dat Amnesty reeds veel bijdragen heeft geleverd tot de creatie van nieuwe verdragen, waarvan het Folterverdrag dat in het volgend hoofdstuk aan bod zal komen, slechts een voorbeeld is. Een tijdlang heeft Amnesty echter zelf geen ontwerpresoluties of delen daarvan opgesteld. Wel gaf ze aan welke principes erin dienden te staan, maar ze ontwierp er zelf geen tekst voor.241 Later was dit wel het geval en op heden treedt Amnesty zelfs vaak op als adviseur.
2.4.3. Amnesty als informatieleverancier Een andere belangrijke rol die is weggelegd voor Amnesty binnen de VN is het verschaffen van informatie over mensenrechtenschendingen. Als leverancier van informatie aan relevante VN-
237
D. OTTO, “Nongovernmental Organizations in the United Nations System: The Emerging Role of International Civil Society”, Human Rights Quarterly, Vol. 18, 1996, 117 (voetnoot 68). 238 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 182. 239 AMNESTY INTERNATIONAL, “Afghanistan: No justice for thousands of civilians killed in US/NATO operations”, 11 augustus 2014, http://www.amnesty.org/en/news/afghanistan-no-justice-thousands-civilians-killed-usnato-operations-201408-11, (geraadpleegd op 11 augustus 2014). 240 K. MARTENS, “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 1054. 241 D.J. BARRETT, Amnesty International. The Spark and the Flame: A Critical Examination, Virginia Tech, School of Public and International Affairs, 2005, 23.
65
instellingen, heeft Amnesty meer rapporten voorgelegd aan de VN dan eender welke andere mensenrechten-ngo.242 Een van haar krachtigste wapens binnen de VN is dan ook haar vermogen om zowel het brede publiek als de VN-lidstaten te sensibiliseren om zo internationale actie af te dwingen, hierbij gebruik makend van de procedures die de VN zelf voorziet.243 Tot aan begin jaren negentig focuste Amnesty zich hiervoor op de ‘klassieke’ mensenrechteninstellingen van de VN, zoals de hogerop vermelde Mensenrechtencommissie en Subcommissie en het Derde Comité van de Algemene Vergadering. In die periode nam ze bovendien een ‘neutrale’ houding aan, in die zin dat ze slechts werkte rond die landen die reeds op de agenda van de Commissie stonden. Pas vanaf de vroege jaren negentig zou ze ook de agenda trachten te beïnvloeden. Bovendien zouden haar eigen geschreven verklaringen voor de Mensenrechtencommissie afnemen in aantal, omdat ze het belang daarvan in vraag begon te stellen. Daarom begon ze meer en meer verklaringen in te dienen samen met andere ngo’s als ondertekenaars. In de plaats daarvan begon ze zich meer te focussen op de verdragscomités, voornamelijk dan het Mensenrechtencomité en het Comité tegen Foltering, die volgens haar op efficiëntere wijze omspringen met de geleverde informatie.244 Amnesty richt haar activiteiten in VN-verband voornamelijk op die instellingen die zich specifiek bezighouden met mensenrechten. Ze beperkt zich echter niet tot deze instellingen. Amnesty maakte namelijk ook gebruik van de Arria-Formule, een informele regeling die de VN-Veiligheidsraad toestaat om flexibiliteit aan de dag te leggen en zich te laten inlichten over zaken die verband houden met de internationale vrede en veiligheid door niet-leden van de Veiligheidsraad. In 1999 begon de Veiligheidsraad met deze voor ngo’s open bijeenkomsten, maar zelfs daarvoor was Amnesty de eerste ngo die de Veiligheidsraad reeds informeerde, als het ware op grond van een Arria-Formule avant-lalettre. De laatste jaren zijn de bijeenkomsten op basis van de Arria-Formule een vaste waarde geworden binnen de relatie tussen de VN en ngo’s.245 Dit in contrast met de vroege jaren van de consultatieve status, toen ngo’s nog niet geacht werden zich met dergelijke politieke thema’s bezig te houden (supra). Ondanks de mogelijkheden die de media vandaag de dag bieden, blijven persoonlijke contacten, die veel intenser zijn dan bijvoorbeeld e-mails, voor Amnesty heel belangrijk. Dergelijke persoonlijke contacten tussen Amnesty-vertegenwoordigers en VN-ambtenaren maken het ook mogelijk voor Amnesty om op de hoogte te worden gebracht van informatie die anders niet toegankelijk zou zijn
242
W. KOREY, NGO's and the Universal Declaration of Human Rights: "A Curious Grapevine", Palgrave Macmillan, 2001, 260. 243 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 183-184. 244 K. MARTENS, “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 1057-1058. 245 K. MARTENS, “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 1059.
66
geweest.246 Amnesty verleent namelijk niet alleen informatie, maar tracht er ook te verkrijgen. Een groot deel van de informatie-uitwisseling gebeurt zo op informele wijze.
2.4.4. “Mobilization of shame” Als niet-gouvernementele mensenrechtenorganisatie stelde Amnesty zich tot voornaamste doel om toezicht te houden op en te rapporteren over de mensenrechtensituatie in de wereld, althans met betrekking tot die rechten die tot haar mandaat behoren. Daarbij zette ze reeds van bij het begin regeringen die deze rechten schenden onder druk.247 Als ‘onafhankelijk oog’ neemt Amnesty dan ook een speciale plaats in binnen het internationale systeem. De kracht die uitgaat van het publiekelijk aan de kaak stellen van (aanvankelijk enkel) regeringen die mensenrechtenschendingen begingen of dreigden te begaan, zijn voor Amnesty de bron van haar invloed en potentieel. Op die manier kon het een zeker (politiek) gewicht in de schaal leggen. Ze ondernam actie voor individuele gevallen en zette regeringen onder druk via de publicatie van haar rapporten.248 Dergelijke rapporten – alsook het ‘dreigen’ met de publicatie ervan – kunnen een incentive zijn voor regeringen om Amnesty’s aanbevelingen niet zomaar naast zich neer te leggen. Als belangrijke lobbygroep dringt ze er bij staten op aan om zowel hun eigen nationale wetgeving als het internationale recht na te leven. De discrepantie in het gedrag van staten die zich formeel aan internationale standaarden binden, maar zich daar in de praktijk niet aan houden, moet worden weggewerkt. Daarvoor zijn er transnationale lobbygroepen zoals Amnesty, die staten in het oog houden en hen wijzen op hun verplichtingen. Dit is dan ook een van Amnesty’s voornaamste taken. In het kader van al deze taken maakt Amnesty net als andere ngo’s een onderscheid tussen recht en politiek. Ze ziet zichzelf als een bewaker van het internationaal recht en niet als een verdediger van het moeilijker te vatten concept democratie, dat een politieke ideologie is. Ideologieën liggen namelijk buiten Amnesty’s interesse.249 Ze beoordeelt regeringen louter op basis van ethiek en mensenrechten en kent een drietal manieren om naleving van internationale normen af te dwingen. Eerst en vooral haalt ze de mensenrechtenschendingen uit de private sfeer door ze in de openbaarheid te brengen.250 Wat zich afspeelt binnen het territorium van een staat, wordt onder de aandacht gebracht van de internationale gemeenschap. Een tweede manier bestaat in het gebruik van symboliek en betekenisverlening om tot de verbeelding van individuen te kunnen spreken en hen zo te mobiliseren. Ten derde 246
K. MARTENS, “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 1056. 247 F.D. GAER, “Reality Check: Human Rights Nongovernmental Organisations confront governments at the United Nations”, Third World Quarterly, Vol. 16, N° 3, 1995, 394. 248 H. COOK, “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 182 + 198-199. 249 M. MUTUA, “Human Rights International NGOs. A Critical Evaluation”, C.E. WELCH, Jr. (ed.), NGOs and Human Rights: Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, 158. 250 R. DUDAI, “The Long View: Human Rights Activism, Past and Present”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 300.
67
heeft Amnesty er steeds voor geopteerd om regeringen op een pragmatische manier te vragen om over te gaan tot actie om de mensenrechtenschendingen te stoppen.251 Dit is vaak een zaak van lange adem. Hoewel Amnesty een groot prestige kent, bezit ze geen reële macht, behalve dan die macht die ze uit haar prestige haalt. Maar wanneer het op mensenrechten aankomt, zijn macht en prestige grotendeels gescheiden, volgens DONNELLY.252 KEENAN verwijst in dit verband naar de ‘mobilization of shame’, op zijn beurt verwijzend naar DRINAN.253 Hiermee doelt hij op het onuitgesproken axioma van de mensenrechtenbeweging dat mensenrechtenschenders zoals regeringen en militairen in belangrijke mate kunnen worden blootgesteld aan de macht van de publieke opinie, waarbij ze gevoelig zijn voor eerverlies, schaamte en dies meer. De ‘mobilization of shame’ is volgens hem dan ook de nieuwe slogan van de mensenrechtenbeweging.254 DRINAN omschrijft de ‘mobilization of shame’ als een van de voornaamste doelstellingen van Amnesty International. Volgens Amnesty kan ook bij burgers een zeker ‘schaamtegevoel’ voor het beleid van hun regering ‘gemobiliseerd’ worden.255 In die zin bezit Amnesty dus best wel een zekere vorm van macht, waarbij het belang van de media geenszins verwaarloosd mag worden.
2.4.5. Amnesty als amicus curiae – Soering v. VK (1989) als voorbeeld Amnesty komt ook vaak tussen in rechtszaken als amicus curiae. Om dit te illustreren zal verwezen worden naar de de zaak Soering t. Verenigd Koninkrijk uit 1989. Amnesty International was in deze zaak tussengekomen als amicus curiae en argumenteerde dat alhoewel artikel 2 §1 EVRM de doodstraf toeliet als uitzondering op het recht op leven, deze bepaling niet langer in werking is, omdat de inhoud van artikel 3 EVRM (het verbod op foltering) progressief geëvolueerd is.256 In deze zaak besliste een meerderheid van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens echter niet dat de doodstraf in Europa verboden is en een reden is om niet uit te leveren aan de een land waar de doodstraf nog wordt uitgevoerd. Noch oordeelde het Hof dat de doodstraf op zich een wrede of onmenselijke bestraffing uitmaakte. Wel besliste het Hof dat de situatie waarin Soering zich zou bevinden indien hij uitgeleverd zou worden, namelijk het belanden in death row, een wrede, onmenselijke en onterende bestraffing zou zijn die wordt verboden door artikel 3 EVRM. Op de casus van de doodstraf zal in het laatste hoofdstuk nog uitvoeriger op worden teruggekomen.
251
A.M. CLARK en J.A. MCCANN, “Enforcing International Standards Of Justice. Amnesty International’s Constructive Conflict Expansion.”, Peace & Change, Vol. 16, N° 4, Oktober 1991, 381. 252 J. DONNELLY, “Human Rights at the United Nations 1955-85: The Question of Bias.”, International Studies Quarterly, Vol. 32, N° 3, 1988, 299. 253 R.F. Drinan, The Mobilization of Shame: a World View of Human Rights, New Haven, Yale University Press, 2002. 254 T. KEENAN, “Mobilizing Shame”, The South Atlantic Quarterly, Vol. 103, 2/3, 2004, 435-437. 255 R.F. DRINAN, The Mobilization of Shame: a World View of Human Rights, New Haven, Yale University Press, 2002, 32. 256 W.A. SCHABAS, “International Law and the Abolition of the Death Penalty”, Washington & Lee Law Review, Vol. 55, 1998, 808.
68
3. TOT SLOT Wat haar activiteiten betreft op het niveau van de Verenigde Naties, houdt Amnesty zich bezig met allerlei soorten activiteiten ter bevordering van de mensenrechten. Of dit ook opgaat voor haar strijd tegen foltering en de doodstraf, zal in de twee laatste hoofdstukken worden onderzocht.
69
HOOFDSTUK 3 | AMNESTY INTERNATIONAL LOBBYT VOOR INTERNATIONALE NORMEN TEGEN FOLTERING
(1961-1984) 1. INLEIDING De invulling die Amnesty aan haar mandaat geeft, hangt steeds af van de context. Hogerop werd er reeds op gewezen dat de strijd tegen foltering reeds vroeg in haar bestaan een prioriteit was van Amnesty. Aanvankelijk uitte ze zich echter enkel tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing van gewetensgevangenen. Pas in 1968 zou dit (officieel) veranderen en zou de organisatie deze praktijken ook veroordelen indien ze werden beoefend tegen personen die meer traditionele misdrijven hadden begaan.257 Precies door Amnesty’s oorspronkelijke werk voor individuele gewetensgevangenen werd de nood om te lobbyen voor sterkere, preventieve internationale normen voor de behandeling van gevangenen groter, aangezien gewetensgevangenen vaak het slachtoffer van foltering waren. Amnesty erkende de nood om de statenpraktijk niet enkel in individuele gevallen aan te passen, maar ook op een algemener niveau, via normen.258 Ze hield het niet bij loze woorden, maar voegde de daad bij het woord. Ze onderzocht de situatie van politieke gevangenen in verschillende landen en stelde per land een rapport op. Verder trachtte ze via haar campagnevoering een algemene consensus te bewerkstelligen, zowel onder het publiek als onder de elite.259 Doordat Amnesty reeds vroeg in haar carrière de wijdverspreide problematiek van foltering onder de aandacht van de wereld bracht, zorgde ze voor de nodige aandacht, druk en steun voor initiatieven van regeringen (voornamelijk in Zweden en Denemarken), wat het uiteindelijk mogelijk zou maken voor de internationale gemeenschap om de Verklaring inzake de bescherming van alle mensen tegen onderwerping aan foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (9 december 1975) aan te nemen en, later, het Verdrag tegen Foltering en andere Wrede, Onmenselijke of Onterende Behandeling of Bestraffing (10 december 1984). Deze werden overigens later nog aangevuld door initiatieven van de Algemene Vergadering, op instigatie van de global civil society.260 Zo kwam er tevens een Optioneel Protocol bij het Folterverdrag, dat goedgekeurd werd op 18 december 2002, en kwam er uiteindelijk ook een speciale VN-Rapporteur inzake Foltering.
257
A.S. THOMPSON, “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 329. 258 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 37. 259 Ibidem. 260 W.P. NAGAN en L. ATKINS, “The International Law of Torture: From Universal Proscription to Effective Application and Enforcement”, Harvard Human Rights Journal, Vol. 14, 2001, 96-97.
70
In wat volgt, zal worden nagegaan hoe Amnesty stap voor stap lobbyde voor de totstandkoming van internationale normen die foltering verbieden. Wegens het tijdsbestek waarin deze masterproef dient te worden geschreven, zal deze evolutie geschetst worden aan de hand van de voor Amnesty relevante gebeurtenissen en dit tot aan de totstandkoming van het Folterverdrag, dat als een soort cesuur dienst zal doen.261 Eerst zal echter kort worden geschetst wat de positie van foltering in het internationaal recht was vóór Amnesty’s totstandkoming.
2. INTERNATIONALE NORMEN TEGEN FOLTERING VÓÓR AMNESTY Foltering werd pas aan het eind van de achttiende eeuw niet meer gebruikt in processen in Europa, toen het werd bestempeld als een rechtstreekse aanval op de menselijke waardigheid. Toch kende het weer een opstoot onder het naziregime dat onder meer het derdegraadsverhoor invoerde, waarbij foltering niet werd geschuwd. Het waren voornamelijk verzetslui die hieraan werden onderworpen.262 De gruweldaden begaan door de nazi’s, maar ook deze door de fascisten en communisten in de jaren dertig en veertig, maakten dan ook dat er snel een consensus kwam om een artikel op te nemen in de UVRM dat een verbod op foltering en wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing bevatte.263 Het was duidelijk dat foltering ook na W.O.II een tactiek kon zijn van autoriteiten. In dit verband kan worden verwezen naar Peter Benensons activiteiten nog vóór hij Amnesty oprichtte. Toen was hij namelijk reeds vertrouwd met deze problematiek. Door zijn interesse in koloniale aangelegenheden, zoals de Franse kolonie Algerije, kwam hij in contact met Algerijnen die getuigden van de foltering begaan door de Franse kolonisator. Zo zou hij uiteindelijk een inleiding schrijven voor het Franstalige werk La Gangrène door Bachir Boumaza.264 Met ‘gangreen’ wordt hier bij wijze van metafoor namelijk foltering bedoeld. Foltering was dus een nog steeds actueel fenomeen. De internationale gemeenschap zoals die werd weerspiegeld binnen de VN erkende de nood om deze ‘middeleeuwse folterpraktijken’ uit de wereld te helpen en creëerde daarom artikel 5 UVRM. Ook in het humanitair recht, meer bepaald de Conventies van Genève van 12 augustus 1949, was er overigens reeds een folterverbod ingeschreven. Tijdens de onderhandelingen over de UVRM binnen de Mensenrechtencommissie was er verrassend weinig discussie over het invoeren van een bepaling die foltering verbood. Men had echter reeds vroeg besloten dat de precieze betekenis van het begrip foltering nog onduidelijk was en dat verdere uitwerking op een later tijdstip vereist was.265 René Cassin, de Franse afgevaardigde tijdens deze onderhandelingen, bracht enkele verdere vragen onder de aandacht van de 261
Amnesty’s latere inspanningen in deze materie zullen niet meer aan bod komen. N. S. RODLEY, The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, 9-10. 263 N. S. RODLEY, The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, 18. 264 T. BUCHANAN, ““The Truth Will Set You Free”: The Making of Amnesty International”, Journal of Contemporary History, Vol. 37, N° 4, 2002, 579. 265 M. FARRELL, The Prohibition of Torture in Exceptional Circumstances, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, 29. 262
71
Mensenrechtencommissie, zoals de vraag of sommige mensen het recht hadden om andere mensen te onderwerpen aan een medische behandeling, zelfs zonder de toestemming van de te behandelen persoon, ook al lijkt dit een goed doel te dienen. Wat rechtvaardigt het toebrengen van leed? Hij vond het begrip ‘foltering’ namelijk niet duidelijk genoeg afgebakend. Hetzelfde gold voor Charles Malik, de Libanese vertegenwoordiger, die het begrip foltering ambigu vond en die argumenteerde dat het begrip nauwkeuriger diende te worden gedefinieerd. Deze discussie over de ambiguïteit van het begrip zou echter overwaaien en men schonk er geen aandacht meer aan tijdens het ontwerpen van de UVRM.266 Uiteindelijk werd het begrip dan ook niet gedefinieerd, omdat de UVRM toch als nietbindend werd beschouwd en men overeenkwam dat een verdere precisering van het concept later nog kon gebeuren bij de uitwerking van een internationale, bindende norm. Vóór Amnesty International in beeld was, was er dus reeds artikel 5 UVRM. Zoals reeds aangehaald, werd de UVRM door staten echter niet als juridisch bindend beschouwd. Er was dan ook geen bepaling inzake foltering die kon worden afgedwongen in een rechtszaak, al was het wel zo dat het Internationaal Comité van het Rode Kruis geautoriseerd was om de gevangenissituatie tijdens conflicten te onderzoeken op grond van het internationaal humanitair recht. Er moet wel opgemerkt worden dat ondertussen al sprake was van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (1950), waarvan artikel 3 droogweg stipuleert dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Dit is bindend voor de verdragspartijen, maar slaat alleen op de lidstaten van de Raad van Europa. Maar zoals aangekondigd gaat in dit hoofdstuk de aandacht uit naar internationale normen. Tegen 1966, strikt genomen dus eigenlijk reeds na Amnesty’s bestaan, was er wel het IVBPR (supra), dat echter wel pas in werking trad in 1976. Artikel 7 van dit verdrag bevat het folterverbod dat is geformuleerd in absolute termen, wat betekent dat onder geen enkele omstandigheid mag worden afgeweken van het verbod. Toch was er nog nood aan een specifiek verdrag. Foltering was tot dan toe namelijk nog nooit eerder gedefinieerd in het internationaal recht. Er was dus geen echte sterke internationale norm die foltering verbood en het begrip duidelijk definieerde. Bovendien kwam foltering in de praktijk nog heel veel voor zonder dat de schuldigen werden (of juridisch konden worden) gestraft en zonder dat er zicht was op een sterkere internationale norm. Dit zou gaan veranderen door de gebeurtenissen die plaatsvonden in Griekenland in april 1967 en de reactie die daardoor werd losgeweekt bij Amnesty International en andere ngo’s.
266
M. FARRELL, The Prohibition of Torture in Exceptional Circumstances, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, 29-30.
72
3. AMNESTY’S EERSTE LAND (1967)
LOBBYINSPANNING: MILITAIRE JUNTA IN
GRIEKEN-
3.1. Eerste missie en rapport van Amnesty (december 1967)
3.1.1. De context: militaire junta in Griekenland (april 1967) Zoals reeds meerdere malen werd benadrukt, kan de context waarin Amnesty opereerde nooit los worden gezien van haar mandaat en werkzaamheden. De feiten op het terrein zijn steeds van groot belang geweest, ook wat haar werkzaamheden in de strijd tegen foltering betreffen. In april 1967 werd in Griekenland een militaire coup gepleegd, die leidde tot een situatie van inperking van politieke en burgerlijke rechten en vrijheden. Duizenden mensen werden gearresteerd als politieke gevangenen, waarbij tal van mensen werden gearresteerd en gedetineerd zonder zelfs maar te weten welke aanklacht hen ten laste werd gelegd. De staat van beleg werd afgekondigd, waarop het oorlogsrecht het toepasselijke recht zou gaan worden. De media werd onderworpen aan een schrijnende mediacensuur en minstens even schrijnend waren de klachten die opdoken en de Griekse autoriteiten beschuldigden van folterpraktijken, waardoor foltering werd voorgesteld als de staatspraktijk van de Griekse kolonels die met ijzeren hand regeerden.267 Tal van mensenrechten werden dus met de voeten getreden. De situatie zou ook de leden van de Raad van Europa niet zijn ontgaan. Een reactie van deze raad bleef dan ook niet uit.
3.1.2. Reactie van de Raad van Europa Deze gebeurtenissen in Griekenland zouden dus ook de Raad van Europa niet onberoerd laten. Enkele dagen na de coup kwam de Consultatieve Vergadering van de Raad van Europa bijeen. Daar werd hevig gereageerd en gedebatteerd over de gang van zaken in Griekenland. Uiteindelijk brachten in september 1967 vier regeringen – de Zweedse, Noorse, Deense en Nederlandse – een interstatelijke klacht voor de Europese Mensenrechtencommissie naar aanleiding van de beweerde schendingen van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) begaan door de Griekse autoriteiten die nochtans verdragspartij waren. Ze deden dit uit morele overwegingen en om de geloofwaardigheid van het Europese mensenrechtensysteem niet in het gedrang te brengen.268 Ze beschuldigden Griekenland 267
A. POLLIS, “Greek National Identity: Religious Minorities, Rights, and European Norms”, Journal of Modern Greek Studies, Vol. 10, N° 2, 1992, 175; C.P. DANOPOULOS, “Military Professionalism and Regime Legitimacy in Greece, 19671974”, Political Science Quarterly, Vol. 98, N° 3, 1983, 491. 268 M.J. JANIS, R.S. KAY en A.W. BRADLEY, European Human Rights Law – Text and Materials, Oxford, Oxford University Press, 2008, 66.
73
ervan de artikelen 5, 6, 8, 9, 10, 11 en 13 EVRM te hebben geschonden via onder meer volgende juridische en administratieve maatregelen: het afkondigen van de staat van beleg, het verbieden van politieke partijen, perscensuur en het schenden van de vrijheid van vergadering.269 Wat dus meteen opvalt in het licht van deze casus, is dat er in de klachten geen melding werd gemaakt van beschuldigingen van foltering, aangezien er geen gewag werd gemaakt van artikel 3 EVRM.
