Dr. Horváth M. Tamás
A REGIONÁLIS INTÉZMÉNYRENDSZER KIÉPÍTÉSE MAGYARORSZÁGON: SZERVEZETI REND ÉS MŰKÖDÉS1
1. KIINDULÓPONTOK A régióknak és a regionalizmusnak számos értelmezése van. Közülük a fontosabbakat oly módon tekinthetők át legegyszerűbben, ha megközelítéseik szerint rendezzük őket csoportokba. Eszerint a felfogások és értelmezések következő módon különíthetők el: (a) társadalomföldrajzi elhatárolások (b) közigazgatási határok kijelölése (c) az uniós regionális fejlesztések kereteihez való igazodás (d) igazgatásszervezési racionalizálási törekvések. Az egyes megközelítésmódokat képviselő irányzatok és felfogások lényegét itt csak címszavakban foglaljuk össze. a) A társadalomföldrajzi kutatások a különböző térségek olyan valóságos társadalmi viszonyokon alapuló kapcsolatrendszereit keresik, amelyek kapcsolatokat és térszerkezetet teremtenek települések között, illetve térségszervező erőt jelentenek. Ez a megközelítés témánk szempontjából fontos, hiszen a közigazgatás szervezése csak akkor lehet érdemi, ha a valóságos társadalmi szükségleteken alapul (Magyary—Kiss I. 1939; Bibó, 1975; Beluszky, 1982 és mások). A régiók lehatárolása is úgy célszerű, hogy fontos kapcsolatrendszereket ne metsszenek át a határok, hanem erősítsék a kívánatos kohéziókat. A számos eddig napvilágot látott elhatárolás rámutat az absztrakció szükségességére. Minden térképi vonal meghúzása hangsúlyozottan általánosítás, hiszen a valóságos összefüggések valóban át meg átszövik egymást, ráadásul folyamatosan változó módon. Eszerint az elhatárolások során fokozottan figyelemmel kell lenni a határok átjárhatóságának biztosítására. b) A területi közigazgatás illetékességi területeinek megvonása a térszerkezet alakulásának egyik fontos tényezője. Korántsem az egyetlen, de jelentősége azért feltétlenül kiemelt a területi viszonyokban, tekintve a vonzatokat, amelyekkel aztán maga is hatást gyakorolhat a területi kapcsolatrendszerek alakulásának mikéntjére. Ennek megfelelően a középszintű közigazgatás szerkezete a különböző országokban a legeltérőbb változatok között szóródhat (Horváth Gy., 1998: 301–326). A közigazgatási határok kialakításához figyelembe kell venni az igazgatás sajátos követelményeit. Ezek sok tekintetben ellentmondanak a gazdasági vagy társadalmi szükségletek más megnyilvánulásainak területi vetületeivel. Jó esetben természetesen a közigazgatás maga is közösségi szükségleteket fejez ki és jelenít meg. Szerencsétlen dolog, ha ezáltal elszakad más létező kohéziós erőktől. De a mérnöki pontosságú rátelepítés a felismerni 1
A tanulmány először a Magyar Közigazgatás 2003. évi 5. számában jelent meg.
vélt kapcsolatokra, ha merev, ugyanúgy káros lehet, mert akadályozza a spontán fejlődési folyamatok érvényre jutását. A közigazgatástudományi megközelítések rendre ezt az összefüggést hangsúlyozzák. c) Az Európai Unióhoz való csatlakozás új megvilágításba helyezte a regionalizmus kérdését (Horváth Gy., 1997; Európai, 2002). Az EU második legnagyobb és jelentőségében növekvő forráscsoportját területi alapon osztják el. Másfelől, az éledező regionális intézményekre úgy tekintenek, mint a “nemzetek fölötti” szint majdani igazán megfelelő partnerére, amely majdan biztos hátországot és támogatást adhat a nemzeti érdekeket mindig minden más elébe helyező, szigorúan kormányközi struktúrákkal szemben. Ugyanakkor az EU elvárásai nem terjednek ki a közigazgatás, még kevésbé az államszervezet területi szerkezetének alakítására. Ez a témakör nem része az uniós közös jognak. Már csak azért sem, mert a tagállamok megoldásai jelentősen eltérnek egymástól. E téren valamiféle optimumot meghatározni végképp lehetetlen. Jogharmonizációs kényszer tehát a csatlakozásra váró országokra nézve nincsen. Az egyetlen minimális elvárás leginkább logikailag következtethető ki. A strukturális források elosztásához meg kell teremteni a kapcsolódás technikai lehetőségét. Rendelkezni kell tehát az Unió területi statisztikai rendszeréhez való illeszkedést lehetővé tevő számbavételi struktúrával. A NUTS-rendszer átvétele ennek megfelelően megtörtént, tehát a minimális elvárásoknak való megfelelés megvalósult Magyarország tekintetében. Korábban vitát keltett politikusok és szakemberek között az átvétel szükséges mélysége. Ennek alapján születtek javaslatok a régiók kialakítására és intézményekkel, jogosítványokkal való feltöltésére. Ma már általános meggyőződésnek látszik, hogy önkormányzati rendszert vagy föderális szerkezetet az EU nem vár és nem is várhat el régiós szinten. Lehet ugyan ilyet kialakítani, de nem kötelező. d) A regionalizmus az igazgatásracionalizálási törekvéseknek is célpontja (BendeSzabó–Verebélyi, 2000; Verebélyi, 2001 és mások). A területi államigazgatási szervezetek rendszerét, valamint az önkormányzati igazgatás területi rendszerét a hatékonyság növelésére hivatkozva több hullámban is érintették és érintik ún. korszerűsítési törekvések. A szóban forgó javaslatok abban különböznek a b) pont alatt említett közigazgatási lehatárolási elméletektől, hogy nem a funkcionális szempont dominál érvelésükben, hanem valamilyen egyedi szakracionális szempont, amelyet általánosítanak. Ilyen prioritást nyert szempont lett a területi államigazgatás szervezeti “egységesítése”, amikor a közigazgatási hivatalok hatókörébe igyekezték vonni az önálló szakigazgatási területi hivatalokat, majd a közigazgatási hivatalok regionális szervezésében látták a területi reform fő irányát. Hasonló racionalizálási szempont merült föl a területi önkormányzatok átszabását illetően, amikor a javaslat alapját egyszerűen a méretarányosítás képezte. A regionalizmus kormányzati és közigazgatási operacionalizálása kérdéseinek áttekintő feldolgozása az elmúlt évek során sokoldalúan, monografikusan megtörtént (Pálné, 1999; Hajdú, 2001; Szigeti, 2001; Horváth Gy., 2002; Illés, 2002;) – figyelemmel a fenti szempontok mindegyikére. Kérdés, melyek a hazai közigazgatási rendszert jelenleg leginkább érintő gyakorlati kihívások, és vajon azok igényelnek-e szervezési választ.
2
1.1 Kihívások Az önkormányzati rendszer 1990. évi reformja alapvetően a településeket érintette. Mára megérett a helyzet a középszintű térségi szerepek újraértelmezésére. A helyi közigazgatás reformjának második lépcsőjében a településeket meghaladó területi szintek és az ott célszerűen ellátható közösségi funkciókör megreformálása van soron. Akárcsak 1990-ben, most sem pusztán szervezetalakításról van szó. Az új önkormányzatok létrehozásának együtt kell járnia a közfeladatok, a források, az igazgatási megoldások és gyakorlatok alapvető megújításával (Horváth M. T., 2002) aminek hatása az egész helyi és központi közigazgatásra kiterjed. Az átalakítástól várható előnyöket röviden az alábbi pontokban foglalhatjuk össze. Az Európai Unió integrációs aktivitásának a mezőgazdaságon kívüli másik fontos iránya a területi politika, amelyiknek alapvető célja a strukturális, azaz a társadalmi és gazdasági szerkezeti okokra visszavezethető különbségek csökkentése. Ennek egységei a hazai értelmezés szerinti megyéknél nagyobb egységet átfogó régiók. E politika címzettjeként jobb, ha önkormányzati jogokkal és ehhez mért megfelelő intézményrendszerrel állhatunk fel. Az érdekérvényesítés, a forráselosztásban való részvétel esélyei minden bizonnyal kedvezőbbek ott, ahol választott intézményrendszert építenek ki. A célszerűen integrált középszinttől remélhető a kis kapacitású községi önkormányzatok szolgáltatásszervezési pozíciójának javítása. (Ebben a kistérségi formációk gazdagításának szintén nagy szerepe lehet.) Ugyanakkor a nagytérség egészének versenyképessége is javul, ha létrehozunk a strukturális problémák és esélyek megfogalmazására, kezelésére már alkalmas nagyságrendű szerkezeteket. A központi hatalom ésszerű decentralizációja tovább erősíthető. A közösségi feladatok közül különösen a következő területek jönnek szóba. A hálózati infrastruktúra fejlesztésében, amiben a kormányzat bizonyos mértékben mindig szerepet vállal, a funkciók egy része nagyrégiós léptékében célszerűbben szervezhető. A környezetgazdálkodás, a hálózatos szolgáltatások szervezésének egyes közfeladatai racionálisan idetelepíthetők a túlságosan távoli országos szervektől. Országrészeket ellátó közszolgáltató intézmények (regionális kórházak. közgyűjtemények stb.) működtetése ugyancsak decentralizálható. A helyi önkormányzati rendszer hiányzó erős középszintje létrehozható. A mai megyerendszerből „kilógnak” legnagyobb városaink, amelyek intézményesen nem részei a körülöttük lévő megyének;. megyei joggal felruházva mesterségesen ki vannak szakítva környezetüktől. Budapest pedig hagyományosan külön test közigazgatási szempontból, holott a valóságban ezernyi szállal kötődik a megyehatárokat minden tekintetben átlépő tágas térségeihez. Nagy méretű, erős önkormányzati jogosítványokkal rendelkező régiókkal helyreállítható a területi struktúra célszerűen koordinált integrációja úgy, hogy a települések eddig elért önállósága sem csorbul. A közfeladatok szervezésének egyes reformjai ugyancsak kötődnek az újraértelmezett regionális rendszerhez. Az egészségügy napirendre kerülő átalakítása során például szóba jöhetnek aggregát nagytérségi szerepek. Az ellátásszervezésnek minden kétséget
3
kizáróan vannak csak ilyen léptékben értelmezhető feladatai. Ugyanez a szempont finanszírozási, illetve társadalombiztosítási oldalról is joggal vetődhet föl. 1.2 Prioritások A fenti kihívások önmagukban még nem teremtenek cselekvési kényszert. Vagyis nem fenyeget mélyreható társadalmi válsággal, ha a regionális intézményrendszer kiépítése elmarad. Továbbá, ha van is ilyen szándék, egymással csereszabatos megoldások állnak rendelkezésre. Következésképp, program meghatározásához a reális cselekvési mezőben közigazgatás- és területi hatalompolitikai (ún. szakpolitikai) irányokat kell kitűzni. Ezen és csakis ezen az alapon lehet ebben az összefüggésben szervezési javaslatot megfogalmazni. A fenti szempontokból kiindulva, a közigazgatásra és a közfeladatok ellátásának szervezésére nézve olyan szakmai-politikai prioritások határozandók meg, amikhez rendelkezésre áll a szükséges kormányzati támogatás. Ezeket tekintjük majd a továbbiakban jelen javaslat kiindulópontjaiként. A javaslatot motiváló ezen kormányzati szándék prioritásainak rendszere az alábbiak szerint állítható föl. a) A magyar helyi közigazgatási rendszernek szüksége van településen kívüli, erős önkormányzati szintre. Elsősorban azért, mert vannak olyan nagytérségi feladatok, amelyeket általánosan választott testületek által hozott döntések alapján, decentralizált módon célszerű megoldani. A projekt célja ennek a közigazgatásszervezési megoldásnak az intézményi és eszközrendszeri kereteit megteremteni. b) A települési és a központi szint között a következő középszintek kialakítása és szükség szerinti újraértelmezése valósul meg. A kistérségekben (NUTS-4) erősödnek az integrációs megoldások, a települési önkormányzatok önállóságának megtartása mellett. Megyei szinten (NUTS-3) a jelenlegi választott szerv helyébe intézményirányító feladatokat ellátó testület lép. A régiókban (NUTS-2) a mai területfejlesztési funkción kívül a területi kormányzási feladatok széles köre kerül ellátásra. c) Regionális szinten területi önkormányzatok alapítása szükséges. A regionális önkormányzat általános választásokon választott testület vezetése alatt álló közhatalmi szerv, amelyik saját hatáskörrel és költségvetéssel, azon belül önálló bevételi forrásokkal is rendelkezik. A régiók lehetőség szerint szerepet kapnak az Európai Unió strukturális forrásaiból elnyert támogatások felhasználásában és elosztásában. d) Az önkormányzati rendszer területi szintje perspektivikusan ne kettőződjön meg. A megyei területpolitikai vonzatú hatáskörök mind az önkormányzattól, mind a területfejlesztési tanácstól regionális szintre kerülnek. Más feladatok ellátásának azonban a megye továbbra is kerete lehet. A meglévő identitás kifejezésének feladására sincs szükség, annak védelmét, megőrzését a koncepció szem előtt tartja.
