A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után. Kézikönyv

UNIÓS BELSŐ POLITIKÁK FŐIGAZGATÓSÁGA B. TEMATIKUS OSZTÁLY: STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁK

A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után Kézikönyv -

a közös agrárpolitikáról a közös halászati politikáról a regionális politikáról a közlekedési és az idegenforgalmi politikákról - a kulturális és az oktatási politikákról

TANULMÁNY

Ezt a dokumentumot az Európai Parlament Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottsága kérte. SZERZŐ Albert MASSOT a következők együttműködésével: Nils DANKLEFSEN Esther KRAMER Gonçalo MACEDO Ana Maria NOGUEIRA SZERKESZTŐASSZISZTENS Catherine Morvan NYELVI VÁLTOZATOK Eredeti nyelv: FR. Fordítások: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. A SZERZŐRŐL A következő címen léphet kapcsolatba az Igazgatósággal vagy iratkozhat fel a havi hírlevélre: [email protected] A kézirat lezárva: 2010. február © Európai Parlament, Brüsszel, 2010. A dokumentum az Interneten a következő címen érhető el: http://www.europarl.europa.eu/studies FELELŐSSÉG KIZÁRÁSA Az ebben a dokumentumban megfogalmazott véleményekért a szerző tartozik kizárólagos felelősséggel, és azok nem feltétlenül tükrözik az Európai Parlament hivatalos álláspontját. A dokumentum nem üzleti célú sokszorosítása és fordítása a forrás megadása és a kiadó előzetes beleegyezésével megengedett.

UNIÓS BELSŐ POLITIKÁK FŐIGAZGATÓSÁGA B. TEMATIKUS FŐOSZTÁLY: STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁK

A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után Kézikönyv -

a közös agrárpolitikáról a közös halászati politikáról a regionális politikáról a közlekedési és az idegenforgalmi politikákról - a kulturális és az oktatási politikákról TANULMÁNY

Tartalom: A Lisszaboni Szerződés egyértelműen jelentős következményekkel jár a strukturális és kohéziós politikákra nézve. Ez a tanulmány az Európai Parlament Belső Politikák Főigazgatóságának „B” Igazgatósága hatáskörébe tartozó politikákon végrehajtott (intézményi, eljárási, pénzügyi jellegű, valamint alapvető – jogi alapokat érintő) változtatásokat elemzi.

IP/B/COMM/NT/2010_01 PE 431.591

15/2/2010 HU

A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után

____________________________________________________________________________________________

TARTALOMJEGYZÉK RÖVIDÍTÉSEK FELSOROLÁSA

5

1. BEVEZETÉS

7

1.1.

A Lisszaboni Szerződés és az Európai Parlament

7

1.2.

A Lisszaboni Szerződés végrehajtása: az átmeneti időszak

9

2. A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁK

11

2.1.

A feljegyzés tartalma: a strukturális és kohéziós politikák

11

2.2.

A hatáskörök megoszlása az Unióban: a Lisszaboni Szerződés hozadéka

12

A hatáskörök megosztásából eredő jogkövetkezmények a strukturális és kohéziós politikákra nézve

16

2.3.

3. JOGALKOTÁSI VÁLTOZÁSOK A STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁKBAN

21

3.1.

A jogalapokban és a döntéshozatali eljárásokban történt változások

21

3.2.

Jogalkotási változások a közös agrárpolitikában (EUMSz. 38-44. cikk)

22

Jogalkotási változások a közös halászati politikában (EUMSz. 38-44. cikk)

26

Jogalkotási változások a regionális politikában (EUSz. 3. cikk (3) bekezdés és 3. cikk (5) bekezdés; EUMSz. 174-177. cikk)

28

Jogalkotási változások a közös közlekedéspolitikában (EUMSz. 90100. cikke) és a transzeurópai hálózatokban (EUMSz. 170-172. cikke)

30

Jogalkotási változások a kulturális, az oktatási, az ifjúsági és a sportpolitikában (EUMSz. 165-167. cikke)

32

Jogalkotási változások az idegenforgalmi politikában (EUMSz. 195. cikk)

34

Jogalkotási változások a strukturális és a kohéziós politikákat befolyásoló nemzetközi megállapodásokban (EUMSz. 207-218. cikk)

35

Az Unió jogi aktusainak új típusai: a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok különleges vizsgálata (EUMSz. 290. és 291. cikke)

39

3.3. 3.4. 3.5.

3.6. 3.7. 3.8.

3.9.

3.10. Egyéb horizontális jellegű jogalkotási változások: a szerződések felülvizsgálati eljárásai (EUSz. 48. cikk) és a polgárok kezdeményezési joga (EUSz. 11. cikk (4) bekezdés és EUMSz. 24. cikk)

3

42

PE 431.591

B. Tematikus főosztály: strukturális és kohéziós politikák

____________________________________________________________________________________________

4. A KÖLTSÉGVETÉST ÉRINTŐ VÁLTOZÁSOK 4.1.

45

A strukturális és kohéziós politikákra gyakorolt legfontosabb hatások

45

4.2.

A KK és NKK közötti különbségtétel megszüntetése

46

4.3.

Az éves költségvetés elfogadására irányuló új különleges eljárás

47

4.4.

A többéves pénzügyi keret és a költségvetési fegyelem egységes szerkezetbe foglalása az EUMSz-ben

50

5. EPILÓGUS: A LISSZABONI SZERZŐDÉS FOKOZATOS VÉGREHAJTÁSÁRÓL

4

53

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

RÖVIDÍTÉSEK FELSOROLÁSA AKCS-országok

A Loméi Egyezményt aláíró országok (afrikai, karibi és csendesóceáni országok)

EB

Európai Közösségek Bírósága

EK

Európai Közösség

EKSz.

Az Európai Közösséget létrehozó szerződés

EU

Európai Unió

EUMSz.

Szerződés az Európai Unió működéséről

EUSz.

EU-Szerződés

GSP

Általános preferenciarendszer

KAP

Közös agrárpolitika

KHP

Közös halászati politika

KK

Kötelező kiadások

KKBP

Közös kül- és biztonságpolitika

KKK

Kormányközi konferencia

KPSZ

Közös piacszervezés

MERCOSUR

Brazília, Paraguay, Uruguay és Argentína

NKK

Nem kötelező kiadások

NYKM

Nyitott koordinációs módszer

RHSZ

Regionális halászati szervezetek

TKK

Többéves költségvetési keret

TKM-ek

Teljes kifogható mennyiségek

WTO

Kereskedelmi Világszervezet

5

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

6

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

1.

BEVEZETÉS

1.1. A Lisszaboni Szerződés és az Európai Parlament A Lisszaboni Szerződést 2007. december 13-án írták alá az Unió huszonhét tagállamának képviselői. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz.) és az Európai Közösséget létrehozó szerződés (új elnevezése „az Európai Unió működéséről szóló szerződés” – EUMSz.) teljes átdolgozását valósítja meg (1). Az új szerződést, annak 6. cikke (2) értelmében a tagállamok ratifikálták, és 2009. december 1-jén, az utolsó megerősítő okirat letétbe helyezését követő hónap első napján lépett hatályba. A Lisszaboni Szerződéssel bevezetett módosítások az Európai Alkotmányt létrehozó szerződés (3) korábbi tervezetének legtöbb újítását átveszik. Bár a Lisszaboni Szerződés az egész intézményi keretben lényeges módosításokat vezet be (az Európai Tanács megerősítése; a Bizottság kezdeményezési és végrehajtási hatásköreinek kiterjesztése; a közös kül- és biztonságpolitikai főképviselő feladatainak összevonása), az intézmények közül az Európai Parlament erősödött meg leginkább. A Parlament, mint az EU egyetlen olyan intézménye, amelyet általános, közvetlen választások útján választanak meg, új hatáskörökkel és új eszközökkel rendelkezik ahhoz, hogy hallassa a polgárok hangját. 1.1.1. A közös politikákra vonatkozó új jogalkotási előjogok A Lisszaboni Szerződés megerősíti az Európai Parlament jogalkotói szerepét. Néhány kivételtől eltekintve mostantól az EP-t a Tanáccsal egyenlő szintre emelő együttdöntési eljárás lesz a „rendes jogalkotási eljárás”. Az eljárást új területekre terjesztették ki, melyek száma 44-ről 85-re emelkedett. A legfontosabb területek a mezőgazdaság, a halászat, a strukturális alapok végrehajtása, a közös kereskedelempolitika, az energiabiztonság, a megerősített gazdasági koordinációra irányuló többoldalú felügyeleti eljárás szabályai, a bevándorlás, az igazságügy és a belügy, a közegészségügy, a szellemi tulajdon, az európai kutatási térség megvalósítása, a sport, az idegenforgalom és az Unió tisztviselőinek személyzeti szabályzata. 1.1.2. A nemzetközi megállapodásokra vonatkozó új hatáskörök A Lisszaboni Szerződés a nemzetközi megállapodások szintjén is új jogalkotási előjogokkal ruházza fel az Európai Parlamentet. A jövőben a képviselőknek kezességet kell vállalniuk az EU által multilaterális vagy bilaterális szinten (a kereskedelmi kérdésekről, a közlekedésről, a halászatról, a környezetvédelemről és az éghajlatváltozásról, stb.) tárgyalt megállapodásokért. 1

2 3

Lisszaboni Szerződés: HL C 306., 2007.12.17. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz.) és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz.) egységes szerkezetbe foglalt változata: HL C 115., 2008.5.9. (http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=fr). A szerződések változását lásd még: http://europa.eu/abc/treaties/index_fr.htm. HL C 306., 2007.12.17., 135. o. Ugyanakkor a Lisszaboni Szerződés nem tartja meg az „Alkotmány” elnevezést, és elhagy minden alkotmány által ihletett terminológiát, illetve szimbólumot (európai törvény, az Unió külügyminisztere, himnusz, zászló, pénznem, Európa-nap). Az EKSz-t és az EUSz-t nem törli el és nem lép a helyükbe, hanem módosítja azokat. Egyébként a Lisszaboni Szerződés tartózkodik attól, hogy kodifikálja az uniós jog elsőbbségének elvét (ez indokolta a szerződés záróokmányához csatolt, a Tanács jogi szolgálata által kiadott véleményt – 17. nyilatkozat). A szerződés nem tartalmazza az alapjogi charta szövegét sem, csupán egy erre vonatkozó utalásra szorítkozik az EUSz. 6. cikkének (1) bekezdésével.

7

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

1.1.3. Új költségvetési hatáskörök Az Európai Parlament költségvetési hatáskörei is növekednek. Mivel a „kötelező kiadások” és a „nem kötelező kiadások” közötti korábbi megkülönböztetés megszűnik, a jövőben a költségvetési hatóság két ága (Európai Parlament és Tanács) együttesen dönt az Unió egész költségvetéséről. A Lisszaboni Szerződés egy új éves költségvetési eljárást is formálissá tesz, és megszilárdítja a többéves költségvetési keretet az EUMSz-ben. 1.1.4. Új intézményi keret Az új szerződés olyan rendelkezéseket is tartalmaz, amelyek számos különféle témára vonatkoznak, és közvetlenül, vagy közvetve kihatnak a Parlament munkájára:

4

5

6 7 8 9 10 11 12

-

Az Európai Közösséget és az Európai Uniót egy, a belső rendszerben és a nemzetközi rendszerben (4) jogi személyiséggel felruházott (5) új Unióval (6) helyettesíti;

-

Megszünteti a pillérekből álló szerkezetet, noha a közös kül- és biztonságpolitikában (KKBP), ideértve a védelmi politikát is, különleges eljárásokat tart meg;

-

Megszilárdítja az Unió értékeit, amelyek referenciakeretet jelentenek a jövőbeli uniós csatlakozásokhoz, valamint az ezeket súlyosan és tartósan megsértő tagállamokkal szembeni esetleges szankciókhoz;

-

Megerősíti továbbá az uniós polgárságot (7) és a polgárok jogait (8), melyekbe beletartozik az Európai Parlamenthez benyújtható petíció joga (9), valamint a polgári kezdeményezés joga (10), amely az Unió közügyeiben való közvetlen részvétel eszközévé vált (lásd lejjebb a 3.10.2. bekezdést);

-

Megerősíti a demokratikus ellenőrzést azáltal, hogy (további 18 képviselővel) növeli az Európai Parlament összetételét és elismeri a nemzeti parlamentek szerepét az Unió megfelelő működésében (11); e tekintetben elismeri, hogy lehetőségük van ellenezni a Bizottság jogalkotási javaslatait, ha úgy ítélik meg, hogy e kérdéseket nemzeti szinten, a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásával jobban lehetne kezelni („korai előrejelzési mechanizmus”) (lásd lejjebb a 2.3.3. bekezdést);

-

Ösztönzi a civil társadalom részvételét a társadalmi-gazdasági, polgári, szakmai és kulturális területeken (12); megerősíti a szociális partnerekkel folytatott párbeszéd

E személyiség a belső rendszerben bontakozik majd ki, mivel az Unió képes lesz szerződéses felelősséget vállalni (EUMSz. 340. cikk), és a tagállamokban a legkiterjedtebb jogképességgel rendelkezik majd (EUMSz. 335. cikk). Az Unió nemzetközi személyisége pedig abban nyilvánul majd meg, hogy képes lesz a hatáskörébe tartozó területeken nemzetközi megállapodásokat kötni, a harmadik országokban és a nemzetközi szervezetekkel szemben gyakorolt képviseleti jogánál fogva (EUSz. 35. cikk; EUMSz. 221. cikk) és külső tevékenységével (EUSz. 21-46. cikk) (amelyet a kereskedelempolitika, a harmadik országokkal folytatott együttműködés, a humanitárius segélyezés és a KKBP önt konkrét formába). Az EUSz. 47. cikke és a Lisszaboni Szerződést elfogadó Kormányközi Konferencia záróokmányához csatolt 24. nyilatkozat. EUSz. 1. cikk, harmadik albekezdés. EUMSz. 20. cikk. EUSz. 18-24. cikk. EUMSz. 20. cikk, (2) bekezdés, d) pont és 24. cikk. EUSz. 11. cikk, (4) bekezdés és EUMSz. 24. cikk. EUSz. 12. cikk és 1. Jegyzőkönyv. EUMSz. 300. cikk, (2) bekezdés.

8

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ elvét (13) oly módon, hogy azt kiterjeszti az egyházakra, valamint a filozófiai és nem felekezeti szervezetekre (14); -

A jogi aktusok típusait tekintve világos megkülönböztetés jött létre a rendes vagy a különleges jogalkotási eljárás szerint elfogadott jogalkotási aktusok (rendeletek, irányelvek és határozatok) és a nem jogalkotási aktusok között; továbbá a Lisszaboni Szerződés újításokat tartalmaz a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokra és a végrehajtási aktusokra („komitológia”) vonatkozóan (lásd lejjebb a 3.9.2. bekezdést);

-

Végezetül pedig a Lisszaboni Szerződés az Európai Parlamentet új joggal, a szerződések felülvizsgálatára (15) irányuló javaslattétel jogával ruházza fel, és megerősíti a tagállamok önkéntes kilépésének jogát (16).

1.2. A Lisszaboni Szerződés végrehajtása: az átmeneti időszak A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésétől kezdve, sőt, már azt megelőzően, az európai intézmények elindították az új jogalkotási eljárásoknak, az intézményközi együttműködés esetleges szabályainak meghatározásához és az érintett hatályos szövegek felülvizsgálatához szükséges lépéseket. A Bizottság egy „omnibusz” közleményt terjesztett elő a Szerződés hatálybalépésének a folyamatban lévő intézményközi döntéshozatali eljárásokra gyakorolt hatásairól. E közlemény felsorolja a függőben lévő jogalkotási javaslatokat, módosítva azok jogalapját (17). A Bizottság továbbá az új felhatalmazáson alapuló jogi aktusokról is közleményt adott ki (EUMSz. 290. cikk) (18). Az EP Bizottsági Elnökök Értekezlete és a plenáris ülés ennek alapján dönt majd a jövőben a jogalkotási küldöttségekre alkalmazandó keretről (lásd lejjebb a 3.9.1. bekezdést). 2009. decemberben aláírták az első intézményközi nyilatkozatot is az EUMSz. 291. cikkének végrehajtásáról. A Bizottság végrehajtói hatásköreinek gyakorlására vonatkozó új keretszabályok elkészültéig, melyeket elvben 2010 júniusáig kellene elfogadni, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság úgy döntött, hogy átmenetileg fenntartja a „komitológia” hatályos szabályait (19). Az Európai Parlament a maga részéről több állásfoglalást fogadott el az új szerződés hatálybalépése érdekében:

13 14 15 16 17 18 19

20 21

-

A civil társadalmi párbeszéd fejlesztésének távlatairól (T6-0007/2009, 2009.1.13.). GRABOWSKA jelentés, 2008/2067(INI) (20).

-

Az Európai Parlament eljárási szabályzatának általános felülvizsgálatáról (T60359/2009, 2009.5.6.). CORBETT jelentés, 2007/2124(REG) (21).

EUMSz. 152. cikk. EUMSz. 17. cikk. EUSz. 48. cikk. EUSz. 50. cikk. COM (2009) 665., 2009.12.2. COM (2009) 673., 2009.12.9. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság nyilatkozata az Európai Unió működéséről szóló szerződés 291. cikkének végrehajtásáról. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608922¬iceType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432.

9

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ -

A Parlament új szerepéről és felelősségi köreiről a Lisszaboni Szerződés végrehajtása során (T6-0373/2009, 2009.5.7.). LEINEN jelentés, 2008/2063(INI) (22).

-

A Lisszaboni Szerződés hatásáról az Európai Unió intézményi egyensúlyának alakulására (T6-0387/2009, 2009.5.7.). DEHAENE jelentés, 2008/2073(INI) (23).

-

A Lisszaboni Szerződés pénzügyi vonatkozásairól (T6-0374/2009, 2009.5.7.). GUYQUINT jelentés, 2008/2054(INI) (24).

-

Az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek közötti kapcsolatok fejlődéséről (T6-0388/2009, 2009.5.7.). BROK jelentés, 2008/2120(INI) (25).

-

Az európai polgári kezdeményezésről (T6-0389/2009, 2009.5.7.). KAUFMANN jelentés, 2008/2169(INI) (26).

-

Az átmeneti költségvetési eljárási iránymutatásokról a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére tekintettel (T7-0067/2009, 2009.11.12.). LAMASSOURE jelentés, 2009/2168(INI) (27).

-

Az Európai Parlament eljárási szabályzatának a Lisszaboni Szerződésnek megfelelő kiigazításáról (T7-0088/2009, 2009.11.25.). MARTIN jelentés, 2009/2062(REG) (28).

-

A dokumentumokhoz való hozzáférés jogi keretének szükséges javításáról (T70116/2009). A Tanácshoz intézett O-0122/2009. és a Bizottsághoz intézett O0123/2009. szóbeli választ igénylő kérdéseket követően kiadott közös állásfoglalás (29).

-

Az Európai Parlament és az Európai Bizottság közötti keretmegállapodás felülvizsgálatáról a következő parlamenti ciklusra vonatkozóan. 2010.2.9-i állásfoglalás. 2010/2519(RSP) (30).

Ezzel összefüggésben várható az is, hogy a 2010. áprilisi ülésszakban a plenáris ülés állásfoglalást fogad el a jogalkotási felhatalmazás hatásköréről. SZAJER jelentés, 2010/2021(INI) (31).

22 23 24 25 26 27 28 29 30 31

http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622¬iceType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042¬iceType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282¬iceType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5636922¬iceType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862¬iceType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052¬iceType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912¬iceType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5822882. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472.

10

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

2.

A LISSZABONI SZERZŐDÉS ÉS A STRUKTURÁLIS ÉS KOHÉZIÓS POLITIKÁK

2.1. A feljegyzés tartalma: a strukturális és kohéziós politikák Az új, egységes szerkezetbe foglalt szerződések jelentős változásokat hoznak az összes közös politikában. Ugyanakkor e tanulmány csupán a strukturális és kohéziós politikák elemzésére szorítkozik. E célkitűzés eléréséhez a „strukturális és kohéziós politikák” meghatározása az Európai Parlament szervezeti szintjén (jelenleg az EP Belső Politikák Főigazgatóságának „B” Igazgatósága irányítása alatt, és még közelebbről az érintett parlamenti bizottságok titkárságai és a B. Tematikus Főosztály felelőssége mellett) használt meghatározás, amely a következő: -

a közös agrárpolitika, a közös halászati politika, a regionális politika a közlekedéspolitika, a kulturális, az oktatási, az ifjúsági és a sportpolitika, és végezetül az idegenforgalmi politika.

Az EUSz. 3. cikke újra meghatározza az Unió célkitűzéseit. Megerősíti a belső piac (EUSz. 3. cikk, (3) bekezdés), valamint a gazdasági és monetáris unió létrehozását a kiegyensúlyozott gazdasági növekedés és az árak stabilitásának biztosítása érdekében. Azt is megerősíti, hogy az Unió egy rendkívül versenyképes, a teljes foglalkoztatottságra, a társadalmi fejlődésre és a magas szintű védelemre, valamint a környezet minőségének javítására törekvő, szociális piacgazdaság létrehozásán munkálkodik. Ennek az európai szociális piacgazdasági modellnek tehát a fenntartható fejlődésen, a tudományos és műszaki eredmények, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, valamint a tagállamok közötti szolidaritás előmozdításán kell alapulnia. Erre az alapra helyezve a strukturális és kohéziós politikák az Unió jövőjének kulcsfontosságú eszközeivé válnak, különösen a gazdasági fellendülést célzó jelenlegi konjunktúrában. Ráadásul az is igaz, hogy az Európai Alkotmány tervezetének megfogalmazásával megbízott Konvent munkájában az intézményi és eljárási kérdésekre szorítkozott, mivel a politikák szabályainak naprakésszé tétele nem képezte részét a megbízatásának. Ugyanakkor a tagállamokat nem kötötte ilyen korlátozás a kormányközi konferencián, és több területen is gyakorolták hatásköreiket, különösképpen egyes strukturális és kohéziós politikák esetében: a regionális politika (lásd később a 3.4. bekezdésben), a szállítás (lásd később a 3.5. bekezdésben), a sport (lásd később a 3.6.1. bekezdésben), illetve az idegenforgalom (lásd később a 3.7. bekezdésben). A közös politikák tartalmának e változásait végül az EUMSz. vette át. Ezzel összefüggésben a strukturális és kohéziós politikákért felelős parlamenti bizottságok (mezőgazdaság és vidékfejlesztés; halászat; regionális fejlesztés; kultúra és oktatás; közlekedés és idegenforgalom) munkájának súlya mélyreható változásokon megy majd keresztül, elsősorban jogalkotási, végrehajtási, pénzügyi szinten, és a nemzetközi megállapodások szintjén (32).

11

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ Ugyanakkor e változások igen eltérőek lesznek az egyes politikákon belül, mindenekelőtt a tagállamok által az egyes területeken az Unióra ruházott hatáskörök jellege szerint.