3.1.3. Reactie van Amnesty International: eerste missie en rapport Doordat de militaire junta in Griekenland ertoe leidde dat er duizenden politieke gevangenen werden opgesloten, zag Amnesty de kans schoon om haar lobbywerk tegen foltering vorm te geven. Al stel ik dit uiteraard iets te veel georganiseerd voor dan het in werkelijkheid was. Amnesty wist toen uiteraard nog niet zeker hoe de situatie op het terrein eruitzag (en of er dus inderdaad sprake was van foltering) en diende eerst zicht te krijgen op de situatie in Griekenland zelf. De eerste stap die Amnesty daarom ondernam, was het opzetten van een missie naar Griekenland in december 1967. Dit lijkt naar hedendaagse normen eerder vrij laat te zijn gebeurd. Maar dit zou kunnen worden verklaard doordat Amnesty eerst zicht diende te krijgen op de situatie aldaar, wat aanvankelijk noodgedwongen gebeurde aan de hand van tal van berichtgevingen uit het land zelf. Aangezien communicatie toen moeizamer verliep dan heden het geval is, lijkt het aannemelijker dat Amnesty voldoende tijd nodig had om concrete beslissingen te kunnen nemen in deze zaak. Bovendien diende een missie ook steeds zorgvuldig te worden voorbereid. Hoe dan ook, in december 1967 zond Amnesty vertegenwoordigers naar Griekenland. Via een eigen onderzoeksteam kon Amnesty de tot dan toe nog niet bewezen beschuldigingen van foltering verifiëren of, zo nodig, weerleggen. Reeds sinds haar ontstaan hecht Amnesty dan ook veel belang aan betrouwbare bronnen, om haar reputatie niet in het gedrang te brengen. De kleinste fout in haar berichtgeving zou op dit vlak dan ook voor catastrofale gevolgen kunnen zorgen. Daarom zorgde Amnesty ervoor dat twee van haar onderzoekers, Anthony Marreco en James Becket, zich in Athene vestigden, waar ze gedurende twee weken een kantoor openhielden en de situatie ter plaatse konden onderzoeken.270 Vervolgens stelden ze een rapport op met de titel Situation in Greece, waarin aan de hand van getuigenissen van slachtoffers en hun familie aan het licht werd gebracht dat er op systematische wijze zwaar werd mishandeld door de Griekse autoriteiten. Het rapport werd ook bezorgd aan de ministeries van Buitenlandse Zaken van de lidstaten van de Raad van Europa, waardoor het ook binnen deze Raad kon circuleren. Dat dit tot de nodige gevolgen leidde, zal duidelijk worden gemaakt in de volgende paragraaf. 269
M.J. JANIS, R.S. KAY en A.W. BRADLEY, European Human Rights Law – Text and Materials, Oxford, Oxford University Press, 2008, 57-58. 270 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 39-40.
74
3.1.4. Impact van Amnesty’s eerste rapport Doordat Amnesty’s eerste rapport over de situatie in Griekenland circuleerde binnen de Raad van Europa, werden de beschuldigingen van foltering door de Griekse autoriteiten nu ook wijdverspreid bekendgemaakt aan de lidstaten van de Raad. Dit bracht de regeringen van Denemarken, Nederland, Noorwegen en Zweden ertoe hun initiële interstatelijke klacht tegen Griekenland uit te breiden met foltering.271 Zonder overdrijving kan daardoor worden gesteld dat dit rapport beschouwd werd als een katalysator voor verdere actie van Europese regeringen.272 Het Amnesty-rapport had zo bewezen een grote invloed te hebben op het gedrag van de lidstaten van de Raad van Europa. Het was voor Amnesty dan ook logisch om zich in deze zaak in te laten, aangezien er politieke en burgerlijke rechten op het spel stonden. Het zou echter niet bij deze ene missie en dat ene rapport blijven. Al gauw zou Amnesty een nieuwe missie naar Griekenland sturen om verder onderzoek te gaan verrichten en haar eerste rapport up-to-date te houden.
3.2. Tweede missie en rapport van Amnesty (maart 1968)
3.2.1. Amnesty presenteert haar tweede rapport aan de Raad van Europa In maart 1968 zond Amnesty nogmaals twee onderzoekers op missie naar Griekenland, dit keer met de officiële medewerking van de Griekse autoriteiten. Meer nog zelfs, het waren de Griekse autoriteiten zelf die de organisatie ditmaal uitnodigden. De toenmalige Griekse minister van Binnenlandse Zaken, Stylianos Pattakos, voorzag voor Amnesty zelfs de mogelijkheid om elke gevangenis of elke gevangene die ze maar wenste te bezoeken.273 Nochtans concludeerde Amnesty ook deze keer dat er sprake was van systematisch gebruik van foltering. Ook uit deze missie resulteerde bovendien een rapport met de bevindingen van de onderzoekers, getiteld Torture of Political Prisoners in Greece. Het rapport werd overigens aangevuld met nog ander bewijsmateriaal komende van waarnemers die Amnesty stuurde naar rechtszaken, van de Internationale Commissie van Juristen en van de internationale pers en televisieberichten. De beschuldigingen van foltering werden door al deze bronnen bevestigd. Advocaten in Griekenland hadden zelfs schrik om dergelijke zaken aan te nemen, aangezien foltering de officiële staatspraktijk was.274 De folterpraktijken waren zelfs zo wijdverspreid
271
T. TREVES, M. FRIGESSI DI RATTALMA, A. TANZI, A. FODELLA, C. PITEA en C. RAGNI (eds.), Civil Society, International Courts and Compliance Bodies, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2005, 18. 272 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 40. 273 T. TREVES, M. FRIGESSI DI RATTALMA, A. TANZI, A. FODELLA, C. PITEA en C. RAGNI (eds.), Civil Society, International Courts and Compliance Bodies, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2005, 18. 274 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 40-41.
75
en van zo’n ernstige aard, dat Amnesty’s vertegenwoordiger Anthony Marreco er bij de Griekse minister van Binnenlandse Zaken op aandrong om ervoor te zorgen dat Griekenland zich zou terugtrekken uit de Raad van Europa indien het de beschuldigingen niet kon weerleggen.275 Zoals later zou blijken, waren dit als het ware profetische woorden.
3.2.2. Procedure voor de Europese Mensenrechtencommissie Ondertussen werd de interstatelijke klacht van de Deense, Nederlandse, Noorse en Zweedse regeringen ontvankelijk verklaard door de Mensenrechtencommissie van de Raad van Europa. De zaak werd dan ook voortgezet. Er werd gebruik gemaakt van bewijsmateriaal verzameld door Amnesty en Amnesty-vertegenwoordigers mochten getuigen op de hoorzittingen in Straatsburg. Die eer viel enerzijds te beurt aan Anthony Marreco, een Britse jurist, en anderzijds aan James Becket, een Amerikaanse jurist.276 Zij waren overigens de enige getuigen die geïdentificeerd werden aan de hand van hun ngo-affiliatie.277 Dit overigens ondanks het feit dat Amnesty niet zelf de individuele klacht had ingediend bij de Europese Mensenrechtencommissie, wat niet zo gebruikelijk was voor ngo’s in die periode.278 Wat wel gebruikelijker was voor ngo’s in het algemeen en voor Amnesty in het bijzonder, was het lobbyen om bepaalde mensenrechtenkwesties op de agenda te krijgen van de Consultatieve Vergadering van de Raad van Europa. Dat Amnesty daar ook in slaagde, bewijst de impact van haar rapporten die voor voldoende discussievoer zorgden binnen de Raad van Europa. Op 18 november 1968 stelde de Europese Mensenrechtencommissie een rapport voor aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Het telde 1200 pagina’s en gaf gedetailleerd weer aan welke schendingen de Griekse autoriteiten zich schuldig hadden gemaakt.279 Tevens voerde de Subcommissie van de Europese mensenrechtencommissie in 1968 een eigen onderzoek, dat werd gepubliceerd en zo Amnesty’s rapporten kon bevestigen. Er was dus geen enkele twijfel meer binnen de Raad van Europa dat Griekenland de mensenrechten, vooral dan het folterverbod, met de voeten trad.
275
T. TREVES, M. FRIGESSI DI RATTALMA, A. TANZI, A. FODELLA, C. PITEA en C. RAGNI (eds.), Civil Society, International Courts and Compliance Bodies, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2005, 18. 276 Ibidem. 277 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 41. 278 D. WEISSBRODT, “The Role of International Nongovernmental Organizations in the Implementation Of Human Rights”, Texas International Law Journal, Vol. 12, 1977, 315. 279 S.G. XYDIS, “Coups and Countercoups in Greece, 1967-1973 (with postscript)”, Political Science Quarterly, Vol. 89, N° 3, 1974, 518.
76
3.2.3. Schorsing van Griekenland in de Raad van Europa Op 6 mei 1969 had het Comité van Ministers van de Raad van Europa reeds een resolutie over de toestand in Griekenland uitgevaardigd als waarschuwing voor Griekenland dat het dreigde te worden geschorst in de Raad van Europa.280 Tijdens de vergadering van het Comité van Ministers in december 1969, waren elf van de achttien leden – België, Denemarken, Groot-Brittannië, West-Duitsland, IJsland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Noorwegen en Zweden – dan ook voor een schorsing van het lidmaatschap van Griekenland. Nog voor er echter gestemd werd, trok Griekenland zichzelf spontaan terug uit de Raad van Europa.281 Artikel 8 van het Statuut van de Raad van Europa, dat de bepalingen bevat over de schorsing of verbanning van een lidstaat, diende dus niet te worden toegepast. Dit alles had tot gevolg dat Griekenland, dat massaal de rechten van haar bevolking schond, in 1969 de facto werd verbannen uit de Raad van Europa.282 De Griekse zaak is dan ook het enige voorbeeld in de geschiedenis van de Raad van Europa waarin een land wordt beschuldigd van mensenrechtenschendingen na een feitenonderzoek en vervolgens zichzelf terugtrekt uit de Raad.283 Griekenland trok zich niet enkel ostentatief terug uit de Raad, het kondigde ook aan dat het zich niet langer gebonden achtte door het EVRM. Dit leek echter overbodig te zijn, aangezien artikel 65 (3) EVRM voorschrijft dat elke lidstaat die de Raad van Europa verlaat, ook automatisch niet langer verdragspartij is van het EVRM. Maar toch was Griekenland hierdoor niet ontslagen van haar verplichtingen onder het UVRM, aangezien de artikelen 7 en 8 van het Statuut zo zijn geformuleerd dat het land nog een tijd lid diende te blijven. Pas in december 1970 was het lidmaatschap van Griekenland de iure ingetrokken.284 Zolang dit niet het geval was, kon Griekenland niet zomaar beweren dat het niet langer gebonden was aan de EVRM. Zonder overdrijven kan gesteld worden dat Amnesty een heel grote rol heeft gespeeld in deze gang van zaken. Zo was het Amnesty die als eerste bewijs leverde van foltering door Griekse autoriteiten, waardoor de interstatelijke klacht bij de Europese Mensenrechtencommissie werd uitgebreid met foltering. Amnesty’s allereerste formele deelname aan de procedures van de Europese Mensenrechtencommissie was zonder twijfel een succesverhaal. Anderzijds had deze ervaring Amnesty ook bijgeleerd dat dergelijke inspanningen die het adopteren van individuele gewetensgevangenen te boven gingen enorm veel middelen vergden van de organisatie, zowel op vlak van mankracht, als op
280
K.D. MAGLIVERAS, Exclusion from Participation in International Organisations. The Law and Practice behind Member States’ Expulsion and Suspension of Membership, The Hague, Kluwer Law International, 1999, 80. 281 S.G. XYDIS, “Coups and Countercoups in Greece, 1967-1973 (with postscript)”, Political Science Quarterly, Vol. 89, N° 3, 1974, 518. 282 A. POLLIS, “Greek National Identity: Religious Minorities, Rights, and European Norms”, Journal of Modern Greek Studies, Vol. 10, N° 2, 1992, 175. 283 M.J. JANIS, R.S. KAY en A.W. BRADLEY, European Human Rights Law – Text and Materials, Oxford, Oxford University Press, 2008, 66. 284 P. EVANS en P. SILK, The Parliamentary Assembly. Practice and Procedure, Straatsburg, Council of Europe, 2008, 27; K.D. MAGLIVERAS, Exclusion from Participation in International Organisations. The Law and Practice behind Member States’ Expulsion and Suspension of Membership, The Hague, Kluwer Law International, 1999, 81.
77
vlak van financiën.285 Hoewel Griekenland uiteindelijk werd verbannen – of zichzelf verbande – uit de Raad van Europa, betekende dit bovendien niet dat foltering evenzeer werd verbannen uit Griekenland – of uit de wereld in het algemeen. Daarvoor was nog serieus wat lobbywerk nodig. En ook het platform waarop dit zou gebeuren, zou gaan veranderen.
3.3. Amnesty’s interactie met de VN Tot nu toe is de VN vooralsnog buiten beeld gebleven. Nochtans zat Amnesty ook niet stil op het niveau van de VN. Zo informeerde ze, samen met de Internationale Commissie van Juristen, de VN over de mensenrechtensituatie in Griekenland, ook al liet het officiële protocol van de VN hen niet toe mondeling of schriftelijk kritiek te geven op het beleid van VN-lidstaten. Hierbij deden ze een beroep op ECOSOC-resolutie 1235 (XLII) (supra), die alhoewel deze tot dan toe betrekking had op rassendiscriminatie in Zuid-Rhodesië en apartheid in Zuid-Afrika, in mensenrechtentermen was geformuleerd en daarom breder kon worden geïnterpreteerd. Hogerop werd er reeds op gewezen dat de Subcommissie een resolutie kan aannemen om de Mensenrechtencommissie in te lichten over haar bezorgdheden. Dit was precies wat gebeurde in 1967 omwille van de Griekse detentieomstandigheden. Voor de voorbereiding van haar rapport ter toepassing van resolutie 1235, had de Subcommissie een grote hulp aan Amnesty, te meer daar de organisatie reeds in die periode de reputatie had zeer betrouwbare informatie te leveren.286 Vervolgens is het aan de Mensenrechtencommissie om al dan niet een eigen grondige studie uit te voeren, op grond van haar bevoegdheden onder § 3 van resolutie 1235. In het geval van Griekenland werd echter geen verdere actie ondernomen.287 Concreet diende Amnesty in januari 1968 haar eerste rapport over Griekenland in bij de VN-Mensenrechtencommissie, wat tot geen betekenisvolle gevolgen leidde, ondanks het onderzoek van een VN-panel naar de situatie in Griekenland.288 In tegenstelling tot haar gelobby in de Raad van Europa, had Amnesty in de VN dus minder succes in de Griekse zaak. De reden waarom de bijdragen van Amnesty, die werden ingediend via professor Frank Newman, niet tot een gelijkaardig scenario leidden als in de Raad van Europa, waar wel verdere concrete actie werd ondernomen, was de politieke balans binnen de VN.289 Griekenland verdedigde zich ook met het
285
T. TREVES, M. FRIGESSI DI RATTALMA, A. TANZI, A. FODELLA, C. PITEA en C. RAGNI (eds.), Civil Society, International Courts and Compliance Bodies, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2005, 19. 286 E. LAWSON (ed.), Encyclopedia of Human Rights (second edition), Washington, Taylor & Francis, 1991, xxxiii. 287 K.J. BURKE, “New United Nations Procedure to Protect Prisoners and Other Detainees”, California Law Review, Vol. 64, N° 1, 1976, 215. 288 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 41-42. 289 W. KOREY, NGO's and the Universal Declaration of Human Rights: "A Curious Grapevine", Palgrave Macmillan, 2001, 167.
78
argument dat de situatie in het land niet te vergelijken viel met die in Zuid-Afrika of Zuid-Rhodesië.290 Wel reageerde ECOSOC met het aannemen van een nieuwe resolutie, namelijk resolutie 1503 (XLVIII). Zoals hogerop werd aangegeven, waren de mensenrechtenrapporten in dit kader echter confidentieel. In 1972 werd deze procedure voor het eerst dus benut voor klachten rond de Griekse situatie. Dat onderzoek kwam er nadat verschillende ngo’s in 1972 een klacht hadden ingediend tegen het kolonelsregime. Amnesty werd hierbij vertegenwoordigd door professor Frank Newman, die als vrijwilliger optrad als juridisch adviseur voor de organisatie. Deze zou ook communiceren met de pers over de inhoud van Amnesty’s klacht, hoewel de procedure onder resolutie 1503 confidentieel moet blijven. Toch wordt deze geheimhouding niet altijd gerespecteerd. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer ngo’s, academici en kranten onofficiële rapporten over landen verspreiden die onder de procedure van resolutie 1503 worden onderzocht.291 Dit was ook hier in de Griekse zaak het geval. Hoe het ook zij, het VN-optreden in de Griekse zaak leidde tot geen verdere actie en in 1974 werd Griekenland opnieuw democratisch. Dat de situatie binnen de VN niet was verlopen zoals Amnesty had gehoopt, was onder meer te verklaren door de kloof tussen normen en de gebrekkige procedures die afdwinging van die normen onmogelijk maakten in VN-verband. Toch had Amnesty’s rapport aangetoond dat het mogelijk was om de folterpraktijken onder de aandacht van verschillende regeringen te brengen. Deze zaak had duidelijk gemaakt dat foltering in abstracto wel universeel verboden was, maar dat er op het internationale niveau slechts weinig kon worden gedaan in concreto. Bovendien werd Griekenland door de morele druk een tijd lang moreel, economisch en politiek geïsoleerd van de Europese bondgenoten omdat het onderdanen folterde en illegaal opsloot.292 De ‘mobilization of shame’ was dus in gang gezet en op die manier werd Griekenland ook binnen de VN toch een beetje getroffen waar het pijn deed.
3.4. Amnesty’s CAT-campagne Ondertussen was Amnesty in december 1972 gestart met haar eenjarige CAT-campagne, zijnde de Campaign Against Torture. Die had meerdere doelen. Hiermee hoopte Amnesty enerzijds het ruime publiek te sensibiliseren rond de problematiek van foltering. Anderzijds hoopte ze een consensus te ontwikkelen om te voldoen aan de nood aan nieuwe internationale normen. Deze campagne was dan ook Amnesty’s allereerste internationaal gecoördineerde publiciteits- en lobbyinspanning die er was
290
M.E. TARDU, “United Nations Response To Gross Violations Of Human Rights: The 1503 Procedure”, Santa Clara Law Review, Vol. 20, 1980, 580. 291 Ibidem. 292 D. WEISSBRODT, “The Role of International Nongovernmental Organizations in the Implementation Of Human Rights”, Texas International Law Journal, Vol. 12, 1977, 299.
79
gekomen op initiatief van Amnesty’s dagelijks bestuur.293 Het was tevens de eerste thematische campagne, aangezien het foltering behandelde als een systematisch probleem, dat het tegelijkertijd toch ook nog benaderde geval per geval. De campagne bestond uit drie onderdelen, namelijk (1) het inzamelen van handtekeningen tegen foltering (petitie); (2) het opstellen van een rapport dat de toestand inzake foltering wereldwijd onder de loep nam; en (3) de organisatie van een internationale conferentie die moest plaatsvinden in december 1973.294 Amnesty zag in dat het hiervoor de VN diende in te schakelen. Een nieuwe VN-verklaring tegen foltering zou een goede basis kunnen vormen voor meer specifieke normen op grond van herbevestigde morele principes. Amnesty ging dus zowel op het politieke als op het juridische vlak lobbyen op het niveau van de VN, door contact te zoeken met belangrijke regeringsdiplomaten en juristen, zonder echter het publiek uit het oog te verliezen, want voor Amnesty is het mobiliseren van de publieke opinie minstens even belangrijk. De CATcampagne bracht zo gouvernementele en niet-gouvernementele actoren samen om een uitgewerkt programma op te stellen om internationale normen aan te nemen ter regulatie van foltering. Amnesty onderging ook een institutionele wijziging door haar campagne. Uit de CAT evolueerde namelijk de permanente Campagneafdeling. Tevens creëerde ze de Urgent Action Network (de Spoedacties), omdat het adopteren van gewetensgevangenen die gevaar lopen te worden gefolterd, dringende hulp nodig hadden, aangezien foltering vanaf de arrestatie kon volgen.295 Er was dus spoed vereist. Dit netwerk was er gekomen naar aanleiding van een in november 1973 door de VN aangenomen resolutie inzake foltering (infra).296 Deze campagne zou niet alleen Amnesty’s verdere koers veranderen, maar ook de ontwikkeling van internationale mensenrechtennormen. Zoals verder nog zal blijken, legde deze campagne samen met de inspanningen van andere ngo’s de basis voor een aantal initiatieven door de VN dankzij de politieke context die ze had gecreëerd.297 Ondanks reeds vroegere campagnevoering tegen foltering in de jaren zestig georganiseerd door de Internationale Commissie van Juristen, was het pas in de jaren zeventig dat een ngo – Amnesty – erin slaagde de aandacht van de internationale gemeenschap op deze mensenrechtenkwestie te vestigen. Bewijs hiervan was onder meer het feit dat het Amerikaanse congres mee op de kar sprong en later ook de Amerikaanse president Jimmy Carter die zich opstelde als mensenrechtenactivist.298 Deze campagne was er medeverantwoordelijk voor dat bijna alle regeringen nog gevoeliger waren voor beschuldigingen van foltering en zorgde er tevens voor dat foltering een van de meest bediscussieerde
293
A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 44. 294 N. S. RODLEY, The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, 21. 295 W.P. NAGAN en L. ATKINS, “The International Law of Torture: From Universal Proscription to Effective Application and Enforcement”, Harvard Human Rights Journal, Vol. 14, 2001, 98-99; S. HOPGOOD, Keepers of the Flame. Understanding Amnesty International, Ithaca, Cornell University Press, 2006, 81. 296 K. MARTENS, “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 1061. 297 N. S. RODLEY, The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, 21. 298 H. Tolley, Jr., “Popular Sovereignty and International Law: ICJ Strategies for Human Rights Standard Setting”, Human Rights Quarterly, Vol. 11, 1989, 569.
80
onderwerpen werd in het kader van de bescherming van mensenrechten.299 Dat dit laatste geen understatement is, moet blijken uit wat volgt.
4. AMNESTY LOBBYT VERDER: MILITAIRE JUNTA IN CHILI (1973) EN NASLEEP
4.1. De context: militaire junta in Chili (september 1973)
In september 1973 zou de internationale aandacht voor foltering weer extra gaan toenemen. Toen zag de internationale gemeenschap namelijk hoe de democratisch verkozen Chileense socialistische president Salvador Allende omvergeworpen werd door gewapende strijdkrachten en de nationale politie, waarna hij later zou overlijden, en hoe Augusto Pinochet vervolgens het roer overnam. Deze periode werd in Chili gekenmerkt door gelijkaardige scenario’s als in het geval van de Griekse junta. Er vonden tal van executies, arrestaties, ‘verdwijningen’ van regeringsopposanten en militaire rechtszaken plaats. Deze keer zouden echter ook verschillende landen hun afkeer voor deze gebeurtenissen uiten binnen het kader van de VN.300 In dezelfde periode kwam bovendien aan het licht dat ook het vroegere Salazar-regime in Portugal zich schuldig had gemaakt aan foltering. In wat volgt, zal opnieuw het verloop van Amnesty’s reactie op deze gebeurtenissen in het kader van haar lobbyinspanningen voor internationale normen tegen foltering worden geschetst.
4.2. VN-Resolutie 3059 (XXVIII) inzake foltering (2 november 1973) De CAT-campagne had ook succes geboekt op het diplomatieke front. Er heerst namelijk algemene consensus over het feit dat Amnesty’s CAT-campagne een stimulans is geweest om de problematiek van foltering voor de Algemene Vergadering van de VN te brengen. Tal van delegaties binnen de Algemene Vergadering maakten dan ook gewag van rapporten van onder meer ngo’s om de situatie in Chili onder de aandacht van de VN te brengen. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat er een eerste VN-resolutie inzake foltering kwam, namelijk resolutie 3059 (XXVIII) (2 november 1973).301 Dit was voor een groot deel te danken aan de inspanningen van Amnesty, die haar ontwerpresolutie inzake een folterverdrag had gepromoot. Meer dan 140 regeringen werden gevraagd dergelijke resolutie te 299
D. WEISSBRODT, “The Role of International Nongovernmental Organizations in the Implementation Of Human Rights”, Texas International Law Journal, Vol. 12, 1977, 318. 300 N. S. RODLEY, The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, 21. 301 Resolutie 3059 (XXVIII) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (2 november 1973), UN Doc. A/Res/3059 (XXXVIII) (1973).
