A NEMZETKÖZI MINŐSÍTŐ, ÉRTÉKELŐ ÉS VÉLEMÉNYALKOTÓ SZERVEZETEK HÁTTERÉRŐL ÉS NEMZETI SZUVERENITÁSRA GYAKOROLT HATÁSÁRÓL

A NEMZETKÖZI MINŐSÍTŐ, ÉRTÉKELŐ ÉS VÉLEMÉNYALKOTÓ SZERVEZETEK HÁTTERÉRŐL ÉS NEMZETI SZUVERENITÁSRA GYAKOROLT HATÁSÁRÓL

A nemzetközi minősítő, értékelő és véleményalkotó szervezetek hátteréről és nemzeti szuverenitásra gyakorolt hatásáról

A nemzetközi minősítő, értékelő és véleményalkotó szervezetek hátteréről és nemzeti szuverenitásra gyakorolt hatásáról

PI-NET Budapest, 2013

Szerkesztők: Babos Tibor, Czene Gréta, Morvai Tünde

Szerzők: Babos Tibor, Bod Péter Ákos, Czene Gréta, Fézer Tamás, Keresztes Gábor, Kiszelly Zoltán, Kőmíves Péter Miklós, Kövér László, Lattmann Tamás, Madai Sándor, Morvai Tünde, Schöpflin György, Zoványi Nikolett Szakmai lektor: Babos Tibor Nyelvi lektor: Ferenc Viktória Borítóterv: grafcom media Tördelő: Novák Anikó

Kiadó: Doktoranduszok és Tudományos Kutatók Szervezeteinek Nemzetközi Szövetsége (Postgraduates’ International Network - PI-NET) Kiadás éve: 2013

Támogató: ÁROP 1.1.10-2011-2011-0001 MAGYARY PROGRAM A nemzetközi minősítő, értékelő és véleményalkotó szervezetek hátteréről és nemzeti szuverenitásra gyakorolt hatásáról ISBN 978-963-08-7289-8 © Szerkesztők, 2013 © PI-NET, 2013

Tartalom Czene Gréta: Előszó .......................................................................7 Lattmann Tamás: Az államok szuverenitása és a hitelminősítők tevékenysége ...........................................11

Bod Péter Ákos: Hitelminősítés, országkockázat, nemzetközi finanszírozás – magyar szemmel ....................32

Kiszelly Zoltán: A nemzetközi minősítés társadalmi hasznáról és költségéről ......................................60 Madai Sándor: A büntetőjogi minősítő szervezetek, különös tekintettel a Transparency International-re .......83 Keresztes Gábor: A nemzetközi hitelminősítő ügynökségek múltja és jelene ..................................................97

Kőmíves Péter Miklós: A sajtó mint nemzetközi minősítői közeg és a sajtójogi minősítők ............................121

Kövér László: Nemzetközi minősítő szervezetek a természetvédelemben, különös tekintettel a Greenpeace-re, a WWF-re és az IUCN-re .........................142 Zoványi Nikolett: Minősítő szervezetek a nemzetközi közlekedési jogban .........................................161 Schöpflin György: Európai integráció, szuverenitás, identitás ............................................................185

Fézer Tamás: A felsőoktatási intézmények nemzetközi minősítésének szempontjai, anomáliái ........196 Czene Gréta – Morvai Tünde: Az Amnesty International kialakulása, működése, értékelése és Magyarországot érintő tevékenysége ............................214

Czene Gréta – Morvai Tünde: A Freedom House tevékenysége és értékelési szempontjai, valamint az állami szuverenitás ...........................................243 Babos Tibor: Zárszó .................................................................270

Összefoglaló kataszter a minősítő szervezetekről ........276 Szerzők ........................................................................................280

Előszó Sok szeretettel köszöntöm a kedves Olvasót! Kérem, engedje meg, hogy szervezetünkről és a kötet tematikájáról néhány szót szóljak. A Doktoranduszok és Tudományos Kutatók Szervezeteinek Nemzetközi Szövetsége (angolul Postgraduates’ International Network, PI-NET) 1997-ben alakult számos nemzetközi doktorandusz szervezet összefogásából, magyar kezdeményezésre. Az Alapszabályban lefektetetett célunk, hogy hozzájáruljunk a tudományos közélet szervezéséhez, konferenciákat és egyéb rendezvényeket rendezzünk, tájékoztató és szakmai kiadványokat jelentessünk meg, mindezt a doktoranduszok, illetve fiatal kutatók tanulmányi, tudományos vagy szakmai tevékenységének előmozdítása végett. A szervezet 2011-es reaktiválása óta két nagy nemzetközi tudományos konferenciát szervezetett a Magyar Tudományos Akadémiával együttműködésben. 2011-ben a Budapesti Corvinus Egyetemen a World Science Konferenciához kapcsolódóan, tavaly pedig a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen, mintegy 19 ország részvételével tartottunk multidiszciplináris konferenciát. Kötetünk témája több tudományterületen is átível: egyrészt a gazdaságtudományok, másrészt a jog, a politológia és nemzetközi kapcsolatok felől közelítve vizsgáljuk a nemzetközi minősítő szervezetek állami szuverenitásra gyakorolt hatását, mert ahogyan Lawrence Freedman mondja Stratégiai tanulmányok jövője című munkájában: „A gyakorlati kérdéseket ritkán lehet egyetlen tudományág keretein belül megfogalmazni, hiszen az élet is multidiszciplináris!”1 1 Lawrence Freedman: A stratégiai tanulmányok jövője, A stratégia a modern korban, Zrínyi Kiadó, Budapest, 2005. 421. o.

7

Czene Gréta

8

A saját tudományterületem oldaláról (nemzetközi kapcsolatok, hadtudományok) felvezetve a témát, az elmúlt néhány évtizedben a bipoláris világrend felbomlása után a nemzetközi rendszer is átalakult, a globalizációnak és az információs technológia fejlődésének köszönhetően a nemzetközi tér egyszerre vált mindenki szomszédságává, világfalujává. Ebben az info-globalizált világban már egymástól távol eső országok hatásaikban is érezhetően közelebb kerültek egymáshoz, és a „plug and play” eszközök elterjedésének köszönhetően az egyének globális szereplővé válásának képessége is lehetővé vált. A rendszerváltozások, a globalizáció és az információs technológia elterjedése, továbbá a gazdasági integrációk növekvő mértéke olyan széleskörű interdependenciát eredményezett, hogy egymás piacainak közelsége és egymásra való hatásuk is azonnalivá vált. Ezt fokozza az „insourcing” – a beszervezés, az együttműködés és a horizontális értékteremtés új formája. Thomas L. Friedman szavait használva, mindez nagyban hozzájárult a világ kilapulásához.2 Ebben a nemzetközi rendszerben az elmúlt 50 évben olyan eleddig nem megszokott aktorok, nem állami szereplők, vagy államok feletti, szupranacionális szervezetek is megjelentek, akik olyan gazdasági, politikai és társadalmi hatásokat képesek kiváltani, amelyek eddig ismeretlenek voltak a hagyományos politikai felfogás és a diplomácia számára, és amelyek még nem tapasztalt kihívásokat támasztanak az állam felé. A nemzetközi rendszert leíró klasszikus biliárdgolyó modell − melyben az államok a diplomácia szintjén úgy ütköznek egymással, hogy egymás belügyeibe nem engednek beleszólást − napjainkra meghaladott modellé vált. Ehelyett ma már 2 Thomas L. Friedman: És mégis lapos a Föld, HVG Kiadó Zrt. Budapest, 2005. 121. o.

Előszó

olyan korban élünk, amikor a szuverenitások egy része átkerült más, nem állami szereplők, vagy szupranacionális szervezetek hatásai alá, és a biliárdgolyó modell helyét átvette az a fajta pókhálómodell, amely azt tükrözi, hogy minden mindennel, és mindenki mindenkivel kapcsolatban áll(hat). Hovatovább, a nemzetközi szintéren olyan nem kormányzati szervezetek is megjelentek, amelyek magukat függetlenként azonosítandó, különböző értékeléseket, minősítéseket fogalmaznak meg egy-egy ország működésével kapcsolatban, és amelyek ráadásul komoly hatásokat fejthetnek ki az országok megítélésére, belpolitikai, gazdaságpolitikai folyamataira. Mindezek mellett a kül- és belpolitika közötti határvonal is elmosódott, a nemzetállami belpolitikák és a róluk szóló diskurzusok is a nemzetközi tér részeivé váltak, eltűnt a határa a kifelé és a befelé való kommunikációnak. Gondoljunk csak egyegy ország belpolitikai eseményeire való reagálásokra, vagy konkrétan a magyar Alaptörvénynek az Európai Unióban és az Amerikai Egyesült Államokban való megvitatására. Ebben az új rendszerben, egy állam jóléte és biztonsága sokszor olyan dolgoktól függ, amiket már nem képes közvetlenül ellenőrizni. Kiss J. Lászlót idézve, az állam szuverenitása, döntési és cselekvési autonómiájának mértéke már a szerint fejeződik ki, hogy mennyire képes cselekvési autonómiáját meghatározott funkcionális területeken, konkrét feladatok sikeres megoldásában, akár a low policy terén fenntartani és fejleszteni. A stratégiai kérdés tehát ma már az, hogy miként hat vissza az államok politikai teréből kilépő szereplők (gazdasági, globális magánszereplők vagy transznacionális vállalatok) tevékenysége az államok politikáira, és ezzel az

9

Czene Gréta

10

államok hogyan képesek megbirkózni.3 A fentieket összefoglalva, a politikai, gazdasági, társadalmi folyamatok ilyetén való együtthatásai ma olyan soha nem látott kihívások elé állítják a nemzetállamokat, amelyekkel ilyen komplex módon és mindennapos szinten a történelemben még nem szembesültek, ezért ezen kihívások feltérképezése és beazonosítása volt a célunk tanulmánykötetünkben. Könyvünk a minősítő, értékelő szervezeteket és hatásaikat mutatja be. Az összegyűjtött tanulmányok szerzői olyan neves, a tudományban elismert szakértők, akik a fentiekben felvázolt kérdésekre velünk együtt keresik a választ. A kötetben kitérünk a nemzetközi minősítések bemutatására, hasznukra, költségeikre és társadalmi hatásaikra, és a számunkra legfontosabb kérdésre, a minősítő szervezetek nemzeti szuverenitásra gyakorolt következményeire. Budapest, 2013. augusztus 24.

Czene Gréta, a PI-NET elnöke

3 Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, Teleki László Alapítvány, Budapest, 2003. 107. o.

LATTMANN TAMÁS

Az államok szuverenitása és a hitelminősítők tevékenysége Absztrakt A tanulmány elemzi, hogy a hitelminősítők tevékenysége milyen viszonyban áll a modern korunkban változó állami szuverenitással. Alaptétele, hogy azok nem korlátozzák ugyan az államok szuverenitását, ám adott körülmények között a piacra és a gazdaságra gyakorolható hatásuk miatt cselekvési kényszert alakíthatnak ki. A hitelminősítők tevékenysége nehezen vonható jogi ellenőrzés alá, az erre irányuló kísérleteknek megújult lendületet adtak az elmúlt évek pénzügyi válságai. Abstract The study analyses the relationship between activities of credit rating agencies and the constantly evolving concept of state sovereignty. Its main argument is that even though they do not touch upon state sovereignty, under given circumstances their effects on the markets and the economy can lead to necessity of governmental action. Legal responsibility for actions of credit rating agencies is not easy to be found, recent attempts to create a legal regime are given momentum by the recent financial crises.

I. Az állami szuverenitás természete Az államok szuverenitása a nemzetközi jogrend kiemelten fontos alapegysége. Jelenti egyszer az állam főhatalmát egyének felett, ami lehetővé teszi számára például az életviszonyok jogi eszközökkel történő szabályozását – ezt tekintjük a szuverenitás belső oldalának. A külső oldal az államok függetlenségét jelenti, azaz a külügyekben egyenlő módon és saját szándékaik szerint vesznek részt, szándékuk ellenére, valamilyen módon való beleegyezésük nélkül nem telepíthető rájuk kötelezettség.

11

Lattmann Tamás

12

A szuverenitás mint elméleti jelenség számos tényleges hatáskör formájában jelenik meg. A szuverenitás jelentette főhatalmat a szakirodalom területi, személyi és közfunkciós főhatalomra osztja,1 ezen belül láthatunk az állam által (fő szabály szerint a kormányzaton keresztül) gyakorolható hatáskör-összességeket. Az állami szuverenitás tartalma folyamatosan változik, különösen felgyorsult ütemben a modern korban. A nemzetközi kapcsolatok erősödése már nem teszi lehetővé, hogy az államok egymástól teljesen elzárt módon létezzenek, a nemzetközi együttműködés igénye viszont azzal jár, hogy az államoknak egyre több hatáskörről kell lemondaniuk, vagy más államokkal közösen kell azokat gyakorolniuk, ami azt jelenti, hogy az állami szuverenitást jelentő hatáskör-összesség mára már egyre korlátozottabb módon illeti meg kizárólagosan az államot. I.1. Az állami szuverenitás korlátozása

A nemzetközi jogi szakirodalom az állami szuverenitás számos lehetséges korlátozását ismeri. Ezt jelentheti a területi főhatalom tekintetében a nemzetközi jog alapján a demilitarizálás, a nemzetközi jogi szolgalom. A személyi főhatalom tekintetében ilyenként említhető a diplomaták és egyéb mentességet élvező személyek tekintetében a kikényszerítés tilalma, valamint az embereket megillető emberi jogok jelentette korlátok.2 A közfunkciós főhatalom tekintetében példaként

1 Lásd bővebben: Kardos Gábor – Lattmann Tamás (szerk.): Nemzetközi jog. Eötvös Kiadó, 2010. p. 40.; Kovács Péter: Nemzetközi közjog. Osiris kiadó, 2006. p. 175-188. 2 Kardos Gábor – Lattmann Tamás (szerk.): i.m. p. 41.

Az államok szuverenitása és a hitelminősítők tevékenysége

hozhatók fel a különböző nemzetközi szerződések, amelyek alkalmazásával az államok bizonyos jogosítványaik gyakorlásáról mondanak le egymás javára, például a területükön tartózkodó másik állam fegyveres erőinek tekintetében.3 Számos példát lehetne még hozni, a nemzetközi büntetőbíráskodástól a nemzetközi kereskedelemig, de ezekre a jelen tanulmány keretében nincs lehetőségünk részletesen kitérni. A közös elem mindig az, hogy a szuverenitás korlátozása nem elképzelhető az államok akarata, hozzájárulása nélkül, vagy annak ellenére. I.2. Az Európai Unió, mint hatáskör-transzfer

Az állami szuverenitás korlátozásának különleges, komplex eseteként azonosíthatjuk az Európai Unió keretében megvalósuló integrációt. A tagállamok által az alapító szerződések eszközével végrehajtott hatáskör-transzfer ugyanis óhatatlanul azzal jár, hogy az államok e hatáskörök tekintetében valóban szuverenitásuk korlátozását élik meg. Ám e korlátozás semmilyen körülmények között sem jelenti a szuverenitás feladását, hiszen annak forrása és egyben korlátja is a tagállamoktól ered. Jól mutatja ezt mind az 1989-es köztársasági Alkotmány EU-csatlakozás miatt módosított szövege,4 mind pedig a 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény vonatkozó passzusa

3 Kovács Péter: i.m. p. 187. 4 Alkotmány 2/A. § (1) bek.: „A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.”

13

Lattmann Tamás

14

is.5 Mind a két szöveg a hatáskörök átruházásáról rendelkezik. A tényt, hogy az Európai Unió nem veszi át a tagállamok szuverenitását, hanem csupán az átruházott hatásköröket gyakorolja, megerősítette az Európai Unió Bírósága ítélete is, amelyet a Sólyom László magyar államfő Szlovákia területére való belépésének megtagadása miatt hazánk által Szlovákia ellen indított kötelezettségszegési eljárásában hozott. A bíróság ebben megerősítette, hogy a tagállami államfői feladatokat ellátó uniós polgárokra a nemzetközi jog külön szabályokat rendel alkalmazni, amelyek meghatározzák az uniós jog értelmezési kereteit,6 azaz az államok szuverén jogait és kötelezettségeit az nem érinti. Ezzel a bíróság, véleményem szerint, integráció-történelmi jelentőségű döntéssé transzformálta az eredendően jelentéktelen bilaterális torzsalkodást: egyértelműen állást foglalt amellett, hogy az Unió nem föderális állam, a tagállamok szuverenitása továbbra is jelentős tényező. E hatáskör-transzfer oka az államok jól felfogott érdeke. Az uniós tagság a tagállamok számára minden politikai vita és látszólagos feszültség ellenére egyelőre sokkal több előnnyel, mint hátránnyal jár – ezek miatt éri meg fenntartani a tagságot. Az egyik legkomolyabb hatáskör-transzferre éppen a gazdaság összefüggéseiben került sor, nevezetesen a közös piac megteremtése és fenntartása érdekében. 5 Magyarország Alaptörvénye E) cikk (2) bek.: „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.” 6 Case C‑364/10. Hungary v Slovakia. Judgment Of The Court (Grand Chamber). 16 October 2012. Para 44-52.


II. A hitelminősítők II.1. A hitelminősítő ügynökségek természete és tevékenysége A hitelminősítők (credit rating agency – CRA) olyan vállalkozások, amelyek célja általánosságban, hogy a pénzpiacokon jelen lévő hitelek esetében felmérjék az adós képességét a kihelyezett hitel kamat-, illetve tőketörlesztése tekintetében. Tevékenységük alapvetően kétirányú: vizsgálják és értékelik egyrészt a magánszervezetek, másrészt pedig az államok adósságait (szuverén adósságok). Ezek értékelése piaci jelentőséggel bír, mivel a másodlagos hitelpiacon ezek forgalomképes termékeknek minősülnek. Az ügynökségek sokféle összetételű és eredetű adósságot minősíthetnek. Nem csupán vállalati, kormányzati, önkormányzati kibocsátású kötvényeket, de akár komplex pénzügyi termékeket, hitelkonstrukciókat, strukturált alapokat is. A kibocsátók sokfélék lehetnek, a pénzügyi szolgáltatóktól egészen az államokig terjed a perspektíva. A hitelminősítés a piaci értéket határozza meg, hiszen befolyásolja a hitel kamatterhét, a rosszabb minősítés nyilvánvalóan nagyobb kamathoz vezet, hiszen az adós által jelentett alacsonyabb biztonságnak ez az ára. A hitelminősítők piaca nagyon koncentrált, annak mintegy 95%-át a „három nagy”, azaz a Moody’s Investors Service, a Standard & Poor’s és a Fitch Ratings birtokolja. A piacon folytatott tevékenységükről és gazdasági jelentőségéről jól árulkodik, hogy a magánhitelek minősítésének piacán csak a Moody’s alkalmazottanként (sic!) több mint hat millió dolláros bevételt termelt, mindezt világszerte

15

Lattmann Tamás

16

húszezer alkalmazottal.7 Emellett a szuverén adósságminősítéssel is foglalkozó hitelminősítő szervezetek komoly hatást gyakorolhatnak a politikai vagy befektetői döntéshozatalra is, ha mással nem is, de azzal mindenképpen, hogy adatokkal rendelkeznek, amiket tevékenységük során szereznek. Ezek önmagukban értékesek lehetnek az olyan közönség számára, amely ismeretlen terepen szeretne tájékozódni. Így például az ún. Feltörekvő Piac Adatbázis (Emerging Market Database – EMDB) a Standard & Poor’s ügynökség több éven keresztül folyamatosan összeállított adatai alapján frissül.8 Ezen adatok hitelességét általában nem biztosítja semmi és senki, gyakran csupán az a tény, hogy e szervezetek valóban bírhatnak az átlagnál nagyobb ismeretanyaggal az adott terület tekintetében – ez természetesen okot adhat kritikára és vitára, de semmiképpen nem engedi meg ezek figyelmen kívül hagyását. II.2. A hitelminősítők tevékenységének lehetséges hatása a szuverén cselekményeire

Mivel a hitelminősítők nem szuverén entitások, közvetlen hatást az államok, illetve az azokat képviselő kormányzatok cselekményeire nem tudnak gyakorolni. Ugyanakkor a minősítések hatást gyakorolnak a piacokra, az államok gazda-

7 Gerard Caprio, Jr. - Asli Demirgüç-Kunt - Edward J. Kane: The 2007 Meltdown in Structured Securitization: Searching for Lessons, not Scapegoats. The World Bank Research Observer, vol. 25, no. 1 (February 2010). p. 132. 8 Thorsten Beck - Asli Demirgüç-Kunt - Ross Levine: Financial Institutions and Markets across Countries and over Time: The Updated Financial Development and Structure Database. The World Bank Economic Review, vol. 24, no. 1, p. 79.


ságára, így közvetett módon kénytelenek velük foglalkozni az államok, amennyiben reagálni akarnak a piaci hatásokra. Az államok gazdaságára a kormányzatok az állami főhatalom biztosította eszközeikkel gyakorolnak hatásokat: szabályokat alkotnak és hajtanak végre, folyamatokat próbálnak indukálni, korlátozni, vagy elfojtani. Ez mind része a szuverén jogosítványainak, de mint korábban jeleztem, épp a gazdaság területén szűkült az EU tagállamainak mozgástere. Ám a kizárólagos uniós hatáskörökbe nem tartozó kérdésekben a tagállami kormányzatok minden további nélkül gyakorolhatják ezeket, és meg is teszik. A hitelminősítők mindeközben folyamatosan mérik és minősítik a gazdaságban jelen lévő hiteleket, és így közvetetten a gazdaság állapotát is – aminek a szuverén adósság minősítésekkel időről időre hangot is adnak. A kormányzati cselekmények hatásai megjelennek a gazdaságban, majd utána két irányban csatolnak vissza: egyrészt a kormányzat felé, ami újabb cselekményekre készteti majd a kormányzatot, másrészt viszont megjelenhetnek az értékelésekben, amelyek utána egyrészt közvetlenül a gazdaságra hathatnak (például a befektetői bizalomra gyakorolt hatás formájában), másrészt pedig a kormányzatot késztethetik esetlegesen az eredeti szándékától eltérő új cselekményre. A szuverén természetesen nem köteles a hitelminősítők véleményének figyelembe vételére, megteheti, hogy teljes mértékben ignorálja azt, amennyiben úgy dönt, hogy megfizeti ennek „árát”. Mi lehet ez? Az államadósság tekintetében megjelenő nagyobb kockázati felár, magasabb kamatteher, esetlegesen csökkenő befektetések, ha megrendül a befektetői bizalom. Mindezekben a kormányzat politikai felelőssége a döntéshozatal.

17

Lattmann Tamás

18

A fenti, egyszerű modell természetesen számos részletkérdés tekintetében pontosítható, és eltérő következtetésekre is juthatunk a hitelminősítők véleményének jelentősége tekintetében. Sok függ például attól, hogy maga a hitelminősítő mennyiben része a gazdaságnak? A szuverén adósságot minősítő szervezet, ha egyébként nincs komolyan jelen az adott piacon (mert mondjuk ott nincs olyan mértékű magán hitelpiac, ami indokolná a jelenlétét), vajon mennyiben bír megalapozott információkkal? Számos további kérdés vethető fel. A hitelminősítők szuverén minősítései magukban foglalják nem csak a közgazdaságtan, hanem a média, a pszichológia, a gazdasági-politikai PR összes elemét, ahogy ezek felhasználása is gyakran e területeken a leginkább jelentős. Közvetlenül nem befolyásolják a szuverén döntéshozatalát, viszont nagyon fontos, hogy az képes legyen e vélemények hatásainak mérlegelésére, és azok megfelelő kezelésére – ha kell, a közgazdaságtan, a média, a pszichológia és a gazdasági-politikai PR minden megfelelő eszközével. II.3. A hitelminősítők tevékenységének kritikái

A hitelminősítők értékelései mindig is komoly vita tárgyát képezték. Nem csupán a kint lévő hitelek piaci értékének befolyásolására alkalmas tényleges értékeléseket vitatták sokan, hanem ennél nagyobb koncepcionális problémák is jelentkeztek, többen kétségbe vonták maguknak a hitelminősítőknek a tevékenységét is.


II.3.1. Politikai jellegű kritikák Sajátos módon a politikai természetű kritikák éppen a szakmailag is „fogható” hibák miatt erősödtek fel. A 2007-2009 közötti pénzügyi válság ugyanis felszínre vetette, hogy a hatalmas mennyiségű, legjobbra minősített adósság vált egyik napról a másikra értéktelenné, ami például egy Lehman Brothers-szintű összeomlás esetén megmagyarázhatatlan gondot jelent. Még korábban, 2001 decemberében az Enron nagy vitákat kiváltó összeomlása előtt, gyors ütemű, folyamatos leminősítésekre került sor, tehát bár sokan kritizálták a hitelminősítőket akkor is, ekkor még legalább arcmentésre volt lehetőségük – ám ez utolsó nagy hitelválság alkalmával már ez sem volt lehetséges. A magánhitelek minősítésével kapcsolatos hatalmas fiaskó kényelmes men�nyiségű muníciót biztosított a kritikusok számára… Ami kapóra is jött az Európát 2010-2012 során érő válság alkalmával, immáron a szuveréni hitelekkel kapcsolatban. Az Európai Unió egyes tagállamainak politikai – jellemzően a válság által leginkább érintett, uniós mentőakciókban reménykedő – vezetői éles kritikákkal illették, amikor a nagy hitelminősítők kíméletlenül leminősítették adósságukat. Ehhez kénytelen-kelletlen csatlakoztak az Európai Unió vezetői politikusai is, amire több okuk is volt. Egyrészt a leminősítések ténye megdrágított bármilyen lehetséges uniós mentőakciót, ám, véleményem szerint, az igazi ok sokkal inkább politikai természetű volt: a reménytelen helyzetbe került államok felelős politikai vezetői számára mindig könnyebb megoldás másokra kenni a felelősséget, és e célra tökéletesen megfelelnek az európai politikai közvélemény szemében ismeretlen, „fura” hitel-

19

Lattmann Tamás

20

minősítő szervezetek, akikről addig csak a magánhitelek terén elszenvedett kudarc kapcsán esett szó. A pénzügyi szolgáltatók amúgy sem örvendenek nagy népszerűségnek, és a tömegek számára a hitelminősítők gond nélkül vonhatók egy kalap alá a bankokkal, brókercégekkel, spekulánsokkal. Ráadásul, ha tagállami politikusok nekiállnak a közvélemény „hergelésének”, az uniós politikusok reflexből követik ezt, megelőzendő azt, hogy össze lehessen mosni őket – nem véletlen, hogy az Európai Unió lett az éllovasa a hitelminősítők tevékenységének szabályozására irányuló rohamnak (lásd lejjebb). Ami a kérdés tartalmának szakmai megítélését illeti, az uniós politikusok cseppet sem maradtak el a tagállami politika szereplőinek felkészületlenségétől és populizmusától. Az Európai Szocialisták vezetője (aki ma az Európai Parlament elnöke), a német Martin Schulz a hitelminősítőket „erkölcstelennek” nevezte, és azzal vádolta meg őket, hogy azok kezére játszanak, akik „az euró bukására fogadtak a nemzetközi piacokon”, valamint kijelentette, hogy „meg kell nyernünk ezt a harcot”. Nikos Chountis, az Európai Parlament Európai Egyesült Baloldal/ Északi Zöld Baloldal csoportjának görög tagja pedig egyszerűen „spekuláns-maffiának” nevezte a hitelminősítőket, egyben üdvözölte, hogy „a válság kitörésével az EU felismerte azok káros szerepét, és a Bizottság végre kidolgozzon valamilyen megoldást azok szerepének korlátozására”. Ugyanebből a csoportból Jürgen Klute egyértelműen visszautalt a


kilencvenes évekre és a Lehman Brothers esetére.9 Halkan jegyezném meg, hogy véleményem szerint konkrétan a görög államadósság rohamos felnövekedésének okai között nehezen találhatjuk meg a hitelminősítők tevékenységét, különösen, hogy az évtizedes távlatban is jóval az uniós átlag fölött mozgott. Ahogy azzal a magyarázattal is adósak maradtak a nyilatkozók, hogy mi a kapcsolat a magánhiteles fiaskók és az európai krízis között. Persze tudjuk, hogy a politikai kommunikáció gyakran nem a létező, hanem egy vágyott valóságról szól. II.3.2. Szakmai jellegű kritikák

A fenti, politikai természetű és eredetű kritikákhoz képest komolyabb, szakmai jellegű észrevételek is megjelentek az elmúlt időszakban. Így például az időszerűen bekövetkező gazdasági válságokkal kapcsolatban az átláthatóság általános hiányára a szakirodalmi források már korábban felhívták a figyelmet, külön gondolatokat szentelve a hitelminősítők tevékenységének hiányos jellegére – igaz, ekkor még csupán a magánhitelek minősítése tekintetében. Egy tanulmányban kritikaként jelenik meg például, hogy csak a 25 fejlődő állam esetében, és azokon belül is csak a nagyobb bankok tekintetében végeztek hitelminősítést.10 Ennek hatása, hogy a nagyobb volumenű, így például a szuverén

9 Daniel Mason: EU has credit rating agencies in its sights. Public Service Europe, 11 May 2011. Online elérhető: http://www.publicserviceeurope. com/article/330/eu-has-credit-rating-agencies-in-its-sights (letöltve: 2013-08-22). 10 Tara Vishwanath – Daniel Kaufmann: Towards Transparency: New Approaches and Their Application to Financial Markets. The World Bank Research Observer, vol. 16, no. 1. (spring 2001), p. 50.

21

Lattmann Tamás

22

hitelek minősítése egyáltalán nem biztos, hogy a szükséges mértékű bázison nyugszik, a felvett adatok lehet, hogy hiányosak, azon kívül azok ellenőrzöttsége sem megoldott. Kérdéses lehet a minősítések szakmai helyessége is, aminek két lehetséges oka jelenik meg. Az egyik az alkalmazott módszerek kérdésessége, ami kapcsolatban áll az előbb említett átláthatóság kérdésével. E témában, úgy vélem, gyakran elbeszélnek egymás mellett a kritikusok és a minősítők. Előbbiek ugyanis az átláthatóság hiányát általában metodikai problémaként jelenítik meg, helyesen állítván, hogy a tudományos módszerek fogalmi kelléke a reprodukálhatóság, ami átláthatóság nélkül nem valósítható meg. A teljes átláthatóság gondolatát viszont azért nem fogadják el a hitelminősítők, mert előfordulhat, hogy a minősítésekhez nem nyilvános, azaz például üzleti titkot képező adatot kell felhasználni. A másik pedig egyfajta hitelességi probléma: e cégek vezetői és alkalmazottai számára bár célként jelentkezik a cég hosszú távú hitelessége, juttatásaikat, így fizetésüket és jutalmaikat alapvetően a rövid távú eredmények határozzák meg. E tényező miatt felmerülhet a kérdés, hogy vajon mennyire készülnek a minősítések a megrendelő ízlése szerint, valamint hogy az alkalmazottak a hosszú távú célokat tartják-e szem előtt. Különösen igaz ez a kétezres években a nagy minősítőknél realizált jövedelmek esetében, amelyekkel kapcsolatban kimutatták, hogy – hasonlóan a pénzügyi szektor egyéb szereplőihez – sajnos a rövid távú profittermelést premizálták a jövedelmek.11 Igaz, hogy ez közvetlenül a szuverén adósságok minősítésénél 11 Gerard Caprio, Jr. - Asli Demirgüç-Kunt - Edward J. Kane: The 2007 Meltdown in Structured Securitization: Searching for Lessons, not Scapegoats. The World Bank Research Observer, vol. 25, no. 1 (February 2010). p. 133.


nem jelentkezik problémaként, ugyanakkor, véleményem szerint, nem tekinthetünk el tőle, hiszen általános felfogásbeli problémáról árulkodik. A minősítések hibája ritkán jelentkezik azonnal és jól láthatóan, sokkal inkább csak hosszabb idő után, amikor már az addigi befektetések súlya és jelentősége nehezen kezelhetővé teheti a problémát. Ráadásul a hitelminősítőt saját hitelessége védelmének igénye arra kényszerítheti, hogy ne korrigálja gyorsan és látványosan az esetleges hibáját. Gyakori, és az eddigi empirikus vizsgálatok alapján alátámasztottnak tűnő kritika, ami a hitelminősítők tevékenységének csupán reaktív jellegére utal, hogy az nem alkalmas a pénzügyi válságok megelőzésére, legfeljebb csak a problémák szűk időkereten belül történő előrejelzésére. Egy tanulmány a Moody’s és a Standard and Poor’s adatainak összehasonlítását végezte el az 1997-es ázsiai pénzügyi krízissel kapcsolatban, és arra az eredményre jutott, hogy a válság kirobbanása előtt nem került sor leminősítésekre, csak akkor, amikor a baj már megtörtént.12 Különösen igaz ez a szuverén hitelminősítésekre,13 ami felvet egy fontos kérdést: vajon van-e kapcsolat a leminősítések és a válságok között? Túl sok szót nem érdemel, csak a teljesség kedvéért érdemes megemlíteni azokat az összeesküvés-elméletekhez hasonló álláspontokat, amelyek mindenféle machinációkkal, szándékos piac-befolyásolással, spekulációt segítő hamisításokkal gyanúsítják meg a hitelminősítőket. Ezek forrása gyakran maga a politika, vagy az ahhoz közeli la12 Carmen M. Reinhart: Default, Currency Crises and Sovereign Credit Ratings. The World Bank Economic Review, vol. 16. no. 2, p. 152. 13 Uo. p. 168.