2.2. A hatáskörök megoszlása az Unióban: a Lisszaboni Szerződés hozadéka Az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskör-átruházás elve az irányadó (33). Ennek az elvnek megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében (34). Tehát minden olyan hatáskör, amelyet nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad (35). Ebben az összefüggésben az EUMSz. I. címe tartalmazza az Unió hatásköreinek általános tipológiáját az első fokú másodlagos jog szintjén (jogalkotási aktusok és szerződéses aktusok). Ez a tipológia három kategóriára épül, melyek mindegyikénél felsorolja az integráció szintje szerint érintett területeket, illetve politikákat. Kizárólagos hatáskörökről, megosztott hatáskörökről és a tagállamok intézkedéseit összehangoló, támogató vagy kiegészítő hatáskörökről van szó (36). 2.2.1. Az Unió kizárólagos hatáskörei A kizárólagos hatáskörökbe tartozó területeken kizárólag az Unió alkothat jogszabályokat és fogadhat el jogilag kötelező erejű aktusokat (37). Ezekben az esetekben a tagállamok csak akkor járhatnak el, ha az Unió erre felhatalmazta őket, vagy ha a közösségi aktusokat hajtják végre. A megosztott hatásköröktől eltérően (lásd a 2.2.2. bekezdést) a kizárólagos hatáskör jogcíme nem veszítheti hatályát és nem fordítható vissza, még akkor sem, ha az Unió tartózkodik e hatáskör érvényesítésétől (38). Az EUMSz. 3. cikke ismerteti a kizárólagos hatáskörök területeit:

32

33 34 35

36

37 38 39

40

-

a vámunió létrehozása (39);

-

a közös kereskedelempolitika meghatározása és irányítása (40);

A B. Tematikus Főosztály egy korábbi anyaga a korábbi Alkotmányszerződés ugyanezekre a területekre kifejtett hatásait vizsgálta: „Az Alkotmányszerződés és a strukturális és kohéziós politikák” IP/B/COMM/NT/2006_02, PE 369.037, 2006.5.29. Minden hivatalos nyelven megjelent: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/searchPerform.do?page=59&language=FR. A B. Tematikus Főosztály megköszöni az érintett parlamenti bizottságok titkárságainak az e tanulmány elkészítésében való közreműködését. EUSz 5. cikk, (1) bekezdés és EUMSz. 7. cikk. EUSz. 5. cikk, (2) bekezdés. Az EUMSz 5. cikkének (2) bekezdése és a Lisszaboni Szerződést elfogadó Kormányközi Konferencia Záróokmányához csatolt 18. nyilatkozat. Egyébként több jegyzőkönyvet és/vagy nyilatkozatot csatoltak a Lisszaboni Szerződéshez a hatáskörök megosztásának és gyakorlásának egyértelművé tétele érdekében: Lásd még: 26. Jegyzőkönyv az általános érdekű szolgáltatásokról; 13. és 14. nyilatkozat a KKBP-ről; 18. nyilatkozat a hatáskörök elhatárolásáról; és végül a 24. nyilatkozat az Unió jogi személyiségéről. Azonban emlékeztetni kell arra, hogy a nyilatkozatok önmagukban jogilag nem kötelező erejűek. EUMSz. 2. cikk, (1) bekezdés. Erről lásd még az EB 1975. november 11-i 1/75. véleményét, EBHT 1355. o. EB, 1971. december 14., 7/71. sz., Bizottság kontra Franciaország ügy, EBHT 1003. o. EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, a) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 28-37. cikke határozza meg. EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, e) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 207. cikke határozza meg. Jelezni szükséges, hogy a közös kereskedelempolitika (KKP) a korábban említett vámunió szükséges kiegészítése – 3. cikk, (1) bekezdés, a) pont (EB, a már említett 1975. november 11-i 1/75. vélemény).

12

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ -

a belső piac működéséhez végrehajtása (41);

szükséges

versenyszabályok

megállapítása

és

-

a monetáris politika az euró elfogadása óta (42);

-

a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika (KHP) keretében (43);

-

végezetül pedig az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére (44), ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja (45).

2.2.2. Az Unió megosztott hatáskörei Amikor a szerződések az Uniót a tagállamokkal megosztott, vagy egyidejű hatáskörrel ruházzák fel, az Unió és a tagállamok a meghatározott területen gyakorolhatják a jogalkotást és jogilag kötelező erejű aktusokat fogadhatnak el (46). A megosztott hatáskörök esetében az a jellemző, hogy az állami hatáskörök fokozatosan eltűnnek az Unió hatáskörének gyakorlásából. Ennek alapján a tagállamok akkor gyakorolhatják a hatáskörüket, ha az Unió nem gyakorolta a sajátját (47), valamint akkor is, ha az Unió úgy döntött, hogy megszünteti annak alkalmazását. Ez utóbbi eset akkor állhat elő, amikor az Unió illetékes intézményei úgy döntenek, hogy eltörölnek egy jogalkotási aktust, elsősorban a szubszidiaritás és az arányosság elve állandó tiszteletben tartásának fokozottabb biztosítása érdekében (48). Következésképpen a megosztott hatáskörök visszafordíthatók, a kizárólagos hatáskörökkel ellentétben, melyek közösségi jellege magából az EUMSz-ből ered, és ezért csak annak felülvizsgálatával kérdőjelezhető meg (lásd fentebb a 2.2.1. bekezdést). Egyébként a Lisszaboni Szerződés után a közösségi jogalkotónak a szubszidiaritás és az arányosság elvéről szóló 2. Jegyzőkönyvvel összhangban bizonyítania kell, hogy az EUSz. 5. cikkének (3) bekezdésében meghatározott követelmények (vagyis az, hogy az államok nem képesek

41

42

43

44

45

46

47

48

EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, b) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 101-109. cikke határozza meg. EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, c) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 105. és azt követő cikkei határozzák meg. EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, d) pont. Hosszú joggyakorlaton alapuló kizárólagos hatáskör: EB, 1981.5.5., 804/79. sz. ügy, EBHT 1045. o., 17. pont; EB, 2003.1.16., C-265/01. sz., Annie Pansard és társai ügy, EBHT 2003., I-683. o. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 43. cikkének (3) bekezdése határozza meg. A joggyakorlat szerint a nemzetközi megállapodások a közösségi rend szerves részét képezik (EB, 1974. április 30., 181/73. sz., Haegeman-ügy, EBHT 459. o.), ami érvényes az intézmények által a saját jogalapjukról meghozott aktusokra is (EB, 1976. február 5., 87/75. sz., Bresciani-ügy; EB, 1990. szeptember 20., C-192/89. sz., Sevince-ügy). EUMSz. 3. cikk, (2) bekezdés. E cikk szövege elismeri a kifejtett külső hatásköröket (melyek a Szerződés kifejezett hatáskörmegosztásából erednek) és a ki nem fejtett külső hatásköröket (melyek implicit módon következnek egy belső hatáskörből); ezt a megkülönböztetést hosszú joggyakorlat fejti ki. A nemzetközi megállapodásokra vonatkozó hatáskörök terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 207. cikkének (3), (4) és (5) bekezdése, valamint a 216. és azt követő cikkei határozzák meg. Az első pillérbe tartozó nemzetközi megállapodásokat az EUMSz. 218. cikkének (6) bekezdésében meghatározott eljárás szerint tárgyalják és kötik meg. EUMSz. 2. cikk, (2) bekezdés. Egyébként, amikor az Unió a megosztott hatáskör egy adott területén fellép, a hatáskör gyakorlásának alkalmazási területe csupán a szóban forgó uniós aktussal szabályozott elemeket fedi le, vagyis nem az egész területet (25. Jegyzőkönyv). Az EB által már megerősített elv (EB, 1978. február 16., 61/77. sz., Bizottság kontra Írország ügy, EBHT 417. o.). A Lisszaboni Szerződést elfogadó Kormányközi Konferencia Záróokmányához csatolt 18. nyilatkozat. Azonban ismételten emlékeztetni kell arra, hogy a nyilatkozatok önmagukban jogilag nem kötelező erejűek.

13

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ a célkitűzés elérésére, és hogy jobb a közösségi megvalósítás) az Unió javára érvényesülnek. A bizonyítás terhe tehát az Unióra (és elsősorban a Bizottságra) hárul. Ez a versenyrendszer vonatkozik minden olyan területre, amelyet az EUMSz. 3. és 6. cikke nem szabályoz (kizárólagos és kiegészítő hatáskörök). Az EUMSz. 4. cikkének (2) bekezdése külön felsorolja a következőket:

49

50 51

52 53

54

55

56

57

58

59

60

61 62

-

a belső piac (49) (a belső piaci versenyszabályok meghatározásának kivételével, ami kizárólagos hatáskörbe tartozik) (50);

-

a szociálpolitika minimumszabályainak meghatározása (51); a többi területen az Uniónak csak koordinációs, támogató és kiegészítő hatásköre van (52);

-

a gazdasági, társadalmi és területi kohézió (53);

-

a mezőgazdaság és a halászat (54), kivéve a tengerek biológiai erőforrásainak megőrzését, ami kizárólagos hatáskörbe tartozik (lásd fentebb a 2.2.1. bekezdést);

-

a környezetvédelem (55);

-

a fogyasztóvédelem (56);

-

a közlekedés (57);

-

a transzeurópai hálózatok (58);

-

az energia (59), amely terület mostanáig az egyszerű támogatási, koordinációs és kiegészítő hatáskörök kategóriájába tartozott;

-

a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség (60);

-

a biztonsági normák meghatározása a közegészségügy terén (61), mert e terület többi részén az Unió fellépése főként az államok politikájának kiegészítését, vagy az azok közötti együttműködés elősegítését célozza (62);

-

végül pedig az EUMSz. elismeri az Unió hatáskörét a kutatás, a technológiai fejlesztés, az űrkutatás (63) és a humanitárius segélyezés területén (64),

EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, a) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 26. és 27. cikke határozza meg. EUMSz. 3. cikk, (1) bekezdés, b) pont (lásd lejjebb a 2.2.1. bekezdést) és 27. Jegyzőkönyv EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, b) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 151. és azt követő cikkei határozzák meg. EUMSz 153. cikk. EUSz. 4. cikk, (2) bekezdés, c) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 174-178. cikke, valamint a 28. Jegyzőkönyv határozza meg. EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, d) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 38. és azt követő cikkei határozzák meg. Mindazonáltal a KAP és a KHP kapcsán a 2.3. bekezdés (lejjebb) tartalmaz néhány megjegyzést. EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, e) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 191. és azt követő cikkei határozzák meg. EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, f) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 169. cikke határozza meg. EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, g) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 90. és azt követő cikkei határozzák meg. EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, h) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 170-172. cikke határozza meg. EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, i) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 194. cikke határozza meg. EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, j) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 67. és azt követő cikkei határozzák meg. A dolgok jelenlegi állása alapján e területen meg kell különböztetni: egyrészt a közösségi pillérbe integrált aspektusokat (bevándorlási, vízum-, menekültpolitika, vagy a schengeni vívmányok politikája általában), melyek a megosztott hatáskörök közé tartoznak; másrészt a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködést (EUMSz. 82. és azt követő cikkei), melyet inkább a kiegészítő hatáskörök közé kell sorolni. EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, k) pont. EUMSz. 168. cikk, (1) és (2) bekezdés.

14

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ mindamellett emlékeztet arra, hogy e hatáskör gyakorlása a tagállamok saját hatásköreinek gyakorlását akadályozhatja: tehát inkább kiegészítő fellépésekről van szó, mintsem a szó szoros értelmében vett megosztott hatáskörökről (65). 2.2.3. Az Unió támogató, koordinációs és kiegészítő hatáskörei Bizonyos területeken az Unió hatáskörrel rendelkezik a tagállamok fellépéseinek támogatását, összehangolását vagy kiegészítését szolgáló cselekvésekre, azok e területen gyakorolt illetékességének helyettesítése nélkül (66). Az Unió e területre vonatkozó, jogilag kötelező erejű aktusai nem tartalmazhatják a tagállamok jogalkotási és szabályozási rendelkezéseinek a harmonizációját, minthogy az ilyen harmonizációs kezdeményezések a megosztott hatáskörök előző kategóriájába tartoznak (lásd fentebb a 2.2.2. bekezdést). Az EUMSz. által az Unióra ruházott hatáskörök több aspektusa is ebbe a kategóriába tartozik (EUMSz. 6. cikk): - az emberi egészség védelme és javítása (67); - az ipar (68); - a kultúra (69); - az idegenforgalom (70); - az oktatás, a szakképzés, az ifjúság és a sport (71); - a polgári védelem (72); - és végül az igazgatási együttműködés (73). 2.2.4. Az Unió egyéb hatáskörei Mindenképpen szükséges jelezni, hogy az EUMSZ. megkülönbözteti az uniós hatáskörök egy negyedik kategóriáját is, a tagállamok gazdasági, szociális és foglalkoztatási politikáinak összehangolását, és e területeken meghatározza a főbb iránymutatásokat vagy irányvonalakat (74). E dokumentum szerzője azt a véleményt osztja, hogy inkább a kiegészítő hatáskörök közé sorolandó koordinációs hatáskörökről van szó, mintsem egy külön kategóriáról. Megjegyzendő, hogy a gazdasági, szociális és foglalkoztatási politikák

63

64

65 66 67

68

69

70

71

72

73

74

EUMSz. 4. cikk, (3) bekezdés. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 179. és azt követő cikkei határozzák meg. EUMSz. 4. cikk, (4) bekezdés. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 214. cikke határozza meg. EUMSz. 180. cikk és 214. cikk, (1) bekezdés. EUMSz. 2. cikk, (5) bekezdés. EUMSz. 6. cikk, a) pont E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 168. cikkének (1) és (2) bekezdése határozza meg. EUMSz. 6. cikk, b) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 173. cikke határozza meg. EUMSz. 6. cikk, c) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 167. cikke határozza meg. EUMSz. 6. cikk, d) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 195. cikke határozza meg. EUMSz. 6. cikk, e) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 165. és 166. cikke határozza meg. EUMSz. 6. cikk, f) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 196. cikke határozza meg. EUMSz. 6. cikk, g) pont. E hatáskör terjedelmét és gyakorlásának szabályait az EUMSz. 197. cikke határozza meg. EUMSz. 2. cikk, (3) bekezdés és 5. cikk.

15

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ összehangolása kulcsfontosságú elem lesz az Unióban a válságból való kilábalás és egy új gazdasági irányítás felállítása szempontjából (EU 2020 stratégia) (75). -

A gazdaságpolitika (76) tekintetében a Tanács ajánlásokat fogadhat el, melyek megszabják a nemzeti politikák (77) főbb irányvonalait, különösen akkor, amikor e politikák a GMU megfelelő működését veszélyeztethetik (78). Továbbá a Bizottság és a Tanács hatáskörrel rendelkezik a gazdasági fejlődés felügyeletére a tagállamokban és az Unióban, valamint annak ellenőrzésére, hogy a gazdaságpolitikák megfelelnek-e a korábban meghatározott főbb irányvonalaknak. Ezzel összefüggésben előfordulhat, hogy az Unió intézményeinek alkalmazniuk kell a túlságosan nagy deficit esetére előírt eljárást (79), valamint pénzügyi támogatást ítélhetnek meg a súlyos nehézségekkel küzdő tagállamoknak (80).

-

Ugyanez érvényes a foglalkoztatás területére is, hiszen az Unió hozzájárulhat a magas foglalkoztatási szint megvalósításához a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével, és fellépéseik támogatásával, vagy szükség esetén kiegészítésével (81).

-

A tág értelemben vett szociálpolitika esetében az Unió hatásköre a tagállamok fellépésének támogatására és kiegészítésére terjed ki (82). Ennek érdekében a Parlament és a Tanács a tagállamok közötti együttműködés ösztönzését célzó intézkedéseket fogadhat el, sőt, irányelveken keresztül meghatározhatják a fokozatosan alkalmazandó minimális előírásokat is (83).

Végül pedig megemlítendő, hogy a KKBP és a védelmi politika területére vonatkozó hatásköröket az EUMSz. egyik kategóriája sem veszi át.

2.3. A hatáskörök megosztásából eredő jogkövetkezmények strukturális és kohéziós politikákra nézve

a

A nemzetek feletti integráció egyes területeken elismert szintje szerint a Lisszaboni Szerződésben kidolgozott hatáskör-tipológia igen változó hatásokat gyakorol a strukturális és kohéziós politikákra, valamint az érintett parlamenti bizottságok munkájára is (84). A strukturális és kohéziós politikák többsége a megosztott hatáskörök kategóriájába tartozik: 75

76 77 78

79 80

81 82 83 84

COM (2009) 647., 2009.11.24. Az EU 2020 stratégia meghatározása keretében (amely 2010-ben a Lisszaboni Stratégia helyébe lép) a strukturális és kohéziós politikák várhatóan lényeges szerepet játszanak majd egy fenntarthatóbb, tudásalapú gazdaságra épülő, új növekedési modell előmozdításában. EUSz. 5. cikk és EUMSz. 120. és azt követő cikkek. EUMSz. 121. cikk, (2) bekezdés. A Tanácsnak tájékoztatnia kell a Parlamentet az ajánlásáról. Az EUMSz. 121. cikkének (4) bekezdése („Ha (…) megállapításra kerül, hogy egy tagállam gazdaságpolitikája (…) veszélyeztetheti a gazdasági és monetáris unió megfelelő működését, a Bizottság az érintett tagállamot figyelmeztetésben részesítheti. A Tanács, a Bizottság ajánlása alapján, megteheti a szükséges ajánlásokat az érintett tagállamnak.”). EUMSz. 126. cikk és 12. Jegyzőkönyv. EUMSz. 122. cikk, (2) bekezdés. Megjegyzendő, hogy az Unió beavatkozása a görög válság kapcsán (2010. február) az EUMSz. új 121. cikkének (4) bekezdése és 122. cikkének (2) bekezdése alapján történt. Különösen ez utóbbi rendelkezés tette lehetővé a görög gazdaság megmentésére irányuló különleges terv felállítását. EUMSz. 147. cikk, (1) bekezdés. EUMSz. 153. cikk, (1) bekezdés. EUMSz. 153. cikk, (2) bekezdés. Az EUMSz. 156. cikke tartalmazza a nyitott koordinációs módszert is (NYKM). Az állandó parlamenti bizottságok hatáskörét és felelősségét lásd az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletében, 135. o. (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULESEP+20091201+0+DOC+PDF+V0//HU&language=HU).

16

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ -

a regionális politika (a gazdasági, társadalmi és területi kohézió területe a Regionális Fejlesztési Bizottsághoz tartozik – REGI)

-

a közös agrárpolitika – KAP (a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottsághoz tartozik –AGRI)

-

a közös halászati politika – KHP, kivéve a tengerek biológiai erőforrásainak megőrzését, ami kizárólagos hatáskörbe tartozik (a Halászati Bizottsághoz tartozik – PECH);

-

és a közlekedéspolitika, valamint a transzeurópai hálózatok létrehozása és fejlesztése (a Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottsághoz tartozik - TRAN).

A politikák egy második csoportjára a támogatási, koordinációs és kiegészítő hatáskörök vonatkoznak: -

a kultúra, az oktatás, az ifjúság, és a sport (a Kulturális és Oktatási Bizottsághoz tartozik - CULT (85);

-

az idegenforgalom (a Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottsághoz tartozik – TRAN).

Végül pedig az Unió kizárólagos hatáskörei két szinten hatnak ki a strukturális és kohéziós politikákra: -

a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika (KHP) keretében; valójában az, hogy az EUMSz. elismeri ezt a kizárólagos hatáskört, csupán formálissá teszi az Európai Közösségek Bíróságának joggyakorlatát (86).

-

egy vagy több harmadik országgal, vagy nemzetközi szervezetekkel kötött nemzetközi megállapodások; ezek közvetlen hatást fejtenek ki néhány strukturális és kohéziós politikára, és azok parlamenti bizottságaira, különösen a következő területekre: közlekedés (87), kultúra és oktatás (88), mezőgazdaság (89), valamint halászat (90).

2.3.1. Megosztott hatáskörök kontra kizárólagos hatáskörök: szürke területek A kizárólagos hatáskörök tartalmát több szempontból is érdemes árnyalni. Mindenekelőtt megjegyzendő, hogy néhány strukturális és kohéziós politikában vannak szürke zónák: 85

86 87

88

89

90

A szakképzés viszont a Foglalkoztatási és Szociális Bizottsághoz tartozik (lásd: az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének VII. pontját). EB, 1981. május 5., 804/79. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügy, EBHT 1045. o. Az EUMSz. 207. cikkének (5) bekezdése, amely az EUMSz. 90-100. és 218. cikkére hivatkozik. Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatának VII. Melléklete (XI. pont, 140. o.) a „kapcsolatokat a nemzetközi közlekedési szervezetekkel” a Közlekedési és Idegenforgalmi Bizottságra ruházza. EUMSz. 207. cikk, (4) bekezdés, a) és b) pont. Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatának VII. Melléklete (XV. pont, 141. o.) „az együttműködést harmadik országokkal a kultúra és az oktatás terén, valamint a megfelelő nemzetközi szervezetekkel és intézményekkel való kapcsolattartást” a Kulturális és Oktatási Bizottságra ruházza. A Uruguayi Fordulón kötött WTO-megállapodások, és különösen a mezőgazdaságról szóló megállapodás, amely ma a mezőgazdasági kereskedelmet szabályozza. E többoldalú megállapodások a közös kereskedelempolitika hatáskörébe tartoznak, és egyébként pedig a Nemzetközi Kereskedelmi Bizottság – INTA – hatáskörébe (Az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének III. pontja, 136. o.) A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottság – AGRI – nem rendelkezik különleges hatáskörökkel és felelősséggel e területen (Az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének XIII. pontja, 140. o.). Ugyanakkor tekintettel a WTOn belül a mezőgazdaságról folytatott tárgyalások súlyára, az AGRI mindig szorosan kapcsolódott az INTA Bizottság munkájához. A halászati megállapodásokat az EUMSz. 218. cikke (6) bekezdésének a) pontjában foglalt eljárás tartalmazza, az Európai Parlament jóváhagyásával (lásd a 3.8. bekezdést). Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatának VII. Melléklete (XIV. pont, 141. o.) elismeri a Halászati Bizottság (PECH) illetékességét a „nemzetközi halászati megállapodások” területén.

