A Swelling Culture of Control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in Belgie

1

A Swelling Culture of Control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in Belgie

2


3


4

Algemene probleemstelling Onzekerheden in de laatmoderne samenleving Hang naar veiligheid en uitsluiting van risico’s Forsere greep van de overheid Stringente ‘Politics of Behaviour’ Controle & uitsluiting

“Het nieuwe veiligheidsdiscours leidde tot een grotere controle door de overheid en de uitsluiting van sociaal welzijn van grote groepen van de bevolking”

5

Centrale onderzoeksvraag Vormt de Culture of Control van Garland (2001) een leidraad voor de analyse van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in Belgie? Algemene transformaties en overheidsantwoord in de laatmoderniteit (Garland) Governmental story Invalshoeken Controleperspectief Vinden we Garlands vaststellingen ook terug in Belgie? Bij de aanpak van overlast in de publieke ruimte? Middels de gemeentelijke administratieve sancties? Onderzoeksonderwerp

6

Topics, onderzoeksvragen, stellingen & cases Onderzoeksvraag A1 (Achtergrond en context)

Stelling 1

Stelling 1 : “Een groot onveiligheidsgevoel kenmerkt de veranderende samenleving”.

Onderzoeksvraag A2 (Beleidsveronderstellingen)

Stelling 2

Stelling 2 : “De ‘criminologies of everyday life’ gaven het overlastbeleid vorm”. Topic 1 19801980-2007

Maatschappelijke en politieke context

Onderzoeksvraag A3 (Pleitbezorgers)

Stelling 3

Case A: België

Stelling 3 : “De ervaringsdeskundigen van overheidsinstellingen waren de pleitbezorgers, niet de ideologische programma’s van de hervormers”. Onderzoeksvraag A4 (Doelstellingen)

Stelling 4

Stelling 4 : “Risicomanagement primeert boven andere doelstellingen”. Onderzoeksvraag A5 (Invloed wetenschap) Topic 2 20052005-2010

Implementatie

Stelling 5

Stelling 5 : “De publieke opinie primeert boven wetenschappelijke expertise”. Onderzoeksvraag 6 (Overlastmaatregelen)

Stelling 6

Cases B en C: Antwerpen & Luik

Stelling 6 : “Maatregelen van uitsluiting en verjaging gaan samen met de opbouw van een netwerk van ‘preventative partnerships’ en de uitwerking van interne controle binnen de gemeenschap”.

7

Onderzoeksdesign Macroniveau : Internationale vergelijking

A’

A

Nederland

België

A”

Engeland

Definitie van overlast (terminologische discussie) Wetgeving (historiek & actueel)

Criminologische commentaren (literatuur)

8

Onderzoeksdesign Mesoniveau : Federaal en regionale vergelijking Reconstructie van 25 jaar federaal en regionaal veiligheids- en sociaal beleid

A’

A

Nederland

A”

Engeland

België Interviews met bevoorrechte getuigen (n = 26) •Federaal niveau •Gemeenschapsniveau •Gewestniveau Wets- en documentenanalyse

Bevoorrechte getuigen Case A (expertinterviews) Ministers van Binnenlandse Zaken, Justitie en Grootstedenbeleid • Louis Tobback • Johan Vande Lanotte • Patrick Dewael • Stefaan De Clerck • Tony Van Parys • Marc Verwilghen • Laurette Onkelinx • Charles Picqué

Beleidsmedewerkers: Rik Baeten Linda Boudry Luc Deschamps Koen Van Heddegem Politieke adviseurs Hugo Coveliers Parlementairen Ludwig Vandenhove……

Kabinetsmedewerkers: • Frank Schuermans • Lodewijk De Witte • Kris Van Limbergen • Laura Szabo • Philip Willekens • Paul Vantighelt • Brice De Ruyver • Marc Cools

10

Onderzoeksdesign Microniveau : Stedelijke vergelijking A = contextuele case (‘nest’) voor B & C

A B

C

België

B&C= ‘geneste cases’ binnen A

11

Onderzoeksdesign

A Verticale analyse

C

B

Verticale analyse

• Interviews met bevoorrechte getuigen (n = 23)