4
e) A regionális hatáskörök másik (nagyobbik) részét a központi kormányzati szintről delegálják. A megfelelő nagyságrendű regionális szervek ugyanis képesek lesznek a mai területi kapacitásokkal nem kezelhető közfeladatok ellátására. Mindehhez szükség van a forrásallokáció egész helyi-területi rendszerének revíziójára. Hasonlóképpen fontos ez alkalomból az önkormányzatiság egészének bizonyos karbantartása. A regionalizálás tehát nem képzelhető el a rendszer változatlan szerkezetének mintegy megfejelésével, hanem csakis komplex reform részeként. f) A regionális reformnak alapvető része a főváros helyzetének, területi szerepének kezelése. Két értelemben is: Egyrészt ebben a léptékben Budapest hagyományos „antipólus-jellege” csökkenthető. Az ország fejnehéz városszerkezetét lassan kiválthatja az országos és a regionális központok közötti harmonikusabb együttműködés. Csökkenthető a vidéki városokkal és általában a vidékkel szembeni kontraszt. A regionális fejlődésnek ez egyik alapvetően előtérbe állítandó folyamata lehet. Másfelől, a főváros saját térségével maga is új intézményes kapcsolati rendbe ágyazódik, aminek közigazgatási eszközrendszer változatos formái alkalmazásában kell kifejeződnie. g) Kifejezett kormányzati igényre a regionalizmus területi kereteire nézve a következő alapváltozattal dolgoztunk: A régiók jelenlegi lehatárolását az átalakítás első szakaszában adottnak vettük. Ez esetben kérdés, mit lehet a jelenlegi határok mellett tenni a regionális intézményrendszer kialakítása érdekében. Meddig mehet el a kormányzati politika, milyen veszélyekkel kell szembenéznie? (Egy későbbi fázisban, a már működő új intézményrendszer keretei között kerülhet majd sor területszervezési értelemben vett regionalizálás eddig elmaradt megalapozására.) h) A program menetrendje szerint a parlamentnek legkésőbb 2005 nyaráig döntési helyzetbe kell kerülnie ahhoz, hogy az esetleges átalakításhoz rendelkezésre álljon a szükséges előkészítési idő. Ez esetben az új területi rendszer a következő ciklus elején működésbe léphet, továbbá az EU következő tervezési időszakának, 2007. január elsejétől kezdődően, már a megreformált területi rendszerrel vághatunk neki. Addig is kérdés, mit lehet már a jelenlegi ciklusban is megtenni, ami elősegítheti a területi intézményrendszer fejlődését2. 2. ÚJ INTÉZMÉNYEK ÉS MŰKÖDÉSÜK 2.1 Képviseleti rendszer A fenti prioritások meghatározzák a következő javaslat határait. Mivel a szakpolitikák megfogalmazásához, mintegy előfeltételként, szükség van a megvalósítás értéktartalmának szakpolitikai cselekvés keretében való fölvállalására, ezeken a 2
Az átmenetre (2006 végéig) szóló intézkedések lehetnek a jövőnek szólóak vagy sürgősségiek. A strukturális alapok fogadó intézményrendszerének kialakítása biztosan nem várhat, hiszen már rögtön a csatlakozás után működnie kell. Ez azonban nem jelenti azt, hogy perspektivikusan is a mai gyorsreagálású – esetleg éppen kialakítás alatt álló – megoldásokra kellene építeni a területi intézményrendszer fejlesztésének stratégiáját. A legjobb megoldás persze az, ha a már napi aktualitású döntések a távlatilag kívánatos megoldásokra figyelemmel, azokat megalapozva és nem keresztezve születnek meg.
5
kereteken belül3 foglalkozunk csak a lehetséges és célszerűnek mutatkozó változatok kijelölésének kérdéseivel. A létrehozni javasolt regionális önkormányzatok képviseleti rendszerét a bevezetendő régió fajtája határozza meg. A főbb típusok az Európai Unió tagországaiban aszerint választhatók el, hogy lényegüket autonómiaként, önkormányzatként vagy területfejlesztési szerepként fogalmazzák meg. Az autonóm formációk a központi vagy szövetségi hatalommal összevetve nyernek értelmet. Az önkormányzati szint jelentősége a területi hatalommegosztás elve alapján határozható meg, mikor is ez az önkormányzat önálló hatalmi ágként működik. A területfejlesztési megoldások egy jellegzetesen térszervező funkció célszerű kereteként jellemezhetők. E megközelítések mentén differenciálva, a következő jellegzetes típusok különíthetők el: 1. autonóm formációk a) szövetségi állam tagállamai b) széles autonómiával felruházott területek 2. önkormányzati formációk a) az önkormányzati rendszer egyik választott szintje b) kisebb önkormányzati egységek társulása 3. területfejlesztési formációk a) területi önkormányzatokból összetevődő fejlesztési egység b) államigazgatási (adminisztratív) egység Az autonóm formáknak a szövetségi államokban van jelentősége (pl. Németország, Ausztria), illetve a másik alesetben, az elsősorban etnikai okok miatt létrejött autonóm területeken (Baszkföld, Katalónia). A második típusban az általánosan választott önkormányzati régió jellegzetes példája – mások mellett – Franciaország, továbbá az átalakuló és csatlakozó országok számottevő köre (Lengyelország, Csehország, Szlovákia), ahol újonnan léptek be az ilyen változatot követőkhöz. Másik alesetben a területi önkormányzatok kötelező társulásaként lett megalakítva a közbenső szint (Finnország). Végül, csak területfejlesztési funkcióra létrehozhatnak az önkormányzati közigazgatási határokat át nem metsző közös kereteket, miként az történt Magyarországon mindezidáig. Ugyanez a megoldás tisztán államigazgatási megoldásként is létrejöhet (Portugália).4 Magyarország esetében, elsősorban közigazgatási és kevésbé államszervezési szempontból megközelítve a kérdést, az önkormányzati formációk közé való átlépés javasolható. E döntés meghozatala után két változat merülhet föl. A-változat: A régiókban közvetlenül választott területi önkormányzatok jönnek létre. A régió választópolgárai egységesen szavaznak, természetesen a megyei jogú városok lakossága is. A középszintű önkormányzat szokásos képviseleti megoldása az egykamarás,
3
A javaslat kidolgozói szempontjából ennek azt kell jelentenie, hogy a megadott prioritások mentén még vállalható a koncepcióalkotás felelőssége. 4 A tipizálásra l. és vö. többek között: Marcou, 2001.