17

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

a) A mezőgazdaság esetében a Lisszaboni Szerződés a doktrína, a Bizottság jogi szolgálatai (91) és a joggyakorlat (92) általános véleménye ellenére, amely a piacpolitikát mostanáig (a KAP első pillérét) az Unió kizárólagos hatáskörének tekintette. E jellegbeli változás kétségkívül annak köszönhetően vált lehetővé, hogy az árakra épülő KAP 1992 óta fokozatosan átalakult egy támogatásokon alapuló rendszerré. Ugyanakkor kétségesnek tűnik, hogy a mezőgazdasági árak rögzítése, legalábbis a termelés stádiumában, megosztott hatáskörnek tekintendő-e. A közös piacszervezéssel (KPSZ) létrehozott állami beavatkozás intézkedéseinek területén (93), a tagállamoknak semmilyen mozgásterük sincsen, ellentétben a KAP első pillérének többi mechanizmusánál megszokottól (támogatások, kvóták, magántárolás, forgalmazási szabályok stb.), ahol a keret messze nem egységes, és a nemzeti közigazgatások széles hatáskörrel rendelkeznek a végrehajtásban (rugalmasság elve az irányításban). Ugyanez érvényes bizonyos halászati termékek orientációs és előállítási árára is (94). Mindazonáltal az árak tekintetében kizárólagos hatáskörről van szó, de nem jellegénél, hanem gyakorlásánál fogva (95). E megkülönböztetés, amelyet az EUMSz-ben meghatározott hatáskörmegosztás is megerősít, nagy jelentőséggel bír a KAP és a KHP jövője szempontjából: tekintettel arra, hogy az a kizárólagos hatáskör, melyet az európai jogalkotó a saját hatáskörei aktiválásával gyakorol, kevésbé intenzív, mint az, amelyik közvetlenül a szerződésből ered, az árak területén fennáll a visszafordíthatóság lehetősége, ha az európai uniós intézmények óhajtják, és nem élnek a normatív hatásköreivel (visszafordíthatóság, ami akár a KAP vagy a KHP ismételt nemzeti szintre helyezésének folyamatába is illeszkedhet). A visszafordíthatóság szempontjából tehát jelentős különbségek vannak a megosztott hatáskörök és a kizárólagos hatáskörök gyakorlása között. b) Egyébként a KAP és a KHP külső vonatkozásaira kihat a kizárólagos hatáskörbe tartozó közös kereskedelempolitika (KKP). A KAP és a kereskedelempolitika között a területek megoszlását a Bíróság határozta meg a Kereskedelmi Világszervezetre (WTO) vonatkozó 1/94. véleményében (96). A kereskedelem sokoldalú szabályozási rendszerében való részvételt az EUMSz. 207. cikke (KKP) szabályozza, azonban e rendszer irányításának belső szabályait az EUMSz. 43. cikke alapján kell elfogadni (mezőgazdaság és halászat). Ennek keretében a KAP több mechanizmusát alakították ki az egységes közös piacszervezésén belül (97): behozatali és kiviteli engedélyek, vámok és lefölözések, export-visszatérítések, kontingensek kezelése, óvintézkedések, stb. A halászati és akvakultúra-termékek piacának közös ugyanígy működik a harmadik országokkal folytatott szervezése (98) kereskedelemben, amely fejleszti a vámrendszert, a referenciaárakat vagy az óvintézkedéseket. 91 92

93

94

95

96 97 98

Közlemény a szubszidiaritásról (SEC (1992) 1990., 1992.10.27.). EB, 1975. január 23., 31/74. sz., Galli-ügy, EBHT 47. o.; 1994. július 14., C-438/92. sz., Rustica Semences ügy, EBHT I-3528. o. 1234/2007/EK rendelet, HL L 299., 2007.11.16. (II. rész, I. cím, Intervenciós intézkedések). Lásd a 2. cikk c) pontját (ármeghatározás), a 6. cikket (hatály), a 8. cikket (referenciaárak), valamint a 18. és további cikkeket (intervenciós ár). 104/2000/EK rendelet, HL L 17., 2000.1.21. (IV. rész - I. cím). A 2010-es kampányra vonatkozó árakat az 1212/2009/EK rendelet rögzítette (HL L 327., 2009.12.12.). „A Közösség normatív hatáskörének rendkívül erőteljes aktiválása az, ami miatt a tagállamok fennmaradó mozgástere teljesen megszűnt, és következésképpen többé nem gyakorolhatták a jogalkotást az érintett ágazatban” (Blumann, C. „A KAP és a Lisszaboni Szerződés”, Európai Parlament – B. Tematikus Főosztály, IP/B/AGRI/IC2008-061 tanulmány, PE 408.952, 1.1. pont, 3. o., Brüsszel (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410). EB, 1994. november 15-i 1/94. vélemény, EBHT I-5267. o. A fent említett 1234/2007/EK rendelet (III. rész, Harmadik országokkal folytatott kereskedelem). A fent említett 104/2000/EK rendelet (V. cím).

18

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

c) Végső soron a KAP és a KHP a versenypolitika terén egy egyedi rendszerből részesül (99). Az EUMSz. 3. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt rendelkezések kiterjesztésével ezek a mezőgazdasági és halászati termékekre alkalmazandó versenyszabályok kizárólagos hatáskörökbe tartoznának. Összefoglalva, a mezőgazdaságra és a halászatra vonatkozó közösségi hatáskör a Lisszaboni Szerződés után nem közelíthető meg monista módon. A válasznál figyelembe kell venni a KAP és a KHP területeinek sokféleségét (100). Ily módon a KAP második pillére (vidékfejlesztés), a halászati strukturális támogatások, vagy a KAP első pillérének a támogatásai (101) kétségtelenül megosztott hatáskörbe tartoznak. Azonban a KAP-on belül az intervenciós ár, a külső rendszer vagy a versenyrendszer, valamint a halászat területén a halászati erőforrások megőrzése, az árak vagy a nemzetközi megállapodások inkább kizárólagos hatáskörbe tartoznak. 2.3.2. Bizonytalan határok a célkitűzések és a területek szintjén Azt is meg kell jegyezni, hogy a területek közötti határok nem mindig egyértelműek, ami bizonyos mértékben értelmetlenné teszi az EUMSz. által felállított hatáskörelosztást: a) Maga a szerződés a hatáskörök témakörönkénti felsorolásán túl esetenként horizontális célkitűzéseket vagy elveket határoz meg. E célkitűzéseket be kell illeszteni az Unió valamennyi politikájának és fellépésének meghatározásába és végrehajtásába, és mindenekelőtt a megosztott hatáskör-politikák keretébe. Ez érvényes a munkahelyek előmozdítására (102), a fenntartható fejlődés előmozdítását célzó környezetvédelemre (103), a fogyasztóvédelemre (104), az állatok, mint érző lények jólétére vonatkozó követelményekre (105), az emberi egészség magas szintű védelmére (106), illetve végezetül a gazdasági, társadalmi és területi kohézióra (107). Ezen az alapon e célkitűzések több politika határán, vagy akár az alappolitikán kívül fejlődhetnek. Például a strukturális célú alapok átcsoportosítása hiányában a gazdasági, társadalmi és területi kohézió elve a vidéki területek esetében jelenleg főként a KAP második pilléréhez tartozik (108). Ezzel párhuzamosan a Natura 2000 program, amely a biodiverzitás védelmének egyik fő eszköze (és a környezetvédelmi politika szerves része) (109), elsősorban az EMVA-ból részesül finanszírozásban a

99 100

101 102 103 104 105

106 107 108

109

EUMSz. 42. cikk. Lásd alább a 3.2.2.bekezdést Idézet a Blumann C. véleményből: „A KAP és a Lisszaboni Szerződés”, IP/B/AGRI/IC2008-061 tanulmány, PE 408.952., 1.1. pont, 4. o. (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410). A 72/2009/EK rendelet, HL L 30., 2009.1.31. EUMSz. 9. cikk. EUMSz. 11. cikk. EUMSz. 12. cikk. EUMSz. 13. cikk. E cikk az állatjólét tiszteletben tartásának területei között említi: a mezőgazdaságot, a halászatot, a közlekedést, a belső piacot, a kutatást, a technológiai fejlesztést és az űrkutatást. EUMSz. 168. cikk, (1) bekezdés. EUMSz. 175. cikk és 28. Jegyzőkönyv. Az EUMSz. 174. cikkének harmadik albekezdése úgy rendelkezik, hogy megkülönböztetett figyelmet kell fordítani a vidéki térségekre a kohéziós politikában. Azonban a 175. cikk első albekezdése és a 178. cikk megengedi, hogy a vidéki térségek fejlesztését az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapra ruházzák, ami ma a KAP-on belül az EMVA. Lásd: „A biológiai sokféleséggel kapcsolatos lehetséges uniós koncepciók és célkitűzések a 2010 utáni időszakra” című közleményt (COM (2010) 4, 2010.1.19.) (http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/policy/pdf/hu_act.pdf).

19

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ vidékfejlesztési politika keretében (110). Végül pedig megemlíthető a Kohéziós Alap is, amely a regionális politikához kapcsolódik és a környezetvédelem és a közlekedési infrastruktúrák (transzeurópai hálózatok) területén finanszíroz projekteket (111). b) Másodsorban az EUMSz. – az EKSz. korábbi 308. cikkének analógiájára – előírja a rugalmassági záradék alkalmazását, amihez azonban az Európai Parlament jóváhagyása szükséges: amennyiben fellépés bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyike megvalósuljon, és a szerződések nem biztosítják a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követőn, egyhangúlag elfogadhatja a megfelelő rendelkezéseket (112). 2.3.3. Az EUMSz. hatásköri megoszlásának horizontális hatásai eljárási szinten Végeredményben azt jelezhetjük, hogy az EUMSz. által meghatározott, a strukturális és kohéziós politikák anyagi hatályára vonatkozó hatáskörelosztás hatásain túlmenően más következmények is jelentkeznek a jogalkotási eljárások szintjén.

110

111 112 113 114 115 116

a)

Először is, a szubszidiaritás elve nem alkalmazandó az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó területekre (113). Ennek alapján a nem az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó strukturális és kohéziós politikák keretében a nemzeti parlamentek őrködnek a szubszidiaritás elvének betartása felett. Tehát indokolással ellátott véleményt küldhetnek az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság elnökének arról, hogy a tervezett jogalkotási aktus megfelel-e a szubszidiaritás elvének, a szerződéshez csatolt jegyzőkönyvekben előírt eljárásokkal összhangban (114).

b)

Másodsorban pedig, a megerősített együttműködések rendszere csak az Unió nem kizárólagos hatásköreinek keretében alkalmazandó (115). E tekintetben a strukturális és kohéziós politikák több területén egyes tagállamok (jelen esetben minimum kilenc) egymás között további kötelezettségeket vállalhatnak, és megelőzhetik az Unió többi tagállamát az együttműködés vagy az integráció útján. Mindazonáltal a megerősített együttműködések nem befolyásolhatják sem a belső piacot, sem a gazdasági, társadalmi és területi kohéziót, és nem torzíthatják a versenyt. A megerősített együttműködést engedélyező határozatot a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértését követően végső fokon a Tanács fogadja el, amikor megállapítja, hogy az együttműködéssel elérni kívánt célkitűzéseket az egész Unió nem tudja elérni ésszerű határidőn belül (116). Például a legalább kilenc tagállam által kezdeményezett megerősített együttműködések a jövőben kiterjedhetnek a mezőgazdasági kockázatok kezelésére (lásd lejjebb a 3.2.3. bekezdést), vagy létrejöhetnek a halászati erőfeszítések ellenőrzési rendszerének néhány tengeri övezetben történő megerősítésére.

A Natura 2000 finanszírozási intézkedéseiről bővebben az erről 2007-ben kiadott kézikönyvből tájékozódhat (http://circa.europa.eu/Public/irc/env/financing_natura/library?l=/contract_management/handbook_update/fi nancement_2007pdf/_FR_1.0_&a=d). EUMSz. 177. cikk, második albekezdés. EUMSz. 352. cikk. EUSz. 5. cikk, (3) bekezdés, első albekezdés. EUSz. 5. cikk, (3) bekezdés, második albekezdés, valamint 1. és 2. Jegyzőkönyv. EUSz. 20. cikk, (1) bekezdés. A megerősített együttműködés szabályait az EUMSz. 326-334. cikkei fejtik ki. EUSz. 20. cikk, (2) bekezdés.

20

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

3.

JOGALKOTÁSI VÁLTOZÁSOK KOHÉZIÓS POLITIKÁKBAN

A

STRUKTURÁLIS

ÉS

3.1. A jogalapokban és a döntéshozatali eljárásokban történt változások A Lisszaboni Szerződéssel a strukturális és kohéziós politikákban bevezetett jogalkotási változtatások lényegében intézményi (hatáskörmegosztás, lásd a fenti 2. bekezdést) és eljárási (a rendes jogalkotási eljárás bevezetése több politikában, valamint a hozzájárulás bevezetése a nemzetközi megállapodásoknál) természetűek. Az alapvető változások főként a kiterjesztett jogalapokat érintik. A formát tekintve az új szerződés valamennyi cikkében a „Közösség” helyett az „Unió” szerepel. Tekintettel arra, hogy az Unió jogi személyiséggel rendelkezik, egyedül az Unió jogosult a hatáskörébe tartozó területeken nemzetközi megállapodások megkötésére, mindazonáltal az esetek többségében az Európai Parlament előzetes jóváhagyásával (3.8. bekezdés). Továbbá az EUSz. 251. cikke szerinti korábbi együttdöntési eljárást a rendes jogalkotási eljárás váltja fel (EUMSz. 294. cikk) (117) a közös közlekedéspolitikában (3.5.1. bekezdés), a regionális politikában (3.4. bekezdés), a transzeurópai hálózatok fejlesztésére irányuló fellépésekben (3.5.2. bekezdés), valamint az oktatás és az ifjúság területét érintő fellépésekben (3.6.2. bekezdés). A kulturális politika kérdéseiről, amelyekről korábban a Tanács együttdöntési eljárás keretében egyhangúan határozott, mostantól kezdve a rendes jogalkotási eljárás keretében határoznak (3.6.3. bekezdés). Új jogalapokat hoztak létre az idegenforgalom (3.7. bekezdés) és a sport (3.6.1. bekezdés) területei esetében, melyekre szintén a rendes jogalkotási eljárás alkalmazandó. A mezőgazdaság és a halászat (3.2. és 3.3. bekezdés) területein a Parlamenttel folytatott egyszerű konzultáció megszűnik, és helyét a rendes jogalkotási eljárás veszi át. A Tanács azonban néhány területen még kivételes jelleggel - parlamenti részvétel nélkül - megtartja a hatásköreit. Noha hosszú joggyakorlat igazolja a kivételek korlátozó értelmezését, az vitathatatlan, hogy az EUMSz. által e két területen meghatározott hatáskörmegosztás fontos (politikai és jogi) problémákat vet fel, ami a jövőben számos intézményközi vita forrása lehet. A Lisszaboni Szerződés változásokat vezet be a jogi aktusok tipológiájában is, ami mostantól magában foglal új, felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat, valamint tartalmazza a korábban hatályos végrehajtási aktusok felülvizsgálatát (a komitológia rendszere) (3.9. bekezdés). Végül pedig, a szerződés horizontális hatáskörű jogalkotási módosításokat vezet be a strukturális és kohéziós politikák egészére nézve (3.10. bekezdés). E módosítások néhány területen számottevő változásokhoz vezethetnek. Egészen pontosan az Európai Parlament

117

E tanulmány nem elemzi a rendes jogalkotási eljárást, amellyel egyébként több európai parlamenti dokumentum is foglalkozik. Lásd az „Együttdöntés és egyeztetés. Útmutató a Parlament társjogalkotói tevékenységéhez a Lisszaboni Szerződés alapján” dokumentumot (DV/796687HU.doc). Az Európai Parlament reformjáért felelős munkacsoport a 2008. április 23-i ülésén erről magatartási kódexet is elfogadott. A hivatkozások a következő linken érhetők el: http://www.europarl.europa.eu/code/about/background_en.htm.

21

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ szerződések felülvizsgálatára irányuló kezdeményezési jogáról (különösen az egyszerűsített felülvizsgálati eljárások keretében), valamint a polgári kezdeményezési jogról van szó.

3.2. Jogalkotási változások a közös agrárpolitikában (EUMSz. 3844. cikk) A Lisszaboni Szerződés nem jár alapvető változásokkal a közös agrárpolitikára (KAP) nézve. Egyértelműen az EKSz. meglévő rendelkezéseinek (a korábbi 32-38. cikk) egyszerű és világos meghosszabbításáról van szó. Ily módon fennmaradnak a KAP-nak a belső piac közösségi jogához viszonyított speciális jellegével kapcsolatos szabályok (118). Ugyanez érvényes a versenyszabályokra vonatkozó kivételes rendszerre (EUMSz. 42. cikk, első albekezdés), amely módosítás nélkül átveszi az EKSz. korábbi 36. cikkének tartalmát (119). Ugyanilyen módon a KAP célkitűzéseit is változatlan formában átvette az új szerződés (EUMSz. 39. cikk – EKSz. korábbi 33. cikke). Végül pedig az agrárpiacok közös piacszervezés (KPSZ) formájában történő lehetséges strukturálását is változtatás nélkül átveszi az új szerződés (EUMSz. 40. cikk – EKSz. korábbi 34. cikke). A Lisszaboni Szerződéssel a KAP-ban bevezetett változások tehát intézményi (a hatáskörmegosztás terén) (lásd a fenti 2.3.1. bekezdést), és eljárási jellegűek (az EUMSz. 42. és 43. cikke az EKSz. korábbi 36. és 37. cikkéhez képest) (120). 3.2.1. Rendes jogalkotási eljárás a mezőgazdaság területén Az EUMSz. a konzultációs eljárás helyett bevezeti a rendes jogalkotási eljárást, az alábbi két szinten: -

a mezőgazdasági termékek termelésére és kereskedelmére vonatkozó sajátos versenyszabályok (EUMSz. 42. cikk, első albekezdés) (121);

-

és az agrárpiacok közös szervezésének (KPSZ) a létrehozása, valamint a KAP célkitűzéseinek a folytatásához szükséges további rendelkezések megalkotása (EUMSz. 43. cikk, (2) bekezdés).

A rendes jogalkotási eljárás ily módon közösségi jogi eljárássá válik a mezőgazdaság területén, ugyanakkor viszont van két fontos kivétel: -

118

119

120

121

a különleges versenyszabályokon belül kizárólag a Tanács engedélyezheti támogatások odaítélését a szerkezeti és természeti feltételek miatt hátrányos

Attól eltekintve, hogy a „közös piac”-ra való hivatkozások helyett „belső piac” szerepel, az EUMSz. 38. cikkének (2) bekezdése nem módosítja az EKSz. korábbi 32. cikkének (2) bekezdését: „Ha a 39—44. cikk másként nem rendelkezik, a belső piac létrehozására, illetve működésére megállapított szabályokat a mezőgazdasági termékekre is alkalmazni kell.” Az élelmiszeripari belső piac megvalósítása tehát az EUMSz. 26. és 114. cikke alóli mentességet tartalmaz, amennyiben az európai jogalkotó a szerződés által ráruházott hatásköröket a KAP érdekében gyakorolja. EUMSz. 42. cikk, első albekezdés: „A versenyszabályokról szóló fejezet rendelkezései a mezőgazdasági termékek termelésére és kereskedelmére csak olyan mértékben vonatkoznak, ahogyan azt a „KAP speciális célkitűzéseinek” figyelembevételével az Európai Parlament és a Tanács” (a konzultációs eljárást felváltó - lásd a 3.1. bekezdést) a rendes jogalkotási eljárás keretében meghatározza. Ez a fejezet átveszi azt az elemzést, amelyet Claude Blumann készített az EP Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottsága által kért tanulmányban: „A KAP és a Lisszaboni Szerződés”, Európai Parlament – B. Tematikus Főosztály, IP/B/AGRI/IC2008-061 tanulmány, PE 408.952., 1.1. pont, 3. o., Brüsszel (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410). A bekezdés rámutat arra, hogy a Parlament hatáskörei jelentősebbek lesznek a „mezőgazdasági” verseny területén, mint általában véve a verseny területén, mivel a Parlamenttel egyszerűen konzultációt folytatnak majd a kartellekről, monopol helyzetekről vagy állami támogatásokról az EUMSz. 103. és 109. cikke szerint (melyek változtatás nélkül átveszik az EKSz. korábbi 84. és 87. cikkében foglalt eljárási rendelkezéseket).

22

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ helyzetű üzemek védelmére, valamint a gazdaságfejlesztési programok keretében (EUMSz. 42. cikk, második albekezdés) (122); -

kizárólag a Tanács fogadhat el az árak rögzítésére, a lefölözésekre, a támogatásokra és a mennyiségi korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket (EUMSz. 43. cikk, (3) bekezdés).

3.2.2. Kivételek a rendes mezőgazdasági jogalkotási eljárás alól Az Európai Közösségek Bírósága mindig úgy vélte, hogy egy általános elv vagy szabály alóli kivételeket szigorúan kell értelmezni (123). Jelen esetben is ez áll fenn, minthogy a rendes jogalkotási eljárás válik a közös jogi eljárássá a mezőgazdaság területén. Ezt az értelmezést megerősítették a „KAP általános célkitűzéseire” tett általános hivatkozások (124), mivel a Bíróság mindig is a 39. cikk célkitűzéseinek széleskörű felfogását hirdette (EKSz. korábbi 33. cikke) (125). Egyébként az EUMSz. 42. és 43. cikkében meghatározott kivételek egyáltalán nem utalnak különleges jogalkotási eljárásra. Ebből az következik, hogy az ezeken az alapokon megfogalmazott aktusoknak már nem jogalkotási, hanem végrehajtási jellegük van. Itt tehát egy közvetlen végrehajtási hatáskör alakul ki Tanács számára, aki egyébként ellenzi a szabályok hierarchiája elvét (126). Ezen az alapon az Parlament a 42. cikk második albekezdése, és a 43. cikk (3) bekezdése szigorú értelmezése mellett áll ki, és hangsúlyozza, hogy e rendelkezések csak a kifejezetten a kivételek között szereplő esetekre alkalmazhatók: - Az EUMSz. 43. cikkének (3) bekezdése a kivételt „az árak rögzítésére, a lefölözésekre, a támogatásokra és a mennyiségi korlátozásokra” szűkíti le. A „rögzítés” kifejezés alatt annak természetes, vagy etimológiai jelentése értendő: összegek, vagy szintek (kvantálás) megállapítása. Nem kérdéses, hogy a Tanács dönthet egyedül az ár-, a támogatási és a lefölözési rendszerek egészéről. Minden más értelmezés szemfényvesztésnek tüntetné fel a rendes jogalkotási eljárás kiterjesztését a mezőgazdaságra. Ez a gyakorlatban az EUMSz. 43. cikke (3) bekezdésének széleskörű értelmezését eredményezné, ami kizárná a Parlamentet az egységes KPSZ szinte minden területének a felülvizsgálatából. Gyakorlatilag az árrendszerek, a támogatások, a lefölözések, illetve a mennyiségi korlátozások (kvóták) alapelveire, valamint az ezek megvalósításra vonatkozó általános szabályokra a rendes jogalkotási eljárást kell majd alkalmazni. Ezzel szemben az árszintek, a lefölözések vagy támogatások összegének konkrét meghatározása, vagy a kvóták megállapítása és elosztása a Tanács hatáskörébe tartozik majd. - Az EUMSz. 42. cikke megváltoztatja a két bekezdése közötti tagolást. Az EKSz-ben (korábbi 36. cikk) a jogalkotási eljárás mindkét bekezdés esetében ugyanaz volt 122

123 124

125

126

Az EUMSz. nem tér ki arra, hogy közösségi vagy állami támogatásokról van-e szó. Az EUMSz. 42. cikkében foglalt közösségi támogatási rendszerek jelenleg a vidékfejlesztési politikán belül működnek (a KAP második pillére). A versenyszabályokat az egységes KPSZ foglalja magába (az 1234/2007/EK rendelet 175-181. cikke, HL L 299., 2007.11.16.). Többek között: EB, 1998. május 5., C-180/96. sz., Egyesült Királyság kontra Tanács ügy, EBHT I-2265. o. EKSz. 42. cikk, első albekezdés, végleges: „… a 39. cikkben megfogalmazott célkitűzések figyelembevételével”. EKSz. 43. cikk, (2) bekezdés: „… továbbá a közös agrárpolitika és a közös halászati politika célkitűzéseinek megvalósításához szükséges egyéb rendelkezéseket”. A teleologikus és rendszerszerű joggyakorlat nevében a Bíróság a közösségi jog valamennyi területén mindent egybevetve fejti ki érveit. Lásd: EUMSz. 291. cikk, (2) bekezdés (3.9.2. bekezdés). E pontról C. Blumann a következőket írta: „Úgy tűnik, hogy eltérés áll fenn a KAP-ra vonatkozó 43. cikk (3) bekezdésével, mivel a szerződések első alkalmazásaként hozott aktusok általában jogalkotási aktusok (elsőfokú másodlagos jog), a már meglévő