81
ondersteunen. In oktober 1973 reisde Amnesty’s toenmalige Secretaris-Generaal Martin Ennals naar New York om dit te bespreken met vertegenwoordigers van een vijftiental regeringen.302 Uiteindelijk werd resolutie 3059 unaniem aanvaard. Deze was gebaseerd op een voorstel dat oorspronkelijk werd ingediend door Zweden en sprak zich expliciet uit tegen elke vorm van foltering of wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing. Ze riep alle regeringen op om partij te worden bij alle relevante juridische instrumenten. Naast het herbevestigen van bestaande normen die foltering verbieden, plaatste de resolutie de kwestie ook op de agenda voor discussie ‘op een toekomstige bijeenkomst’ van de Algemene Vergadering.303 Het bleef echter een niet-bindende resolutie, aangezien ze van de Algemene Vergadering uitging en geen betrekking had op de interne, institutionele werking van de VN. Maar het was alvast een begin, dat deels dus te danken was aan Amnesty International. Bovendien is in tal van officiële VN-statements expliciet verwezen naar Amnesty’s inspanningen in deze problematiek. Dit alles opende dan ook de deur voor verdere actie binnen de VN om het folterverbod niet alleen moreel, maar ook juridisch sterker te maken.304 Verklaringen van ministers van Buitenlandse Zaken van Denemarken, Zweden en Nederland maakten het mogelijk de discussie rond foltering te voeren binnen de Algemene Vergadering van de VN. Er is bewijs dat deze aandacht voor foltering er kwam op verzoek van ngo’s, zoals onder meer blijkt uit een verklaring van Zweden dat een ontwerpresolutie inzake foltering had voorgesteld tijdens de bijeenkomst van het Derde Comité. Daar werd erop gewezen dat foltering geen grenzen kent en dat de strijd tegen foltering een gemeenschappelijke humanitaire plicht is, zoals Sean MacBride, toenmalige voorzitter van Amnesty’s dagelijks bestuur, had gezegd. Er werd dus rechtstreeks verwezen naar Amnesty als incentive voor de ontwerpresolutie. Ook de vertegenwoordiging van Denemarken had verwezen naar de Deense afdeling van Amnesty tijdens het debat rond foltering.305 Niet lang nadat deze resolutie werd gestemd, vond de derde component van Amnesty’s CAT-campagne plaats, namelijk de door Amnesty georganiseerde wereldconferentie inzake foltering. Eerst zou Amnesty echter nog haar eerste missie zenden naar Chili.
4.3. Eerste Amnesty-missie naar Chili (november 1973) Hetzelfde patroon als na de coup in Griekenland kan worden vastgesteld in Amnesty’s reactie en werkzaamheden. Amnesty besloot opnieuw een missie te zenden naar deze conflicthaard, wat effectief gebeurde in november 1973. Zoals altijd gebeurde dit met goedkeuring van de Chileense autoriteiten. De Amnesty-onderzoekers kwamen terug met de nodige bewijzen dat er in Chili sprake was van
302
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1973-1974, Londen, Amnesty International Publications, 1974, 15. Resolutie 3059 (XXVIII) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (2 november 1973), UN Doc. A/Res/3059 (XXXVIII) (1973). 304 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 53. 305 N. S. RODLEY, The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, 20-21. 303
82
foltering, willekeurige executies en opsluitingen zonder proces. Deze conclusies werden wederom ook bevestigd door onderzoek dat werd gevoerd door de Internationale Commissie van Juristen.306 De International Association of Democratic Lawyers, de International Association of Catholic Lawyers, en de International Federation for the Rights of Man zonden eveneens missies naar Chili in de herfst van 1973.307 Amnesty was dus uiteraard niet de enige ngo die de mensenrechtensituatie in Chili onderzocht en op de voet volgde. Bovendien hadden Amnesty en de Internationale Commissie van Juristen in 1973 ook de Inter-Amerikaanse Commissie verzocht om de beschuldigingen van massaarrestaties en politieke moorden in Chili te onderzoeken. Die Commissie zond vervolgens in de zomer van 1974 experts naar Chili, die in oktober van dat jaar een rapport voorlegden aan de Permanente Raad van de Organisatie van Amerikaanse Staten. Daarin werden de beschuldigingen bevestigd.308 Het zou overigens niet bij deze ene missie blijven. In 1974 zond Amnesty opnieuw onderzoekers naar het land, ditmaal om militaire rechtszaken bij te wonen, in samenwerking met andere, lokale ngo’s. De conclusie van Amnesty was ook na deze missies dat er sprake was van systematische foltering.
4.4. Wereldconferentie inzake foltering, Parijs (10-11 december 1973) en nasleep Op 10 en 11 december 1973 organiseerde Amnesty International een wereldconferentie. Deze datum was symbolisch, aangezien toen de vijfentwintigste verjaardag van de UVRM werd gevierd. De conferentie was er bijna niet gekomen, omdat UNESCO op het laatste moment weigerde haar hoofdkwartier in Parijs ter beschikking te stellen. UNESCO beweerde namelijk dat Amnesty contractbreuk had gepleegd door de publicatie van haar rapport Amnesty International Report on Torture op 3 december 1973, omdat volgens het contract tussen Amnesty en UNESCO lidstaten van UNESCO niet mochten worden bekritiseerd in de UNESCO-gebouwen, noch in conferentiedocumenten. Aangezien UNESCO Amnesty’s rapport beschouwde als conferentiemateriaal werd het contract verbroken. Het was dankzij de snelle reactie van Amnesty’s Franse afdeling en van haar Internationaal Secretariaat in Londen dat de conferentie toch nog op tijd kon doorgaan, weliswaar op een andere locatie in Parijs.309 Naast Amnesty-personeel en -leden woonden ook regeringsvertegenwoordigers en experts in de materie van onder meer UNESCO, de Raad van Europa, de VN en tal van andere internationale en nationale organisaties de conferentie bij. Meer dan 250 deelnemers van 40 verschillende landen kwamen zo samen om een gemeenschappelijk programma uit te werken
306
A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 48-52. 307 D. WEISSBRODT, “The Role of International Nongovernmental Organizations in the Implementation Of Human Rights”, Texas International Law Journal, Vol. 12, 1977, 303. 308 D. WEISSBRODT, “The Role of International Nongovernmental Organizations in the Implementation Of Human Rights”, Texas International Law Journal, Vol. 12, 1977, 314. 309 AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1973-1974, Londen, Amnesty International Publications, 1974, 13-14.
83
om foltering in al zijn vormen volledig uit de wereld te bannen.310 Er werden vier commissies opgericht die de taak hadden voorstellen te formuleren. Vóór het congres werden verschillende seminaries gehouden in elf verschillende landen, waaronder de Benelux en Canada. Daar werden de juridische en morele aspecten van foltering bediscussieerd, alsook de socio-economische en politieke en de medische en theologische factoren. Hierbij werden zowel juristen als theologen, artsen, professoren en psychologen betrokken. De conclusies van deze seminaries zouden vervolgens worden voorgesteld tijdens de conferentie.311 De conferentie werd geopend door haar voorzitter Sean MacBride, tevens voorzitter van Amnesty’s dagelijks bestuur. Volgens hem waren er zodanig veel gevallen van foltering dat het een quasi-epidemisch probleem was geworden. Hij zag het als Amnesty’s taak ervoor te zorgen dat foltering zo ondenkbaar werd als slavernij.312 Hij herinnerde de deelnemers eraan dat het hun taak was om een strategie te ontwikkelen voor een voortdurende campagne tegen foltering en een programma uit te werken. Alle deelnemers ondertekenden ook bij wijze van symbolische daad de Appeal Against Torture, die vervolgens werd bezorgd aan de Algemene Vergadering van tijdens de start van een speciale VN-sessie ter herdenking van het 25jarige bestaan van de UVRM.313 De conferentie was de voorbode van de VN-verklaring inzake foltering (infra) uit 1975. De juridische commissie van de conferentie kwam tot een brede consensus. Ze erkende de noodzaak van een effectievere toepassing van internationale standaarden die foltering onwettig zouden maken als misdaad tegen de mensheid.314 De conferentie resulteerde ook in een aanbeveling voor de directe betrokkenheid van geneesheren in de werkzaamheden van Amnesty, vooral wanneer het aankwam op het nagaan of er sprake was van foltering, door Amnesty-onderzoekers te begeleiden op hun missies bijvoorbeeld. Zo geschiedde ook. Reeds in 1974 werd een eerste medische groep gevormd in Kopenhagen. Medische groepen in tientallen andere landen zouden in hun voetsporen treden en zich inzetten voor Amnesty’s campagne tegen foltering door actie te ondernemen voor gedetineerde geneesheren en zieke gewetensgevangenen en via het beschermen van mensenrechten en ethische standaarden in het medische beroep.315 Deze conferentie kan worden beschouwd als een mijlpaal in de strijd tegen foltering. Amnesty’s campagne en conferentie inzake foltering inspireerden bijvoorbeeld de Zwitserse Jean-Jacques Gautier, die zelfs besloot vroegtijdig met pensioen te gaan en zijn verdere leven te wijden aan de strijd tegen foltering (infra). Verder inspireerde en mobiliseerde de conferentie ook tal van regeringen en 310
ASSOCIATION FOR THE PREVENTION OF TORTURE, Letting in the Light. 30 Years of Torture Prevention, Geneva, APT, 2007,
1. 311
S. STYRON, “Torture Conference”, The New York Review of Books, 13 december 1973, http://www.nybooks.com/articles/archives/1973/dec/13/torture-conference/ (geraadpleegd op 12 maart 2014). 312 AMNESTY INTERNATIONAL, Amnesty International Conference for the Abolition of Torture: Paris 10–11 December 1973, Final Report (1973), Londen, Amnesty International Publications, 1973, 10. 313 Ibidem, 14. 314 C.G. WEERAMANTRY, Justice Without Frontiers: Furthering Human Rights. Volume 1, Den Haag, Kluwer Law International, 1997, 171. 315 J.L. THOMSEN, K. HELWEG-LARSEN en O. VEDEL RASMUSSEN, “Amnesty International and the Forensic Sciences”, The American Journal of Forensic Medicine and Pathology, Vol. 5, N° 4, 1984, 305-306.
84
internationale organen en ngo’s.316 Dat er effectief veranderingen op til waren zal blijken uit wat volgt. Onmiddellijk na de conferentie besloot Amnesty om een nieuwe afdeling te creëren die zich exclusief zou bezighouden met de voortzetting van de CAT-campagne. Dit werd de Campagneafdeling. Een van de initiatieven die het ondernam, was het opzetten van een infobalie die informatie inzake foltering verzamelde en verspreidde.317 De nieuwe afdeling zou samenwerken met de Onderzoeksafdeling en Juridische Dienst, om ervaringen en kennis rond mensenrechtenproblemen te gebruiken voor de creatie van internationale normen binnen de VN.
4.5. VN-Mensenrechtencommissie van 1 maart 1974: onderzoek Ondertussen was de internationale gemeenschap ook de situatie in Chili niet vergeten. In 1974 zou het land dan ook onderworpen worden aan een onderzoek door de Mensenrechtencommissie.318 Op 1 maart 1974 ontving de Mensenrechtencommissie namelijk informatie die Chili beschuldigde van mensenrechtenschendingen die de levens van vele politieke, sociale en intellectuele figuren van het land bedreigde. Daarop riep de Commissie voor het eerst de militaire junta op om al haar activiteiten die ingingen tegen het VN-Handvest en de International Bill of Human Rights te staken.319 Tijdens deze sessie van 1974 kreeg Mevrouw Salvador Allende de gelegenheid om te spreken als speciaal afgevaardigde van twee ngo’s, zijnde de International Association of Democratic Lawyers en de Women’s International Democratic Federation. Haar speech en de rapporten van andere ngo’s die getuigden van inbreuken op de mensenrechten in Chili, brachten de Commissie ertoe een opvallend telegram te sturen naar de Chileense regering. In dit telegram drukte de Commissie haar bezorgdheid uit over de algemene situatie van mensenrechtenschendingen in Chili en over de situatie van vijf prominente gevangenen in het bijzonder. Dit bracht de Subcommissie er op haar beurt onder andere toe om ngo’s met consultatieve status te verzoeken om ‘betrouwbare informatie rond foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing in Chili’ te verschaffen, zodat die extra informatie onderzocht kon worden door de Mensenrechtencommissie als basis voor eventuele verdere actie. Het merendeel van de informatie over Chili dat beschikbaar werd gemaakt voor de Mensenrechtencommissie in februari 1975, kwam uiteindelijk van ngo’s, waaronder Amnesty. De Subcommissie bracht de Mensenrechtencommissie via resolutie 8 (XXIII) op de hoogte van de mensenrechteninbreuken in Chili begaan door de militaire junta en verzocht deze om een openbaar onderzoek te gaan voeren onder resolutie 1235 (XLII). In het kielzog hiervan gaf de Commissie een werkgroep van vijf leden de opdracht een officieel onderzoek op te starten naar de mensenrechten316
ASSOCIATION FOR THE PREVENTION OF TORTURE, Letting in the Light. 30 Years of Torture Prevention, Geneva, APT, 2007,
1. 317
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1973-1974, Londen, Amnesty International Publications, 1974, 15. E. LAWSON (ed.), Encyclopedia of Human Rights (second edition), Washington, Taylor & Francis, 1991, xxiv. 319 E. LAWSON (ed.), Encyclopedia of Human Rights (second edition), Washington, Taylor & Francis, 1991, 242. 318
85
inbreuken in Chili en hierover te rapporteren.320 Het aandeel van Amnesty’s CAT-campagne van 1973 in de bereidheid van de Mensenrechtencommissie om foltering serieus te nemen door een onderzoek te starten, wordt erkend in de wetenschappelijke literatuur.321 De Chileense zaak wordt dan ook ‘de ultieme 1235-zaak’ genoemd en kan doorgaan als een mijlpaal voor de Subcommissie wanneer het aankomt op het zich beroepen op resolutie 1235.322 Het was de eerste zaak waarbij de resolutie werd aangewend buiten de context van Zuid-Afrika en de Bezette Palestijnse Gebieden, zoals hogerop werd toegelicht. Via de resolutie hoopte men een veroordeling van de staatsgreep te laten uitspreken.323 Amnesty International kwam tussen via mondelinge presentaties over Chili, wat wordt erkend als zeer effectieve tussenkomsten van de organisatie.324
In 1976 ving de Subcommissie aan met een reeks nieuwe projecten. Als antwoord op het continu miskennen van mensenrechten door de Chileense autoriteiten, ondernam de Subcommissie een studie over de gevolgen van verschillende vormen van hulpverlening die aangeboden wordt aan de Chileense autoriteiten. Hiermee probeerde de Subcommissie een buitenlands hulpverleningsprogramma op touw te zetten om de mensenrechtenschendingen in Chili tot een minimum te herleiden. Dit uitkomstgericht soort studie typeerde de inspanningen van de Subcommissie om maatregelen te nemen met een positief effect op mensenrechten.325 Nog later, toen de Commissie gedetailleerde en alarmerende rapporten over wijdverspreide mensenrechteninbreuken ontving van ngo’s waaronder Amnesty International en de Internationale Commissie van Juristen, richtte de Commissie zelfs een Werkgroep op die de situatie diende op te volgen. Later werd deze vervangen door een Speciale Rapporteur. 326 Deze laatste diende in naam van de internationale gemeenschap de mensenrechtensituatie in Chili nauwlettend op de voet te volgen. Zo zou uiteindelijk aan het licht komen hoe wreed het regime van Generaal Pinochet was. Zelfs na 1978 toen Pinochet aankondigde dat “de communistische bedreiging” afgewend was, zou het schrikbewind nog voortduren tot 1990. Daarbij gebruikte hij de folteringen als middel om de bevolking angst aan te jagen en zelfs kinderen en zwangere vrouwen zouden daarbij niet gespaard blijven. Daarbij zou hij in eigen persoon toezicht hebben gehouden op deze operaties, samen met het hoofd van de foltereenheid, Generaal Manuel Contreras, die dagelijks verslag uitbracht. Hij
320
D. WEISSBRODT, “The Role of International Nongovernmental Organizations in the Implementation Of Human Rights”, Texas International Law Journal, Vol. 12, 1977, 308. 321 H. Tolley, Jr., “Popular Sovereignty and International Law: ICJ Strategies for Human Rights Standard Setting”, Human Rights Quarterly, Vol. 11, 1989, 570. 322 N. S. RODLEY, The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, 5; P. HAVER, “The United Nations Sub-Commission on the Prevention of Discrimination and the Protection of Minorities”, Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 21, 1982-1983, 122. 323 C. FLINTERMAN, “Nederland en de rechten van de mens: een toegepast ideaal”, Internationale Spectator, Vol. 60, N° 11, 2006, 557. 324 M.M. GUNTER, “Toward A Consultative Relationship Between The United Nations And Non-Governmental Organizations?”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 1977, Vol. 10, 573. 325 P. HAVER, “The United Nations Sub-Commission on the Prevention of Discrimination and the Protection of Minorities”, Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 21, 1982-1983, 131. 326 E. LAWSON (ed.), Encyclopedia of Human Rights (second edition), Washington, Taylor & Francis, 1991, 242.
86
zou overigens meermaals gezegd hebben dat dankzij de ‘verdwijningen’ de nabestaanden geen doodskisten hoeven te kopen.327
4.6. VN-Resolutie 3218 (XXIX) inzake foltering (6 november 1974) Begin 1974 had Amnesty haar rapport inzake foltering in Chili dus voorgelegd aan de Mensenrechtencommissie van de VN. Meer nog, leden van Amnesty en andere ngo’s getuigden tegen Chili voor de Subcommissie. Tijdens de volgende bijeenkomst van de Algemene Vergadering eind 1974, namen verschillende staten gebruik van de gelegenheid om verder hun bezorgdheid te uiten over foltering. Onder meer de premiers van Luxemburg en België verwezen naar rapporten die de toestand van foltering beschreven. Er waren ook staten die expliciet verwezen naar Amnesty International, zoals de minister van Buitenlandse Zaken van Noorwegen, zelfs bij wijze van ‘eerbetoon’. Ook de Zweedse regering benadrukte dat de aandacht voor foltering was toegenomen, zoals de door Amnesty georganiseerde wereldconferentie bewezen had. Met andere woorden, het lijkt erop dat Amnesty heeft bijgedragen aan een politieke context die gunstig was voor de totstandkoming van een nieuw initiatief tegen foltering.328 In dit klimaat was het mogelijk om resolutie 3218 (XXIX) van de Algemene Vergadering (6 november 1974) aan te nemen (uitgewerkt in het Derde Comité).329 Deze was ontworpen door Nederland en Zweden in samenwerking met Oostenrijk en Ierland. Het was dan ook voornamelijk de Nederlandse regering die in contact stond met Amnesty voor alles wat gerelateerd was aan foltering.330 Deze resolutie bouwde voort op deze van het jaar ervoor (supra) en stond grotendeels in het teken van het nakende vijfde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten van 1975 (infra). Zo droeg de resolutie de VN-leden op de nodige informatie inzake de wetgevende, administratieve en gerechtelijke maatregelen rond foltering te bezorgen aan de Secretaris-Generaal ter voorbereiding van dit congres. Verder riep de resolutie het congres ook op om bijzondere aandacht te schenken aan het uitwerken van een internationale ethische code voor de politie en andere instanties die belast zijn met de ordehandhaving.331 De resolutie toonde aan dat de internationale gemeenschap de nood aan een normatief kader erkende en door op te roepen tot het uitwerken van een ethische code, richtte ze zich tot de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en tot het nakende Misdaadcongres. Door dit in VN-verband te laten gebeuren, kon er legitimiteit worden gegeven aan dergelijke ethische code.
327
J. POWER, Like Water on Stone: The Story of Amnesty International, Londen, The Penguin Press, 2001, 98. N. S. RODLEY, The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009, 23-24. 329 D. WEISSBRODT, “The Role of International Nongovernmental Organizations in the Implementation Of Human Rights”, Texas International Law Journal, Vol. 12, 1977, 318. 330 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 56. 331 Resolutie 3218 (XXIX) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (6 november 1974), UN Doc. A/RES/3218 (XXIX) (1974). 328
87
Dat er nood was aan een specifiek folterverbod naast de reeds bestaande Minimumstandaarden voor de behandeling van gevangenen uit 1955, had Amnesty reeds geopperd, wat ook ter sprake was gekomen tijdens het congres te Parijs. Er waren dus reeds minimumstandaarden voor de behandeling van gevangenen, die werden aangenomen op het eerste VN-Congres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten in 1955. Daarin werd heel gedetailleerd opgesomd wat algemeen beschouwd werd als een aanvaardbare behandeling van gevangenen. Zo dienden gevangenen bijvoorbeeld kledij te dragen die aangepast was aan het klimaat waarin ze verbleven, moesten ze voedsel krijgen dat voedzaam genoeg was, moesten ze de juiste medische hulp krijgen e.d.m.332 Deze bevatten echter nog geen folterverbod. Vandaar de oproep in resolutie 3218. Opnieuw dient deze resolutie niet te worden overschat, aangezien het nog altijd geen verklaring of verdrag was. Toch zouden deze niet lang meer op zich laten wachten.
4.7. Vijfde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten (1-12 september 1975)
4.7.1. Voorbereidingen door Amnesty Het vijfde VN-misdaadcongres vond plaats in Genève van 1 tot 12 september 1975. Ter voorbereiding van dit congres vond echter eerst een conferentie plaats in Den Haag, die medegefinancierd werd door Amnesty en tekenend is voor Amnesty’s inzet voorafgaand aan het VN-congres. Amnesty ondernam veel inspanningen om dat congres zo goed mogelijk voor te bereiden door onder meer voorstellen te schrijven voor normen en voorbereidende seminaries te organiseren. De conferentie in Den Haag moet in dat kader worden gezien. Het ging om een conferentie gericht op (West-Europese) ordehandhavers, maar ook geïnteresseerde ngo’s en regeringsvertegenwoordigers waren aanwezig. Aldaar werd de Declaration of The Hague aangenomen, wat een werkdocument werd op het misdaadcongres. Dit document bevatte ethische principes voor ordehandhavers, waaronder het recht om bevelen die indruisen tegen mensenrechtenprincipes niet te gehoorzamen en de plicht om bevelen om een persoon in gevangenschap te folteren, te executeren of op andere wijze kwaad te berokkenen niet op te volgen.333 Daarnaast hadden Amnesty en de Internationale Commissie van Juristen ook samengewerkt aan een ontwerp voor een ethische code voor advocaten. Bij wijze van besluit kan geargumenteerd worden dat Amnesty tijdens de voorbereidingen van het VN-misdaadcongres een ongewone vooraanstaande positie innam voor een ngo die samenwerkte met welwillende regeringen.
332
UNITED NATIONS, Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, 30 August 1955,
, geraadpleegd op 12 april 2014. 333 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 57.
88
4.7.2. Het congres Ook aan het VN-Congres zelf nam Amnesty maximaal deel, door gebruik te maken van de regels van het congres die hen mogelijkheden boden en door volop te lobbyen bij regeringen. Er waren dan ook 101 regeringen vertegenwoordigd en 33 ngo’s, samen goed voor 909 deelnemers.334 Amnesty legde zestien pagina’s vol aanbevelingen voor, waaronder een voorstel om het congres de Algemene Vergadering te verzoeken om foltering als een misdaad onder internationaal recht. Amnesty had deze aanbevelingen en voorstellen reeds vóór het congres rechtstreeks bezorgd aan vijftig regeringen en haar nationale afdelingen gevraagd bij hun regeringen te lobbyen om deze voorstellen te ondersteunen. Verder hield Amnesty ook twee extra seminaries tijdens het congres om de juridische, ethische en professionele aspecten van foltering te bediscussiëren.335 Uiteindelijk zou het belang van dit congres voor internationale normen tegen foltering slechts beperkt blijven tot een resolutie die werd aangenomen, waarin de Algemene Vergadering werd opgeroepen een verklaring tegen foltering aan te nemen, gevolgd door een verdrag. Tevens volgde er nog een aanbeveling van het congres om een internationale gedragscode voor ordehandhavers uit te werken.336 Echt concrete initiatieven werden er echter niet ondernomen. Toch had de internationale gemeenschap binnen de VN niet stilgezeten.