6
közvetlen választásos formula. A választás kézenfekvő formája az arányos, kötött5 (párt-)listás rendszer. A megyék tradicionális képviseletét úgy lehet megőrizni, ha a régió megyénként alakít választókerületeket. Ez esetben a választókerületekre eső mandátumok számaránya képes kifejezni a régiót alkotó megyék lakosságszáma közötti arányokat. B-változat: Annak érdekében, hogy a régió önkormányzatainak területi közösségei is képviseletet nyerjenek, kétkamarás testület jön léte. Az első kamara az A-változatban szereplő. A második kamara a kistérségek, valamint külön a megyei jogú városok egyenlő számú delegáltjaiból áll fel. A megyei jogú város saját kistérségéből nem küldhet további képviselőt, közgyűlése a delegálásban ott nem vesz részt. A delegátusok megválasztása közvetetten történik, azaz a megválasztott képviselőtestületek elektori gyűlésen választják meg delegáltjaikat, akik a kistérség (megyei jogú város) képviseletében tagjai a regionális önkormányzat második kamarájának. A létrehozást illetően külön szólni kell az időpontról, valamint az átmenet kérdéséről. A regionális választásokat fő szabály szerint az önkormányzati választásokkal egyidőben kell megtartani. Elvileg elképzelhető az országgyűlési ciklushoz képest a négyéves helyi terminus eltolása, miként az az egész helyi választási rendszerrel kapcsolatosan különben is időről-időre fölmerül javaslatként. Jelen esetben azonban az Európai Unióhoz való csatlakozás menetrendjére szintén figyelemmel kell lenni. A rendes helyi választások 2006-ban lesznek. Ez kedvező időpont, amennyiben az EU következő költségvetési ciklusa 2007-től kezdődik, tehát az új gazdálkodási időszakban kezdettől az új testületek lehetnek partnerek a regionális politikában. Fölvetődik még a 2004. évi csatlakozásnak, valamint a 2004 júniusi európai parlamenti (EP) választások jelentőségének és hatásának kérdése. Az összefüggés akkor áll meg, ha a régióknak államszervezési és egyértelműen politikai jelentőséget tulajdonítunk. Ebben az esetben ugyanis az európai parlamenti képviselők megválasztásának kerete is ez az egység lehet. Fölmerül továbbá, hogy a magyar parlamenti választásokra ugyancsak érvényes lehet a regionális szervezési elv valamilyen formában. Mindez természetesen nem pusztán technikai kérdés. A régiók politikai jelentősége mind egyik, mind másik esetben, főleg pedig együttes alkalmazás mellett, jelentősen fölértékelődik. Az átmenet idejére fölmerült egy ún. regionális gyűlés létrehozásának igénye, amit a régiókban delegációs elven állítanának föl a legközelebbi választásokig terjedő időbeli hatállyal bezárólag. Ennek a testületi formának a politikai egyeztetések lefolytatása szempontjából lehet jelentősége. Közjogi értelemben vett hatáskörrel, közfeladatok ellátáshoz szükséges költségvetéssel, közhatalommal azonban nyilvánvalóan nem rendelkezhet, ezért ezzel az alakulattal jelen javaslat keretei között nem kell részletesen foglalkoznunk. Megjegyzendő azonban, hogy a testület szerepére, lehetséges jogállására tekintettel a „Regionális Egyeztető Fórum” elnevezés a reálisan biztosítható szerepkört sokkal inkább kifejezné. 5
Választani a pártok (jelölésre jogosult szervezetek) listái között lehet. A szervezeteket megszemélyesítő jelöltek között preferenciákat a választó érvényesen nem tehet, azaz: senkit nem húzhat ki, a sorrendet nem befolyásolhatja, új jelöltet a párt ajánlottjai közül nem írhat be.
7
A megvalósítás politikai nehézsége, amennyiben az önkormányzati törvény, illetve az Alkotmány önkormányzati szabályainak módosítása ugyancsak minősített többséget igényel. Most abból indulunk ki, hogy a következő ciklusra, ez – így vagy úgy – előállhat. Ezért a menetrenddel kapcsolatban azt az előfeltevést tesszük, hogy az önkormányzati reformhoz külön átmenetre nincs szükség, de annak megvalósítása áttolódik az új választási ciklusra. A szakmai és politikai előkészítés ugyanakkor mindenképpen a jelen időszak feladata. 2.2 Szervezeti rendszer A reform nyomán középszinten létrejövő intézményrendszer önkormányzati, regionális fejlesztési, államigazgatási, társulási és társadalmi érdekegyeztetési sajátosságokkal rendelkező szereplőkből áll össze. Választott szervként: (1) regionális önkormányzat, amelynek testületét közvetlenül a választópolgárok választják és szakapparátusként hivatalszervezetet működtet. Az EU-források felhasználásával folytatott regionális fejlesztési feladatok ellátására: (2) az EU követelményeinek megfelelő, regionális fejlesztési operatív programot irányító hatóság, (3) regionális operatív program ellenőrző bizottsága (4) regionális operatív program kifizető hatósága. Államigazgatási hivatali szervként: (5) regionális közigazgatási hivatal területi államigazgatási feladatok ellátására, (6) a központi alárendeltségű területi államigazgatási (ún. dekoncentrált) szervek régióhoz igazított illetékességi körrel, olyan körben, ahol ez célszerű. Önkormányzati társulási formaként: (7) megyénként kötelezően létrehozandó intézményfenntartó testület kiszolgáló hivatali szervezettel, Társadalmi érdekegyeztetés fórumaiként: (8) gazdasági érdekegyeztetés területi tanácsa és regionális civil érdekképviselet. Ezt a változatos intézményrendszert azért kell fölállítani, hogy a reformmal elérni kívánt célokat együttesen érvényesíthessük. A választott önkormányzat regionális megalapításán túl a régiókat közvetlenül megcélzó uniós strukturális támogatási rendszer alkalmazásának követelményeit is ki kell elégíteni. Idetartozik a társadalmi partnerség működése intézményes feltételeinek biztosítása, és ennek megalapozása az érdekegyeztetés területi mechanizmusainak ösztönzését vonja maga után. Az államigazgatási hivatalszervezési racionalizálás pedig a regionális logika szigorúan a hatékonyságra gyakorolható pozitív hatásait igyekszik optimalizálni. Működésük során a fenti intézmények sokoldalú és kölcsönös kapcsolatrendszerbe
8
kerülnek egymással. Így például a regionális önkormányzat maga érvényesíti a kizárólag nemzeti érdekeltségű területfejlesztés térségi politikáját. Ugyanakkor stratégiai és tervezési döntéseket hoz a térségfejlesztés egészére nézve, beleértve az uniós eszközök fölhasználása irányainak meghatározását. Az érdekegyeztetés fórumai, intézményei pedig megalapozzák delegációs képviseletük súlyát a monitoring bizottságban és más testületekben. A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogosítványai az önkormányzati döntések tekintetében, koordinációs szerepköre a dekoncentrált államigazgatási szervek tekintetében ezen a szinten és érvényesül. Összességében tehát a horizontális kapcsolatok fontosságát és gazdagságát nem lehet eléggé hangsúlyozni. A jelenlegi intézmények közül megszűnik a megyei önkormányzat6, a regionális, továbbá a megyei területfejlesztési tanács, mert mindannyiuk feladatait átveszik az új formák, elsősorban a regionális önkormányzat. Ugyancsak szükségtelenné válik a megyei jogú város kategóriája, a cím megváltoztatásának azonban nincs feladatátrendezési vonzata. A megyei közigazgatási hivatalok összevonásra kerülnek. A továbbiakban röviden sorra vesszük a javasolt intézményeket. 2.2.1 Regionális önkormányzat a) Funkciói A regionális önkormányzat feladatai több forrásból állnak össze. Átveszi a megszűnő megyei önkormányzatok területpolitikai feladatait, valamint a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok jelenlegi szerepkörét. Ezen túlmenően, a régió a regionális politika döntéshozatali centruma lesz, azaz az Európai Unió területfejlesztési politikájának érvényesítésében közvetlen – központi áttételek nélküli – partnere. Átadásra kerülnek továbbá a központi kormányzati szintről olyan funkciók, amiket a megyei lépték kicsinysége miatt eddig nem lehetett decentralizálni. Végül, a települési önkormányzatok finanszírozási rendszerében idáig központi kormányzati szinten kezelt feladatok egy részére nézve a megfelelő méretgazdaságossági egység a régió lehet, például a kiegyenlítési politika alkalmazásának legalább bizonyos elemeit illetően. Külön kell szólni az EU strukturális politikájában való szerepről. Sokan túlértékelik az ebben rejlő döntési szabadságfokot. Tekintettel a szabályozás szigorúságára a regionális önkormányzatnak alapvetően a programozásban, valamint a programfinanszírozásban lesz nélkülözhetetlen addicionális szerepe. A programok megvalósítása, az azzal kapcsolatos döntések meghozatala azonban más mechanizmuson keresztül történik. A mi fogalmaink szerint cél- és címzett támogatásokról van szó, ahol önkormányzati mérlegelésre és átcsoportosításra nincs lehetőség. A szabályozottság magas foka miatt pedig a „lazaságból eredő” döntési mozgástérre sem lehet komolyan számítani. b) A képviselet és a végrehajtás viszonya Az új szerepkörnek megfelelően az önkormányzati szint szervezeti felépítése elveire 6
Ez nem jelenti egyben a megye teljes megszüntetését. Még képviselete is megmaradhat, ha a regionális listán megyék szerinti proporcionalitást érvényesítenek.
9
nézve eddig két markáns álláspont fogalmazódott meg. Az egyik szerint alapvetően az önkormányzati törvény rendelkezéseit kell alkalmazni, a megfelelő eltérésekkel. Eszerint a regionális önkormányzat hivatali szervezete egységes, a hatáskörök címzettje a hivatal vezetését, illetve irányítását ellátó tisztségviselő. A másik felfogás „regionális kormányról” beszél, amelynek lényege, hogy törvény által meghatározott hivatalszervezetet7 állítanak föl, az egyes hivatalok élén felelős vezetőkkel. Utóbbiak együttesen testületi felelősséggel rendelkező vezetőszervet alkotnak az elnökkel egyetemben. Az ágazati hivatalvezetőknek saját, elvonhatatlan, jogszabályokban rögzített hatáskörük van: amolyan regionális miniszterek lennének. Ez a megoldás azonban visszalépés lenne az önkormányzati rendszerhez képest. A saját szervezet kialakításának szabadsága ugyanis önkormányzati jog, amelyik összefüggésben áll a központi beavatkozás korlátozásával. Ennek hiányában a régió kevesebb önállósággal rendelkezne, mint a települések szintje. Testületi végrehajtási szerv – a szervezetalakítási szabadság megőrzése mellett – mindazonáltal elképzelhető, reális megoldás. Kérdés azonban, hogy van-e elég nyomós ok az önkormányzati szervezeti szabályozás ilyen típusú megváltoztatására a középszinten. A továbbiakban feltevésünk az eltérést nem engedő korrekció szükségtelensége.8 Viszont elképzelhető, hogy a regionális önkormányzat saját döntése alapján testületi végrehajtó szervet hozzon létre. Továbbá minden további nélkül kialakíthatja a hivatal belső szervezeti egységeit tetszése szerint, akár főhivatalokat is létrehozva. c) A képviselet rendje A választott testület kialakítása tekintetében a képviseleti alternatívából kiinduló két alapváltozatból indulunk ki. A-változat: A regionális önkormányzat általános választásokon megválasztott testülete a regionális közgyűlés. A közgyűlés elnökét tagjai sorából maga választja meg. A polgármesterekhez hasonló közvetlen választását ezen a szinten nem javasoljuk, mivel itt mindenképpen szükség lenne a testületi többséggel azonos hovatartozású vezető megbízására a hatékony működés érdekében. Az elnök munkáját ugyancsak a közgyűlés által, saját tagjai sorából megválasztott alelnökök segítik. A közgyűlés tagjaiból és más szakértőkből bizottságokat hoz létre. Kötelező felállítani pénzügyi bizottságot. A közgyűlés elnöke az általános szabályok szerint, önkormányzati ügyekben irányítja a hivatali szervezetet, beleértve annak vezetőjét. A közgyűlés hivatalát a regionális főjegyző vezeti. A főjegyzőt határozatlan időre a közgyűlés nevezi ki. A hivatal segíti a testületek és a képviselők munkáját. Felel az ülések előkészítéséért, a döntések végrehajtásáért. A közgyűlés meghatározza a hivatal szervezetét és működési 7
Ez a koncepció a régiókban egységesen hét főhivatalt határoz meg: a regionális politikára, a földművelésügyre, az infrastruktúra-hálózatokra, a területfejlesztésre, a szociális ügyekre, a foglalkoztatási és gazdaságszervezési feladatokra, valamint kulturális ügyekre. (Ágh, 2002) 8 A testületi vezetés kérdése nem kulcskérdés, tehát a vázolandó rendszerbe viszonylag könnyen beilleszthető. Ezzel szemben a szervezetalakítási szabadság megőrzése elvileg és a rendszer koherenciája szempontjából mindenképpen alapvető kérdés.