23

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ (egyszerű konzultáció). A második bekezdés célja pontosan az első szemléltetése volt a támogatásokhoz a mezőgazdasági versenyszabályok speciális keretének kialakításával (127). Az EUMSz. 42. cikkének második albekezdése esetében más nem ez a helyzet, mivel abban már nem szerepel a „többek között” kifejezés. Más szóval a támogatások odaítélésének engedélyezése a Tanács kizárólagos hatáskörévé válik, és így nem tartozik a rendes jogalkotási eljárás alá vont területek közé: a Tanácsra saját hatásköri kivétel vonatkozik, amint a 43. cikk esetében is. Az EUMSz. 42. cikkének második albekezdése az Európai Parlament számára mentességet ad az EUMSz. 109. cikkében foglalt állami támogatások általános rendszere alól (amikor legalább egy konzultációs jogkörrel rendelkezik) és mint minden mentesség, ez is szigorúan értelmezendő, és így csak a két kifejezetten említett esetben alkalmazandó: egyrészt a szerkezeti vagy természeti feltételek miatt hátrányos helyzetben lévő üzemek védelméhez, másrészt a gazdaságfejlesztési programok keretében. Az Európai Parlament értelmezése szerint a Tanács által élvezett kivétel nem vonatkozhat e területen a KAP második pillérének a közösségi támogatásaira. Egy szélesebb értelmezés nem volna koherens a vidékfejlesztési politika egészével, amelyre a rendes jogalkotási eljárás alkalmazandó, és súlyos torzulásokat eredményezhetne. A Parlament explicit módon felvetette az EUMSz. 43. cikke (3) bekezdésében meghatározott kivételek alkalmazási körének kérdését (128). A 2009. május 7-i állásfoglalása 30. pontjában a Parlament hangsúlyozza, hogy „az EUMSz 43. cikkének (2) bekezdése szerint a mezőgazdaság területére vonatkozó összes jogszabályra” a rendes jogalkotási eljárás “lesz alkalmazandó, és hogy ez különösen a mezőgazdaság területére vonatkozó négy fő horizontális jogszabályt (az egységes közös piacszervezést, a közvetlen kifizetésekről szóló rendeletet, a vidékfejlesztésről szóló rendeletet és a KAP finanszírozását) érinti majd.”. A KAP négy alapszövegére történő hivatkozás egyenlő a Tanács hatáskörének elutasításával az árrendszerek, támogatási, lefölözési illetve termelésre vonatkozó mennyiségi korlátozások rendszereinek területén. Egyébként ugyanennek a 2009. május 5-i állásfoglalásnak a 31. pontja úgy véli „az EUMSZ. 43. cikkének (3) bekezdése nem szolgáltat jogalapot vagy olyan önálló hatáskört, amely lehetővé tenné a közös agrárpolitika területén jelenleg hatályban lévő tanácsi jogi aktusok bármelyikének elfogadását vagy módosítását”. Következésképpen a Parlament kéri a Tanácsot, hogy „a Parlamenttel folytatott előzetes konzultáció hiányában tartózkodjék az EUMSZ. 43. cikkének (3) bekezdésében említett intézkedések bármelyikének elfogadásától”. A Bizottság a Parlament állásfoglalásához fűzött megjegyzésében jelezte, hogy a szerződés szövege nem felel meg az EUMSz. 43. cikke két bekezdésének tagolására vonatkozó parlamenti értelmezésnek (129). A Bizottság jogi szolgálatainak megközelítése a területektől függően választandó, két önálló eljárás meglétén alapul. Ugyanakkor a mezőgazdaságért felelős új biztos, Dacian Ciolos a meghallgatása előtt a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Bizottság kérdéseire adott válaszaiban kifejezetten kimondta, hogy az EUMSz. 43. cikkének (3) bekezdése kivétel, és így korlátozottan értelmezendő. Azt a véleményt osztja, hogy esetről esetre elemzést kell készíteni, hogy a mezőgazdaságra érvényesítendő

127

128

129

jogalkotási aktusok megvalósítását célzó végrehajtási aktusok pedig csak ez után következnek (másodfokú másodlagos jog)”, Blumann, idézett vélemény, 8. o. EKSz. 36. cikk, második albekezdés: „A Tanács a Bizottság javaslata alapján támogatás nyújtását engedélyezheti többek között: …” A Parlament új szerepe és felelősségi körei a Lisszaboni Szerződés végrehajtása során című T6-0373/2009. állásfoglalás (lásd: http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622¬iceType=null&language=fr). A Bizottság válasza a Parlament új szerepe és felelősségi körei a Lisszaboni Szerződés végrehajtása során című európai parlamenti állásfoglalásra: XI. Agrárpolitika.

24

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ együttdöntési eljárás általános elve ne veszítse el jelentését. A Tanács a maga részéről formálisan még nem nyilatkozott e kérdésekről. Könnyen elképzelhető, hogy az EUMSz. 42. cikkének és 43. cikke (3) bekezdésének kivételeit nehezen lehet majd alkalmazni a gyakorlatban, mivel ezek intézményközi problémákat vetnének fel (a Parlament részéről a Tanáccsal szemben, a rendes jogalkotási eljárás alkalmazási köre, valamint a Tanács és a Bizottság között a végrehajtási hatáskörök tekintetében, amelyek a Bizottságnál maradnának). Azonban szigorúan jogi szempontból nézve kívánatosnak tűnik egy demarkációs vonal előzetes létrehozása a rendes jogalkotási eljárás és a Tanácsra vonatkozó kivételek között. A szerző véleménye szerint a KAP-ra vonatkozó jogalkotási hatáskörök világos elhatárolása hiányában gyakran bekövetkezhetnek politikai és jogi konfliktusok, különösen a KAP 20112012-re tervezett alapvető reformja keretében. Az esetről esetre elvégzett elemzés túl bizonytalan. A mezőgazdasági aktusok szerkezetében és döntéshozatali szintjein fennálló joghézag áthidalása végett tehát egy intézményközi jogalkotási együttműködési megállapodás tűnik szükségesnek. Egyébként, az EUMSz. által irányított hatásköri-megoszlás a parlamenti hatáskör szempontjából visszalépést jelent, mivel a Parlamenttel nem folytatnak többé konzultációt a kivételnek számító terülelekről. Intézményközi megállapodásban kellene tehát szabályozni a Parlamenttel folytatott konzultáció kérdését is, az EUMSz. 42. cikke és 43. cikkének (3) bekezdése szerinti kivételeket esetleges alkalmazása eseteiben. 3.2.3. A Lisszaboni Szerződés anyagi következményei a KAP-ra nézve Megjegyzendő, hogy a mezőgazdasági jogalkotási javaslatok Parlament általi módosításai gyakran közvetlen hatást gyakorolnak a közösségi költségvetésre. Ez részben megmagyarázza a KAP-ban az együttdöntési eljárás alkalmazásának késedelmét. Noha néhány pontot egyértelművé kell még tenni (lásd a 3.2.2. bekezdést), az EUMSz. a rendes jogalkotási eljárást a KAP-ra alkalmazandó közösségi jogi eljárásként határozta meg, Egyébként az EUMSz. megszüntette a „kötelező kiadások” (a KAP első pillére) és a „nem kötelező kiadások” (a KAP második pillére) közötti megkülönböztetést (lásd a 4.2. bekezdést). A jövőben a költségvetés két ága (a Parlament és a Tanács) közösen dönt majd az Unió első kiadási tételeinek valamennyi előirányzatáról (lásd: 4.1. bekezdés – 1. Táblázat). Ebben az összefüggésben megelőlegezhető, hogy a KAP mélyreható átalakításon megy majd át a 2014 és 2020 közötti időszakra szóló új többéves pénzügyi kerettel, amelyet erősen meghatároz majd a gazdasági válság alakulása. A KAP radikális reformja várható a 2013 utáni időszakra, egy olyan feladat, amelybe az uniós intézmények nem mertek belevágni 2008-ban, az e politikáról elfogadott utolsó, „egészségügyi mérleg” néven emlegetett reform elfogadása idején. A 2013 utáni időszakra vonatkozóan egyenesen a KAP új alapokra helyezéséről beszélnek, ami érintené e politika célkitűzéseit, elveit és fő mechanizmusait. Magától értetődik, hogy az Európai Parlamentnek meghatározó szerepet kell majd játszania az új KAP és pénzügyi kerete meghatározásában, az EUMSz. által ráruházott új jogalkotási és költségvetési hatáskörök alapján. Azonban ezt megelőzően a Parlamentnek meg kell szilárdítania új előjogait. A nemzetközi megállapodásokon túl, amelyeknek értelmezniük kell majd az EUMSz. 42. és 43. cikke

25

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ kivételeinek alkalmazási körét, a Parlamentnek figyelmet kell majd fordítania az alapszabályok átültetésére (mindenekelőtt az egységes KPSZ és a közvetlen kifizetések terén) (130) a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után. Ebben az összefüggésben közelebbről kell majd vizsgálni a jogi aktusokra és a végrehajtási aktusokra (komitológia) vonatkozóan létrehozandó új szabályokat, amelyek a mezőgazdaság terén nagy jelentőséggel bírnak (lásd a 3.9. bekezdést). Hosszabb távon, amikor a 2013 utáni időszakra szóló új KAP-ot meghatározták és megszilárdították, az Európai Parlament esetleg kezdeményezhetné az EUMSz. mezőgazdasági fejezetének naprakésszé tételét az EUSz. 48. cikkének (6) bekezdésében meghatározott egyszerűsített felülvizsgálati eljárás segítségével (lásd a 3.10.1. bekezdést). Meg kell állapítani, hogy a szerződés mezőgazdasági fejezetének szövege a Római Szerződés óta változatlan. A KAP mára idejétmúlt termelékenység- növelés központú elvekből merítő, 1957-ben létrehozott célkitűzéseit soha nem módosították. A jelenlegi KAP kulcsfontosságú fogalmainak, úgymint a mezőgazdasági multifunkcionalitás, a vidékfejlesztés, a fenntartható fejlődés, az élelmiszerminőség és –biztonság (food safety), a közegészségügy és az elhízás elleni közdelem, az állatjólét, a területfejlesztés, a természeti erőforrások és a biológiai sokféleség védelme, az éghajlatváltozás elleni küzdelem, a mezőgazdasági eredetű megújuló energiák fejlesztése, illetve a pénzügyi fegyelem integrálása nem történt meg. Ugyanez vonatkozik a hatályos mechanizmusokra is: a gazdaságoknak nyújtott rugalmas kifizetések, a támogatások modulálása, a pénzügyi eszközök (EMGA, EMVA), a nyomonkövethetőség, a támogatások feltételrendszere (crosscompliance), stb. Végül pedig, a megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezések (EUSz. 20. cikk, (1) bekezdés – EUMSz. 326. és további cikkei) (lásd a 2.3.3. bekezdés b. pontját) középtávon megnyitják az utat a megreformált KAP jövőbeli fejlődése előtt (pl.: a kockázatkezelés vagy a szakmaközi szervezetek európai szintű fejlődése vonatkozásában).

3.3. Jogalkotási változások a közös halászati politikában (EUMSz. 38-44. cikk) Az EUMSz. III. Részének címében a „Mezőgazdaság” mellett szerepel az „és halászat” kiegészítés. Továbbá, az EUMSz. 38. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Unió közös mezőgazdasági „és halászati” politikát határoz meg. Elvileg e változás viszonylag kicsinek tekinthető, abból a szempontból, hogy a Közösség kezdete óta a halászati termékeket a mezőgazdasági termékek közé sorolják (131). Mindamellett, ez az egyértelmű utalás a halászati politikára, amelyet az EUMSz. 43. cikkének (2) bekezdése átvett, megengedi e politika önállósodását KAP-hoz képest, még akkor is, ha jogalkotási takarékosság okán, az EUMSz. egy új bekezdést illeszt be a 38. cikk (1) bekezdésében, emlékeztetve arra, hogy „a közös agrárpolitikára vagy a mezőgazdaságra vonatkozó utalásokat, valamint a "mezőgazdasági", illetve az "agrár-" kifejezéseket úgy kell értelmezni, mint amelyek a halászatot is magukban foglalják, figyelembe véve ezen ágazat sajátos jellemzőit”. Más szóval, az EUMSz. feladja a halászat

130 131

1234/2007/EK rendelet (HL L 299., 2007.11.16.) és 73/2009/EK rendelet (HL L 30., 2009.1.31.). „“Mezőgazdasági termékek” a termőföld, az állattenyésztés és a halászat termékei, valamint az ezekhez a termékekhez közvetlenül kapcsolódó első feldolgozási szint termékei.” (EUMSz. 38. cikk, (1) bekezdés – az EKSz. korábbi 32. cikkének (1) bekezdése). A szerződés I. melléklete tartalmazza a KAP és a KHP saját rendszerébe tartozó mezőgazdasági és halászati termékek listáját.

26

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ saját rendszerének fejlesztését az által, hogy a speciális „mezőgazdasági” rendszert alkalmazza a mind a Zöld Európára, mind pedig a Kék Európára. Ebben az összefüggésben a KAP-ra vonatkozóan már kifejtett megjegyzések (lásd a 3.2.2. bekezdést) a KHP kapcsán is megismételhetők. Mindezzel együtt néhány megjegyzést szükséges tenni a „halászati lehetőségek meghatározására és elosztására” (TKM-ek és kvóták) vonatkozó, az EUMSz. 43. cikke (3) bekezdésének a Tanács hatáskörében maradó kivételrendszerébe beillesztett speciális hivatkozás kapcsán. A múltban az Európai Parlament a TKM-ek („teljes kifogható mennyiségek”) és a kvóták kivételével az egész KHP-ra vonatkozó konzultációs joggal rendelkezett A másodfokú jog jogalapját, a közös halászati politika keretén belül a halászati erőforrások megőrzésére és fenntartható kiaknázására vonatkozó tanácsi rendelet 20. cikkét (132) használta fel a Tanács a halászati lehetőségek odaítéléséről a Parlamenttel folytatott konzultáció megkerülésére (133). A Tanács e rendelkezést ismétlődően használta nem csupán a halászati lehetőségek odaítélésének eldöntésére, hanem a KHP más rendelkezéseinek az átdolgozására is, anélkül, hogy erről a Parlamenttel konzultált volna. Ez az abnormális helyzet megszűnik az EUMSz. hatálybalépésével. A jövőben a rendes jogalkotási eljárás lesz az egész KHP-ra vonatkozó közösségi jogszabály, kivéve, a „halászati lehetőségek meghatározását és elosztását” (TKM-ek és kvóták) vagy az EUMSz. 43. cikke (3) bekezdésének kivételét, de korlátozó értelmezés szerint (lásd fentebb, a 3.2.2. bekezdést) (134). A halászati lehetősége „meghatározása” és „elosztása” kifejezéseket tehát tisztán etimológiai értelemben kell venni, és kizárólag a TKM-ek és kvóták mennyiségére vagy szintjére vonatkoznak. Egyébként, a KHP egyik fő területét jelentő nemzetközi halászati megállapodásokat, a Parlament jóváhagyása után kötik meg, az EUMSz. 218. cikkének (6) bekezdésében foglalt eljárás szerint. Ezeknek az EUMSz. utáni rendszerét a nemzetközi megállapodásoknak szentelt fejezet elemzi (lásd a 3.8. bekezdést). Ettől fogva emlékeztetni kell arra, hogy az Unió az afrikai partvidék és a csendes óceáni térség államaival és az északi országokkal (Norvégia, Izland, Feröer-szigetek és Grönland) kötött megállapodások széles palettájával rendelkezik. E megállapodásokhoz még hozzáadódnak a regionális halászati szervezetekkel (RHSZ) kötött megállapodások is. Végül pedig megjegyzendő, hogy sajnos ahogyan a KAP esetében is történt, az EUMSz. nem használta ki a lehetőséget a KHP általános keretének naprakésszé tételére sem. A keret idejétmúlt a létrejötte óta végbement fejlődés fényében. A KHP fogalmai és kulcsfontosságú eszközei (úgymint a „halászati erőfeszítések”, a „halászati erőforrások megőrzésének mechanizmusai” – TKM-ek -, a „nemzetközi halászati megállapodások”, az „Európai Halászati Alap”, stb.) még mindig nem szerepelnek a szerződés halászatra vonatkozó fejezetében. Immár szükségessé vált az ágazatra vonatkozó elsődleges jog mélyreható felülvizsgálata. Az EUSz. 48. cikkének (6) és (7) bekezdésében előírt egyszerűsített felülvizsgálati eljárások kétségtelenül felhasználhatók lesznek e célra, esetleg egy a KAP-tól független Kék Európa rendszer meghatározása mellett (lásd a 3.10.1. bekezdést).

132 133

134

A 2371/2002/EK rendelet, HL L 358., 2002.12.31. Ez a terület magában foglalja a kifogások és/vagy halászati erőfeszítések korlátozását, a halászati lehetőségek tagállamok közötti elosztását, valamint az e korlátozással összefüggő intézkedéseket (a 2371/2002/EK rendelet 20. cikkének (1) bekezdése). Az EP 2009.5.7-i T6-0373/2009. állásfoglalásának 32. pontja megerősíti ezt a korlátozó értelmezést (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622¬iceType=null&language=fr).

27

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

3.4. Jogalkotási változások a regionális politikában (EUSz. 3. cikk (3) bekezdés és 3. cikk (5) bekezdés; EUMSz. 174-177. cikk) 3.4.1. Alapvető és eljárási rendbeli változások az EUSz-ben és az EUMSz-ben Az EUSz. kiterjeszti az Unió tevékenységi körét a gazdasági és társadalmi kohézió terén, a „területi kohézió” hozzáadásával (135). Az új gazdasági, társadalmi és területi kohézió ily módon az Unió egyik alapvető elvévé válik, az egész Unió harmonikus és fenntartható fejlődése szempontjából, kiegészítve a belső piac megvalósítását (EUSz. 3. cikk (3) bekezdés) (136). Az EUSz. egyébként kiterjeszti a szubszidiaritás elvét a regionális és a helyi hatóságokra (EUSz. 5. cikk, (3) bekezdés). Az EUMSz. 174-177. cikke váltotta fel az EKSz. gazdasági, társadalmi és területi kohéziót elősegítő közösségi fellépésről szóló 158-162. cikkét, továbbá egy jegyzőkönyvet csatoltak az új EUSz-hez és EUMSZ-hez (137). E célkitűzés elérése érdekében az Unió csökkenteni kívánja a régiók fejlettségi szintje közötti különbségeket, valamint a kevésbé előnyös helyzetű régiók lemaradását (EUMSz. 174. cikk, második albekezdés). Ennek alapján az EUMSz. új bekezdéssel bővíti a 174. cikket, amely azoknak a régióknak ad prioritást, amelyekben az Unió gazdasági, társadalmi és területi kohéziót elősegítő fellépését létre kell hozni: kiemelt figyelemmel kell kezelni a vidéki térségeket, az ipari átalakulás által érintett térségeket és az olyan súlyos és állandó természeti vagy demográfiai hátrányban lévő régiókat, mint a legészakibb, rendkívül gyéren lakott (sarkvidéki) régiók, valamint a szigeti, a határon átnyúló és a hegyvidéki régiók (EUMSz. 174. cikk, harmadik albekezdés). Az EUMSz. 174-177. cikkein túl a Lisszaboni Szerződés más jelentős módosításokat is bevezet:

135

136

137

-

a gazdasági, társadalmi „és területi” kohéziót felveszi az Unió megosztott hatáskörei közé (EUMSz. 4. cikk, (2) bekezdés, c) pont) (lásd a 2.2.2. és 2.3.1. bekezdést);

l

az EUMSz. 14. cikke kiemeli az általános gazdasági érdekű szolgáltatások szerepét az Unió társadalmi és területi kohéziójának előmozdításában; ebben az összefüggésben a 26. Jegyzőkönyv elismeri a nemzeti, regionális és helyi hatóságok széles diszkrecionális hatáskörét az általános érdekű szolgáltatások nyújtásában, teljesítésében és szervezésében (első cikk);

-

módosítja azoknak a gazdaságilag hátrányos helyzetű régióknak nyújtott nemzeti támogatások keretét, amely régiókban az életszínvonal rendkívül alacsony, vagy súlyos a munkanélküliség: az EUMsz. (ötéves) elavulási záradékot vezet be a Németország megosztottsága miatt az NSZK-ban érintett régióknak megítélt támogatásokra (EUMSz. 107. cikk, (2) bekezdés, c) pont); és tartalmazza a legkülső régióknak szánt támogatásokat is (EUMSz. 17. cikk, (3) bekezdés, a) pont);

-

az EUMSz. bevezet egy rendelkezést az Európai Közösségek Bírósága előtt a szubszidiaritás elvének megsértése miatt indított eljárásokról: a jogalkotási aktusok jogszerűségének vizsgálatára irányuló kereseteket (EUMSz. 263. cikk)

E ponttal kapcsolatban lásd a B. Tematikus Főosztály „A Lisszaboni Szerződés hatása a regionális politikára” című közleményét, PE 431.586, 2010. január. Ennek alapján az esetleges megerősített együttműködések nem befolyásolhatják a kohéziót (EUMSz. 326. cikk). 28. Jegyzőkönyv (HL C 115., 2008.5.9., 310. o.).

28

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ nyújthat be a Régiók Bizottsága olyan jogi aktusok ellen, amelyek elfogadásához az EUMSz. konzultációt ír elő (138); -

végül pedig, elismeri a központi, regionális és helyi közhatalmi szervezetet az Európai Unió alapjogi chartájában;

A szerződés valójában nem ír elő regionális politikát, hanem csupán a gazdasági, társadalmi és területi kohézió erősítését célzó mechanizmusokat. Bár a tervek között szerepel egy esetleges átcsoportosítást (EUMSz. 177. cikk; 28. Jegyzőkönyv), a kohéziót előmozdító közösségi fellépés megvalósítása mostanáig több pénzügyi eszköz formájában történt: -

Három strukturális célú alap (EUMSz. 175. cikk): a) az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) (EUMSz.176. cikk); b) az Európai Szociális Alap (ESZA), amelyet a szociális és foglalkoztatási politikán belül az EUMSz. 162-164. cikke fejt ki; és c) az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Orientációs Részlege (EMOGA-O), melyet az EUMSz. 40. cikkének (3) bekezdése fejt ki a KAP keretében. 2005 óta ez az alap az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) (139).

-

A Kohéziós Alap (EUMSz. 177. cikk, második albekezdés).

-

Az Európai Beruházási Bank (EBB) (EUMSz. 308. és 309. cikke és a szerződésekhez csatolt 5. Jegyzőkönyv). Más pénzügyi eszközök, amelyeket az EUMSz. 175. cikke kifejezetten nem sorol fel, úgymint a Szolidaritási Alap (a természeti katasztrófák kezelésére) (140) vagy az Európai Halászati Alap (EHA).

-

Ebben az értelemben a Lisszaboni Szerződés szerkesztői elszalasztották az alkalmat az EMOGA (EMVA) terminológiájának naprakésszé tételére, valamint a Szolidaritási és a Halászati Alapoknak az elsődleges jogba foglalására. A szerződés nem módosította a legkülső régiók támogatására vonatkozó különleges intézkedések eljárási rendszerét sem, amelyekre továbbra is különleges jogalkotási eljárás vonatkozik (141). Viszont a gazdasági, társadalmi és területi kohéziót elősegítő többi fellépést a jövőben a rendes jogalkotási eljárással fogadják el (142). Megjegyzendő, hogy a strukturális célú alapok feladatainak, prioritást élvező céljainak és szervezésének meghatározásáról korábban a Tanács egyhangúlag határozott (EKSz. korábbi 161. cikke – EUMSz. új 177. cikke). 3.4.2. A területi kohézió bevezetésének jövőbeli hatása Sem magát a területi kohézió fogalmát, sem pedig annak a közös politikák végrehajtását célzó alkalmazását nem határozták meg egyértelműen a Lisszaboni Szerződésben. Az Európai Parlament kérte, hogy a Bizottság adjon ki fehér könyvet a területi kohézió megszilárdítása érdekében (143), de mostanáig semmi sem történ ez ügyben. Mindennek 138 139 140 141

142

143

A szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. Jegyzőkönyv 8. cikke. Az 1698/2005/EK rendelet, HL L 277., 2005.10.21. A 2012/2002/EK rendelet (HL L 3111., 2002.11.14.). A legkülső régiók rendszere (Tengeren túli francia megyék és területek, Azori-szigetek, Madeira és a Kanáriszigetek) az EUMSz. 349. és 355. cikkén alapul. Az EUMSz. 175. és 177. cikke általánosságban; Az EUMSz. 178. cikke az ERFA esetében; Az EUMSz. 43. cikkének (2) bekezdése a mezőgazdaság és a halászat tekintetében; Az EUMSz. 164. cikke az ESZA esetében. A területi kohézióról szóló zöld könyvről szóló, 2009.3.24-i T6-0163/2009. állásfoglalás 24. pontja (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5666042). Egyébként az EP több állásfoglalása is foglalkozik a területi kohézióról és a területi hatású közös politikákról szóló jelentésekkel: 2009.3.26-i T6-0157/2009.