4.8. VN-Verklaring tegen Foltering (1 december 1975) Volgens Nigel Rodley waren er twee belangrijke factoren die het mogelijk hebben gemaakt dat er uiteindelijk een VN-Verklaring tegen foltering is gekomen. De ene factor was de situatie in Chili, die een politieke incentive voorzag, doordat rapporten over de situatie binnen de Algemene Vergadering circuleerden. De andere factor was Amnesty’s CAT-campagne die had bijgedragen tot een politieke context die rijp was geworden om dergelijke verklaring aan te nemen. Samen met deze campagne werd namelijk het pad geëffend om te komen tot resoluties 3059 (XXVIII) en 3218 (XXIX) (supra).337 In 1975 was het dan eindelijk zover: er kwam een VN-Verklaring inzake de bescherming van alle personen tegen foltering en andere vormen van wrede, onmenselijke of vernederende behandeling (1 december 1975). Ze bestaat uit twaalf artikels, waarvan de eerste uitleggen wat er wordt verstaan onder ‘foltering’. De definitie ziet eruit als volgt:
334
UNITED NATIONS, United Nations Congresses on Crime Prevention and Criminal Justice 1955–2010, 55 years of achievement, United Nations Information Service, 2010, 8, (geraadpleegd op 20 maart 2014). 335 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 58. 336 UNITED NATIONS, United Nations Congresses on Crime Prevention and Criminal Justice 1955–2010, 55 years of achievement, United Nations Information Service, 2010, 8, (geraadpleegd op 20 maart 2014). 337 M. FARRELL, The Prohibition of Torture in Exceptional Circumstances, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, 37.
89
“any act by which severe pain or suffering, whether physical or mental, is intentionally inflicted by or at the instigation of a public official on a person for such purposes as obtaining from him or a third person information or confession, punishing him for an act he has committed or is suspected of having committed, or intimidating him or other persons. It does not include pain or suffering arising only from, inherent in or incidental to, lawful sanctions to the extent consistent with the Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners.”338
De Verklaring bevat echter geen gelijkaardige definitie van andere vormen van wrede, onmenselijke of vernederende behandeling. Dit is te verklaren door het feit dat de opstellers van mening waren dat dit concept niet met dezelfde precisie kon worden gedefinieerd, doordat het hierbij om daden kan gaan die niet allemaal even erg zijn, terwijl tezelfdertijd de intentie of de opzet niet onmiddellijk de determinerende factor zijn.339 De Verklaring was gebaseerd op een ontwerpverklaring die Zweden en Nederland hadden ingediend op het vijfde VN-misdaadcongres. Die tekst werd toen goed ontvangen en vond uiteindelijk ook zijn weg naar de Algemene Vergadering.340 Ook Amnesty had hiertoe bijgedragen, dankzij een werkgroep opgericht in het kader van bovenvermeld VN-Misdaadcongres, die het mogelijk maakte voor ngo’s met consultatieve status om op informele wijze actief deel te nemen aan de voorbereidingen van de Verklaring in spe. Amnesty nam van deze gelegenheid gebruik en stuurde Nigel Rodley als haar vertegenwoordiger. Zo kwam een ontwerpverklaring tot stand die werd voorgelegd aan de Algemene Vergadering. Hiervoor had Amnesty reeds volop gelobbyd bij verschillende VN-delegaties in New York.341 De Verklaring werd dus uiteindelijk aangenomen, maar beantwoordde niet helemaal aan het ideaal dat Amnesty voor ogen had, aangezien ze foltering niet kwalificeerde als een internationaal misdrijf. Bovendien ging het nog steeds slechts om een verklaring. De kers op de taart, zijnde een folterverdrag, diende echter nog te komen. Een verklaring is in elk geval juridisch al sterker dan een resolutie en kan vaak dienen als basis voor een later verdrag. Zolang dit verdrag echter nog niet werd afgesloten, zou Amnesty niet stilzitten.
338
Artikel 1 van de VN-Verklaring inzake de bescherming van alle personen tegen foltering en andere vormen van wrede, onmenselijke of vernederende behandeling (1 december 1975). 339 J.H. BURGERS en H. DANELIUS, The United Nations Convention against Torture. A Handbook on the Convention against Torture and Other Cruel , Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1988, 17. 340 M. Farrell, The Prohibition of Torture in Exceptional Circumstances, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, 38. 341 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 59.
90
4.9. Het Gautier-voorstel (april 1977)
4.9.1. Context en link met Amnesty International In 1977 had Jean-Jacques Gautier, die hogerop reeds werd geïntroduceerd, een krantenartikel geschreven met de titel ‘A Man Fights Torture’. In die periode waren er in het Zwitserse parlement namelijk discussies aan de gang over een Zwitserse actie tegen foltering. Hij ving daarmee de aandacht van Martita Jöhr-Rohr, de echtgenote van de directeur van de Sankt Gallen Universiteit in Zwitserland. Deze steunde hem in zijn initiatief en bood haar medewerking aan. Gautier ging in op haar aanbod en vroeg haar om een bijeenkomst te organiseren in Sankt Gallen, waar de voorstanders van Gautier’s voorstel samenkwamen. Hun doel was het Zwitserse parlement te overtuigen om voor een actie te stemmen. De reden waarom dit voorstel wordt aangehaald, is omdat op die bijeenkomst, die plaatsvond in april 1977, ook Amnesty’s Zwitserse afdeling aanwezig was, weliswaar samen met de Zwitserse Liga voor de Mensenrechten en professoren, juristen en geïnteresseerde parlementariërs. Amnesty’s juridisch adviseur zou bovendien deelnemen aan een seminarie dat een eerste ontwerpverdrag uitwerkte op basis van het voorstel van Gautier. In die zin is het Gautier-voorstel relevant in het kader van deze masterproef. Een verder belang ligt in het feit dat Jean-Jacques Gautier zich in dit alles had laten inspireren door onder meer Amnesty’s CAT-campagne. Na afloop van de conferentie vloeide er uit dit initiatief een informele ondersteunende groep voort, namelijk de ‘Sankt Gallen Groep’, die zich tot doel stelde het voorstel van Gautier te promoten, zowel op nationaal als op internationaal niveau, onder andere via het organiseren van een internationaal congres.342
4.9.2. Inhoud van het voorstel Toen Gautier het internationaal recht onderzocht, kwam hij tot de conclusie dat er een gebrek was aan implementatiemechanismen. Een ander probleem dat hij constateerde was dat de bestaande VNinstrumenten enkel focusten op de gewelddaden die reeds hadden plaatsgevonden en dat er geen systeem van preventie was voorzien. Hij trok hier zijn conclusies uit en zijn voorstel begon stilaan vorm te krijgen. Zo was hij voorstander van regelmatige en onaangekondigde bezoeken aan personen die worden gevangengehouden, wat in zijn ogen een effectief preventiemechanisme kon zijn. Hij wilde een universeel systeem van dergelijke bezoeken tot stand brengen. Hij was echter pragmatisch genoeg om in te zien dat hij eerst en vooral bepaalde welwillende staten diende te overtuigen om mee te springen op zijn kar, omdat het uitwerken van dergelijk verdrag anders onmogelijk zou zijn. Om dit idee ingang te laten vinden op de juiste plaats, organiseerde Gautier begin jaren zeventig allerlei initiatieven, waarbij ook Amnesty’s toenmalige Secretaris-Generaal Martin Ennals en haar juridisch 342
ASSOCIATION FOR THE PREVENTION OF TORTURE, Letting in the Light. 30 Years of Torture Prevention, Geneva, APT, 2007, 5-7.
91
adviseur Nigel Rodley waren betrokken, alsook mensen van de Internationale Commissie van Juristen. Zo ontstond een netwerk rond Gautier. In 1977 werd zo zelfs het Zwitserse Comité Tegen Foltering opgericht om zijn initiatief te ondersteunen. Toen de Mensenrechtencommissie vanaf 1977 volop verwikkeld was in het onderhandelen van een folterverdrag (infra), besloot Gautier echter dat zijn voorstel beter zou passen binnen een Optioneel Protocol bij het Folterverdrag, dan binnen dat verdrag zelf. Bovendien zag men in dat onderhandelingen over zo’n protocol beter zouden plaatsvinden nadat men reeds tot een verdrag was gekomen.343
4.10. De kers op de taart: het VN-Folterverdrag (10 december 1984) Het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing werd door de Algemene Vergadering van de VN aangenomen, zonder tegenstemmen, op 10 december 1984. Dit verdrag was er echter nooit gekomen had de global civil society zich niet jarenlang ingezet via lobbyactiviteiten, onderhandelingen en het opstellen van ontwerpverdragen, allemaal binnen het VN-systeem. Zonder overdrijving kan gesteld worden dat Amnesty dit proces dat tot het Folterverdrag zou leiden, mede in gang had gezet.344 In 1977 begon de bal te rollen. In dat jaar kreeg de VNMensenrechtencommissie de opdracht van de Algemene Vergadering om een ontwerpverdrag inzake foltering voor te bereiden. Het nam de principes die reeds vervat zaten in de Folterverklaring als uitgangspunt en riep ook de VN-leden op om ontwerpverdragen op te stellen. Zweden had reeds een ontwerp klaar en ook de ngo International Association of Penal Law en Costa Rica dienden elk een ontwerp in.345 Bovendien circuleerde ook het voorstel van Jean-Jacques Gautier binnen de Mensenrechtencommissie. De aangestelde werkgroep koos echter het Zweedse ontwerp, dat sterk was geïnspireerd door de Folterverklaring, als basis voor de onderhandelingen. Zo kon de Mensenrechtencommissie in 1978 het pad beginnen effenen naar een verdrag. Parallel aan de bijeenkomsten van de Commissie kwam ook telkens een werkgroep bijeen, waarin regeringen konden participeren, alsook ngo’s met consultatieve status of andere staten als waarnemers.346 Tussen 1978 en 1984 slaagde de werkgroep erin alle heikele punten in het Zweedse ontwerp aan te pakken, zodat uiteindelijk tot een consensus kon worden gekomen en het verdrag unaniem werd aanvaard.347
343
ASSOCIATION FOR THE PREVENTION OF TORTURE, Letting in the Light. 30 Years of Torture Prevention, Geneva, APT, 2007, 2-7. 344 P.L. HOFFMAN en L. WILLETT BRACKINS, “The Elimination of Torture: International and Domestic Developments”, International Law, Vol. 19, N° 4, 1985, 1353. 345 C. INGELSE, United Nations Committee Against Torture: An Assessment, Den Haag, Kluwer Law International, 2001, 7374. 346 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 61. 347 M. FARRELL, The Prohibition of Torture in Exceptional Circumstances, Cambridge, Cambridge University Press, 2013, 38-39.
92
Ook Amnesty was opnieuw van de partij en liet haar experts deelnemen aan de voorbereiding van het Folterverdrag.348 Dat uiteindelijk het Zweedse ontwerp gekozen was als uitgangspunt voor verdere onderhandelingen, betreurde Amnesty echter, aangezien het sterkere taal had gewenst in het verdrag. Dit kan verklaren waarom Amnesty minder actief was bij het lobbyen voor het verdrag dan het geval was geweest bij het lobbyen voor de Folterverklaring. Toch had Amnesty samen met de Internationale Commissie van Juristen actief geparticipeerd binnen de werkgroep en vervulde ze haar taak als watchdog, zich ervan bewust zijnde dat de kleinste aanpassing van de tekst de staatsaansprakelijkheid voor folterpraktijken in het gedrang zou kunnen brengen.349 Hoe dan ook, in maart 1984 werd het ontwerpverdrag afgewerkt. Eens het Folterverdrag werd aangenomen, zat Amnesty’s werk er zeker nog niet op. Amnesty ging door met haar activiteiten rond foltering. In 1984 publiceerde de organisatie nogmaals een rapport over foltering, met als titel Torture in the Eighties. Dit rapport kaderde in een nieuwe tweejarige campagne van de organisatie, waarmee Amnesty trachtte de regeringen wereldwijd te overtuigen de maatregelen die getuigden van hun toewijding aan de wereldwijde afschaffing van foltering effectief uit te voeren. Het is in deze campagne dat Amnesty naar buiten kwam met haar Twaalfpuntenprogramma, waarin juridische en procedurele waarborgen worden voorgesteld die regeringen kunnen toepassen om zich zo niet enkel verbaal te uiten tegen foltering, maar dit verzet tevens effectief te kunnen tonen. Het gaat om waarborgen zoals onmiddellijke en regelmatige toegang tot gevangenen, het ratificeren door staten van internationale instrumenten die waarborgen en schadevergoedingen tegen foltering voorschrijven etc.350 Ook in het midden van de jaren negentig bracht Amnesty de problematiek van foltering opnieuw onder wereldwijde aandacht door een internationale conferentie te organiseren, opnieuw te lobbyen bij de VN tijdens de VN-Wereldconferentie tegen racisme en opnieuw een eigen campagne te lanceren om de inspanningen van de VN in het elimineren van foltering kracht bij te zetten. 351 Ook op heden voert Amnesty nog steeds campagne tegen foltering. De VN kan met andere woorden nog steeds alle hulp van ngo’s gebruiken.
348
K. MARTENS, “Mission Impossible? Defining Nongovernmental Organizations”, International Journal of Voluntary and Nonprofit Organisations, Vol. 13, N° 3, 2002, 2. 349 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 61. 350 P.L. HOFFMAN en L. WILLETT BRACKINS, “The Elimination of Torture: International and Domestic Developments”, International Law, Vol. 19, N° 4, 1985, 1352; zie ook: AMNESTY INTERNATIONAL, Twelve-Point Programme for the Abolition of Torture, Oktober 1983 http://adore.ugent.be/OpenURL/resolve?rft_id=archive.ugent.be:46C88A20-6A48-11E2-BC03D440B44EB760:1&svc_id=zoomer&url_ver=Z39.88-2004 (geraadpleegd op 14 mei 2014). 351 W.P. NAGAN en L. ATKINS, “The International Law of Torture: From Universal Proscription to Effective Application and Enforcement”, Harvard Human Rights Journal, Vol. 14, 2001, 97.
93
HOOFDSTUK 4 | AMNESTY LOBBYT VOOR INTERNATIONALE NORMEN TEGEN DE DOODSTRAF
(1961-1984)
1. INLEIDING Internationale normen voor de afschaffing van de doodstraf kwamen er pas na de Tweede Wereldoorlog. Ongetwijfeld is er meer dan zestig jaar na de UVRM dan ook een merkbare wereldwijde trend richting het afschaffen van de doodstraf. In 1948 waren er slechts acht staten die de doodstraf voor alle misdrijven hadden afgeschaft.352 In 2013 stond de teller reeds op achtennegentig staten waar de doodstraf volledig onwettig is gemaakt.353 In de eenentwintigste eeuw is de doodstraf dus nog niet verbannen in alle landen. Opnieuw voor het jaar 2013 wijst Amnesty’s recentste rapport over de doodstraf uit dat deze straf nog wordt toegepast in tweeëntwintig landen, waaronder negen landen op continue basis gedurende de laatste vijf jaar.354 Hoewel de algemene trend de laatste decennia er een is van een afname van het aantal landen dat de doodstraf nog toepast, waren er volgens dit Amnestyrapport toch landen die de doodstraf opnieuw begonnen toe te passen, zoals Indonesië, Koeweit, Nigeria en Vietnam.355 Amnesty is dus een goede bron voor gegevens over de wereldwijde toepassing van de doodstraf. Nochtans heeft de organisatie de onvoorwaardelijke strijd tegen de doodstraf niet onmiddellijk vanaf haar ontstaan opgenomen in haar ‘takenpakket’. Hogerop werd er reeds op gewezen dat Amnesty pas in 1973 besliste om haar statuut uit te breiden tot onvoorwaardelijk verzet tegen de doodstraf, om voortaan ook actief te kunnen strijden voor de wereldwijde afschaffing.356 Daarom zal dit jaartal aangewend worden als cesuur in dit hoofdstuk. In een eerste deel zal gekeken worden naar de stand van zaken vóór 1973. Er zal nagegaan worden welke plaats de doodstraf innam binnen het internationaal recht en hoe de doodstraf zich verhield tot mensenrechten. Hiervoor zal teruggegrepen worden naar internationale rechtsbronnen, met waar relevant ook verwijzingen naar regionale rechtsbronnen. De rest van het hoofdstuk zal gewijd worden aan de vraag hoe Amnesty omging met de doodstraf en dit – zoals reeds aangekondigd – tot het jaar 1984.
352
E. PROKOSCH, “The Death Penalty versus Human Rights”, The Death Penalty: Beyond Abolition, Straatsburg, Council of Europe, 2004, 23. 353 AMNESTY INTERNATIONAL, Death Sentences and Executions 2013, London, Amnesty International Publications, 2014, 33. 354 Het gaat om Bangladesh, China, Iran, Irak, Noord-Korea, Saoedi-Arabië, Soedan, de VS en Jemen. 355 AMNESTY INTERNATIONAL, Death Sentences and Executions 2013, London, Amnesty International Publications, 2014, 5. 356 A.S. THOMPSON, “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 327-328.
94
2. DE DOODSTRAF IN HET INTERNATIONAAL RECHT VÓÓR 1973 2.1. Link met mensenrechten: UVRM en IVBPR In de eerste jaren van Amnesty’s bestaan waren er nog geen internationale normen die het uitvoeren van de doodstraf verboden. Hoewel de artikelen 3 en 5 UVRM reeds in 1948 het recht op leven en het verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen voorzagen, kende het grote merendeel van de lidstaten van de VN nog steeds de doodstraf. Deze zat nog in het collectieve geheugen en werd zelfs beschouwd als een passende straf voor oorlogsmisdadigers, die op de Nuremberg- en Tokyoprocessen ook daadwerkelijk werd uitgevoerd.357 Dus ondanks de neiging van de internationale gemeenschap om te evolueren richting een wereldorde waarin mensenrechten en de menselijke waardigheid en integriteit worden gerespecteerd via de uitbouw van een internationaal mensenrechtenregime, werd de doodstraf na W.O.II niet beschouwd als inbreuk op de mensenrechten. Dit bleek namelijk alleen al – op het eerste gezicht althans – uit het feit dat de UVRM de doodstraf niet opnam als mensenrechteninbreuk. Toch werd de afschaffing van de doodstraf beschouwd als een doel voor de landen die zichzelf ‘geciviliseerd’ noemden en reeds bij het ontwerpen van de UVRM in 1948 werd de afschaffing door sommigen bepleit.358 Men kon er echter niet aan uit of de doodstraf expliciet moest worden vermeld. Artikel 3 UVRM maakte uiteindelijk geen expliciete melding van de doodstraf als uitzondering op het recht op leven: “Everyone has the right to life, liberty and security of person.”359 Nochtans kreeg het comité belast met het opstellen van de UVRM tijdens de eerste sessie van de VN-Mensenrechtencommissie in 1947 voorstellen van zowel het VN-Secretariaat, Chili, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, waarin de doodstraf als uitzondering op het recht op leven in bepaalde omstandigheden werd voorgesteld.360 Er waren dus wel degelijk voorstanders die dit wensten, zoals bleek uit de travaux préparatoires van het Derde Comité tijdens de voorbereiding van het UVRM. Eleanor Roosevelt en René Cassin hadden er echter voor gezorgd dat er niet expliciet werd verwezen naar de doodstraf als uitzondering op het recht op leven. Zij deden dit met het oog op toekomstige evoluties. Zo merkte Eleanor Roosevelt namelijk op dat er in verschillende staten veranderingen op til waren wat de doodstraf betrof.361 Heel de discussie tijdens de voorbereiding van de UVRM toonde wel reeds vroeg aan dat de doodstraf erkend werd als een mensenrechtenkwestie.362 Toch werd artikel 3 UVRM in de jaren vijftig en vroege jaren zestig nog niet geïnterpreteerd door commentatoren als een 357
W.A. SCHABAS, “International Law and the Abolition of the Death Penalty”, Washington & Lee Law Review, Vol. 55, 1998, 797. 358 J. POWER, Like Water on Stone: The Story of Amnesty International, Londen, The Penguin Press, 2001, 1. 359 Artikel 3 UVRM. 360 J. FITZPATRICK en A. MILLER, “International Standards On The Death Penalty: Shifting Discourse”, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 19, 1993, 280. 361 W.A. SCHABAS, “International Law and the Abolition of the Death Penalty”, Washington & Lee Law Review, Vol. 55, 1998, 799-801. 362 J. FITZPATRICK en A. MILLER, “International Standards On The Death Penalty: Shifting Discourse”, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 19, 1993, 280.
95
verbod op de doodstraf voor criminelen die via een eerlijk proces werden veroordeeld. Men las artikel 3 UVRM daarentegen als een verbod voor staten voor het moorden op grote schaal, zoals het geval was tijdens de Holocaust.363 Tekenend in dit verband was ook het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide, dat in werking trad op 12 januari 1951, waarmee de internationale gemeenschap een genocideverbod codificeerde en genocide conceptualiseerde als een misdaad eerder dan als een straf, zoals de daders het opvatten.364 Het Genocideverdrag is daarmee het eerste internationale verdrag dat beperkingen stelde aan de doodstraf.365 Men bleef echter de doodstraf na een eerlijk proces beschouwen als een legitiem monopolie van de staat, zelfs binnen Amnesty. Toch zouden in de decennia na de Tweede Wereldoorlog meer en meer stemmen opkomen tegen de doodstraf. Tal van staten begonnen de doodstraf af te schaffen voor onder andere minderjarigen en zwangere vrouwen en de lijst van misdrijven die bestraft konden worden met de doodstraf kromp. Net zoals in de foltercasus, is ook het IVBPR in deze casus relevant. Tijdens de onderhandelingen van het verdrag werd er namelijk ook gedebatteerd over de doodstraf. Dit was des te opmerkelijk aangezien er ten tijde van deze onderhandelingen (1947-1966) slechts tien landen waren die de doodstraf onwettig hadden gemaakt. Desalniettemin vonden er hevige debatten plaats over deze kwestie.366 Deze zouden leiden tot belangrijke beperkingen op de doodstraf en zouden getuigen van een engagement om te streven naar de volledige afschaffing van de doodstraf. Deze evolutie maakte dat de doodstraf niet meer werd beschouwd als een louter nationale aangelegenheid.367 In het IVBPR werd dus, zij het impliciet, aangegeven dat volledige afschaffing het einddoel was. Volgens sommigen wordt er namelijk op impliciete wijze afkeuring uitgedrukt voor landen die de doodstraf nog toepassen, door de verwoording “in countries which have not abolished the death penalty”.368 Het uiteindelijke artikel 6 IVBPR luidde namelijk als volgt:
Article 6 1. Every human being has the inherent right to life. This right shall be protected by law. No one shall be arbitrarily deprived of his life. 2. In countries which have not abolished the death penalty, sentence of death may be imposed only for the most serious crimes in accordance with the law in force at the time of the commission of the crime and not contrary to the provisions of the present Covenant and to the
363
A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 116. 364 J. FITZPATRICK en A. MILLER, “International Standards On The Death Penalty: Shifting Discourse”, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 19, 1993, 279. 365 INTERNATIONAL BAR ASSOCIATION, The Death Penalty under International Law: A Background Paper to the IBAHRI Resolution on the Abolition of the Death Penalty, Londen, International Bar Association Publication, 2008, 9. 366 INTERNATIONAL BAR ASSOCIATION, The Death Penalty under International Law: A Background Paper to the IBAHRI Resolution on the Abolition of the Death Penalty, Londen, International Bar Association Publication, 2008, 3. 367 J. FITZPATRICK en A. MILLER, “International Standards On The Death Penalty: Shifting Discourse”, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 19, 1993, 288-289. 368 N. RODLEY, “The United Nation’s Work in the Field of the Death Penalty”, The Death Penalty: Beyond Abolition, Straatsburg, Council of Europe, 2004, 128.