10
rendjét, biztosítja a működés feltételeit. Egyes szakterületek felügyeletére a közgyűlés tagjai sorából tanácsnokot választhat. A regionális önkormányzat a régió kistérségeinek delegáltjaiból konzultatív testületként bizottságot hozhat létre, amelynek hatásköröket adhat szervezeti és működési szabályzata útján. A bizottság átadott pénzeszközökkel rendelkezhet, véleményezési jogköröket kaphat. Egyebekben a regionális önkormányzat működésére vonatkozóan a települési önkormányzatra – elsősorban az önkormányzati törvényben – meghatározott szabályokat kell alkalmazni. Különösen igaz ez az összeférhetetlenségi szabályokra. A regionális reform alkalmából továbbá indokolt lenne az egész rendszerre nézve a döntésből való kizárás eseteinek részletes, az önkormányzati törvényben való szabályozása. A döntésekben való érintettség feltárásának kötelezettsége, az ezzel kapcsolatos ellenőrzés, a mulasztást követő szankciók alkalmazása tekintetében a regionális önkormányzat továbbá kötelezően alkosson etikai szabályzatot, aminek érvényesítése vizsgálat tárgyát képezheti. B-változat: Amennyiben a törvény a regionális önkormányzat testületét kétkamarásként hozza létre, akkor a közvetlenül választott közgyűlés mellett települési (képviseleti) gyűlés jön létre oly módon, hogy a régió kistérségei, valamint külön megyei jogú városai testületeik útján delegálnak képviselőket. A közgyűlés és a települési képviseleti gyűlés hatásköri viszonya fő vonalaiban a következő. A regionális önkormányzat hatásköreit alapvetően a közgyűlés gyakorolja. A települési gyűlés – véleményező és javaslattevő szerepet tölt be. Az önkormányzati törvényben és más törvényekben meghatározott hatáskörök tekintetében azonban egyetértési joga van, azaz hozzájárulása nélkül a közgyűlés nem hozhat döntést. Ilyenek lehetnek mindenekelőtt a regionális területrendezési tervek és a regionális fejlesztési tervek elfogadása, az országos területi tervkoncepciók véleményezése. A közgyűlés dönthet úgy, hogy egyes hatásköreinek gyakorlása során a települési gyűlésnek egyetértései vagy döntési jogot ad (hatáskör-átruházás). A települési gyűlés vezetőjét a közgyűlés és a települési gyűlés együttes ülésen egyszerű többséggel, a delegált küldöttek sorából választja meg. A megválasztott személy a regionális önkormányzat egyik alelnöke lesz. Az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata megalkotásakor, a települési gyűlésre vonatkozó szabályok tekintetében, az érintett testületnek egyetértési joga van. A törvényben, valamint a szervezeti és működési szabályzatban nem szabályozott kérdésekben a települési gyűlés önállóan határozza meg működési szabályait. Törvény a települési gyűlésnek önálló hatáskört adhat. Feladatai ellátásához a települési gyűlés a regionális önkormányzat hivatalának munkájára támaszkodik. A főjegyző felelős mindkét kamara működésének szakmai és hivatali segítésért, kiszolgálásáért. 2.2.2 Regionális fejlesztési operatív programot irányító hatóság a) A magyar régiók, hivatkozással az addig végbevitt önkormányzati átalakulásra, az Európai Unió 2007-től kezdődő következő költségvetési ciklusában önálló lebonyolítói lehetnek a Strukturális Alapokból származó regionális operatív programoknak (ROP).
11
Az EU követelményei szerint erre mindenképpen önálló irányító hatóságot9 kell felállítani.10 E célból, a mai regionális fejlesztési ügynökségek fejlesztési operatív programot menedzselő hatóságként működnek tovább. A jelenlegi perspektívához képest különbség, hogy nem közreműködő hatóságok lesznek, hanem a régió önálló területfejlesztési egységgé válásával a strukturális programok közvetlen lebonyolító szerveivé válnak. A „hatóság” meghaladja az ügynökségek közhasznú társasági jogállását, a regionális önkormányzat közintézeteként való újjáalakítás mellett. Feladata a közgyűlés által meghatározott térségi fejlesztések szervezése, együttműködés a fejlesztésben érdekelt befektetőkkel, vállalkozásokkal, tőketulajdonosokkal. A közgyűlés szervezeti és működési szabályzatában kialakíthat olyan partnerségi eljárásokat és megoldásokat, amik lehetővé teszik a társadalmi és az üzleti élet fejlesztéseiben meghatározó szereplőknek, szervezeteknek a véleménynyilvánítását, érdekkifejezését a térség szempontból fontos beruházási és befektetési feltételek megfelelő alakítása érdekében. A közgyűlés döntése alapján kötelezően, illetve saját elhatározásból létrehozható az irányító hatóság tanácsa, amelyik a gazdasági élet és a társadalmi szervek fejlesztésben érdekelt körének képviselőiből áll, amennyiben a regionális gazdasági, valamint civil érdekképviseleti tanácsok delegálnak küldötteket. Az irányító hatóság tanácsa tanácsadói szerepet tölt be. Tagjai ekként való működésükért díjazásban nem részesülnek. Az irányító hatóság önálló jogi személy. Ügyvezetőjét határozott időre taggyűlése választja. Tekintettel a regionális önkormányzat alapítói pozíciójára, a jelölés érdemben a regionális közgyűlés döntése alapján történik. Az irányító hatóság működésének eredményességi kritériumait közvetve a közgyűlés határozza meg. A munkatársak munkaszerződése tartalmazhat személyes érdekeltségükre vonatkozó rendelkezéseket és megállapodást. A regionális irányító hatóság közreműködő hatóságként részt vehet a többi operatív program (tehát a regionálison kívüliek) lebonyolításának szervezésében. Természetesen erre csak a programok teljesen elkülönített nyilvántartása és kezelése mellett lesz mód. Kérdéses, hogy az irányító hatóság maga nem folytat projekt-menedzselést. Ugyanakkor föltétlenül ellát koordinációs teendőket, és segítséget nyújt a pályázásra jogosultaknak. b) A csatlakozást közvetlenül követő időszakban egy központilag kezelt operatív program lesz, tekintve, hogy a támogatások szempontjából egyelőre az egész ország egyetlen régiónak számít. 2004–2006 között tehát régiószinten az előző alpontban bemutatott szervezési szükségesség nem merül fel. Amennyiben a miniszteriálisan (ill. központilag) kezelt ROP tekintetében fölmerül a közvetítés-közreműködés szükségessége, azt a regionális fejlesztési ügynökségek képesek lesznek ellátni.11 9
Ún. Managing Authority (MA), ami a hazai fogalmak szerint nem „hatóság”. Ebben a rövid pontban a hatóság kifejezést az uniós kategóriáknak való megfeleltetés jelzésére használjuk. Egyébként a MA-t a magyar feltételek között ügynökségként értelmezzük. 10 L. erről a mezőgazdasági alapokból származó pénzek igazgatásával kapcsolatos szervezési munkálatokat, az ezzel kapcsolatos előterjesztéseket; valamint a területfejlesztési elképzeléseket és változatok taglalására: Városkutatás, 2002. 11 Fölmerül a kérdés, hogy az éppen most kialakítás alatt álló, EU-konform (azaz a csatlakozás után közvetlenül elérhető támogatások fogadására alkalmas) területfejlesztési programmenedzselő szervezetrendszer milyensége
12
Azt követően viszont szükség van az önálló szervezetre, mert az a támogatások megítélésének és folyósításának feltétele. Az EU ugyanis szigorúan nyomon akarja követni a támogatások felhasználásának mikéntjét. A regionális irányító hatóság és az önkormányzat közötti funkcionális kapcsolat lényege, hogy az önkormányzat határozza meg a különböző stratégiai tervekben a területi fejlesztés irányait, azokat, amik a régió és környezete fejlődésébe illeszkednek, és ahol a közszféra szerepet kíván (és tud) vállalni a piaci és társadalmi folyamatok alakulásában. A pályázat kidolgozása ennek alapján a közgyűlés döntésének megfelelően feltétlenül a regionális önkormányzati hivatal feladata. Az irányító hatóság és a hivatal között a munkamegosztás tartós, tekintve, hogy a hatóságnak a már megítélt programok bonyolításával kell elsősorban foglalkoznia. Ugyanakkor a regionális önkormányzat hivatalának feltétlenül marad önálló területfejlesztési szervezési feladata, hiszen az önkormányzatnak lesznek saját (nem uniós támogatottságú) programjai. Térségfejlesztési szerepét – az EU-tól függetlenül is – partnerségi alapon szükséges folytatnia. 2.2.3 Regionális operatív program ellenőrző bizottsága A regionális operatív program ellenőrző (ROP monitoring) bizottságának régiónkénti felállítása uniós követelmény akkor, ha a területfejlesztés egysége az ország szintjéről alább száll. A monitoring bizottság testületi szerv, amelynek feladata az uniós szabályok szerint nyomon követni a megítélt programok végrehajtását. Ez elsősorban úgy történik, hogy a pályázati eszközök és források engedélyezett felhasználói rendszeres jelentéstételi kötelezettségüket a bizottság felé teljesítik. A bizottságba tagot delegálnak a programmenedzselés kimenetelében közvetlenül érdekelt területi, kormányzati és közösségi szereplők. Így mindenekelőtt a regionális önkormányzat, a kormány és az EU Bizottsága. Területi önkormányzati oldalon esetleg fölmerülhet a régió kistérségeinek valamilyen képviselete. Ugyancsak szóba jöhet a továbbiakban részletezendő partnerségi szerveződésekből való delegálás. A testület rendszeresen ülésezik. A működés azonban nem állandó, a bizottság maga feladatait ülésein látja el. Rendelkezik ugyanakkor egy kis létszámú titkársággal, amelyik az ügyvitelről, a döntések előkészítéséről és végrehajtásáról folyamatosan gondoskodik. A monitoring bizottság funkcióit alapvetően az uniós szabályok és a pályázatok lebonyolítására vonatkozó elvárások határozzák meg.
mennyiben befolyásolja az itt vázolt stratégiai intézményi berendezkedést. Válasz: viszonylag kevéssé. 2007. január 1jétől ugyanis új helyzetre kell felkészülni. Az ideiglenes állapotot követő szükséges újjászervezés költségeit és fájdalmait jelentősen enyhíti azonban, hogy a szakemberek semmiképpen sem fognak elveszni vagy kikerülni a rendszerből, hiszen mindegyiküknek bőven lesz feladata – legfeljebb a megváltozott körülményeknek megfelelő szervezeti keretek között dolgoznak majd tovább.