29

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ ellenére már látható, hogy a területi dimenzió bevezetése a kohéziós politikába a jövőben kihat majd a szoros értelemben vett regionális politikára, és bizonyos mértékben a strukturális célú pénzügyi eszközök összességére is. Ez jelentkezhet az összes területi hatású ágazati politika összehangolásának erősítésében (144). Ebben az esetben új (integrált) megközelítést kell létrehozni a döntéshozatalban és a közös politikák irányításában, az ágazatközi szinergiák erősítésével minden szinten (helyi, regionális, nemzeti és közösségi). Egyébként minden politikába be lehetne vezetni a területi hatások felmérését és talán integrált felméréseket is lehetne végezni az egy sajátos területen a közös politikák egészére kifejtett hatásokról. Ezzel összefüggésben a regionális és kohéziós politika jövőjéről folytatott vitát befolyásolni fogják a makro-régiókkal jelenleg folyó kísérlet eredményei, és különösen a balti-tengeri stratégia. Egy új, nyitottabb és részvételen alapuló megközelítés megvalósításának kísérletéről van szó. Ha ez a megerősített együttműködési modell a makro-régiók szintjén fejlődik, akkor valószínűleg elkerülhetetlenül integrálja majd a strukturális és kohéziós politika fellépéseit (145). A regionális politika félidős felülvizsgálata 2010-ben esedékes. Figyelembe véve a regionális politika súlyát a közösségi költségvetésben (1. Táblázat, lásd a 4.1. bekezdést), e vitát erősen meg fogják határozni a 2014 és 2020 közötti időszakra szóló új pénzügyi keretről folytatott tárgyalások (adott esetben az, hogy az uniós intézmények nem döntenek a jelenlegi pénzügyi terv 2016-ig történő meghosszabbításáról) (lásd a 4.4. bekezdést).

3.5. Jogalkotási változások a közös közlekedéspolitikában (EUMSz. 90-100. cikke) és a transzeurópai hálózatokban (EUMSz. 170172. cikke) A közlekedéspolitika keretében az EUMSz. 90-100. cikke lép az EKSz. 70-80. cikke helyébe. Ezzel párhuzamosan az EUMSz. 170-172. cikke lép a transzeurópai hálózatokról szóló korábbi jogalapok helyébe (EKSz. 154-156. cikk). A közös közlekedéspolitika és a transzeurópai hálózatokat támogató fellépések a megosztott hatáskörök rendszerébe tartoznak (EUMSz. 4. cikk (2) bekezdés g) pont) (lásd a 2.2.2. bekezdést). 3.5.1. A közös közlekedéspolitika A közlekedéspolitika területén a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett változások csekélyek. Az EKSz. 71., 75., és 80. cikkében említett, az Amszterdami Szerződéssel bevezetett régi együttdöntési eljárást a rendes jogalkotási eljárás váltja fel (EUMSz. 91., 95., és 100.

144

145

állásfoglalás a kohéziós politika és a vidékfejlesztési politika egymást kiegészítő jellegéről és koordinálásáról (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5625302); 2009.3.24-i T6-0164/2009. állásfoglalás az új programidőszak kohéziós politikájának városi dimenziójáról (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5637232); 2009.3.24-i T6-0156/2009. állásfoglalás a regionális politika terén alkalmazott bevált gyakorlatokról és a strukturális alapok felhasználásának akadályairól (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608562); és a 2008.10.21-i T6-0432/2008. állásfoglalás a nemzeti és regionális szintű kormányzásról és partnerségről, valamint a regionális politika terén projektek megalapozásáról (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608632). A már említett, a területi kohézióról szóló zöld könyvről szóló, 2009.3.24-i T6-0163/2009. állásfoglalás 10. pontja. Egyébként a 2009.5.7-i T6-0373/2009. állásfoglalás 8. pontja szerint a területi kohézió beillesztésével növekedni fog a Parlament hatásköre az átfogó uniós politikák területi hatásainak felmérésében. Lásd: http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622¬iceType=null&language=fr. A balti-tengeri stratégia első konkrét eredményei 2011-re várhatók, és esetleg okot adhatnak a folyamatos megközelítés felülvizsgálatára, valamint ennek az együttműködési modellnek a más régiókra történő alkalmazásából eredő lehetőségekről és előnyökről való gondolkodásra.

30

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ cikke). Ezen túlmenően a Lisszaboni Szerződés a Németország megosztottsága miatt érintett régiók gazdasági hátrányának ellensúlyozására az NSZK által meghozott, rendkívüli intézkedésekre nézve bevezeti a hatályvesztést (EUMSz. 98. cikk): a szerződés hatálybalépése után öt évvel (2014. december 14-én) a Tanács, a Bizottság javaslatára a 98. cikket eltörlő határozatot fogadhat el (146). A közlekedés területén a közös szabályok (az EUMSz. 91. cikkében előírt) létrehozásáig a Tanács megtartja a mentesség engedélyezésére vonatkozó intézkedések meghozatalának hatáskörét (EUMSz. 92. cikk). E mentességekről egyhangú döntést hoz a Tanács, a Parlament részvétele nélkül. A közös közlekedéspolitika különleges jogalapjainak változásain kívül meg kell jegyezni azt is, hogy a Lisszaboni Szerződés módosított más területeket is, amelyek közvetett hatást gyakorolnak majd a TRAN Bizottság munkájára. Mindenekelőtt az EUMSz. 191. cikkének (1) bekezdése felveszi az éghajlatváltozás elleni küzdelmet az összes uniós politika meghatározásába és végrehajtásába beillesztendő környezetvédelmi követelmények közé (EUMSz. 11. cikk). Ennek alapján, a Kyotói Jegyzőkönyv aláírása után, és a 2009. decemberi Koppenhágai Konferenciát követő intézkedések szempontjából a közlekedéspolitikát, elsősorban a közúti és a légi közlekedés terén igen közvetlenül érinti majd az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére irányuló közösségi stratégia. Emellett, az EUMSz. „Kutatás és technológiai fejlesztés” címe kiegészül az „űrkutatás” hivatkozással, és bevezeti az európai űrpolitikáról szóló, új, 189. cikket. Ezen a területen az unió fellépések megtételére vonatkozó hatáskörrel rendelkezik, mindenekelőtt programok meghatározására és végrehajtására anélkül, hogy e hatáskör gyakorlása akadályozná a tagállamokat saját hatásköreik gyakorlásában (EUMSz. 4. cikk (3) bekezdés). A többéves kutatási, technológiai fejlesztési és űrkutatási keretprogramot a rendes jogalkotási eljárás szerint fogadják majd el (EUMSz. 182. cikk, (1) bekezdés), de a létrehozandó egyedi programokat különleges jogalkotási eljárás keretében fogadják majd el, amelyben a Parlamentnek csak konzultációs joga lesz (EUMSz. 182. cikk, (4) bekezdés). Végül a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térségéről szóló új rendelkezések (EUMSz. 67-89. cikk) hatással lehetnek a közlekedéspolitikára, különösen a polgári és büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés (EUMSz. 81. és 82. cikk), és az utasok ellenőrzése keretében, amelyek megvalósíthatók lesznek. E terület megosztott hatáskörbe került, miután a szerződésekből eltűnt a harmadik pillér EUMSz. 4. cikk (2) bekezdés j) pont) (lásd a 2.2.2. bekezdést). 3.5.2. A transzeurópai hálózatok A transzeurópai hálózatok terén tervezett irányvonalakat és fellépéseket szintén az Európai Parlament és a Tanács határozza meg a rendes jogalkotási eljárással összhangban (EUMSz. 172. cikk), amely az együttdöntési eljárás helyébe lép. A transzeurópai hálózatok közlekedési, távközlési és energia infrastruktúrákat tartalmaznak (EUMSz. 170. cikk) (147). E hálózatok hozzájárulnak a belső piac megvalósításához (EUMSz. 26.cikk) és a gazdasági, társadalmi és területi kohézió megerősítéséhez (EUMSz. 174. 146

147

Ugyanezt a rendelkezést illesztették be az EUMSz. 107. cikke (2) bekezdésének c) pontjába, a tagállamok által nyújtott támogatások kapcsán (versenyszabályok). Lásd: a 3.4.1. bekezdést. Ugyanakkor szervezési okokból az Európai Parlament a transzeurópai hálózatokat a TRAN Bizottság kizárólagos hatáskörébe utalta. Lásd az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének XI. pontját, 140. o. (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULESEP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).

31

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ cikk), figyelembe véve annak szükségességét, hogy a szigeteket, a tengerparttal nem rendelkező területeket és a peremterületeket összekössék az Unió központi területeivel (EUMSz. 170. cikk, (2) bekezdés).

3.6. Jogalkotási változások a kulturális, az oktatási, az ifjúsági és a sportpolitikában (EUMSz. 165-167. cikke) Az EU kultúra terén folytatott tevékenységeinek a jogalapját az EUMSz. 167. cikke tartalmazza, amely az EKSz. 515. cikke helyébe lép. Az oktatás az ifjúság és a sport területén az Unió fellépéseinek céljait az EUMSz. 165. cikke szabályozza (EKSz. korábbi 149. cikke) (148). 3.6.1. Sport Noha az EK-Szerződés egyetlen cikke sem említi explicit módon a sportot, az Európai Unió meghatározó szerepet játszott e területen, elsősorban a Bíróság joggyakorlatán keresztül. A Bosman-ügy (149) különösen nagy hatást gyakorolt a hivatásos sportra, mivel a Bíróság kimondta, hogy az átigazolási díjak akadályoznák a munkavállalók (labdarúgók) szabad mozgását, és ezért a szerződés értelmében jogellenesek. Az Amszterdami és a Nizzai Szerződés tartalmaz a sportra vonatkozó nyilatkozatokat. Mindazonáltal az elsődleges jogból hiányzott az erre vonatkozó külön jogalap. A Lisszaboni Szerződés a sportot felveszi az intézkedéseket összehangoló, támogató és kiegészítő hatáskörök közé (EUMSz. 6. cikk, e) pont) (lásd fentebb, a 2.2.3. bekezdést). Ezenkívül az EUMSz. 165. cikkében külön jogalapot hoz létre, az oktatás és az ifjúság mellett. A jövőben az Unió a sport sajátos természetére, az önkéntes részvételen alapuló szerkezeti sajátosságaira, valamint a társadalomban és a nevelésben betöltött szerepére tekintettel hozzájárul majd az európai sport előmozdításhoz (EUMSz. 165. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés). Az e területre vonatkozó közösségi fellépés célja a sport európai dimenziójának fejlesztése lesz, előmozdítva a sportversenyeken érvényesülő méltányosságot és nyitottságot, valamint a felelős szervezetek közötti együttműködést. Védelmezi majd a sportolók, és különösen a fiatalok testi és erkölcsi épségét (EUMSz. 165. cikk, (2) bekezdés) (150). Az új jogalapnak a szerződésbe való felvételéből eredő első gyakorlati következmény egy új, európai szintű sportra irányuló program végrehajtása lesz. E határozatot, valamint az e területen a jövőben születő határozatokat a rendes jogalkotási eljárással hozzák meg (EUMSz. 165. cikk, (4) bekezdés).

148

149 150

A szakképzéssel, amelyet szintén az EUMSz. XII. címe (166. cikk) tartalmaz, e tanulmány nem foglalkozik, tekintettel arra, hogy ez a terület nem a strukturális és kohéziós politikák része, és a Foglalkoztatási és Szociális Bizottsághoz tartozik (Lásd az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének VII. pontját). EB, 1995.12.15., C-145/93. sz. ügy, EBHT 4921. o. A 2009.5.7-i T6-0373/2009. állásfoglalás 27. pontja hangsúlyozza, hogy az Unió végre intézkedéseket hozhat a sport és annak európai dimenziója fejlesztése érdekében, valamint teljes mértékben figyelembe tudja venni a sport sajátos jellegét más közösségi politikák alkalmazásában. Lásd: http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622¬iceType=null&language=fr.

32

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ 3.6.2. Az oktatás és az ifjúság Az oktatás és az ifjúság területét érintő fő változások eljárási jellegűek. A rendes jogalkotási eljárás lép az együttdöntési eljárás helyébe (EUMSz. 165. cikk, (4) bekezdés). Egyébként, a Lisszaboni Szerződés kiegészítést tartalmaz a fiatalok ösztönzéséről, hogy vegyenek részt Európa demokratikus életében (EUMSz. 165. cikk, (2) bekezdés, ötödik albekezdés). Ugyanakkor az Unió már aktív e területen: a „Cselekvő ifjúság” program egyik fő célkitűzése konkrétan a polgári részvétel előmozdítása. Arra lehet számítani, hogy ennek az új célkitűzésnek a bevezetése megerősíti e területen a közösségi fellépést. A humanitárius segélyezési tevékenységek keretében a szerződés említést tesz egy „Európai Önkéntes Humanitárius Segítségnyújtási Hadtest” létrehozásáról azzal a konkrét céllal, hogy ösztönözze az európai fiatalok részvételét e területen (EUMSz. 214. cikk, (5) bekezdés). Ez az önkéntes hadtest a rendes jogalkotási eljáráson keresztül működik majd. Továbbá, az EUMSz. 207. cikkének b) pontja kifejezetten megemlíti az oktatási szolgáltatások kereskedelmét. E területen a nemzetközi megállapodások tárgyalásáról és megkötéséről a Tanács hoz egyhangú döntést, amikor fennáll a veszélye annak, hogy a megállapodások megzavarhatják az oktatási szolgáltatások belső szintű szerveződését, és sérthetik a tagállamok e szolgáltatások nyújtására irányuló felelősségét. Az általában vett nemzetközi megállapodásokhoz képest tehát egy mentességi szabályról van szó, amely szerint továbbra is a minősített többség érvényes (EUMSz. 207. cikk, (4) bekezdés, első albekezdés, és 218. cikk, (8) bekezdés). Mindazonáltal az Európai Parlament jóváhagyási hatáskörökkel rendelkezik minden nemzetközi megállapodásra nézve, amennyiben a közös kereskedelempolitikára a rendes jogalkotási eljárás vonatkozik (EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés, a) pont, v. alpont) (lásd a 3.8. bekezdést). Végül pedig meg kell említeni, hogy az Európai Unió alapjogi chartájának 14. cikke kimondja, hogy mindenkinek joga van az oktatáshoz, valamint a szakképzésben és továbbképzésben való részvételhez (151). E charta, bár nem hoz létre egyetlen új uniós hatáskört vagy feladatot sem, jogilag ugyanolyan értékű, mint a szerződések, tehát jogilag kötelező a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta (152). 3.6.3. Kultúra Az EUSz. preambuluma elismeri, hogy a kulturális, vallási és humanista örökség ad ihletet az Európai Unió értékeihez. Emellett, az EUSz. új 3. cikke az Unió céljai között ismeri el a kulturális és nyelvi sokféleség értékének tiszteletben tartását, valamint az európai kulturális örökség megőrzését és fejlesztését. A Lisszaboni Szerződés által bevezetett legfontosabb változatás azonban a kulturális politika terén a rendes jogalkotási eljárás bevezetése (EUMSz. 167. cikk, (5) bekezdés). Mostanáig a Tanács egyhangú döntéshozatallal járt el a régi együttdöntés teljes ideje alatt. Ugyanakkor e módosítás nem gyakorol majd jelentős hatást egy olyan területen, ahol az államok korábban konszenzussal hoztak döntéseket. Ugyanakkor megmarad a Tanács hatásköre a Bizottság javaslatára, e területre vonatkozó ajánlások elfogadására.

151 152

Lásd: http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf Lásd: EUSz. (6) cikk, (1) bekezdés és a szerződéshez csatolt első nyilatkozat (HL C 115., 2008.5.9., 19. és 337. o.).

33

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ Egyébként, az EUMSz. 207. cikkének (4) bekezdésében szerepel a kulturális és audiovizuális szolgáltatások kereskedelme (közös kereskedelempolitika). A Tanács egyhangúlag határoz az e területre vonatkozó nemzetközi megállapodások tárgyalásáról és megkötéséről, amikor fennáll a veszélye annak, hogy e megállapodások korlátozzák az Unió kulturális és nyelvi sokféleségét. Az oktatási szolgáltatások kereskedelméről kötött megállapodásokkal azonos módon (lásd a 3.6.2. bekezdést), itt is kivételről van szó azokhoz a nemzetközi megállapodásokhoz képest, amelyekre mindig a minősített többség alkalmazása a szabály (EUMSz. 207. cikk, (4) bekezdés, és 218. cikk, (8) bekezdés) (lásd a 3.8. bekezdést). A Tanács így tudja garantálni a WTO tárgyalásai során az Unió által állandóan emlegetett „kulturális kivétel” tiszteletben tartását (153). Mindazonáltal az Európai Parlament jóváhagyási hatáskörökkel rendelkezik az e területre vonatkozó nemzetközi megállapodásokra nézve, amennyiben ezekre a rendes jogalkotási eljárás vonatkozik (EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés, a) pont, v. alpont) (lásd a 3.8. bekezdést).

3.7. Jogalkotási változások az idegenforgalmi politikában (EUMSz. 195. cikk) A Maastrichti és az Amszterdami Szerződésben az idegenforgalom bekerült az EU célkitűzései közé (EKSz. 3. cikk, (1) bekezdés, u. pont), a végrehajtás eszközeinek meghatározása nélkül. A Lisszaboni Szerződés az Unió összehangoló, támogató és kiegészítő hatáskörei között említi az idegenforgalmat (lásd a 2.2.3. bekezdést). E területen külön jogalapot is bevezet (EUMSz. 195. cikk). A jövőben az Unió kiegészíti majd a tagállamok fellépéseit, elsősorban a vállalkozások versenyképességének előmozdításával ebben az európai gazdaság és a foglalkoztatás számára egyre fontosabb ágazatban. Az Európai Parlament és a Tanács határozza majd meg az idegenforgalomra vonatkozó intézkedéseket a rendes jogalkotási eljáráson keretében. A tagállamok jogalkotási és szabályozási rendelkezéseinek mindennemű harmonizációja, illetve az ilyen harmonizációra irányuló kezdeményezések azonban a megosztott hatáskörök közé tartoznak (2.2.2. bekezdés). Az idegenforgalom tekintélyes keresletet gerjeszt a közlekedési szolgáltatások iránt. Ezért a Parlament e területet a TRAN Bizottságra bízta. (154).

153

154

A „kulturális kivétel” a kulturális és audiovizuális iparágak, valamint a kulturális sokféleség és a médiapluralizmus védelmének sajátos jellegén alapul. Emellett az EUMSz. 29. Jegyzőkönyve a tagállamok közcélú műsorszolgáltatási rendszerével foglalkozik, amely téma szorosan kapcsolódik az audiovizuális területhez. Lásd az Európai Parlament Eljárási Szabályzata VII. Mellékletének XI. pontját, 140. o. (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULESEP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).

34

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

3.8. Jogalkotási változások a strukturális és a kohéziós politikákat befolyásoló nemzetközi megállapodásokban (EUMSz. 207-218. cikk) Eredetileg a szerződés által a Közösségre ruházott, az első közösségi pillérbe tartozó, nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó hatáskörök egy általános eljárás alapján fejlődtek, (EKSz. korábbi 300. cikke) a speciális megállapodásokra vonatkozó néhány módosítással. A strukturális és kohéziós politikákhoz kapcsolódó megállapodások tárgyalására és megkötésére vonatkozó hatáskörök e speciális megállapodások közé tartoztak, és két esetre korlátozódtak: -

a vámok és a közös kereskedelempolitika terén a tarifális és kereskedelmi megállapodásokra (EKSz. korábbi 133. cikke);

-

a társulási megállapodásokra (EKSz. korábbi 310. cikke).

A Nizzai Szerződés egyébként kiterjesztette a nemzetközi megállapodások (eredetileg az áruk kereskedelmére korlátozott) alkalmazási körét a szolgáltatásokra is (EKSz. korábbi 133. cikkének (4) bekezdése) (155). Az EKSz. szerint az Európai Parlamentet semmilyen módon nem vonták be a nemzetközi megállapodások tárgyalási szakaszába. Az EKSz. csupán a már megkötött társulási megállapodásokra vonatkozó tájékoztatási jogról rendelkezett (EKSz. korábbi 300. cikkének (2) bekezdése). A Parlamenttel csak a szolgáltatásokra és a szellemi tulajdonra vonatkozó megállapodások esetén folytattak konzultációt (EKSz. korábbi 133. cikkének (5) bekezdése). Az EUMSz. hatálybalépése óta a KKP valamennyi területe az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik (2.2.1. bekezdés). Így tehát nem lesznek többé mind az Unió, mind pedig annak tagállamai által megkötött, vegyes kereskedelmi megállapodások. Ezzel egyidejűleg az EUMSz. e keretet alapjaiban átdolgozta a 207. és a 218. cikkben, a parlamenti hatáskörök kiterjesztésével. 3.8.1. Eljárási változások: megállapodásokban

az

Európai

Parlament

szerepe

a

nemzetközi

Az EUMSz. a közös kereskedelempolitika végrehajtásában bevezeti a rendes jogalkotási eljárást (EUMSz. 207. cikk, (2) bekezdés). A jövőben ezt az új eljárást kell majd alkalmazni a kereskedelempolitika összes önálló eszközére: a kereskedelmi védőeszközökre, az általános preferenciarendszerre (GSP), az antidömpingre, a származási szabályokra stb. vonatkozó alapszabályokra.

155

A szerződések sorozatos felülvizsgálata lehetővé tette az első közösségi pillérbe tartozó nemzetközi megállapodások listájának kiterjesztését más területekre is: a kutatásra és a technológiai fejlesztésre (az EKSz. korábbi 170. cikke – az EUMSz. új 186. cikke); a környezetvédelemre (az EKSz. korábbi 174. cikkének (4) bekezdése – az EUMSz. új 191. cikkének (4) bekezdése); az átváltási árfolyamokra és a monetáris rendszerre (az EKSz. korábbi 111. cikke – az EUMSz. új 138. és 219. cikke), a harmadik országokkal folytatott gazdasági, pénzügyi és műszaki együttműködésre (az EKSz. korábbi 181. cikke – az EUMSz. új 212214. cikke); és a szellemi tulajdonra (az EKSz. korábbi 133. cikkének (5) bekezdése – az EUMSz. új 207. cikkének (4) bekezdése). Mivel e területek nem érintik a strukturális és kohéziós politikát, ezekkel e dokumentum nem foglalkozik.