23

Lattmann Tamás

ikus közvélemény, amely általában figyelmen kívül hagy bizonyos tényeket. Ezek közül a legfontosabb, hogy az ilyen cselekmények minden jogrend alapján a bűncselekmények kategóriájába tartoznak, de még semmilyen erre vonatkozó, hiteles adat nem került napvilágra, azaz hogy hitelminősítőket például bennfentes kereskedelem miatt akartak volna felelősségre vonni – pedig az elmúlt években, épp a fent már említett politikai feszültségek növekedése miatt egészen biztosan sor került volna ilyen eljárásokra, ha alap adódik rá. III. A hitelminősítők jogi felelőssége tevékenységükért

24

Tartoznak-e bármilyen jogi felelősséggel a hitelminősítők? A kérdés elsődlegesen a téves, hibás, esetlegesen rosszindulatúnak tekinthető minősítésekkel kapcsolatban vetődhet fel. Előre kell bocsátani, hogy a felelősség vizsgálata a jog minden lehetséges szintjén a gondatlanság, felróhatóság, irányadó normák megsértésének függvényében kell, hogy történjen, nem pedig a sajnálatosan gyakran megjelenő, zavaros, szakmaiatlan, nem ritkán érzelmi vagy indulati kijelentések által meghatározott értelmezési térben. III.1. Belső jogi lehetőségek

Ahogy a korábbiakban már tisztáztuk, a hitelminősítők az államok belső joghatósága alá tartoznak, így esetleges felelősségük vizsgálatára is az itt rendelkezésre álló lehetőségeket kell számba vennünk. A jogi felelősség kérdését két részre kell osztanunk, külön vizsgáljuk a polgári jogi és büntetőjogi felelősség kérdéseit.


A jelenleg létező gyakorlat a hitelminősítők két nagy tevékenysége közül a magánhitelek minősítésével kapcsolatban kezd kitapinthatóvá válni, a szuverén adósságok minősítésével kapcsolatban egyelőre teljesen kialakulatlan a kép. Mivel a magánhitelek esetében a minősítésre általában szerződéses vagy szerződéses jellegű jogviszony keretében kerül sor, itt egy esetleges jogi felelősségre vonás jogcíme a szerződésszegés lehet a hitelminősítő nem megfelelő magatartása esetén. Az eddigi peres eljárások, amelyekre többnyire a létező piac, azaz az Egyesült Államok belső jogrendjén belül került sor, általában nem produkáltak eredményeket, mivel a minősítéseket az eddigi bírói joggyakorlat a véleménynyilvánítás szabadsága körébe tartozó jelenségnek minősítette, ami az Egyesült Államok Alkotmányának 1. kiegészítése alapján erős védelem alá tartozik. Az eddigi ügyekben pedig a felpereseknek nem sikerült olyan mértékű gondatlanságot, vagy szakmaiatlan magatartást bizonyítaniuk, amelyek kártérítésre alapot biztosító felelősséget állapítottak volna meg. Tovább erősíti ezt, hogy a hitelminősítők álláspontja szerint ez a vélemény semmilyen kötelező erővel nem bír, az nem javaslat vagy ajánlat, azaz semmilyen jogi kötelezettség nem fakad belőlük.14 Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy az eddig lezárt eljárásokban az eredménytelenség oka az volt, hogy nem sikerült bizonyítani a felpereseknek, hogy a hitelminősítők a foglalkozás vagy a szakmai tevékenységre irányadó normák megsértésével jártak volna el. Ilyen esetben lehetségesnek

14 Az Egyesült Államokban zajlott ilyen jellegű peres eljárásokról bővebben lásd: Arthur R. Pinto: Control and Responsibility of Credit Rating Agencies in the United States. American Journal of Comparative Law, Vol. 54, 2006; Brooklyn Law School, Legal Studies Paper No. 119.

25

Lattmann Tamás

26

tartom, hogy megváltozzon a bírói mérlegelés eredménye is, valamint, hogy a bírói döntés kártérítésre kötelezze a hitelminősítőt. Az Egyesült Államok kormánya 2013 februárjában kiásta a csatabárdot, és bejelentette, hogy ötmilliárd dollár értékű pert indít a pénzügyi válság kialakulásában általa − a rossz minősítések miatt −felelősnek tartott Standard and Poor’s ellen.15 (Korábban állami szinten már voltak kísérletek, kisebb jelentőségű ügyekben, de azok sikertelenek voltak.) Nehéz megjósolni, hogy mi lesz az eljárás vége, de jelezni kell, hogy erősek azok a hangok is, amelyek azzal vádolják a kormányzatot, hogy ezt az akciót igazából megtorlásként indította a minősítő ellen, amiért az leminősítette az állam szuverén adósságát a legjobb kategóriából. Akárhogyan is, ez az eljárás valószínűleg vízválasztó lesz a kérdésben. Az esetleges büntetőjogi felelősségre vonás legkomolyabb problémája bizonyítási természetű, azaz nehéz olyan mértékű felelősséget bizonyítani, hogy az a szükséges bűnelkövetői szándékkal együtt büntetőjogi felelősséget adjon ki, jogszabályi megoldások pedig jelenleg nincsenek ennek fellazítására. A könyvvizsgálók esetében például vannak olyan normák, foglalkozási szabályok, amelyek megszegése azonnal büntetőjogi felelősséget vált ki, lényegében függetlenül a normaszegés esetleges következményétől. A hitelminősítők esetében ezek hiányoznak. 15 Department of Justice Sues Standard & Poor’s for Fraud in Rating Mortgage-Backed Securities in the Years Leading Up to the Financial Crisis. Complaint Alleges that S&P Lied About its Objectivity and Independence And Issued Inflated Ratings for Certain Structured Debt Securities. Department of Justice, Office of Public Affairs, February 5, 2013. Online elérhető: http://www.justice.gov/opa/pr/2013/February/13-ag-156.html (letöltve: 2013-08-22).


Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a hitelminősítési tevékenység egyes elemeiben ne jelenhetne meg a büntetőjog szerepe, csak éppen nem a hitelminősítő oldalán. Amennyiben a minősítéshez például a minősítendő ügyfél által rendelkezésre bocsátott adatok hamisak, az a fent említett büntetőjogi eszközök alkalmazását válthatja ki. Ez látszott is az elmúlt évek során, a pénzpiaci válság hatására, a hitelminősítések kredibilitásának fenntartása érdekében egyes államok szigorították és következetesen kikényszerítették ezeket a büntetőjogi normáikat is.16 Elméletben tehát nem tartom kizártnak, hogy a hitelminősítések területén a minősítőkkel kapcsolatban is lehetségessé váljon a büntetőjogi fellépés, amennyiben a gondatlanság, vagy a szándékosság oly mértékű, ami azt indokolja. Véleményem szerint a legtöbb állam belső jogában a hamisítás bűncselekményi fogalmi körén belül ez már most is értelmezhető, de annak sincs akadálya, hogy külön jogalkotással új normaanyag szülessen e tevékenységre. Ebben az esetben ugyanakkor nagyon alapos mérlegelésre van szükség, hogy a jogalkotás például túl szigorú megoldásokkal ne váljon kontraproduktívvá, és ne eredményezhesse e szolgáltatás ellehetetlenülését, valamint ne okozza a véleménynyilvánításhoz való jog szűkítését. III.2. Szabályozás az Európai Unió szintjén

Az Európai Unió (a fentebb említett politikai okok eredményeképpen, és az elmúlt időszak válságainak hatására) 2013-

16 Tara Vishwanath – Daniel Kaufmann: Towards Transparency: New Approaches and Their Application to Financial Markets. The World Bank Research Observer, vol. 16, no. 1. (spring 2001), p. 52.

27

Lattmann Tamás

28

ra újraalkotta a hitelminősítőkkel kapcsolatos jogszabályait. A jelenlegi szabályozás egy új irányelv és egy új rendelet formájában jelenik meg, amelyek együtt alkotnak egy új rendszert a szervezetek működésére. Ezek a 2013/14/EU sz. irányelv17 és a 462/2013/EU sz. rendelet.18 Az új szabályozás célkitűzései a hitelminősítőkkel kapcsolatos problémákra igyekeztek reflektálni. Így az Unió megpróbálja ezekkel az instrumentumokkal növelni a szuverén minősítések átláthatóságát, és meghatározni azok nyilvánosságra hozatalának időpontját – péntek délutánra –, elkerülendő, hogy egy hirtelen váratlan leminősítés azonnali káros hatásokat tudjon gyakorolni a piacon. Megpróbálja csökkenteni a piaci szereplők függőségét ezektől a szervezetektől azzal, hogy csökkenti azok szerepét, például az államok belső jogrendjében létező megfelelőségi vizsgálatokban (pl. tőke-megfelelőség esetén). Összeférhetetlenségi szabályokat állít fel, valamint megteremti a minősítésekkel esetlegesen okozott károk bíróság előtti érvényesítéséhez szükséges alapvető szabályokat, amelynek legfontosabb első lépéseként jogharmonizációt irányoz elő. 17 Az Európai Parlament és a Tanács 2013/14/EU irányelve ( 2013. május 21. ) a foglalkoztatói nyugellátást szolgáltató intézmények tevékenységéről és felügyeletéről szóló 2003/41/EK irányelvnek, az átruházható értékpapírokkal foglalkozó kollektív befektetési vállalkozásokra (ÁÉKBV) vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló 2009/65/EK irányelvnek és az alternatív befektetésialap-kezelőkről szóló 2011/61/EU irányelvnek a hitelminősítések túlzott figyelembevétele tekintetében történő módosításáról EGT-vonatkozású szöveg. HL L 145., 2013.5.31., 1—3. o. 18 Az Európai Parlament és a Tanács 462/2013/EU rendelete ( 2013. május 21. ) a hitelminősítő intézetekről szóló 1060/2009/EK rendelet módosításáról EGT-vonatkozású szöveg. HL L 146., 2013.5.31., 1—33. o.


Fontos, hogy az uniós szabályozás függvénye az Unió által gyakorolható hatásköröknek, hiszen az EU nem teremthet magának új hatásköröket, így például nehezen lenne megoldható a büntetőjogi eszközök kialakítása, erre nem is került sor. III.3. Nemzetközi jog – a szuverének világa

Az általános nemzetközi jog alapján nehezen vázolható fel bármilyen lehetséges felelősségi lehetőség, azon egyszerű oknál fogva, hogy mint fentebb tisztáztuk, a hitelminősítők nem alanyai a nemzetközi jognak, így pedig cselekményeik bajosan vonhatók a nemzetközi jog értelmezési tartományába. A szuverén államadósságok minősítése nem nemzetközi jogi tevékenység, dacára annak, hogy az bírhat hatással a szuverén cselekményeire. Más lenne a helyzet, ha ezek az ügynökségek az állami politika eszközeként végeznék e tevékenységet, és cselekményük betudható lenne egy államnak, így például a három nagy minősítő esetében az Egyesült Államoknak. Ebben az esetben az állam felelőssége felhívható lenne, azaz az állammal szemben a nemzetközi jog által biztosított jogi eszköztár alkalmazhatóvá válna, még ha ez csupán szűkös is. Ám ilyesmire vonatkozó adat eddig nem látott napvilágot, azon túlmenően, hogy politikusi nyilatkozatokban rendre megjelennek ilyen jellegű gyanúsítások, amiket viszont egyelőre, véleményem szerint, nem vehetünk különösebben komolyan. IV. Új szereplők a hitelminősítői piacon?

Az elmúlt időszakban egyre erősödtek azok a hangok, amelyek újabb szereplők hitelminősítői piacra léptetésével pró-

29

Lattmann Tamás

30

báltak megoldást nyújtani a már ott létezők által jelentett problémákra, valamint erre utaló mozgások is tapasztalhatók. 2012 októberében Pekingben jelentették be egy újabb globális hitelminősítő szervezet létrehozatalát. A Hong Kong-i székhellyel működő Universal Credit Rating Group (UCRG) három hitelminősítő vállalkozás együttműködésének lenne a terméke, a kínai Dagong Global Credit Ratings Co., az orosz RusRating, és az amerikai Egan-Jones Ratings részvételével. A híradások szerint már ekkor több mint húsz állam jelezte érdeklődését a projekt iránt, amelynek deklarált célja a „három nagy” piaci pozíciójának megingatása volt.19 Az ambiciózus célkitűzéseket egyelőre még nem követték komoly eredmények, ugyanakkor elgondolkodtató, hogy egy alig ismert amerikai hitelminősítő miért áll össze egy nagy orosz és kínai versenytársával, hacsak nem azért, hogy otthoni vetélytársainak törjön borsot az orra alá. 2013-ra újra lendületet kaptak az évek óta létező, egy „európai” hitelminősítő szervezet létrehozásával kapcsolatos hírek, ötletelések, amelyek elsősorban európai politikusoktól származtak.20 Ám ezeket – utoljára a European Credit Rating Foundation – formájában megjelenő elképzeléseket a jelek szerint nem övezi különösebb támogatás az európai pénzügyi szektor részéről, így ennek jövője is bizonytalan. 19 Ratings agency aims to rival ‚big three’. China Daily, 2012-10-25. Online elérhető: http://www.chinadaily.com.cn/bizchina/2012-10/25/content_15845548.htm (letöltve: 2013-08-22). 20 Daniel Mason: EU has credit rating agencies in its sights. Public Service Europe, 11 May 2011. Online elérhető: http://www.publicserviceeurope. com/article/330/eu-has-credit-rating-agencies-in-its-sights (letöltve: 2013-08-22).


Számomra egyelőre nem világos, hogy milyen tényleges haszonnal járna egy „saját” európai minősítő ügynökség. Az előző példa esetében van piaci logika a lépésben: jelentős kínai és orosz támogatással egy új minősítő tényleges kihívást jelenthetne a bevett amerikai cégek számára, ám Európa esetében nem sok előnnyel járna egy „saját” minősítő. Egészen biztosan annak szakmai hitelességének sem segítene, ha bármilyen gyanú vagy kétely merülne fel a függetlensége tekintetében – arról nem is beszélve, hogy az ismert hitelminősítőkkel szemben folyamatosan felhozott kritika mindig e tényező köré szerveződik. 31

Bod Péter Ákos

Hitelminősítés, országkockázat, nemzetközi finanszírozás – magyar szemmel Absztrakt A gazdaságpolitika mozgásterét számos nemzetközi intézmény érinti, ezek közé tartoznak a nagy hitelminősítő intézmények. Jelentőségük változó, befolyásuk mára némileg csökkent a nemzetközi pénzvilágban, de a magyar gazdaság nemzetközi pénzügyi kitettsége miatt számít a döntésük, noha nem meghatározó. A jelenlegi nemzetközi likviditás-bőség mellett kisebb hátrány előnytelen országkockázati besorolásunk, mégis erőfeszítést kell tenni, hogy javuljon besorolásunk, valamint a befektetőket befolyásoló többi intézménynél a megítélésünk. A felminősítés, országkockázati javulás alapvetően fundamentális tényezőkön múlik, de szerepe van a kormányzati döntési stílusnak és a kommunikációnak is. 32

Abstract The government’s margin of manoeuvre in economic policy matters is shaped by the major credit rating agencies, among many other international institutions. The importance of CRAs has been on the decline recently in international finance, yet their rating events do have, even if secondary, impact on the Hungarian economy due to our external debt exposure. The non-investment grade rating of Hungary causes limited damage under the present abundance of liquidity, still efforts should be made to further an eventual upgrading and improvement in country risk rating by institutions that shape investors’ attitude. Better rating is conditional mainly on fundamentals but policy making style and communication are also important factors.

Bevezetés Az alábbiakban a magyar gazdaság finanszírozása és a magyar gazdaságpolitikai mozgástér szempontjából tekintünk rá a hitelminősítő intézmények (és érintőlegesen a magyar

Hitelminősítés, országkockázat, nemzetközi finanszírozás – magyar szemmel

országkockázat szempontjából releváns egyéb szervezetek) működésére. A 2007 után kifejlődő pénzügyi válság egyik következményeként felélénkült a vita arról, hogy a meghatározó nemzetközi hitelminősítők valójában miként is befolyásolják a piaci szereplők döntéseit, és ezeken keresztül a reálgazdasági folyamatokat. Az európai kritikák megsokszorozódtak, és felmerült egy új nemzetközi hitelminősítő intézmény létrehozásának a gondolata is. Magyar szemmel különösen lényeges az ügy, hiszen hazánk teljes külső adóssága, valamint (belső és külső) államadóssága arányát tekintve már hosszabb ideje nagyobb, mint számos térségbeli országé, így a tőkepiaci megítélés, és konkrétan a szuverén kockázati besorolás számunkra kiemelkedően jelentős ügy. Jelenleg a vezető hitelminősítő intézmények mindegyike a befektetőknek nem ajánlott (spekulatív, bóvli) kockázati kategóriába sorolja a magyar állam által kibocsátott állampapírokat, emiatt a következmények feltérképezése és a lehetséges kormányzati stratégiákat érintő javaslattétel különösen fontos és hasznos lehet. A tanulmány ezen megfontolások szerint elemzi a téma előzményeit, mai fejleményeit és a várható jövőbeli irányokat, külön kitérve azokra a kérdésekre, amelyek a magyar közéletben a témával kapcsolatban visszatérően felmerülnek. Előzmények és globális folyamatok

A hitel- és kockázatminősítő intézetek létezésének okát történetileg és logikailag a nyilvános forgalomba kerülő értékpapírok forgalmazóinak és vevőinek információs igénye adja. A piac szereplőinek ugyanis roppant fontos információ, hogy a kibocsátó a papír teljes lejárati ideje alatt men�-

33

Bod Péter Ákos

34

nyire biztos adós, és mekkora a valószínűsége a likviditási zavarnak, csődnek, fizetésképtelenségnek. Ilyen elemzést állít elő és tesz közzé a hitelminősítő (rating) intézmény. (Ezt az intézménytípust az irodalom gyakran CRA néven tárgyalja (Credit Rating Agency). Magyar nyelvű leírását lásd pl. Bod (2012), 4. fejezet. Magyar szempontból különösen fontos a két nagy amerikai minősítő intézmény, a Moody’s Investors Service és a Standard & Poor’s, valamint a londoni központú Fitch-IBCA. Érdekesség a mi esetünkben, hogy ezek mellett sokat nyom a latba a Japan Credit Rating Agency (JCRA - Tokió) véleménye is; ez az intézmény a magyar szuverén kötvények elhelyezése szempontjából hagyományosan fontos japán tőkepiacon minősíti a kötvénykibocsátókat. Az MNB a kiadványaiban feltünteti a Rating and Investment által adott besorolást is. A jelenlegi ország-kockázati besorolásunk a 3. táblázatban található.) Természetesen minden gazdasági szereplő megteheti, hogy a vele üzleti kapcsolatba kerülő partner megbízhatóságát elemzi, méri és a maga számára rögzíti. A bankok, biztosítók mindig is működtettek saját minősítő rendszert az ügyfelekről és partnerekről: első osztályú adós, másodosztályú; A, B, C ügyfél, stb. Ezek azonban jellemzően belső információs rendszerek. A hitelminősítő intézmények sajátossága az, hogy az illető gazdasági szereplőkre, illetve pénzügyi termékekre vonatkozó véleményük nyilvánosságot kap, sőt éppen a tág nyilvánosság a célzottja ezen intézmények szolgáltatásainak. Érdemes leszögezni, hogy a legfőbb minősítő intézmények döntően az üzleti szféra számára állítják elő kockázati minősítéseiket, azokból élnek; a szuverén (azaz állami) kockázat minősítése másodlagos a számukra. (Míg a vállalati ügyfél fizet a hitelkockázati besorolásért, addig az ál-


lam (szuverén) kockázatosságának megállapítását a globális minősítő intézmények ingyen végzik (’unsolicited sovereign rating’).) Jól látható ez mondjuk a Fitch 2009-2010-es működéséről közzétett mutatók alapján. (A Fitch 2009-10 során mintegy 6 000 pénzügyi intézményt, 2000 nem pénzügyi vállalatot,100 szuverén államot és 2 500 regionális közösséget, 300 infrastrukturális intézmény kötvénykibocsátását, 46 000 amerikai önkormányzati kötvénykibocsátást és 8 500 strukturált pénzügyi terrnéket minősített. lásd: Véron, Nicolas (2011): Rate expectations: What can and cannot be done about rating agencies. Breugel, Issue 14/ 2011.) Ugyanakkor politikailag éppen az államok besorolása az, ami jelenleg a legtöbb vitát okozza – jelen tanulmánynak is ez a központi ügye. Különösen nagy port vert, amikor vezető hitelminősítők a legmagasabb besorolást (AAA) megvonták az Egyesült Államok és Franciaország államkötvényeitől. Az amerikai állampapírok árnyalatnyi leminősítése egyáltalán nem érintette a papírok iránti keresletet, sőt történelmi mélységbe süllyedt az államkötvényes hozama, de a francia ügy, és általában az európai szuverének gyakori leminősítése egybeesett a finanszírozási zavarokkal, és azokat bizonyos fokig fel is erősítette. Amiatt is nyilatkozott úgy az Európai Bizottság elnöke az Európai Parlament előtt, hogy a hitelminősítők működése túl ciklikus (a szakmai nyelvben: pro-ciklikus), túlságosan követi a piac gyakran túlzó hangulatát, és ezért ezeket a létrehozandó tőkepiaci hatóság (European Securities Markets Authority /ESMA/) irányítása alá kell helyezni.1

1 Barroso, José Manuel Durão (2010): Statement to the European Parliament prior to the meeting of the Heads of State and Government of the Euro Area. European Parliament, 5 May.

35

Bod Péter Ákos

36

Megjegyzem, a hatósági felügyelet ténye tovább erősítené a hitelminősítői intézmények fél-hatósági jellegét, ami már önmagában is probléma. Hiszen miért ne lehetne bármilyen intézménynek, vállalkozásnak, szervezetnek véleménye piaci szereplők jövőben várható működéséről? Nos, a kérdésre azért nem egyszerű a válasz, mert különös intézményi fejlődés következtében a főbb hitelminősítők által kiadott kockázati besorolás mára valóban szabályozási jelentőségre tett szert. Így pl. a hitelintézetekre érvényes ún. Bázel-II. tőkemegfelelési szabályozás szerint a bankok portfóliójában tartott OECD-tagállamok kockázatmentes minősítésű (AAA, AA+) állampapírok állomány nem igényes banki tőkét elvi kockázatmentessége miatt, szemben azzal, ha az állampapír ennél egy fokkal rosszabb, különösen, ha befektetőknek nem ajánlott (’non-investment grade’) besorolású. Ez a vonatkozás felerősíti a piacon elfogadott hitelminősítő intézmények által kiadott szuverén kockázati minősítés lehetséges hatását, hiszen érinti a bankok tőkeigényét. Továbbá számos nyugdíjalapnak és más intézményi befektetőnek alapszabálya tiltja, hogy túlzottan kockázatosnak ítélt − elismert minősítő intézetnél „spekulatív” kategóriába sorolt − értékpapírba fektessen. A kockázati besorolás kihat a megtakarítói döntésekre is. A hitelminősítő intézmények mindig megjegyzik valamely értékpapír vagy annak kibocsájtója kockázati besorolása kapcsán, hogy a minősítés nem tekinthető befektetési ajánlásnak vagy tanácsnak. Azonban a befektetők (főleg a kisebb cégek, egyének, alapítványok) valamint a gazdasági lapok elemzői, cikkírói figyelembe veszik a vezető hitelminősítő intézmény verdiktjét. A minősítő intézetektől kapott nyilvános besorolás legfőbb elvi haszonélvezője a


kisbefektető, akinek tájékozódási pontokra van szüksége vételi vagy eladási döntései előtt. Ha a pénzügyi termék, a mögötte álló cég kellően jó kockázati minősítést tud felmutatni, azt biztatásként élik meg a nem professzionális pénztulajdonosok. A nagybankoknak, profi befektetőknek ugyanakkor megvannak a maguk ismeretei, előfizetnek üzleti hírlevekre, ismerik a piaci híreket és pletykákat.2 Ebből következően éppen a legnagyobb piaci szereplők számára nem annyira fontos az adott cég, termék nyilvános besorolásában megtestesülő információ: régen baj lenne, ha mondjuk a görög állampapírok kockázatos voltáról elsőként a Moody’s általi leminősítéskor értesülne egy francia vagy német nagybank, amelynek ilyen papírokból milliárdos tétel van a tárcájában. A piaci mozgások tényelemzése meg is mutatja, hogy az állampapírokkal való kereskedést alig érinti az illető ország szuverén kockázati besorolásának megváltozása (fel- vagy leminősítés). (Lásd a témával foglalkozó BIS-konferencián Richard Cantor előadását. Megállapítása szerint a felminősítés nem jár lényegi hatással, a leminősítés időpontja körül lehetséges bizonyos negatív hatás. „Positive rating actions have no observable contemporaneous effects, that is there is no particular trend in spreads around the time of these rating actions. For negative actions, there is perhaps a small spread change around the date of the rating action, but nothing particularly impressive”. Cantor, Richard (2013): Ratings and regulation. In: Sovereign risk: a world without risk-free assets? BIS Papers No 72. pp. 27-33 p., 30.) 2 Ezt részletezi a Magyar Szemle 2012. évi I-II. számában megjelent írásom, Bod Péter Ákos (2012b): Magyar országkockázat – rizikós időkben. Magyar Szemle. Új folyam XXI. I-II. szám.

37

Bod Péter Ákos

38

Mégis, a szuverén (vagy ország-) kockázat ügye valóban bonyolultabb, mint a szokásos értékpapír-minősítés. Szemben azzal, amit a nagyközönség (vagy a kérdésben járatlan kormányszóvivő) gondol az ügyről, a hitelminősítő intézmény nem egy országot minősít fel vagy le. Bár, a sajtóban valóban legtöbbször leegyszerűsítve így jelenik meg („leminősítették Egyiptomot, felminősítés előtt áll Lengyelország”), valójában az illető ország kormánya (ill. jegybankja), azaz a szuverén által kibocsátott állampapír (kötvény, kincstárjegy) kockázati besorolásáról van szó. Az egyszerűség kedvéért magunk is használjuk a szófordulatot, miszerint le- vagy felminősítenek egy országot, de igazában az adott állam meghatározott szervei által tett fizetési ígéret pontos teljesítésnek valószínűségéről van szó. A pénzügyi piacokon az állami értékpapír lényegében ugyanúgy piaci termék, mint egy iparvállalat, helyi önkormányzat vagy egy bank kötvénye. Mindez egyben válasz a gyakran hallható laikus felvetésre: „Hogyan jön ahhoz egy távoli intézmény, hogy hazánkat minősítgesse?” Az országkockázati besorolás tehát arra utal, hogy a minősítő cég elemzői a gazdasági, pénzügyi adatok és a várható fejlemények prognózisa alapján középtávon milyen mértékű veszélyét látják annak, hogy egy ilyen értékpapír birtokosa nem jut hozzá idejében és teljesen a pénzéhez. Az ilyen esemény valószínűsége nyilván csekély, de sosem zéró. És nem kell rögtön a legrosszabbra gondolni, de arra mindenképpen, hogy ha egy befektető időközben el akarná adni a tárcájában tartott – mondjuk − tízéves lejáratú államkötvényt, talál-e rá megfelelő kondíciók mellett vevőt a piacon. A kockázatok közé sorolható a nemzeti valuta elértéktelenedése (inflálódása), vagy szélsőséges esetben csökkent értékű papírral


való kényszerű helyettesítése, sőt akár az államadósság törlesztésének megtagadása, elutasítása. (Ez valóban ritka, a bolsevikok tettek így a cári államkötvények ügyében – majd évtizedekkel később, Oroszországnak az IMF-be való belépése kapcsán kellett rendezni a teljesen soha el nem évülő tartozást.) Az államcsőd valóban ritka jelenség, de a kis valószínűség nem jelenti azt, hogy ilyen nem állhat elő: Oroszország 1998-ban függesztette fel deviza-adósságainak törlesztését, Mexikó pedig az utóbbi évtizedekben több ízben is került csődbe. Amiből nem következik, hogy az állampapír birtokosa nem jutna valamikor valamennyi pénzhez, de azért a nem-fizetés mindig kellemetlen és költséges meglepetés. A fejlett országok sorában Görögország lett az egyetlen csődeset az utóbbi fél évszázadban, a harmadik világban már gyakoribb (volt) az ilyen: a 2000. év óta 10 „igazi” államcsődöt és 33 tágabban értelmezett csődeseményt tartanak számon a szuverén adósságok világában.3 Elvileg a magán adósság-papírok piacán és a vállalatok nemzetközi hitelezésének kondícióra nézve is komoly következményekkel járhat a szuverén kockázati besorolás megváltoztatása: a felminősítés azt üzeni a külvilágnak, hogy az illető ország kormánya által kibocsátott adósság-instrumentumot és egészében az állam működését pénzügyi vonatkozásban a minősítő intézmény kevésbé tartja kockázatosnak, mint korábban – azaz még jobban megéri az illető ország aktíváiból vásárolni, az adott gazdaságban befektetni. Ellentétes esetben (leminősítéskor) pedig a pénztulajdo3 Kiff, John (2013): Sovereign credit ratings: help or hindrance? In: : Sovereign risk: a world without risk-free assets? BIS Papers No 72. pp. 3439., 34. old.

39

Bod Péter Ákos

nosok inkább kívánhatnak túladni a kockázatosabbnak ítélt gazdaságban kibocsátott értékpapírokon. A hitelminősítő verdiktje főleg kiélezett, izgatott időszakban járhat nemzetgazdasági hatással. Ezért tartják sokan a hitelminősítőket hatalmi tényezőnek. Ugyanakkor érdemes látni, hogy a hitelminősítőkön kívül az ország valutája, állampapírja, befektetői szemmel mért kockázatossága, a még nehezebben mérhető presztízse sokféle intézmény és fórum hatása alatt áll; ezeket a továbbiakban tekintjük át. Az országkockázat, politikai kockázat elemzői – magyar nézőpontból 40

Az országkockázat (szuverén kockázat) jelentősége a nagy nemzetközi tőkemozgások korában nő meg, főleg akkor, ha – mint az utóbbi években – az államok sora óriási adósságállományt halmoz fel. Figyelemre méltó, amint Jaime Caruana, a bázeli székhelyű BIS (Bank for International Settlements) vezérigazgatója dokumentálja: még viszonylag rövid idő alatt is mekkora mértékben nő a vezető államok eladósodottsága, és milyen gyorsan romlik országkockázati besorolásuk. Míg korábban az AAA és AA+ minősítésű állampapírok tették ki a világ állampapír-állományának zömét, újabban megnőtt az ennél gyengébb besorolású papírok részaránya. Hasonló trendet látnánk a CDS-felár (államcsőd elleni biztosítás díja) szerinti bontásban: a pénzpiaci ítélet szerint kockázatosabb lett az államok hitelezése.