• Interviews met bevoorrechte getuigen (n = 23)

• Documentenanalyse :

• Documentenanalyse : -IV-plan, ZVH-plan, politiereglement - Aantal PV’s, aantal klachten

België

-IV-plan, ZVH-plan, politiereglement - Aantal PV’s, aantal klachten

Horizontale analyse

Diepgaande vergelijking van 2 steden

Bevoorrechte getuigen Case B Antwerpen (expertinterviews) • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Burgemeester: Patrick Janssens Procureur des Konings: Herman Dams Provinciegouverneur: Cathy Berx Arrondissementscommissaris: Luk Baetens Directeur Bedrijf Samenleven stad Antwerpen: Tom Meeuws Directeur lokaal sociaal beleid OCMW : Marjan Knockaert Adviseur politiebeleid lokale politie : Ann Massei Korpschef Lokale politie : Eddie Baelemans Ex-schepen integrale veiligheid (2001-2006): Dirk Grootjans Diensthoofd bestuurlijke handhaving bedrijf ‘Samen Leven’: Katleen Janssens Diensthoofd buurtregisseurs Stad Antwerpen: Kristof Baeyens Teamcoördinator afd. samenlevingsproblemen, Samenlevingsopbouw: Btisam Akarkach Coördinator straathoekwerk Antwerpen: Rachid Zaimi Diensthoofd afdeling ‘Doelgroepregie’ Samen Leven : Davy Simons Coördinator lijntoezicht de Lijn Antwerpen: Wouter Deboever Ombudsvrouw Stad Antwerpen: Karla Blomme Veiligheidsadviseur burgemeester : Sabine Steels Voorzitter OCMW Antwerpen, schepen van sociale zaken: Monica De Coninck Eerste substitituut PDK Antwerpen, jeugdparket: Karen De Koninck Stadssecretaris Stad Antwerpen: Roel Verhaert Gedelegeerd bestuurder VZW Elegast (bemiddeling) Marc Parmentier

Bevoorrechte getuigen Case C Luik (expertinterviews) • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Burgemeester: Willy Demeyer Procureur des Konings : Danielle Reynders Provinciegouverneur: Michel Foret Arrondissementscommissaris: André Madry Conseiller cabinet du gouverneur chargé de la coordination de la loi amende administratif au niveau provincial : Nathalie Doyen Coordinateur des nuisances de ville de Liège (overlastcoördinator): Jean-Claude Ovart Coordinateur des gardiens de la paix : Catherine Schroyen Directeur de la division plan zonal de sécurité et de la prévention, police local : Alain Renwa Direction du plan zonal de sécurité : Jean-Marc Polson Commissaire en chef de police : Christian Beaupere Fonctionnaire sanctionnateur des amendes administratif : Nathalie Drion Coordinatrice des projets de quartiers (département fédéral des grandes villes) : Latifa Es-Safi Coordinateur projet renouveau urbain (contrat de sécurité et de prévention) : Paul Custers Coordinateur-adjoint du bourgmestre et de manager de nuisances : Daniel Donkers Première substitut du PR parquet jeunesse : Françoise Boxho Substitut du PR parquet jeunesse : Nathalie Gobin Adjunct-stadssecretaris stad Luik: Serge Mantovani Médiatrice sanctions administratives communales ville de Liège: Marie-Noelle Golenveaux Coordinateur Médiations pénale asbl Arpège : Sylvie Dongier Médiatrice Arpège : Catherine Piron Professeur université UG: André Lemaitre Coordinateur du programme de la cohésion social de la Région Wallone : Adrien Fievet

14

Onderzoeksdesign

15

Onderzoeksresultaten Stelling 1 : “Een groot onveiligheidsgevoel kenmerkt de veranderende samenleving”.