35

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ Az EUMSz. (207. cikk, (3) bekezdés és 218. cikk, (1) bekezdés) speciális eljárást hozott létre a nemzetközi megállapodások tárgyalására és megkötésére az által, hogy a megállapodás jellegétől függően konzultációs vagy jóváhagyási joggal ruházta fel az Európai Parlamentet (EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés). A Parlament, amellyel az EKSz. szerint még konzultációt sem folytattak a kereskedelmi és tarifamegállapodások megkötéséről, így jelentősen javítja pozícióját. Az új parlamenti előjogokon túl, az EUMSz. 218. cikke szerinti új eljárás alapjaiban átveszi az EK-Szerződés nemzetközi megállapodások aláírására, megkötésére, sőt felfüggesztésére vonatkozó összes rendelkezését, ideértve a Tanácson belüli szavazás szabályait is (EUMSz. 218. cikk, (5), (6), (8) és (9) bekezdés). A Tanács engedélyezi a tárgyalások megkezdését, határozza meg a tárgyalási irányelveket, engedélyezi az aláírást, és köti meg a megállapodásokat (EUMSz. 218. cikk, (2) bekezdés). A Tanács az eljárás alatt végig minősített többséggel dönt (EUMSz. 218. cikk, (8) bekezdés, első albekezdés). Kivételesen a Tanács egyhangúlag határoz akkor, ha a megállapodás olyan területre terjed ki, ahol egy uniós aktus elfogadásához követelmény az egyhangú döntéshozatal. Ez a helyzet a tagjelölt államokkal kötendő társulási megállapodások és a gazdasági, pénzügyi és műszaki együttműködési megállapodások esetében (EUMSz. 218. cikk, (8) bekezdés, második albekezdés). A Tanács szintén egyhangúlag határoz az alábbi területekre vonatkozó megállapodások tárgyalásáról és megkötéséről is: a szolgáltatások kereskedelme és a szellemi tulajdon kereskedelmi vetületei, valamint a közvetlen külföldi befektetések, amennyiben e megállapodás olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek esetében a belső szabályokat egyhangú döntéshozatallal kell elfogadni (EUMSz. 207. cikk, (4) bekezdés, második albekezdés); a kulturális és audiovizuális szolgáltatások kereskedelme, amikor fennáll a veszélye annak, hogy e megállapodások korlátozzák az Unió kulturális és nyelvi sokféleségét (EUMSz. 207. cikk, (4) bekezdés, harmadik albekezés, a) pont) (lásd a 3.6.3. bekezdést); és a szociális, oktatási és egészségügyi szolgáltatások kereskedelme, ha fennáll a veszélye annak, hogy azok komoly zavarokat okoznak az ilyen szolgáltatások nemzeti megszervezésében, illetve korlátozzák a tagállamok ezek biztosítására vonatkozó hatáskörét (EUMSz. 207. cikk, (4) bekezdés, harmadik albekezdés, b) pont) (lásd a 3.6.3. bekezdést). A Bizottság nem rendelkezik megállapodások megkötésére vonatkozó hatáskörrel. Mindezen felül, adott esetben a Tanács „bizonyos speciális feltételek” mellett felhatalmazhatja a Bizottságot arra, hogy a későbbiekben jóváhagyja egy már megkötött megállapodás módosításait, ha a megállapodás úgy rendelkezik, hogy e módosításokat egyszerűsített eljárás keretében kell elfogadni (EUMSz. 218. cikk, (7) bekezdés). Ezzel összefüggésben, az Európai Unió mostantól valódi jóváhagyási hatáskörrel rendelkezik majd a különböző megállapodások megkötésével való egyetértés formájában (EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés, a) pont): -

társulási megállapodások (gyakran egy jövőbeli csatlakozás előzménye) melyeket az EKSz. már említ (EKSz. korábbi 310. cikke);

-

együttműködési eljárások bevezetése útján külön intézményi keretet létrehozó megállapodások, melyeket az EKSz. már szintén említ (EKSz. korábbi 300. cikkének (3) bekezdése);

36

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ -

az Unióra nézve jelentős költségvetési kihatásokkal járó megállapodások, melyek az EKSz-ben már szintén szerepelnek (EKSz. korábbi 300. cikkének (3) bekezdése);

-

az Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozására irányuló megállapodások; az EUMSz. által bevezetett új terület;

-

a rendes jogalkotási eljárás alkalmazási körébe tartozó területekre vonatkozó megállapodások (az EUMSz. óta, bár e szerint az eljárás szerint egyetlen belső aktust sem fogadtak el) (156);

-

végül pedig a különleges, az Európai Parlament egyetértéséhez kötött jogalkotási eljárás alkalmazási körébe tartozó területekre vonatkozó megállapodások; az EUMSz. által bevezetett új terület.

A többi megállapodás esetében az Európai Parlament egyszerű konzultációs hatáskörrel rendelkezik (EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés, b) pont) (157), kivéve a kifejezetten a KKBPre vonatkozó megállapodásokat, amelyekből a Parlamentet továbbra is kizárják (EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés, első albekezdés). Az EUMSz. 218. cikke (6) bekezdésének rendelkezésein kívül a Parlament jóváhagyási hatáskörrel rendelkezik még a csatlakozási megállapodások tekintetében is (EUSz. 49. cikk), amelyet a parlamenti képviselők többségének jóváhagyásával kiadott hozzájárulással gyakorol. Az EUMSz. egyébként nem mond semmit az EUSz. 8. cikkében létrehozott, az Unióval szomszédos országokkal kiépített különleges kapcsolatok fejlesztésére irányuló új külön megállapodásokról (158). Elvileg ezeket a társulási szerződések közé kellene sorolni, melyekhez az Európai Parlament jóváhagyását kellene kérni, kivéve, ha e szerződéseket egyfajta közelségi külpolitikaként tekintik. Ez esetben a KKBP hatálya alá tartoznának, az EP részvétele nélkül. Egyébként, bár az Európai Parlamentet még mindig kizárják a megállapodások tárgyalási szakaszából, az EUMSz. úgy rendelkezik, hogy rendszeresen tájékoztatják a kereskedelmi megállapodások esetében a tárgyalások állásáról (EUMSz. 207. cikk, (3) bekezdés) és az összes megállapodás esetében az eljárás valamennyi szakaszáról (EUMSz. 218. cikk, (10) bekezdés). 3.8.2. A nemzetközi megállapodások és a strukturális és kohéziós politikák A jövőben a strukturális és kohéziós politikákhoz tartozó nemzetközi megállapodások többségét az Európai Parlament jóváhagyása után kötik majd meg, amennyiben olyan területekre vonatkoznak, amelyekre a rendes jogalkotási eljárás alkalmazandó (EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés, a) pont, v. alpont) és/vagy amennyiben az Unió számára jelentős költségvetési vonzattal rendelkeznek (EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés, a) pont, iv. alpont). Elsősorban kétoldalú, vagy többoldalú, nemzetközi halászati magállapodásokról, közlekedési megállapodásokról, a kereskedelmi megállapodásokról van szó, amelyek a mezőgazdasági és a halászati termékekre, valamint a kulturális audiovizuális és oktatási szolgáltatásokra vonatkoznak.

156

157 158

Korábban a hozzájárulás csak akkor volt kötelező, ha egy belső aktust együttdöntéssel fogadtak el és azt a megállapodás értelmében módosítani kellett (az EKSz. korábbi 300. cikkének (3) bekezdése). Például a büntetőügyi együttműködési megállapodások. E szomszédsági politikát a 2008. március 13-14-i brüsszeli Európai Tanács hirdette meg az 1995-ben elindított, barcelonai euro-mediterrán folyamat fellendítése céljából. E földközi-tengeri szomszédsági politika szerveit már létrehozták (Mediterrán Unió).

37

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ Emellett, az EUMSz. kifejezetten említ két olyan megállapodást, amelyek a strukturális és kohéziós politikákhoz tartoznak, a közös kereskedelmi politika keretében (EUMSz. 207. cikk):

-

A közlekedés területére vonatkozó megállapodásokat (EUMSz. 207. cikk, (5) bekezdés), mivel a jogalap tekintetében az EUMSz. 90-100. cikkeire, az e területre vonatkozó megállapodások tárgyalása és megkötése tekintetében (3.5. bekezdés) pedig a 218. cikkre hivatkozik;

-

A kulturális, audiovizuális és oktatási szolgáltatások kereskedelmére vonatkozó megállapodásokat (EUMSz. 207. cikk,(4) bekezdés, a) és b) pont), amelyekre a 218. cikk szerinti eljárás alkalamzandó; mindazonáltal e nemzetközi megállapodásokról a Tanács egyhangúlag határoz, a kulturális kivétel védelme, és a nemzeti szintű oktatási szolgáltatások megfelelő működésének biztosítása érdekében (lásd a 3.6.2. és 3.6.3. bekezdést).

Paradox módon, az EUMSz. soha nem említi a nemzetközi halászati megállapodásokat, pedig ezekből van a legtöbb. Már volt arról szó (lásd a 3.3. bekezdést), hogy e külön megállapodásokat bele kell foglalni az EUMSz. 218. cikkének (6) bekezdésébe (az Európai Parlament hozzájárulásával), amennyiben a halászat olyan területekhez tartozik, amelyekre a rendes jogalkotási eljárást kell alkalmazni (EUMSz. 43. cikk, (2) bekezdés – EUMSz. 218. cikk, (6) bekezdés, a) pont, v. alpont). Emellett, a harmadik országokkal kötött halászati partnerségi megállapodásokra (amelyek esetében a forrásokhoz való hozzáférés uniós pénzügyi kompenzációval jár) az EUMSz. 218. cikke (6) bekezdése, a) pontjának iv. alpontját alkalmaznák, ha az Unióra nézve jelentős költségvetési kihatásokkal járnak (159). Egyébként a halászati termékek kereskedelmére általában véve a WTO keretében megállapított multilaterális szabályok vonatkoznak (160), amelyek a közös kereskedelempolitika – KKP – területéhez tartoznak (EUMSz. 207. cikk). Ugyanakkor a belső igazgatási szabályokat az EUMSz. 43. cikke (KHP) alapján fogadják el, és mindenekelőtt a halászati és akvakultúra-termékek piacának közös szervezése keretében (161) (lásd a 2.3.1. bekezdést). A mezőgazdaságot szintén nem említi az EUMSz. a nemzetközi megállapodások vonatkozásában annak ellenére, hogy a mezőgazdasági fejezet nagy jelentőséggel bír az Unió által megkötött preferenciális megállapodások többségében (a Földközi-tenger medencéjének országaival, az AKCS-országokkal, a MERCOSUR-ral stb). E preferenciális megállapodások (valamint néhány, az általános preferenciarendszer – GSP – alapján megállapított, egyoldalú koncesszió) a közös kereskedelempolitika (EUMSz. 207. cikke) és a harmadik országokkal folytatott együttműködési politika (EUMSz. 208-213. cikk) határán található. Egy megállapodás feltétele, célja és fő tárgya alapján az Unió külön együttműködési megállapodást (az EUMSz. 209. cikkének (2) bekezdése, vagy 212. cikkének (3) bekezdése 159

Többfajta halászati megállapodás létezik: a) a partnerségi megállapodások, amelyek értelmében az európai flotta pénzügyi kompenzációkért vagy az európai piacra alacsonyabb vámtarifákkal való bejutásért cserébe kap hozzáférést az erőforrásokhoz; b) a kölcsönösségi megállapodások, amelyek a halászati lehetőségek cseréjét foglalják magukba a közösségi flották és harmadik országok flottái (Észak-Európa) között; c) a regionális halászati szervezetekkel (RHSZ) kötött többoldalú megállapodások, elsősorban az illegális halászat megelőzése érdekében; és d) a nemzetközi egyezmények, amelyek ösztönzik a halászati erőforrások méltányos és hatékony felhasználását, és védik a tengeri környezetet.

160

94/800/EK határozat, HL L 336., 1994.12.23. 104/2000/EK rendelet, HL L 17., 2000.1.21. (V. cím).

161

38

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ alapján), vagy kereskedelmi megállapodást köthet (az EUMSz. 218. cikke (6) bekezdésének a) pontja szerint). Ezzel párhuzamosan, az Európai Parlament és a Tanács mindig a rendes jogalkotási eljárás szerint dönt az együttműködési politika végrehajtására irányuló intézkedésekről (EUMSz. 209. cikk, (1) bekezdés; EUMSz. 212. cikk, (2) bekezdés), és a közös kereskedelempolitikát végrehajtásának a keretéről (EUMSz. 207. cikk, (2) bekezdés). Mindenesetre, mivel a szerződés e területről hallgat, a mezőgazdasági kereskedelmet jelenleg a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) többoldalú megállapodásai, és elsősorban a mezőgazdaságról szóló megállapodás szabályozzák (162). Amint már arról korábban is szó volt (lásd a 2.3.1. bekezdést) a KAP és a KKP között a hatáskörök megosztását a Bíróság határozta meg a WTO-ra vonatkozó 1/94. véleményében (163). Az Unió kereskedelmet szabályozó sokoldalú rendszerrel szembeni vállalásainak általános keretére az EUMSz. 207. cikkének (2) bekezdése (KKP) vonatkozik, azonban a belső igazgatási intézkedéseket az EUMSz. 43. cikke (KAP) alapján fogadják el, és mindenekelőtt az egységes KPSZ keretében (164).

3.9. Az Unió jogi aktusainak új típusai: a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok különleges vizsgálata (EUMSz. 290. és 291. cikke) A Lisszaboni Szerződés (EUMSz. 288. cikk) megtartja az EKSz-ben meghatározott jogi eszközöket (EKSz. korábbi 249. cikke). Mindamellett, világos megkülönböztetést tesz a rendes, vagy a különleges jogalkotási eljárás szerint elfogadott jogalkotási aktusok (rendeletek, irányelvek, határozatok) (EUMSz. 289. cikk), valamint a nem jogalkotási aktusok (vélemények, ajánlások, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, végrehajtási aktusok) (EUMSz. 288. cikk, és 290-292. cikk). Azonban a legjelentősebb újítások a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokra (EUMSz. 290. cikk) és a végrehajtási aktusokra (EUMSz. 291. cikk) vonatkoznak. A jogalkotási aktusok és a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok megkülönböztetése, valamint a Bizottság végrehajtó szerepének elismerése, amely a jogalkotó hatóság két ágának egyenlő mértékű ellenőrzése alatt áll, javítani fogja a közösségi jogalkotás minőségét (165). Azonban a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok több elemét, valamint a végrehajtási aktusokról szóló új keretet még meg kell határozni. 3.9.1. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok Az EUMSz. 290. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy jogalkotási aktusban felhatalmazás adható a Bizottság részére olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok elfogadására, amelyek a jogalkotási aktus egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják. El kell ismerni, hogy nem egyszerű meghúzni a határt egy alapvető jogi aktuson belül az alapvető elemek és a nem alapvető elemek között. Ugyanakkor a Bíróság részéről már

162

163 164 165

94/800/EK határozat, HL L 336., 1994.12.23. A 3290/1994/EK rendelet (HL L 349., 1994.12.31.) fejtette ki a WTO mezőgazdasági megállapodását belső szinten. EB, 1994. november 15-i 1/94. vélemény, EBHT I-5267. o. 1234/2007/EK rendelet, HL L 299., 2007.11.16. (III. rész, Harmadik országokkal folytatott kereskedelem). Az Európai Parlament 2009.5.7-i T6-0387/2009. állásfoglalásának 3. pontja. Lásd: http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042¬iceType=null&language=fr.

39

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ viszonylag kifinomult joggyakorlat létezik az osztóvonal meghúzására (166). Tehát egy alapvető jogalkotási aktus a rendelkezések három fajtáját tartalmazhatja: -

az alapvető elemeket tartalmazó rendelkezéseket, amelyekre nem alkalmazható sem felhatalmazás, sem végrehajtás: például egy aktus általános irányvonalai, azok az általános elvek, amelyeknek alárendelik, vagy végül a (szabályozási, vagy támogatási) rendszerek alkalmazási területe;

-

a jogi aktus olyan nem alapvető elemeire vonatkozó rendelkezéseket, amely elemek módosítást, vagy kiegészítést célzó felhatalmazás tárgyát képezhetik;

-

és végül, azokra a nem alapvető elemekre vonatkozó rendelkezéseket, amelyek a végrehajtási eljárásokat felhasználva, pontosítás vagy egyértelművé tétel tárgyát képezhetik (EUMSz. 291. cikk) (lásd a 3.9.2. bekezdést).

A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok gyakorlata elméletileg fenyegethetné a Parlament jogalkotási szerepét. Meg kell jegyezni azonban, hogy a felhatalmazás rendszere a Parlament számára számos biztosítékot nyújt: -

elsősorban azért, mert egyet kell értenie a művelettel, mivel a felhatalmazásnak olyan alapvető jogalkotási aktusból kell erednie, amelyet a Parlament a Tanáccsal együttműködve korábban már elfogadott (EUMSz. 290. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés);

-

másodsorban azért, mert az említett jogalkotási aktusnak meg kell határoznia „a felhatalmazás „tartalmát, alkalmazási körét és időtartamát” (EUMSz. 290. cikk, (1) bekezdés, második albekezdés);

-

továbbá azért, mert más feltételek is meghatározhatók, többek között a Tanács vagy a Parlament joga meghatalmazás visszavonására (EUMSz. 290. cikk, (2) bekezdés a) pont) valamint a két együttdöntő intézmény joga arra, hogy kifogást emelhet a felhatalmazáson alapuló jogi aktus ellen, amellyel megakadályozhatják az érintett jogi aktus hatálybalépését (EUMSz. 290. cikk, (2) bekezdés, b) pont); e két esetben a Parlament tagjainak többségével jár el (EUMSz. 290. cikk, (2) bekezdés, harmadik albekezdés);

-

végezetül pedig azért, mert az EUMSz. 290. cikkében meghatározott feltételek nem terjednek ki mindenre, és az Európai Parlament módosítási jogánál fogva a rendes jogalkotási eljárás keretében javasolhat más feltételeket is (például, szigorúbb követelményeket támaszthat a Bizottság által hozott intézkedésekre vonatkozó tájékoztatás, vagy az ellenőrzés terén).

Magától értetődik, hogy e biztosítékok hatékony gyakorlásához a Bizottság minden egyes jogalkotási javaslatában foglalt rendelkezések fokozott ellenőrzése szükséges, amelyet az egyes parlamenti bizottságok hajtanak végre. Természetesen a felhatalmazás soha nem válhat rendes jogalkotási aktussá, és az Európai Parlament köteles megőrizni a felhatalmazás kivételes jellegét. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok széleskörű alkalmazása megkérdőjelezné az intézményi egyensúlyt, az átláthatóság elvét, és végül az Unió jogalkotási eljárásainak legitimitását is.

166

Mindenekelőtt a mezőgazdasági komitológián alapuló joggyakorlat: EB, 1970. december 17., 25/70. sz., Koester-ügy, EBHT 1161. o.; EB, 1997. december 13., C-103/96. sz., Eridiana Beghin-Say ügy, EBHT I-1453. o. A Bíróság komitológiára vonatkozó legfontosabb ítéleteinek listáját lásd az IPOLNET-en: http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/webdav/site/myjahiasite/shared/code/List%20of%20relevant%2 0ECJ%20rulings.pdf.

40

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok alkalmazási köréről már megindult a jogi vita a Bizottság által kiadott, a kékúszójú tonhal fogások dokumentációs programjának létrehozásáról (167) szóló „omnibus” közleménybe foglalt jogalkotási javaslatok keretében (168). Ezzel összefüggésben a Bizottság 2009 decemberében közleményt adott ki az új meghatalmazáson alapuló aktusokról az EUMSz. 290. cikke alkalmazásában (169). Ebben a dokumentumban a Bizottság a jövőbeli felhatalmazások keretében használandó, standard módozatokat tartalmazó modelleket javasol (elsősorban a felhatalmazás időtartamára, valamint a visszavonásra / kifogás emelésére irányuló jogra). Azonban mindenképpen megemlítendő, hogy az EUMSz. semmilyen korlátozást nem határoz meg az EP e területre vonatkozó jogalkotási hatásköreire nézve. Ily módon, a javasolt modellek az együttdöntésben részes felek számára nem kötelező erejűek. Ennek alapján a Parlament inkább az eseti alapon történő elemzést támogatná, őrködve a jóváhagyásra, kifogás emelésére és a felhatalmazás visszavonására irányuló előjogok mindenkor megfelelő betartása felett. Az EP plenáris ülésen történő szavazás előtt a Bizottsági Elnökök Értekezletének kell majd határoznia az elkövetkező hónapok során a Bizottság közleményére adott válaszként, a jövőben alkalmazandó jogalkotási felhatalmazások keretéről (170). 3.9.2. A végrehajtási aktusok (régi „komitológiai” eljárások) A Lisszaboni Szerződés bevezeti a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok megkülönböztetését. Korábban a jogi aktusok e két típusát az 1999. június 28-i 1999/468/EK módosított határozat szabályozta (a komitológiára vonatkozó határozat) (171). Ezentúl a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadását az érintett jogalkotási aktusban fogják szabályozni (lásd a 3.9.1. bekezdést), míg egy végrehajtási aktus elfogadásához előzőleg rendeletet kell majd elfogadni, amely meghatározza „a Bizottság hatáskörének gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályait és általános elveit” (EUMSz. 291. cikk, (3) bekezdés). Az EUMSz. 291. cikkének (2) bekezdése határozza meg a Bizottságra, illetve a KKBP különleges eseteiben a Tanácsra ruházott végrehajtási aktusok rendszerét. Végrehajtási aktust csak akkor lehet majd elfogadni, ha a végrehajtásnak egységes feltételek szerint kell történnie. Ellenkező esetben a tagállamok fogadják el nemzeti jogukban az uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket (EUMSz. 291. cikk, (1) bekezdés). Megállapítandó, hogy az EUMSz. e területen új hatáskörökkel ruházza fel a Parlamentet. Míg az EKSz-ben a komitológiára vonatkozó határozatok elfogadása az egyhangúlag határozó Tanács egyedüli hatáskörébe tartozott, a Parlamenttel pedig csupán konzultációt folytattak (EKSz. korábbi 202. cikkének harmadik francia bekezdése), az EUMSz. a jövőben sokkal nagyobb szerepet tartogat a Parlament számára, mivel úgy rendelkezik, hogy a szükséges rendeletet a rendes jogalkotási eljárás szerint kell elfogadni (EUMSz. 291. cikk, (3) bekezdés).

167 168 169

170 171

COM (2009) 406., 2009.8.3. COM (2009) 665., 2009.12.2. COM (2009) 673., 2009.12.9. Lásd még a következő „nem hivatalos dokumentumot”: „Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 290. cikkének végrehajtása”, 2009. november 12. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472. HL L 184., 1999.7.17., 23. o. A 2006/512/EK határozattal egységes szerkezetbe foglalt változat (HL C 255., 2006.10.21., 4. o.). A komitológiáról lásd: "Komitológiai Kézikönyv – az Európai Parlament munkája a komitológia terén", Bizottsági Elnökök Értekezlete, 2009. (http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/cms/lang/fr/pid/2335).

41

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

Ez utóbbi rendelkezés alapján a Bizottságnak tehát rendeletre irányuló javaslatot kell majd előterjesztenie a végrehajtási hatáskörök gyakorlásának a tagállamok általi ellenőrzésére irányuló szabályokra vonatkozó általános szabályokról és elvekről. Ezt az új szabályozási keretet elvileg 2010 júniusa előtt, a rendes jogalkotási eljárás szerint kell elfogadni. Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság (172) úgy határoztak, hogy addig átmenetileg továbbra is a komitológiára vonatkozó döntéshozatali szabályokat alkalmazzák, amennyiben az EUMsz. nem tartalmaz olyan átmeneti intézkedéseket, amelyekkel biztosítható a végrehajtási hatáskörök gyakorlásának folyamatossága (173). Jelenleg a Parlamentnek el kell gondolkodnia a régi rendszer szerinti komitológia helyébe lépő új (igen összetett) eljárásokban való közreműködés módozatairól. Esetleg meg kellene különböztetni a keret alkalmazási körét (a jobb parlamenti ellenőrzést célzó új rendeletbe beillesztendő) és annak mindennapi gyakorlását (ismerve, hogy milyen mennyiségű munkával jár majd e feladat a parlamenti bizottságok számára). Egyébként jól jönne a régi komitológiai eljárásokhoz képesti fokozottabb egyszerűsítés.