96
Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide. This penalty can only be carried out pursuant to a final judgement rendered by a competent court. 3. When deprivation of life constitutes the crime of genocide, it is understood that nothing in this article shall authorize any State Party to the present Covenant to derogate in any way from any obligation assumed under the provisions of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide. 4. Anyone sentenced to death shall have the right to seek pardon or commutation of the sentence. Amnesty, pardon or commutation of the sentence of death may be granted in all cases. 5. Sentence of death shall not be imposed for crimes committed by persons below eighteen years of age and shall not be carried out on pregnant women. 6. Nothing in this article shall be invoked to delay or to prevent the abolition of capital punishment by any State Party to the present Covenant.”369
Ook het zesde lid zou volgens sommigen wijzen op de impliciete afkeuring voor landen die de doodstraf nog uitvoeren. In elk geval is het zo dat ook het VN-Mensenrechtencomité, dat toeziet op de naleving van het IVBPR, bevestigde in 1971 dat artikel 6 IVBPR aangeeft dat de afschaffing van de doodstraf wenselijk is.370 Hoewel het IVBPR de doodstraf dus niet verbood, stelde het er tegelijk toch beperkingen aan. Deze waren onder andere een verbod om de doodstraf op te leggen wanneer andere rechten van het IVBPR worden geschonden, een verbod om de doodstraf retroactief op te leggen en een verbod om de doodstraf uit te voeren op zwangere vrouwen. Naast het IVBPR was er tevens geen ander zo goed als universeel aanvaard internationaal juridisch instrument dat de doodstraf verbood. 371 De afwezigheid van een verbod op de doodstraf in het IVBPR wordt door SCHABAS verklaard door het feit dat hoewel het de doelstelling was van het IVBPR om de doodstraf volledig af te schaffen, dit toch niet bindend werd gemaakt door de voorzichtigheid van de opstellers. Deze zouden namelijk beseft hebben dat de doodstraf een anomalie was, maar gevreesd hebben dat staten die voor de doodstraf zijn het verdrag anders niet zouden hebben geratificeerd.372 Desalniettemin bleek zich dus reeds een tendens af te tekenen waarbij de internationale gemeenschap evolueerde richting volledige afschaffing van de doodstraf. Naast de UVRM en het IVBPR waren er ook reeds enkele VN-resoluties die deze materie regelden nog vóór Amnesty zich actief zou gaan bezighouden met de doodstraf. Hierna zullen deze kort aan bod komen.
369
Artikel 6 IVBPR. N. RODLEY, “The United Nations work in the field of the death penalty”, The Death Penalty: Beyond Abolition, Straatsburg, Council of Europe Publishing, 2004, 129. 371 INTERNATIONAL BAR ASSOCIATION, The Death Penalty under International Law: A Background Paper to the IBAHRI Resolution on the Abolition of the Death Penalty, Londen, International Bar Association Publication, 2008, 3. 372 W. SCHABAS, The Abolition of the Death Penalty in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, 367. 370
97
2.2. VN-resoluties: richting progressieve afschaffing van de doodstraf Zowel de Algemene Vergadering als de Economische en Sociale Raad van de VN hadden reeds een aantal resoluties uitgevaardigd met betrekking tot de doodstraf. In wat volgt zal gefocust worden op de meest relevante resoluties. Een van de vroegste resoluties van de Algemene Vergadering inzake de doodstraf dateert uit eind jaren vijftig, namelijk resolutie 1396 (XIV) van 20 november 1959.373 Daarin werd aan de Economische en Sociale Raad gevraagd een studie op te starten rond de doodstraf. Daarbij moest zowel de juridische regeling als de praktijk worden betrokken, alsook de effecten en de afschaffing ervan en de link met de misdaadcijfers. Dat ECOSOC dit effectief heeft gedaan blijkt vervolgens uit resolutie 934 (XXXV) van 9 april 1963.374 ECOSOC had een studie laten uitvoeren door het Secretariaat-Generaal, dat uiteindelijk een rapport, getiteld Capital Punishment, voorlegde. Uit dat rapport lieten de opstellers blijken dat wanneer naar het fenomeen van de doodstraf werd gekeken in historisch perspectief, het duidelijk was dat er een wereldwijde tendens was naar een aanzienlijke vermindering van het aantal misdrijven waarvoor staten deze straf nog toepassen.375 In resolutie 934 riep ECOSOC de lidstaten onder andere op om het nodige onderzoek te voeren naar het afschrikwekkend effect van de doodstraf, om te herevalueren op welke misdaden deze straf van toepassing is en om ervoor te zorgen dat de gerechtelijke procedures zo zorgvuldig mogelijk verlopen, met zoveel mogelijk waarborgen. Wat opvalt is dat in deze periode enorm de nadruk wordt gelegd op het voeren van studies, zowel op een internationaal niveau, als op nationaal niveau, aangezien de lidstaten worden gevraagd hun eigen praktijken te evalueren. In 1968 kwam het Derde Comité samen om rond de doodstraf te debatteren in de jaarlijkse sessie. Het jaar 1968 was door de Algemene Vergadering ook uitgeroepen tot ‘het Jaar van de Mensenrechten’, waarin in april en mei reeds de VN-Conferentie over de Rechten van de Mens had plaatsgevonden in Teheran, Iran. Deze initiatieven waren er gekomen om de twintigste verjaardag van de UVRM extra in de verf te zetten. Hiertoe werd een jaar lang benadrukt hoe belangrijk de UVRM en het beschermen van mensenrechten via de nodige implementatieprocedures en -mechanismen waren om vrede in de wereld te verzekeren. Prominent Amnesty-vertegenwoordiger Sean MacBride leidde overigens in het kader hiervan een coalitie van ngo’s die zich wereldwijd inzetten voor mensenrechten.376 Aan de vooravond van de conferentie kwam namelijk een coalitie van ngo’s bijeen, waaronder Amnesty. In de geest van dit alles werd dan ook in 1968 bovenvermelde internationale conferentie gehouden. Ze werd bijgewoond door delegaties uit vierentachtig landen, vertegenwoordigers van de VN-organen en gespecialiseerde organisaties en van verschillende regionale organisaties zoals de Arabische Liga. Ook 373
Resolutie 1396 (XIV) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (20 november 1959), UN Doc. A/Res/1396 (XIV) (1959). 374 Resolutie 934 (XXXV) van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (9 april 1963). 375 UNITED NATIONS, Capital Punishment, United Nations publication, No 62.IV.2. 376 I. ABRAMS, The Nobel Peace Prize and the laureates: an illustrated biographical history (1901-2001), Nantucket: Irwin Abrams and Watson Publishing International, 2001, 124.
98
allerlei ngo’s waren er vertegenwoordigd, waaronder Amnesty. De deelnemers van de conferentie droegen de regeringen op om de principes van de UVRM daadwerkelijk in de praktijk toe te passen, want het was ook toen geen geheim dat er een groot verschil was tussen het ondertekenen en het effectief naleven van de Verklaring.377 Wat deze conferentie belangrijk maakte, waren haar actieprogramma en slotverklaring en de geest die ze uitdroeg. In de Proclamatie van Teheran zetten de deelnemers van deze bijeenkomst hun doelstellingen uiteen en onderlijnden het volgende: “In an age when conflict and violence prevail in many parts of the world, the fact of human interdependence and the need for human solidarity are more evident than ever before.”378
Het jaar 1968 was dus een belangrijk en symbolisch jaar voor de mensenrechten. Toen het Derde Comité aan het einde van dat jaar samenkwam, wenste deze dan ook verder bij te dragen tot het Jaar van de Mensenrechten via het aannemen van resolutie 2393 (XXIII) op 26 november 1968.379 Deze resolutie beaamde de aanbevelingen over betekenisvolle rechten voor personen die dreigen te worden gestraft met de doodstraf, zoals het recht om in beroep te gaan en het recht op een bekwame advocaat. Ze betekende ook het begin van het periodiek rapporteren door VN-lidstaten bij de Secretaris-Generaal over de stand van de doodstraf. Deze resolutie legde echter voornamelijk de nadruk op het garanderen van procedurele rechten in doodstrafzaken, eerder dan een duidelijk standpunt in te nemen voor de globale afschaffing van de doodstraf in se.380 Desondanks wees de praktijk uit dat deze procedurele waarborgen nog steeds niet altijd werden nageleefd en dat de doodstraf vaak willekeurig werd opgelegd. Zo kan het voorkomen dat in landen die geen procedurele waarborgen garanderen, door bijvoorbeeld onvoldoende juridische bijstand te voorzien of door een te ruime discretionaire bevoegdheid van de openbare aanklager, personen worden geëxecuteerd, terwijl personen die een gelijkaardig misdrijf pleegden dit niet ondergaan.381 De procedurele waarborgen willen dus onder meer dergelijke praktijken voorkomen. Wat dan weer opvallend was vanuit mensenrechtelijk oogpunt, was de link die deze resolutie legde tussen de doodstraf en artikel 5 UVRM, zijnde het folterverbod, al wijzen FITZPATRICK en MILLER erop dat deze perceptie binnen de VN van de doodstraf als vorm van foltering nog geen echte verdere betekenis kreeg.382
377
P.G. LAUREN, The Evolution of International Human Rights – Visions seen, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, 1998, 269-270. 378 UNITED NATIONS, “United Nations Conference on Human Rights, Teheran, April 22 to May 13, 1968: Proclamation of Teheran”, The American Journal of International Law, Vol. 63, N° 3, 1969, 674. 379 Resolutie 2393 (XXIII) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (26 november 1968), UN Doc. A/Res/2393 (XXIII) (1968). 380 J. FITZPATRICK en A. MILLER, “International Standards On The Death Penalty: Shifting Discourse”, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 19, 1993, 306. 381 E. PROKOSCH, “The Death Penalty versus Human Rights”, The Death Penalty: Beyond Abolition, Straatsburg, Council of Europe, 2004, 29. 382 J. FITZPATRICK en A. MILLER, “International Standards On The Death Penalty: Shifting Discourse”, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 19, 1993, 306-307.
99
Op 20 december 1971 bevestigde de Algemene Vergadering in een nieuwe resolutie, namelijk resolutie 2857 (XXVI) van 20 december 1971, dat om het recht op leven van artikel 3 UVRM volledig te garanderen, ernaar gestreefd moet worden om het aantal misdrijven waarvoor de doodstraf kan worden opgelegd op progressieve wijze terug te dringen. Het uiteindelijke doel was de afschaffing van de doodstraf in alle landen ter wereld.383 Deze resolutie betekende een kleine maar concrete stap richting afschaffing van de doodstraf, maar tegelijk werd ook de voorstanders van de doodstraf verzekerd dat het slechts ging om een verbintenis tot graduele afschaffing van de doodstraf.384 De resolutie verwees evenzeer naar ECOSOC-resolutie 1574 (L) van datzelfde jaar die reeds aangaf dat het uiteindelijk doel ligt in de graduele afschaffing van het aantal misdrijven dat kan worden bestraft met de doodstraf, om zo tot een wereldwijde afschaffing van deze straf te komen. Opnieuw wordt in deze resolutie overigens de link gelegd met artikel 5 UVRM.385 Aan de hand van resolutie 2857 werd voor de eerste maal duidelijk gesteld hoe de internationale standaarden voortaan dienden te evolueren, namelijk richting volledige afschaffing van de doodstraf. De progressieve inperking van de doodstraf was met andere woorden het ultieme na te streven doel.386 Verder is deze resolutie ook tekenend voor de evolutie waarbij de internationale gemeenschap de doodstraf steeds meer en meer begon te linken aan mensenrechten. Tot nu toe valt op dat al deze resoluties niet veel van elkaar verschillen. Er kan dan ook nauwelijks uit begrepen worden dat er effectieve stappen werden gezet om ervoor te zorgen dat de doodstraf zou verdwijnen. De nadruk lag nog steeds op het verrichten van onderzoek. In resolutie 1745 (LIV) van 16 mei 1973 gaf ECOSOC aan dat er nood was aan wetenschappelijke studies om de doodstraf beter te begrijpen en te kunnen duiden wat de VN verder nog zou kunnen ondernemen in dit verband. Deze studies dienden te herdefiniëren welke misdrijven bestraft konden worden met de doodstraf, te onderzoeken wat het economische, sociale en educatieve profiel was van de ter dood veroordeelde of reeds geëxecuteerde personen en dergelijke meer. Daarbovenop diende het Secretariaat-Generaal om de vijf jaar te voorzien in analytische rapporten. De resolutie maakte bovendien gewag van zes staten die sinds het tweede rapport uit 1967 over de doodstraf van het Secretariaat-Generaal de doodstraf hadden afgeschaft. Verder gaf ECOSOC ook de positieve evolutie aan waarbij in veel landen waar de doodstraf formeel nog bestaat, deze enkel voor de allerzwaarste misdrijven wordt opgelegd, maar deze reeds geruime tijd niet meer wordt uitgevoerd. Aan de hand van deze resoluties kan voorlopig geconcludeerd worden dat de internationale gemeenschap het er dus wel reeds over eens was dat moest gestreefd worden naar de progressieve
383
Resolutie 2857 (XXVI) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (20 december 1971), UN Doc. A/RES/2857 (XXVI) (1971). 384 J. FITZPATRICK en A. MILLER, “International Standards On The Death Penalty: Shifting Discourse”, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 19, 1993, 313. 385 Resolutie 1575 (L) van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (20 mei 1971). 386 E. PROKOSCH, “The Death Penalty versus Human Rights”, The Death Penalty: Beyond Abolition, Straatsburg, Council of Europe, 2004, 26.
100
afschaffing van de doodstraf. Toch was daarmee het laatste woord nog niet gezegd. Amnesty zou zich namelijk meer en meer gaan toespitsen op deze problematiek.
3. RICHTING UITBREIDING VAN AMNESTY’S MANDAAT
3.1. De doodstraf en Amnesty’s mandaat vóór 1973 Ondanks de initiële focus op gewetensgevangenen had Peter Benenson zich reeds vanaf het begin van de campagne ook verzet tegen de doodstraf wanneer die werd toegepast op gewetensgevangenen.387 Door de verschillende Amnesty-rapporten die de toestanden in gevangenissen evalueerden, kwam er vanaf het einde van de jaren zestig een nieuwe uitdaging bovendrijven, namelijk de strijd tegen foltering (supra). In hun werk voor politieke en gewetensgevangenen zagen onderzoekers van Amnesty erop toe dat de gevangenen een goede behandeling en een eerlijk en onmiddellijk proces kregen. Daarbij werd contact gelegd met de gevangenen zelf of met hun familie. In de praktijk kwam het er heel vaak op neer dat ze zo te weten kwamen dat de gevangenen zwaar mishandeld of gefolterd werden of dreigden te worden geëxecuteerd.388 In die beginperiode zou Amnesty echter niet pleiten voor het afschaffen van de doodstraf voor andere dan gewetensgevangenen. Al blijkt uit Amnesty’s jaarrapport van 1965-1966 dat de organisatie niet blindelings vasthield aan dit principe, aangezien haar vertegenwoordigers op een proces in Iran toch bepleitten om de doodstraf niet toe te passen, ook al was van één man zeker dat hij geweld had gebruikt en dus geen gewetensgevangene kon zijn, en over het geweldloze karakter van een andere man heerste twijfel.389 Amnesty maakte in de praktijk dus wel uitzonderingen. Het is overigens ook zo dat de organisatie zich eigenlijk vrij vroeg in haar bestaan wel in principe verzette tegen de doodstraf, maar dat dit nog niet echt een prioriteit was en ze zich daar enkel mee bezighield indien dit relevant was voor gewetensgevangenen.390 In haar eerste jaarrapport van 1961-1962 werd bijvoorbeeld nergens gewag maakt van de doodstraf.391 Mijn inziens kan dit worden begrepen in het licht van de nog jonge organisatie die nog niet over ruime middelen en mankracht beschikte en daarom haar werkzaamheden diende te concentreren rond topprioriteiten, zijnde de gewetensgevangenen. Zo kwam het dat ook tijdens Amnesty’s ledenvergadering in 1968 nog werd beslist dat de organisatie zich enkel zou uitspreken tegen de doodstraf voor gewetensgevangenen en politieke gevangenen en 387
A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 115. 388 H.J. STEINER en P. ALSTON, International Human Rights in Context. Law. Politics. Morals, Oxford, Oxford University Press, 2000, 948. 389 AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1965-1966, Londen, Amnesty International Publications, 1966. 390 H.H. HAINES, “Dangerous Issues and Public Identities: the Negotiation of Controversy in Two Movement Organizations”, Sociological Inquiry, Vol. 76, N° 2, 2006, 240. 391 AMNESTY INTERNATIONAL, First Annual Report 1961-1962, Londen, Amnesty International Publications, 1962.
101
dat het de doodstraf in alle andere gevallen zou beschouwen als een legitieme strafsanctie, op voorwaarde dat de veroordeelden een open en eerlijk proces hadden gekregen, alsook de kans om in beroep te gaan bij een onafhankelijke gerechtelijke instantie en de kans om een beroep te doen op een vorm van mededogen, zoals gratie bijvoorbeeld.392 Dit paste volledig binnen de tijdsgeest die hogerop werd geschetst, toen er nog geen druk was op Amnesty om zich onvoorwaardelijk te verzetten tegen de doodstraf. Toch betekende deze ledenvergadering in 1968 een betekenisvolle vooruitgang, doordat men binnen Amnesty de doodstraf nu ook zou gaan linken met politieke gevangenschap zoals ook Peter Benenson reeds had gedaan in 1961. Zo werd een belangrijke stap gezet richting onvoorwaardelijk verzet tegen de doodstraf.393 Reeds in 1971 eisten Amnesty-vertegenwoordigers bovendien van de VN en de Raad van Europa dat deze zich zouden inspannen – via ‘alle mogelijke inspanningen’ – om de doodstraf universeel af te schaffen en vroegen ze de nationale afdelingen in landen waarin de doodstraf nog wettelijk verankerd was om te streven naar de afschaffing daarvan.394 Er was echter nog geen sprake van een formele mandaatuitbreiding, al was men binnen Amnesty in de praktijk wel al bezig met deze problematiek. Ook binnen Amnesty’s jaarrapport van 1970-1971 wordt de doodstraf enkel vermeld indien het gaat om politieke misdrijven.395 Toch was er een verandering waar te nemen in Amnesty’s discours. Amnesty’s gradueel wijzigende standpunt over de doodstraf reflecteerde de opkomst van een nieuw mensenrechtenparadigma. Aangezien deze masterproef niet gebaseerd is op archiefonderzoek, is het moeilijk om aan de hand van de literatuur deze verandering van koers te verklaren. Het was namelijk de eerste keer dat Amnesty haar verzet tegen de doodstraf zo breed en onvermurwbaar verwoordde. Hoe Amnesty uiteindelijk dan toch haar mandaat zou uitbreiden in 1973 zal in wat volgt worden onderzocht.
3.2. Onvoorwaardelijke strijd tegen de doodstraf (1973-1984)
3.2.1. Mandaatuitbreiding Zoals aangekondigd zou er in de jaren zeventig wat gaan bewegen binnen de organisatie. In 1973 benaderde Thomas Hammarberg van Amnesty’s Zweedse afdeling, die in 1971 verkozen werd als lid van Amnesty’s dagelijks bestuur, juridisch adviseur Nigel Rodley. Hij daagde Amnesty uit om de werkzaamheden rond de doodstraf te herevalueren en een resolutie uit te werken voor Amnesty’s 392
A.S. THOMPSON, “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 329. 393 A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 116. 394 H.H. HAINES, “Dangerous Issues and Public Identities: the Negotiation of Controversy in Two Movement Organizations”, Sociological Inquiry, Vol. 76, N° 2, 2006, 240. 395 AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1970-1971, Londen, Amnesty International Publications, 1971.
102
volgende ledenvergadering opdat het mandaat zou worden uitgebreid met de onvoorwaardelijke strijd tegen de doodstraf.396 In 1973 werden de statuten dan ook officieel gewijzigd. Dit betekende dat de onvoorwaardelijke strijd tegen de doodstraf nu officieel behoorde tot de werkzaamheden van Amnesty en dat ze dus ook nood had aan nieuwe strategieën en tactieken. Bovendien hadden toen slechts 16 staten de doodstraf afgeschaft. Er was dus nog veel werk aan de winkel.397 Er moest nog gewerkt worden aan het opbouwen van een consensus onder staten om de doodstraf onvoorwaardelijk uit de nationale wetgeving te schrappen, wegens het immorele karakter ervan. In Amnesty’s verzet tegen de doodstraf speelt het bovendien geen rol of de veroordeelden in kwestie al dan niet geweld hebben gepleegd. Hetzelfde geldt voor foltering. Meestal is het zelfs zo dat de veroordeelden net wel geweld hebben gebruikt en daarom ter dood veroordeeld zijn.398 Amnesty vindt het immoreel, ongeacht het misdrijf dat eraan ten grondslag ligt. Ethische redenen spelen namelijk de hoofdrol bij Amnesty’s koerswijziging. De ethische redenen die Amnesty, via Thomas Hammarberg, opwierp als argumenten tegen de doodstraf waren de volgende: strafrechtelijke systemen zijn niet immuun tegen het maken van fouten en in geval van de doodstraf hebben die fouten catastrofale, onomkeerbare gevolgen; er is geen sluitend bewijs dat de doodstraf een afschrikwekkend effect en dus positieve gevolgen heeft voor de openbare veiligheid; en er is een toenemende tendens om de doodstraf te beschouwen als een inherent wrede en gedateerde straf van minder ‘geciviliseerde’, premoderne samenlevingen.399 THAKUR concludeert dan ook dat Amnesty’s verzet tegen de doodstraf gebaseerd is op vier veronderstellingen: (1) de doodstraf brutaliseert alle betrokkenen; (2) het afschrikwekkend effect is nooit bewezen en dus betwijfelbaar; (3) executie is onomkeerbaar en kan onschuldigen treffen; (4) en het wordt disproportioneel toegepast op armere mensen, minderheden en onderdrukten.400 Er waren echter ook pragmatische en filosofische redenen achter de mandaatuitbreiding. In de vroege jaren zeventig kampte Amnesty met een aantal problemen wanneer het ging over zaken waar geweld bij betrokken was. Door krampachtig vast te houden aan haar beginsel van geweldloosheid, moest Amnesty soms ontzettend veel moeite doen om te achterhalen of een bepaalde gevangene al dan niet geweld had gebruikt of gepropageerd. De situatie was vaak zo complex en de gekende feiten te beperkt om uitsluitsel te geven. Ook was het problematisch wanneer een gevangene onterecht beschuldigd werd van geweld te hebben gepleegd of gepropageerd. Amnesty kon deze dan namelijk niet adopteren en dus ook niet proberen helpen. Bovendien had Amnesty’s strenge mandaat tot gevolg dat het politieke verandering door middel van geweld nooit goedkeurde, wat in tegenstelling stond tot 396
A.S. THOMPSON, “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 330. 397 A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 116. 398 P.R. BAEHR, “Amnesty International and its Self-Imposed Limited Mandate”, Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 12, 1994, 14. 399 A.S. THOMPSON, “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 330. 400 R. THAKUR, “Amnesty International and the United Nations”, Journal of Peace Research, Vol. 31, N° 2, 1994, 158.