Hitelminősítés, országkockázat, nemzetközi finanszírozás – magyar szemmel 1. ábra: OECD országok államadóssága, szuverén kockázati besorolás szerint. Trillió dollárban.4

Holott csupán néhány évtizede indult útjára ígéretesen a pénzügyi globalizáció, ami ugrásszerűen megnövelte a fejlett és kevésbé fejlett országok kormányzati adósságának határokon túli finanszírozását. Ahogy az 1980-as évek végétől a fejlett világban a devizakorlátozások csaknem mindenhol megszűntek, és a modern infó-kommunikációs technológiák elterjedtek, a hazai megtakarítások minden korábbi időszakhoz képest könnyebben kezdték átlépni az országhatárokat. Az üzleti valamint a kormányzati szektor hiteligényét a korábbinál inkább lehetett külföldről kielégíteni. A külföldön befektető ugyanakkor az otthon megszokottnál nagyobb rizikóval szembesül, amikor a jól ismert jogi, gazdasági környezeten kívül kötelezi el tőkéjét. Ezért csak akkor hajlandó erre, ha a befektetéstől ésszerűen várható hozam a kockázatokat figyelembe véve is meghaladja 4 Forrás: BIS papers 72. 2013

41

Bod Péter Ákos

42

az otthon elérhetőt. Minél kisebb a többlet kockázat, annál könnyebben mozdul meg a lekötésre váró tőke, és másfelől − ceteris paribus − annál könnyebb a hitelfelvevőnek kölcsönhöz jutnia. Vagy ami ugyanaz: olcsóbb lesz a kölcsöntőke ára a hitelfelvevő számára. Jelentős és nehezen felmérhető kockázat esetén viszont a kölcsöntőke birtokosa csak komoly kockázati felár mellett hajlandó megválni pénzétől. Nemzetközi ügylet esetén a kockázat tartalma tágabb, mint azonos gazdaságon belül a hitelező (bank) és a kölcsönvevő (ügyfél) között. Otthon a befektető szempontjából nézve az ügyfél illetve az ügylet kockázata a lényeges. Amikor viszont határon túlnyúló ügyletről van szó, akkor az ügylet kockázatához társulhat az árfolyam-kockázat, valamint mindenképpen fellép az országkockázat. Minden jelentős hitelintézet és szakmai befektető végez formális vagy informális országelemzést, mielőtt elkötelezi magát egy határon túli nagyobb ügylet mellett, de fordulhat külső nyilvános forráshoz vagy szakcéghez is. A politikai kockázattal (a kormányok hírszerzőin kívül) kutatóintézetek, vezető napilapok, szakfolyóiratok foglalkoznak. A magyar gazdaság külső befektetői megítélése szempontjából fontosak a szaklapok: Euromoney, Forbes, Financial Times, Wall Street Journal, Economist. A szerkesztőségek mellett gyakran elemzési üzletág is létrejön, mint amilyen az Economist Intelligence Unit. A szakmai befektetők olvassák a Business Monitor International és a Political Risk Services Group anyagait. Politikai és gazdasági elemzéseket készít előfizetőinek a hazánkról is rendszeresen jelentő Oxford Analytica. Fél-állami jellege van az export-import bankoknak és a hitelbiztosítóknak, mint minálunk a Magyar Exporthi-


tel Biztosító Zrt. vagy a térségünkben aktív Coface, Euler Hermes, Allianz SE. Ezek az országkockázat elemzésével a biztosítási termékek árazása és piaci aktivitásuk szempontjai miatt foglalkoznak. Van bizonyos jelentősége a kutatói közösségnek is. A média, beleértve a szaksajtót is, különösen szívesen idézi a nemzetközi összehasonlító listákat, mint amilyen a Világbank (IBRD) által közzétett Doing business lista, a World Economic Forum ország-versenyképességi rangsora, az IMD Versenyképességi jelentése. Ezeken az előkelő vagy hátrányos helyezés nem mindig jár valós gazdasági hatással, de a jelentős visszacsúszás ront az érintett ország külső üzleti megítélésén. Az országelemző munka információs forrása lehet még az olyan ország-sorrend, mint a gazdasági és társadalmi szabadság fokát osztályozó Freedom Housé, amely a mi térségünkkel kiemelten foglalkozik a Nations in Transit című sorozatában. Az üzleti szereplők által érzékelt korrupciót felmérő Transparency International a maga sorrendjével szintén érinti az országimázst. Fel-felmerül, hogy vajon ezek az értékelések objektívek-e, és egyáltalán, van-e jogi-erkölcsi alapja egy országnak (és itt az Egyesült Államokra vonatkozik a felvetés) minősíteni más országokat. Ez utóbbi esetben a belügyekbe való amerikai kormányzati beavatkozás kérdése merülhet fel, ami nemzetközi jogi ügy. Ám az esetek többségében a minősítést civil szervezet, nemzetközi intézmény vagy formailag kormánytól független szervezet készíti – joguk van hozzá. A kulturális („ideológiai”) elfogultság vádját nehezebb cáfolni: ha például az üzleti szabadság szerinti ország-sorrendet közli valamely intézmény, annak módszer-

43

Bod Péter Ákos

tana mögött bizonyára erős értéktöltetű elkötelezettség mutatható ki a szabadpiaci normák irányában.

A gazdaságpolitikai vezetés számára fontos nemzetközi fórumok

44

Ezen általánosabb áttekintés után nézzük a magyar gazdaságpolitika szempontjából fontos, döntést érintő külső tényezőket. Közvetlen gazdaságpolitikai következménnyel az EU intézményrendszerének fontos elemévé vált konvergencia-program, illetve a Stabilitási és Növekedési Egyezmény részét képező többlethiány eljárás jár, amint ezt a magyar kormányzatok 2006 nyarától a legutóbbi időkig megtapasztalhatták. Időnként komoly jelentőségre tesz szert a Nemzetközi Valutaalap (IMF) ún. 4. cikkely szerinti konzultációja során készített ország-vélemény is. A konvergencia-program jelentőségével már jórészt tisztában van a tájékozott laikus is, a Valutaalap nyilvánosságra hozott jelentései viszont a maguk sok adatával leginkább a professzionális országelemzőket foglalkoztatják, csak közvetett hatással járnak – ha nincs folyamatban levő hitelprogramja az illető tagországnak az IMF-fel. Amikor viszont a Valutaalap végső hitelezőként kritikus képet alkot a hitelért hozzá forduló tagállamról, netán arra utal, hogy felfüggeszti annak finanszírozását, az a külső pénzforrásokhoz való hozzájutás ellehetetlenülését valószínűsíti. Kevésbé erős hatása van a londoni székhelyű EBRD anyagainak: a bank minden tagországról – így hazánkról is – közzéteszi a saját országtanulmányát, az országgal kapcsolatos hitelezési stratégiáját, a rendszerváltozás (tranzíció) indikátorai szerinti állapotot. A magyar helyezés a


tranzíciós mutatók (a privatizáció előrehaladta, a liberalizáltság foka, a pénzügyi mélység) szerint hagyományosan jó. A jó tranzíciós mutatókból azonban sok következtetés nem vonható le sem a követett állami politikák célszerűségéről, sem az ország külső megítéléséről; a gazdaságpolitika minősítésétől pedig igyekszik tartózkodni az EBRD. (De volt arra példa, hogy az EBRD főközgazdásza komoly kritikában részesítette a magyar kormány 2010 utáni némely intézkedését.) A párizsi székhelyű OECD is alapos országtanulmányokat készít és tesz közzé rendszeres időközönként. Annak inkább csak az elemzői közösségre van hatása, valamint elvileg a magyar kormányra, mely hivatalból megkapja, és arra reagál. Mindezen ügyekben a szuverenitás megsértésének kérdése komolyan nem vetődhet fel, mivel hazánk is tagja az említett nemzetközi (multilaterális) intézményeknek, amelyek alapszabálya világosan tisztázza, hogy a tagállamok mire jogosítják fel a szervezetet. Azt is látjuk az alapszabályból, hogy mire nem terjed ki az adott fórum hatásköre. Például az IMF-nek mint szakosított ENSZ-szervezetnek az alapszabálya nem tartalmazza a demokrácia értékének megkövetelését, és így az IMF igazgatótanácsa direkt politikai értékrendi alapon nem korlátozhatja a hitelnyújtást (de az ott ülők nyilván képviselik kormányaik értékeit és érdekeit). Ugyanakkor az IMF keményen fellép a nemzetközi pénzügyi folyamatok megzavarásának eseteivel szemben − ismét csak: tagállami felhatalmazással. Az EBRD viszont – felfogadott alapszabálya értelmében – a hitelezésében ragaszkodik európai politikai értékekhez (Fehéroroszországot ilyen alapon zárták ki a hitelezésből).

45

Bod Péter Ákos

46

A nemzetközi intézményeknek, fórumoknak van bizonyos önmozgása, de végső soron a fő részvényesek (USA, Nyugat-Európa, Japán és immár növekvő súllyal a G20 csoportot alkotó többi állam) akarata határozza meg az intézmények működését. Szokásos viszonyok mellett a kelet-közép-európai országok – és köztük hazánk – finanszírozása szempontjából másodlagos a valutaalapi finanszírozási jelentőségük; ám épp a magyar eset mutatja, hogy válságos időkben a nemzetközi hivatalos finanszírozás hirtelen fontossá válik (1990-1991, 2008). Ami az IMF újbóli aktivizálódását illeti: Európára nézve szokatlan fejlemény, hiszen a világ három legfejlettebb térségének egyikéről van szó. Ám az IMF bevonásában bizonyára szerepet játszik az EU egyik feloldhatatlan belső ellentmondása. Nevezetesen: a tovaterjedő hatások miatt az unió tagállamainak szüksége lehet a tagállami gazdaságpolitikák gyors korrigálására, de a tagállami szuverenitás mai magas foka mellett a közösen elfogadott gazdaságpolitikai harmonizáló intézmények (Stabilitási és Növekedési Egyezmény, Európai Szemeszter, ECOFIN-tanácsülés, EUcsúcs) nem igazán alkalmasak a gyors cselekvésre. Ezzel szemben az IMF több évtizedes válságkezelési gyakorlata gyorsabb korrigálást tesz lehetővé, így az EU vezetői és meghatározó tagállamai akkor is igyekeznek bevonni az IMF-et, amikor lenne elég forrásuk a problematikusnak ítélt ország feltételes kisegítésére. De éppen a feltétel kidolgozása és kikényszerítése terén van előnye az IMF-nek. Emiatt továbbra is lényegesnek gondolom a megfelelő munkakapcsolat fenntartását a Valutaalappal, mert egyáltalán nem kizárt, hogy egy esetleges későbbi piaci turbulencia esetén az uniós fórumok ismét bevonják az IMF-et az euró-


pai periféria gondjainak rendezésébe. A szuverén adósság döntő hányada azonban piaci eredetű, és így inkább ki van téve a piaci szereplők döntéseinek – amelyekre a hitelminősítők közvetlenebb hatással vannak, mint a fenti nemzetközi szervezetek. Országkockázati megítélésünk és annak pénzügyi következményei

A nagy hitelminősítő intézményektől kapott besorolás nem mindig volt kritikus jelentőségű, és oka van annak, hogy jelenleg ismét azzá vált. A rendszerváltoztató folyamat kezdetén még jelentős arányt tett ki a hivatalos forrásból származó finanszírozás, valamint a kormányzati stratégiának része volt a közvetlen beruházások (“működőtőke”, FDI) beáramlásának ösztönzése. Az első esetében nem lényeges, az FDI esetében sem meghatározó a szuverén kockázati besorolás, annál kritikusabbnak bizonyult az ország általános megítélése, és a politikai kockázat mértéke, a tőke-abszorbeálási képessége. Éppen ezeken a területeken mutatott fel jó eredményeket Magyarország rögtön 1990től, és így nagy előnyre is tett szert a tőkebevonás terén szomszédjaihoz képest. Majd amikor az 1990-es évtized során a hivatalos hitelezőink (IMF, WB, EBRD) részaránya már erősen mérséklődött, és megszaporodtak a portfólió-befektetések, amelyek nagyrészt az állampapír-piacunkra és részvénypiacunkra irányultak, onnantól kezdve valóban nagyobb jelentőség lett az országkockázati besorolásnak. Megjegyzendő: a hitelminősítők az országkockázat ügyében sokszor hibáznak, gyakrabban, mint az üzleti koc-

47

Bod Péter Ákos

48

kázat esetében. (Nem ok nélkül mondta Andrew Powell, hogy a vállalat-értékelés tudományához képest az ország-kockázat inkább művészet: „Rating corporates might be then considered something more of a science, rating sovereigns more of an art”. Powell, Andrew (2013): On sovereign ratings: observations and implications.In: Sovereign risk: a world without risk-free assets? BIS Papers No 72. pp. 39-49., 45. old.) Több esetben késve minősítettek le már nyilvánvalóan rossz pályára sodródott államot, vagy túl sokáig tartottak vissza esedékes felértékelés pontosan fizető és javuló fizetési képességű ország esetében, amint azt mi is megtapasztaltuk 1990 és 1996 között, amikor a maihoz hasonló ’bóvli-kategóriában’ maradt a magyar állam és az MNB kötvényeinek besorolása, miközben példásan teljesítették a magyar monetáris hatóságok az adósságszolgálatot. Sokan szándékos hibázást feltételeznek a hitelminősítők működésében; magam a hibázást inkább betudom a feladat különleges jellegének, semmint valamilyen hátsó szándéknak. (Egy állam bonitásának középtávú felbecslése nagyon nehéz, mert olyan adósról van szó, amelyik a pontos adósságszolgálatot vállalta, de anyagi fedezetet nem ajánl fel: nem-fizetés esetén nincs jelzálog, biztosíték, lefoglalandó vagyontárgy. Az állampapír birtokosának kevés jogi eszköze van pénze maradéktalan visszaszerzésére, ha az állam nem tud, vagy nem akar fizetni.) A szubjektív elemtől nyilván nem tud, de nem is akar elvonatkoztatni a kockázat-elemző. Így eshetett meg, hogy amikor az egykori Csehszlovákia kettévált, és idővel a két utódállam kilépett a nemzetközi tőkepiacra, a Cseh Köztársaság azonnal befektetőknek ajánlott kategóriát kapott az állampapírjaira (a magyar besorolásnál jobbat), míg Szlovákia még a magyar-


nál is előnytelenebb tőkepiaci besorolással indult – holott a nemzetközi devizatartalék mértéke, az ipari fejlettség, az inflációs szint ügyében közeliek vagy nagyon hasonlók voltak az adatok. Ami a magyar ügyet illeti: 1990-ben és azt követően öt évig spekulatív kategóriában szerepeltek a magyar állam vagy az MNB által külföldön kibocsátott értékpapírok. A rendszerváltozással együtt járó válságszerű átalakulás közepette Magyarország szkeptikus tőkepiaci megítélése nagyon megnehezítette az ország külső finanszírozását. Idő kellett ahhoz, amíg a hitelminősítők honorálták a magyar fizetőképesség megőrzéséért végzett munkát, és a befektetőknek ajánlott (’investment grade’) kategóriába sorolták át az országot. A minket 2008 őszén elérő pénzügyi válság idején újra fontos üzleti és gazdaságpolitikai tényező lett az országkockázati mutató, tekintettel a nagy külső adósságra, azaz az állam és a nem-állami szereplők összegzett külső tartozására. A 2008. novemberi IMF-EU-WB hitelkeret csak átmeneti időre pótolta a nemzetközi tőkepiachoz való hozzájutást, amely hirtelen megszakadt 2008 őszén: a magyar államadósság-kezelő központ csaknem fél évig nem tudott egy évnél hosszabb lejáratú forint állampapírt kibocsátani. Az állam, a bankok, a vállalatok és – közvetítők útján - a háztartások hitelhez jutásában és a hitel árában (a kamatszintben) komoly szerepe lett az ország kockázati besorolásának.

49

Bod Péter Ákos 1. táblázat: Magyarország hitelminősítése, 2009 májusa51

Moody’s

Hosszúlejáratú deviza adósság

Baa1

Kilátások Standard & Poor’s

Negatív BBB-

Hosszúlejáratú deviza adósság Kilátások

Fitch Ratings


Japan Credit Rating Agency


50

Kilátások Rating and Investment


Negatív BBB

Negatív BBB+

Negatív BBB+

Negatív

A 2009-es év magyar országkockázati besorolás jóval gyengébb volt ebben a bonyolult helyzetben, mint korábban., hiszen a Fitch 2000 novemberében, a S&P 2000 decemberében A- kategóriába sorolta a magyar hosszú távú devizaadósság kockázatát. A Moody’s pedig 2002 őszén adta az addigi legmagasabb (A1) besorolást; ez azonban része volt a térség egészére kiterjedő jelentős felértékelésnek. Ezzel a magyar állam (valamint közvetve minden más gazdasági szereplő) külső hitelfelvevő képessége sokat javult. Sajnálatos fejlemény, hogy ezt követően, az EU-tagság elnyerése ellenére nemcsak hogy nem javult tovább besorolásunk, hanem vissza is esett. 5 Forrás: MNB, www.mnb.hu


A 2009. évben tehát a minősítők BBB körüli besorolást adtak a magyar állampapírokra. Gondolhatnánk, hogy a nemzetközi pénzpiaci turbulenciák miatt váltak óvatosabbá a hitelminősítők. Sajnos nem ez a helyzet, amint a szomszédos országok minősítésének alakulása mutatja: a visegrádi térség országkockázatának középtávú kilátásait változatlanul jobbnak ítélték. A válság annyiban bizonyosan szerepet játszott a magyar leminősítésben, hogy a minősítők alaposabban megvizsgálták a térség országait; az észlelt különbségek azonban nem szolgáltak javunkra. Besorolásunk romlásában a magyar állam tényleges pénzpiaci kockázatosságának növekedése mutatkozik meg. 2. táblázat: A visegrádi országok kockázati besorolása a válság kitörése előtt és után

Ország Magyarország Csehország

Lengyelország Szlovákia

Moody’s

2009

Baa1

2007

A1

2007

2009

2009

2007

2009

2007

S&P

51

Fitch

BBB-

BBB

A2

BBB+

BBB+

A2

A-

A-

A1

A2

A1

A1

AA-

A-

A+ A-

AA-

A-

A+ A-

De honnan tudják a minősítő intézmények, hogy egy állampapír mekkora kockázatot képvisel? A minősítési módszertan főbb vonalait ismerjük.62Tévedés azonban mindig előfordul, valóban gyakran melléfognak a legnagyobb in6 Lásd pl. Moody’s (2008): Sovereign Bond Ratings. Rating methodology, September.

Bod Péter Ákos

tézmények is, mint a Standard&Poor’s, a Moody’s és a Fitch (az első kettőnek észak-amerikaiak a tulajdonosai, az utóbbinál francia többségi tulajdonos van). A 2007-es amerikai hitelválság kialakulásnak okai között gyakran elhangzik, hogy a nagy hitelminősítők téves vagy felületes döntéseket hoztak. Amikor 2010 után ismét rontottak országkockázati besorolásunkon, sokaknak lett erős meggyőződése, hogy politikai ellenszenv vagy akár ellenséges spekuláció áll a visszaminősítések hátterében. Érdemes ezért rátekinteni a nyilvánosan elemezhető folyamatokra. 3. táblázat: Magyarország hitelminősítése, 2013 augusztusa73

52

Moody’s


Ba1

Kilátások Standard & Poor’s

Negatív BB


Fitch Ratings


Japan Credit Rating Agency


Rating and Investment


Negatív BB+

Negatív BBB

Negatív BBB-

Negatív

7 Forrás: MNB, http://www.mnb.hu/Statisztika/statisztikai-adatok-informaciok/adatok-idosorok/MO_hitm


A magyar államkötvények kockázati leminősítésének ügyének hátteréhez tartozónak gondolom azt, hogy 2010ben a görög, ír, portugál események nyomán, amint az 1. sz. ábrán már láttuk, nagymértékben romlott a fejlett országok (de elsősorban és mindenekelőtt az európai OECD-tagállamok) országkockázati besorolása. 2011-ben pedig további leminősítésekre került sor a dél-európai tagállamoktól Szlovéniáig, noha mások kiváló besorolását megerősítették (Ausztria, Finnország). A minősítési indoklásban egyaránt szerephez jutnak a fundamentális tényezők (a gazdaság tényleges állapota, a költségvetés helyzete, ami meghatározza az állam hiteltörlesztési képességét), valamint a kormány gazdaságpolitikai irányai, amik szintén kihatnak az állam mint adós megbízhatóságára. Középtávon – márpedig az országkockázati besorolások elvileg ilyen időtávra szólnak – a fizetési képesség fenntarthatósága az igazi kérdés, és ebben a vonatkozásban a kiinduló makrogazdasági adatoknál fontosabbá válik a kormánypolitika milyensége, hiszen előfordulhat olyan gazdaságpolitika, amely a minősítő cég elemzése szerint idővel oda vezet, hogy megrendül az illető állam fizetési képessége vagy fizetési készsége. A negatívan érintett országok kormányai és az uniós szervek részéről sok kritika, sőt vád fogalmazódott meg a hitelminősítőkkel szemben. Nehéz igazságot tenni. Tanulságos például az izlandi eset: a hatalmas banki bukások ellenére magát a szuverént (azaz az izlandi államot) egyik minősítő intézmény sem sorolta le a bóvli kategóriába. Amikor pedig egy pillanatban egyszerre több fokozattal is rontottak a besoroláson, amögött – az izlandi központi bank elnökének értékelése szerint – a kormányintézkedések félreértelmezése és így túlzottan pesszimista megíté-

53

Bod Péter Ákos

54

lése, de nem ártó szándék állt.84Másfelől arra is van példa, hogy romló fundamentumok mellett sem következik be visszasorolás: a dél-európai pénzügyi zavarok idején mindhárom nagy minősítő cégnél a legjobb (AAA) besorolást élvezte a francia állam. Eközben bizony a francia államkincstár a kötvénykibocsátásnál már jóval nagyobb hozamot volt kénytelen ígérni, mint a német állam, holott formailag azonos volt a két ügyfél hivatalos kockázati besorolása. Majd csak később vesztette el a francia állam a három Á-s besorolását – amit erős szavakkal kritizáltak francia kormánytényezők. A befektetők azonban már régóra láttak különbséget a nemfizetés német és francia valószínűsége között, miközben a két ország bonitásának mérőszáma a három nagy intézménynél megegyezett. Ám erre az esetre is áll, hogy a nagy pénzek felett rendelkezők nem a Fitch-től fogják megtudni, ha a francia állam pénzügyi stabilitásával kezdenének bajok lenni. Ami a mi ügyünket illeti, nem került elő bizonyíték arra nézve, hogy szándékosan akart volna valaki kívülről az országnak kárt okozni. Inkább arról lehet szó, hogy a hitelminősítők értetlenül néztek már egy ideje a „nem-ortodox” kormányzati lépéseket. A devizában fennálló jelzáloghitelek kedvezményes (kormány által meghatározott árfolyam melletti) végtörlesztése lehetett az a fejlemény, amely a máskülönben vegyesnek mondható magyar fundamentumok mellett a korábban kilátásba helyezett leminősítést meghozta. Több vezető szakember véleménye volt itthon, hogy a kormány vitatott intézkedései között a végtörlesztés ügye lett a legsúlyosabb, részben mérete (a bankoknak 8 Guðmundsson, Már (2013): Panel remarks. In: : Sovereign risk: a world without risk-free assets? BIS Papers No 72. pp. 6-9.


okozott veszteség nagysága), de főleg a kiváltott lélektani hatása miatt. Azt ugyan a külső elemzők is látták, hogy a magyar családok devizában való eladósodása nagy bajokat okozhat a forint meggyengülése esetén, és ezért valamit kezdeni kellett a helyzettel, de a hitelnyújtók és a hitelfelvevők közötti magánjogi szerződésekbe való egyoldalú és előzetes egyeztetések nélküli állami beavatkozáson meghökkentek. Ahol ilyen előfordulhat, ott más meglepetések is megeshetnek, márpedig a készpénzüket kölcsön adók nem szeretik a kellemetlen meglepetést. A kormány 2011. szeptemberi hirtelen döntése következtében a tehetős magánadósok körében az év végére csökken a devizális kitettség, de ugyanannyival rosszabbul állnak a bankok, amelyeknek azután kevesebb kedve és pénze maradt a magyar gazdasági szereplők további finanszírozásához. Ez pedig már növekedést érintő ügy, amely a hitelminősítés szempontjából lényeges szempont, hiszen ha gyengül a növekedés, akkor romlik az állam adósságfinanszírozási képessége is. Hivatalosan azonban a hitelminősítési indoklás makrogazdasági tényezőket sorolt fel, megemlítve a kormány által hirtelen bejelentett IMF-tárgyalási kezdeményezést; a leminősítés így is bekövetkezett.95 Kormányzati viszonyulás a hitelminősítői döntésekhez

Nem egyszerű szakmai és kommunikációs feladat a leminősítés kormányzati megmagyarázása; könnyebb lenne egy felminősítési bejelentést kommentálni. A magyar kormányzati reakcióban értetlenkedés és sértettség keveredik, amiben bizonyára benne van egyfelől a nemzetközi 9 MOODY’S: Global Credit Research, 24 November 2011.

55

Bod Péter Ákos

56

pénzvilág mechanizmusainak elégtelen ismerete, és egy olyan narratíva kormányzati elfogadása, amelyen a nemzeti érdekek – helyes, méltányolható, sőt kormányzati pozícióban kötelező – képviseletét „pénzügyi szabadságharc” kereteibe helyezi. Vegyük azt az esetet, amikor a Moody’s 2011 novemberében némileg váratlanul bejelentette a magyar országkockázati besorolás lerontását. A magyar szakminisztérium hivatalos közleménye igen sajátos hipotézist fogalmazott meg reakcióként: „Mivel a Moody’s értékelésének semmilyen valós alapja nincs, a magyar Kormány nem tudja azt másképp értelmezni, mint a Magyarország elleni pénzügyi támadások részeként.” Támadás Magyarország ellen – volt olvasható másnap a Magyar Nemzet c. napilap címoldalán, és kommentárok taglalták, hogy a nagy hitelminősítő intézmények a bankok oldalán állnak, a külföldi tulajdonú bankokra kirótt különadók valamint egyéb, veszteséget okozó kormányzati intézkedések miatt akarnak mintegy büntetésként kárt okozni. A Standard & Poor’s által december végén bejelentett hasonló lépésre már módosított a vádon a minisztériumi közlemény, amely szerint a döntés „valójában az Uniót gyengítő lépéssorozat része”. Az első reakciót nyugodtan minősíthetjük komolytalannak. Ami az EU-val kapcsolatos hitelminősítői álláspontot illeti: lehet valami abban, hogy a két meghatározó amerikai hitelminősítőnek a tulajdonosi háttere, székhelye hatással van arra, ahogy az európai kilátásokat megítélték. Egyébként az angol-amerikai szaklapok (Wall Street Journal, FT) álláspontjában az euróval szemben bizonyos ellendrukkerség is kimutatható. Ugyanakkor a heves kormányzati tiltakozás és politikai vádaskodás, ellentámadás legfeljebb csak belpolitikai hasznot hozhat.


Valójában a hitelminősítő intézmények elemzőivel is lehet értelmes szakmai párbeszédet folytatni, noha aligha lehetne lebeszélni őket az érintettre nézve hátrányos döntéstől. Ám érdemes rápillantani arra, hogy például a japán állami hitelminősítő szisztematikusan jobb besorolást ad a magyar államnak, és emögött valószínűleg két objektív tényező áll: a japán piacon régóta jelen van az MNB, illetve a magyar állam, és így a „track record” jól mutat; másodszor pedig a zajos belpolitika és a soknapi izgalom talán némileg megszűrten jut el Tokióba. Mindenesetre igen előnyös lenne, ha az egymást követő sokadik visszasorolás helyett legalább egy nagy minősítő ismét befektetőknek ajánlott minősítést adna a magyar állampapírokra. Addig persze, amíg a nagy központi bankok (FED, EKB, JNB) fenntartják a pénzbőséget, és ezzel történelmi mélypontra süllyed a banki kamatláb a fejlett világban, erős a kereslet a nullánál többet hozó állampapírok iránt. A magyar államkötvény ilyen: a négy-hat százalékos tartományba eső hozamot a nulla és kettő közötti német, amerikai hozamokkal kell egybevetni. Ilyen körülmények között a befektetők egy része túlteszi magán azon, hogy az illető ország kockázati besorolása nem éri el a befektetőknek ajánlott szintet. De ez a relatíve erős kereslet hirtelen elfordulhat az európai periféria kockázatosabb országaitól, ha felfele kezdenek mozogni a nagy, biztos állampapírok hozamai is. A felminősítés elérése nem szándék kérdése. Egyik fele a fundamentum, amit a minősítők makrogazdasági modelljeibe beépített adathalmaz ír le. A magyar makrogazdasági adatok terén van bizonyos javulás (az inflációs rátája, a folyó fizetési mérleg alakulása), más lényegi mutatóknál in-

57

Bod Péter Ákos

58

kább stabilizálódásról beszélhetünk (államháztartás explicit adósságállománya vagy a költségvetés folyó egyenlege), és vannak lerontó tételek, legfőképpen a gazdasági növekedés gyengesége. Mindezeken felül ott van a gazdaságpolitikai kiszámíthatóság ügye; ebben lenne mit keresnie a kormánynak, ha működésében kerülné a hirtelen, külső szemmel követhetetlen logikájú intézkedéseket. Ami pedig a politikai kommunikációt illeti, a tényadatokkal alá nem támasztott túlzott optimizmus és annak kontrasztjaként a külső véleményekkel szembeni megbántottság nyilvánvalóan nem segít. A brit reagálás hasonló helyzetben konstruktív volt: a kormányfő szinte megköszönte, hogy a hitelminősítők segítenek neki tudatosítani a nagyközönségben a gazdasági fellendülés előtt álló akadályokat és a teendők mibenlétét. Kérdéses továbbá, hogy milyen legyen a magyar viszonyulás egy európai hitelminősítő intézmény létrehozásához. Az ugyan nyilvánvaló, hogy a három nagy (és néhány további szakmailag lényeges) minősítő intézmény működésével szemben sok a jogos kritika. Főleg akkor, ha az általuk adott kockázati besorolás átlaga Európa esetében sokat romlott. Azonban különös is lenne, ha bármely objektív minősítő ne észlelné az államok túlzott eladósodottságát, az európai természetes növekedési ütem gyengülését, és mindezek alapján a visszafizetési képesség bizonyos gyengülését. Ha most létrejönne nem-piaci alapon egy európai intézmény, csak hasonló kockázati következtetésekre juthatna például Görögország esetén. Amennyiben viszont a helyzetet és a tervezett kormányzati intézkedéseket a többinél optimistábban ítélné meg, a befektetői közösségben nem lenne az így kiadott besorolásnak tekintélye. Rajtunk


tehát nem sokat segítene egy fél-hivatalos európai minősítő cég. Inkább figyelemre méltó a japán hitelminősítő ránk nézve kedvezőbb értékelése: saját hosszú távú tapasztalataik alapján kedvezőbben ítélik meg a magyar szuverén kockázatot, mint mások. Ez utal arra, hogy a meglevő intézményi keretek között is lehetséges a mozgás, kellő felkészültséggel.

59

Kiszelly Zoltán

A nemzetközi minősítés társadalmi hasznáról és költségéről1 Absztrakt Dolgozatunkban három hipotézist fogalmaztunk meg. 1. A rating cégek befolyása az USA és az angolszász világ pénzpiaci-gazdasági súlyával együtt hullámzik. Jelenleg az USA hegemóniája dominál. 2. Azt feltételeztük, hogy a vonatkozó szabályozás egy piaci buborék kipukkanása után szigorodik, amit több történelmi példa után a 2008-as válság kapcsán is bizonyítva láttunk. 3. Végül azt feltételeztük, hogy a nem piaci megoldások felértékelődnek, amire az EU-ban az EFSF és az ESM új, válságkezelő intézményeiben láttunk példát, illetve a nagy ipari országok jegybankjainak válságkezelő intézkedéseiben. Ezen eszközök alkalmazása új (stratégiai, geopolitikai) szempontokkal járnak párban, így a mélyrétegben zajló folyamatok idővel látható átrendeződésekhez vezethetnek. 60

Abstract It can be stated that the rating agencies influence on the economy of the USA and the Anglo-Saxon world varies. Market regulations tend to become more strict after each economic depression. To control the economic crises the institutions of EU, EFSF, ESM and the central banks of economically strong states reach out for solutions beyond the market.

Összeesküvések szövevényes hálózata, vagy a tudományos módszerekre épülő véleménynyilvánítás szabadsága határozza-e meg jobban a nemzetközi (hitel-) minősítő intézetek munkáját? E két fogalom egyben ennek a rendkívül vitatott tevékenységnek a − médiában és a nyilvános vitákban leg�gyakrabban felvetődő − két végpontját is kijelöli. Szerintünk a valóság, mint leggyakrabban, most is valahol középen van. Ennek kibontására teszünk az alábbiakban kísérletet. 1 A konferencián elhangzott előadás írott változata.

A nemzetközi minősítés társadalmi hasznáról és költségéről

A nemzetközi minősítés intézményrendszere a globalizációval értékelődött fel. Napjainkban közel 150 különböző index, rangsor és mutató hivatott segíteni az adatok sűrűjében való jobb eligazodást. Ezek közül a nemzetközi hitelminősítő (a továbbiakban rating) intézetek tevékenysége emelkedik ki, amely dolgozatunk centrális témáját képezi. A kapitalizmus idején kialakult gazdasági rendszerben a pénzpiacok szerepe megnőtt, majd a XX. században tovább erősödött. Ahogyan a pénzpiac szereplőinek száma megnövekedett és az általuk kínált termékek is egyre komplexebbekké váltak, igény mutatkozott olyan szolgáltató cégek munkájára, amelyek objektív szempontok mentén segítik a befektetők és hitelért folyamodók eligazodását. Erre a feladatra szakosodtak a hitelminősítő cégek. A rating jelentősége

A rating jelentőségét az Amerikai Egyesült Államok (továbbiakban USA) pénzpiaca adja, amely napjainkban még mindig világszere a legjelentősebb. Az ottani törvények szerint ugyanis a hitelért folyamodó (amerikai vagy külföldi) vállalkozásoknak, bankoknak, alapoknak, önkormányzatoknak és államoknak minősíttetni kell magukat, hogy a befektetők reálisan tudják a hitel kockázatát megbecsülni. Ez a minősítés egyben a hitel kamatát is meghatározza, hiszen csak a legjobb (jellemzően A) osztályú adósoknál vehetik a befektetők biztosra, hogy befektetett pénzüket és annak kamatait vissza is kapják. A legtöbb befektető belső szabályozása nem is engedi, hogy „A” minősítésnél rosszabb eszközökbe fektessék szabad forrásiakat.