13
2.2.4 Regionális operatív program kifizető hatósága A kifizető hatóság az EU szabályainak megfelelő, az irányító hatóságtól elkülönült szervezet. Ellátja a kifizetésekkel kapcsolatos feladatokat. Továbbá végzi a szabálytalanságok kezelésével összefüggésben előírás szerint ellátandó tevékenységeket és eljárásokat.
2.2.5 Regionális közigazgatási hivatal A megyei közigazgatási hivatalok regionális szinten összevonásra kerülnek. A kormányzati tevékenység decentralizálásának célkitűzéséből ez a lépés okszerűen következik. Ehhez nincs szükség kétharmados parlamenti döntésre. A baj csak az, hogy a kilencvenes évtizedben túl gyakran változott a közigazgatási hivatalok szervezeti felállása. Az első ciklus köztársasági megbízotti rendszere régiókra volt kialakítva. A következő időszak megyei hivatalokat hívott életre. A vezetők kiválasztása nem mentes a politikai érdekeltség érvényesítésétől. Noha a hivatalvezetők köztisztviselők, a nekik biztosított helyettes államtitkári jutatási rendszer állandósította pozíciójuk érzékenységét. Ezt mutatta a harmadik ciklus, mikor a vezetői állomány cseréjére ugyancsak sor került. Az újabb átszervezéssel ezért célszerű óvatosan bánni, és erre csak a koncepció egészének érvényesítésével összefüggésben kerüljön sor. Ha pedig nem így történik, akkor legalább a regionalizmusra való hivatkozással kellene tartózkodóan bánni. Önmagában a hivatali átszervezés ugyanis nem visz közelebb valóságos területi igazgatási reformok érvényesüléséhez. A közigazgatási hivatal szerepkörei nem változnak meg. Továbbra is ellátja a települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a hatáskörébe utalt területi államigazgatási ügykörökben eljár, másodfokú hatósági döntéseket hoz az államigazgatási eljárás szabályai szerint, szakmai segítséget nyújt a polgármesteri hivataloknak, a belügyminiszter, illetve a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatok ellátásában vesz részt. A közigazgatási hivatalokat e profiljuk miatt nem célszerű kormányhivataloknak nevezni. Területi kormányzati feladatokat ugyanis a regionális önkormányzatok látnak el. Egyes dekoncentrált államigazgatási feladatok ellátása ugyanakkor átadható a hivataloknak. Hogy ténylegesen melyeket, az a későbbiekben külön vizsgálat tárgyát képezi. Az uniós strukturális támogatási rendszer fogadásával összefüggésben azonban már itt is meg kell említeni a kifizető hatósági feladatokat, amit vagy önállóan, vagy a hivatalszervezetbe integrálva célszerű létrehozni. Ebben az esetben a kifizető hatóság vezetőjét a hivatalvezetőtől független, önálló kötelezettségvállalási és utalványozási jog illeti meg. Felelősségére vonatkozóan külön szabályok irányadóak, melyeknek harmonizálniuk kell az uniós rendelkezésekkel. 2.2.6 Dekoncentrált szervek A központi alárendeltségű területi államigazgatási (dekoncentrált) szervek esetleges
14
átszervezésére nézve ugyanaz mondható, mint az előző pontban. Ez a munka a kilencvenes évek közepén – elvégeztetett. Úgy, ahogy és azért, amiért. Annak a kampánynak az értékelésébe itt nem bocsátkozunk. Egy biztos: hat-hét évenként általában nincs elfogadható ok egy rendszer átszabására. Önkorlátozásra azért van szükség, mert relatíve könnyű lépni. Csupán kormányzati szinten el kell rendelni az átszervezést. A működés színvonalának javulása azonban ettől teljesen független kérdés. Óvakodni célszerű tehát az oly nagyon csábító szervezési formalizmustól. A dekoncentrált szervek regionális közigazgatási hivatalokba való további beolvasztása nem javasolható. Ugyancsak ellenjavallt a területi államigazgatási szervek megyei egységeinek kampányszerű regionalizálása. A szakágazatokat egyenként vizsgálva lehet csak egy-egy átszervezés célirányosságát és megalapozottságát értékelni. A dekoncentrált szervek megszervezésének módja, illetékességi területük fölosztása tehát nincs közvetlen kihatással a regionális államszervezési elvek érvényesítésére. Következésképp, jobb megvárni, meddig sikerül eljutni a nehezebben keresztül vihető kérdésekben. Csak azután szülessenek meg az „egyszerűbb” adminisztratív döntések. Addig, összesen annyit érdemes érvényre juttatni, hogy amennyiben más okból átszervezésre kerül sor egyes hivatalszervezetek területi hálózatában, az lehetőleg a regionális szervezés irányába mutatva – és ne azzal ellentétesen történjen. Mindazonáltal, a munkacsoport tételesen javaslatot tesz (Szigeti, 2003) egyes, dekoncentráltan ellátott államigazgatási feladatok regionális megszervezésére. Ezt a folyamatot elsősorban azzal lehet elősegíteni, ha a kormány az államszervezés regionálizáció irányába való fejlesztése iránti elkötelezettségét és ezzel kapcsolatos prioritásait manifesztté teszi. 2.2.7 Megyei intézményfenntartó testület A közvetlenül önkormányzati érdekeltségű intézmények között a megyei szinten megmaradó intézményfenntartó feladatok szervezeti kerete is megváltozik. Az átalakulás alapja az a körülmény, hogy a megyék működésében eddig is meghatározó volt bizonyos középfokú feladatok intézményi keretek között való ellátása, ami a szóban forgó szolgáltatások eszközigényessége folytán alapvetően fenntartói szerepet jelentett. A megyei önkormányzatok költségvetésében12 jelenleg is a működési kiadások döntő szerepet töltenek be. Meghatározó jelentőségű tétel továbbá a társadalombiztosítástól átvett forrásösszeg. Az Egészségbiztosítási Pénztártól származó transzfer elsősorban a megyei kórház működtetését szolgálja. A funkció alapvetően megmarad megyei szinten, azonban a jelenleginél megfelelőbb szervezeti keretben, olyanban, ami adekvát a feladatok természetével. Eddig a megyei testületi fórumok ambícióival sehogy sem vágott egybe ez a szerepkör. Nem egyszer lekicsinylően gazdasági-műszaki ellátói szerepként aposztrofálták a feladatot. Kétségtelen, területpolitikai döntések ebben a körben kevésbé hozhatók. Nem kétséges azonban, hogy a működtetés körében hozott döntések jelentősége nagy, még ha normál 12
Az 1990-es évek tendenciájára nézve l.: Kozma, 2002
15
körülmények között nem látványos is. A szerepkör szükségessége tehát vitán fölül áll, legfeljebb a frusztrációt kell kiküszöbölni, mégpedig megfelelő motivációval és aspirációval rendelkező delegáltak helyzetbe hozásával. A testület az önkormányzati társulás sajátos formája lesz. A megyei intézményi társulás keretében a megye kistérségei és nagyvárosa(i) társulnak. Az általuk delegált képviselőkből álló testület, a társulási tanács vezetése alatt áll. A társulás törvény erejénél fogva jön létre, kibővítve az eddig rendelkezésre álló társulási formákat. A benne való tagság kiindulásképpen kötelező. A társulás költségvetési hozzájárulás és támogatások alanya lehet. A társulás az intézményirányítás tekintetében biztosítja mindazon feladatok megszervezését, amiket jelenleg a megyei önkormányzat fenntartói körben végez. Azaz, alapvetően a közoktatási, a gyermekvédelmi és a szociális ellátórendszer, valamint az egészségügyi ellátás középfokú és speciális intézményi ellátási szerepkörét fogja át – nem kizárólagos pozícióban. A társulás megalakítása nem érinti a települési önkormányzatok azon jogát, hogy feladatokat e körben átvállaljanak. A társulás léte továbbá nem jelenti azt, hogy a törvényben meghatározott középfokú ellátásszervezés felelőssége ne a regionális önkormányzaté lenne. Eszerint a közszolgáltatások nyújtásához előírt minimumfeltételeinek teljesítése iránt a régió áll helyt. A társulás költségvetését a közgyűlés állapítja meg. A társulás munkáját kis létszámú hivatalszervezet segítségével végzi, amelynek kialakításáról és működtetéséről maga dönt. A megyei kórház fenntartásával kapcsolatos igazgatási tevékenységek telepítése – a nagyságrend miatt – némiképp speciális. Ezt a kérdést a leendő egészségügyi ellátásszervezési reformmal összefüggésben kell kezelni. A regionális logikából adódóan a feladatot célszerű lenne régiókhoz telepíteni. Azon a szinten ugyanis átfogóbb ellátásszervezési döntéseket lehet hozni. Például, nem csupán egyetlen középfokú kórházrendelőintézet van, hanem több. Ezért sokkal érdemibb módon lehet a kapacitások hasznosításának optimális és célszerű módjáról rendelkezni. Ezen túlmenően ugyancsak fölmerül a regionális kórházak és kórházi ellátások teljes körének az önkormányzati régiók kezelésébe adása, tekintve, hogy a szolgáltatásnyújtási és a területi igazgatási kapacitások nagyságrendje ezen a szinten már összhangba hozható. A regionális szervezési elv egyébként önmagában az egészségügy ágazati elképzelései között is szerepel. Amennyiben nemzeti egészségügyi szolgálat, illetve átfogó egészségbiztosítási reform merülne föl, a regionális elvet, önkormányzati szerepkör nélkül is célszerű erősíteni. Mindenesetre kiindulásképpen, az egészségügyi reformig, javasolható a mai megyei kórházak regionális önkormányzati felügyelet alá helyezése, valamint egyes további regionális kórházak minisztériumi fennhatóság alóli kivonása és átadása az új közigazgatási szintnek. 2.2.8 Az érdekegyeztetés regionális fórumai A közszerveződések és a magánszektor közötti partnerség intézményeinek kialakítását a