3.10. Egyéb horizontális jellegű jogalkotási változások: a szerződések felülvizsgálati eljárásai (EUSz. 48. cikk) és a polgárok kezdeményezési joga (EUSz. 11. cikk (4) bekezdés és EUMSz. 24. cikk) A Lisszaboni Szerződés horizontális kiterjedésű jogalkotási módosításokat vezet be, amelyek potenciálisan jelentős változásokat eredményezhetnek a strukturális és kohéziós politikák területein. Egészen pontosan az Európai Parlament szerződések felülvizsgálatára irányuló kezdeményezési jogáról (különösen az egyszerűsített felülvizsgálati eljárás keretében), valamint a polgári kezdeményezési jogról van szó. 3.10.1. A szerződések egyszerűsített felülvizsgálati eljárásai Az EUSz. 48. cikke a szerződések felülvizsgálatára három eljárást határoz meg: a rendes felülvizsgálati eljárást, konvent és kormányközi konferencia útján, amely valamennyi szerződésre vonatkozik (EUSz. 48. cikk (2)-(5) bekezdés); és két egyszerűsített felülvizsgálati eljárást, melyek közül az első az EUMSz. harmadik részében foglalt összes rendelkezés módosítását célozza (az Unió belső politikái és fellépései) (EUSz. 48. cikk, (6) bekezdés), a második pedig a Tanácson belüli szavazásnál az egyhangú határozatról a minősített többségre való áttérést célozza, vagy a különleges jogalkotási eljárások helyettesítését, jogalkotási aktusoknak a rendes jogalkotási eljárás szerinti elfogadása érdekében (EUMSz. 48. cikk, (7) bekezdés). E dokumentum csupán az első egyszerűsített eljárással foglalkozik, amely világos lehetőségeket kínál a strukturális és kohéziós politika felülvizsgálatára, az Európai Parlament kezdeményezésére, ugyanakkor nem engedi meg az Unió hatásköreinek növelését (EUSz. 48. cikk, (6) bekezdés, harmadik albekezdés). 172

173

Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság nyilatkozata az Európai Unió működéséről szóló szerződés 291. cikkének végrehajtásáról. E nyilatkozat lesz tehát az EP 2009. május 7-i állásfoglalásában kért köztes megoldás (a T6-0373/2009. állásfoglalás 73. pontja). Jelzendő, hogy a Lisszaboni Szerződés törölte az EKSz. 202. cikkét, amely a Tanács által a Bizottságra ruházott végrehajtási hatásköröket hozta létre. Bár az EUSz. 16. cikkének (1) bekezdése, valamint az EUMSz. 290. és 291. cikke lényegében a 202. cikk helyébe lépett, e ponton joghézag keletkezett, amelyet meg kell szüntetni.

42

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

Az Európai Parlament tehát tervezeteket terjeszthet az Európai Tanács elé az EUMSz. strukturális és kohéziós politikákra vonatkozó fejezeteinek teljes vagy részleges felülvizsgálatára: mezőgazdaság és halászat (EUMSz. 38-44. cikk); közlekedés (EUMSz. 90100. cikk); oktatás, ifjúság és sport (EUMSz. 165. cikk); kultúra (EUMSz. 167. cikk.); transzeurópai hálózatok (EUMSz. 170-172. cikk); gazdasági, társadalmi és területi kohézió (EUMSz. 174-178. cikk); és idegenforgalom (EUMSz. 195. cikk). Viszont ez az egyszerűsített eljárás nem használható a nemzetközi megállapodásokról szóló fejezet felülvizsgálatára (EUMSz. ötödik részében található – az Unió külső tevékenysége) (lásd a 3.8. bekezdést) vagy a pénzügyi rendelkezések módosítására (az EUMSz. hatodik részében található) (lásd a 4. bekezdést). Az EUMSz. rendelkezik a konvent és kormányközi konferencia összehívásának elkerüléséről az egyszerűsített eljárások esetén. Mindazonáltal a Tanács számára tartja fenn a végleges elfogadás hatáskörét, amely az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag határoz. Előírja továbbá, hogy ezt a tagállamoknak a saját belső eljárásaiknak megfelelően ratifikálniuk kell (EUSz. 48. cikk, (6) bekezdés, második albekezdés). Ez az első egyszerűsített felülvizsgálati eljárás rendkívül ígéretesnek tűnik a mezőgazdaságra és a halászatra vonatkozó fejezet naprakésszé tétele és kiigazítása szempontjából (az EUMSz. harmadik részének III. címe), mely rész elavult a KAP és a KHP fejlődése fényében (Lásd fentebb, a 3.2. és 3.3. bekezdést). Az Európai Parlament tehát az Európai Tanácshoz tervezetet nyújthat be e fejezetnek az e két politikát irányító elvek és fő mechanizmusaik bevezetésével történő naprakésszé tételéről. Talán még túl korai ezt az erősen politikai színezetű eljárást tervbe venni. Azonban figyelembe véve, hogy a KAP és a KHP mélyreható reformjára sor kerül az új pénzügyi terv hatálybalépéséig, az Európai Parlament tervezeteket nyújthatna be az Európai Tanácshoz az elsődleges jog 2014 utáni felülvizsgálatáról. Ezek megszilárdítanák az előzőleg elfogadott másodfokú jog esetleges új kereteit. 3.10.2. A polgárok kezdeményezési joga Az EUSz. 11. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, kezdeményezhetik, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség. Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben megállapítja a polgári kezdeményezésekre alkalmazandó eljárásokra és feltételekre vonatkozó rendelkezéseket, ideértve azt is, hogy a kezdeményezésnek legkevesebb hány tagállam polgáraitól kell származnia (EUSz. 11. cikk, (4) bekezdés; EUMSz. 24. cikk, első albekezdés). Ennek keretében a Bizottság nemrégen kiadta az uniós polgári kezdeményezésről szóló zöld könyvet (174), az Európai Parlament állásfoglalásának 2009. május 7-i elfogadását követően (175). Ennek célja, hogy kikérje minden érdekelt fél véleményét azokról a főbb pontokról,

174 175

COM (2009) 622., 2009.11.11. Az Európai Parlament 2009. május 7-i T6-0389/2009. állásfoglalása, amely felkéri a Bizottságot, hogy nyújtson be a polgári kezdeményezés megvalósításáról szóló rendeletre irányuló javaslatot (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862¬iceType=null&language=fr).

43

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ amelyek mentén ennek az új intézményi eszköznek az eljárására és használati módjára vonatkozó jövőbeli rendelet kirajzolódik majd. Elvileg a következő hónapokban várható a jogalkotási javaslat előterjesztése, mivel 2010. december előtt hatályba kellene lépnie. A zöld könyvvel elindított konzultáció a következő pontokra vonatkozik: legkevesebb hány tagállamból kell kikerülniük a kezdeményezésben résztvevő polgároknak (a Bizottság azt javasolja, hogy a tagállamok negyede legyen a küszöb, az EP pedig ugyanezt javasolja az állásfoglalásában) (176); az aláírók minimális száma tagállamonként (A Bizottság az egyes érintett tagállamok népességének 0,2%-át javasolja, ami megfelel az EP véleményében szereplő küszöbnek, vagyis a lakosság legalább 1/500 részének) (177); a résztvevők alsó korhatárának meghatározása (a Bizottság 16 vagy 18 éves korhatárt javasol, a Parlament pedig a tagállam szavazati jogra vonatkozó jogszabályaira bízza ezt) (178); és a polgári kezdeményezés formája és megfogalmazása, valamint az eljárásra vonatkozó követelmények, különösen az aláírások gyűjtése, ellenőrzése és tanúsítása (az EP egy öt szakaszból álló, különleges eljárást javasolt) (179). A polgári kezdeményezés joga új dimenziót ad majd az európai demokráciának, és táplálja majd a közös politikákról, és különösen a strukturális és kohéziós politikákról folytatott vitákat. Pontosabban e kezdeményezési jog lehetővé fogja tenni az Unió polgárai számára, hogy közvetlenül részt vegyenek a hatályos közös politikák és fellépések végrehajtásában. Emellett, a néhány közös politika (KAP, regionális politika, KHP) esetében tervezett mélyreható reformok szempontjából a polgári kezdeményezés joga igazolja majd a civil társadalom szerepét az európai jog kidolgozásában és felülvizsgálatában, és közvetetten az új pénzügyi terv eldöntésében. Ebben az összefüggésben a polgári kezdeményezés joga hozzájárul majd az Unió fő kihívásaival szemben felállítandó közösségi prioritásokról és stratégiákról szóló vita valódi európai nyilvános térségének létrehozásához (pl.: kereskedelmi és pénzügyi globalizáció, az európai szociális modell meghatározása és védelme, az éghajlatváltozás elleni küzdelem, népességcsökkenés, az éhínség és az élelmiszerválság elleni küzdelem, fenntartható fejlődés stb.). Az Európai Parlament mint az EU egyetlen olyan intézménye, amelyet általános, közvetlen választások útján választanak meg, csak üdvözölni tudja a polgári kezdeményezés felvételét a szerződésekbe. Ezzel párhuzamosan az EP-nek figyelmesen nyomon kell követnie a konkrét kezdeményezések kimenetelét, és esetleg ki kell igazítania jogalkotási munkája ütemtervét.

176 177 178 179

A A A A

fentebb fentebb fentebb fentebb

említett említett említett említett

2009. 2009. 2009. 2009.

május május május május

7-i 7-i 7-i 7-i

állásfoglalás állásfoglalás állásfoglalás állásfoglalás

mellékletének mellékletének mellékletének mellékletének

44

1. 2. 3. 4.

pontja. pontja. pontja. és azt követő pontjai.

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

4.

A KÖLTSÉGVETÉST ÉRINTŐ VÁLTOZÁSOK

4.1. A strukturális és kohéziós politikákra gyakorolt legfontosabb hatások A Lisszaboni Szerződés a szerződésekhez és a hatályos származtatott szabályozáshoz képest jelentős pénzügyi változásokat tartalmaz, elsősorban az intézményközi kapcsolatok és a döntéshozatali eljárások tekintetében. Az EUMSz. hatodik részébe bevezeti a 6 fejezetből és 15 cikkből álló II. címet (180). Valójában az új szerződés érdemi módosítás nélkül átveszi a kormányközi konferencia (KKK) által 2004-ben elfogadott pénzügyi rendelkezéseket. Az új pénzügyi rendelkezések többsége általános érvényű. Mindazonáltal sajátos hatást fejtenek ki a strukturális és kohéziós politikák kiadásaira, amelyek – ne felejtsük el -, ma a közösségi költségvetés túlnyomó részét alkotják (2010-ben 73,7%) (1. Táblázat). E hatás igen sajátságosan érinti majd a KAP-ot (a költségvetés 42%-a) és a regionális politikát (28%), amelyek messze az Unió legnagyobb kiadással járó két politikája.

1. TÁBLÁZAT: A KÖLTSÉGVETÉS

STURKTURÁLIS

ÉS

KOHÉZIÓS

POLITIKÁK

–

2010.

ÉVI

A BIZOTTSÁG 2010. ÉVI KÖLTSÉGVETÉSE Vállalások (millió euró)

% Összesen

Mezőgazdasági és vidékfejlesztés

58.080,71

41,9%

Regionális politika

38.896,65

28,1%

Közlekedés

2.296,49

1,7%

Oktatás és kultúra

1.821,86

1,3%

Halászat és tengeri ügyek

1.001,19

0,7%

4,60

0,0%

Strukturális és kohéziós politikák

102.101,50

73,7%

A Bizottság költségvetése összesen (181)

138.515,40

100%

Idegenforgalom

Forrás: Az Európai Unió 2010-es pénzügyi évre szóló költségvetése. Számszerű összesítés. 2010. január (http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2010_fr.pdf).

180 181

EUMSz. 310-325. cikk. Mezőgazdaság: 05. Alcím; Regionális politika: 13. Alcím; Közlekedés: 06 02., 06 03. sorok és a 06. Alcím egyéb előirányzatai; Oktatás és kultúra: 09. (információs társadalom és média) és 15. (oktatás és kultúra) alcím, és 09 06. sor (audiovizuális politika és MEDIA program); Halászat: 11. Alcím; Idegenforgalom: 02 02 08.

45

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ A Lisszaboni Szerződés pénzügyi keretre vonatkozó fő elemei a következők (182): -

Az éves költségvetési eljárás egyszerűsítése a kötelező kiadások (KK) és a nem kötelező kiadások (NKK) megkülönböztetésének eltörlésével, az előzetes költségvetési tervezetek (EKT) eltűnésével, és az EP második olvasata megszűnésével.

-

Az új éves költségvetési eljárás formálissá tétele hasonlít az egyszeri olvasatot, és a költségvetési hatóság két ága közötti egyeztetést igénylő rendes jogalkotási eljáráshoz.

-

A többéves pénzügyi keret összevonása az EUMSz-ben.

-

Az új „pénzügyi alkotmány” gyakorlati alkalmazásának módja: a) a többéves pénzügyi keretet tartalmazó új rendelet elfogadása; b) a meglévő pénzügyi rendelet kiigazítása a költségvetés elfogadását és végrehajtását szabályozó új elveknek megfelelően; valamint c) esetleg új intézményközi megállapodás jóváhagyása az éves költségvetési eljárás során az intézmények együttműködésére vonatkozó azon szabályokról, amelyek nem szerepelnek a két előző jogi eszközben ( bekezdés a) pontját).

183

) (lásd az 5.

4.2. A KK és NKK közötti különbségtétel megszüntetése A régi EKSz. 272. és 273. cikke (184) a kiadások két kategóriáját különböztette meg: a)

A „Szerződésből vagy az annak megfelelően elfogadott jogi aktusokból szükségszerűen következő kiadások” (KK), elsősorban a KAP első pillérének, vagy nemzetközi megállapodásoknak a piaci és támogatási kiadásai, amelyek esetében a költségvetési hatóság első ága, a Tanács mondta ki az utolsó szót az éves költségvetés elfogadásáról.

b) A „a Szerződésből vagy az annak megfelelően elfogadott jogi aktusokból szükségszerűen következő kiadásoktól eltérő kiadások” (NKK), amelyek esetében az Európai Parlament (a költségvetési hatóság második ága) megőrizte döntéshozatali hatáskörét az adott pénzügyi év ugyanolyan jellegű kiadásaihoz viszonyított maximális emelés mértékében a bevételek és a kiadások közötti egyensúly fenntartása elvének tiszteletben tartása mellett. Az éves költségvetés elfogadására irányuló eljárás egyszerűsítése céljából az EUMSz. új 314. (régi 272.) és 315. (régi 273.) cikkében eltörli ezt a megkülönböztetést. Ezentúl a költségvetési hatóság két ága közösen dönt majd az összes költségvetési kiadásról. A

182

183

184

Az utolsó ciklusban (2004-2009) meglévő pénzügyi keret alkalmazásáról szóló áttekintést lásd: „A 2006. május 17-i intézményközi megállapodás, valamint a 2005. és 2009. közötti időszakra vonatkozó költségvetési eljárások”, EP, D. Tematikus Főosztály – Költségvetés, PE 411.271, 2009.7.30. Az új pénzügyi keret elkészültéig az EP egy friss állásfoglalásában (T7-0067/2009, 2009.11.12.) költségvetési kérdésekre vonatkozó átmeneti eljárási iránymutatásokat határozott meg a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére tekintettel. Elsősorban a költségvetés végrehajtásával, a költségvetés-módosítások elfogadásával, átcsoportosítások engedélyezésével, és az intézményközi együttműködés szabályaival foglalkozik (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052¬iceType=null&language=fr). 272.4. cikk, (2) bekezdés; 272.9. cikk, (1) és (4) bekezdés; 273. cikk, (3) bekezdés.

46

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ Tanács megszerzi tehát a NKK-kra vonatkozó, a Parlament pedig a KK-kra vonatkozó döntéshozatali hatásköröket (185). Ugyanakkor a KK és a NKK megkülönböztetése továbbra is fennmarad a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről szóló intézményközi megállapodásban (186), valamint a hatályos általános pénzügyi szabályozásban (187), amelyet a jövőben a Számvevőszékkel folytatott konzultációt követően a Parlament és a Tanács a rendes jogalkotási eljárás szerint fogad el (EUMSz. 322. cikk). Tehát módosításokat kell majd bevezetni az intézményközi megállapodás munkájának naprakésszé tétele és a másodlagos pénzügyi jog keretében. Ennek alapján az Európai Parlament 2009. május 7-i állásfoglalása a Lisszaboni Szerződés pénzügyi vonatkozásairól (188) a pénzügyi rendelet felülvizsgálata mellett foglal állást, melybe egyúttal bele kell foglalni a Lisszaboni Szerződés által közvetlenül érintett rendelkezések végrehajtását (a 2009. május 7-i állásfoglalás 50. pontja). Emlékeztet arra is, hogy olyan intézményközi megállapodásra kell jutni, amely lehetővé teszi az optimális átmenetet az új jogi aktusok és az új döntéshozatali eljárások felé (G., 51., 52., és 53. pont).

4.3. Az éves eljárás

költségvetés

elfogadására

irányuló

új

különleges

Az EUMSz. „Pénzügyi rendelkezések” címe új fejezettel egészült ki, melynek címe „Az Unió éves költségvetése” (189), és amely módosítja, és egyszerűbbé teszi a meglévő költségvetési eljárást. A régi eljárásban (EKSz. 272. cikk), a Bizottság előzetes költségvetési tervezetet (EKT) terjesztett elő május környékén, amely tartalmazta a becsült bevételeket és a becsült kiadásokat. A Tanács minősített többséggel határozva legkésőbb a költségvetés végrehajtását megelőző év szeptember 1-jéig megállapította a költségvetési tervezetet (KT), és legkésőbb október 5-éig átadta az Európai Parlamentnek. Általában a Tanács júliusban határozta meg költségvetésit tervezetét, és arról az EP bizottságban szeptemberben, a plenáris ülésen pedig októberben szavazott, egyszerű többséggel. Az EUMSz. új 314. cikke eltörölte az EKT-t és egy új, különleges jogalkotási eljárást hozott létre az éves költségvetés elfogadására, az EP és a Tanács közötti egyeztetéssel. A jövőben két olvasat helyett csak egyetlen olvasat lesz: a Bizottság a költségvetési tervezetet tartalmazó javaslatát legkésőbb szeptember 1-jéig előterjeszti (EUMSz. 314. cikk, (2) bekezdés). A Tanács elfogadja álláspontját, és azt legkésőbb október 1-jéig az Európai Parlament elé terjeszti és tájékoztatja Bizottság javaslatának módosításához vezető okokról

185

186

187

188 189

Rá kell mutatni arra, hogy a Lisszaboni Szerződés után továbbra is megmarad a költségvetési előirányzatok megkülönböztetése az alábbi területeken: a) a differenciált előirányzatok (DE), amelyek a kötelezettségvállalási előirányzatokat és kifizetési előirányzatokat tartalmazó többéves fellépések finanszírozását szolgálják, b) a nem differenciált előirányzatok (NDE), amelyek az egyes pénzügyi évek során a kiadások vállalását és kifizetését teszik lehetővé. Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről (HL C 139., 2006.6.14., 1. o. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:HU:PDF). A KK-k/NKK-k a 12., 23., 34., és 36. pontban, valamint a II. melléklet B. és C.5. pontjában szerepelnek. E megállapodást utoljára a 2009/407/EK európai parlamenti és tanácsi határozattal módosították (HL L 132., 2009.5.29. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:132:0008:0009:FR:PDF). Az 1605/2002/EK tanácsi rendelet (HL L 248., 2002.9.16.) (http://eurlex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2002:248:SOM:FR:HTML) és a 2342/2002/EK bizottsági rendelet (HL L 357., 2002.12.31.). P6_TA(2009)0374 (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282¬iceType=null&language=fr). HL C 115., 2008.5.9., 183-185. o.

47

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ (EUMSz. 314. cikk, (3) bekezdés). Emlékeztetni kell arra, hogy korábban a Tanács egyáltalán nem indokolta az általa eldöntött módosításokat. Az EP 2009. május 7-i állásfoglalása (30. pont) (190) rámutat arra, hogy az új eljárás és annak egységes olvasata többé de facto nem teszik lehetővé az intézmények számára javaslataik második olvasatban történő korrigálását, amint az korábban lehetséges volt. A Parlamentnek tehát egy korai szakaszban meg kell határoznia politikai prioritásait, és el kell fogadnia saját operatív megközelítését és szervezését melyekkel elérhetőek a kitűzött célok. Noha az EUMSz. megemlít az új éves költségvetésre vonatkozó általános határidőket, nem határoz meg pontos dátumokat a parlamenti munkára. Következésképpen a jelenlegihez hasonló pragmatikus ütemtervet kell majd megállapítani, ami lehetővé teszi mind a parlamenti prioritások kifejezésére mind pedig az ugyanezen szerződésben meghatározott egyeztetési mechanizmusok megfelelő időben történő végrehajtását (191). Az új eljárás három parlamenti szavazást határoz meg: a) Az első, a minősített többséggel történő szavazás, amelyre a Tanács álláspontjának közlésétől számított negyvenkét napon belül kerül sor (192), a KT módosításaira vonatkozik (EUMSz. 314. cikk, (4) bekezdés). Az EUMSz. nem tartalmaz olyan rendelkezéseket e szavazás plenáris ülésen történő lebonyolításáról, amelyek meghatároznák az EP álláspontját az összes előirányzatról, és amely lezárná az olvasat fázisát. Azonban nincsen semmilyen komoly ok arra, hogy ne maradjon meg a hatályos eljárás, KT-ről készült jelentéssel és a plenáris ülés állásfoglalásával, amely jogi aktus jelenleg lehetővé teszi a stratégiai vonalak meghatározását, valamint kísérleti projektek és előkészítő fellépések bevezetését. Amint azt a Parlament 2009. május 7-én jelezte (34. pont), ennek az első egyeztető ülést megelőző állásfoglalásnak kiemelt jelentősége lesz, mert ez teszi lehetővé az EP számára költségvetési prioritásainak formális bejelentését, anélkül, hogy a Tanács álláspontjából származó taktikai megfontolások befolyásolnák. A jövőben a véleményekre szakosodott bizottságoknak (a mostaninál) szorosabban kellene kapcsolódniuk a Költségvetési Bizottság (COBU) munkájához az állásfogalás-tervezet elkészítése céljából. b) A második az egyszerű többséggel történő szavazás, az egyeztető bizottság eredményeiről, mely bizottság a Tanács képviselőiből és az Európai Parlament azonos számú képviselőjéből áll, amennyiben a módosított költségvetéstervezettel kapcsolatban intézményközi véleménykülönbségek vannak (EUMSz. 314. cikk, (5) bekezdés). A plenáris ülésen a szavazásra november közepe táján kerülhet sor, ha az egyeztető bizottság megegyezésre jut (EUMSz. 314. (6) bekezdés). c) Mindehhez hozzá kell tenni, hogy van egy harmadik féle szavazás is, arra a különleges esetre, ha a Tanács elutasítja a közös tervezetet. Ez utóbbi esetben az EP szavazása dönt az egyetlen olvasat során elfogadott módosítások egy részének, vagy egészének megerősítéséről (EUMSz. 314. cikk, (7) bekezdés, d) pont). Ez azt jelenti, hogy a minősített többséggel szavazó EP (tagjainak 190 191

192

http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282¬iceType=null&language=fr. Az új költségvetési eljárás ütemtervével kapcsolatban lásd: „Munkadokumentum a Lisszaboni Szerződés éves költségvetési eljárásra gyakorolt hatásáról”, Költségvetési Bizottság, Előadók: Sidonia Elzbieta Jedrezejewska és Surján László, DT/804312HU.doc, PE 439.064, 2010.2.9. Mivel a Tanácsnak október elseje előtt elő kell terjesztenie álláspontját (EUMSz. 314. cikk, (3) bekezdés), az Európai Parlament plenáris ülésén a szavazásra október közepe körül kerülhet sor (Lásd: a fentebb említett 2010.2.9-i munkadokumentumot).