61

Kiszelly Zoltán

62

A rating tehát az USA tőkepiacához való hozzáférés miatt vált ilyen fontossá. A rating cégek csoportjából három − piacvezető − cég emelkedett ki, a Standard & Poor’s (S&P), a Moody’s és a Fitch Rating, amelyek becslések szerint a hitelminősítők piacának kb. 90-95 százalékát ellenőrzik. Egy hitel odaítélésének persze több szempontja van, ám ezek közül a rating jelentősége messze a legnagyobb. Ez nem volt mindig így. Míg Európára a bankbetét és bankhitel, valamint a korlátolt felelősségű társasági vállalkozási forma (Kft.) jellemző, addig az USA pénzpiaca a részvénytársasági formával és a kötvénykibocsátással írható le. Az átlag amerikai szívesen fekteti megtakarított pénzét részvényekbe és alapokba. Így tesznek a második legjellemzőbb befektetői körhöz tartozó nyugdíjalapok is, amelyekbe az aktív korú dolgozók és munkáltatóik is rendszeresen fizetnek megtakarításokat. Az elmúlt évtizedben terjedtek el a legkülönbözőbb befektetési alapok, amelyek a legbiztonságosabb (jellemzően állampapírokból álló) és a legkockázatosabb (rizikó, start up, etc.) portfóliók között osztják meg forrásaikat. Mielőtt figyelmünket a rating cégek tevékenysége felé fordítjuk, tegyünk egy rövid történelmi kitérőt. Az USA pénzpiaca és a dollár, mint nemzetközi tartalékvaluta szerepe a II. világháború során vált meghatározóvá. Kezdetben, az 1944-ben létrehozott ún. Bretton Woods-i rendszerben a fő valuták és a dollár közötti árfolyamokat rögzítették. A dollár fedezetét ekkor az USA háború alatt felduzzadt aranytartaléka és a háborús erőfeszítések miatt felfutott ipari ereje adta, így a dollár bankjegyeket − elméletileg − bármikor át lehetett váltani aranyra. Ez a rendszer a vietnami háborúig fenntartható és finanszírozható


maradt, ám Nixon elnök 1971-ben megszüntette a dollár aranyparitását. Innentől kezdve a fő valuták árfolyama már nem rögzített, hanem lebegő volt, ami nagyobb kilengéseket eredményezett. Számos ország (különösen Olaszország és Franciaország) élt innentől a leértékelés és infláció eszközével, ami rövid távon javítja az adott ország gazdasági kilátásait, hiszen megdrágítja az importot, olcsóbbá és a külpiacokon versenyképesebbé teszi az exportot és növeli a költségvetés adóbevételeit. Ez a lépés azonban érdemi strukturális reformok és a versenyképességet javító lépések nélkül csak ideig-óráig fejt ki gazdaságélénkítő hatást. Az ingadozó és hirtelen kilengéseket mutató árfolyammozgások felkeltették a pénzpiacok érdeklődését, amelyek idővel különböző befektetési termékeket dolgoztak ki az ebből fakadó lehetőségek kiaknázására. Ez sem új jelenség, kezdetben már rég óta ismert eszközök (pl. a határidős üzlet, árfolyambiztosítás, opciók, stb.) továbbfejlesztéséről volt szó. Idővel azonban a reálgazdaságtól elrugaszkodó termékek is egyre nagyobb számban jelentek meg, amelyek ráadásul − magasabb rizikó mellett − magasabb hozammal is kecsegtettek. Ezeket a termékeket az egyszerűség kedvéért a továbbiakban „derivatív termékeknek” fogjuk nevezni. Itt sem beszélhetünk teljesen új jelenségről. Az 1636 novembere és 1637 februárja közötti holland tulipánhagyma-buborék az egyik első példa arra, hogy a spekuláció és a várakozások hogyan tudnak egy ördögi kört kialakítani. A buborékfolyamat csúcspontján akár egy ház árát, vagy egy munkás több évi fizetését is megfizették egyetlen tulipánhagymáért. A holland példa egyben azt is mutatja, hogy egy megfelelő szabályozással_ ki is lehet törni ebből az ördögi körből. Az 1930-as évek legelején Németországban is

63

Kiszelly Zoltán

64

kialakult és kipukkadt egy ilyen, a jövőbeni eredményekre és várakozásokra épülő buborék, amikor a Norddeutsche Wollkämmerei csődje − több áttétellel − magával rántotta a német nagybankokat is. A német bankszektort az adófizetők pénzéből kellett szanálni. Ilyen derivatív termékek jelentek meg egyes termények, jellemzően a gabona piacán is, amelyek árdrágító hatást fejtettek ki. Az elrettentő példák alapján az Egyesült Államokban 1936-ban egyszer már be is tiltották a derivatív termékekkel való kereskedést, a szigorú szabályokon csak 1982 után kezdtek lazítani. Az 1930-as évek elején lezajlott és a 2008-as válság annyiban hasonlítanak egymáshoz, hogy a pénzpiaci hozamok messze elszakadtak a reálgazdasági hozamoktól. A szabályozatlan közegben sorra jelentek meg a túlzott rizikót jelentő termékek, miközben a töretlen exponenciális növekedésbe vetett várakozások altatták a józan (és elvárható) éberséget. A buborék kipukkadása után csődbe jutott legnagyobb bankokat (már akkor is) csak az adófizetők pénzéből tudták megmenteni. Milyen jelentősége van a nemzetközi rating cégeknek ilyen előzmények és (2008 óta többségében kedvezőtlen) tapasztalatok mellett? A következőkben néhány előfeltételezés, hipotézis és kérdés felvetése után, a rating cégek működésének azonosítható problémáival foglalkozunk részletesebben, majd ezek társadalmi költségeit vesszük számba. Előfeltételezések

Mint arra már fentebb utaltunk, a rating jelentősége napjainkban az USA pénzpiacához való hozzáférésében kereshető. A rating cégek egyfajta kapuőrként (gate keeper) arra (lennének) hivatottak, hogy minősítéseikkel a befektetők


érdekét védjék. A 2008-as tapasztalatok alapján azonban úgy tűnik, hogy a nagy rating cégek inkább a befektetési termékek kibocsátóinak kedveztek, amelyek közül több résztulajdonos is ezekben a rating cégekben. Amennyiben a globalizációs folyamatokat a „határokon átnyúló interakciók számának rohamos növekedésének” tekintjük, úgy azt láthatjuk, hogy ezen interakciók közül mes�sze a tőke szabad áramlása a legnagyobb volumenű. Sokan ezzel kapcsolatban egyenesen a „3,000 milliárd dollár egy nap alatt a Föld körül” jelenségről beszélnek. Itt is érvényesül az USA világhatalmi szerepe és pénzpiacának méretéből eredő befolyása. A globalizálódó világ országai az amerikaihoz hasonló szabályokat hoztak, hogy ezzel is vonzóbbá váljanak a nemzetközi − és amerikai − befektetők szemében. Ezzel a rating cégek fontossága és egyben befolyása is felértékelődött, tevékenységük is globálissá vált. 25 éve még inkább cégeket és néhány ipari országot minősítettek, napjainkra a legnagyobb rating cégek már száznál is több országot minősítenek rendszeresen. A fenti, XVII. századi holland példa is mutatja, hogy leginkább egy újabb piaci buborék kialakulása és kipukkadása után várható csak szigorúbb szabályozás. Ennek persze magas társadalmi költsége van, hiszen a válság felemészti a későn érkezők befektetéseit, ingatlanvagyonát és ezzel − egész addig megszokott − egzisztenciájukat. Jó példa erre az 1929/1931-es válság során vagyonukat vesztett tömegek által létrehozott „Hooverville” telepek esete, ahol a házukat elveszített családok ezrei laktak sátrakban és alkalmi tákolmányokban. A 2008-as válság következtében csak az USA-ban kb. 2 millió ingatlant kellett elárverezni, mert tulajdonosaik nem tudták a jelzáloghiteleket törleszteni. Spanyolországban

65

Kiszelly Zoltán

66

is hasonló a helyzet, ahol az ingatlanbuborék 2009-es kipukkadása után egy átlagos napon 6-700 fizetésképtelen családot lakoltattak ki ingatlanjából. Az ilyen folyamatok felháborodást keltenek az érintett társadalmakban és elrettentő példaként szolgálnak mások előtt. A hitelek nagyszámú bedőlése mélyíti a gazdasági válságot, így a politikai beavatkozást nem csupán igazságossági, hanem gazdasági okokból is szükségessé teszi. A 2008-as pénzügyi válság továbbgyűrűző következményeként az Európai Unió 2013 májusára fogadott el szigorúbb pénzpiaci szabályozást, amely már a rating cégek tevékenységét is érinti. A rating tevékenység fontosságát a korábban már említett szempontokon túl annak is köszönheti, hogy egyes (jellemzően angolszász) országok nemzetgazdaságában a pénzügyi szektor meghatározó szerepet játszik. Az Egyesült Királyság GDP-jének kb. 13-15 százalékát köszönheti a City-ben zajló kereskedésnek, egyes becslések szerint csak itt közel 400 000 jól fizetett alkalmazott dolgozik. A megengedő szabályozási környezet (máshonnan is) odavonzza a jó megtérülést kereső tőkét. Talán nem hiába mondta David Cameron brit miniszterelnök 2012 májusában a hivatalba lépő szocialista kormány által tervezett progresszív adó miatt aggódó francia középosztálynak, hogy „vörös szőnyeget terítenek a franciák [megtakarításai – a szerző] elé”. Ebben a sorban fontos utalnunk az USA és a dollár nemzetközi szerepére. Korábban már vázoltuk a Bretton Woods-i rendszer működési mechanizmusát. A jelenlegi folyamatok közül arra szeretnénk rávilágítani, hogy a napjaink egyetlen globális szuperhatalma, az USA és (potenciális) kihívói negatív interdependenciában állnak egymással. A dollár világgazdasági szerepe (a legfontosabb nyersanyagok és termékek


árát dollárban határozzák meg és az USA pénzpiaca számít még mindig a legnagyobbnak) arra kényszeríti Kínát, Japánt és más tőkeerős országokat, hogy kötvényvásárlásaikkal finanszírozzák az USA fogyasztását. Az USA fogyasztásának finanszírozása által ugyanis saját exportjuknak biztosítanak felvevőpiacot. A probléma a rendszer növekvő pénzigényében rejlik, hiszen az új kötvények zöme már a korábbi kötvények refinanszírozását szolgálja, így arányaiban egyre kevesebb jut beruházásokra és fogyasztásra. Talán nem véletlen, ha e tőkeerős országok figyelme más, biztosabbnak remélt befektetések (pl. európai országok állampapírjai), nyersanyagok (afrikai nyersanyagforrások, vagy nemesfémek), esetleg ingatlanok (európai AAA országok nagyvárosi ingatlanjai, kedvező éghajlati adottsággal rendelkező országok termőföld- és vízbázisa) felé fordul. Ez egy lassú folyamat, amely a mélyrétegben zajlik, ám több eseményre is magyarázattal szolgál, mint pl. arra, hogy 2010/2011 fordulóján miként sikerült a spekulációs támadásnak kitett görög (és magyar) hitelképességet megőrizni. Az előfeltevések sorában kell azt a jelenséget is említeni, hogy a pénzügyi szektor forrásigénye gyorsabban nő, mint egyes országok gazdasági teljesítménye. Különösen igaz ez a kitétel a recesszióban lévő országokra. Amennyiben a leminősítések miatt megnő a hitelek finanszírozási költsége, ám a gazdasági teljesítmény stagnál, vagy rosszabb estben csökken, úgy ezek az országok könnyen ördögi körbe kerülnek, mint ahogyan azt Görögország, Ciprus, vagy Portugália esete ékesen bizonyítja. A kamatfelárra fizetett pénz ugyanis hiányzik a hitelminősítők által elvárt (és gyakran indokolt) strukturális reformok végrehajtására.

67

Kiszelly Zoltán

68

Az előfeltételezések alapján, a gondolatsort folytatva fogalmazunk meg három hipotézist: (1) A három legnagyobb hitelminősítő cég jelentősége és befolyása az USA (világ)gazdasági szerepe és ezen belül pénzpiacának jelentőségétől függ. Jelenleg ez a dominancia érvényesül, jövőbeni alakulása azonban leginkább az USA költségvetési hiányának kezelésétől függ. (2) A nemzetközi pénzügyi és gazdasági folyamatok alakulástól függően előbb-utóbb várható a hitelminősítőkre vonatozó szabályozás (minimum regionális) szigorítása. Kérdés, hogy ehhez milyen „kritikus tömegű” válságra (nagybank(ok)/ állam(ok) csődje) van „szükség”, és ennek mekkora (társadalmi) ára lesz? (3) Ebben az angolszász dominanciájú nemzetközi pénzügyi rendszerben, ahol a szabályokat és az érdemi döntéseket Londonban és New Yorkban hozzák meg, felértékelődnek a nem piaci megoldások. Ezen döntésekben a gazdasági megfontolások mellett, várhatóan nagyobb hangsúlyt kapnak a stratégiai és geopolitikai szempontok. Mi a probléma (általában) a rating cégekkel?

A rating cégek munkáját a titkok köde lengi körül. Annyit azonban ismerhetünk munkamódszereikről, hogy a minősítést kvantitatív (mennyiségi) és kvalitatív (minőségi) módszerekkel végzik. A kvantitatív szakaszban matematikai, statisztikai és más operacionalizált módszerekkel vizsgálják meg az adott céget, vagy államot. Ezt követően egy szakértői bizottság az adott rating cég által kidolgozott szempontrendszer mentén kvalitatív módszerrel alkot véleményt. A két eljárás aránya cégenként változó. Ameddig a kvantitatív


módszerek általánosan elfogadott (tudományosan igazolt) eljárásokra épülnek, addig a kvalitatív módszerek általában nincsenek részletesen szabályozva és (tudományosan) ellenőrizve. A rating cégek filozófiája jellemzően a neoliberális gazdaságpolitika iskolájának tanítását követi. Mintaszerű példaként szokták a nemzetközi kritikában felhozni, hogy a hitelminősítésnél a pénzügyi eszközöket felülértékelik, míg az ingatlan vagyont és más, nem pénzpiaci eszközöket pedig alulbecsülik. Ez a pont vezet át bennünket az összeférhetetlenség kérdéséhez. A hitelminősítő cégek tulajdonosi szerkezetét vizsgálva a legnagyobb, nemzetközi szinten is aktív bankokra és befektetési alapokra bukkanunk. Kérdés, hogy egy rating cég „tud-e nemet mondani”, és megtagadhatja-e az egyik résztulajdonosa által minősítésre beterjesztett (szélsőséges esetben különösen kockázatos) termékének minősítését? Miután piac- és profitorientált cégekről beszélünk, fennáll annak a veszélye, hogy a hitelminősítő cégek akkor is elvállalják és elvégzik egy (indokolatlanul kockázatos) termék minősítését, ha nincsenek teljesen meggyőződve annak megbízhatóságáról. Gyakran hangzik el kritikaként, hogy rossz termékek és adósok is indokolatlanul jó minősítést kapnak (mint pl. az amerikai „másodlagos jelzálogpiaci” válság idején több befektetési alap, vagy a Lehmann Brothers bankház esetében). A megbízó ugyanis a rá nézve kedvezőtlen minősítés láttán egy másik rating céghez fordul, ahol (esetleg) már megkapja az általa elvárt minősítési eredményt. Mivel egy ilyen rating költsége a több tízezertől a millió eurós összeghatárig is terjedhet, egy nagyobb megbízó elvesztése (és az ezzel járó üzleti hitelromlás) komoly bevételkiesést okozhat.

69

Kiszelly Zoltán

70

Az ilyen esetek elkerülését szolgálná a minősítési eljárás átláthatósága és követhetősége, vagy egy olyan szabályozási környezet, amely felelős magatartásra kényszerítené a rating cégeket. Ennek kapcsán gyakran hangzik el az az érv, hogy a rating cégek nyilvánvalóan érdekeltek a megbízható működésben, hiszen az eddig felépített bizalom és piaci pozíció egy-egy látványosan rossz minősítés nyomán napok alatt elporladhat. Több megfigyelő szerint ez a józan felfogás azonban csak 2008 után érvényesül jobban. A szabályozási környezet kapcsán nem lehet szó nélkül hagyni az „önszabályozás” intézményét. Önszabályozásra általában egy adott iparág szereplői részéről akkor kerül sor, ha el akarják kerülni/ meg akarják előzni a rájuk nézve kedvezőtlenebb törvényi szabályok elfogadását. A kritikák láttán a politika ilyenkor az önszabályozásra, vagy “viselkedési kódexre” mutogat, aminek betartását általában az érintett iparág érdekképviselete (kamara, bankszövetség, stb.) vagy egy általuk megbízott külső szereplő (tudományos intézmény, alapítvány, bölcsek tanácsa, stb.) felügyel. Mint arra már a bevezetőben is utaltunk, a nemzetközi hitelminősítés kapcsán rendre hallani összeesküvés-elméletekről. Ezeknek az a sajátja, hogy egy (kisebb-nagyobb) valóságmag köré épülnek fel, valós eseményeket és személyeket helyeznek szokatlan, vagy merész logikai ugrásokkal felépített elméleti konstrukciókba. A nemzetközi hitelminősítőkkel kapcsolatban az 19221936 közötti „Bécsi kör” (Wiener Kreis) szellemiségét szokták felhozni. Ez a tudósokból (jellemzően filozófusokból) álló kör a szabadság eszméje köré szerveződött. Tagjai a II. világháború előtt Ausztriából Angliába és az USA-ba emigráltak, ahol új iskolákat alapítottak, vagy a meglévő tudományos


műhelyekben fejtették ki tevékenységüket. A „Bécsi kör” hatását leginkább két, a maga korában meghatározó tudós személyhez szokták kötni. Karl Popper Londonban fejtette ki érdemi munkásságát. Őt tekintik a „nyílt társadalom” elmélet atyjának, amely tekintélyt az új-zélandi emigrációban megírt „A nyílt társadalom és ellenségei” című politikai filozófiai mű sikerének köszönhetett. Milton Fridmant szokták a „Bécsi kör” másik ikonjának tekinteni. Magyarországi zsidó kivándorlók gyermekeként született 1912-ben, New Yorkban. Őt tartják a chicagói (gazdasági) iskola megalapítójának, amely napjainkra közkeletű néven „neoliberális gazdaságpolitika” alatt ismert. Az iskola fő tételeit az 1989-ben megfogalmazott „Washingtoni konszenzus” tartalmazza, amely évtizedekig meghatározta az IMF és az amerikai kormány(ok) gazdaságpolitikáját. Az 1976-ban közgazdasági Nobel-díjjal kitüntetett Fridman meghatározó szerepet játszott a gazdasági és ezen belül a pénzpiaci szabályozás liberalizálásában, ami idővel a derivatív termékek (ismételt) megjelenéséhez és elterjedéséhez vezetett. Az USA pénzügyi kormányzatában, a jegybank szerepét betöltő Federal Reserve (FED) vezetésében, vagy a nagy bankok és befektetési alapok élén alig találni olyan érdemi döntéshozót, aki ne a Chicagói Egyetemről, vagy a New York-i Wall Street nagy pénzügyi cégeinek valamelyikétől érkezett volna. Innen már csak egy lépés a politika és a gazdaság ös�szekötése. A kétévente tartott kongresszusi választások és a négyévente tartott amerikai elnökválasztási kampányok rendkívül pénzigényesek. A sok apró támogatással szemben felértékelődik a kevés számú, ám annál nagyobb adomány. Ezekért az adományokért „cserében” a megválasztott po-

71

Kiszelly Zoltán

72

litikusok “nyitottak” lehetnek az adományozó „érdekeire” és „elvárásaira”. Az ilyen összefonódásokat az adományok nyilvánossága, az oknyomozó média, illetve a politikai ellenőrzés több intézménye (pl. a Kongresszus Stock Exchange Committee bizottsága) (lenne) hivatott korlátozni. A politika és a gazdaság számos fórumon is találkozik, amelyek közül a svájci Davosban évenként megrendezett világgazdasági találkozó nyílt, míg a Bilderberg-csoport és a Trilaterális Bizottság ülései titkosak. A magunk részéről nem szőnénk tovább ezt a fonalat, sokkal inkább megelégszünk a legismertebb vonatkozó összeesküvés-elméletek és az ezek alapját képező összefüggések vázolásával. Mi a probléma a hitelminősítéssel konkrétan?

Mint azt korábban láthattuk, a neoliberális gazdaságpolitikai iskola térnyerésével, 1982 után az USA-ban fokozatosan lazítottak a derivatív termékek tilalmán. Egyre több ilyen magas kockázatú termék jelent meg a piacon, ami buborékok kialakulásához vezetett. Mivel az önszabályozás nem volt elég hatékony és a hitelminősítők piacán uralkodó verseny is „megengedővé” tette a rating cégeket, olyan termékek is indokolatlanul jó minősítést kaptak, amelyekről később kiderült, hogy messze felülértékeltek. A 2008-as válság óta a hitelminősítők óvatosabbá váltak, nem utolsó sorban azért, hogy megtépázott tekintélyüket helyreállítsák. Ameddig a ratig cégek (jellemzően résztulajdonosaik kockázatos befektetési termékeivel szemben) korábban túlontúl „megengedők” voltak, úgy napjainkra (jellemzően az eurozóna bajba jutott periférikus országaival szemben)


mintha túlságosan szigorúak lennének. 2010 óta kb. 140 leminősítést és figyelmeztetést adtak ki, ami által egy új ördögi kör alakult ki: A rating cégek rendszeresen − a neoliberális gazdaságpolitika tanításain alapuló − ajánlásokat fogalmaznak meg, amelyek zöme régóta esedékes és indokolt strukturális reformokat és érdemi kiadáscsökkentő intézkedéseket sürget. Az ajánlások − formailag − ugyan az adott országra vonatkoznak, ám ezeket általában az angolszász pénzügyi kultúra és neoliberális gazdaságpolitika szemüvegén keresztül fogalmazzák meg, amely, mint azt korábban láthattuk, nagyobb hangsúlyt helyez a versenyre és a pénzpiacra. A Washingtoni konszenzus ajánlásai (privatizáció, liberalizáció, dereguláció, adócsökkentés, stb.) jól illeszkednek egy angolszász ország gazdasági rendszeréhez és társdalom szerkezetéhez, ám nem biztos, hogy egy az egyben alkalmazhatóak más kultúrájú társadalmakban. Az európai jóléti társadalmakban pl. a jóléti kiadások (társadalmi redisztribúció) csökkentése apasztja az alacsony szociális státuszú csoportok vásárlóerejét és ezzel a belföldi keresletet, vagy lelassíthatja a társadalmi mobilitást. A privatizációval olyan (állami cégekhez telepített) funkciók szűnhetnek meg, vagy válhatnak piaci alapúvá, amelyek a helyi társadalom komplex működése szempontjából vitálisak, vagy amelyek piaci alapú megvásárlására az adott lakosság nem képes. Az ajánlások többsége valós problémákra mutat rá, ám 2010 óta azt láthatjuk, hogy olyan sebességgel követik egymást a (le-)minősítések, hogy a bajba jutott országoknak gyakran objektív módon sincsen ideje és lehetősége az ajánlások megvalósítására. Ennek egy újabb leminősítés a következménye, ami megnöveli a meglévő hitelek újrafinanszíro-

73

Kiszelly Zoltán

zásának költségét, még több (költségvetési) forrást szívva el az ajánlások megvalósításától. Az egyébként is bajban lévő országok így még mélyebbre zuhannak, az ördögi körből még nehezebben tudnak kitörni. A hitelminősítés társadalmi költségeiről

74

A hitelminősítő cégek működése a piacgazdaság elengedhetetlenül szükséges része. Mint arról már korábban írtunk, e tevékenység a nyilvánosság elől elzárt módon zajlik, így engedve teret az összeesküvés-elméleteknek és találgatásoknak. A hitelminősítés (negatív) következményeivel azonban a legszélesebb közvéleménynek kell szembesülnie, annak költségét egész társadalmak viselik. A 2008-as amerikai pénzügyi válság óta az amerikai FED, a japán, brit, svéd és a dán jegybank a pénzpiacok likviditásának megőrzésére ún. „mennyiségi könnyítéseket” vezetett be. Hozzájuk csatlakozott az Európai Központi Bank is, amely a 2010-es európai (Görögországból kiinduló) pénzügyi válság kezelésére kezdett forrásbővítésbe. A jegybankok több lépcsőben zéró közelébe csökkentették alapkamataikat, majd a bajba jutott bankoknak kedvező kamatok mellett, hosszú távú lejáratú kötvényeket ajánlottak fel megvásárlásra. Az amerikai FED jelenleg havi 85 milliárd dollár értékben bocsát ki kötvényeket. Az eredeti szándék szerint a bankoknak az új forrásokat a reálgazdaság, ezen belül is a kis- és közepes vállalkozások (kkv-szektor) finanszírozására kellett volna fordítaniuk. Mivel a pénzügyi válság idővel gazdasági válsággá terebélyesedett és az elbizonytalanodott polgárok pénzüket a fogyasztás helyett − rosszabb időkre számítva − inkább megtakarították, tovább növelve a kedvező befekte-


tést kereső forrásokat. Ez egyáltalán nem kedvezett a reálgazdaságnak, ezen belül különösen a szolgáltató szektornak. A bankok az így kapott, kedvező költségű forrásokat ugyanis nem a reálgazdaság finanszírozására használják, hanem előszeretettel fektetik a magasabb megtérülést biztosító állampapírokba. Egyes bajba jutott országok állampapírjai viszont pont a (gyakori) leminősítés miatt egyre drágábban (magasabb kockázati felár mellett) voltak csak eladhatóak. Írország esetében pl. a leminősítés az állampapírok kamatát egyetlen hét (!!!) alatt 12,6 százalékról 14 százalékra növelte. Mivel az eurozóna perifériájának országai által kibocsátott állampapírok mögött − elméletileg − az eurozóna egészének gazdasági ereje áll, ezért a bankok és alapok a 0-1% költségre kapott forrásokat 7-12% kamatozású állampapírokba fektették. Kritikusok, mint a svájci Sankt Gallen-i Egyetem professzora, Mafred Gärtner arra mutatnak rá, hogy az indokolatlan leminősítések által okozott kamatfelár gyakran még nagyobb válságba taszít országokat. Miközben a rating cégek Portugáliát 8 fokozattal minősítették le, addig az ő és kutatótársa által azonosított és kimunkált módszertan szerint maximum 1-1,5 fokozatnyi leminősítés lett volna indokolt. A két adat által okozott kamatfelár költsége euró tízmilliárdokban mérhető, ami a bajba jutott országokban költségként, míg a magasabb kamatra kibocsátott (drágább) államkötvényt megvásárló befektetőknél (extra) profitként jelentkezik. Olaszország esetében a leminősítések által megnövekedett kamatteher költségét 120 milliárd euróra becslik. Ezt a pénzt a politikának adók formájában be kell gyűjtenie, vagy kiadáscsökkentésként kell előteremtenie. A megnövekedett kamatteherre fordított pénz így vagy a tár-

75

Kiszelly Zoltán

76

sadalomban és/vagy kkv-szektorból fog hiányozni, vagy az állami szolgáltatások színvonalának csökkenéséhez vezet. A bajba jutott országok politikai rendszere, társadalma csak a legritkább esetben van felkészülve a leminősítésekből eredő, rájuk leselkedő veszélyre és a derült égből hirtelen alázúduló következményekre. Egy (sorozatos) leminősítés következtében kénytelenek a hitelminősítők és az (eurozóna országok esetében az EKB, az Európai Bizottság és az IMF képviselőiből álló) ún. „Trojka” ajánlásait elfogadni. Görögország esetében ez pl. azt jelentette, hogy a költségvetésbe érkező adóbevételeket elsősorban a hitelek törlesztésére kell fordítani, és csak a maradék összegből lehet más állami feladatok költségeit fedezni. További elvárásként jelent meg a görögökkel szemben, hogy ők is 67 éves korukig dolgozzanak, mint a németek, vagy hogy a görögök dolgozzanak hetente 6 napot, 5 napi fizetésért. Nem csoda, ha ezek után a trojka és a hitelező (északi EU-tagállamok politikusai) nem élveznek túl nagy népszerűséget az eurozóna perifériáján. Ezeket, és hasonló intézkedések tucatjait az érintett ország politikusainak kell(ene) saját társadalmukkal közölni és társadalmukkal elfogadtatni. Mivel gyakran évtizedek alatt rögzült szokásokat és hosszú idő alatt kiépült társadalmi modelleket kellene rövid hetek-hónapok alatt megváltoztatni, ezek a döntések heves társadalmi ellenállásba ütköznek, ami több szinten válik láthatóvá: egy-egy fontos parlamenti szavazás napján utcai tüntetések és zavargások kavarják fel a fővárosok életét; a tervezett, vagy elfogadott (megszorító) döntések ellen az érintettek sztrájkokkal tiltakoznak; a bajba jutott társadalmak polgárai visszafogják fogyasztásukat, pénzüket biztonságosabbnak


tartott országokba viszik; elindul egy migráció is, a bajba jutott országok így elveszítik jól képzett, mobil rétegeiket. A piacok és a hitelezők, esetleg nemzetközi szervezetek által ajánlott és elvárt reformok elfogadását az adott ország választott politikusainak kell levezényelni. A legtöbb esetben nincsen sok választásuk, és ráadásul még időnyomás alatt is állnak. Legszívesebben zárt ajtók mögött és gyorsított eljárásban döntenének (népszerűtlen) intézkedésekről, hogy e döntések politikai árát csökkentsék. Egy elhúzódó döntési folyamat ugyanis újabb leminősítést eredményezne, tovább növelve a lejáró államadósság refinanszírozásának költségét. A döntések által negatívan érintett csoportok mindezt a demokrácia kiüresedésének látják, hiszen az így elfogadott intézkedéscsomagokban valós alternatíva nélküli, kívülről diktált feltételek oktrojálását látják. Nem véletlen, ha egy-egy ilyen intézkedéscsomagról való szavazás nem egy kormánykoalíció szakítópróbájává vált és 2010 óta csak az EU-ban majdnem tucatnyi kormány bukott meg ilyen helyzetben. A kormányválságok növelik a politikai instabilitást, teret nyitva a politikai szélsőségeknek. Az már az adott társadalom szerkezetétől, konfliktuskezelő képességétől is függ, hogy miként reagál az így kialakult helyzetre. Görögország, Bulgária és Franciaország példája arra figyelmeztet, hogy a „weimarizálódás” veszélye ebben az elhúzódó válságban itt lebeg felettünk. A politikai rendszer egyik válasza erre a kihívásra a „szakértői kormány” intézménye, amely látszólag szakértőkből (technokratákból) áll, így ezek döntései nem „politikaiak”, hanem „szakmaiak”. Magyarországon 2009-2010, illetve Olaszországban 2011-2013 között volt ilyen kormány hatalmon.

77

Kiszelly Zoltán

Megoldási próbálkozások

78

Az EU több irányból szeretné csökkenteni kitettségét, és több eszközzel próbálja korlátozni a(z angolszász) rating cégek befolyását. A szabályozás területén a 2008-as fiaskó után napvilágra került visszásságok alapján megfogalmazott követelések még szigorúbb szabályozói környezetet teremtettek volna. Ezek a követelések úgy az USA-ban, mint az EU-ban (itt jellemzően brit nyomásra) felpuhultak, ami többek között annak köszönhető, hogy a pénzügyi szektor komoly szerepet játszik az angolszász országok nemzetgazdasági teljesítményében. Egy szigorú (nemzetközi vagy európai) szabályozás csökkentené az angolszász (pénzügyi) világ nemzetközi befolyását és azon képességét, hogy − magas hozamot ígérő, jellemzően spekulációs − pénzügyi termékeivel más országokból tőkét vonzzon. A 2008-as válság után az EU saját hitelminősítő intézet felállításával próbálkozott, ám ezt az ötletet hamar fel kellett adniuk. Az unió pénzpiacán belül London messze meghatározó, és a britek továbbra is jobban kötődnek az angolszász pénzpiacokhoz, mint az európaiakhoz. Az Egyesült Királyság ebben az esetben is a mélyítés kerékkötőjének bizonyult, egy szigorú szabályozás kedvéért nem akartak lemondani a londoni City tőkevonzó képességéről. Kína és Oroszország is próbálkozott alternatív hitelminősítő cég(ek) létrehozásával, ám a BRICS-országok pénzpiaca még nem akkora, hogy egy (döntően) erre épülő, új rating cég nemzetközi szinten is tekintélyt és befolyást szerezhessen magának. A 2013 májusában életbe lépő új EU-s szabályozás csak a korábbi “önszabályozáshoz” képest tűnik szigorúbbnak.