Onderzoeksvraag A1 (Achtergrond en context)

Stelling 1

1. Context (HoofdstukOnderzoeksvraag 5) Incidenten en A2 ontstaan Belgisch veiligheidsbeleid

Stelling 2

Topic 1Tot midden jaren ‘80 geen (Beleidsveronderstellingen) aandacht voor veiligheidsissues 19851985-2007 Einde

80-er jaren groeiende onveiligheidsgevoelens : ruk naar extreemrechts MaatschapOnderzoeksvraag A3legitimiteitscrisis Case A: Midden 90-er jaren : incidenten leiden tot Stellingin3politie en justitie pelijke en België (Pleitbezorgers) Conclusie : Gestructureerd ongenoegen met het veiligheidsbeleid politieke context

Onderzoeksvraag A4

Stelling 4

(Doelstellingen) 2. Overheidsantwoord (Hoofdstuk 6): Falend geloof in de staat en in monopolie van criminaliteitscontrole Onderzoeksvraag A5 Fel aangescherpt door incidenten Stelling 5 (Invloed wetenschap) Staatshervorming leidde tot noodzakelijke “sensu lato” invalshoek GAS-wet als wettelijk sluitstuk van 10 jaar preventiebeleid Topic 2 Verschuiving verantwoordelijkheid voor integrale veiligheid naar bestuurlijk niveau Onderzoeksvraag 6 Cases B en C: 20052005-2010 Stelling 6 (Overlastmaatregelen)

Antwerpen & Luik

Implementatie Conclusie : Decentralisering van bestraffende bevoegdheid naar bestuurlijk niveau is

element van aanpassingsstrategieën (responsabiliseringsstrategie) met sensu lato invalshoek

De bevoorrechte getuigen gaven zonder uitzondering aan dat de GAS-wet in de breedte ( ‘sensu lato’) moet bestudeerd worden, omdat ze veel meer omvat dan een puur sanctionerend aspect. Ze werd door de bevoorrechte getuigen het sluitstuk van tien jaar preventiebeleid genoemd. “Een beperking van de analyse tot het bestraffende component zou getuigen van wetenschappelijke blindheid, omdat de GAS-intenties van bij aanvang veel verder reikten dan het bestraffende luik. Ook het hele voortraject van preventie en hulpverlening werd dankzij de GAS in de praktijk versterkt en/of geïnitieerd. De overlastaanpak is in België een onderdeel van een geïntegreerd grootstedenbeleid, waarbij diverse bevoegdheidsdomeinen transversaal doorkruist werden”.

“De bevoegdheidsindeling die de staatshervorming voorzag tussen welzijn/ondersteuning/hulpverlening/preventie en bestraffing is kunstmatig. Deze bevoegdheidsherverdeling mag niet gehanteerd worden om het ‘punitieve’ aspect af te scheiden van de overige inspanningen die er ten aanzien van overlast worden gevoerd. Er bestond na de staatshervorming een dichotomie die erin bestond dat de dwang en de hulp tegenover elkaar werden gesteld, enerzijds de controle, de identificatie, de bewaking, en anderzijds de bijstand, de steun en het antwoord op een oproep. Moet Binnenlandse Zaken, een nationaal departement, zich omwille van communautaire bevoegdheden plots afzijdig houden van de welzijnssector die uiteraard preventief is en die men het ‘open milieu’ noemt, of van de ganse sector van maatschappelijke hulp? Het is in het hart van de steden dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken ootmoedig moet luisteren naar de hartslag van het leven”.

•

‘In België stelt zich steeds en overal een probleem van samenwerking, coördinatie en van bevoegdheidsafbakening. Gelet op de Noord-Zuid tegenstelling is een éénstemmige federale veiligheidafstemming onmogelijk. Hier komt men tot de veiligheidparadox. Integriteit van de mens veronderstelt dat men hoog genoeg moet klimmen op de veiligheidsladder, tot op een echelon waar voldoende veiligheidscomponenten in voldoende mate aanwezig zijn. Hoe hoger men in dit veiligheidsechelon klimt, hoe meer instanties er bevoegd zijn, hoe minder eenheid van visie, hoe meer territoriumstrijd, hoe minder actie. Er zijn heel veel instanties bevoegd om criminaliteit te vermijden of te beteugelen: gemeenten (lokale politie), gewest en gemeenschappen voor delen van het preventieve beleid en de federale staat (repressieve beleid). De vraag is niet zozeer wie er voor dat vermijden of beteugelen of voor dat helen bevoegd is, of wie er voor de politie bevoegd is, maar vaak welke overheid er in geïnteresseerd is. Ieder is bevoegd voor een deelgebied, weinigen zijn geïnteresseerd in gecoördineerde gebalde acties”.