16
koncepció eltérő módon képzeli el a területfejlesztés hazai rendszerében történt eddigi, nem különösebben sikeres próbálkozásokhoz képest. Nem egyetlen, delegálási elven fölállított testülettel13 próbáljuk „letudni” a feladatot, hanem egy mechanizmust próbálunk életre kelteni. A régiókban létre kell hozni két társadalmi-gazdasági partnerségi fórumot. a) Közülük az egyik a regionális gazdasági tanács14, amelyik a munkáltatók, munkavállalók és a regionális önkormányzat háromoldalú szerve. Működési sajátosságait leginkább az Országos Érdekegyeztető Tanácséhoz lehet hasonlítani. A működés tartalmát illetően pedig a jelenlegi megyei és fővárosi munkaügyi tanácsok feladataival való rokonság mutatható ki. A munka világában már viszonylag kiérlelt mechanizmusokat lehet tehát alapul venni. Továbbá, mivel a munkahelyteremtés, munkaerő-gazdálkodás alap vető összefüggésben áll a regionális fejlesztés stratégiájával, az önkormányzat regionális szintje kézenfekvő partner lehet a funkcióellátásban. A-változat: A regionális gazdasági tanácsot a megyei, fővárosi munkaügyi tanácsok bázisán, azok regionális szintű átszervezésével kell megvalósítani. Az önkormányzati partner szerepébe automatikusan a regionális önkormányzat kerül. A regionális fejlesztési kérdésekben való állásfoglalás feladata hozzáadódik a munkaügyi tanácsok eddigi szerepköréhez. B-változat: A munkaügyi tanácsok és központok szervezet- és funkciórendszerének érintetlenül hagyásával alakulnak meg a regionális érdekegyeztetés fórumai. Ebben az esetben a regionális szerepek hangsúlyosabbak. Ugyanakkor a saját eszközök mértéke csekélyebb. A tiszta érdekképviseleti szerep minden résztvevő oldaláról kizárólagos e megoldás választása mellett. A regionális gazdasági tanács részt vesz a regionális önkormányzat stratégiaalkotó tevékenységében. Kötelező véleményét kikérni a régió területfejlesztési tervének elfogadásához, a regionális területrendezési terv megalkotásához. Tekintettel arra, hogy a strukturális alapokat célzó pályázatok ezekre az alapvető dokumentumokra épülnek, a térségfejlesztés eszközrendszerének felhasználására nézve alapvető gyakorlati jelentősége van ennek a beleszólási lehetőségnek. A regionális önkormányzat szempontjából az egyeztetés fontosságát az elengedhetetlenül szükséges addicionális források biztosításának kötelezettsége motiválja. A tanács részt vesz az eddig leírtak szerint számos további regionális intézmény munkájában. Így képviselőt küld a ROP menedzselő hatóság mellett felállítandó tanácsba, részt vesz a monitoring bizottságban. Meghatározott hatásköreit az önkormányzat testülete csak a tanács véleményének kikérésével gyakorolhatja. De mindennél fontosabb, hogy a sikeres területfejlesztési pályázáshoz a két testület erőteljes együttműködésre, és egyenként is hatékony belső egyeztetésre ösztönzött. 13
Amilyen kezdetben a területfejlesztési tanács volt, hogy aztán átadja helyét egy kevés felhatalmazással bíró, átláthatatlan szakmai és hivatali kompetenciájú interminiszteriális testületi formának. 14 Ilyen típusú javaslatot fogalmazott meg Bruszt László, valamint Győrffy Gábor.
17
b) A második érdekegyeztető testület a regionális civil érdekképviselet15 vagy annak a közhasznú tevékenységeket folytató szervezetek tagozata. Ebben a nonprofit, azaz tevékenységük eredményét nem saját haszonszerzésre fölhasználó, alapvetően közhasznú tevékenységet folytató szerveződések képviseltetik magukat. Szerepük a közfeladat-ellátás összefüggésében elősorban a humán szolgáltatások körében jelentős. Értelemszerűen kisebb súlya van szerepüket illetően az addicionalitás elvárásának, bár azért teljesen ezt kizárni sem célszerű. Ugyanakkor véleményalkotásra, szerepvállalásra éppen területi összefüggésben, méltán tarthatnak igényt. A regionális civil érdekképviselet jogosítványait természetesen szűkebben kell megvonni. Ugyanakkor képviseletüket, legalábbis a véleményezési jog szintjén biztosítani kell a megyei intézményfenntartó társulások társulási tanácsai működése során.
3. A REGIONÁLIS ÖNKORMÁNYZAT FŐ FUNKCIÓI A regionális önkormányzat funkcióinak meghatározása azért szükséges, mert ehhez képest lehet feladatokkal, forrásokkal és hatáskörökkel föltölteni a kialakítani kívánt struktúrákat. Az új területi szint szerepköre meghatározott, nem olvasztja magába a települési önkormányzati felelősséget. Ugyanakkor rendeletalkotási joggal rendelkezik. A regionális önkormányzat hatáskörében alkotott rendeletével nem lehetnek ellentétesek a települési önkormányzat rendeletei. Tartalmi szempontból három fő szerepkört különíthetünk el: a térségszervezői, a közszolgáltatás-szervezési, valamint az önkormányzat-politikai és –stratégiai szerepkört. a) Térségszervezői szerepkörében a regionális önkormányzat különösen ─ a régióra területrendezési tervet készít és fogad el, ─ a régióra területfejlesztési tervet készít és fogad el, beleértve a megvalósítás forrás- és eszközrendszerének tervezését, ─ a régión belül meghatározott szintig települések között kiegyenlítő és fölzárkóztató funkciót lát el, az elmaradott térségeket támogatja normatív mechanizmusokon keresztül, illeszkedve az országos szabályozás keretei közé, ─ területfejlesztési támogatási rendszert működtet az országos szabályozórendszerrel összhangban, az abban meghatározott keretek között (a területfejlesztési tanácsok által ma gyakorolt körben), ─ az európai uniós támogatások fölhasználásával kapcsolatban mindenekelőtt programoz, társfinanszírozást folytat, elősegíti az addicionális források föltárását és bevonását a térségi fejlődés elősegítése érdekében, továbbá részt vesz a fölhasználás ellenőrzésében, ─ helyi gazdaságfejlesztési stratégiákat alakít ki és támogat, elsősorban a mikro-, a kis- és középvállalkozásokat megcélozva, 15
Jellegében némileg rokonítható ezzel Győrffy Gábor Regionális Szellemi-kulturális Fórumra tett javaslata.
18
─ részt vesz a kormányzati foglalkoztatáspolitika megvalósításában a regionális kezelést igénylő területeken, ─ humánszolgáltatási ágazatokban fejlesztési koncepciót és tervet készít a régióra (jelenleg a közoktatási fejlesztési terv vonatkozásában van ilyen jogszabályi alap a megyékre nézve). b) A közszolgáltatások térségi szervezése körében mindenekelőtt olyan feladatokat szervez a régió önkormányzata, amik méretüknél fogva nagyobb lakossági kör ellátását biztosítják. Mindenekelőtt idetartoznak az olyan létesítmények, amiknek kihatásai a városok, illetve a kistérségek határait (sok tekintetben a mai megyékét is) átlépik: ─ a hulladékelhelyezés és –kezelés regionális problémái (jelenleg központi szinten), ─ vízbázis-védelem, ─ térségi szennyvízelvezető és –kezelő rendszerek megvalósítása ─ általában részt vesz a regionális környezetvédelmi tervezésben, a környezethasználat tervezésében, koordinálásában és stratégiai fejlesztésében ─ a hálózatos közüzemi szolgáltatások tekintetében egyes gazdasági regulációs funkciók gyakorlása (ún. szabályozó hatóságként). Másfelől idesorolhatók azok az intézmények, amik méretüknél fogva nem tartozhattak az önkormányzati fenntartói körbe, illetve a megyék számára túl nagy falatnak bizonyultak: ─ regionális kórházak fenntartása, ─ a jelenlegi megyei kórházak fenntartása. Meglehet ez a szerepkör átmeneti, ha az egészségügyi ellátás-szervezési reformirányai kialakulnak, a területi önkormányzati szerep akár kérdésessé is válhat. A régióegységnek azonban akkor is lesz szerepe, miként azt a jelenlegi szervezési lépések mutatják. A megyei kórházak mintájára ugyancsak regionális szintre kerülnek azok az intézményi formában szervezett feladatok, amelyeknek a megyékben egy intézmény felel meg, mivel a fenntartói döntéseket többes szereplőre nézve célszerűbben lehet meghozni. Ilyenek alapvetően ─ egyes speciális szolgáltatásokat nyújtó intézmények. Ugyanakkor a jelenlegi megyei jogú városok kezelésében lévő, a megye egészére vagy nagy részére kiterjedő szolgáltatást nyújtó intézmények fenntartója változatlanul a város maradhat.