Nézzünk néhány példát: Az összeférhetetlenség korlátozása csak 10% tulajdoni rész felett lép érvénybe. A rating cégek csak akkor nem minősíthetnek egy adóst, ha egy 10% tulajdoni részt meghaladó tulajdonosukról (annak termékéről) van szó. Így a nagybankok és befektetési alapok továbbra is a saját résztulajdonukban lévő rating cégekkel minősíttethetik pénzügyi termékeiket. Ezután főszabályként csak előre meghatározott időpontokban − általában péntekenként − lehet(ne) az uniós országok hitelképességét minősíteni, ám indokolt és rendkívüli esetben ettől el lehet térni. Bevezetnék ugyan a hitelminősítő cégek anyagi felelősségét, így az általuk kiadott téves minősítések esetén már kártérítést is kellene az így okozott kárért fizetniük, ám mindez csak a hitelminősítők bizonyítható, jelentős gondatlansága esetén lenne bíróság előtt követelhető. Összességében tehát a három hipotézis mindegyike beigazolódott. Az angolszász pénzpiacokra épülő, neoliberális gazdaságpolitikai iskolához tartozó rating cégek befolyása csorbát szenvedett ugyan a 2008-as pénzügyi válság során, ám befolyásuk és piaci súlyuk töretlen. Ez a befolyás elsősorban az USA (és az Egyesült Királyság) pénzügyi szektorának töretlen nemzetközi befolyásából táplálkozik. Középtávon ebben nem várható változás. A szabályozás szigorítása a 2008-as pénzügyi válság után megtörtént, ám itt jellemzően a korábbi − megengedő − szabályozási környezethez képest beszélhetünk csak szigorításról. A vétójátékosok (az EU-n belül az Egyesült Királyság, illetve maga a pénzügyi szektor) meg tudták akadályozni a rájuk nézve kedvezőtlen szabályok elfogadását. A legnagyobb változást a harmadik hipotézisünk területén láttuk. 2010 óta − főként az EU-ban − felértékelődtek

79

Kiszelly Zoltán

80

a nem piaci alapú megoldások, ami az eurozóna bajba jutott országainak esetében vált szembetűnővé. Az ideiglenesnek szánt EFSF, majd az állandó ESM mechanizmusokat döntően az adófizetők pénzéből töltik fel, így csökkentve a bajba jutott országok piaci kitettségét. Megnövekedett a jegybanki intervenciók száma és mértéke, amire Magyarországon csak a jegybank vezetésében 2013 közepén beállt váltást követően került sor. A hitelminősítés kérdése világszerte 2008 után, Európában különösen 2010 óta került az érdeklődés homlokterébe. A pénzügyi-gazdasági és a politikai alrendszerek metszéspontján lévő rating cégek tevékenysége sok vitára és elemzésre ad ösztönzést. Minél több adatot és tényt ismerünk meg, annál tárgyilagosabban és pontosabban látjuk ennek a piacgazdaság szempontjából szükséges tevékenységnek a logikáját és hatásmechanizmusát. Mivel társadalmak, − és túlzás nélkül mondva − földrészek jólétét és egész társadalmak sorsát befolyásolni képes döntésekről beszélünk, ezt a vitát Magyarországon és az EU-ban is indokolt folytatni. Bízunk benne, hogy dolgozatunkkal hozzájárulhattunk a legfontosabb társadalmi-politikai folyamatok bemutatásához és továbbgondolkodásra késztettük az olvasót. Összefoglalás

Napjaink információs útvesztőjében közel 150 index és mutató ad eligazodást. Ezek közül a befektetéseknél a nemzetközi hitelminősítő (rating) intézetek által adott besorolások a legfontosabbak és a legtöbb vitára okot adóak. A rating jelentőségét az USA pénzpiacának mérete és jelentő-


sége adja, hiszen minden hitelfelvevőnek minősíttetnie kell magát, mielőtt kötvényt bocsát ki, vagy hitelért folyamodik. A rating cégek közül három nagy emelkedik ki, amelyek profitorientált vállalkozások és kiterjedt cégbirodalmak részei is egyben. A kereszttulajdonlások miatt mára nagybankok és befektetési alapok is a tulajdonosok közé kerültek, így a rating cégek résztulajdonosaik pénzpiaci termékeit is minősítik. E cégek megítélése a 2008-as pénzügyi válság kapcsán változott meg. Sokan őket teszik felelőssé milliók megtakarításainak elpárolgásáért, a “kaszinókapitalizmus” térnyeréséért. Tény, hogy a reálgazdaságtól elszakadt pénzpiacok olyan kockázatos termékekkel (“derivatív termékekkel”) álltak elő, amelyek egyre átláthatatlanabbak és komplikáltabbak. A magas kockázat magas hozamokat ígér, ám a spekulációs buborékok kipukkadása után több a vesztes, mint a nyertes. Ilyenkor az állami költségvetéseknek kell a bajba jutott pénzintézeteket megmenteni. A rating cégek másik fő tevékenysége az államok hitelképességének minősítése. A 2008-as pénzügyi-gazdasági válság óta egy-egy leminősítés euró és dollár tízmilliárdokkal drágította meg a bajba jutott országok finanszírozását. Dolgozatunkban három hipotézist fogalmaztunk meg. 1. A rating cégek befolyása az USA és az angolszász világ pénzpiaci-gazdasági súlyával együtt hullámzik. Jelenleg az USA hegemóniája dominál. 2. Azt feltételeztük, hogy a vonatkozó szabályozás egy piaci buborék kipukkanása után szigorodik, amit több történelmi példa után a 2008-as válság kapcsán is bizonyítva láttunk.

81

Kiszelly Zoltán

3. Végül azt feltételeztük, hogy a nem piaci megoldások felértékelődnek, amire az EU-ban az EFSF és az ESM új, válságkezelő intézményeiben láttunk példát, illetve a nagy ipari országok jegybankjainak válságkezelő intézkedéseiben. Ezen eszközök alkalmazása új (stratégiai, geopolitikai) szempontokkal járnak párban, így a mélyrétegben zajló folyamatok idővel látható átrendeződésekhez vezethetnek.

82

Madai Sándor

A büntetőjogi minősítő szervezetek, különös tekintettel a Transparency Internationalre Absztrakt Nyilvánvaló, hogy akár egy állam jogrendszerének áttekintése, akár egyegy jogterület, illetőleg jogintézmény megítélése kizárólag az adott területhez értő szervezetek által lehet autentikus. Mindez feltételezi egyfelől a szakmai hozzáértést, másfelől egy olyan objektív kritériumrendszer meglétét, amelynek alkalmazása kizárja a szubjektív értékalkotás objektivizálásra törekvésének akár csak elvi lehetőségét is. Különösen fontos ilyen tárgyilagos szemlélettel közelíteni olyan jogágakhoz, amelyek funkciója a társadalmat alapvetően determinálja, s alakítása nagyon gyakran politikai, társadalmi konfliktusok kereszttüzében történik. Nem nehéz belátni, hogy a büntetőjog egyértelműen ilyen jogág. A tanulmány bemutatja a tág értelemben felfogott büntetőjogot érintő minősítések alapkérdéseit, elsődlegesen a Transparency International tevékenységén keresztül. Ennek keretében áttekintjük a szervezet létrejöttének körülményeit, működésének alapvető jellemzőit, s a véleményalkotásra vonatkozó alapvető szempontjait. Abstract It seems obvious that analysing and evaluating either the whole legal system of a country or just one of the relevant areas or certain legal institutions can only be authentic if it is carried out by institutions and organizations with professional knowledge and with premade objective criterions. These guarantees are the most important factors in order to minimize the chance of judging a legal system or legal institution merely on subjective grounds, and to avoid pretending these subjective remarks having been objective. It is with outmost care to evaluate those areas of law that fundamentally determine the state of society in a country. These areas and legal institutions are usually shaped in the cross fire of political and social conflicts. It is obvious that penal law is one of the sensitive areas. The essay demonstrates the basic questions of assuring penal and criminal law taken in a broad sense, emphasizing the function and acti-

83

Madai Sándor vities of Transparency International. We take a closer look at the circumstances of founding the organization, basic significances of its activities and those ideas Transparency International follow to draft opinions about a country.

Bevezetés

84

Egy ország megítélése, a róla alkotott kép számos tényező függvénye. Már önmagában az országra vonatkozó benyomás is több komponensű, hisz az alatt érthetjük annak kormányáról, gazdaságáról, társadalmáról, kultúrájáról szóló értékeléseket – hogy csupán a legáltalánosabb kategóriákat említsük. Az egyénben kialakuló kép generálódhat az értékelési szempontok egy részéből, de lehet, hogy több tényező eredőjeként fogalmazódik meg. Az sem mindegy, hogy az országértékelést az adott állam társadalmának tagjai, avagy külföldi minősítők végzik: nagyon gyakran ugyanis a két kép véletlenül sem esik egybe. Ha az értékelési szempontokat kissé szűkebbre szabjuk, akkor kijelenthetjük, hogy az adott állam működésének, jogrendszerének értékelése – széles körben publikussá váló jelleggel – tipikusan olyan személyek, de még inkább szervezetek által történik, amelyek – legalább – bizonyos fokig rendelkeznek kompetenciával az adott szakterület feltérképezéséhez, az arról történő véleményformáláshoz. Nyilvánvalónak tűnik, hogy akár egy állam egész jogrendszerének áttekintése – ami nyilvánvalóan kizárólag nagy vonalakban történhet –, akár egy-egy jogterület, illetőleg jogintézmény megítélése, működése kizárólag az adott területhez értő szervezetek által lehet autentikus, ami feltételez egyfelől tehát szakmai hozzáértést, másfelől olyan objektív kritériumrendszert, amelynek alkalmazása kizár-

A büntetőjogi minősítő szervezetek, ...

ja a szubjektív értékalkotás objektivizálásra törekvésének akár csak elvi lehetőségét is. Abban az esetben ugyanis, ha az objektívnek álcázott minősítés, értékelés mögött szubjektív, adott esetben sztereotíp, vagy politikai szempontokon nyugvó véleményalkotás húzódik meg, úgy ez akár hátrányosan is kihathat, az adott állam, intézmény megítélésére. Különösen fontos ilyen tárgyilagos szemlélettel közelíteni olyan jogágakhoz, amelyek funkciója a társadalmat alapvetően determinálja, s alakítása nagyon gyakran politikai, társadalmi konfliktusok kereszttüzében történik. Nem nehéz belátni, hogy a büntetőjog egyértelműen ilyen jogág, hiszen a társadalom életviszonyaiba akár drasztikus beavatkozást is jelenthet, gondoljunk csak a szabadságelvonással járó jogkövetkezményekre, de akár a vagyoni jellegű szankciókra is, amelyek a 2008-ban indult gazdasági világválság hazánkat sem kímélő hatása okán egyre súlyosabb beavatkozást jelenthetnek a társadalmi viszonyokba. Mind a politika, mind a társadalom hajlamos arra, hogy a széles értelemben felfogott büntetőjog terrénumát társadalmi konfliktusok rendezésére használja, akkor is, ha már az első pillanatban tudható, hogy az adott kérdés kapcsán nincs, vagyis nem lenne teendője a jogalkotónak, hisz az adott problémára nem büntetőjogi, hanem szociálpolitikai, gazdaságpolitikai vagy más – de mindenképpen büntetőjogon kívüli – válasz adható, adandó. A büntetőjogi véleményalkotás kapcsán tehát – mint különösen szenzitív terület – kiemelt figyelmet kell arra fordítani, hogy a büntetőjogot, illetve a büntetőjoghoz kapcsolódó kérdéseket a lehető legnagyobb objektivitással kezeljük, hisz talán kevés olyan jogág létezik, ahol a politikai motiváció – a büntető-

85

Madai Sándor

86

politika képében – a szakmai jogalkotás mellett ilyen nagy teret kap. A politikától átitatott jogalkotás támadási alapot adhat olyan minősítőknek, amelyek adott esetben szintén politikai alapon értékelnek egy-egy országot, azonban az adott országban az adott időpontban érvényesülő politikai szemlélettől eltérően teszik ezt. Az Európai Unió tagállamaiban ismert és megszokott dolog az, hogy az EU is minősíti különféle szempontok alapján a tagállamait, ezek között lehet olyan minősítés, amely valóban az uniós és a tagállami jog összhangját vizsgálja kizárólag szakmai szempontok szerint, s lehet olyan, amely már politikai színezetű, s távolabb áll a tárgyilagos szemlélődéstől. Feltétlenül utalnunk kell arra ugyanakkor, hogy az EU és a tagállamok közötti ismert szuverenitáskonfliktus okán a büntetőjog minidig is kényes terület volt, hiszen a tagállamok kizárólag az EU egyre komolyabb pressziójának – de néha még annak sem – köszönhetően hajlandóak a szuverenitásuk büntetőjogi szegmesének egy-egy kis szeletéről lemondani. Ilyen értelemben a klasszikus büntetőjoghoz tartozó jogalkotást, illetőleg gyakorlatot érintő, az Európai Unióból érkező minősítésekkel viszonylag ritkán találkozhattunk najpainkig. Ismert, hogy az EU-n kívül más szervezetek is végeznek minősítéseket, melyek érintik a büntetőjogot. A büntetőeljárásban felmerülő emberi jogi kérdésekkel foglalkozik – egyebek mellett – például az Európa Tanács, az Amensty International, a Magyar Helsinki Bizottság. A Transparency International (TI) minősítő tevékenysége e szervezetek célterületeitől azonban alapvetően eltér, bár természetesen átfedések vannak, illetve lehetnek a tevékenységük között.


A Transparency International A szervezet alapításának kezdeményezése Peter Eigen nevéhez fűződik, s bár természetesen a szervezet létrehozásában mások is részt vettek (Alapítók Peter Eigen mellett: Hansjörg Elshorst, Joe Githongo, Fritz Heimann, Michael Hershman, Kamal Hossain, Dolores L. Espanol, George Moody Stuart, Jerry Parfitt, Jeremy Pope és Frank Vogl.1), az ő neve fémjelzi a TI létrejöttének kezdeményezését.2 Felmerül, hogy vajon milyen gondolat vezérelte e célkitűzést, s mi motiválta a szervezet létrehozásában? Az elhatározást talán leginkább az erősítette, hogy Peter Eigen hosszú időn keresztül a Világbank latin-amerikai és afrikai programjait menedzselte, majd 1988 és 1991 között a Világbank kelet-afrikai regionális missziójának volt az igazgatója. Nyilván a Világbanknál szerzett tapasztalatai is érlelték benne a gondolatot, hogy szükséges egy olyan, nem kormányzati (NGO) szervezet létrehozása, amely kormányoktól független szervezetként az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot erősítendő tevékenykedik. Ezen alapkoncepció mentén jött létre a Transparency International nevű nemzetközi szervezet 1993-ban. Peter Eigen az alapítás óta számos hasonló indíttatású szervezetben, programban működik közre, amelyek tevékenysége – ha nem is kizárólagosan, de alapvetően – az úgynevezett „harmadik világ” felé irányul, s jogi segítségnyújtási, illetve befektetés-ösztönzési feladatokat látnak el. Az 1993-as ala1 International Association of Anti-Corruption Authorities Official Website: http://www.iaaca.org/AntiCorruptionAuthorities/ByInternationalOrganizations/NonGovernmentalOrganization/201202/ t20120220_807871.shtml, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 2 Transparency International Official Website: http://www.transparency.org/whoweare/history, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16)

87

Madai Sándor

88

pításkor egy olyan szervezet jött létre, amely mára már világméretűvé nőtte ki magát, titkársága Berlinben kapott székhelyet. A szervezet magyarországi tagozata 1996-ban jött létre. A Transparency International Magyarország Alapítvány alapítója dr. Kiss Csaba volt.3 Az ügyvezetői feladatok ellátására Alexa Noémit kérték fel. A magyarországi tagozat 2007-ben kapta meg a nemzetközi szervezet „alakuló szekció” státuszát,4 majd 2009-ben a nemzetközi szervezet teljes jogú tagozatává vált. A TI mögött állók köre meglehetősen széles, s nehéz behatárolni azt valamilyen szempont szerint. Munkásságuk elismerését jelzi, hogy számos szervezet támogatja őket akár kormányzati, akár a kormányzati szektoron kívüli világból: kormányok, nagykövetségek, gazdasági szervezetek, alapítványok, de még egyetemek is a támogatók között tudhatók.5 A magyarországi tagozat szintén széles támogatói bázissal bír. A kormányzati szervek közül a Nemzeti Civil Alapprogram, a Gazdasági Hivatal Versenykultúra Központ és a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat képezik a támogatók körét. A magyar magán támogatók között megtaláljuk a Siemenset, az OTP Alapkezelőt, az AmCham Hungary-t, a British Chamber of Commerce in Hungary-t, valamint a Német-Magyar Ipari és Kereskedelmi Kamarát. A külföldi támogatók között megtaláljuk például az Európai 3 Transparency International Alapító Okirat, http://www.transparency.hu/uploads/docs/Alapito_Okirat_uj.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 4 Transparency International Official Website http://www.transparency.hu/TORTENET, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 5 Transparency International Official Website, Who supports Us, http:// www.transparency.org/whoweare/accountability/who_supports_ us/1/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)


Bizottságot, a Visegrad Found-ot, több (például a brit, az amerikai, a holland, a norvég, az osztrák) nagykövetséget, de szintén támogatja a TI Magyarország működését Svájc, Franciaország és a kanadai kormány is. A külföldi magántámogatók között találhatjuk a Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe-ot, a Norvég Civil Támogatási Alapot, az Open Society Foundations-t, illetőleg az International Bar Association-t. Az együttműködő partnerek köre még ennél is jóval szélesebb.6 A TI magyarországi tagozata – de alapvetően a nemzetközi szervezet is – elsődleges feladatának a korrupció elleni fellépés hatékonyságának javítását tűzte ki. Emellett tevékenysége kapcsolódik még sok más terület mellett a közérdekű bejelentők védelméhez, illetőleg az információszabadság kérdésköréhez. Bár első pillantásra e területek markánsan el is válhatnának egymástól, azonban közös bennük, hogy valamennyi a korrupció visszaszorításának egyik lehetséges fontos elemeként aposztrofálható. A magyarországi tagozat 2006 óta a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) tagállamai által 1997. november 21-én elfogadott, a külföldi hivatalos személyek megvesztegetése elleni küzdelemről szóló Egyezmény, melyet hazánkban a 2000. évi XXXVII. törvény hirdette ki, végrehajtásának hazai megfigyelésében is részt vesz. A TI hazai antikorrupciós tevékenysége azonban még ennél is tágabb. Az Európa Tanács 1999-ben hozta létre a GRECO csoportot (Group of States against Corruption, Korrupcióellenes Államok Csoportja). A 2010-es, harmadik körben végrehajtott 6 Transparency International Official Website, http://www.transparency.hu/EGYUTTMUKODO_PARTNEREINK, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)

89

Madai Sándor

90

értékelésben részt vettek a TI magyarországi kutatói is, s az értékelésben a GRECO csoport hazánk számára két területen tett ajánlást: egyfelől a pártfinanszírozás átlátható rendezését javasolta, másfelől az Európa Tanács korrupcióról szóló büntetőjogi egyezménye végrehajtását szorgalmazta. Az utóbbi javaslatot szem előtt tartotta a jogalkotó, amikor az új Büntető Törvénykönyvet megalkotta, ugyanis az új Btk. (2012. évi C. törvény) korrupciós rendelkezései kapcsán kifejezetten hivatkozik a miniszteri indokolás a GRECO csoport ajánlására. (Lásd a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény részletes indokolását.) Aki a korrupció természetrajzát kissé is ismeri, azt tudja, hogy a korrupciós cselekmények egyik legnagyobb veszélye azok látens, vagyis rejtett volta. Ez azt jelenti, hogy az ilyen jellegű cselekmények – a vélelmezett nagyságrendjükhöz képest – ritkán jutnak a hatóságok tudomására, s ez jelentős mértékben hátráltatja az ellenük való hatékony fellépés lehetőségét. E látencia magas fokának egyik fontos oka, hogy a korrupciós magatartások kapcsán egyik fél sem érdekelt annak feltárásában. Mindez különösen nehézzé teszi a korrupció ellen folyó harcot, s ez nem a jogi szabályozást, esetleg a nemzetközi standardoknak való megfelelést minősíti, hanem puszta tény. Ahogy korábban említettük, hazánk büntetőjogot érintő tevékenységének értékelésében az egyik kulcsszereplő a TI, s elsődleges minősítési szempontja a korrupció elleni harc kormányzati, jogalkotási szerepének vizsgálata, megítélése. Mielőtt továbblépnénk, feltétlenül utalnunk kell arra a tényre, hogy a korrupció kifejezés előzetes – legalább körvonalazott – deklarálása nélkül meglehetősen nehéz lenne behatárolni azokat a cselekmény típusokat, amelyeket e kifejezés alatt,


azoknak mintegy gyűjtőkategóriájaként érthetünk. E definiálási „kényszer” rendkívül egyszerű okkal magyarázható. A korrupció nem csupán a büntetőjogászok számára jelent sajátos cselekményi kört, de intenzív érdeklődést mutatnak e probléma iránt a kriminológusok, a szociológusok, a közgazdaságtan tudományának művelői, de még a pszichológusok is, s a sort tovább is folytathatnánk. E széleskörű érdeklődésnek a magyarázata pedig a korrupció más cselekményi körrel össze nem téveszthető sajátosan komplex jellegében van. A korábban hatályos magyar Btk. (1978. évi IV. törvény) a korrupció kifejezést nem ismerte, korrupciós típusú cselekményeket viszont szabályozott. E magatartásokat a Btk. a XV. fejezetben, az államigazgatás, az igazságszolgáltatás és a közélet tisztasága elleni bűncselekmények között, azon belül is a VII. cím alatt (A közélet tisztasága elleni bűncselekmények) tartalmazta. Ilyennek volt tekinthető a vesztegetés (Btk. 250-255/A. §), közvetetten a vesztegetés feljelentésének elmulasztása (Btk. 255/B. §), befolyással való üzérkedés (Btk. 256. §). Nehogy azt higgyük azonban, hogy a jogalkotó megrekedt volna a határon, s ne értette volna meg globalizálódó világunk kihívásait. Az említett fejezetben némi módosítással külön cím alatt szabályozzák a nemzetközi közélet tisztasága elleni bűncselekmények körét (XV. fejezet, VIII. cím) is, melynek kategóriái: vesztegetés nemzetközi kapcsolatban (Btk. 258/B-258/D. §), befolyással való üzérkedés nemzetközi kapcsolatban (Btk. 258/E. §), valamint – a VII. cím alatti megoldáshoz hasonlóan szintén közvetetten – a vesztegetés feljelentésének elmulasztása nemzetközi kapcsolatban (Btk. 258/F. §). A tudomány és a praxis is azonos állásponton van

91

Madai Sándor

92

e cselekmények korrupciós jellegének megítélésében.7 Csupán az utalás szintjén említjük meg, hogy mindkét címben pönalizálta a jogalkotó a vesztegetés feljelentésének elmulasztását, azonban ennek korrupciós jellege lazább, mint például a vesztegetésé. A VII. cím is tartalmazott a fentiek mellett egyéb bűncselekményt is (közérdekű bejelentő üldözése, Btk. 257. §), azonban az a büntetőjogi szemlélet szerint már nem tekinthető klasszikusan korrupciós cselekménynek. A 2013. július 1-jétől hatályos Btk. – a 2012. évi C. törvény – szerkezetileg egyszerűsítette a tényállásokat, így egy fejezetben szabályozza a korábban hatályos Btk. XV. fejezetében két önálló cím alatt szereplő a közélet tisztasága elleni és a nemzetközi közélet tisztasága elleni bűncselekményeket. Jelenleg a XXVII. fejezetben A korrupciós bűncselekmények cím alatt szabályozza a Btk. ezen cselekményeket (299-299. §). A nemzetközi közélet tisztasága elleni bűncselekmények elkövetési magatartása a korábbi szabályozás szerint is megegyezik a megfelelő közélet tisztasága elleni bűncselekmény tényállásával, és a büntetési tételek is azonosak. Ennek megfelelően az új szabályozás − ahol a nemzetközi szerződések, illetve az Európai Unió jogi aktusai alapján szükséges − az adott tényállás végén önálló bekezdésben utal arra, hogy az ott szabályozott cselekmény nemzetközi hivatalos személy vonatkozásában is büntetendő. A szerkezeti egyszerűsítés jegyében a koráb-

7 Lásd például Finszter Géza: A közélet tisztasága elleni bűncselekmények oksága. A korrupció jogszempontú elemzése, Magyar Rendészet, 2008. évi 4. szám; illetve Bódi János: A korrupció mint társadalmi és büntetőjogi jelenség, Rendészeti Szemle, 1991. évi 1. szám; utóbbira lásd például a Tájékoztató a bűnözésről – 2010. év, Belügyminisztérium Koordinációs és Statisztikai Osztály, valamint a Legfőbb Ügyészség Számítástechnika-alkalmazási és Információs Főosztály, 27. o.


ban hatályos Btk.-ban önálló szakaszban meghatározott, de lényegében az adott bűncselekmény minősített esetét jelentő tényállásokat megszünteti, és azokat a vonatkozó bűncselekmény minősített eseteként szabályozza (pl. Btk. 251-252. §). A törvény immár önálló alcímek alatt szabályozza az aktív vesztegetést „vesztegetés”, illetve a passzív vesztegetést „vesztegetés elfogadása” elnevezéssel. A törvény az egyes tényállások sorrendjét is meghatározza tekintettel a védett jogi tárgyon belüli specialitásra (gazdasági szféra, hivatali szféra, hatósági eljárás) és a kiszabható szankció mértéke szerint a bűncselekmény súlyára. E fejezet alá az alábbi bűncselekmények tartoznak: - vesztegetés, - vesztegetés elfogadása, - hivatali vesztegetés, - hivatali vesztegetés elfogadása, - vesztegetés bírósági vagy hatósági eljárásban, - vesztegetés elfogadása bírósági vagy hatósági eljárásban, - vesztegetés feljelentésének elmulasztása, - befolyás vásárlása, - befolyással üzérkedés. A TI korrupciós minősítési tevékenységével kapcsolatban megjegyzendő, hogy az több szempont alapján történik, s technikai szempontból is több síkon zajlik. A TI 1995-ben vezette be, s alkalmazta először a Korrupció Érzékelési Indexet (Corruption Perception Index), amely igazán széles körben hozta meg a TI munkája számára az elismertséget (emellett más indexálást is használ a szervezet: Vesztegetési Index (Bribe Payers Index), illetőleg Globális Korrupciós Barométer (Global Corruption Barometer)).

93

Madai Sándor

94

A legutóbbi 2013-as felmérésében a Globális Korrupciós Barométer hazánkat is vizsgálta. A vizsgálat 1000 fő megkérdezésével készült. Az ilyen jellegű vizsgálatok elsődlegesen a vizsgálatban részt vevő személyek szubjektív helyzetértékelésén, illetve véleményén alapulnak, s értelemszerűen ezen alapulnak az ebből levont következtetések is. Feltétlenül utalnunk kell azonban arra is, hogy – tekintettel a felmérés reprezentatívitására – a felmérésben részt vevő személyek laikusok, vagyis a saját belső benyomásaikra támaszkodtak a válaszadáskor, s nyilvánvalóan nincsenek mélyreható ismereteik a korrupció hazai szabályozását, s hazánk ezirányú nemzetközi kötelezettségeit illetően. A kutatás tehát abból a szempontból objektívnek tekinthető, hogy a válaszokból levont következtetéseket tartalmazza. Nem kerülhető meg ugyanakkor az arra való utalás sem, hogy e kiindulópont – mármint a válaszok szubjektivitása – némiképp árnyalja a képet, s értelemszerűen nem ad, szükségképpen nem adhat átfogó véleményt a mindenkor aktuális hazai szabályozási környezetről. Feltétlenül meg kell jegyeznünk ugyanakkor, hogy a korrupció felmérésével hazai intézmények is foglalkoztak foglalkoznak. E körben nem mellőzhetjük az Állami Számvevőszék úgynevezett Integritás projektjének megemlítését, amely a közszféra korrupciós kockázataira vonatkozóan mutatja be a hazai képet, ugyancsak a válaszadók által kitöltött kérdőív összegzésével. (Lásd például Szente Zoltán (szerk.): Elemzések a közszféra korrupciós kockázatairól, Budapest, 2012.) Persze készít más jellegű felméréseket a TI, amelyek nem a szubjektív benyomásérzet alapján értékelik az adott ország korrupciós helyzetét, hanem a kutatók által megha-


tározott szempontok vizsgálatával.8 Ez utóbbi nyilvánvalóan jobban figyelembe veszi a jogi környezet állapotát, s ennek megfelelően von le következtetéseket. Ez esetben olyan professzionális kutatók, illetve szervezet elemzi e tényezőket, amelynek már hosszú gyakorlata van ezen a területen, s kellő rálátással rendelkezik a szabályozásra. Bármelyik megoldást is vesszük alapul, a jogalkotó számára fontos jelzések ezek. A kérdőíves felméréseken nyugvó tanulmányok azért, mert egy adott társadalom korrupcióval kapcsolatos véleményének pillanatfelvételeként tekinthetőek, míg a mélyebb elemzések azért, mert hasznos konkrét javaslatokat fogalmaznak meg a jogalkotó számára. Fontos hangsúlyoznunk, hogy az általános – bár kétségtelenül megfontolandó – ajánlások (például a politikai befolyás csökkentése bizonyos területeken) olykor nehezen értelmezhetők, ugyanis a politikai befolyás helyes mértékének megállapítása valószínűleg a politikai tevékenység kezdete óta nehézségekbe ütközik, s az az adott kormány politikai alapállásának függvénye. A TI a korrupció globális barométerkutatása során hazánk számára konkrét javaslatokat is megfogalmazott. Mindenképpen javítandónak vélik a szabályozást, illetve a gyakorlatot egyfelől a jogalkotás terén (gyors jogalkotás, a jogalkotás tartalma aláássa a független kontrollintézmények működését), de visszatérő jelleggel problematikusnak tartják a pártfinanszírozás kérdést és átláthatatlanságát. Az értékelés többnyire a TI saját kutatásaira és munkájára támaszkodik, azonban némiképp árnyalja a képet, hogy olykor külső 8 Transparency International Official Website, Visegrad Integrity System Study, http://www.transparency.org/news/event/launch_corruption_risks_in_the_visegrad_countries_visegrad_integrity_system, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)

95

Madai Sándor

96

szervezetek véleményére is alapoz.9 Az értékelés korrekt és objektív volta abban is megmutatkozik, hogy a negatívumok mellett az elmúl időszak pozitív fejleményeit is ismerteti. Mindenképpen előrelépésnek tartja a szervezet a korrupció elleni fellépés terén a 2012-ben közzétett korrupció elleni kormányprogram megszületését, ugyancsak ilyennek tekinti az ügyészségen kifejezetten a korrupcióval kapcsolatos bűncselekmények felderítésével foglalkozó ügyészi létszám növelését, illetőleg az Állami Számvevőszék korrupcióellenes programját (Integritás projekt).10 A magyarországi korrupciós helyzettel foglalkozó legutóbbi tanulmány szerzői alapvetően a civil szféra és a tudomány képviselői, így az elmélyült kutatómunkához nem férhet kétség Pusztán utalásként jegyezzük meg, hogy a 2010-ben megválasztott kormány fogékonynak mutatkozik a TI javaslataira. Ennek egyik eklatáns példája a közérdekű bejelentésekre és a közérdekű bejelentők védelmére vonatkozó szabályozás rekodifikálása, amely már régóta a TI ajánlásainak egyik legfontosabbika volt.11

9 Transparency International Official Website, Corruption by Country, http://media.transparency.org/nis/cogs/?Country=hu, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.) 10 Corruption Risks in Hungary 2011 - National Integrity Study, 2012. 11 Lásd a 2013. június 6-án, a kormány (közigazgatási és igazságügyi miniszter) által benyújtott, a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló T/11657 törvényjavaslatot.

Keresztes Gábor

A nemzetközi hitelminősítő ügynökségek múltja és jelene "Két szuperhatalom van a világon, az Egyesült Államok és a Moody's. Az egyik bombákkal, a másik az államkötvények leminősítésével képes tönkre tenni egy országot. Sokszor nem világos, melyik kezében van nagyobb hatalom".

Absztrakt

(Thomas Friedman, 1996)1

A nemzetközi hitelminősítő intézetek bő egy évszázada befektetési véleményeket értékesítenek piaci szereplők, értékpapír kibocsátók pénzügyi termékeinek kockázatairól. Az egyes államok által kibocsátott kötvényeket is rangsorolják, ezzel pedig szignifikáns hatással vannak a világ gazdaságára, a világpolitikára, a befektetői hangulatra. Mára tudjuk, hogy ezen ügynökségek korántsem tévedhetetlenek. Fontos tehát, hogy megismerjük hogyan alakultak ki és tettek szert ekkora befolyásra ezen szervezetek, hogyan működnek, milyen tulajdonosi kör áll hátterükben. Röviden kitérünk a 2008 utáni hitelminősítőkre vonatkozó nemzetközi következményekre, lakossági megítélésükre. Abstract The international credit rating agencies are selling investment advices of the risks of financial instruments issued by market players. They also rate the state issued bonds, having significant effect on the world economy, world politics and investor mood by doing so. Nowadays we know that these agencies are by no means infallible. Therefore it is important to get to know how these organisations evolved and have gained such influence, how they operate, and who their owners are. I also briefly discuss the international consequences and public judgement of the credit rating agencies after 2008. 1 Friedman, T. (1995): Foreign Affairs; Don’t Mess With Moody’s. New York Times, 1995.02.22., http://www.nytimes.com/1995/02/22/opinion/foreignaffairs-don-t-mess-with-moody-s.html, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)

97

Keresztes Gábor

1. Bevezetés

98

A hitelminősítő ügynökségek befektetői véleményeket alkotnak a vállalatok, bankok, államok hitelképességéről, adósságáról, pénzügyi kötelezettségeiről, melyek a kockázati felárakban fejeződnek ki. Pénzügyi termékek megbízhatóságát vizsgálják és azok kockázati tényezőit besorolják egy általuk kialakított módszertani rendszerbe.2 Fontos feladatuknak tekintik, hogy a világ államai által kibocsátott kötvényeket minősítsék, mellyel nagymértékű hatással vannak a világ gazdaságára, világpolitikára, a befektetői hangulatra. A nagy befektetési alapok ezen elemzések alapján invesztálnak a differens pénzügyi termékekbe, a kereskedelmi bankok és jegybankok is ezen vélemények figyelembevételével végzik tevékenységüket. Azonban a minősítő intézetek sem tévedhetetlenek, melyet, mára több történelmi példa is igazol. Továbbá minősítéseikért nem vállalnak felelősséget, azokat tájékoztató jellegűnek nyilvánítják, elmondásuk szerint elviekben a piacon bárki által beszerezhető, publikus adatokból állítják elő jelentéseiket. A róluk kialakult kép eléggé vegyes: egyesek nélkülözhetetlen pénzpiaci szereplőknek, mások „szükséges rossznak” gondolják jelenlétüket. A hitelminősítők finanszírozási oldalára fókuszálva: a kibocsátó szervezet fizet a hitelminősítőnek, mely az értékesíteni kívánt kötvény besorolását kéri, így valóban némi kétely merülhet fel az ügynökségek objektív döntéshozatalát illetően.