19

Sensu stricto en sensu lato…

Sociaal en preventief dispositief

Sanctie


20

Onderzoeksresultaten Onderzoeksvraag A1

Stelling 1 Stelling 2 : “De ‘criminologies of everyday (Achtergrond en context)life’ gaven het overlastbeleid vorm” (rationele keuzetheorie, routine aktiviteitentheorie, opportuniteitstheorie) Onderzoeksvraag A2 Topic 1

De -laatmoderniteit 19852007 1985

(Beleidsveronderstellingen)

Stelling 2

wordt gekenmerkt door ‘criminologies of everyday life’. Dit zijn de volgende theorieën: de rationele Onderzoeksvraag keuzetheorie, de routine activiteitentheorie en de MaatschapA3 Case A: Stelling m.a.w. 3 opportuniteitstheorie. Let op,(Pleitbezorgers) dit zijn alle drie dadertheorieën, theorieënBelgië die iets pelijke en zeggen over het ‘waarom’ de dader bepaalde dingen doet. De situationele politieke criminaliteitspreventietheorie, dat is voor mij van een heel andere orde, want dat is een context A4 is niet een Stelling 4 over waarom doet een theorie over de aanpakOnderzoeksvraag van criminaliteit. Dat theorie (Doelstellingen) dader zoiets, dat is een theorie over hoe je preventie kunt voeren en hoe de situationele omstandigheden daar al dan niet succesvol bij zijn: dat is een reactietheorie. Wat er ontbreekt volgens mij isOnderzoeksvraag met name dat deA5 criminologieStelling nagelaten 5 heeft theorieën te (Invloed wetenschap) ontwikkelen over slachtoffers, slachtoffertheorieën. Als je nadenkt over die preventie, heel dat dispositief dat ontwikkeld is op basis van die veiligheids- en preventiecontracten, dat was allemaal dadergericht. Er was in die periode geen slachtoffergerichte preventie, dat is Topicpas 2 veel later opgekomen, en dat is dan eigenlijk de situationele criminaliteitspreventie. Onderzoeksvraag 6 ontwikkeld Cases B life’, en C:hoe Men heeft binnen de criminologie theorieën ‘criminologies of everyday 20052005-2010 Stelling 6 Antwerpen (Overlastmaatregelen) het dagelijkse functioneren van daders aanleiding geeft tot bepaalde vormen van & Luik Implementatie criminaliteit, maar men heeft nagelaten om na te gaan hoe dat dagelijkse functioneren van slachtoffers al dan niet aanleiding geeft tot slachtofferschap, tot victimisatie.

Geen expliciete beleidsveronderstelling aanwezig Sporadische vermelding van “broken windows theorie”, vooral in de gemeenschappen Geloof in de maakbaarheid van de samenleving door sociaal democraten Sterk geloof in lokaal maatwerk en stad als regisseur veiligheidsbeleid Sterk geloof in sociale preventie, met aandacht voor de persoon van de dader Ook situationele preventie en technopreventie Nog geen aandacht voor slachtofferbeleid GAS als ultimum remedium bij falend preventiebeleid

Conclusie : Blijvende aandacht voor oorzaken van overlast, motivationele aspecten van daderschap en welzijnsissues (penal welfarism), eerder dan scherpe controle en uitsluitingsbeleid. Ook aandacht voor het rationele individu (responsabiliseringsgedachte) bij aanleren stadsetiquette

22

Onderzoeksresultaten Onderzoeksvraag A1 (Achtergrond en context)

Stelling 1

Stelling 3 : “De ervaringsdeskundigen vanA2 overheidsinstellingen waren de Onderzoeksvraag Stelling 2 Topic 1 (Beleidsveronderstellingen) pleitbezorgers, niet de ideologische programma’s van de hervormers”. 19851985-2007

MaatschapOnderzoeksvraag A3 pelijke en (Pleitbezorgers) politieke context De sociaal democraten aan zet Onderzoeksvraag A4