19
A jelzett intézményi körben tehát, főszabály szerint, a megyei intézményfenntartó társulásoknak nem lesz külön szerepük. c) A regionális önkormányzatnak stratégiai szerepe a közfeladatok ellátása megszervezésének fejlesztése tekintetében is lesz. Ezeket az irányokat a magasabb szintű politikai legitimáció hátterével érvényesíti. Másfelől a szabályozórendszeri eszközöknek is szerepel lesz ezek érvényre juttatásában. Egyrészt úgy, hogy a központi szabályozók, az EU prioritásai ezeket a célokat ismerik el és ösztönzik mindenek előtt. Másfelől, saját kiegészítőleges szabályozási kapacitásaival a régiós intézmények maguk is ezeket közvetítik tovább, a települési önkormányzatok irányába. Ilyen, nem egyszerűen a fejlesztéssel kapcsolatos stratégiai irányok a következők: ─ a városi térségek és a kistérségek kohéziójának elősegítése, ─ a közszolgáltatások szervezése modernizációjának ösztönzése, ─ a támogatási és ösztönzési rendszerek átláthatóságáért való küzdelem, ─ régiómarketing és nemzetközi kapcsolatépítés. A finanszírozási rendszer, a fejlesztési mechanizmusok, az EU támogatási rendszere egyaránt garantálják, hogy a régió szabályozási szerepe a legkevésbé se váljék hierarchikus újraelosztási funkcióvá. Vitakérdés, hogy a régió intézményrendszere kaphat-e gazdaságpolitikai szerepet. Egyes javaslatok szerint foglalkoztatáspolitikai, továbbá agrártámogatási pozíciókat is erre a szintre lehet telepíteni. Tekintve mindkét terület saját forrásainak jelentőségét, érdemi kérdésről van szó. Kérdéses azonban, hogy a feladatok ellátásának hatékonysága szempontjából nézve, célszerű-e ezeket az eszközöket fölparcellázni. Ha a régiók közreműködhetnek is ezen források egy részének fölhasználásában, amennyiben uniós pénzekről van szó, testületi döntési hatáskör nem jön szóba, hiszen itt stratégiákat legalább is nemzeti szinten kell megfogalmazni. Az agrárium és a foglalkoztatáspolitika alakításának helye a modern szabályozási-regulációs fölfogások szerint legalább kormányzati szinten van, de sok tekintetben nemzetközi integrációs keretek között találhatjuk az alapvető politikák meghatározásának fórumát. Mindez nem jelenti azt, hogy a régió testülete ne fogalmazhatná meg, és meghatározott körben ne érvényesíthetné akaratát ezeken a területeken, miként arra a fenti felsorolásban utalás történt, de átfogó funkcióként idetelepíteni e szakpolitikák vitelét – irreális lenne.
4. A KÖZPONTI RÉGIÓ KÜLÖN SZABÁLYAI A központi régió tekintetében az előkészítő munkával kapcsolatosan megfogalmazott kiindulópont, hogy alapállapotban ne változzon a mai regionális beosztás. Ezért a regionális önkormányzat rendszerét a mai központi régióra kell ráépítenünk. Mindennél igazabb azonban itt az a kiindulópont, amelyik szerint a régiók területi kialakításának új rendszerére mindenképpen szükség lenne. E lépés kezdeményezésére azonban a
20
kormányzat jelenleg nem lát lehetőséget. Ezért a jelenlegi központi régió területi kereteivel számolva, az intézményrendszerre nézve az alapvető szabályokat az alábbi eltérésekkel kell alkalmazni. a) A fenti kiindulópont mellett is állást kell foglalni a következő alternatíva tekintetében. A-változat A regionális önkormányzat létrejötte alapvetően nem érinti a fővárosi és a kerületi önkormányzatok létét – szerepkörük azonban változhat. Ez azt jelenti, hogy a fővárosban háromszintű önkormányzati rendszer lesz. Pest megyében viszont az általános szabályok érvényesülnek. Ebből következően a regionális önkormányzatnak eltérő feladatokat kell ellátnia a központi régió központja és övezeti része tekintetében. B-változat A radikálisabb változás szakmailag teljesen indokolt lenne, azonban politikailag újabb „frontokat” kell nyitni hozzá. Eszerint a kerületi önkormányzatok megszűnnek, de legalábbis a belső kerületek elvesztik önállóságukat. Az utóbbi esetben a külső kerületek részben vagy teljesen önállósodhatnak. b) A központi régió önkormányzata mindenképpen kétkamarás. Oly módon, hogy a régió közgyűlése két tagozatból áll. A fővárosi tagozatba a főváros választópolgárai, arányos rendszerben listán választanak tagokat (a fővárosi közgyűlés megválasztásának módjával azonosan). A központi régió területi tagozatát pedig a jelenlegi Pest megye választói választják arányos, listás rendszerben, egyetlen listán. A két tagozat létszáma egyenlő. A két tagozat a közgyűlés együttes ülésén gyakorolja hatásköreit. Jogállásuk egyenlő, feladataik azonban eltérhetnek. Törvény a tagozatoknak külön-külön is megállapíthat hatásköröket. c) A regionális önkormányzat létrehozásával összefüggésben hatáskör-rendezésre is sor kerül. A fővárosi önkormányzat jelenlegi egyes feladat- és hatáskörei átkerülnek a regionális közgyűléshez, továbbá olyan új feladatok kerülnek megállapításra, amelyek a főváros és a térség egységességét fejezik ki. Így a közlekedés, közmű-ellátás, környezetgazdálkodás és természetvédelem területén a fővárost és a térséget vagy annak részét egységesen érintő közfeladatok ellátása, illetve közszolgáltatások megszervezése, valamint az ezeket közvetlenül érintő egyéb szerepkörök ellátása a fővárosi közgyűlés feladatköréből akkor is kikerül, ha eddig e feladatokat saját területe vonatkozásában ellátta. A fővárosi közgyűlés feladatkörében azok a feladatok maradnak, amik kizárólag két vagy több kerület és csakis kerületek területét érintik. Az eddigi Pest megyei saját feladatok, amiknek ellátása valójában a fővárost is közvetlenül érintette, „automatikusan” (az általános szabályok szerint) átkerülnek regionális szintre, például az ivóvíz-bázis védelme, a kommunális hulladék elhelyezése. A központi régió önkormányzatának jelentőségét kiemeli, hogy a térségre egységesen érvényesíthet környezetgazdálkodási, foglalkoztatáspolitika, közlekedésszervezési politikát. A nagyvárosra és tágabb környezetére kiterjedően megfogalmaz, érvényesít katasztrófavédelmi és -megelőzési stratégiát, továbbá nagytérségi szintű ellátásszervezési döntéseket hoz. d) A nagyváros és a régió fővárosi tagozata (illetve maga a régió) együttélése miatt a fővárosi szint maihoz képest való gyengítése csak akkor szükséges, ha egyébként Budapest önkormányzati berendezkedését változatlannak tekintjük. Amennyiben
21
vállalható más problémák újrarendezése, természetesen joggal vetődik föl a kerületi szerepkörök csökkentésének kérdése. Ebben az esetben a fővárosi súly – a kerületek rovására – megmaradhat. A hatáskörrendezés pozícionális következményeit tekintve a fenti alternatíva függvényében a következő változatokkal számolhatunk: (A-változat esetén) a fővárosi szintről feladat- és hatásköröket kell átadni a regionális önkormányzatnak, a budapesti önkormányzatok rendszerének alapvető változatlanul hagyása mellett; (B-változat esetén) a regionális önkormányzathoz való hatáskör-átirányítás mellett a főváros súlya azzal marad nagyjából változatlan, hogy megszűnnek az önálló kerületi önkormányzatok. e) A központi régió önkormányzata két tagozatának együttes döntése mindenképpen külön eljárási szabályozást igényel. Ennek lényege, hogy a legfontosabb közös ügyek esetében a tagozatoknak egyetértési joga van. Ilyen kérdések mindenekelőtt a következők: a regionális költségvetés elfogadása, területrendezési terv elfogadása, a fővárosi, illetve övezeti (a mai Pest megye) településszerkezeti terv területi kihatású részeinek megállapítása, fővárosi, illetve övezeti településfejlesztési koncepció és program területi kihatású részeinek meghatározása. Ha az egyetértési jog gyakorlása miatt döntésképtelenség áll elő, akkor a testület együttes ülést tart, ahol a tagozati állásfoglalást már nem veszik figyelembe. Az ekkor előálló esetleges szavazategyenlőség esetén az általános szabályok szerint, az önkormányzat elnökének szavazata dönt. A fővárosi közgyűlés jelenlegi hatáskörei közül a regionális önkormányzatnak átadhatók részletezőbb meghatározása a további munka egyik feladata. A megmaradó határozatlan jogfogalmak értelmezésére külön eljárás szolgál majd. Így például a főváros határain kívüli, ún. területi (térségi) kihatás megítélése fölötti vita esetén a közigazgatási hivatal által adott vélemény ismeretében, határidővel az ítélőtábla döntene. f) A központi régió önkormányzatának egységes hivatala van. Megyei intézményfenntartó testület csak Pest megyére kiterjedő illetékességgel működik. A közigazgatási hivatal az általános rend szerint egységes. A társadalmi-gazdasági érdekegyeztetés fórumai külön-külön jönnek létre a fővárosban és az övezetben. A továbbiakban az együttműködés kereteiről, szervezeti megoldásáról maguk döntenek. A uniós programok (ROP) irányító hatósága viszont nem feltétlenül kerül fölállításra. Csakis abban az esetben, ha regionális programok a központi régióban is működnek. Ha ezek érdemben csak övezeti kihatásúak, akkor működési körük is odakorlátozódik, a testületi jogköröket pedig az övezeti tagozat gyakorolja. Ha a főváros kimarad a strukturális alapok kedvezményezett térségei közül16, akkor különösen a többi operatív programból kárpótolhatja magát, amelyek közül nem egynek nyilván értelemszerűen előnyeit élvezheti. Így a környezetvédelem és infrastruktúrafejlesztés, a gazdasági versenyképesség növelése minden bizonnyal nagyvárosi szinten elérhető prioritások. E programok irányítása ugyan központi kormányzati szinten történik, közreműködő hatóságot azonban föl lehet állítani, amiben a fővárosi önkormányzatnak a régióknál említettekhez hasonló szerepköre lehet. 16
Az 1. célkitűzés kedvezményezettjeiből való kimaradás esetén esetleg még szóba jöhet a 2. célkitűzés szerinti pályázás. A központi régió egésze minden bizonnyal osztja a főváros sorsát mindkét esetben.
22
A fővárosi szabályozás fenti sarkpontok alapján való kidolgozása fölvet további kérdéseket. Először is, az országban egyedülálló módon a fővárosban háromszintű önkormányzat jön létre. Ez valóban így lesz, amennyiben radikálisabb nagyvárosi reformmal nem kapcsolódik össze a változás. Tekintettel Budapest Magyarországon egyedülálló nagyságrendjére az ilyen sajátosság léte még elviselhetőnek látszik.