2 Magyar Nemzeti Bank (2013): Hitelminősítők kódrendszerének ös�szehasonlítása, http://www.mnb.hu/Statisztika/statisztikai-adatok- informaciok/adatok-idosorok/MO_hitm/mnbhu_mo_hitm_kodok, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)

A nemzetközi hitelminősítő ügynökségek múltja és jelene

A hitelminősítői piacot jelenleg három nagy ügynökség határozza meg.3 A hitelminősítő intézetek iránt a 2008-ban kirobbant pénzügyi világválság után ingott meg ismét a gazdaság és a társadalom bizalma, ezt követően szorosabb vizsgálat alá vonták ezen ügynökséget működését és többen erős kritikával bírálták őket.4 A következőkben tehát szemügyre vesszük a történeti folyamatokat és a működésük elveit. 2. Kialakulásuk története

Az Amerikai Egyesült Államokban az 1830-as évektől kezdődően hatalmas vasúti infrastruktúra-fejlesztés vette kezdetét. Az építkezés oly mértékű volt, hogy 50 év leforgása alatt a vasútvonalak hossza a kezdeti 87 km-ről az 1870-es évek végére elérte a 147 km-t.5 Az ilyen mértékű megaberuházásokhoz természetesen megfelelő mennyiségű, likvid tőkére is szükség volt, melyet több esetben európai befektetők által kívántak előteremteni kötvénykibocsátásokból. Ezekben az időben – hitelminősítő intézetek híján – a szaksajtó próbálta meg felhívni a figyelmet a veszélyforrásokra, a pénzügyi befektetés és a vasúti beruházás kockázataira. Az első vasúti befektetőknek szóló 3 Nagy A.(2009): A hitelminősítő ügynökségek jelentősége megalakulásuktól napjainkig, Szakdolgozat, BCE Gazdálkodástudományi Kar, Döntéselmélet Tanszék. 4 Jenei M. (2011): Kik azok a hitelminősítők? Index.hu, 2011.11.25. http://index.hu/gazdasag/magyar/2011/11/25/kik_azok_a_hitelminositok/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.) 5 Kazinczy L. (2013): Vasúti pályák, Oktatási segédanyag, BME - Út és Vasútépítési Tanszék, http://www.epito.bme.hu/uvt/oktatas/feltoltesek/BMEEOUVAT22/03_01.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)

99

Keresztes Gábor

100

kézikönyv 1860-ban jelent meg.6 Szorosan ehhez a történeti korhoz tartozik a nyugati világ első, interkontinentális szintre terjedő krízisének kialakulása. Az időpont 1873., a helyszín az USA, a főszereplő pedig a Jay Cooke & Comp. brókerház. A folyamatban lévő nagy volumenű (mintegy 39000 km hosszú vasúti pályarendszer kiépítését tervezték, összekötve az USA nyugati partvidékét és a Nagy-Tavakat) vasútfejlesztésekhez – melyek biztosan jövedelmező üzletnek tűntek –, közel 100 milliárd dolláros nagyságrendű tőke szükségeltetett. Az építkezésben rejlő lehetőséget érezte meg a Jay Cooke & Comp. és kezdett tetemes vállalati kötvénykibocsátásba. A papírok értékesítése azonban sikertelennek bizonyult, melyet számos külső tényező is hátráltatott (USA kormányzat restriktív gazdaságpolitikája, a polgárháború hatásai, elhúzódó európai válságok, háborúk). A kudarc következménye az lett, hogy a kibocsátott kötvények mintegy 75%-át maga a kibocsátó vállalat vásárolta fel, melynek okozataként a cég hamarosan csődöt jelentett. Ez a 2008-as válság kialakulása utáni pillanatokat idézte: bankintézetek jelentettek fizetésképtelenséget, drasztikus árfolyamzuhanás következett be, emberek mentek tönkre, s története során először a New York-i tőzsdét is be kellett zárni.7 6 Harnsberger J. (1960): Land, Lobbies, Railroads and the ORIGINS of DULUTH, Minnesota Historical Society, Letöltve: http://collections. mnhs.org/MNHistoryMagazine/articles/37/v37i03p089-100.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 7 Zsiborás G. (2012): Hitelminősítők: honnan ez a nagy hatalom? Privatbankár.hu, 2012.01.07. http://privatbankar.hu/makro/hitelminositok-honnan-ez-a-nagy-hatalom-243190, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.)


Az 1873-as globális válság 6 évig húzódott el, melynek során az USA-ban mintegy 5000 cég ment tönkre. A hatások sokkal súlyosabban érintették az amerikai gazdaságot, mint Európát, melynek okai között a következőket említik: 1. az USA-ban kötvényeket bocsátottak ki, míg Európában inkább banki kölcsönöket; 2. az USA-ban hatalmas, kontinensen átívelő projektek bonyolódtak le, melyeknek hatalmas volt a költségigényük, ezzel szemben a széttagolt Európában ilyen volumenű beruházások nem folytak; 3. a kivitelezést az USA-ban magáncégek bonyolították le és nem az állam, a cégek a szükséges forrást kötvényekből fedezték, a pénzt a piacokról szerezték be, nem központi költségvetésből. A vasútépítő vállalatok folyamatosan növekedtek és már nem bírták fedezni kiadásaikat az amerikai kötvénykibocsátásból, ezért globális kibocsátásba kellett volna kezdeniük, ez azonban nem valósult meg.8 Ilyen válságos körülmények között még intenzívebbé vált a minősítő intézetek iránti igény. Fontos lett, hogy segítségükkel a piaci szereplők átfogó képet kaphassanak egy-egy kötvénykibocsátó üzletfelük gazdálkodási eredményeiről, likviditási lehetőségeiről.

8 Zsiborás G. (2012): Hitelminősítők: honnan ez a nagy hatalom? Privatbankár.hu, 2012.01.07., http://privatbankar.hu/makro/hitelminositok-honnan-ez-a-nagy-hatalom-243190, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.)

101

Keresztes Gábor

2.1. Standard & Poor’s

102

Elsőként Henry Varnum Poor (1812-1905) nevét érdemes megemlíteni, aki 1860-ra állította össze az első átfogó és jelentősebb pénzügyi és szervezeti áttekintést tartalmazó könyvét,9 mely az USA akkori legnagyobb iparágáról, a vasútról szólt. 1868-ban már fiával (Henry William Poor, 1844-1905) jegyzik első kézikönyvüket,10 melyben feltérképezték a vasútépítéssel foglalkozó vállalatok gazdálkodási adatait, nyereségeiket és kötelezettségeiket. Az első hónapokban máris 2500 példány fogyott belőle, egyenként 5 $-os áron, innentől fogva évente jelentették meg elemzéseiket. A Poor család bankot is alapít, mely az egyik vezető intézet lesz a Wall Street-en. Mindeközben 1906-ban alapította Luther Lee Blake (1874-1953) a Standard Statistics Bureau-t, mely a kezdetekben iparvállalatok elemzésével foglalkozik, majd 1923-ban az önkormányzatok gazdálkodásának elemzésével is szélesíti palettáját és kifejleszti az első részvénypiaci indexet, mely közel 250 céget ölel fel. 1919-ben a Moody’s Manual és a Poor’s Railroad Manual egyesül, a továbbiakban Poor’s Publishing néven folytatják tevékenységüket, 1922-ben már a kötvények minősítésével 9 Poor, H.V. (1860): History of the Railroads and the Canals of the United States of America, John H. Schultz & Co., New York, 1860, elérhető: http://books.google.com/ebooks/reader?id=M0YKAAAAIAAJ&printsec=frontcover&output=reader&pg=GBS.PR5, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 10 Poor, H.V. (1868): Manual of the Railroads of the United States for 1868-69, H.V. Poor and H. W. Poor, New York, 1868, elérhető: http:// books.google.com/ebooks/reader?id=vohS7PpusAQC&printsec=frontcover&output=reader&pg=GBS.PP5, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.)


foglalkoztak. Honlapjuk állítása szerint11 az 1929-es válság kitörése előtt már jelzik ügyfeleiknek, hogy számolják fel tőzsdei befektetéseiket, mert a spekuláció árfolyamesést fog okozni. Az extenzív válság következtében a Poor’s Publishing 1930-ban csődbe jut. Thomas Babson felvásárolja a többségi tulajdont és refinanszírozza a céget. 1941-ben egyesül a Standard Statistics és a Poor’s Publishing, az új név: Standard & Poor’s Corp., az első elnök: Clayton Penhale. 1962-ben vezetik be a céget a New York-i tőzsdére és mindeközben folyamatosan diverzifikálják szolgáltatásaikat és bővítik alkalmazottaik számát. A pénzügyi információs szolgáltatásokkal foglalkozó McGraw-Hill csoport 1966-ban vásárolja fel az S&P-t. 1976-ban válnak az USAban államilag elismert statisztikai minősítő szervezetté (NRSRO), ami megerősíti a piac bizalmat az S&P függetlensége, objektivitása, hitelessége és transzparenciája iránt. 1984-ben először a nagy minősítők közül irodát nyitnak Európában, Londonban, ezután megkezdik a külföldi terjeszkedést, kihelyezett irodák, közös vállalatok formájában, közben a cég divíziókra oszlik és leányvállalatonként működik tovább. A 2001-es WTC elleni terrortámadás után 24 órával elsőként adtak ki jelentést az USA és a világpiac stabilitásáról és erősségéről. A cég folyamatosan fejlődik, s mára globális, komplex pénzügyi szolgáltató cégként működik, mintegy 1200 elemzővel, 6000 munkatárssal, 23 országban.12 11 Standard & Poor’s (2009): A History of Standard & Poor’s, 2009, http://www.standardandpoors.com/about-sp/timeline/en/us/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 12 Standard & Poor’s (2009): A History of Standard & Poor’s, 2009, http://www.standardandpoors.com/about-sp/timeline/en/us/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.)

103

Keresztes Gábor

Tulajdonosi háttér: A McGraw-Hill csoport továbbra is a meghatározó tulajdonos, akinek a 10 legnagyobb tulajdonosa a Capital World Investors élén találhatóak. A 10 részvényes közül 9 az USA-ban, 1 az Egyesült Királyságban székel, együttesen a McGraw-Hill részvények 40,8 %-át birtokolják.13 2.2. Moody’s

104

A Poor’s indulása után megjelentek a versenytársak is: John Moody (1868-1958) 1900-ban adja ki kézikönyvét, mely az ipari és egyéb szervezetek (pénzügyi intézmények, kormányzati szervek, a feldolgozóipar, a bányászat, a közművek, és élelmiszeripari vállalatok) részvényeiről, kötvényeiről szólt. John Moody egy autodidakta reformer és kiváló publicista volt. Szilárdan meg volt győződve arról, hogy tudja mire van szüksége a befektetőknek, a kézikönyve hamar elfogyott, s ismertté tette a Moody’s-t. Az 1907-es tőzsdei összeomlás után a cég nem rendelkezett elegendő tőkével a túléléshez, ezért eladni kényszerültek a vállalatot. John Moody 1909-ben visszatért a pénzpiacra, s merőben új szolgáltatást nyújtott ügyfeleinek, az egyszerű információgyűjtés helyett, komplett elemzéseket ígért a befektetések kockázatáról, s kisvártatva kitalálta a minősítési, besorolási rendszert, a híres „tripla A” kódrendszert. A Moody’s osztályzata tényező lett a kötvénypiacon. 1914-ben kezdte tovább szélesíteni az elemzései körét, bevonva az amerikai városok és települések kötvényeit. 1924-re az USA kötvénypiacának kö13 Ecopoliticstoday (2012): Powers Behind the Credit Ratings Agencies, 2012.02.14., http://ecopoliticstoday.wordpress.com/2012/02/14/ powers-behind-the-credit-ratings-agencies/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)


zel 100%-át lefedte a Moody’s. A nagy gazdasági világválság idején továbbra is végzi a minősítést, még akkor is, mikor egy-két magasan minősített papír fizetésképtelenné vált. 1962-ben a céget felvásárolta az üzleti információkkal foglalkozó Dun & Bradstreet, mely ma a Bisnode csoport tagja. A ’70-es években a Moody’s tovább bővült a kereskedelmi papírok és a banki betétek piacán, szintén ekkor kezdik meg a kibocsátók számára kötvényeik értékelését, a többi hitelminősítővel egyidejűleg. 2007-ben a Moody’s Corporation kettévált, s létrejött a hitelminősítésekkel foglalkozó Moody’s Investor Service, valamint a pénzügyi tanácsadással, szolgáltatásokkal foglalkozó Moody’s Analytics, emellett folyamatosan történik különböző pénzügyi vállalatok akvizíciója. Jelenleg vizsgálataik során 115 ország, mintegy 10000 vállalata és 22000 közintézményének, 82000 kötvényét minősítik. 29 országban vannak jelen, 7000 munkatárssal és 2,7 milliárd dolláros éves árbevétellel.14 Tulajdonosi háttér: a Morningstar adatbázisa szerint a Moody’s részvényeinek 12,8 %-át a Berkshire Hathaway Inc. birtokolja, melynek elnök-vezérigazgatója, az „ohamai bölcs”-ként is emlegetett veterán amerikai üzletember, Warren Buffet, aki a világ leggazdagabb embereinek egyike. Közel azonos 12,6%-ot birtokol a The Capital Group Comp. leányvállalata. Tíz részvényes adja – az előző kettővel együtt– a Moody’s 57,62%-os tulajdonosi részarányát, a többi 8 főként amerikai befektetési csoport, ugyanakkor a tulajdonosok között található a Norvég Nyugdíjbiztosítási Alap is. Warren Buffet magánszemélyként további 4,76%-

14 Moody’s (2013): Moody’s History: A Century of Market Leadership, 2013, https://www.moodys.com/Pages/atc001.aspx, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)

105

Keresztes Gábor

ot birtokol.15 A cég piaci értéke 11,5 milliárd dollár.16 2.3. Fitch

106

John Knowless Fitch (1880-1943) 1913-ban gründolja a Fitch Publishing Comp.-t, mely újabb skálarendszert fejleszt ki a minősítésekre (AAA-D) és napi-heti statisztikákat közöl a tőzsdén lévő vállalatokról. Két székhellyel rendelkezik: New York és London. A Fitch minősítéseit általában a másik két nagy, a Moody’s és a S&P osztályzatai után veszik figyelembe. A ’70-es évektől a Fitch is hivatalosan elismert minősítő szervezetként megrendeléseket kap az értékpapír-kibocsátóktól. Az ügynökség pénzügyi intézetek, pénzügyi alapok, vállalatok, biztosítók, közintézmények, közszektor, hitelpiacok, globális infrastruktúrák és projektek minősítésével is foglalkozik. A Fitch mára több, mint 5000 elemzővel dolgozik, s 50 irodát tart fenn világszerte.17 Tulajdonosi háttér: A Fitch nevezhető a „legeurópaibbnak” a minősítők közül, részvényeinek 60%-a a Fimalac of France kezében összpontosult, a cég további 40%-a az amerikai médiabirodalomhoz a Hearst Corp.-hoz tartozott. 2012 áprilisában a Hearst további 10% részesedést szerzett a cégben 177 millió dollárért, így fele-fele arányban birtokolják a céget. A Fimalac of France főtulajdonosa

15 Ecopoliticstoday (2012): Powers Behind the Credit Ratings Agencies, 2012.02.14., http://ecopoliticstoday.wordpress.com/2012/02/14/powers-behind-the-credit-ratings-agencies/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.) 16 Forbes (2013): Moody’s, 2013.05., http://www.forbes.com/companies/moodys/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.) 17 Fitch Ratings (2013): About Us, 2013, http://www.fitchratings. com/web/en/dynamic/about-us/about-us.jsp, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)


(80%) M. de Lacharrière, szintén érdekesség, hogy további 2011-ben 0,5%-ban tulajdonosa volt a Norvég Nyugdíjbiztosítási Alap is a cégnek.18 Sommázva a történeti előzményeket, a minősítő intézetek szerepe az 1970-es években erősödött meg az USAban, amikor hivatalos statisztikai minősítő szervnek ismerték el őket, azzal a céllal, hogy segítséget nyújtsanak a befektetők számára a pénzügyi kockázatok megítéléséről. Szerepük tovább nőtt, amikor törvényi szinten szabályozták, hogy kötelező a gazdasági szervezeteknek minősítést kérni az értékpapír műveletek előtt. A besorolásokat felhasználták pénzügyi szabályok további szigorításánál. A hitelminősítők tulajdonosi szerkezete átláthatatlan, sokszor átfedés van köztük, tulajdonosi szerkezetükben előfordul olyan bank is, melyet sokszor minősíteniük is kell.19 3. Működésük, piacszerkezet 3.1. A hitelminősítés A hitelminősítés definíciója szerint: „Egy adós (ami lehet ország vagy vállalat is) besorolása aszerint, hogy mennyire valószínű, hogy egy esedékes jövőbeni fizetést elmulaszt.”20 vagy: „A hitelfelvevő egy adott típusú hitelének kockázatát

18 Ecopoliticstoday (2012): Powers Behind the Credit Ratings Agencies, 2012.02.14., http://ecopoliticstoday.wordpress.com/2012/02/14/powers-behind-the-credit-ratings-agencies/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.) 19 Bánfi T. – Kürthy G. – Bánfi A. (2010): Pénzügyi szabályozók a válság után, Délkelet-Európa, International Relations Quarterly, Vol.1. No.4. 20 Abszolút Hozam Kft. (2013): Hitelminősítés, hitelminősítők (Credit Rating, Credit Rating Agencies), 2013, http://abszoluthozam.hu/tudastar/lexikon/hitelminosites.php, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.)

107

Keresztes Gábor

jellemző mutató, amelyet a hitelminősítő intézet ad. A hitelminősítés kialakítása gondos elemzésen alapul, és a hitelfelvevő nemfizetési kockázatát fejezi ki. A hitelminősítés alapján a hitelnyújtó dönthet a hitel odaítéléséről, illetve annak árazásáról.”21 Nagy [2009]22 a következő csoportosítást adja a működésükről:

108

A hitelminősítők szerepei: • hitelkínálat és hitelköltségek alakítása • pénzkibocsátók, pénzügyi termékek hitelképességének vizsgálata • kibocsátó, vagy kibocsátott pénzügyi eszköz fizetési mulasztásának becslése • rendszeres tájékoztatás a kibocsátókról A hitelminősítés négy alapelve: • függetlenség (állammal, befektetési, kereskedelmi bankokkal szembeni önállóság) • objektivitás (ugyanazon elvek szerint minősítsék a szervezeteket) • helyes közzététel • becsületesség (összes rendelkezésre álló mutatót fel kell használni) A hitelminősítés folyamata: 1. A minősítés kérése 2. Személyes konzultáció a kibocsátó szervezet vezetőségével 3. Elemzés

21 KPJ Credit (2013): Hitelminősítés fogalma, 2013, http://www.kpjcredit.hu/hitel-fogalmak/hitelminosites, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 22 Nagy A.(2009): A hitelminősítő ügynökségek jelentősége megalakulásuktól napjainkig, Szakdolgozat, BCE Gazdálkodástudományi Kar, Döntéselmélet Tanszék.


4. 5. 6. 7. 8.

Hitelminősítő bizottság döntése Közzététel a vállalat számára Fellebbezési szakasz Sajtóközlemény Felülvizsgálat meghatározott időközönként.

3.2. A piacszerkezet

A világpiacot jelenleg három nagy minősítő határozza meg (holott egyesek szerint 70, mások szerint 150 ügynökség is működik világszerte), melyek a piac 95%-át uralják: a S&P és a Moody’s részesedése 40-40%, míg a Fitch 15%kal rendelkezik a markánsan oligopol piacon (az amerikai A.M. Best rendelkezik még „jelentősebb” 3%-kal, az összes többi osztozik a maradék 2%-on). A piaci minősítés folyamatát tekintve általánosan megállapítható, hogy a részaránynak megfelelő a minősítések sorrendje is, mely alól természetesen megfigyelhető kivétel is: jellemzően a Moody’s vagy az S&P minősít egy adott egységet először, majd rögtön követi a másik, utánuk pedig a Fitch hozza nyilvánosságra minősítését, az esetek többségében ezek együtt mozognak. Az ügynökségek kölcsönös hatással vannak egymásra, befolyásolják egymás döntéseit, piaci manipulációra is képessé váltak.23 Bordás [2012] számításai szerint, például a Moody’s többször kedvezőbb minősítést ad egy adott térségben, hogy versenyelőnyre tegyen szert, s 23 Nagy A.(2009): A hitelminősítő ügynökségek jelentősége megalakulásuktól napjainkig, Szakdolgozat, BCE Gazdálkodástudományi Kar, Döntéselmélet Tanszék.

109

Keresztes Gábor

piacvezető szerepe megmaradhasson.24

1. ábra: A hitelminősítő ügynökségek piaci részesedése25

110

Napjaink globális válságának kialakulásáról, okairól, a hitelminősítők szerepéről számos cikkben értekeztek már, ez nem jelen tanulmány feladata. Ki kell térnünk azonban a hitelminősítő ügynökségeket érintő következményekre.

24 Bordás E.(2012): Miért voltak képtelenek a hitelminősítő intézetek a 2008-as pénzügyi válság előrejelzésére? E-conom online tudományos folyóirat, I./2., ISSN 2063-644X, NYME Kiadó, Sopron, 2012, http://epa. oszk.hu/02300/02301/00002/pdf/EPA02301_e-conom_03_BordasE_e-conom_2012_2.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 25 Forrás: Nagy (2009) alapján, saját szerkesztés


4. A válság következményei a hitelminősítőkre, az ügynökségek jelene A 2008-ban kirobbant válság során bebizonyosodott, hogy a legnagyobb fenyegetést a hitelkockázat átruházását, áramoltatását segítő pénzügyi termékek okozzák. Ezen termékekkel árasztották el a globális pénzügyi rendszert, melyek elviekben alacsony kockázatot hordoztak magukban és ezeket a hitelminősítők is kedvezően ítélték meg – ros�szul. A befektetők oldaláról is felmerül egy hiba: maximálisan megbíztak a minősítőkben.26 A Világbank 2009 októberében megjelent tanulmánya szerint változtatások szükségesek a minősítők piacán. Többek között az alábbi megállapításokat fogalmazták meg: támogatni kellene a nagyobb verseny kialakulását a piacon, újra kellene gondolni a kibocsátó-fizető rendszert, egyfajta hibrid finanszírozási rendszert megteremtve.27 Egyre lényegesebb elemként jelent meg a szakértők és a politika számára a hitelminősítők szerepének újraértelmezése. A velük szemben támasztott kritikák, a hiányos információszolgáltatás, az ebből fakadó perek, a befektetőket, csoportokat olyan helyzetbe kényszeríthetik, hogy ügynökök helyett, saját maguk dolgozzák ki, vagy fejles�szék tovább minősítési rendszereiket. A válság előtt az erkölcsi kockázatot sokan ismerték, hisz több esetben az ügynökségek segítettek a strukturált pénzügyi termékek 26 Tóth G. (2009): Pénz- és tőkepiacok prudenciális szabályozásának változásai Magyarországon, PhD. értekezés, NYME-Közgazdaságtudományi Kar, Sopron, 2009. 27 Katz et al. (2009): Credit Rating Agencies, No Easy Regulatory Solutions, CrisisResponse, The World Bank Group, Financial And Private Sector Development Vicepresidency 2009. October, Note number 8.

111

Keresztes Gábor

kialakításában, tanácsadó tevékenység keretében, melyeket aztán maguk minősítettek is.28 4.1. Uniós következmények

112

Az első uniós szabályozást 2008-ban fogadták el (előtte is létezett iránymutatás, ld. IOSCO-kódex), azzal a céllal, hogy minőségi hitelminősítéseket kaphassanak a piaci szereplők a jövőben. Az új szabályok közül megemlíthető: • „a hitelminősítő intézetek nem végezhetnek tanácsadási tevékenységet; • nem végezhetik el egy adott pénzügyi eszköz minősítését, ha nem rendelkeznek a minősítéshez szükséges mennyiségű megbízható adattal; • tájékoztatást kell nyújtaniuk a minősítések elkészítésekor használt modellekről, módszerekről és alapfeltételezésekről; • évente átláthatósági jelentést kell közzétenniük; • belső felülvizsgálati feladatkört kell létrehozniuk az elkészített minősítések ellenőrzésére.”29 • Általános célként lett kitűzve a hitelminősítő intézetekre vonatkozó szabályok további szigorítása, melyet az Európai Parlament túlnyomó többséggel 2013 januárjában meg is szavazott. Ezen szabályok közé sorolandó például, hogy a megkárosított befektetési intézmények kártérítést követelhetnek, a hitelminősítő nem minősíthet olyan vállalatot, amelybe leg28 Erdős M.-Mérei M. (2008): A subprime válság és a pénzügyi szervezetek felügyelése, Hitelintézeti Szemle, 2008. 5. szám, 491-519 pp. 29 Tóth G. (2009): Pénz- és tőkepiacok prudenciális szabályozásának változásai Magyarországon, PhD. értekezés, NYME-Közgazdaságtudományi Kar, Sopron, 2009. 130.p.


alább 10%-os tulajdonnal rendelkező részvényese vagy tagja már befektetett, csak adott időpontokban adhatnak ki értékeléseket, melyeket alátámasztott, hiteles tényekkel kell bizonyítaniuk.30 Olyan elképzelések is napvilágot láttak, hogy a jövőben ne a kibocsátó szervezet fizessen a minősítésért, hanem a befektető, aki információhoz kíván jutni, azonban ettől még a hiteles minősítés ugyanúgy megkérdőjelezhető, hisz a cég részéről felmerülhet a valós képnél jobb helyzet feltüntetésének igénye, míg a befektető részéről, a gyengébb kép vázolása, a kedvezőbb befektetési árak kialakításának érdekében.31 Az Európai Unió nyilvántartásba vett és hitelesített hitelminősítő intézetek 2012/C 183/05 sz. jegyzéke szerint 2012-ben 30 db minősítő szervezet volt nyilvántartva, 8 Németországban, 6 az Egyesült Királyságban székelt. A Fitch neve 7 db intézetnél jelenik meg Európa-szerte, a Moody’s 6 szervezetnél, az S&P pedig 3-nál. Hozzá kell tenni, hogy a többi tulajdonosi háttérét nem vizsgáltuk, ott is elképzelhető kereszttulajdonlás.32 30 Borbély G. (2013): Nagyobb szigor a hitelminősítőkkel szemben, Advocatus, 2013.07.16., Budapest, http://advocatus.dlapiper. hu/?p=1006, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 31 Európai Unió (2012): Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a hitelminősítő intézetekről szóló 1060/2009/EK rendelet módosításáról (COM(2011) Brüsszel, 2012.06.21., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:181:0068:01:HU:HTML, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 32 Európai Unió (2012): A nyilvántartásba vett és hitelesített hitelminősítő intézetek jegyzéke, Brüsszel, 2012.06.23., http://eur-lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:183:0005:0006:HU:PDF, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)

113

Keresztes Gábor

4.2. Amerikai következmények

114

A válság kirobbanása után az Obama-kormányzat is pénzügyi reformelképzelésekkel jelentkezett a hitelminősítők szabályozására vonatkozóan, melyek közül több is igen kemény büntetéseket, következményeket helyezett kilátásba. Az amerikai pénzügyi lobbi azonban módosította az eredeti elképzeléseket, s egy lazább törvényt tudtak csak elfogadtatni a kongresszusi képviselőkkel. Az új törvény például lehetőséget teremt a hitelminősítők ügynökségek beperlésére a fogyasztók (vagyis a kibocsátók) által, ha az szándékosan vagy gondatlanságból ad ki téves jelentéseket, vagy tart vissza pozitív besorolásokat. A törvény elfogadása óta egyértelműen látszik, hogy mindezek ellenére továbbra sem csökken a befolyásuk.33 Érdekesség, hogy amint a megszavazták a törvényt a S&P, azonnal leminősítette versenytársát a Moody’s-t, arra hivatkozva, hogy a várható jogi perek valószínűleg növelni fogják a működési költségeket és csökkentik a cég jövedelmezőségét.34 4.3. Alternatív lehetőségek

Több szervezet, ország, államalakulat kívánja a jelenlegi hitelminősítők oligopol piacszerkezetének megváltoztatását,

33 Biedermann Zs. (2012): Az amerikai pénzügyi szabályozás története, Pénzügyi szemle, 2012, http://www.asz.hu/penzugyi-szemle-cikkek/2012/az-amerikai-penzugyi-szabalyozas-tortenete/337-354-biedermann.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 34 Witkowski W. (2010): S&P cuts Moody’s short-term rating on bank reform, San Francisco, 2010.07.15., http://www.marketwatch.com/ story/sp-cuts-moodys-short-term-rating-on-bank-reform-2010-07-15, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)


szabályozásuk további szigorítását, a minősítések reformját. Kiváló példája ennek a 2013. június 25-én megalapított amerikai–kínai–orosz vállalati érdekeltségű, Hongkongban bejegyzett Universal Credit Rating Group. A társaság működését 2025-re kívánják világszintre kiterjeszteni és elfogadtatni, függetlenséget, korrekt értékeléseket ígérve.35 Többek egybehangzó véleménye szerint azonban jelenleg nincs igazi alternatívája ezen intézeteknek, a túlaprózott piac pedig a rengeteg téves információval éppúgy hordozhat veszélyeket. A hegemóniát nem sikerül megtörni, az S&P 2011-ben az Egyesült Államokat is leminősítette, többen előtte úgy vélték, ezt nem meri meglépni, megtették, tovább erősödtek. Egyes vélemények szerint: „Lehet szeretni vagy nem szeretni a hitelminősítőket, de nélkülük a gazdaság ma nem működik. Lehet próbálkozni a befolyásolásukkal, de nincs értelme. Ha a hitelminősítők elvtelenül, részrehajlóan, spekulatíve működnének, a piac gyorsan döntene a sorsukról.”36 Mások így vélekednek: „A rendszer tökéletlen, de jobb híján mégis ez a referencia, és a hagyományos hiteltermékek besorolásánál még mindig jelzésértékű egy-egy leminősítés. A három nagy hitelminősítőre még mindig érdemes, sőt, muszáj odafigyelni.”37

35 MTI (2013): Megkezdte működését a kínai-orosz-amerikai hitelminősítő Hongkongban, Budapest, 2013.06.26., http://richpoi.com/ plugins/pdf/pdf.php?plugin:content.33748, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 36 Szerdahelyi Cs. (2013): Hitelminősítők: A kis hal és a nagyok. Budapest, Világgazdaság Online, 2013.07.01., http://www.vg.hu/velemeny/ hitelminositok-a-kis-hal-es-a-nagyok-406779, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 37 Jenei M. (2011): Kik azok a hitelminősítők? Index.hu, 2011.11.25., http://index.hu/gazdasag/magyar/2011/11/25/kik_azok_a_hitelminositok/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)

115

Keresztes Gábor

116

A minősítők túlzott szerepe az állami garanciának és a szabályozási politikának köszönhető, azonban alapos befektetőknél a minősítés csak az egyik szempont lehet. A hitelminősítő intézetek egyes vélemények szerint szükségesek, hiszen nagyon kevés befektetőnek van ideje arra, hogy körüljárja egy-egy ügylet kockázati tényezőit. Biedermann38 szerint ebből kifolyólag nélkülözhetetlen szereplők, ám működésükben változtatás szükséges, el kellene engedni az állami garanciát és a hozzájuk kötődő szabályozási politikákat. A befektetők figyelmét fel kell hívni arra, hogy ne csak ezen minősítőkre építsenek befektetéseik során, az egyéni felelősségüket is hangsúlyozni kell. A minősítőket pedig arra kell figyelmeztetni, hogy ne feledjék, milyen súlyos következményekkel járhat egy-egy besorolási döntés. (Meg kell említeni, hogy a minősítők is váltottak néhány elemet tekintve, új elemként jelent meg a besorolás során, hogy már nem csak a gazdasági mutatókat veszik alapul a minősítés kialakításakor, hanem a politikai kockázatokat is, ld. bővebben Olaszország, 2011-es leértékelése.)39 Felmerült egy független európai hitelminősítő intézet megalakításának terve is még 2010-ben, mely alapítványi formában, üvegzsebszerűen működött volna. A megvalósítás azonban meghiúsult, mivel nem jött össze a kellő mennyiségű tőke, a bankok nem szálltak be a finanszírozásba. Később egy kisebb, hagyományos módon működő intézet beindítását 38 Biedermann Zs. (2012): Az amerikai pénzügyi szabályozás története, Pénzügyi szemle, 2012, http://www.asz.hu/penzugyi-szemle-cikkek/2012/az-amerikai-penzugyi-szabalyozas-tortenete/337-354-biedermann.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.) 39 Farkas P. – Meisel S. – Winer Cs. (szerk.) (2012): Elveszett illúziók, A világgazdaság tartós válságáról, Tanulmánykötet, MTA-KRTK-VI, 194. pp.


tervezték, azonban végül ez is zátonyra futott.40Könnyen belátható, tehát a hegemón helyzet megtörhetetlenségének jelenlegi kilátástalansága. 5. Lakossági megítélésük az Unióban

2012-ben tette közzé az Európai Unió Kommunikációs Főigazgatósága az Európai Parlament közvélemény-kutatásának (EB77.2)41 eredményeit, melyet valamennyi tagállamban, mintegy 27 e fő uniós állampolgár megkérdezésével folytattak le, többek között a válságról – és ami számunkra még fontosabb – a hitelminősítő intézetekről. Ezen felmérés eredményeit közöljük most. Szorosan kapcsolódik a felméréshez, hogy annak felvételét megelőző fél évben (az ezt megelőző felmérés 2011 szeptemberében zajlott le) 13 tagállam kapott leminősítést az ügynökségtől, akár többször is. A felmérés során megállapítást nyert, hogy egyre nagyobb mértékben növekszik a hitelminősítő intézmények ismertsége az Unióban. Az állampolgárok 61%-a hallott már az ügynökségekről, mely a félévvel korábbi értéktől +11 %-os eltérést mutat. Ezek közül 32% azt állította, hogy pontosan tudja mik azok a minősítők és mi a feladatuk, míg 29% hallott róluk, de kevésbé, nem igazán tudja megítélni működésük lényegét. Az ismertségük tekintetében a leg-

40 HVG (2013): Füstbe ment a független európai hitelminősítő terve, Hvg.hu, 2013.04.30., http://hvg.hu/gazdasag/20130430_fuggetlen_ europai_hitelminosito_nem_lesz, (letöltés ideje: 2013. augusztus 20.) 41 Európai Parlament (2012): Válság és gazdasági kormányzás, Kommunikációs Főigazgatóság „C” Igazgatóság – A Polgárokkal Való Kapcsolattartás Osztálya Közvélemény-Figyelő Egység, Brüsszel, 2012.05.21., http://www.europarl.hu/ressource/static/files/eb_77_2_synthese_ analytique_hu.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.)