103
de Amerikaanse en Franse Onafhankelijkheidsverklaringen die stipuleerden dat geweld een legitiem middel was om een tirannieke staat omver te werpen die zichzelf systematisch schuldig maakte aan geweld. Amnesty was met andere woorden heel principieel aan de ene kant en tegelijk moreel onrechtvaardig aan de andere kant.401 Bovendien was deze mandaatuitbreiding volledig consistent met haar inspanningen om het recht op leven te beschermen. Ze is te situeren in de periode waarin Amnesty ook actie voerde tegen foltering en detentie van gewetensgevangenen. Alleen foltering was strikt gebaseerd op internationale mensenrechten, terwijl de doodstraf nog formeel moest worden geregeld door de VN en de gewetensgevangenen gewoon Amnesty’s invulling van mensenrechten waren.402 De mandaatuitbreiding toont bovendien aan dat Amnesty ook verder gaat dan het louter verdedigen van de rechten in de UVRM. Toch ging dit niet zonder slag of stoot. Tal van vragen moesten eerst worden beantwoord, zoals de vraag of de doodstraf ook verschillende vormen van buitengerechtelijke executies (supra) diende te omvatten, en zo ja, hoe deze dan konden worden onderscheiden van criminele moorden. Bovendien lag deze potentiële mandaatuitbreiding moeilijker bij Amnesty’s leden in pakweg Afrika dan in WestEuropa of Noord-Amerika.403 Keith Siviter, een van de eerste Amnesty-activisten, herinnerde zich dat zeker tijdens de jaren zestig de mandaatuitbreiding nog erg controversieel was. Toen Peter Benenson had voorgesteld om het mandaat uit te breiden met foltering, ontstond er dan ook ophef binnen de organisatie.404 Er barstte een hevig debat los binnen Amnesty. Voornamelijk Amnesty’s Britse afdeling maakte zich zorgen en zag liever niet gebeuren dat de organisatie zou afwijken van haar koers, zijnde de bescherming van gewetensgevangenen, uit vrees dat de doeltreffendheid van Amnesty eraan zou geloven. Uiteindelijk werd toch heel nipt gestemd het mandaat uit te breiden en zou Amnesty ook gaan pleiten voor een algemene wereldwijde afschaffing van de doodstraf. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat Amnesty een van die organisaties is, die slachtoffers van mensenrechtenschendingen onmiddellijke hulp trachten te verlenen en dus verder gaan dan enkel het detecteren van problemen.405 De positie van Amnesty ten aanzien van de doodstraf was in die periode zeer progressief en haar tijd ver vooruit, hoewel er reeds tekenen aan de wand waren die wezen op een evolutie richting afschaffing van de doodstraf.
401
A.S. THOMPSON, “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 330. 402 E.B. RODIO en H.P. SCHMITZ, “Beyond Norms and Interests: Understanding the Evolution of Transnational Human Rights Activism”, The International Journal of Human Rights, Vol. 14, N° 3, 2010, 449. 403 P.R. BAEHR, “Amnesty International and its Self-Imposed Limited Mandate”, Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 12, 1994, 8-9. 404 L. RABBEN, Fierce Legion of Friends: A History of Human Rights Campaigns and Campaigners, Hyattsville, MD, Quixote Center, 2002, 194. 405 D. WEISSBRODT, “Humanitarian Law in Armed Conflict: The Role of International Nongovernmental Organizations”, Journal of Peace Research, Vol. 24, N° 3, 1987, 299.
104
4. AMNESTY LOBBYT STRAF (1973-1984)
VOOR DE WERELDWIJDE AFSCHAFFING VAN DE DOOD-
4.1. Inleiding Aangezien er een gebrek was aan een internationale verplichting voor staten om de doodstraf illegaal te maken, probeerde Amnesty de statenpraktijk te beïnvloeden zodat de wereldwijde afschaffing alsnog ooit werkelijkheid zou worden. Ze ondernam daartoe verschillende initiatieven, waarop in de volgende paragrafen zal worden ingegaan. Hierbij streef ik geenszins volledigheid na, aangezien deze casus nog steeds lopende is – er zijn nog steeds landen bij wie Amnesty lobbyt voor de afschaffing van de doodstraf – en er in deze masterproef geen gebruik kon gemaakt worden van archiefbronnen. Zoals aangekondigd zal mijn onderzoek dan ook stoppen in 1984, net als in de foltercasus het geval was.
4.2. Wereldconferentie tegen de doodstraf, Stockholm (1977)
4.2.1. Vooraf: resolutie 32/61 van de Algemene Vergadering inzake de doodstraf (8 december 1977) Reeds twee dagen voor de aanvang van de conferentie had de Algemene Vergadering van de VN nog maar eens een resolutie aangenomen die betrekking had op de doodstraf. Dat het niet de eerste resolutie was die zich uitsprak over de doodstraf, mag reeds blijken uit de resoluties die hogerop aan bod kwamen. In resolutie 32/61 wordt herinnerd aan tal van andere voorgaande resoluties. Ook wordt opnieuw verwezen naar artikel 3 UVRM en artikel 6 IVBPR en wordt er wederom aan herinnerd dat het doel de progressieve afschaffing van de doodstraf is. Bovendien roept de resolutie het zesde VNCongres inzake Misdaadpreventie en de Behandeling van Delinquenten (infra) op om verschillende aspecten van de doodstraf te bespreken, alsook de mogelijke afschaffing daarvan, en hierover te rapporteren aan de Secretaris-Generaal.406 Dit om aan te tonen dat ook de VN in de periode van Amnesty’s conferentie actief was rond de doodstraf. Aangezien dergelijke resoluties van de Algemene Vergadering echter niet bindend zijn, was er dus nood aan strengere normen. Een nood die ook Amnesty inzag.
406
Resolutie 32/61 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (8 december 1977), U.N. Doc. A/RES/31/62 (1977).
105
4.2.2. Het verloop Net zoals het geval was inzake foltering, zou Amnesty actief gaan lobbyen tegen de doodstraf. Een aantal van de tactieken die Amnesty daarvoor inzette komen ook in deze casus terug. Een eerste voorbeeld is de door Amnesty georganiseerde conferentie. Het ging om de allereerste wereldconferentie tegen de doodstraf die plaatsvond op 10 en 11 december 1977, enkele jaren nadat Amnesty de strijd tegen de doodstraf reeds formeel had geïncorporeerd in haar statuut.407 Toenmalig SecretarisGeneraal Martin Ennals kon daardoor niet naar Oslo gaan om er de Nobelprijs voor de Vrede van 1977 in ontvangst te gaan nemen in Amnesty’s naam. De doodstraf lag hem echter na aan het hart.408 De conferentie kon dienen als forum om te debatteren en zo dichter te evolueren naar een eventuele consensus dat de doodstraf universeel moet worden afgeschaft. Aan de conferentie namen meer dan tweehonderd mensen deel, afkomstig van zevenenvijftig landen verspreid over Afrika, Azië, Europa, het Midden-Oosten en Noord- en Zuid-Amerika. Het ging om heel verscheiden categorieën van personen. Zowel juristen, rechters, politici, politieke wetenschappers, psychologen, politiemensen, penologen, theologen, journalisten en vakbondsleden. De voorzitter van de conferentie was Garfield Todd van Zimbabwe (toen nog Rhodesië) en de verslaggever was Olle Dahlén, de Zweedse Ambassadeur voor ngo’s. De conferentie werd open verklaard door Thorbjorn Falldin, de toenmalige Zweedse premier.409 Ondertussen valt op doorheen deze masterproef dat Zweden altijd zeer actief is wanneer het aankomt op de verdediging van mensenrechten. Onder de aanwezigen waren voor de rest onder andere de volgende personen: dr. Christian Broda (Oostenrijkse minister van Justitie), Justice Krishna Iyer (rechter bij het Hooggerechtshof van India) en Andrei Sakharov (academicus en Nobelprijslaureaat in 1976). Er waren met andere woorden mensen van verschillende culturen en rangen aanwezig op de conferentie. Naar goede gewoonte vonden vóór de conferentie vier voorbereidende seminaries plaats op vier verschillende plaatsen, zijnde Colombo, Hamburg, New York en Parijs. Op de conferentie zelf en in de zes werkgroepen werden tal van beslissingen genomen, die allen betrekking hadden op een bepaald aspect van de doodstraf.410 Er waren werkgroepen voor de volgende thema’s: (1) de doodstraf en de publieke opinie; (2) alternatieven voor de doodstraf; (3) de doodstraf en individuen; (4) de doodstraf en discriminatie; (5) de doodstraf in het internationaal recht en in internationale organisaties; en (6) moord gepleegd door de staat of met stilzwijgende instemming van de staat.411 Over deze thema’s
407
E. KAUFMAN, “Prisoners of Conscience: The Shaping of a New Human Rights Concept”, Human Rights Quarterly, Vol. 13, N° 3, 1991, 341. 408 J. POWER, Like Water on Stone: The Story of Amnesty International, Londen, The Penguin Press, 2001, 133-134. 409 AMNESTY INTERNATIONAL, Amnesty International Conference on the Death Penalty – Report, Amnesty International Publications, 1977, 3. 410 COUNCIL OF EUROPE, Yearbook of the European Convention on Human Rights, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1986, 236. 411 AMNESTY INTERNATIONAL, Amnesty International Conference on the Death Penalty – Report, Amnesty International Publications, 1977, 6.
106
werd vooraf gediscussieerd binnen de werkgroepen. De conclusies die gemaakt werden per thema, zullen hierna aan bod komen.
4.2.3. Doel en inhoud van de conferentie In haar rapport over deze conferentie, noemde Amnesty de conferentie uniek, zowel wat betreft de samenstelling als het doel ervan. Amnesty viel vrij onmiddellijk met de deur in huis en gaf aan dat ze oog had voor de culturele verschillen inzake de doodstraf, maar dat het ondanks deze verschillen niet onmogelijk was om tot een consensus te komen.412 Het staat buiten kijf dat de manier waarop men naar de dood en het ontnemen van leven kijkt, verschilt naargelang de religieuze overtuiging, ethiek en culturele tradities. Net om te bewijzen dat dit geen obstakel hoeft te zijn voor een wereldwijd verzet tegen de doodstraf, organiseerde Amnesty deze conferentie.413 Het rapport naar aanleiding van deze conferentie is interessant in dat opzicht. Het biedt namelijk inzicht in enkele persoonlijke visies op de doodstraf die daar werden meegedeeld. De Secretaris-Generaal van de VN riep in zijn openingsspeech de deelnemende partijen op om serieus na te denken over de doodstraf, want: “the taking of life of human beings violates respect for the dignity of every person and the right to life, as declared in the basic postulates of the United Nations.”414
De deelnemers van de conferentie waren er allen van overtuigd dat het de plicht is van staten om het leven van alle personen binnen hun jurisdictie te beschermen en dit zonder enige uitzondering. Het belang van deze bijeenkomst lag voornamelijk in het idee dat het eerst werd geformuleerd door Nigel Rodley, Amnesty’s juridisch adviseur, namelijk dat iedereen die zich verzet tegen foltering zich ook dient te verzetten tegen de doodstraf. Het was dan ook Rodley die er in Stockholm op wees dat het toenmalige artikel 2 EVRM strijdig was met het verbod op foltering zoals geformuleerd in artikel 3 EVRM, omwille van de expliciete verwijzing naar de doodstraf als uitzondering op het recht op leven.415 De Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa zou in haar aanbeveling van april 1980 zich uitspreken voor de wijziging van de inconsistentie tussen deze artikelen.416 Op heden 412
A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010. 413 AMNESTY INTERNATIONAL, Amnesty International Conference on the Death Penalty – Report, Amnesty International Publications, 1977, 3. 414 UNITED NATIONS, Sixth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Report, A/CONF.87/114 Rev. 1, 1981. 415 Art. 2 (1) EVRM: ‘Het recht van een ieder op leven wordt beschermd door de wet. Niemand mag opzettelijk van het leven worden beroofd, behoudens door de tenuitvoerlegging van een gerechtelijk vonnis wegens een misdrijf waarvoor de wet in de doodstraf voorziet.’ 416 COUNCIL OF EUROPE, Yearbook of the European Convention on Human Rights, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1986, 236.
107
verwijst artikel 2 EVRM echter nog steeds naar de doodstraf als uitzondering op het recht op leven. Dit heeft tot gevolg dat de doodstraf volgens het EVRM op heden niet per se strijdig is met artikel 2 EVRM, maar tegelijk kunnen de omstandigheden waarin de doodstraf wordt opgelegd en/of uitgevoerd wel leiden tot een schending van het folterverbod in artikel 3 EVRM. Tijdens de conferentie kwam Amnesty ook tot het inzicht dat het voortaan een afzonderlijke strategie zou moeten ontwikkelen voor enerzijds de gerechtelijke executies, dit zijn de executies die uitgevoerd worden op basis van een gerechtelijke uitspraak, en anderzijds de buitengerechtelijke executies of moorden, zijnde (op grote schaal) door de staat geplande moorden (supra).417 Doordat deze een andere strategie vereisen, werden deze apart behandeld, los van bovenvermelde zes werkgroepen. De debatten binnen de werkgroepen leidden tot een aantal belangrijke conclusies. Eerst en vooral was er de werkgroep inzake de doodstraf en de publieke opinie, waarin er werd gediscussieerd over de rationele en emotionele argumenten voor de afschaffing van de doodstraf. Er is een duidelijk verband tussen enerzijds de oproep tot de afschaffing van de doodstraf en anderzijds de eis van de publieke opinie om veilig en vrij van misdaad te zijn. Daarbij werd opgemerkt dat tot dan toe de informatie rond de doodstraf de bezorgdheden weerspiegelden van de ‘ontwikkelde’ en grotendeels westerse wereld. Er werd echter besloten dat het essentieel is om rekening te houden met de verschillende sociale en culturele waarden en tradities bij het ontwikkelen van een programma voor de afschaffing van de doodstraf in andere delen van de wereld.418 Het conferentieprogramma betekende zo een belangrijke stap vooruit in het debat over de doodstraf. Bovendien deed Amnesty dit ook omwille van pr-overwegingen. Door een wereldwijd debat kon Amnesty bekendheid verwerven in regio’s waar ze nog niet bekend (genoeg) was.419 Ten tweede was er de werkgroep rond alternatieven voor de doodstraf, waarin er eerst werd gedebatteerd over de vraag of tegenstanders van de doodstraf een alternatief moeten voorstellen. Hoewel de alternatieven die werden voorgesteld ethisch betwijfelbaar zijn, zijn ze toch te verkiezen boven de doodstraf. Met dit als vertrekpunt werden vervolgens alternatieven onder de loep genomen, zoals levenslange opsluiting, zij het verplicht of optioneel, met of zonder de mogelijkheid tot voorwaardelijke vrijlating; een bepaalde periode gevangenschap met of zonder een vastgelegde minimumduur; en opsluiting in een psychiatrische instelling of andere faciliteit waar een behandeling mogelijk is. In de context van bepaalde gemeenschappen werd gediscussieerd over een vergoeding voor de familie van het slachtoffer en verbanning van de overtreder. Hierbij werden minimumstandaarden voor de alternatieven voorgesteld. Ook de werkgroep inzake de doodstraf en het individu onderging tal van discussies, onder meer over de relatie tussen de psychologie, rol en geloofsovertuigingen van de personen die betrokken zijn bij de
417
A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 101. 418 AMNESTY INTERNATIONAL, Amnesty International Conference on the Death Penalty – Report, Amnesty International Publications, 1977, 6-7. 419 AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1977, Londen, Amnesty International Publications, 1977, 45.
108
gerechtelijke executie. Het is namelijk niet ondenkbaar dat zowel de rechters als de juryleden op basis van hun persoonlijke gevoeligheden en vooroordelen beslissen tot executie.420 Maar het betreft even goed andere mensen met een juridisch beroep, politici die de bevoegdheid hebben om genade te verlenen, de beul en de veroordeelde. Door de verschillende religies wereldwijd is er ook een verschillende houding ten aanzien van de dood. Daarmee dient rekening te worden gehouden in de debatten rond de doodstraf. De werkgroep erkende dit dan ook. Verder werd ook nog stilgestaan bij de feilbaarheid van de gerechtelijke apparaten wereldwijd. De vierde werkgroep was die rond de doodstraf en discriminatie. Hierin werden twee landencasussen onderzocht, namelijk Zuid-Afrika en de Verenigde Staten. Zuid-Afrika was een extreem voorbeeld van hoe racisme kan worden geïnstitutionaliseerd in de volledige rechts- en sociale structuur. In de VS was (en is) racisme terug te vinden, niet in de wetten, maar in sociaal gedrag. De werkgroep onderzocht de op discriminatie gebaseerde toepassing van de doodstraf op grond van ras, etnische origine, religie, politieke voorkeur en sociale achtergrond. Een voorbeeld – los van de conferentie – kan dit verder illustreren. Aan het eind van de jaren negentig had Saudi-Arabië reeds een van de hoogste cijfers van het jaarlijkse aantal executies. Velen van de slachtoffers waren buitenlanders, waaronder tien procent Nigerianen.421 Deze hebben een totaal andere cultuur – en huidskleur. Het is dan ook maar de vraag of deze wel op een onbevooroordeelde manier werden veroordeeld tot de doodstraf. De werkgroep inzake de doodstraf en internationaal recht en internationale organisaties tot slot, discussieerde over de bepalingen inzake de doodstraf van het IVBPR, de UVRM, het EVRM, de Amerikaanse Mensenrechtenconventie en de Verdragen van Genève. Tot slot stond ook de manier waarop de Algemene Vergadering van de VN omgaat met deze problematiek en zesde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en de Behandeling van Delinquenten (infra) (1980) op de agenda. De conferentie werd beëindigd met een belangrijke verklaring die opriep de doodstraf af te schaffen.422 Deze zal hierna kort worden toegelicht.
4.2.4. De Stockholm-Verklaring (11 december 1977)423 De Verklaring is het duidelijke bewijs dat het inderdaad mogelijk is om mensen met verschillende achtergronden volledig te verenigen in hun verzet tegen de doodstraf in om het even welke omstandigheden. In de Verklaring herinnerden de deelnemers van de conferentie eraan dat de 420
A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 118. 421 J. POWER, Like Water on Stone: The Story of Amnesty International, Londen, The Penguin Press, 2001, 32. 422 W. SCHABAS, The Abolition of the Death Penalty in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, 282. 423 AMNESTY INTERNATIONAL, Report of the Amnesty International Conference on the Death Penalty, Stockholm, Sweden, 1011 December 1977, London, Amnesty International Publications, 9 augustus 1978, AI Index CDI/02/01/78.
109
doodstraf de ultieme wrede, onmenselijke en onterende bestraffing is en het recht op leven schendt. Het wordt al te vaak gebruikt als een repressiemiddel tegen de oppositie en tegen raciale, etnische, religieuze en niet-bevoorrechte groepen. Executie wordt beschouwd als een daad van geweld en geweld heeft de neiging meer geweld uit te lokken, aldus de Verklaring. Het brutaliseert iedereen die erbij betrokken is en nochtans werd nog nooit aangetoond dat deze straf een specifiek afschrikwekkend effect heeft. Bovendien is het een daad die niet kan worden ongedaan gemaakt indien het gerecht een fout beging. In haar Verklaring wees Amnesty er tevens op dat executies steeds vaker de vorm aannemen van onverklaarbare verdwijningen, buitengerechtelijke executies en politieke moorden, problematieken die Amnesty ook mee zou opnemen in haar werkzaamheden en statuut (supra). Elke vorm van executie als politiek drukmiddel, of het nu door de regering is of door anderen, is onaanvaardbaar. De ondertekenaars van de Verklaring verklaarden zich dan ook volledig en onvoorwaardelijk tegen de doodstraf en riepen zowel nationale als internationale ngo’s op om zich in te spannen voor de afschaffing van de doodstraf, door het opstellen en verspreiden van het nodige informatiemateriaal. Ook regeringen werden opgeroepen de doodstraf onmiddellijk volledig af te schaffen en de VN diende te verklaren dat de doodstraf strijdig is met het internationaal recht. Ook aan de Raad van Europa werd gevraagd om in hun verdragen klare taal te spreken en de doodstraf expliciet te verbieden.424 Er was dus wel degelijk ook een link met de VN.
4.2.5. Aanbevelingen van de Stockholm-Conferentie Amnesty International is een organisatie die niet alleen problemen detecteert en aankaart, maar die nog een stap verder gaat en ook aanbevelingen formuleert om een bepaalde mensenrechtensituatie te verbeteren. Ook tijdens mijn stage bij Amnesty Vlaanderen werd dit nogmaals duidelijk. Bij het helpen opstellen van de verkiezingsfiches die zouden worden opgestuurd naar alle politieke partijen, in de hoop dat deze Amnesty’s standpunten zouden incorporeren in hun partijprogramma’s, werd per thema een uitgebreid overzicht gegeven van de problemen die er waren, om vervolgens een lijst met aanbevelingen op te stellen. Het is een ding om te klagen over problemen, het is een ander om effectief alternatieven en oplossingen te bedenken. Ook tijdens de conferentie in Stockholm bleef het niet bij het formuleren van argumenten tegen de doodstraf. Er werden ook aanbevelingen overeengekomen door de aanwezigen. Wegens het grote aantal aanbevelingen worden er hier slechts enkele bij wijze van voorbeeld aangehaald: een uniforme strategie om de doodstraf universeel af te schaffen, heeft geen kans op slagen, er moet rekening worden gehouden met verschillende religieuze en culturele opvattingen; de internationale publieke opinie moet op continue basis worden ingelicht over alle types van executie die 424
AMNESTY INTERNATIONAL, Amnesty International Conference on the Death Penalty – Report, Londen, Amnesty International Publications, 1977.
110
over de hele wereld worden uitgevoerd; om tegemoet te komen aan de vraag van het publiek naar veiligheid, moet de nadruk bij activiteiten tegen de doodstraf liggen op positieve en humane maatregelen ter preventie van misdaad en rehabilitatie van daders; er is nood aan verder onderzoek, in het bijzonder vergelijkend en multicultureel, naar alternatieven voor de doodstraf; er is ook meer onderzoek nodig naar discriminatie bij het opleggen van de doodstraf, zodat er op zijn minst methodes kunnen worden ontwikkeld om dit te vermijden; om oneerlijke processen te vermijden, zouden de verschillende raciale en etnische groepen moeten vertegenwoordigd zijn in het gerechtelijk apparaat en in juridische beroepen, alsook in jury’s; in processen waarin de doodstraf dreigt te worden opgelegd, moet de beklaagde de best mogelijke verdediging krijgen en wanneer deze onbemiddeld is moet de overheid kunnen bijspringen via een systeem van juridische hulp. Wat de aanbevelingen betreft die betrekking hebben op het internationaal recht werd er onder andere aanbevolen de doodstraf volledig te schrappen als wettelijke uitzondering op het recht op leven in het IVBPR en andere verdragen, zodat het internationaal recht de doodstraf onvoorwaardelijk verbiedt; alle regeringen moeten het IVBPR en het bijhorende Optioneel Protocol ratificeren en een verklaring afleggen onder artikel 41 (dat toestaat om klachten betreffende mensenrechtenschendingen door een staat tegen een andere staat in overweging te laten nemen). Ook werden de deelnemers van het zesde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en de Behandeling van Delinquenten verzocht akkoord te gaan met maatregelen ter volledige, wereldwijde afschaffing van de doodstraf. Ter voorbereiding van dit congres werd hen ook gevraagd om de vragenlijst van de Secretaris-Generaal van de VN met betrekking tot hun wetgeving en praktijk inzake de doodstraf in te vullen, aangezien de antwoorden zouden worden gebruikt als basis voor het congres. Er waren tevens specifieke aanbevelingen gericht aan het adres van Amnesty zelf. Er werd aanbevolen dat Amnesty zou overleggen met andere internationale ngo’s en de mogelijkheden zou verkennen om internationale organisaties (juridische, politieke, vakbonden, penologische en religieuze) te benaderen en hun steun te vragen voor het komende VN-Congres. Verder werd Amnesty gevraagd om via haar nationale afdelingen contacten te leggen met leden van de wetgevende macht, van het gerechtelijk apparaat en de administratie, in het bijzonder de politie en militaire macht in landen die de doodstraf hebben afgeschaft, om hen in dialoog te laten treden met hun collega’s uit landen die de doodstraf nog niet hebben afgeschaft. Kortom, er werd heel wat gediscussieerd en geconcludeerd op deze conferentie. De conferentie was alvast het bewijs dat Amnesty de strijd tegen de doodstraf heel serieus nam en hiervoor serieuze middelen investeerde.