Stelling 3

Case A: België

Stelling 4

(Doelstellingen) Pleitbezorgers GAS (federaal en lokaal) behoorden allen tot dezelfde politieke groep (socialistisch) Onderzoeksvraag A5 Beleidspragmatiek overheerste Stelling 5 (Invloed wetenschap)

Conclusie : Grondig voorbereide visie op beheersing van stadsproblemen en werking van vanuit sociaal democratische hoek, die in daden werd Topic handhavingsinstanties 2 Onderzoeksvraag 6 Cases B en C: 20052005-2010 Stelling 6 omgezet gedurende vier opeenvolgende regeringen. Antwerpen & Luik Implementatie

(Overlastmaatregelen)

23


Onderzoeksvraag A2 Topic 1

(Beleidsveronderstellingen)

Stelling 1 Stelling 2

19851985-2007

Maatschap-

Onderzoeksvraag A3

Stelling 3

pelijke en 4 : “Risicomanagement (Pleitbezorgers) Stelling primeert boven andere doelstellingen”. politieke context

Onderzoeksvraag A4 (Doelstellingen)

Case A: België

Stelling 4

De herontdekking van het bestuurlijk handhavingsniveau Onderzoeksvraag A5 Stelling 5 (Invloed wetenschap) Justitie ontlasten van kleine criminaliteitsen overlastproblemen (Justitie buiten spel zetten) Straffeloosheid tegen gaan door lik-op-stuk beleid bij persisterende overlast Regie preventieve, welzijns- en sanctionerende aspecten bij burgemeester leggen Topic 2 Onderzoeksvraag Cases B en C: Gemeente als knooppunt; Integraal beleid met6GAS als sluitstuk 20052005-2010 Stelling 6 (Overlastmaatregelen)

Antwerpen & Luik

Implementatie Conclusie : GAS-wet verving een verouderd dispositief met een nieuw om sluitstuk te vormen van het integraal beleid met de nadruk op verbetering van de leefbaarheid in de steden.

“In de tijd van de incidenten, midden tot eind jaren ’80, had men het ook al over de ‘kleine criminaliteit’ en daar begon de ellende want de magistratuur zat nog altijd op de lijn dat iedere inbreuk, iedere overtreding en ieder misdrijf moet vastgesteld en vervolgd worden. En wel door hen en door niemand anders. Je mocht wel een PV maken als iemand zijn hond op straat zijn behoefte liet doen, maar niemand anders dan het parket mocht dat vervolgen en de rechter moest zich daarover uitspreken. Voor die hond was er zelfs geen minnelijke schikking mogelijk. Dat betekende dus dat, in dit geval de politierechter, zich daar moest over uitspreken. Dus is er op dat ogenblik, maar vooral in de kabinettenwerkgroepen met De Witte, al door ons aangedrongen administratieve sancties in te voeren en dus een soort tussencategorie te maken tussen datgene dat door de parketten en de magistratuur moet vervolgd worden en anderzijds datgene dat ook door ambtenaren kan worden vastgesteld en door de bestuurlijke overheid kan worden gesanctioneerd. Die discussie is bij mijn weten al in '88 begonnen. We zeiden voortdurend ‘goed, als jullie het absoluut willen doen, doe het dan’. Waar ze natuurlijk langs geen kanten toe in staat waren want ze kregen de ernstige criminaliteit nog niet gedaan, laat staan dat ze zich met de hondenpoep gingen bezighouden. En de mensen lagen wel meer wakker van de hondenpoep en vuilzakken dan de vraag of ze zouden vermoord worden op straat -zelfs in Brussel- is dat nog altijd zo. Dan is die discussie dus begonnen. Ik zou zeggen dat we Minister Wathelet bij herhaling in de kabinetsraad wel over de streep hadden, maar dan kwam hij de week daarachter met hangende pootjes terug dat de procureurs-generaal toch niet akkoord waren”.

25


Stelling 1

Stelling 5 : “De publieke opinie primeert boven Onderzoeksvraag A2 wetenschappelijke expertise”.