117

Keresztes Gábor

118

markánsabb növekedést Magyarországon, Szlovéniában (+ 22-22%) és Olaszországban (+ 20%) produkáltak, mely nem véletlen, hiszen ezen országok mindegyike leminősítést kapott 2012 elején. Magyarországon ekkor a válaszadók 69%a hallott már a hitelminősítőkről, a legmagasabb arány Svédország és Németország 79%-kal, míg a legalacsonyabb értéket a lettek produkálták 27%-kal. Érdekesség a nemek tekintetében, hogy a férfiak 68%-a, míg a nők 55%-a hallott a minősítőkről, valamint a magasabb iskolai végzettségüknél is kimutatható a magasabb eredmény.42 Az Eurózónában élő lakosság 70%-a egyetért azzal, hogy a hitelminősítők jelentős szerepet játszottak a válság kialakulásában, míg 13% nem tudja, a zónán kívül élőknél ez az arány 58-23%. A másik állítás arra vonatkozott, hogy a hitelminősítők hasznos információkat nyújtanak-e a gazdasági szereplők számára. Ezzel a zónán belüliek 61% egyetértett, míg 26%-uk nem, míg a zónán kívüliek 63% értett ezzel egyet és 18%-uk nem. Az európai polgárok 54%a pedig úgy vélekedett, hogy válság idején a minősítőknek nem kéne minősítéseket adniuk azon tagállamokról, melyek más tagállamtól kaptak pénzügyi mentőövet, 29% nem ért egyet, a többi nem tudja. Magyarországon 60%-a a válaszadóknak értett ezzel egyet, míg 27%-uk nem. Az egyetértésben legmagasabb arány természetesen a görögöknél (79%), a ciprusiaknál (74%) és a portugáloknál volt megfigyelhető, míg a legnagyobb ezzel egyet nem értés a dánoknál (53%), a hollandoknál (51%) és a svédeknél (50%) volt megfigyel42 Európai Parlament (2012): Válság és gazdasági kormányzás. Kommunikációs Főigazgatóság „C” Igazgatóság – A Polgárokkal Való Kapcsolattartás Osztálya Közvélemény-Figyelő Egység, Brüsszel, 2012.05.21., http://www.europarl.hu/ressource/static/files/eb_77_2_synthese_ analytique_hu.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.)


hető, akik hagyományosan takarékosan, kielégítő adósságszint mellett gazdálkodnak. Érdekesség, hogy a görögöket megsegítő németeknél 58-30% volt az arány az egyetértés mellett. A válaszadók 67%-a támogatná egy európai hitelminősítő felállítását, hiszen véleményük szerint csökkentené a jelenlegi minősítők piaci hegemóniáját, 17%-uk nem, 16% pedig nem tudja. Az euróövezeten belüliek 72%-a támogatná az elképzelést, a kívüliek 56%-a, nem támogatná 15 és 22%, míg nem tudja 13-22%.43 Összefoglalás, konklúziók

Megállapítható, hogy a nemzetközi és főként a magyar szakirodalom 2008 után kezdett ismét kiemelten foglalkozni a minősítőkkel, de a kutatások száma növelendő, így ajánlatos lehet a jövőben további kutatási projektek indítása, melyek keretében részletesen felmérendő az ügynökségek gazdaságra, társadalomra gyakorolt széles körű hatása, a minősítések jogosságának és hitelességének, objektivitásának elemzése. A történeti előzmények és fejlemények igazolják, hogy a pénzpiacon egy objektíven és korrekten működő minősítő rendszerre bizonyosan szükség van, hisz számottevő költség, idő és energia takarítható meg segítségükkel. A hiteles, megbízható információszolgáltatás felé történő hathatósabb elmozdulás miatt azonban indokolt lehet a piacszerkezet átalakítására való törekvés, a hegemónia

43 Európai Parlament (2012): Válság és gazdasági kormányzás, Kommunikációs Főigazgatóság „C” Igazgatóság – A Polgárokkal Való Kapcsolattartás Osztálya Közvélemény-Figyelő Egység, Brüsszel, 2012.05.21., http://www.europarl.hu/ressource/static/files/eb_77_2_synthese_ analytique_hu.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.)

119

Keresztes Gábor

120

redukálása. Megfontolásra alkalmas lehet, hogy a jelenlegi magánpiaci érdekeket háttérbe szorítva, állami, de inkább államok feletti, nemzetközi egyezményeken alapuló, elismert, közös szervezet térnyerését lehetne támogatni, mely aktuálisan azonban eléggé kilátástalannak tűnik. A reguláció szigorítása, és ezen ügynökségek jogi felelősségvállalásának kikényszerítése mindenképpen előremutató. Szorosabb, átfogóbb felügyeleti rendszer, az átláthatóbb működés, tiszta tulajdonosi háttér előírása is támogatható lehet, ez azonban mindenképpen hosszú távú nemzeti és világpolitikai kérdés. Az ügynökségek lakossági megítélése nem mondható kedvezőnek, melyet a magukról kialakított és róluk festett negatív kép tovább ronthat az Unión belül. Az európai polgárok egyértelműen támogatnák egy független Uniós minősítő szervezet felállítását is, ezen elképzelések azonban egyelőre nem jutottak tovább a tervezés szintjéről. Meg kell állapítanunk tehát, hogy ezen intézetek továbbra is meghatározó részei lesznek a világgazdaságnak, a jelenlegi magánpiaci felállásban, s jobb alternatíva híján, fenntartásokkal ugyan, de a befektetők döntéseik során minden bizonnyal a jövőben is támaszkodnak majd elemzéseikre.

Kőmíves Péter Miklós

A sajtó mint nemzetközi minősítői közeg és a sajtójogi minősítők Absztrakt A tanulmány célja bemutatni, hogy a nemzetközi sajtó milyen hatást gyakorol az országok megítélésére. Bemutatja, hogy a hírek milyen folyamatok eredményeként jönnek létre. A tanulmány foglalkozik továbbá az ingyenes napilapok és az ingyenesen elérhető hírügynökségi tartalmak kérdéseivel is. A tanulmány arra a kérdésre is keresi a választ, hogy képes lehet-e a média manipulálni az országokról kialakult közvéleményt. A tanulmány második része a nemzetközi sajtójogi minősítő szervezetekkel foglalkozik, így bemutatásra kerül az Európa Tanács, az Emberi Jogok Európai Bírósága, az Európai Parlament és az EBESZ tevékenysége is. Abstract The study aims to show the effects of the countries judgement reached by the international press. The study shows how the news are created and pays attention to the questions generated by the free daily newspapers and the free contents of the news agencies. The study tries to define whether it is possible to manipulate the public opinion via the media system. The second part of the study pays attention to the international organizations, which investigate the system of media law, including: Council of Europe, European Court of Human Rights, European Parliament and the OSCE.

I. A sajtó mint nemzetközi minősítői közeg 2013-ban egy állam nemzetközi minősítéséről írott tanulmányban megkerülhetetlen a minősítők különböző típusú felosztása. Természetesen számtalan szempont alapján lehetséges kategóriákat, kategóriapárokat felállítani, így megkülönböztethetünk – egyebek mellett – állam- vagy

121


122

kormányközi minősítő szervezeteket és nemzetközi szinten működő, minősítéssel foglalkozó civilszervezeteket, de lehetséges a szervezetek földrajzi alapú felosztása is, például globális vagy európai szint alapján. Amennyiben a sajtó, a média nemzetközi hatására gondolunk, egy további felosztási szempont is nagy relevanciával bírhat: a formális és informális minősítők megkülönböztetése. Vitathatatlan ugyanis, hogy a sajtó, a média annak ellenére is jelentősen hat az államról kialakuló kép jellegére, hogy nem rendelkezik működése során olyan jogi alappal, amely az általa megfogalmazott állításokhoz bármilyen kötelező jellegű jogkövetkezményt társítana. Sőt, bizonyos értelemben még növeli is a sajtó hitelességét civil mivolta, függetlensége. Amennyiben elfogadjuk, hogy a média világra gyakorolt hatása jelentős, több szempontból is vizsgálni kell a média működését. A vizsgálatoknak okvetlen ki kell terjedniük a média által közölt hírek hitelességére. „A XX. és a XXI. század embere olyan világban él, amelynek nagy részét nem ő maga tapasztalja meg, hanem a médiából véli megismerni. Talán nem is gondol arra, hogy az újságírók sincsenek jelen azon események döntő többségének bekövetkeztekor, amelyekről tudósítanak. Teun A. Van Dijk kutatásai szerint általában »hozott anyagból«, kész szövegekből – hírügynökségi jelentésekből, hivatalos közleményekből – alkotnak újra egy sajátos valóságot.”1 Mint arra Jakusné Harnos Éva is rámutat tanulmányában, napjaink-

1 Van Dijk, Teun A.: News as Discourse. Lawrence Erlbaum Associates Inc, 1988, 127-128. Hivatkozza: Jakusné Harnos Éva (2002): A nyomtatott sajtó hírei a diskurzuselemzés szemszögéből, Magyar Nyelvőr, 2002. április–június, 142.

A sajtó mint nemzetközi minősítői közeg és a sajtójogi minősítők

ban a legtöbb médium esetében egyre gyakoribb a hírek puszta átvétele. Ezzel ugyanis jelentősen csökkenthető a hírek előállításának költsége, ami lényegi kérdés abban az időszakban, amikor egyre kevesebb nyomtatott újság fogy. A MATESZ adatai2 szerint Magyarországon is minden politikai és közéleti lap terjesztési példányszáma csökkent a rendszerváltás óta. Jellemző tendencia ugyanakkor, hogy az olyan ingyenesen terjesztett lapok, mint a Metropol vagy a Helyi Téma, magas példányszámot tudnak elérni. A térítésköteles tartalmak közül a tabloid és bulvárlapok részaránya nőtt a közéleti és politikai lapok kárára. Napjainkban már nem jellemző, hogy a szerkesztőségek jelentős számú – sok esetben külföldi bázison tevékenykedő – tudósítót alkalmazzanak, híreiket a nagy nemzetközi hírügynökségeken és – hazánk esetében – a Magyar Távirati Irodán (MTI) keresztül szerzik be, hogy aztán saját értékrendjük szerint interpretálják azokat. A magyar sajtótermékek szerkesztésének elveit 2010et követően egy további körülmény is befolyásolja: 2011 májusától fogva az MTI szolgáltatásainak egy része – az új médiatörvény-csomag rendelkezéseinek köszönhetően – immár ingyenesen hozzáférhető a felhasználók számára. Ezzel pedig tovább szűkül az a bemenet, ahonnét forrásait szerzi a magyar médiapiac. Vince Mátyás, az MTI korábbi vezetője szerint ez a jelenség számos káros hatást generált. „A mai magyar hírteret szinte uniformizálta az MTI díjmentessége: sok médiaszereplő felhagyott a saját hírgyártással, mondván: »Majd az MTI-hírekből 2 Bővebben lásd: http://www.matesz.hu

123


124

megoldjuk.«”3Vince felvetésével akár egyet is lehetne érteni, azonban két körülményt célszerű feleleveníteni. Egyfelől a hír műfaja élesen elhatárolódik a vélemény különböző kifejeződéseitől – a klasszikus sajtós alapelv szerint a hír szent, a vélemény pedig szabad, vagyis a közös hírekből kiinduló eltérő nézőpontok megfogalmazása nem tekinthető károsnak. Másfelől pedig az ingyenesen elérhető MTI-hírek megjelenése – miként arra tanulmányában Vince4 is rávilágít – lehetővé teszi, hogy kisebb hírportálok is legálisan működjenek, ezáltal pedig a hírfogyasztó több forrásból juthat információhoz. Az ingyenesség egy további megjelenési formája is jelentősen alakította a hazai és nemzetközi sajtópiacot az utóbbi években, egyre elterjedtebbek ugyanis a fejlett világban az ingyenes sajtótermékek. „Az újságolvasási tendenciák azt mutatják, hogy összességében a fejlett világban inkább csökken, a fejlődő országokban viszont érezhetően nő az értékesített napilapok példányszáma. A globális szinten közel nyolc, Európában – egy év alatt majdnem kétszeresére növekedve – 32 százalékos piaci részesedést felmutató ingyenes napilapok jelentősen hozzájárulnak a negatív irány ellensúlyozásához, ugyanis a világszerte terjesztett napi 41 millió példány kétharmadát az öreg kontinens lakói olvassák. Számos országban jelentős pozíciót vívtak ki. (…) Nem igazolódott a közéleti lapok olvasóik elvesztése miatti félelme, amit mi sem bizonyít jobban, mint az, hogy a még néhány éve a minőségi 3 Vince Mátyás (2012): Az ingyenesség ára – miért nem kell díjmentes hírügynökség? Médiakutató, 2012 nyár. Forrás: http://www.mediakutato.hu/cikk/2012_02_nyar/09_ingyenesseg_ara/ Utolsó letöltés dátuma: 2013. 08. 21. 4 Uo.


újságírás végét vizionáló Le Monde részesedésével újabb ingyenes napilap jelent meg a francia piacon. A fizetős lapok megtanultak együtt élni az új szereplőkkel, kiadóik stratégiájának fontos eleme lesz a jövőben az ingyenes napilapnak köszönhetően rendszeres újságolvasásra szokott fiatal generációk megnyerése. Ehhez az út a professzionális hírszolgáltatáson, az elemző tartalmon és az igényes, különböző szempontú vélemények bemutatásán keresztül vezet.”5 Mindezzel párhuzamosan egyre több sajtótermék biztosítja az elektronikus elérés lehetőségét olvasóinak. Erre azért is szükség van, mert napjaink nagyvárosi értelmiségi elitje egyre nagyobb arányban használ olyan elektronikai eszközöket, például okostelefonokat, tableteket, e-könyv olvasókat, amelyek folyamatos interneteléréssel teszik könnyebbé használójuk életét. Ezek a fogyasztók előszeretettel böngésznek készülékeiken a hírek és vélemények között. „A magyar piacon az ingyenes napilapok akár további térnyerése is várható (…), a bulvárlapok stabilizálódása mellett folytatódik a politikai napilapok példányszámának csökkenése. Végül ki fog alakulni egy szűkebb, de az eddiginél magasabb szintű minőségi tartalmat igénylő és azt megfizetni is hajlandó olvasói réteg.”6 Nyilvánvalóan ennek a folyamatnak sem tett jót a gazdasági világválság, azonban bizonyos, hogy a tendencia előzetesen megjósolt hatásai, ha kis késéssel is, de be fognak következni hazánkban.

5 Fábián Sándor Péter (2007): Az ingyenes napilapok térnyerése és hatása a sajtópiacra, Médiakutató, 2007 ősz. Forrás: http://www.mediakutato.hu/cikk/2007_03_osz/05_ingyenes_napilapok/ Utolsó letöltés dátuma: 2013. 08. 21. 6 Uo.

125


126

A hírforrások szűkülése nemkívánatos hatásokat is eredményezhet: elképzelhető, hogy egy-egy valós vagy valósnak vélt hír rövid idő alatt bejárja a médiumok hos�szú sorát, és ezzel jelentős kárt okozzon. Amennyiben az adott hír igaznak bizonyul, és nagy társadalmi érdeklődést is generálhat, akkor ez nagy valószínűséggel meg is fog történni. Amennyiben azonban a hír nem valós, a 21. század technikai fejlettsége mellett hamar kiderülhet a tévedés. Annak az esélye tehát, hogy a közbeszédet hos�szabb ideig valótlan hírrel a média útján tematizálni lehetne, igen csekély. Az is kérdéses továbbá, hogy egyáltalán alkalmas-e a média arra, hogy hosszabb távon érdemben befolyásolja fogyasztóit. „A médiának az emberek gondolkodására és viselkedésére gyakorolt hatásának mértéke és iránya megjósolhatatlan – ám az biztos, hogy ez a hatás nem nagy, nem közvetlen és nem egyirányú. Annak, hogy a média csak korlátozott mértékben és áttételesen képes befolyásolni a közönséget, az egyik oka az, hogy a modern, plurális demokráciákban a média csak egy az embereket befolyásoló számos tényező között. (…) A különböző szocializációs ágensek különböző nézeteket közvetítenek és együtt hatnak az emberekre, e hatások között pedig a média hatását nem lehet elkülöníteni a többitől – már csak azért sem, mert a különböző társadalmi hatások a médiát is folyamatosan alakítják. A másik oka az, hogy a mai, sokcsatornás és sokszínű médiapiacon nem beszélhetünk egységes médialátképről: a különböző médiumok sokszor egymáséval is szöges ellentétben álló üzeneteket fogalmaznak meg. (…) Bár az empirikus kutatások cáfolták a média nagy társadalmi hatásáról szóló népszerű nézeteket, paradox módon az emberek – és a közvéleményt oly


sokszor követni kész politikusok – ma is meg vannak győződve a média nagy társadalomformáló hatásáról.”7 Mint látható, Bajomi-Lázár Péter szerint a média befolyásoló-manipuláló képessége sokkal kisebb az általában feltételezettnél. Ettől függetlenül hiba volna lebecsülni a nemzetközi média erejét: ha rövid időre is, de képes a média befolyásolni a közvéleményt. Egy-egy negatív vélemény tompítása, a valótlanságok feltárása pedig az érdemi munkától veheti el az értékes időt, energiát. További vizsgálati szempont lehet a média objektivitása, amelyet a tulajdonosi szerkezet is jelentősen befolyásol. „A médiastruktúra megértéséhez alapvető a tulajdon kérdése és az, hogyan gyakorolják a tulajdonosi hatalmat. Az a vélekedés, hogy végső soron a tulajdon határozza meg a média természetét, nemcsak marxista elmélet, hanem gyakorlatilag mindenki által elfogadott axióma, amelyet Altschull »az újságírás második törvényében« foglalt ös�sze: »a médiumok tartalma mindig azok érdekeit tükrözi, akik finanszírozzák őket.«8 Nem meglepő, hogy a különböző médiumoknak több különböző tulajdonformája van, és a tulajdonosi hatalmat különbözőképpen lehet gyakorolni.”9 Denis McQuail elmélete természetesen interpretálható a magyar viszonyokra is. Ehhez azonban szükséges azzal is tisztában lenni, hogy a mai magyar médiapiac milyen tulaj7 Bajomi-Lázár Péter (2006): Bajomi-Lázár Péter: Manipulál-e a média? Médiakutató, 2006 nyár. Forrás: http://www.mediakutato.hu/ cikk/2006_02_nyar/04_manipulal-e_a_media/ Utolsó letöltés dátuma: 2013. 08. 21. 8 J. H. Altschull: Agents of Power: The Role of the News Media in Human Affairs, Longman, New York, 1984. Hivatkozza: Mcquail, Denis (2003): A tömegkommunikáció elmélete, Osiris Kiadó, Budapest, 2003, 176. 9 Uo.

127


128

donosi összetétellel bír. Ennek két szempontból lehet jelentősége: a magyarok alacsony idegennyelv-ismerete miatt elsődlegesen a hazai médiumokon múlik, hogy az egyes nemzetközi folyamatokról – beleértve ebbe a Magyarországról külföldön kialakult képet is – milyen információk jutnak el az állampolgárokhoz, másfelől a hazánkról külföldön kialakult kép függ attól, hogy a sajtó mit közöl az országról. Érdekes lehet a hazai média tulajdonosi szerkezetét is megvizsgálni. „A médiatulajdon Magyarországon meglehetősen koncentrált, s a legtöbb médiaágazatot külföldi vállalkozások uralják. A külföldi tulajdon magas aránya részben a médiaágazatok globális jellegével magyarázható – főként a kereskedelmi televíziózásban és a fogyasztóimagazin-kiadásban –, de néhány más, különleges tényező hatása is érvényesül.”10 Érthető, hogy a nagy költségigényű médiaágazatokban – a kereskedelmi televíziózás, különösen egy új csatorna beindításakor szükségszerűen ilyen – a külföldi tulajdonosi kör dominál, ez azonban Gálik Mihály szerint sem vezet ahhoz, hogy a hazai médiumok egyszerűen kiszolgálják tulajdonosaik politikai ambícióit. Sőt, inkább az a jellemző, hogy még az elvárt mértékben sem foglalkoznak közéleti kérdésekkel: ilyen irányú érdeklődésük nem jelentősebb, mint amennyire a médiatörvények és a sugárzási jogok hasznosításáról szóló szerződések kötelezik őket. „[A kereskedelmi televíziók] nem sokat törődnek a politikával: az általuk sugárzott hír- és közérdekű progra10 Gálik Mihály (2004): A médiatulajdon hatása a média függetlenségére és pluralizmusára Magyarországon, Médiakutató, 2004 ősz. Forrás: http://www.mediakutato.hu/cikk/2004_03_osz/05_mediatulajdon/ Utolsó letöltés dátuma: 2013. 08. 21.


mok az infotainment műfaját képviselik. Az önszabályozás nem tűnik szervezeti erősségüknek, s nem mutatják jelét a kellő társadalmi felelősségnek, amelyet pedig viselniük kellene a jelenkori Magyarországon.”1211 Ez a helyzet a tanulmány keletkezése óta egyébként vélhetően némileg változott, legalábbis ez derül ki Nagy Krisztina tanulmányából, amelyben a Médiatanács beszámolója alapján elemzi a 2011-es évet. Vizsgálatának alapja a kiskorúakra gyakorolt káros médiahatások miatti eljárások számának változása volt. „A Médiatanács 2011-es beszámolójában olvasható, hogy »érezhetően és számszerűen is kimutatható módon csökkent a kiskorúakat sértő tartalmakkal kapcsolatos hatósági ellenőrzések nyomán megindult eljárások száma«, a hatóság tehát kevesebb jogsértést észlelt. (…) A háttérben (…) a már más területeken is megfigyelt visszafogott, defenzív állami beavatkozás sejthető. Ez önmagában nem kifogásolható, sőt helyes jogalkalmazói attitűdöt jelez, ha egyébként a hatóság a kínálatban jelenség szinten megragadható problémákra, jogsértésekre reagál, nem a mennyiségi, hanem a minőségi beavatkozást tartja célszerűnek.”12 Összegezve a megállapításokat, kijelenthető, hogy a média alakítja ugyan az országról kialakult képet, azonban hatása sokkal kisebb a feltételezettnél. Nem szabad azonban lebecsülni azokat a károkat, amelyeket – akár áttételesen is – a különböző médiumok okozhatnak egy országnak. A hivatásos újságírók munkáját úgy tudja a legjobban

11 Gálik Mihály (2004): i. m. 12 Nagy Krisztina (2013): A médiatartalomra vonatkozó előírások a Médiatanács gyakorlatában, A gyermekek védelme. Forrás: http://mertek.eu/sites/default/files/reports/gyermekvedelem.pdf Utolsó letöltés dátuma: 2013. július 14.

129


130

segíteni az állam, ha a nemzeti hírügynökség segítségével ingyenesen hozzáférhető, alaposan előkészített forrásokat biztosít a felhasználók számára, akik így a kellő tényanyag és illusztráció birtokában végezhetik munkájukat. A külföldi újságírókat a nemzeti hírügynökségen túlmenően azok a nemzetközi médiavállalatok is segítik, amelyeknek van hazai érdekeltsége. Ezek a cégek azonban – a tapasztalatok alapján – nem fejtenek ki jelentősebb politikai tevékenységet az országban. Nagyobb kihívás a nem hivatásos véleményvezérek hiteles informálása. Ezek a személyek, akik nem felelnek meg a klasszikus újságíró definíciójának, leggyakrabban internetes blogok, fórumok keretében osztják meg véleményüket az őket érdeklő kérdésekről. Hatásuk extrém esetben akár össztársadalmi szinten is jelentős lehet, ezért ők is a médiapiac megkerülhetetlen résztvevői. A nemzetközi hatások kivédésére célszerű lehet egy olyan szakmai szerv létesítése, amely egyfelől nemzetközi sajtófigyeléssel foglalkozik, másfelől pedig eljuttatja a hiteles információkat azokhoz a nagy nemzetközi hírügynökségekhez, amelyektől a jelentősebb külföldi sajtóorgánumok veszik át híreiket. II. A sajtójogi minősítők

A sajtó- és médiajog világának nemzetközi minősítői rendszerét alapvetően határozza meg az, hogy Magyarország mely nemzetközi szervezetnek tagja. A magyar tagsággal működő nemzetközi szervezetek egy részének ugyanis igen jelentős emberi jogokkal foglalkozó tevékenységköre is van, amely jelentősen befolyásolja a szervezetek által


vizsgált témák jellegét. Ebből adódóan a hazánkkal szemben kritikát megfogalmazó, releváns sajtó- és médiajogi minősítők döntő többsége nemzetközi szervezet. Ezekben a szervezetekben Magyarország tagsága teljesen önkéntes, noha hosszú, nem ritkán évtizedes belpolitikai konszenzuson, mondhatni tökéletes társadalmi egyetértésen alapul. Ezen körülményekből logikusan következik, hogy ezeknek a minősítői szervezeteknek a döntéshozatala is egy rendkívül összetett és hosszadalmas folyamat, amely nem ritkán politikai alkukkal terhelt. Az Európa Tanács mindenekelőtt az Emberi Jogok Európai Egyezményének a véleménynyilvánítás szabadságáról szóló 10. cikke alapján jár el. „1. Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson. Ez a Cikk nem akadályozza, hogy az államok a rádió-, televízió- vagy mozgókép vállalatok működését engedélyezéshez kössék. 2. E kötelezettségekkel és felelősséggel együtt járó szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása

131


132

céljából.”13 A puszta joganyag ismertetése önmagában azonban nem lehet elegendő, okvetlen szükséges a joggyakorlat vizsgálata is. „Az elmúlt három évtized során gazdag jog�gyakorlat épült rá arra, amit annak idején az Európa Tanács alapító tagállamai csupán az emberi jogok legkisebb közös nevezőjének tekintettek. A mára elhíresült 10. cikken alapuló joggyakorlat messze túllépett azon, amit elfogadói annak idején szükségesnek láttak. Mi több, a 10. cikkhez kapcsolódó első ügyben a Bíróság elutasította, hogy a Sunday Times-szal szemben a bíróság megsértését kellett volna megállapítani, amiért folyamatban lévő peres ügyről írt, hiszen csak így tartható fenn a bíróság tekintélye és pártatlansága. A Bíróság ehelyett lélegzetelállító érveléssel megnyitotta az utat a sajtó társadalmi szerepének pozitív értelmezése előtt, és kijelentette, hogy nem csupán a médiának van joga a közlésre, hanem a nagyközönség is rendelkezik az ezt kiegészítő joggal arra, hogy felelős és informatív tájékoztatást kapjon a sajtóból. Azzal, hogy kiemelte a nagyközönség jogát arra, hogy információt és felvilágosítást kapjon a sajtótól, e figyelemreméltó ítéletében a Bíróság explicitté tette a sajtó bizalmi, letéteményesi szerepét.”14 Herdís Thorgeirsdóttir tanulmányából kiderül, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága hajlamos a működésének alapjául szolgáló dokumentumokban foglalt tartalmak fejlesztő értelmezésére. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a jogállami alapelvek és a demokratikus működés, az em-

13 Emberi Jogok Európai Egyezménye, 10. cikk. 14 Thorgeirsdóttir, Herdís (2013): A nevéhez méltó újságírás, In Medias Res, II. évfolyam 1. lapszám, 94.


beri jogok védelme terén folytatott joggyakorlat az állampolgárokat helyezi előtérbe a tagállami protekcionizmussal szemben. Ennek a tevékenységnek az eredményeként a részes államok polgárai akár szélesebb körű védelemben is részesülhetnek, mint amit a jogszabályok, nemzetközi szerződések szószerinti értelmezése esetén remélhetnek. Meg�győződésem, hogy a Bíróság joggyakorlata egyértelműen segíti a hiteles nemzetközi tájékoztatás megvalósulását is. „A 10. cikken alapuló joggyakorlat elemzése rávilágít arra, hogy a sajtószabadság nem merül ki az engedélyektől, diszkriminatív adózástól vagy önkényes közhatalmi beavatkozástól mentes lapalapítás jogában. Ellenkezőleg, nem csupán a műsorszolgáltatás (amely a demokrácia céljai érdekében engedélykötelessé tehető), de a nyomtatott sajtó is közfeladatot tölt be a strasbourgi joggyakorlat alapján. A Bíróság joggyakorlatában a »nyilvánosság őreként« hivatkozik a sajtóra, s mára ez a koncepció vált általánosan alkalmazott elvvé. A sajtónak úgy kell a közérdeket szolgálnia, hogy eleget tesz alapvető feladatának, vagyis annak, hogy elősegíti és fenntartja a politikai vitát a társadalomban az olvasók tájékoztatása és felvilágosítása révén. Ha nem teljesíti e kötelességeket, akkor a demokratikus társadalom alapja, a pluralizmust, toleranciát és széles látókört szolgáló vita romokban hever.”15 Ez a sajtó feladatát is meghatározó definíció rendkívüli jelentőségű abban az értelemben, hogy szükségessé teszi a részletes sajtó- és médiajogi szabályozás létrehozatalát. Minderre pedig azért van szükség, hogy a sajtó elláthassa azokat a funkciókat, amelyeket a társadalom – jogosan – elvár tőle.