4. EGYES MEGVALÓSÍTHATÓSÁGI KÉRDÉSEK a) Az új regionális szervezeti intézmények optimális esetben különböző időpontokban kezdhetik meg működésüket. Az önkormányzat, a megyei intézményfenntartó társulás, a regionális közigazgatási hivatal a következő helyi választások után alakulhat meg, 2006 folyamán. A ROP menedzselő hatóság és az ellenőrző bizottság 2007. elejétől kezdheti meg működését, az EU új költségvetési ciklusában. Az érdekegyeztető fórumok felállításának előkészületei viszont akár 2004-től megkezdődhetnek. A központi alárendeltségű területi államigazgatási szervek átszervezése kormányhatáskörben elvileg bármikor megkezdhető. Ebben azonban nem indokolt kapkodni, a kampányok hatása pedig kifejezetten káros. Egyenként, ahol indokolt, ott célszerű csak a stratégiába illeszkedő átalakításokat elindítani. Feladatok a rendszerből nem tűnnek el. Inkább újak jelentkeznek bizonyos körben, továbbá a központi szintről átadásra kerülő feladatok (és a hozzájuk tartozó források) jelentkeznek többletként az önkormányzati rendszerben. Ebből következően minden kialakítandó új intézménynek megvan vagy megvannak a maguk szervezeti előzményei. A köztisztviselőknek és más alkalmazottaknak kivétel nélkül van helyük az új struktúrában, legtöbbjüknek akár ugyanabban a feladatkörben. Ugyanakkor nem feltétlenül ugyanazzal a felfogással és munkamódszerrel kell folytatniuk hivatali tevékenységüket, hiszen többségében más típusú szervezetek alakulnak meg. A változásnak éppen ezen a ponton van az értelme. Nagyobb volumenű bővítésre a regionális fejlesztési feladatok szervezésében lesz szükség. Kevesebb a középszintű önkormányzati képviselők száma lesz, ami (esetleg Budapesten kívül) a megyei politikai eliteket érinti. Viszont a regionális testületi tagok identitása jelentősen megerősödik. Egyébként képviseleti munkára szükség lesz a megyei intézményfenntartó társulások tanácsaiban. Ez azonban megint csak az eddigitől eltérő szemléletet és felfogást követel a tagoktól, következésképp a mai megyei közgyűlési képviselői állományból való „konvertálás” nem feltétlenül magától értetődő megoldás. A tárgyi feltételeket illetően megint abból indulhatunk ki, hogy feladatok nem tűntek el és meghatározott pontokon szaporodnak csak meg. A regionális intézményeket nem szükséges egyetlen centrumba szervezni, még akkor sem, ha a régió székhelye történetesen ki lesz jelölve. Egyidejűleg gátat kell vetni a működésképtelenséget előidézni képes partikuláris alkuknak, amilyen a székhelyek vagy vezetők évenkénti
23
rotálása, az eszközök és források megegyezéses séma szerinti felosztása stb. Viszont minden további nélkül belefér a rendszerbe adott szervezet több kirendeltségének léte, tehát fő szabály szerint nincs szükség a szervezeti összevonások miatt ingatlanberuházási koncepció megvalósítására is. Figyelemmel az elektronikus kormányzás lehetőségeire, a távolságok egyre jobban legyőzhetők a hivatali munkában is. Mindenesetre elvi kérdés, hogy az integrációk ne eredményezzenek összevonásokat. Gyakorlatban és átvitt értelemben is a helyek kapcsolatrendszere legyen intenzívebb, és ne regionális centralizáció valósuljon meg. Ezért a többletköltségek inkább az elérés támogatására fordítódjanak, legyen az utazási térítés vagy internet-hozzáférés, mintsem átköltözések ösztönzésére. A regionális elvvel szorosan összefüggően az alközpontok közötti megközelítés könnyítése lehet ennek hosszabb távú feltétele, ami az utak, közlekedés, telekommunikáció fejlesztési prioritásának előtérbe állítását követeli. b) Tekintettel arra, hogy az új intézmények mellett megszűnők is lesznek, bizonyos megtakarítások ugyancsak jelentkeznek az átszervezés során. Ennél jóval nagyobb horderejű kérdés a regionális feladatok ellátása tekintetében a források összes tömegének prognosztizálása. Növekményre lehet számítani a központi költségvetésből, az átvett feladatok forrásigényére vonatkozóan. Másik forrás az uniós strukturális támogatásokból való részesedés, amit persze pályázatok útján el is kell nyerni. Mindkettőnek van azonban „szépséghibája”. A központi költségvetésből átkerülő említett forrásoknak feladatvonzata is van. Az uniós eszközök pedig nem oldódnak fel automatikusan az összes forrás között. Tehát az önkormányzati rendszer egészének anyagi feszültségeit ezen a réven aligha lehet számottevően enyhíteni. Miből pedig következik, hogy a finanszírozási reform forrásteremtési kérdései azért jórészt a regionális problematikán kívül keresendők. Ha csak a forrás-hozzáadási képességet nem vesszük elő, aminek erősítése és ösztönzése nem kecsegtet egyik napról a másikra elérhető eredménnyel. Az itt javasolt intézményrendszer egyes elemei, mindenekelőtt a közszféra és a magánszektor partnerségi együttműködésének elősegítésével ezt a lehetséges perspektívát próbálják reálissá tenni. Ugyanezt célozzák a munkacsoport kidolgozás alatt álló résztanulmányai, amelyek a regionalizmust nem egyszerűen átszervezési feladványként fogják föl, hanem olyan igazgatásszervezési szemléleti átalakulásnak, ami a társadalmi folyamatok szerves része.
5. EGYÉB SZABÁLYOK A térségi fejlesztési tanács intézménye átalakul a regionális önkormányzatok társulásává. A jelenlegi szabályozás tartalma azonban változatlan maradhat, amennyiben a társulásra nézve törvény kötelező szabályokat állapíthat meg. A Balaton tekintetében a törvény régiók közötti kötelező társulást írjon elő. Eszerint a Balaton Fejlesztési Tanács szerepei lényegében változatlanul maradhatnak, csupán meg
24
kell alakítani a társulást. Általában véve, a térségek tekintetében a területrendezési koncepciót és tervet a továbbiakban már nem szükséges az Országgyűlésnek elfogadnia. Megfelelő jogforrási szint az érintett regionális önkormányzatok együttes rendelete, amit külön-külön tartott rendes ülésen egyenként és egybehangzóan fogadnak el. A testületek döntése alapján e célból együttes ülést is tarthatnak, azonban ekkor is külön-külön kel számításba venni az elfogadás feltételeit. A regionális önkormányzatok egymással, továbbá határ menti régiókkal együttműködnek. Társulásokat alakítanak, közös programokban vesznek részt, kölcsönös érdekeltségű területeiket együttesen fejlesztik, a közösen működtethető közfeladatok és közszolgáltatások szervezésére kooperációs kapcsolatba lépnek. Az Országgyűlés előírhatja egyes térségek tekintetében az együttműködési kötelezettséget, ami regionális társulás megalakításában vagy más formában ölthet testet. A fővárosnak a lehatárolt központi régión túli vonzási övezetével együttes térsége például ilyen rendelkezés tárgya lehet.
Irodalom Ágh Attila (2000) A magyar önkormányzati rendszer és az EU-követelmények. Önkormányzat, 2000. évi 4. sz. (X. évf. 4. sz.) 37–40. old. Ágh Attila (2002) Regionalizáció és EU csatlakozás. Kézirat. Beluszky Pál (1982) Gazdasági körzetek—vonzáskörzetek—közigazgatás. In: Raft Miklós szerk. A helyiterületi közigazgatás. Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Bende-Szabó Gábor – Verebélyi Imre (2000) Szerk. A regionális önományzatok megalakításának lehetőségei, feltételei és következményei. Kézirat. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet. Bibó István (1975) Közigazgatási területrendezés és az 1971. évi településhálózat-fejlesztési koncepció. Budapest: MTA Igazgatástudományi Bizottsága. EU-konform regionális fejlesztés (2001) Tanulmányok. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet. Európai (2002): Európai Közigazgatási Szemle, a Magyar Jog melléklete, 2002. évi 1–2. sz. Benne: Szegvári Péter: Az Európai Unió és Magyarország regionális politikája (4–22. old.); Kovács Tibor: Az Európai Unió területbeosztási rendszerének Magyarországi alkalmazása (23–32. old.); Pálné Kovács Ilona: Regionális fejlesztési politika, uniós csatlakozás és a magyar közigazgatás (49–66. old.) Hajdú Zoltán (2001) Magyarország közigazgatási földrajza. Budapest–Pécs: Dialóg Campus Kiadó. Horváth Gyula (1997) Regionális politikai munkacsoport szektorelemzése. In: EU-csatlakozásunk stratégiai kérdései. Budapest: Integrációs Stratégiai Munkacsoport. Horváth Gyula (2001) Európai regionális politika. Budapest–Pécs: Dialóg Campus Kiadó. Horváth M. Tamás (2002) Helyi közszolgáltatások szervezése. Budapest–Pécs: Dialóg Campus Kiadó. Illés Iván (2002) Közép- és Délkelet-Európa az ezredfordulón. Átalakulás, integráció, régiók. Budapest– Pécs: Dialóg Campus Kiadó. Kozma Gábor (2002) Az önkormányzatok költségvetésében megfigyelhető sajátosságok és főbb időbeli változások az 1990-es évtizedben. Pénzügyi Szemle, 2002. évi 5. sz. 439–463. old.
25
Magyary Zoltán — Kiss István (1939) A közigazgatás és az emberek. Ténymegállapító tanulmány a Tatai járás közigazgatásáról. Budapest: Magyar Közigazgatástudományi Intézet. Marcou, Gérard (2001) Between Economic Integration and Institutional Change: Models and Questions. Local Government Brief, March 2001, pp. 20–29. Pálné Kovács Ilona (1999) Regionális politika és közigazgatás. Budapest–Pécs: Dialóg Campus Kiadó. Péteri Gábor (2003) A régió erőforrásai. Pénzügyi szempontok a regionális önkormányzatok koncepciójának megalapozásához. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet. Kézirat. Szente Zoltán (2001) A regionális önkormányzatok lehetséges feladat- és hatáskörei Magyarországon. In: Szigeti Ernő szerk. Régió, közigazgatás, önkormányzat. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet, 203–216. old. Szaló Péter (1999) A területfejlesztés intézményrendszerének kiépítése és jövőbeli feladatai. Magyar Közigazgatás, 1999. évi 1–2. sz. Szigeti Ernő (2001) A közigazgatási térstruktúra regionalizálásának feltételei és alternatívái. In: Szigeti Ernő szerk. Régió, közigazgatás, önkormányzat. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet, 119– 144. old. Szigeti Ernő (2003) Az államigazgatás dekoncentrált területi szervezetrendszere regionalizálásának kérdései. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet. Kézirat. Városkutatás Kft. (2002) Budapest és a magyar regionális rendszer. A közigazgatási középszint problémái Magyarországon, különös tekintettel Budapest térségére. Témafelelős: Tosics Iván. Budapest: Városkutatás Kft. Verebélyi Imre (2001) Önkormányzati modernizáció és rendszerváltás. Magyar Közigazgatás, 9–10. sz. Wiener György (2003) Regionális államreform Magyarországon. Európai Tükör, VIII. évf. sz. 70–81. old. Winkler György (2003) Gazdasági szereplők a területfejlesztésben. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet. Kézirat.
26