48

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ többségével + a leadott szavazatok háromötödével) mondja ki az utolsó szót az éves költségvetésről. Az EUMSz. éves költségvetési eljárásának legfontosabb újdonságai között, az egyetlen olvasaton túl, ki kell emelni a következőket is: a) Az eljárás végén az Európai Parlament döntéshozatali szerepet kapott (EUMSz. 314. cikk, (7) bekezdés): 1) az egyeztető bizottság szövegét („közös tervezet”) nem tekintik elfogadottnak, ha az Európai Parlament (a képviselők többsége) azt ellenzi; 2) ha a Tanács elutasítja a közös tervezetet, míg az EP azt jóváhagyja, vagy az adott formában hatályba lép, vagy az Európai Parlament a költségvetési tervezet saját első olvasata során minősített többséggel (a képviselők többsége, plusz a leadott szavazatok háromötöde) elfogadott módosításokat megkövetelheti. Ezzel összefüggésben, ha az EP és a Tanács nem tudja 21 napon belül elfogadni a „közös tervezetet”, a Bizottságnak új költségvetési tervezetet (KT) kell készítenie (EUMSz. 314. cikk, (7) bekezdés, b) és c) pont, és EUMSz. 314. cikk, (8) bekezdés) (193). b) A Bizottság kezdeményezési joga, melynek köszönhetően saját költségvetési tervezetét az egyeztető bizottság összehívásáig módosíthatja (EUMSz. 314. cikk, (2) bekezdés, második albekezdés) (194). c) Végül, az egyeztető bizottság fontos szerepe, amely a költségvetési hatóság két ága közötti intézményközi párbeszédet megtestesíti. Az egyeztető bizottság paritásos összetételű, a Tanács képviselőiből, és azonos számú képviselőjéből áll (EUMSz. 314. cikk, (5) bekezdés). Az EUMSz. nem határozza meg a Tanács politikai képviseletének sem a pontos számát sem pedig a szintjét, két igen érzékeny témát, amely az egyes intézmények hatáskörébe tartozik majd. Emellett az EP és a Tanács megállapodása szükségesnek bizonyul ahhoz, hogy az egyeztető bizottság megfelelő működése minél előbb megvalósuljon (a 2009. május 7-i állásfoglalás 41. pontja). A korábbi jogalkotási egyeztető bizottságok tapasztalatának (195) elvileg meg kellene könnyítenie a megállapodást az új költségvetési eljárásra vonatkozóan, az egyeztető bizottság eljárásairól és belső szervezetéről (pl.: a bizottság elnöklése; a titkárság összetétele, vagy segítő személyzete, és szerepe; az elkészítendő és lefordítandó dokumentumok; a munka vagy a találkozók szabályai – háromoldalú egyeztetések, intézményközi technikai csoportok; az ütemterv; tárgyalási, szavazási és/vagy általános eljárási szabályok stb.). Elvileg a 2002. évi (lásd a 188. megjegyzést) helyébe lépő új költségvetési rendeletnek tartalmaznia kellene az egyeztető bizottság működésének szabályait (2009. május 7-i állásfoglalás, 50. pont). Elképzelhetőnek tűnik egy új

193

194

195

Továbbá, ha a pénzügyi év kezdetén a költségvetést még nem fogadták el véglegesen, a költségvetés bármely alcímének tekintetében havonta az előző pénzügyi évre vonatkozó költségvetésben szereplő, az adott alcímre vonatkozó előirányzatok legfeljebb egytizenketted részét kitevő összeget lehet elkölteni; ennek során azonban nem lehet túllépni a költségvetési tervezet ugyanazon alcímében meghatározott előirányzat egytizenketted részét. (EUMSz. 315. cikk). Ennek kapcsán az EP a 2009. május 7-i állásfoglalásában (45. pont) felhívta a figyelmet arra, hogy az a szabály, amely szerint a Bizottság az Egyeztető Bizottság összehívása után többé nem módosíthatja tervezetét, nem teszi lehetővé a hagyományos őszi kiigazító levél alkalmazását a KAP és annak költségvetési vonzatai terén a naprakésszé tett előirányzatok figyelembe vételére. Az EP megítélése szerint ilyen esetben a legmegfelelőbb eljárás az volna, ha a Bizottság „speciális kiigazító költségvetési” (SKK) tervezetet nyújtana be, amikor a mezőgazdaságra vonatkozó összes adatot véglegesen kidolgozták. Az EP Eljárási Szabályzatának 68. cikke (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR). Lásd még az „Együttdöntés és egyeztetés. Útmutató a Parlament társjogalkotói tevékenységéhez a Lisszaboni Szerződés alapján” dokumentumot (DV/796687HU.doc).

49

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ intézményközi megállapodás is, amely meghatározza az éves költségvetési eljárás alatti együttműködés szabályait (Lásd fentebb a 4.1. bekezdést, és alább az 5.1. bekezdést).

Néhány határozat kizárólag az Európai Parlamentre tartozik. A plenáris ülés már döntött arról, hogy az egyeztető bizottságban a parlamenti küldöttség elnöki tisztét a Költségvetési Bizottság elnöke lássa el, és hogy a küldöttségben e parlamenti bizottság tagjain kívül vegyenek részt a parlamenti szakbizottságok tagjai is, ha a tárgyalások a hatáskörükbe tartozó speciális kérdésről folynak (2009. május 7-i állásfoglalás, 40. pont). Az EP eljárási szabályzatának módosítása egyébként már megtörtént, és az új költségvetési eljárással kiegészítették (196): meghatározták, hogy a küldöttség tagjait a képviselőcsoportok jelölik évente, a Tanács álláspontjáról a Parlamentben tartott szavazás előtt, lehetőség szerint a költségvetési kérdésekben illetékes bizottság és más érintett bizottságok tagjai közül; a küldöttséget az Európai Parlament elnöke irányítja, de e feladatot átruházhatja egy olyan alelnökre, aki költségvetési kérdésekben tapasztalattal rendelkezik, vagy az e kérdésekben illetékes bizottság (COBU) elnökére. Ugyanakkor konkretizálni kell még a képviseletet a strukturális és kohéziós politikák azon bizottságainak az egyeztető bizottságában, amelyeknek nagyobb súlya van a költségvetésben (pl.: AGRI vagy REGI). A belső szervezetre vonatkozó egyéb speciális kérdéseket illetően (pl.: a plenáris ülés mandátumának kiterjedése az egyeztető bizottság parlamenti képviselőire és a tárgyalási szabadság; az egyeztető bizottság titkársága és a Költségvetési Bizottság (COBU) titkársága közötti kapcsolat; az egyeztető bizottság, a COBU és a többi szakbizottság, és a képviselőcsoportok közötti kapcsolatok; a szakbizottságok szerepe a módosítások második, megerősítő szavazásra bocsátásában stb.) figyelembe lehetne venni a jogalkotási szinten szerzett tapasztalatot (197).

4.4. A többéves pénzügyi keret és a költségvetési egységes szerkezetbe foglalása az EUMSz-ben

fegyelem

Az EKSz. 270. cikkét törölték, és a költségvetési fegyelemre vonatkozó rendelkezéseket átvette az EUMSz. új 310. cikkének (4) bekezdése (régi 268. cikk), amely említi a „többéves pénzügyi keretet” is. A Szerződés átveszi, és naprakésszé teszi a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről szóló intézményközi 198 megállapodásban ( ) hatályos többéves pénzügyi tervre vonatkozó intézkedések többségét. Ily módon, a „többéves pénzügyi keret” (TPK) és annak szabályai első ízben szerepelnek az elsődleges jogban, az EUMSz. 312. cikkén keresztül. A Lisszaboni Szerződés rendelkezései megerősítik a meglévő TPK időtartamát (öt év) (EUMSz. 312. cikk. (1) bekezdés), létrehoznak egy különleges jogalkotási eljárást annak a rendeletnek az elfogadására, amely meghatározza az éves hitel plafonösszegeit, és amely a 196

197

198

Az EP Eljárási Szabályzatának 75d. cikke („Költségvetési egyeztetés”) (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULESEP+20091201+0+DOC+PDF+V0//HU&language=HU). Az EP Eljárási Szabályzatának 75d. cikke továbbá úgy rendelkezik, hogy a jogalkotási egyeztetésre vonatkozó 68. és 69. cikket kell alkalmazni a költségvetésre is. Már idézett (187. lábjegyzet): HL C 139., 2006.6.14., 1. o. (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:FR:PDF)

50

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ hatályos intézményközi megállapodás helyébe lép (EUMSz. 312. cikk, (2) bekezdés, valamint formalizálják a többéves közösségi programozás tartalmát, az Unió tevékenységeinek fő területei szerinti kiadási kategóriák alapján (EUMSz. 312. cikk, (3) bekezdés) (199). Ezzel összefüggésben a Szerződés hatálybalépése után el kell kezdeni a tárgyalásokat a költségvetési fegyelem és a pénzügyi terv szabályainak naprakésszé tételére vonatkozó, új rendelet elfogadásáról. Ezt a Parlament és a bizottság a már említett különleges eljárás keretében együtt hagyja majd jóvá. Megjegyzendő, hogy a Tanács egyhangúlag fog határozni erről az új rendeletről, miután az Európai Parlament tagjai többségével jóváhagyta azt. Az EP sajnálta, hogy a Tanács egyhangúlag határoz majd, mivel ez az eljárást igen nehézkessé teszi, és előnyben részesíti a „legkisebb közös nevezőn” alapuló tárgyalásokat (2009. május 7-i állásfoglalás, 8. pont). Következésképpen ösztönözte a Tanácsot azon záradék mielőbbi használatára, amely lehetővé teszi számára, hogy egyhangúlag meghozott döntéssel a minősített többségi szavazáshoz folyamodjon a többéves költségvetési keret elfogadásánál (312. cikk, (2) bekezdés, második albekezdés). Az EP azt is sajnálta, hogy az új rendeletre vonatkozóan csupán jóváhagyási joggal, és nem valódi együttdöntési hatáskörrel rendelkezik (2009. május 7-i állásfoglalás, 9. pont). Egyúttal hangsúlyozta, hogy a Lisszaboni Szerződés előírja az intézmények számára, hogy már az eljárás kezdetekor mindent végre kell hajtaniuk, a végső siker biztosítása érdekében (EUMSz. 312. cikk, (5) bekezdés). Kérte tehát a Tanácsot, hogy álljon rendelkezésre egy strukturált politikai párbeszéd kiépítésére a Parlamenttel, hogy ily módon teljes mértékben figyelembe vegyék a Parlament prioritásait. Végül pedig megjegyzendő az is, hogy az EP 2009. március 25-i (200) és május 7–i (201) állásfoglalásaiban javasolta a 2007 és 2013 közötti időszakra szóló jelenlegi pénzügyi terv meghosszabbítását és átdolgozását 2016-ig, hogy a következő ötéves TKK legkésőbb 2017ben hatályba lépjen. Ily módon a TKK egybeesne az Európai Parlament és a Bizottság mandátumával, és jobban illeszkedne az intézményközi programozási stratégia átfogó logikájába. Ennek kapcsán el kell ismerni, hogy a jelenlegi pénzügyi terv meghosszabbítása nagyon jól jönne egy olyan helyzetben, mint a jelenlegi gazdasági és pénzügyi válság. A hosszabbítás az által, hogy lehetővé tenné a fokozatos visszatérést a stabilitási paktumhoz a 27 tagállam gazdaságának erőteljes fellendítése mellett, kétségkívül könnyebbé tenné az Unió finanszírozásának jövőjéről folytatott vitákat.

199

200

201

A Parlament a 2009. május 7-i T6-0387/2009. állásfoglalásában (50. pont) kérte, hogy a pénzügyi programozás alapja egy „jogalkotási program” vagy „szerződés” legyen, amelyet a Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak a Bizottság mandátuma elején kell elfogadnia (esetleg intézményközi megállapodás formájában) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042¬iceType=null&language=fr). 2009.3.25-i T6-0174/2009 állásfoglalás a 2007-2013 közötti időszakra szóló pénzügyi keret félidős felülvizsgálatáról, H., 7b. és 7c. pont (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608352¬iceType=null&language=fr) A fentebb említett T6-0374/2009. állásfoglalás (11., 13., és 16. pont) és a fentebb említett T6-0387/2009. állásfoglalás (J., 50. és 51. pont) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042¬iceType=null&language=fr).

51

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

52

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________

5.

EPILÓGUS: A LISSZABONI SZERZŐDÉS FOKOZATOS VÉGREHAJTÁSÁRÓL

A Lisszaboni Szerződés valódi fordulópontot jelent az Unió intézményeinek fejlődésében. Bár az új, egységes szerkezetbe foglalt szerződések formális értelemben nem tekinthetők alkotmánynak, materiális értelemben mégis meghatározhatók alkotmányként, a Bíróság hosszú múltra visszatekintő joggyakorlata szerint (EB). A Lisszaboni Szerződés az Európai Parlamentet teljes mértékben elismeri az Unió jogalkotó és költségvetési hatóságának egyik ágaként (EUSz. 14. cikk, (1) bekezdés). Ugyanakkor még vannak betöltendő hézagok az új hatáskörök gyakorlása és a végrehajtandó új eszközök terén. Esetenként a hatásköröket és/vagy az eljárásokat meghatározzák a szerződések, de nem világosan, és így ellentmondásos értelmezések lehetségesek. Más esetekben még kifejezett utalás sincs az új elsődleges jogban, de új parlamenti hatáskörök implicit módon következhetnek a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett együttdöntési szerepből. Az Európai Parlamentnek mint az új szerződés fő kedvezményezettjének tehát minden erejét latba kell majd vetnie a többi intézménnyel szemben új előjogainak teljes elismeréséért. Valójában egy átmeneti időszak közepén vagyunk, ami a jövő szempontjából meghatározó lesz. a) A szabályozás azonnali tétjei Az elkövetkező hónapokban az európai parlamenti képviselőknek a Bizottság több rendeleti javaslatáról kell majd dönteniük, a szerződésből eredő jogi keret kiegészítése céljából: a polgári kezdeményezésről, a komitológia új szabályairól, és főleg az Unió új „pénzügyi alkotmányáról” (202). Ezen a pénzügyi területen akár hat jogalkotási „csomag” is várható:

202 203

a)

A 2010. februárban előterjesztendő első csomag tartalma: a költségvetési rendelet átmeneti módosításai a Lisszaboni szerződés átvételéhez (a KK-k és a NKK-k eltörlése); új átcsoportosítási szabályok, melyekről együttdöntéssel kell határozni; a többéves pénzügyi keretről szóló rendeletre irányuló javaslat, amelyről a Tanács egyhangúlag határoz az EP jóváhagyásával; és a Bizottság költségvetési fegyelemről és a költségvetés kezelésének javításáról szóló, új intézményközi megállapodásra irányuló javaslatai, amelyeket a Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak kell tárgyalni.

b)

A szintén 2010. februárra tervezett második csomag az Unió külügyi szolgálatától szóló javaslatra vonatkozik majd, konzultációban; a hatályos pénzügyi szabályok kiigazítása, együttdöntésben; a köztisztviselői állás betöltésének új szabályai, együttdöntésben; és egy javaslat a költségvetés módosításairól.

c)

A 2010. április végére előterjesztendő harmadik csomag tartalmazza majd a 2011-es költségvetés tervezetét, és a 2007-2013 közötti intézményközi megállapodás értékeléséről szóló javaslatot (203).

Az EP 2009.11.12-i T7-0067/2009. állásfoglalásának C. pontjában használt kifejezés. A 2006. május 17-i intézményközi megállapodás 1. nyilatkozata és 7. cikke alapján.

53

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ d) e)

f)

A 2010. májusra várható ötödik csomag a pénzügyi szabályok hároméves felülvizsgálatára irányuló javaslatot tartalmazza majd. A 2010. júliusban előterjesztendő ötödik csomag a költségvetés felülvizsgálatára vonatkozik majd (204). Végül pedig, a 2011-ben előterjesztendő hatodik csomag tartalmazza majd az új többéves pénzügyi tervre irányuló javaslatot.

Ezzel kapcsolatban figyelembe kell majd venni, hogy ezek a pénzügyi javaslatok valójában egyetlen politikai „csomagot” alkotnak, és ezeket a Parlamentnek koherens módon kell majd vizsgálnia (205). Arra is ügyelni kell majd, hogy a javasolt új eszközök tartalmazzák az Európai Parlament által kért éves költségvetési eljárás során folytatott intézményi együttműködésre vonatkozó szabályokat (206), illetve szükség esetén egy külön intézményközi megállapodással történő kiegészítést. b) Politikai és intézményközi vonatkozások A pénzügyi területen kívül, több más intézményközi megállapodás kíséri majd a jelenlegi átmeneti időszakot. A 2010. februári üléshéten a plenáris ülés állásfoglalást fogadott el a Parlament és a Bizottság közötti keretmegállapodás felülvizsgálatáról, a következő parlamenti ciklusra (207). Ez az Európai Parlamentet a Tanáccsal egyenlő szintre helyezi, és ez az elv magában foglalja egy jogalkotási aktust előkészítő üléseken való részvételt és a dokumentációhoz való hozzáférést (208). Világossá teszi az EUMSz. 225. cikkében meghatározott parlamenti jogalkotási kezdeményezések eljárási vetületeit, és tárgyalásokra kötelezi a Bizottságot a „jobb jogalkotásról” („Better Law-Making”) szóló intézményközi megállapodásról. Az állásfoglalás tartalmaz több olyan intézkedést is, amelyek a Bizottság felelősségét hivatottak növelni. És végül, igazolja az Európai Parlament szerepét a nemzetközi tárgyalásokon. Az állásfoglalás célja, hogy kiindulópont legyen egy sajátos partnerségi folyamat elindításához a Parlament és a Bizottság között. Ezen a Bizottsággal való együttműködési keretmegállapodáson kívül a Parlament felvetette egy politikai megállapodás szükségességét az Európai Tanáccsal, a két intézmény közötti kapcsolatokról (209), valamint az alábbi területekre vonatkozó új intézményközi megállapodásokról: a) a kormányközi konferenciák (KK) szervezésére vonatkozó iránymutatások, mindenekelőtt az Európai Parlament részvételéről, és az átláthatóság kérdéséről (210); b) az EP és a Tanács közötti munkakapcsolatok a KKBP területén, ideértve a bizalmas információk megosztását is; illetve c) az intézményi részvétel egy nemzetközi megállapodás tárgyalásának minden egyes szakaszában (211). Talán ehhez hozzá kellene még adni egy jogalkotási együttműködési megállapodást, amely megvilágítja a döntéshozatali eljárásokat a mezőgazdaság és a halászat területén (3.2. és 3.3. bekezdés).

204 205 206 207 208

209 210 211

A 2006. május 17-i intézményközi megállapodás 3. nyilatkozata alapján. A fentebb említett T7-0067/2009. állásfoglalás 15. pontja. A fentebb említett T7-0067/2009. állásfoglalás C. pontja. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. Az EP 2009.5.7-i T6-0387/2009. állásfoglalásának 8. pontja már tartalmazza (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042¬iceType=null&language=fr). Az EP fentebb említett 2009.5.7-i T6-0387/2009. állásfoglalásának 16. pontja. Az EP fentebb említett 2009.5.7-i T6-0387/2009. állásfoglalásának 10. pontja. Az EP 2009.5.7-i T6-0373/2009. állásfoglalásának 77. és azt követő pontjai.

54

ezt

a

kérést

PE 431.591


____________________________________________________________________________________________ c) Parlamenti kezdeményezés kontra intézményközi tétlenség Mindenképpen megjegyzendő, hogy az intézményekben mélyen gyökerező tétlenségnek többé-kevésbé el kell majd tűnnie az új szerződés alkalmazásával. Ez főként a politika területeire igaz, ahol a konzultációs eljárás helyébe a rendes jogalkotási eljárás lépett (KAP és KHP), és ahol a Parlament jogalkotási hatáskörei bővültek. Ezekben az esetekben a Tanács egyértelműen arra törekszik, hogy egyedül végezze a jogalkotást. A Parlament is szokott szimbolikus módosításokat előterjeszteni a Bizottság javaslataira, de e gyakorlatnak többé nem lesz értelme az új eljárások keretében (jogalkotási vagy költségvetési). Tehát változtatni kell majd néhány parlamenti gyakorlaton, és javítani kell majd a jogalkotási munka minőségét. Azonban párhuzamosan képzelőerőről és kezdeményezők képességről kell majd bizonyságot tenni a parlamenti tevékenységi terület kibővítése érdekében. Van egy friss példa a parlamenti kezdeményezések erejére az intézményi tétlenséggel szemben, a halászat területén. A nemzetközi megállapodások tárgyalási eljárásának valamennyi lépésről azonnali és teljes tájékoztatáshoz való jog alapján, amely az Európai Parlamentet megilleti (EUMSz. 218. cikk, (10) bekezdés) (3.8.1. bekezdés), a Tanács 2010. februárban elismerte az EP Halászati Bizottsága elnökének az EU–Marokkó partnerségi megállapodással foglalkozó vegyesbizottság munkájában való részvételi jogát (Rabat, 2010. február 2. és 3.). Ez nagy eredmény a korábbi helyzethez képest, amikor az EP-nek csak a Tanács által hozott valamennyi határozatról való tájékoztatáshoz volt joga (EKSz. korábbi 310. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése). d) Szervezeti vonatkozások Befejezésül, az Európai Parlament már elvégezte struktúráinak, eljárásainak és munkamódszereinek az új hatáskörökhöz, valamint a Lisszaboni Szerződésből eredő intézményközi együttműködés új követelményeihez való hozzáigazítását. A munkacsoport erre vonatkozó következtetései már az Európai Parlament eljárási szabályzatának reformjához vezettek (212). Ugyanakkor ahogyan a Lisszaboni Szerződés intézményi, jogalkotási és pénzügyi megjelenése kibontakozik, a Parlamentnek meg kell majd erősítenie a parlamenti szolgálatok jogalkotási, támogatási és kutatási képességeit. A Parlament együttdöntési szerepének erősödése a jogalkotás minőségének javulását eredményezi majd, és közvetve a szolgálatok szakosodásához és/vagy szakértővé válásához vezet. Elképzelhető a parlamenti munkákhoz kapcsolódó egységek fokozottabb integrációja is. Elképzelhető akár még a hatáskörök átcsoportosítása is a parlamenti bizottságok között, a politikák (mindenekelőtt a KAP, a regionális politika és a KHP, a strukturális és kohéziós politikák keretében) 2013 utánra tervezett reformjainak mélységétől függően.

212

2009. május 6-i állásfoglalás az Európai Parlament eljárási szabályzatának általános felülvizsgálatáról (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432); és 2009. november 25-i állásfoglalás az Európai Parlament eljárási szabályzatának a Lisszaboni Szerződésnek megfelelő kiigazításáról (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912¬iceType=null&language=fr).

55

PE 431.591

A strukturális és kohéziós politikák a Lisszaboni Szerződés után. Kézikönyv

Recommend Documents