Stelling 2

Topic 1 (Beleidsveronderstellingen) Wetenschap in de ministeriele thinktanks 19851985-2007 Afwezigheid van theoretische concepten of theorieen, geen wetenschappelijke MaatschapOnderzoeksvraag Case A: Stelling 3 expertbevraging noch academisch onderzoekA3 pelijke en België (Pleitbezorgers) Geen evaluatie ex ante, noch ex post over consequenties politieke Incidenten spelen belangrijke rol bij beleidsontwikkeling context Onderzoeksvraag A4 Stelling 4 Belgisch politiek consensusmodel zorgde bij wetsontwikkeling voor vermijden van eenzijdig (Doelstellingen) populisme

Onderzoeksvraag A5 (Invloed wetenschap)

Stelling 5

Conclusie : Vanaf 90-er jaren toenemende politisering van criminaliteitsvraagstukken. Topic 2 geen populisme Toch Onderzoeksvraag 6 Cases B en C: 2005-2010 Stelling 6 •2005 inbreng wetenschappers op kabinetten en thinktanks Antwerpen & Luik (Overlastmaatregelen) Implementatie • Sensu lato benadering leidde tot politiek evenwicht, diversiteit aan visies • Volgehouden cordon sanitair liet geen uitgesproken populisme toe

26

Onderzoeksresultaten Stelling 6 : “Maatregelen van uitsluiting en verjaging gaan samen met de opbouw van een netwerk Onderzoeksvraag van ‘preventative partnerships’ en de uitwerkingA1 van interne controle de gemeenschap”. Stelling binnen 1 Geen bestraffing zonder zorg (Achtergrond en context) De volgehouden preventieprojecten kaderen eerder binnen inclusief sociaal beleid dan binnen een punitief Onderzoeksvraag A2anti sociaal Stelling controlend-bestraffend dispositief (ASBO’s beheersen gedrag door 2 uitsluitingsmaatregelen) Topic 1 (Beleidsveronderstellingen) GAS-boetes hefboom voor sociaal beleid en laatste schakel van de integrale keten 19852007 1985 Eerder POP-benadering, geconcretiseerd in sensu lato aanpak MaatschapOnderzoeksvraag A3 Case A: Harmreduction/rehabilitation = sterk geloof in early intervention en Stelling veranderbaarheid van mensen 3 pelijke en België (Pleitbezorgers) Ruim gamma social inclusion maatregelen van sociale cohesie en buurtwerking politieke context Onderzoeksvraag Verschuiving naar ‘governance’model met ‘multi A4 agency aanpak’

Stelling 4

(Doelstellingen) Overlast aanpak ingebed in brede aanpak van leefbaarheid, duurzaamheid, tewerkstelling en armoedebestrijding A5 buiten deStelling Community control : formele enOnderzoeksvraag informele sociale controle officiele5instanties om (Invloed Diversificatie van mix van strategieën van wetenschap) normconformering, handhaving, preventie, hulpverlening, afschrikking, toezicht en controle, bemiddeling en sanctionering.

Topic 2 20052005-2010

Implementatie

Onderzoeksvraag 6 (Overlastmaatregelen)

Stelling 6

Cases B en C: Antwerpen & Luik

Conclusie : GAS sensu lato is voorbeeld van preventieve aanpak. Bindingstheorieen, geloof in de sociale desorganisatietheorie en preventieve projecten van sociale cohesie, empowerment van burgers sluiten aan bij de GAS-aanpak in beide cases.

27

Conclusie GAS werd uitgewerkt als ultimum remedium na een longitudinale preventieve inspanning, sluitstuk van een geïntegreerd stedenbeleid Persistente aanwezigheid van preventieve flankerende maatregelen naast het bestraffend aspect (zowel in Antwerpen als Luik) blijven noodzakelijk Belangrijkste deel van de overlastaanpak situeert zich in beleidsdomeinen die voor de bestraffing komen Geen aanwending van dwang/geweld, noch overheveling van bevoegdheden naar privaat toezicht Wel grote verschillen tussen de steden (aanwendbaarheid van gemeenschapswachten – toepassing van GAS in Luik zeer miniem)

28

Conclusie : Het gevaar …


Sanctie



A Swelling Culture of Control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in Belgie

Recommend Documents