111
4.2.6. Belang van de conferentie Het belang van deze conferentie lag erin dat ze Amnesty’s tot dan toe grootste stap was in de richting van haar actieve deelname aan de afschaffing van de doodstraf. Bovendien vond ze plaats in hetzelfde jaar waarin ze de Nobelprijs voor de Vrede won, wat aantoont dat de organisatie in die periode reeds een prominente ngo was die meer en meer bekendheid vergaarde en reeds heel wat invloed kon uitoefenen.425 Amnesty had zich nu internationaal geprofileerd als een lid van de beweging tegen de doodstraf, een thema dat normaal eerder nationaal is. Een ander belang van Amnesty’s conferentie en haar deelname aan de beweging zorgde ook voor een nieuw kader voor deze beweging, namelijk dat de doodstraf incompatibel is met internationale mensenrechtenstandaarden. Robert Badinter, een actieve deelnemer van de conferentie, evalueerde Amnesty’s deelname aan de conferentie als volgt: “The great merit of Amnesty International is not to treat the abolition of the death penalty as an isolated issue that could be resolved without constant and fervently fighting against violations of fundamental human rights, of which the right to life is simply the first.”426
Een nadeel was dan weer dat de deelnemende partijen niet tot een consensus konden komen om de doodstraf volledig af te schaffen via het aannemen van een resolutie.
4.3. Amnesty’s persconferentie en rapport inzake de doodstraf (1979) In de nasleep van de Stockholm-conferentie begon Amnesty meer en meer tijd en middelen te besteden aan haar strijd tegen de doodstraf. In juni 1978 kwamen afgevaardigden van vijf nationale Amnesty-afdelingen bijeen in Londen om er samen met leden van het Internationaal Secretariaat te bezinnen over de verdere plannen om de universele afschaffing van de doodstraf waar te maken. Er werd beslist om over te gaan tot een nieuwe campagne. Ze waren het er echter over eens dat een andere aanpak dan die voor gewetensgevangenen aangewezen was. In plaats van te focussen op individuen, zoals het geval was bij gewetensgevangenen, zou er in de nieuwe campagne eerder worden gefocust op abstracte principes, omdat ter dood veroordeelden heel vaak zeer erge misdaden begaan hebben.427 Tegen november 1978 hadden verschillende lokale Amnesty-groepen verspreid over verschillende landen een ‘doodstrafcoördinator’ aangesteld. Deze diende de verantwoordelijkheid en 425
H.H. HAINES, “Dangerous Issues and Public Identities: the Negotiation of Controversy in Two Movement Organizations”, Sociological Inquiry, Vol. 76, N° 2, 2006, 241. 426 N. RODLEY, “The United Nations work in the field of the death penalty”, The Death Penalty: Beyond Abolition, Straatsburg, Council of Europe Publishing, 2004, 195. 427 A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 120121.
112
leiding te nemen om de Amnesty-groep in kwestie doorheen de toekomstige campagne te loodsen die op het programma stond van het Internationaal Secretariaat. Meer en meer groepen zouden dit voorbeeld volgen de komende jaren.428 In 1979 hield Amnesty tevens een persconferentie in het hoofdkwartier van de Verenigde Naties in New York. Het doel bestond erin haar positie in het doodstrafdebat toe te lichten en de publicatie van haar nieuw rapport, The Death Penalty, van maar liefst 206 pagina’s aan te kondigen, waarin de situatie van de doodstraf wereldwijd onder de loep werd genomen. In het rapport vatte Amnesty nogmaals samen wat haar grootste bezorgdheden waren, namelijk de onomkeerbaarheid van de fouten die gemaakt kunnen worden, de onmenselijkheid van de doodstraf, het feit dat niet voldoende bewezen is dat het werkt als afschrikmiddel en het feit dat het tal van mensenrechtenstandaarden schendt.429 Een van de voornaamste doelstellingen van het rapport was bovendien te weerleggen dat het streven naar de universele afschaffing van de doodstraf een vorm van cultureel imperialisme was, opgelegd door westerse staten, waar Amnesty reeds mee worstelde tijdens de Stockholm-conferentie.430 Hetzelfde jaar diende Amnesty overigens tevens een verzoek in bij de VN, ondersteund door al haar leden, om de doodstraf wereldwijd af te schaffen.431 Datzelfde jaar besloot Amnesty echter dat het nog te vroeg was om een wereldwijde campagne op te starten. De voornaamste reden daarvoor was dat er nog te veel ambigue gevoelens waren onder de vele leden omtrent de doodstraf (dit was niet in het minst het geval in de Verenigde Staten). De organisatie vreesde dan ook dat de campagne dan dreigde te mislukken, wegens onvoldoende draagvlak. Daarom werd besloten eerst het verloop van het zesde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten in 1980 af te wachten.432 Op dit congres zal hierna worden ingegaan.
4.4. Zesde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten (25 augustus – 6 september 1980)
Centraal in het zesde VN-Congres inzake Misdaadpreventie en de Behandeling van Delinquenten in Caracas, Venezuela, stond het thema misdaadpreventie en de kwaliteit van het leven centraal. Er waren 102 regeringen, 38 ngo’s en 920 deelnemers aanwezig. Er werd algemeen erkend dat misdaadpreventie moest gebaseerd zijn op de sociale, culturele, politieke en economische omstandigheden van 428
H.H. HAINES, “Dangerous Issues and Public Identities: the Negotiation of Controversy in Two Movement Organizations”, Sociological Inquiry, Vol. 76, N° 2, 2006, 242. 429 H.H. HAINES, Against Capital Punishment : The Anti-Death Penalty Movement in America, Oxford, Oxford University Press, 1996, 70. 430 A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 121. 431 AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1980, Londen, Amnesty International Publications, 1980, 20. 432 A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 121.
113
alle landen. Een aantal resoluties die werden aangenomen betroffen het nemen van maatregelen om een einde te stellen aan foltering en buitengerechtelijke executies, de bijzondere noden voor vrouwelijke gevangenen en minimumstandaarden voor jongeren en jeugdrecht. Het congres riep op misdaadpreventie te ondersteunen en actief te participeren. Er was nood aan het uitwerken van alternatieven voor gevangenschap en aan maatregelen om misdaad en machtsmisbruik te bestrijden.433 Amnesty en 41 andere ngo’s hadden een gemeenschappelijke verklaring uitgewerkt waarin ze aangaven dat de doodstraf een schending is van het recht op leven en van het verbod van een wrede, onmenselijke of onterende bestraffing. Toch werd op het congres niet besloten de doodstraf te veroordelen, ondanks het feit dat Amnesty een beroep had gedaan op de VN en petities had overhandigd tijdens het congres. Wel werd er overeengekomen om de buitengerechtelijke moorden op te nemen in de agenda van de Algemene Vergadering, aangezien daar geen gerechtelijke beslissing aan ten grondslag ligt, terwijl de regering er wel voor iets tussen zit. Dit leek te impliceren dat de doodstraf wel legitiem was, aangezien die wordt uitgevoerd op basis van een gerechtelijke beslissing.434 Op het congres werd wel lang gedebatteerd over de doodstraf, maar dit werd niet weerspiegeld in resoluties die werden aangenomen. De afdeling Misdaadpreventie en Strafrechtspleging had een rapport met vragenlijsten voorbereid waarin allerlei aspecten van de doodstraf, zoals de wettelijke basis en de praktijk, werden bediscussieerd. Er werd helaas geen verdere actie ondernomen.435 Aangezien er geen relevante beslissingen werden genomen met betrekking tot de doodstraf, ga ik niet verder in op dit congres.
4.5. ECOSOC Safeguards Guaranteeing Protection of the Rights of Those Facing the Death Penalty (1984) Tijdens een nieuwe Amnesty-bijeenkomst in april 1981 kwamen de verschillende nationale Amnestyafdelingen samen om te brainstormen over de campagne rond de doodstraf die Amnesty zou voeren in de nabije toekomst. Men overwoog toen een campagne op korte termijn te organiseren met als focus de doodstraf als politiek wapen, al vreesde men wel dat deze focus het moeilijker zou maken om op de lange termijn universele afschaffing te bekomen. Bovendien werd er ook gediscussieerd over de vraag of de VN tijdens haar volgende bijeenkomst wel een resolutie zou aannemen tegen de doodstraf en of het niet beter was om de actie verder te zetten buiten het kader van intergouvernementele organisaties. Sommige leden stelden zelfs voor om voortaan meer te focussen op het regionale niveau, wegens 433
UNITED NATIONS, United Nations Congresses on Crime Prevention and Criminal Justice 1955–2010, 55 years of achievement, United Nations Information Service, 2010, 3+9, (geraadpleegd op 20 maart 2014). 434 A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 108. 435 U. LEONE, “UNSDRI’s Activities Related to the Death Penalty Issues”, U. LEONE (ed.), The Death Penalty: A Bibliographic Research, United Nations Social Defence Institute, United Nations Publication, 1988, 326.
114
gebrek aan een vooruitzicht op een VN-verdrag tegen de doodstraf.436 Desalniettemin zou er in 1984 toch iets ondernomen worden binnen de VN, meer bepaald binnen ECOSOC. Daar werden namelijk de Safeguards guaranteeing protection of the rights of those facing the death penalty aangenomen. Daarin wordt onder meer gepostuleerd dat de doodstraf enkel zou mogen worden toegepast voor de ‘meest serieuze misdaden’, zijnde misdaden met een intentioneel element met dodelijke of zeer ernstige gevolgen. Verder stipuleerden deze waarborgen onder meer dat de doodstraf niet retroactief mag worden toegepast, dat deze niet mag worden toegepast op minderjarigen, zwangere vrouwen, nieuwe moeders en mensen die krankzinnig werden verklaard. Bovendien mag volgens deze waarborgen de doodstraf ook enkel worden uitgevoerd wanneer er absoluut geen twijfel bestaat over de schuld van de veroordeelde en wanneer er een beroepsmogelijkheid is. Ook hier was Amnesty bij betrokken via haar juridisch adviseur Nigel Rodley, die een deel van het ‘brein’ achter de waarborgen was.437 Later werden deze waarborgen eveneens bekrachtigd door de Algemene Vergadering. Binnen de VN voelde men aan dat er echter nood was aan een sterker instrument tegen de doodstraf. Dit kwam er echter niet in 1984. In tegenstelling tot in de foltercasus had Amnesty sinds haar ontstaan tot 1984 minder vooruitgang geboekt in de VN op het domein van de doodstraf dan op dat van foltering. Wel werd in 1983 via het Zesde Aanvullend Protocol bij het EVRM de doodstraf in vredestijd afgeschaft maar op het internationaal niveau was er in 1984 nog geen echt grote doorbraak gekomen. Pas in 1989 zou er een Aanvullend Protocol komen bij het IVBPR, dat ook voorziet in de volledige afschaffing van de doodstraf.438 Dit protocol schrijft de verdragspartijen voor om geen enkele persoon binnen hun jurisdictie te executeren en om alle nodige maatregelen te nemen om de doodstraf binnen hun jurisdictie volledig af te schaffen. Het enige voorbehoud dat nog aanvaard wordt, is de doodstraf voor personen die in oorlogstijd veroordeeld zijn wegens een heel serieuze misdaad van een militaire aard, gepleegd tijdens de oorlog.439 Het protocol dient afzonderlijk te worden ondertekend, wat betekent dat staten die geen verdragspartij zijn tot het protocol, er niet door gebonden zijn. Concluderend kan dan ook gesteld worden dat in de periode 1961-1984 geen al te grote vooruitgang werd geboekt in de strijd tegen de doodstraf.
436
A. KARN, “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 122. 437 N. RODLEY, “The United Nations work in the field of the death penalty”, The Death Penalty: Beyond Abolition, Straatsburg, Council of Europe Publishing, 2004, 136; A.M. CLARK, Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001, 119; R.G. HOOD en C. HOYLE, The Death Penalty: A Worldwide Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2008, 1. 438 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht, strafprocesrecht en internationaal strafrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2006, 97. 439 A.F. BAYEFSKY, How to Complain to the Un Human Rights Treaty System, Dordrecht, Kluwer Law International, 2003, 10.
115
CONCLUSIE Het onderhandelen van verdragen en andere juridische instrumenten is lange tijd een prerogatief van staten geweest. De staatssoevereiniteit en het Westfaalse principe van non-interventie maakten het tevens eeuwenlang mogelijk dat de wijze waarop staten hun onderdanen behandelden een puur interne zaak was. Geleidelijk aan zou deze staatssoevereiniteit echter worden aangetast in het domein van de mensenrechten. Toch zou er vóór het ontstaan van de VN nog geen sprake zijn van een internationaal mensenrechtenregime dat het gedrag van staten jegens hun onderdanen aan banden zou leggen, al waren er in de negentiende eeuw wel reeds verdragen met mensenrechtelijke aspecten, zoals de Conventies van Den Haag en van Genève. Ook in het interbellum was er vanaf 1919 de IAO die zich inspande voor de rechten van arbeiders, maar het zou pas na W.O.II zijn dat de basis van het internationaal mensenrechtenregime zou worden gelegd door de UVRM, het IVBPR en het IVESCR, die samen de International Bill of Human Rights vormen. Een nieuwe wereldorde gebaseerd op vrede en mensenrechten was in de maak, met als uitgangspunt het VN-Handvest, de ‘grondwet’ van de VN, die een verplichting inschreef voor de organisatie om mensenrechten te verdedigen Mensenrechten werden zowel een doel op zich als een middel voor internationale vrede en stabiliteit. De uitbouw van het internationaal mensenrechtenregime vormde een gemeenschappelijk kader waarop ngo’s zich konden beroepen in hun strijd voor de mensenrechten. Daarnaast zijn de internationale VNinstellingen en –mensenrechtenmechanismen minstens even belangrijk voor ngo’s, aangezien deze hen toelaten om hun informatie rond specifieke mensenrechtenschendingen te presenteren binnen de VN en om te lobbyen voor normcreatie. Naast de in deze masterproef aan bod gekomen instellingen en juridische instrumenten, zijn er nog tal van andere, zoals verschillende verdragscomités, waaronder het VN-Kinderrechtencomité dat werd opgericht door het Kinderrechtenverdrag (1989). Tevens werd in 1994 een Hoge Commissaris voor de Mensenrechten opgericht, waarvoor Amnesty overigens reeds verschillende decennia had gelobbyd. De VN reikt dan ook een soort ‘toolkit’ aan waarmee ngo’s aan de slag kunnen binnen de VN. Internationaal recht heeft zo sinds haar ontstaan een andere gedaante gekregen. Ze heeft zich niet alleen horizontaal uitgebreid tot nieuwe staten, maar voorzag ook een plaats in haar systeem voor individuen, groepen en internationale organisaties, zowel publieke als private. De steeds toenemende bezorgdheid om mensenrechten heeft een rol gespeeld in de evolutie waarbij individuen een centralere rol kregen in het internationaal recht. Zoals werd aangetoond bestaat er echter ook een specifieke regeling die de verhouding van de VN met ngo’s regelt. Hoewel artikel 71 VN-Handvest aanvankelijk mogelijkheden bood voor ngo’s met consultatieve status om hun invloed te doen gelden binnen de Economische en Sociale Raad, werden ngo’s doorheen de jaren ook steeds meer toegelaten in andere VN-organen, zelfs tot in de Veiligheidsraad. Er werd overigens ook aangetoond dat ngo’s reeds vóór de officiële oprichting van de VN de mogelijkheid hadden om te lobbyen binnen onder meer de Volkenbond, zoals het Rode Kruis.
116
Het is dit mensenrechtenregime dat later nog werd uitgebreid, waarop Amnesty zich baseert om respect voor mensenrechten af te dwingen bij staten. Mensenrechtenverdragen en –normen hebben meer gewicht wanneer ze tot stand komen op initiatief van de VN, van wiens gezag Amnesty gebruik maakt (al dienen dit gezag en de effectiviteit van de instrumenten niet te worden overdreven). Het internationaal mensenrechtenregime is naast een grote uitdaging voor het Westfaalse ideaal van staatssoevereiniteit en non-interventie niet alleen een basis en uitgangspunt voor Amnesty om de strijd aan te gaan tegen mensenrechtenschendingen door staten, maar tevens een basis om te lobbyen voor nog meer mensenrechteninstrumenten. Reeds van bij het begin baseerde Amnesty haar werkzaamheden op de UVRM, zij het dat ze aanvankelijk enkel focuste op de artikelen 18 en 19 UVRM, die vrijheid van religie en meningsuiting promoten. Aanvankelijk had Amnesty de VN dan ook niet nodig in haar inspanningen om gewetensgevangenen vrij te krijgen. Later breidde Amnesty haar mandaat meer en meer uit, waardoor ze ook de nood aan nieuwe mensenrechtenstandaarden begon in te zien, alsook het belang van de VN daarin. Bij het ‘adopteren’ van gewetensgevangenen zag ze namelijk dat deze ook vaak het slachtoffer werden van foltering of zelfs ter dood werden veroordeeld. Aangezien Amnesty reeds in 1964 consultatieve status had verkregen binnen de VN, had ze er reeds mogelijkheden om haar invloed te doen gelden, via het bijwonen van bijeenkomsten, het voorleggen van informatie en geschreven verklaringen of het geven van mondelinge presentaties e.d.m. Ze bouwde er een volledig netwerk uit aan contacten die haar zouden kunnen helpen in haar lobbyinspanningen. Vanaf de jaren zeventig was haar aanwezigheid binnen de VN dan ook geprofessionaliseerd. Zo kwam het dat ze zich meer en meer ook ging toeleggen op het lobbyen voor normcreatie. In haar strijd tegen foltering is Amnesty in de periode 1961-1984 een belangrijke katalysator geweest in de totstandkoming van het Folterverdrag uit 1984. Hoewel ze aanvankelijk meer succes boekte binnen de Raad van Europa naar aanleiding van haar informatie over de folterpraktijken door de Griekse kolonels dan binnen de VN, zou ze er toch voor zorgen dat ook binnen de VN foltering hoog op de agenda kwam te staan, waardoor tal van resoluties zouden worden aangenomen door de Algemene Vergadering. Ook door het organiseren van haar eigen conferentie in 1973 toonde ze aan dat ze de problematiek van foltering heel serieus nam. Ze bracht mensen uit verschillende sectoren samen om te debatteren over hoe de problematiek het best zou worden aangepakt. Tevens zou ze het vijfde VNCongres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten van 1975 grondig voorbereiden, naast het congres ook zelf bij te wonen. Niet lang daarna werd de VN-Folterverklaring aangenomen en in 1984 was de tijd eindelijk rijp om tevens het VN-Folterverdrag af te sluiten. Doorheen deze masterproef werd dan ook voldoende aangetoond dat Amnesty hierin een grote rol heeft gespeeld. Ook haar inzet voor normen tegen de doodstraf is niet te onderschatten, al verliepen haar lobbyinspanningen in deze casus in de tijdsperiode van 1961 tot 1984 veel moeizamer dan in de foltercasus. Er is minder eensgezindheid over deze problematiek dan bij foltering. In sommige landen wordt de doodstraf nog steeds aanzien als een gepaste straf voor bepaalde misdrijven. Vóór Amnesty’s 117
tussenkomst in deze problematiek waren er in tegenstelling tot in de foltercasus reeds verschillende VN-resoluties en was er reeds een internationale trend richting afschaffing van de doodstraf merkbaar. Ook in deze casus zou Amnesty een internationale conferentie organiseren, die opnieuw mensen uit verschillende sectoren samenbracht om te discussiëren over de problematiek. Deze zou leiden tot een belangrijke verklaring en aanbevelingen en was het bewijs dat Amnesty zich nu internationaal geprofileerd had als lid van de beweging tegen de doodstraf. Ze creëerde tevens een nieuw kader voor deze beweging, namelijk dat de doodstraf incompatibel is met internationale mensenrechtenstandaarden. Ook in deze casus zou er in 1980 weer een VN-Congres inzake Misdaadpreventie en Behandeling van Delinquenten worden georganiseerd, maar daar werden geen relevante beslissingen genomen over de doodstraf, noch zou in de nasleep concrete verdere actie worden ondernomen binnen de VN, behalve de in 1984 door ECOSOC aangenomen Safeguards Guaranteeing Protection of the Rights of Those Facing the Death Penalty. Dit waren dan ook de enige instrumenten die er waren gekomen in het kader van de doodstraf. De komende jaren zou Amnesty nog veel inspanningen moeten leveren in haar strijd tegen de doodstraf. Haar jaarlijkse rapporten die de stand van zaken in deze materie weergeven, tonen aan dat er nog veel werk aan de winkel is.
118
BIBLIOGRAFIE ““The
Forgotten
Prisoners”.
The
1961
Observer
article
which
http://www.guardian.co.uk/theobserver/2001/may/27/life1.lifemagazine5, september
2013.
launched
Amnesty.”,
geraadpleegd
op
13
(geraadpleegd op 20 maart 2014).
ABRAMS (I.), The Nobel Peace Prize and the laureates: an illustrated biographical history (19012001), Nantucket: Irwin Abrams and Watson Publishing International, 2001. ALGER (C.), “The Emerging Roles of NGOs in the UN System: From Article 71 to a People's Millennium Assembly”, Global Governance, Vol. 8, 2002, 93-117.
ALSTON (P.) en GOODMAN (R.), International Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2012. ALSTON (P.), “Conjuring Up New Rights: A Proposal for Quality Control”, The American Journal of International Law, Vol. 78, N° 3, 1984, 607-621. ALSTON (P.), “The Fortieth Anniversary of the Universal Declaration of Human Rights: A Time More for Reflection than for Celebration”, J. BERTING et al. (eds.), Human Rights In A Pluralist World: Individuals and Collectivities, 1999.
Amnesty International Archives. International Council Meeting. Folder 419: Minutes of the Meeting of the IEC held at 53 Theobalds Road London on 16/18 January 1976. AMNESTY INTERNATIONAL, “Afghanistan: No justice for thousands of civilians killed in US/NATO operations”, 11 augustus 2014, http://www.amnesty.org/en/news/afghanistan-no-justice-thousandscivilians-killed-usnato-operations-2014-08-11, (geraadpleegd op 11 augustus 2014). AMNESTY INTERNATIONAL, “The long journey towards an Arms Trade Treaty”, 5 juni 2013, http://www.amnesty.org/en/news/long-journey-towards-arms-trade-treaty-2013-03-27
(geraadpleegd
op 6 februari 2014).
AMNESTY INTERNATIONAL, Amnesty International Conference for the Abolition of Torture: Paris 10– 11 December 1973, Final Report (1973), Londen, Amnesty International Publications, 1973.
119
AMNESTY INTERNATIONAL, Amnesty International Conference on the Death Penalty – Report, Amnesty International Publications, 1977. AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1965-1966, Londen, Amnesty International Publications, 1966.
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1966-1967, Londen, Amnesty International Publications, 1967.
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1970-1971, Londen, Amnesty International Publications, 1971.
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1973-1974, Londen, Amnesty International Publications, 1974.
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1977, Londen, Amnesty International Publications, 1977.
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1980, Londen, Amnesty International Publications, 1980.
AMNESTY INTERNATIONAL, Annual Report 1985, Londen, Amnesty International Publications, 1985.
AMNESTY INTERNATIONAL, Death Sentences and Executions 2013, London, Amnesty International Publications, 2014.
AMNESTY INTERNATIONAL, First Annual Report 1961-1962, Londen, Amnesty International Publications, 1962.
AMNESTY INTERNATIONAL, Israel and the Occupied Territories: Israel Must End its Policy of Assassinations, London, Amnesty International Publications, 4 July 2003, AI Index: MDE 15/056/2003.
AMNESTY INTERNATIONAL, Report of the Amnesty International Conference on the Death Penalty, Stockholm, Sweden, 10-11 December 1977, London, Amnesty International Publications, 9 augustus 1978, AI Index CDI/02/01/78.
120
AMNESTY INTERNATIONAL, Twelve-Point Programme for the Abolition of Torture, Oktober 1983, http://adore.ugent.be/OpenURL/resolve?rft_id=archive.ugent.be:46C88A20-6A48-11E2-BC03D440B44EB760:1&svc_id=zoomer&url_ver=Z39.88-2004 (geraadpleegd op 14 mei 2014)
ARTS (B.J.M.), “Naar een mondiale democratie? De rol van “niet-statelijke actoren”, De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat., E.R. ENGELEN en M. SIE DHIAN HO (red.), Amsterdam, University Press, 2004.
ASSOCIATION FOR THE PREVENTION OF TORTURE, Letting in the Light. 30 Years of Torture Prevention, Geneva, APT, 2007. BAEHR (P.R.), “Amnesty International and its Self-Imposed Limited Mandate”, Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 12, N° 1, 5-21.
BARRETT (D.J.), Amnesty International. The Spark and the Flame: A Critical Examination, Virginia Tech, School of Public and International Affairs, 2005.
BAYEFSKY (A.F.), How to Complain to the Un Human Rights Treaty System, Dordrecht, Kluwer Law International, 2003. BEETHAM (D.), “What Future for Economic and Social Rights”, Political Studies, Vol. XLIII, 1995, 41-60. BENENSON (P.), “The Forgotten Prisoners”, The Observer, 28 mei 1961.
BENENSON (P.), Persecution 1961, Harmondsworth, Penguin Books, 1961. BLITT (R.C.), “Who Will Watch The Watchdogs? Human Rights Nongovernmental Organizations And The Case For Regulation”, Buffalo Human Rights Law Review, Vol. 10, 2004 (261), 261-398. BOB (C.), “Introduction: Fighting For New Rights”, C. Bob (ed.), The International Struggle For New Human Rights, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, 2008.
BOSSUYT (M.) en WOUTERS (J.), Grondlijnen van internationaal recht, Antwerpen, Intersentia, 2005.
BRONKHORST (D.), Encyclopedie van de menselijkheid, Breda, De Geus, 2007. 121
BUCHANAN (T.), ““The Truth Will Set You Free”: The Making of Amnesty International”, Journal of Contemporary History, Vol. 37, N° 4, 2002, 575-597.
BURGERS (J.H.) en DANELIUS (H.), The United Nations Convention against Torture. A Handbook on the Convention against Torture and Other Cruel , Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1988. BURKE (K.J.), “New United Nations Procedure to Protect Prisoners and Other Detainees”, California Law Review, Vol. 64, N° 1, 1976, 201-228. BURKE (K.J.), “New United Nations Procedure to Protect Prisoners and Other Detainees”, California Law Review, Vol. 64, N° 1, 1976, 201-228. ÇAKMAK (C.), “The Role of NGOs in the Norm Creation Process in the Field of Human Rights”, Alternatives: Turkish Journal of International Relations, Vol. 3, N° 1, 2004, 100-122.
CHANDHOKE (N.), State and Civil Society. Explorations in Political Theory, New Delhi, Sage, 1995. CHARNOVITZ (S.), “Nongovernmental Organizations and International Law”, The American Journal of International Law, Vol. 100, N° 2, 2006, 348-372. CLARK (A.M.) en MCCANN (J.A.), “Enforcing International Standards Of Justice. Amnesty International’s Constructive Conflict Expansion.”, Peace & Change, Vol. 16, N° 4, 1991, 379-399. CLARK (A.M.), “A Calendar of Abuses. Amnesty International’s Campaign on Guatemala”, C.E. WELCH (ed.), NGOs and Human Rights: Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001. CLARK (A.M.), “Non-Governmental Organizations and their Influence on International Society”, Journal of International Affairs, Vol. 48, N° 2, 1995, 507-525.
CLARK (A.M.), Diplomacy of Conscience. Amnesty International and Changing Human Rights Norms, Princeton, Princeton University Press, 2001. COHEN (B.V.), “Human Rights Under the United Nations Charter”, Law and Contemporary Problems, Vol. 14, 1949, 430-437. 122
COOK (H.), “Amnesty International at the United Nations”, P. WILLETTS (ed.), ‘The Conscience of the World’: The Influence of Non-Governmental Organisations in the U.N. System, Washington (D.C.), Brookings Institution, 1996, 181-213.
COUNCIL OF EUROPE, Yearbook of the European Convention on Human Rights, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1986. COX (K.E.), “Should Amnesty International Expand Its Mandate to cover Economic, Social and Cultural Rights?”, Arizona Journal of International and Comparative Law, Vol. 16, 1999, 261-284. DANOPOULOS (C.P.), “Military Professionalism and Regime Legitimacy in Greece, 1967-1974”, Political Science Quarterly, Vol. 98, N° 3, 1983, 485-506. DONNELLY (J.), “Human Rights at the United Nations 1955-85: The Question of Bias.”, International Studies Quarterly, Vol. 32, N° 3, 1988, 275-303. DONNELLY (J.), “International Human Rights: A Regime Analysis”, International Organization, Vol. 30, N° 3, 1986, 599-642.
DONNELLY (J.), International Human Rights, Colorado, Westview Press, 1998.
DRINAN (R.F.), The Mobilization of Shame: a World View of Human Rights, New Haven, Yale University Press, 2002. DUDAI (R.), “A to Z Abuses: “State of the Art” in Global Human Rights Monitoring.”, Development and Change, Vol. 38, N° 6, 2007, 1255-1265. DUDAI (R.), “The Long View: Human Rights Activism, Past and Present”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 299-309.
EDWARDS
(G.E.),
“Assessing
the
Effectiveness
of
Human
Rights
Non-Governmental
st
Organizations(NGOs) from the Birth of the United Nations to the 21 Century: Ten Attributes of Highly Successful Human Rights NGOs”, Michigan State Journal of International Law, Vol. 18, 2010, 165-227.
123
EIDE (A.), “Economic, Social and Cultural Rights as Human Rights”, A. EIDE, C. KRAUSE en A. ROSAS (eds.), Economic, Social and Cultural Rights. A Textbook, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 9-36.
EVANS (P.) en SILK (P.), The Parliamentary Assembly. Practice and Procedure, Straatsburg, Council of Europe, 2008.
FARRELL (M.), The Prohibition of Torture in Exceptional Circumstances, Cambridge, Cambridge University Press, 2013. FITZPATRICK (J.) en MILLER (A.), “International Standards On The Death Penalty: Shifting Discourse”, Brooklyn Journal of International Law, Vol. 19, 1993, 273-366. FLINTERMAN (C.), “Nederland en de rechten van de mens: een toegepast ideaal”, Internationale Spectator, Vol. 60, N° 11, 2006, 557-587. GAER (F.D.), “Reality Check: Human Rights Nongovernmental Organisations Confront Governments At The United Nations.”, Third World Quarterly, Vol. 16, N° 3, 1995, 389-404. GUNTER (M.M.), “Toward A Consultative Relationship Between The United Nations And NonGovernmental Organizations?”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 1977, Vol. 10, 557-587. HAINES (H.H.), “Dangerous Issues and Public Identities: the Negotiation of Controversy in Two Movement Organizations”, Sociological Inquiry, Vol. 76, N° 2, 2006, 231-263.
HAINES (H.H.), Against Capital Punishment : The Anti-Death Penalty Movement in America, Oxford, Oxford University Press, 1996. HARRYVAN (A.G.), VAN DER IARST (J.) en VOLTEN (M.E.), Internationale Organisatie – Samenwerking en Regimevorming in de Internationale Betrekkingen, Assen, Uitgeverij Van Gorcum, 2004. HAVER (P.), “The United Nations Sub-Commission on the Prevention of Discrimination and the Protection of Minorities”, Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 21, 1982-1983, 103-134.
124
HERMAN (J.), “Internationale organisaties en de rechten van de mens.”, M. KUITENBROUWERS en M. LEENDERS (eds.), Geschiedenis van de mensenrechten. Bouwstenen voor een interdisciplinaire benadering, Hilversum, Verloren, 1996, 32-50. HOFFMAN (P.L.) en WILLETT BRACKINS (L.), “The Elimination of Torture: International and Domestic Developments”, International Law, Vol. 19, N° 4, 1985, 1351-1364.
HOOD (R.G.) en HOYLE (C.), The Death Penalty: A Worldwide Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2008.
HOPGOOD (S.), Keepers of the Flame. Understanding Amnesty International, Ithaca, Cornell University Press, 2006.
INGELSE (C.), United Nations Committee Against Torture: An Assessment, Den Haag, Kluwer Law International, 2001.
INTERNATIONAL BAR ASSOCIATION, The Death Penalty under International Law: A Background Paper to the IBAHRI Resolution on the Abolition of the Death Penalty, Londen, International Bar Association Publication, 2008.
INTERNATIONAL LAW COMMISSION, Draft articles on the responsibility of international organizations (2011), Artikel 2 (a) DARIO; Draft articles on the responsibility of international organizations van de Algemene Vergadering van de VN (2011), U.N. Doc. A/66/10, para. 87. JANIS (M.J.), KAY (R.S.) en BRADLEY (A.W.), European Human Rights Law – Text and Materials, Oxford, Oxford University Press, 2008. JOOSTEN (V.), “De VN en mensenrechten”, J. WOUTERS en C. RYNGAERT (eds.), De Verenigde Naties: een wereld van verschil?, Leuven, Acco, 2005. KAMMINGA (M.T.), “The Evolving Status of NGOs under International Law: A Threat to the InterState System?”, P. ALSTON (ed.), Non-State Actors and Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 93-112. KARN (A.), “Amnesty International and the Death Penalty. Towards Global Abolition”, G.M. BAKKEN (ed.), Invitation to an Execution. A History of the Death Penalty in the United States, Albuquerque, University of New Mexico Press, 2010, 115-135. 125
KAUFMAN (E.) en FAGEN (P.W.), “Extrajudicial Executions: an Insight into the Global Dimensions of a Human Rights Violation”, Human Rights Quarterly, Vol. 3, 1981, 81-100. KAUFMAN (E.), “Prisoners of Conscience: The Shaping of a New Human Rights Concept”, Human Rights Quarterly, Vol. 13, N° 3, 1991, 339-367. KECK (M.E.) en SIKKINK (K.), “Transnational Advocacy Networks in International and Regional Politics”, International Social Science Journal, Vol. 51, N° 159, 1999, 89-101. KEENAN (T.), “Mobilizing Shame”, The South Atlantic Quarterly, Vol. 103, 2/3, 2004, 435-449.
KHAN (I.), The Unheard Truth: Poverty and Human Rights, New York, W.W. Norton and Company, 2009.
KIRKHAM (J.F.), LEVY (S.G.) en CROTY (W.I.), Assassination and Political Violence, New York, Praeger, 1970.
KOREY (W.), NGO's and the Universal Declaration of Human Rights: "A Curious Grapevine", Palgrave Macmillan, 2001.
KRASNER (S.D.) (ed.), International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983.
LARSEN (E.), De geketende vlam. Geschiedenis van Amnesty International, Amsterdam, Uitgeverij De Arbeiderspers, 1978. LAUREN (P.G.), The Evolution of International Human Rights – Visions seen, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, 1998.
LAWSON (E.) (ed.), Encyclopedia of Human Rights (second edition), Washington, Taylor & Francis, 1991. LEONE (U.), “UNSDRI’s Activities Related to the Death Penalty Issues”, U. LEONE (ed.), The Death Penalty: A Bibliographic Research, United Nations Social Defence Institute, United Nations Publication, 1988.
126
MAGLIVERAS (K.D.), Exclusion from Participation in International Organisations. The Law and Practice behind Member States’ Expulsion and Suspension of Membership, The Hague, Kluwer Law International, 1999.
MALCONTENT (P.) en HUIJBOOM (A.), De Nederlandse inzet in de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens, IOB Werkdocumenten, 2006. MARTENS (K.), “An Appraisal of Amnesty International’s Work at the United Nations: Established Areas of Activities and Shifting Priorities since the 1990‟s”, Human Rights Quarterly, 26, 2004, 10501070. MARTENS (K.), “Examining the (Non-)Status of NGOs in International Law”, Indian Journal of Global Legal Studies, Vol. 10, 2003, 1-24. MARTENS (K.), “Institutionalizing Societal Activism within Global Governance Structures: Amnesty International and the UN System”, Journal of International Relations and Development, Vol. 9, 2006, 371-395. MARTENS (K.), “Mission Impossible? Defining Nongovernmental Organizations.”, Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, Vol. 13, N° 3, September 2002, 271285. MARTENS (K.), “Professionalised representation of human rights NGOs to the United Nations”, The International Journal of Human Rights, Vol. 10, N° 1, 19-30.
MARTIN (F.), SCHNABLY (S.J.), WILSON (R.J.), SIMON (J.S.) and TUSHNET (M.V.) (eds.), International Human Rights & Humanitarian Law. Treaties, Cases & Analysis, Cambridge, Cambridge University Press, 2006.
MATAS (D.), No More: The Battle Against Human Rights Violations, Toronto, Dundurn Press Limited, 1994. MCDOUGALL (G.J.), “A Decade in Human Right Law”, Human Rights Brief, Vol. 11, N° 3, 2004, 1215.
MORREN (P.), De rechten van de mens, Leuven, Garant, 1999.
127
MUTUA (M.), “Human Rights International NGOs. A Critical Evaluation”, C.E. WELCH, Jr. (ed.), NGOs and Human Rights: Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, 151-166. MUTUA (M.), “Standard-Setting in Human Rights: Critique and Prognosis”, Human Rights Quarterly, Vol. 29, 2007, 547-630. NAGAN (W.P.) en ATKINS (L.), “The International Law of Torture: From Universal Proscription to Effective Application and Enforcement”, Harvard Human Rights Journal, Vol. 14, 2001, 87-121. OTTO (D.), “Nongovernmental Organizations in the United Nations System: The Emerging Role of International Civil Society”, Human Rights Quarterly, Vol. 18, 1996, 107-141. PAGELS (E.), “The Roots and Origins of Human Rights”, A.H. HENKIN (ed.), Human Dignity and the Internationalisation of Human Rights, New York, Aspen Institute for Humanistic Studies, 1979, 1-8. PIOVESAN (F.), “Social, Economic And Cultural Rights And Civil And Political Rights”, Sur – International Journal on Human Rights, Vol. 1, N° 1, 2004, 20-45. POE (S.C.), CAREY (S.C.) en VAZQUEZ (T.C.), “How are These Pictures Different? A Quantitative Comparison of the US State Department and Amnesty International Human Rights Reports, 19761995”, Human Rights Quarterly, Vol. 23, N° 3, 2001, 673. POLLIS (A.), “Greek National Identity: Religious Minorities, Rights, and European Norms”, Journal of Modern Greek Studies, Vol. 10, N° 2, 1992, 171-196. POSNER (M.H.) en WHITTOME (C.), “The Status of Human Rights NGOs”, Columbia Human Rights Law Review, Vol. 25, 1994, 269-290.
POWER (J.), Amnesty International: The Human Rights Story, Oxford, Pergamon, 1981.
Power (J.), Like Water on Stone: The Story of Amnesty International, Londen, The Penguin Press, 2001. PRASAD (M.), “The Role of Non-Governmental Organizations in the New United Nations Procedures for Human Rights Complaints”, Journal of International Law and Policy, Vol. 5, 1975, 441-462.
128
PROKOSCH (E.), “The Death Penalty versus Human Rights”, The Death Penalty: Beyond Abolition, Straatsburg, Council of Europe, 2004.
RABBEN (L.), Fierce Legion of Friends: A History of Human Rights Campaigns and Campaigners, Hyattsville, MD, Quixote Center, 2002.
Reparation for injuries suffered in the service of the Nations, Advisory Opinion, [1949] ICJ Rep 174, ICGJ 232 (ICJ 1949), 11th April 1949, International Court of Justice [ICJ].
Resolutie 1296 van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (23 mei 1968), U.N. Doc. E/RES/1269 (1968).
Resolutie 1396 (XIV) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (20 november 1959), UN Doc. A/Res/1396 (XIV) (1959).
Resolutie 1575 (L) van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (20 mei 1971).
Resolutie 2393 (XXIII) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (26 november 1968), UN Doc. A/Res/2393 (XXIII) (1968).
Resolutie 3059 (XXVIII) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (2 november 1973), UN Doc. A/Res/3059 (XXXVIII) (1973).
Resolutie 3059 (XXVIII) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (2 november 1973), UN Doc. A/Res/3059 (XXXVIII) (1973).
Resolutie 32/61 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (8 december 1977), U.N. Doc. A/RES/31/62 (1977).
Resolutie 3218 (XXIX) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (6 november 1974), UN Doc. A/RES/3218 (XXIX) (1974).
Resolutie 934 (XXXV) van de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties (9 april 1963). RODIO (EB.) en SCHMITZ (H.P.), “Beyond Norms and Interests: Understanding the Evolution of Transnational Human Rights Activism”, The International Journal of Human Rights, Vol. 14, N° 3, 2010, 442-459. 129
RODLEY (N.), “Le rôle d'une O.N.G. comme Amnesty International au sein des organisations intergouvernementales”, M. BETTATI en P.M. DUPUY (eds.), Les O.N.G. et le Droit International, Parijs, Économica, 1986. RODLEY (N.), “The United Nations work in the field of the death penalty”, The Death Penalty: Beyond Abolition (deel 285), Straatsburg, Council of Europe Publishing, 2004, 125-158.
RODLEY (N.), The Treatment of Prisoners Under International Law, Oxford, Oxford University Press, 2009.
ROWE (P.W.), Amnesty International and Economic, Social, and Cultural Rights, Saskatoon, University of Saskatchewan, 2009. SCHABAS (W.A.), “International Law and the Abolition of the Death Penalty”, Washington & Lee Law Review, Vol. 55, 1998, 797-846. SCHOENER (W.), “Non-Governmental Organizations and Global Activism: Legal and Informal Approaches”, Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 4, 1997, 537-569. SCOBLE (H.M.) en WISEBERG (L.S.), “Human Rights and Amnesty International”, The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 413, N° 1, 1974, 11-26.
SHAW (M.N.), International Law (Sixth Edition), Cambridge, Cambridge University Press, 2008. SIMMONS (P.J.), “Learning to Live with NGOs”, Foreign Policy, N° 112, 1998, 82-96. SOK KIM (Y.), “The Cooperation Of A State To Establish An Effective Permanent International Criminal Court”, Journal of International Law and Practice, Vol. 6, 1997, 157-175.
STEINER (H.), Diverse Partners: Non-Governmental Organizations in the Human Rights Movement, Cambridge MA, Harvard College, 1991.
STEINER (H.J.) en ALSTON (P.), International Human Rights in Context. Law. Politics. Morals, Oxford, Oxford University Press, 2000.
130
STYRON (S.), “Torture Conference”, The New York Review of Books, 13 december 1973, http://www.nybooks.com/articles/archives/1973/dec/13/torture-conference/ (geraadpleegd op 12 maart 2014).
SYBESMA-KNOL (N.), The United Nations (UN), Alphen aan den Rijn, Wolters Kluwer, 2013. TARDU (M.E.), “United Nations Response To Gross Violations Of Human Rights: The 1503 Procedure”, Santa Clara Law Review, Vol. 20, 1980, 559-601. THAKUR (R.), “Amnesty International and the United Nations”, Journal of Peace Research, Vol. 31, N° 2, 1994, 143-160.
THE UNITED NATIONS, The United Nations Human Rights System: How to Make it Work for You, Genève, The United Nations Non-Governmental Liaison Service, 2008. THOMPSON (A/S/), “Beyond Expression: Amnesty International’s Decision to Oppose Capital Punishment, 1973”, Journal of Human Rights, Vol. 7, 2008, 327-340. THOMSEN (J.L.), HELWEG-LARSEN (K.) en VEDEL RASMUSSEN (O.), “Amnesty International and the Forensic Sciences”, The American Journal of Forensic Medicine and Pathology, Vol. 5, N° 4, 1984, 305-311. TILLEY (J.J.), “Cultural Relativism”, Human Rights Quarterly, Vol. 22, 2000, 501-547. TOLLEY, Jr. (H.), “Popular Sovereignty and International Law: ICJ Strategies for Human Rights Standard Setting”, Human Rights Quarterly, Vol. 11, 1989, 561-585.
TREVES (T.), FRIGESSI DI RATTALMA (M.), TANZI (A.), FODELLA (A.), PITEA (C.) en RAGNI (C.) (eds.), Civil Society, International Courts and Compliance Bodies, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2005. TSUTSUI (K.) en MIN WOTIPKA (C.), “Global Civil Society and the International Human Rights Movement: Citizen Participation in Human Rights International Nongovernmental Organizations.”, Social Forces, Vol. 83, N° 2, 2004, 587-620.
131
UN ECONOMIC AND SOCIAL COUNCIL, List of non-governmental organizations in consultative status with the Economic and Social Council as of 1 September 2012, E/2012/INF/6, 5 April 2013, http://csonet.org/content/documents/E2012INF6.pdf (geraadpleegd op 14 maart 2014).
UN GENERAL ASSEMBLY, World Conference on Human Rights, Vienna, 14-25 June 1993. Vienna Declaration and Programme of Action, 12 juli 1993, A/CONF.157/23. UNITED NATIONS, “United Nations Conference on Human Rights, Teheran, April 22 to May 13, 1968: Proclamation of Teheran”, The American Journal of International Law, Vol. 63, N° 3, 1969.
UNITED NATIONS, Capital Punishment, United Nations publication, No 62.IV.2.
UNITED NATIONS, Economic and Social Council, Open-ended Working Group on the review of arrangements for consultations with non-governmental organizations; Report of the Secretary General, UN DOC. E/AC.70/1994/5 (1994).
UNITED NATIONS, Sixth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Report, A/CONF.87/114 Rev. 1, 1981.
UNITED NATIONS, Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, 30 August 1955, , geraadpleegd op 12 april 2014.
UNITED NATIONS, United Nations Congresses on Crime Prevention and Criminal Justice 1955–2010, 55 years of achievement, United Nations Information Service, 2010.
VAN
BOVEN (T.), “The Role Of Non-Governmental Organizations In International Human Rights
Standard-Setting: A Prerequisite Of Democracy”, California Western International Law Journal, Vol. 20, 1990, 207-225.
VAN DEN WYNGAERT (C.), Strafrecht, strafprocesrecht en internationaal strafrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2006.
VN-Verklaring inzake de bescherming van alle personen tegen foltering en andere vormen van wrede, onmenselijke of vernederende behandeling (1 december 1975).
WEERAMANTRY (C.G.), Justice Without Frontiers: Furthering Human Rights. Volume 1, Den Haag, Kluwer Law International, 1997. 132
WEISSBRODT (D.), “Humanitarian Law in Armed Conflict: The Role of International Nongovernmental Organizations”, Journal of Peace Research, Vol. 24, N° 3, 1987, 297-306. WEISSBRODT (D.), “The Role of International Nongovernmental Organizations in the Implementation Of Human Rights”, Texas International Law Journal, Vol. 12, 1977, 293-320. WELCH, JR. (C.E.) “Amnesty International and Human Rights Watch. A Comparison.”, C.E. WELCH, JR., NGOs and Human Rights. Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001. WILLETTS (P.), “From "Consultative Arrangements" to "Partnership": The Changing Status of NGOs in Diplomacy at the UN”, Global Governance, Vol. 6, 2000, 191-212. WINSTON (M.E.), “Assessing the effectiveness of International Human Rights NGOs”, C.E. WELCH, Jr. (ed.), NGOs and Human Rights: Promise and Performance, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 2001, 25-54. XYDIS (S.G.), “Coups and Countercoups in Greece, 1967-1973 (with postscript)”, Political Science Quarterly, Vol. 89, N° 3, 1974, 507-538.
133
134