15 Thorgeirsdóttir, Herdís (2013): A nevéhez méltó újságírás, In Medias Res, II. évfolyam 1. lapszám, 94.

133


134

Ez a szemléletmód pedig okvetlen szükségessé teszi a sajtó- és médiaszabályozó szervezetek létrehozatalát, hiszen ezek nélkül nem működhet a „negyedik hatalmi ág.” „A sajtó, mint rendszer nem működhet kontroll nélkül. Meg kellett óvni több alapjogot, így mindenek előtt az emberi méltóságot az alaptalan, hamis közlésektől. Szükségessé vált tehát egy új sajtószabályozó szemléletmód kialakulása, amely leszámolt a cenzúra intézményével, és – ebből kifolyólag – szükségessé vált az új sajtószabályozó testületek kialakítása is. Felmerültek tehát bizonyos igények a kialakuló sajtó-, majd később médiaszabályozó szervekkel kapcsolatban. Elvárás volt, hogy hatékony védelmet adjanak a visszaélésekkel szemben, ugyanakkor – legalábbis jogállamokban – az is feltétlen igényként merült fel, hogy a hatalmi ágaktól elválasztva, azoktól függetlenül tudjanak működni. Az is egyértelművé vált, hogy a szervek döntései elleni, független bíróságok előtt lezajló jogorvoslati eljárások megindításának lehetősége is okvetlen szükséges.”16 Ezen a folyamaton pedig maga a Bíróság is túljutott. Mára a tagállamok számára is meghatározóvá vált az a joggyakorlat, amelyet a testület a sajtójogi kérdésekben alakított ki. „Az 1970-es évek óta a 10. cikkhez kapcsolódó gazdag joggyakorlatban egyre inkább előtérbe kerül az a nézet, hogy az államnak pozitív kötelezettségei vannak annak érdekében, hogy szavatolja, hogy a sajtó betölti a ‘nyilvánosság őre’ szerepét. Jóllehet a Bíróság joggyakorlata ellentmondásos a sajtónak a demokráciában kapott

16 Kőmíves Péter Miklós (2011): Az autonóm közigazgatási struktúrák kialakulása és változásai, In: P. Szabó Béla – Szemesi Sándor (szerk.): Profectus in litteris III. Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Debrecen, 2011, 163.


jelentőségével kapcsolatban, és jóllehet a Bíróság érvelése könnyen megfeledkezik azokról a gazdasági és politikai megfontolásokról, amelyek e jog gyakorlati érvényesülését akadályozzák, annyi bizonyos, hogy az Egyezmény szervei legalább olyan közel jutottak a sajtószabadság fogalmában megnyilvánuló anyagi jog meghatározásához, mint bármely tagállam. Az, hogy a Bíróság a sajtót a ‘nyilvánosság őreként’ határozta meg és kifejtette, hogy milyen védelmekre jogosult, messze túlmegy az egyezménnyel kapcsolatos, a legkisebb közös nevezőt célba vevő várakozásokon. A Bíróság egy olyan paradigmát alakított ki, amit a szerződő felek egykönnyen nem hagyhatnak figyelmen kívül.”17 A fentiekből logikusan kiderül, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága mindenekelőtt az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján jár el. Fontos azt is rögzíteni továbbá, hogy a Bíróság jogfejlesztő értelmezést folytat, vagyis megfelelő jogi érvek alkalmazásával mélyebben is értelmezi az Egyezményben foglaltakat, mint az előzetesen feltételezhető lenne. A testület roppant erős nemzetközi legitimitással és tekintéllyel rendelkezik, ami különös erőt ad döntéseinek – amelyek egyébként is végrehajtandóak. Az Európa Tanács természetesen nemcsak a Bíróság útján járhat el, hanem más szervei, tisztségviselői is alkothatnak releváns véleményt a hazai sajtójogról. Így tett a Tanács Emberi Jogi Biztosa is, aki magyarországi hivatalos látogatását követően adott ki jelentést a hazai sajtó- és médiajog aktuális helyzetéről.18 A Biztos, hasonlóan egyébként a többi nemzetközi jogi vagy Európa-jogi státuszt 17 Thorgeirsdóttir, Herdís (2013): i. m., 106-107. 18 A jelentés elérhető: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1751289# P40_2735

135


136

élvező minősítőhöz, az elfogadott normaszövegek angol fordításából kiindulva folytatott vizsgálatot. A nemzetközi szervezetek eljárási gyakorlatára egyébként is jellemző, hogy sajtóhírek is orientálják a vizsgálati irányokat, továbbá az is gyakorta előfordul, hogy állampolgári bejelentésre, kezdeményezésre indul meg egy-egy vizsgálat vagy eljárás. Érdemes egy idézettel szemléltetni, hogy az Európa Tanács által felkért két szakértő, Eve Salomon és dr. Joan Barata Mir milyen vizsgálati szempontok alapján, milyen eljárás szerint készítette el szakvéleményét. „Az Európa Tanács (…) jelen szakértői véleményének célja annak értékelése, hogy a májusi módosító javaslatokat is magukba foglaló médiatörvények megfelelnek-e az Emberi Jogok Európai Egyezményének (…), a Határokat Átlépő Televíziózásról szóló Európai Egyezménynek (…), valamint az ET sajtóés véleményszabadságra vonatkozó ajánlásainak és egyéb, normákat megállapító dokumentumainak. Az ET a dokumentum készítése során figyelemmel volt az Emberi Jogok Európai Bíróságának (…) releváns joggyakorlatára is. (…) A szakértői anyag elkészítése során a két törvénynek az ET által készített fordítását használtuk, amit összevetettünk a nyilvánosan hozzáférhető egyéb angol fordításokkal. (…) Az ET-szakértők a médiatörvények, mint elsődleges források, valamint a magyar Alkotmánybíróság 1746/B/2010. számú határozata, mint másodlagos forrás mellett figyelembe vettek számos vonatkozó szakmai elemzést is, ideértve az ET emberi jogi biztosa, Thomas Hammarberg és a magyar kormányzati kommunikációért felelős államtitkár, dr. Kovács Zoltán közti levélváltásban, és az emberi jogi biztosnak a 2011. február 25-én kiadott véleményében foglaltakat. További iránymutatásként szolgáltak a Nemzeti


Média- és Hírközlési Hatóság (…) Médiatanácsa által hunmedialaw.org–on közzétett kommentárok és a Közép-Európai Egyetem Média és Kommunikációs Tanulmányok Központja által készített anyagok is.”19 Jól látható tehát, hogy a szervezeti véleményt alapvetően meghatározó szakértői jelentés mindenekelőtt a releváns jogszabályok – törvények, az Alkotmánybíróság határozata – fordításán, a kormányzat – dr. Kovács Zoltán államtitkár útján kifejezett – véleményén, a szakhatóság álláspontján és a hazai jogtudomány jeles képviselőinek szakmai értékítéletén alapult. Vagyis ezekkel összhangban végzeték el a vonatkozó nemzetközi jogszabályok és a joggyakorlat elemzését. Nem kevésbé cizellált az Európai Unió különböző intézményeinek vizsgálati joga, amely akár tagállamokkal szemben is megilleti ezeket a testületeket. Az Európai Unió illetékességét az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 2. cikke alapozza meg. „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönböztetés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség társadalmában.”20 Ebből a 19 Salomon, Eve – Dr. Barata Mir, Joan (2011): Salomon, Eve – Dr. Barata Mir, Joan: Az Európa Tanács szakértőinek véleménye a magyar médiaszabályozásról: 2010. évi CIV. törvény a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól és a 2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról, 4-5. Forrás: http:// tasz.hu/files/tasz/imce/2011/et_velemeny.pdf Utolsó letöltés dátuma: 2013. 08. 21. 20 Az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikke.

137


138

rövid passzusból lehet levezetni mindazt az alapjogvédelmi feladatkört, amelyet a különböző uniós intézmények látnak el. „Eltérő szankcionálási lehetőségek kapcsolódnak az EUSZ 2. cikkében foglalt alapjogi minimum, illetve az alkotmányos elvekkel kapcsolatos, szélesebb értelemben vett közrendi minimum kikényszerítéséhez. Von Bogdandy és szerzőtársai »fordított Solange« javaslatát is figyelembe véve az alábbi megállapításokat tehetjük. Az EUSZ 2. cikke szerinti alapjogi minimum kikényszerítésére hivatottak egyéni jogérvényesítés keretében a tagállami bí¬róságok, kötelezettségszegési eljárásban pedig az Európai Bíróság (bírói út), emellett nyitva áll az EUSZ 7. cikke szerinti politikai szankció lehetősége is (politikai út). Ehhez képest a közrendi minimumot megtestesítő alkotmányos elvek tiszteletben tartásának kikényszerítésére nem kerülhet sor egyéni jogérvényesítés keretében, ilyen esetekben csupán az Európai Bíróság előtti eljárás, valamint az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás vehető igénybe.”21 Vagyis jól látható, hogy az uniós szervek által kezdeményezett eljárás előtt roppant alaposan fel kell tárni az adott tagállami jogsértés jellegzetességeit, kiemelt figyelemmel a jogsértés súlyosságára, ugyanis csak kellően feltárt esetek mellett van lehetőség a megfelelő eljárás megindítására. Az uniós eljárások között okvetlen meg kell említeni az Európai Parlament által kezdeményezhető vizsgálat jogát. „A parlamenti vizsgálóbizottságok felállításának joga a parlamenti ellenőrzés olyan eszköze, amely által a törvényhozás közvetlenül gyűjthet információkat a törvények végrehajtásáról, a kormány felelősségéről. A legtöbb országban

21 Láncos Petra Lea (2013): Az Európai Unió értékeinek kikényszerítése, In Medias Res, II. évfolyam 1. lapszám, 162-163.


ennek érvényesülését törvényben garantált kényszerítőeszközök segítik, az Európai Parlament vizsgálati jogának érvényesülését azonban semmilyen jogi szankció nem biztosítja, a kényszerítőeszközök alkalmazása, a szankcionálás ugyanis hagyományosan tagállami hatáskör – melyhez a tagállamok ragaszkodnak is, és nem kívánják átengedni, és állampolgáraikat egy szupranacionális hatóság zaklatásainak kitenni. Az EP leginkább a politikai nyilvánosságot hívhatja segítségül, ha nyomást akar gyakorolni a tagállamokra, vagy a közösségi szervekre.”22 Továbbra is kérdéses azonban, hogy mit tud elérni egy európai parlamenti vizsgálóbizottság, ha valamely tagállammal szemben folytat eljárást. „Mivel a közösségi jog legnagyobb részét tagállami szinten hajtják végre, a legtöbb közösségi jogsértés általában a tagállamok részéről merül fel, ám az EP éppen velük szemben rendelkezik a leg�gyengébb eszközzel. Csak közvetett módon léphet fel velük szemben: kötelességszegési eljárás indítását kezdeményezheti a Bizottságnál. (…) A vizsgálóbizottságok ritka bevetése mindenesetre jelzi, hogy a tagállamok még e korlátozott hatáskörű grémiumokat sem látják szívesen vizsgálódni saját házuk táján.”23 Mint az ebből az idézetből is kitűnik, egy-egy Európai Parlament által lefolytatott vizsgálat elsősorban a médián keresztül éri el hatásait. Az alkalmazható jogi eszközök tárháza nem túl bőséges, amelyet a vizsgálatot végző politikusok hangsúlyosabb sajtójelenléttel próbálnak meg kompenzálni. Nem lehet megfeledkezni

22 Szabó Zsolt (2010): A parlamenti vizsgálóbizottságok tevékenysége és szabályozása Magyarországon és külföldön, Doktori értekezés, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Doktori Iskola, Szeged, 2010., 158. 23 Szabó Zsolt (2010): i. m., 165-166.

139


140

továbbá arról a tényről sem, hogy az Európai Parlament képviselőit a tagállamok választópolgárai közvetlenül – Magyarország esetében listás választás formájában – választják, így a politikusoknak újraválasztásuk érdekében is célszerű olyan témakörökkel foglalkozniuk, amelyekkel tematizálni tudják saját tagállamuk közbeszédét. Érdemes megemlíteni, hogy egy további jelentős nemzetközi szervezet, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, vagyis az EBESZ is foglalkozik sajtó- és médiajogi kérdésekkel. A szervezetnek külön tisztségviselője illetékes ebben a témakörben: jelenleg a Bosznia-Hercegovina által delegált szakértő, Dunja Mijatović látja el azt a sajtószabadságért felelős képviselői tisztséget, amelyet korábban Haraszti Miklós töltött be. A szervezet – az Európa Tanácshoz hasonlóan – szintén szakértőkkel készíttet kutatói anyagokat az adott tagállam vizsgálat alá vont jogszabályi rendelkezéseiről. Magyarország esetében ezt a jelentést a tekintélyes lengyel szakértő, Dr. Karol Jakubowicz készítette el.24 A szervezet sajtószabadságért felelős képviselője egyébként 2011 januárjában Magyarországra látogatott, és találkozott a kormányzat reprezentatív képviselőivel. A képviselő asszony akkor dr. Kovács Zoltán államtitkárral folytatott egyeztetése után konstruktívan nyilatkozott a hazai médiaszabályozás kérdéseit illetően. Összefoglalva a nemzetközi sajtójogi minősítő szervezetek munkáját, több fontos megállapítást lehet tenni. Kijelenthető, hogy a nemzetközi szervezetek mindenekelőtt a hazai jogszabályok idegen nyelvű – tipikusan angol – fordítását használják értékelői munkájuk során. Eljárásukban a hazai joganyagot és eljárási gyakorlatot vetik össze azokkal a 24 A jelentés elérhető: http://www.osce.org/fom/71218


nemzetközi egyezményekkel – az Európai Unió esetében az elsődleges és másodlagos uniós joggal – és eljárási gyakorlatokkal, amelyek az adott szervezet viszonylatában relevánsak. Vizsgálataik során széles körben készítenek interjúkat, amelyek alanyai gyakran az adott tagállam polgárai, szakemberei. Egyes intézmények esetén az sem kizárható, hogy a vizsgálat alapja kevésbé jogi, sokkal inkább politikai jellegű elhatározásból fakad.

141

Kövér László

Nemzetközi minősítő szervezetek a természetvédelemben, különös tekintettel a Greenpeace-re, a WWF-re és az IUCN-re Absztrakt

142

A természetvédelem fontos szegmense a nemzetközi politikának, mivel olyan területről van szó, amely fokozott veszélynek van kitéve az egyre jobban globalizálódó világunkban. Jelen tanulmányban a három legnagyobb nemzetközi természetvédelmi (környezetvédelmi) szervezet (Greenpeace, WWF, IUCN) kerül bemutatásra a kialakulásuktól a napjainkban betöltött szerepükig. Lesz szó az aktuális programjaikról és egy-egy esettanulmány keretében megismerkedhetünk azzal, hogy milyen jelentőséggel bírnak a nemzetközi porondon, avagy hazánk döntéshozatalában. Abstract Nature conservation in an important segment of international politics, because it is about areas that are at increased risk in our more and more globalized world. In this study the three largest international nature conservation organizations (Greenpeace, WWF, IUCN) are presented from their formation until their role in our days. We will discuss their current programs and in the context of a case study we will learn about what significance they have in the international area or in our country’s decision-making process.

Bevezetés Az Európa Uniós csatlakozás komoly és sürgető feladatok elé állította Magyarországot. A tennivalók jelentősen érintették a környezetvédelem területét is. Az uniós elvárások szerint kellett harmonizálni, azonos platformra helyezni

Nemzetközi minősítő szervezetek a természetvédelemben…

a szabályozási rendszerünket, amely számos törvény és rendelet formájában próbált eleget tenni az elvárásoknak. A környezetvédelem számos szegmense közül talán a természetvédelem volt az egyetlen, amely majd minden követelménynek megfelelt, sőt sok esetben szigorúbbak voltak a hazai előírások, mint amelyet az Unió elvárt volna. Természetesen több egyeztetésre és finomítása volt szükség a szakminisztérium és egyéb szervek (pl.: nemzeti parkok, MME, stb.) között. Mindezek mellett azonban rendkívül fontos szerepet játszottak és játszanak napjainkban is a különböző nemzetközi természetvédelmi szervezetek, amelyek hazai szerepét, hatékonyságát csak növeli, hogy a legtöbbjüknek saját irodája, önálló magyarországi képviselete van Hazánkban. Írásomban, a természetvédelemben leginkább releváns nemzetközi szervezeteket (Greenpeace, WWF, IUCN) veszem górcső alá - azok megalakulásától egészen a nemzetközi-, illetve a hazai szinten betöltött szerepükig. Hangsúlyozni szeretném a média szerepét, azon belül az internetet, mint a legszélesebb kört érintő információs forrást. Minden egyes szervezetnél bemutatásra kerül egy-egy nagyobb volumenű akció, amely esettanulmánnyal az adott szervezet jelentőségét, hatékonyságát kívánom hangsúlyozni. Tanulmányom végén a véleményem, álláspontom megfogalmazására kerül sor, amely a döntéshozók munkáját nagyban segítheti. Greenpeace

A világ egyik legismertebb és egyben legradikálisabb független természetvédelmi és környezetvédelmi szervezete, amely több mint 50 országban rendelkezik irodával. Az

143

Kövér László

144

1971-ben Vancouverben, néhány megszállott (pacifista, ökológus, újságíró, hippi) által alapított szervezetnek napjainkra közel fél millió önkéntese van világszerte, támogatóinak száma több millió! Függetlenség, erőszakmentesség, kreatív konfrontáció – az alapítók által kialakított szellemiség a mai napig meghatározó a Greenpeace-ben.1 A szervezet a teljes függetlenség megőrzése érdekében csak magánszemélyek adományát fogadja el, nem tart igényt sem a kormányok, politikusok, sem a cégek, vállalkozók pénzére. Az amszterdami központú szervezet végeredményben egy nemzetközi hálózat, amelyhez négy regionális-, és több országos központi iroda is tartozik. A szervezet célja, hogy akcióikkal minél szélesebb körben terjessze a környezettudatos szemléletet, illetve mérsékeljék, megakadályozzák a természetrombolást, a felelősöket pedig változtatásra bírja. Fontosabb kampányai: energetika (megújuló energiaforrások preferálása), globális klímaváltozás, genetikailag módosított élőlények (GMO), a tengerek és esőerdők megőrzése és a különböző mérgező-, vegyi anyagok nyomon követése, felülvizsgálata. Az aktivisták eddig elért eredményei tiszteletreméltóak. A sokak által csak „méregzöldnek” nevezett szervezet első nagy sikere az volt, amikor elérte, hogy az amerikai-, illetve a francia kormány beszüntesse az atomkísérleteit.2 Számos egyezmény született a különböző vegyi anyagok, veszélyes hulladékok használatával, megsemmisítésével kapcsolatban. Oroszlánrészt vállalt az esőerdők, tengerek, sarkvidékek védelmében. Az utóbbi területen elért sikereket nagyban segítette a szervezet 1 Róka Zs. 1995. Greenpeace-történelem: zöld multi. HVG, 17. évf., 29, 43. 2 Greenpeace Magyarország Official Website, http://www.greenpeace. org/hungary/hu/,/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 14.)


komoly járműparkja, amelyek közül említést érdemel a 8 hajóból álló flottája, repülőgépek, helikopterek, de a munkát még egy hőlégballon is segíti. Végül nem szabad megfeledkeznünk a klímaváltozás területén végzett lobbikról (pl.: veszélyes gázok légköri kibocsátásának mérséklése/ megtiltása) és természetesen az anti-atom kampányról sem. Az információk, aktuális hírek megosztásának hatékony és gyors fóruma a szervezet honlapja (http://www. greenpeace.org/hungary/hu/), ahonnan a magyaron kívül további 52 ország site-jához van kapcsolódási lehetőség. A legfontosabb hírek között találjuk a szervezet főbb globális kampányainak aktualitásait, pl.: a sarkvidékek védelmét, illetve a hazánkat is aktuálisan érintő méhpusztulást. Ezek mellett sajtóközleményeket, videókat, különböző letölthető dokumentumokat, sőt még egy blogot is elérhetünk.3 A magyarországi Greenpeace iroda (közhasznú egyesület) 2002-ben nyitott meg a bécsi közép-kelet európai regionális iroda részeként. Az alapítás óta eltelt jó 10 év alatt a szervezet számos programot és kampányt valósított meg, amely médiavisszhangjának köszönhetően hazánk egyik legismertebb zöldszervezetévé-, környezetvédelmi kérdésekben a lakosság véleményét is befolyásoló erejévé vált. Ennek köszönhetően a támogatói bázisa is évről-évre emelkedett, amely jelenleg kb. 15 000 főt jelent évente. A kampányait alapvetően a nemzetközi vérkeringés határozza meg (pl.: GMO, klímaváltozás, energetika, tengervédelem, vegyi anyagok), azonban az ország szempontjából releváns ügyekre szentel nagyobb figyelmet, energiát (pl.: folyók védelme, klímaváltozás, energetika). A magyarországi iroda 3 Greenpeace Blog, http://greenpeace.blog.hu/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 14.)

145

Kövér László

más zöldszervezettekkel is tartja a kapcsolatot, sok esetben össze is dolgoznak. A hazai Greenpeace-es munkatársak száma 14, de ezek mellett kb. félezer aktivista segíti a különböző kampányok, akciók sikerét, illetve az ország több városában (Pécs, Szeged, Győr, Kecskemét, Debrecen) tevékenykednek támogatótoborzók.4

146

Teljes név: Greenpeace Magyarország Egyesület Cím: Budapest, 1143 Zászlós utca 54. Tel.: (1) 392-7663 Fax: (1) 200-8484 Adószám: 18178883-1-42 Cégbírósági bejegyzési szám: 10284 Számlaszám: 10918001-00000015-73370026 Email: [email protected] Honlap: http://www.greenpeace.org/hungary/hu/

Jelentősebb hazai projektek: • Tisza cianid-szennyezés kampány • a verespataki aranybánya-projekt elleni tiltakozás • a zengői lokátor építés megakadályozása civilekkel és helyiekkel közösen • GMO kampány – élelmiszerek, vetőmagok elterjedése ellen • osztrák bőrgyárakkal szembeni fellépés a Rába védelmének érdekében • budapesti szmog-riadó jogszabályba iktatásának elérése

4 Szabó G. 2007. Mezei Csaba a Greenpeace Magyarország Egyesület vezetője: „Semmit sem csinálunk spontán nekibuzdulásból”. HVG, 29. évf., 27, 86-87.


• a cianidos bányászat magyarországi-, illetve Uniós szintű betiltásának elérése • tiltakozások: Szentgotthárd melletti szemétégető ellen, tőketerebesi szénerőmű tervének a megakadályozása, médiatörvény tervezete ellen • a vörösiszap-katasztrófa idején monitoring és a társadalom tájékoztatása • a Mátrai Erőmű bővítésének megakadályozása a WWF-el közösen • a Paksi Atomerőmű tevékenységének nyomon követése • Nemzetközi Bálnavadászati Tanácsba való bekerülés • a sarkvidékek védelme civil fórum • a méhpusztulások okainak feltárása.

Esettanulmány – A Zengő-hegyi csata

Az eset előzményét egy kormányvállalás adta, miszerint a Mecsek legmagasabb csúcsára a Zengőre (682 m) egy NATO lokátor építését tervezték. Az országos és nemzetközi visszhangot is kiváltó döntés ellen különböző környezetvédelmi és természetvédelmi szervek is felléptek a médián át egészen a helyszíni ellenállásig. Ezek közül kiemelkedett a Civilek a Zengőért Mozgalom, de természetesen oroszlánrészt vállalt maga a Greenpeace is.5 A 2004 februárjában történt események célja a Zengő egyedi flórájának és faunájának megőrzése volt. Előbbi közül kiemelkedik a bánáti bazsarózsa (Paeonia officinalis subsp. banatica), amely legjelentősebb állománya éppen a Zengő 5 Dános B. 2005. Amiről beszélnek!: A Zengő és bazsarózsái. Gyógyszerészet, 49. évf., 4, 238-239.

147

Kövér László

148

csúcsi régiójában találta meg életfeltételeit. A fokozottan védett (természetvédelmi érték: 250 000 Ft), jégkorszak előtti maradványfaj rendkívül veszélyeztetett, így eredeti élőhelyén való megőrzése elsődleges prioritást élvez.6 A széles társadalmi összefogásnak köszönhetően sikerült megállítani az engedéllyel rendelkező favágók munkáját, mivel sokan fához láncolva, a hideggel dacolva akadályozták a munkálatokat. A konfliktus a környezetvédők győzelmével zárult, a radarállomás végül a Tolna megyei Medinában épült fel. Az esemény emlékére minden évben emléktúrát szerveznek. Összegezve: a Zengőn egy olyan példaértékű társadalmi összefogás valósult meg, amelynek köszönhetően sikerült megmenteni a Zengő arculata mellett egy hazai ereklye növényfajt is. Ezek mellett bebizonyult, hogy a civil közösségvállalás, szolidaritás ereje igenis figyelemreméltó, amely meghatározó lehet akár nemzetközi fontosságú ügyek esetében is.7 WWF (World Wide Fund for Nature)

A WWF, magyarul Természetvédelmi Világalap a világ egyik legnagyobb civil természetvédelmi szervezete, amely több mint 100 országában tevékenykedik. Az 1961ben Svájcban (Gland), többek között Sir Julian Huxley által életre hívott mozgalomnak napjainkra közel 5 millió támogató tagja van és éves szinten kb. 450 millió euróból gazdálkodik. Az alapítás gondolatát a biodiverzitás roha6 Simor Z. 2005. A Zengő természeti értékei. Honismeret, 33/3, 67-70. 7 Schering G. 2008. A környezetvédelem repolitizálódása: ökopolitikai értelmezési keretek dinamikája a Zengő-mozgalomban. Szociológiai szemle, 2. sz., 111-130.


mos, szemmel látható csökkénese adta. A kezdeményezést számos ország intézményei és szakemberei mellett az UNESCO és az IUCN (Természetvédelmi Világszövetség) is felkarolta. A szervezet profilja az élővilág és egyéb természeti erőforrások védelme. Céljaik között szerepel a biológiai sokféleség megőrzése, a környezetszennyezés csökkentése és a fenntartható fejlődés eszméinek támogatása. Mindezek megvalósítása érdekében, önkéntesek bevonásával számos országban folytatnak terepi munkákat, különböző figyelemfelkeltő kampányokkal a társadalom széles rétegeit informálják, de ezek mellett természetesen a politikában is próbálják az érdekeiket érvényesíteni. A szervezet munkáját kezdetben olyan, úgynevezett zászlóshajó-fajok (flagship species) védelme jelentette – pl.: óriáspanda, jeges medve, kék bálna, tigris, orrszarvúak, elefántok stb. –, amelyek amellett, hogy kritikusan veszélyeztetett státuszúak, a társadalom számára is rokonszenvesek voltak. A 90-es évek vége felétől változott a védelmi stratégia és egy-egy faj helyett már nagyobb egységekre, az élőhelyek (pl.: erdők, édesvizek, tengerek-óceánok, sarkvidékek) védelmére fordítottak nagyobb hangsúlyt, azaz teret nyert az ökoszisztéma szemlélet. Ennek köszönhetően kerültek kidolgozásra a fenntartható erdőgazdálkodás (Pro Silva), avagy a fenntartható tengeri gazdálkodás eszméi. Napjainkra a szervezet átfogóan foglalkozik a globális klímaváltozással és egyéb globális környezetvédelmi problémákkal (pl.: olajszennyezés). A több mint fél évszázados múlttal rendelkező WWF napjainkban is aktív lobbi tevékenységet folytat, amelynek köszönhetően számos fajt mentett meg a kihalástól, számtalan terület védetté nyilvánításában működött közre, illetve oroszlánrészt vállalt több nemzetközi

149

Kövér László

150

egyezmény életre hívásában is. Utóbbira példa a Ramsari Egyezmény (1971 – Egyezmény a nemzetközi jelentőségű vadvizekről, különös tekintettel a vízimadarak élőhelyeire), a CITES (1973 – Egyezmény a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről) avagy a Kiotói jegyzőkönyv (1997). Mindezek mellett nagy hangsúlyt fordítnak arra, hogy minél több embert tájékoztatassanak a különböző természetvédelmi problémákról és, hogy minél többekhez eljusson a fenntartható fejlődés gondolata. Ezen célkitűzéseket különböző akciónapokkal, kiadványokkal és kampányokkal próbálják elérni. Utóbbira példa a Föld napja kezdeményezés, amely minden év márciusának utolsó szombatján kerül megrendezésre. Az eseményen arra kérik az embereket, cégeket, városvezetőket hogy kapcsolják le és ki a lámpáikat és a különböző elektromos berendezéseket egy órára, hogy ezzel is felhívják a figyelmet a klímaváltozás elleni cselekvés szükségességére. A WWF-nek attraktív, igényes honlapja van (http:// www.wwf.hu/), ahol az aktuális természetvédelmi-környezetvédelmi híreket találja az olvasó. A repertoárt képezi a fajvédelem (pl.: hiúz, farkas, vidra, egzotikus fajok), erdővédelem (új erdőtörvény), vizeink védelme, klímaváltozás (káros anyag kibocsátás), környezeti nevelés. Ezek mellett lehetőség adódik kiadványok, tanulmányok és prezentációk ingyenes letöltésére, avagy a fotó- és video galériában a már lezárult akciók, projektek megtekintésére. A site-ról további 66 ország honlapjára lehet eljutni, ahol az adott nemzet aktualitásait böngészhetjük.8 A WWF Magyarország 1991-ben kezdte meg tevékeny8 Márkus F. 1996. A WWF: Világ Természetvédelmi Alap. Környezetvédelem, 4. évf., 2, 2.


ségét. Kezdetben alapítványi formában működött majd később kiemelten közhasznú szervezetté minősítették. A természetvédelmi munkák kiterjednek a természetes erdők védelmére, a vizes élőhelyek védelmére, a fenntartható-, környezetbarát mezőgazdaság és vidékfejlesztés területére és természetesen a védett és veszélyeztetett élőhelyek és élőlények megóvására. Ezek mellett nagy hangsúlyt fektetnek a klímaváltozásra, veszélyes vegyi anyagokra és a környezettudatosság minél szélesebb körben való terjesztésére. A szervezet szorosan együttműködik a hazai nemzeti parkokkal, természetvédelmi hatóságokkal, civil szervezetekkel, oktatási intézményekkel, üzleti élet képviselőivel és a helyi lakossággal. Munkatársak száma: 33 fő.9

Teljes név: WWF Világ Természeti Alap Magyarország Alapítvány Cím: Budapest, 1141 Álmos vezér útja 69/A. Postacím: Budapest, 1399. Pf. 694/112. Tel.: (1)214-5554 Fax: (1)212-9353 Adószám: 18226814-2-42 Cégbírósági bejegyzési szám: 5696 Számlaszám: Raiffeisen Bank 12001008-0022222200200006 Email: [email protected] Honlap: www.wwf.hu

9 Márkus F. 1996. A WWF: Világ Természetvédelmi Alap. Környezetvédelem, 4. évf., 2, 2.

151

Kövér László

152

Jelentősebb hazai projektek:10 • hód-visszatelepítési program: a XIX. század közepére hazánkból kipusztult őshonos rágcsálófaj ismételt megtelepítése. • PAN-Parks program: Európai védett területek független minősítői rendszerének létrehozása. • TRAFFIC: védett növény- és állatfajok kereskedelmének ellenőrzése, ezzel elősegítve a hatóságok munkáját (Közép-Kelet Európai program). • „így is lehet fát vágni”: természetszerű erdőgazdálkodás bemutatása a Budai-hegységben (tanösvények, túrák). • farkas és hiúzvédelmi program: hazánkból kipusztult, mára visszatelepült nagyragadozók védelme (élőhelyvédelem, terepi munka-monitoring, ismeretterjesztés). • Przsevalszkij vadlovak védelme: egy vadonból kihalt ősi vadlóalfaj állatkertben fennmaradt állományának in situ gyarapítása. • Nagykőrösi Pusztai Tölgyesek Projekt: Európa egyik utolsó homoki tölgyesének a megmentését célzó program. • Tiszatarjáni élőhely-rehabilitációs Projekt: a Tisza mellékágánál található vizes élőhely rehabilitációja, fenntartása (invazív növényirtás, őshonos állatokkal való legeltetés). • Szabadság-sziget élőhely-rehabilitációja: medermunkálatok őshonos halfajok ívását segítve, illetve inva-

10 Exner T. és Jávor B. 2003. Erdőfigyelő jelentés 2003. A védett területek kezeléséről a WWF Magyarország felmérésnek tükrében. WWF füzetek, 21. sz., 2-28.


zív növényirtás mellett erdőtelepítés. • Észak-Kárpátok két őserdeje: magyar ás szlovák őserdők védetté nyilvánításának támogatása. • Turjánvidék Projekt: LIFE+-os projekt, amely a Dabasi Turjános Természetvédelmi Terület-, illetve a Táborfalvi Lő- és Gyakorlótér élővilágát hivatott védeni.11

Esettanulmány – Az eurázsiai hód magyarországi visszatelepítése

Az eurázsiai hód (Castor fiber) valaha egész Európában és Ázsia nagy részén gyakori volt, de a kíméletlen vadászatnak köszönhetően számuk megfogyatkozott, számos országból teljesen ki is pusztult. Hasonló dolog zajlott le hazánkban is, a húsáért és a prémjéért vadászott nagytestű rágcsáló a XIX. század közepére kipusztult Magyarországról. Az első vis�szatelepítési kísérlet 1990-es évek elejére tehető, amikor is a Hortobágyi Nemzeti Park területén engedtek szabadon külföldről származó hódokat. Ezeknek az állatoknak azonban szerencsére nem sikerült megtelepedniük. Történt ugyanis, hogy nem eurázsiai hódok, hanem kanadaiak (Castor canadensis) lettek szabadon bocsájtva, azaz faunahamisítás történt. A WWF az OBI-val összefogva 1996-ban kezdte meg tervszerű programját, amely a faj újbóli megtelepedését tűzte ki céljául. Az első egyedeket Európa egyik legnagyobb ártéti erdejében, a Duna Dráva Nemzeti Parkhoz tartozó Gemencen engedték szabadon. Az évek során ezt további kihelyezések követték (több mint 250 egyed került elengedésre) különbö11 Márkus F. 1992. A WWF programja: menti a menthetőt. Természetbúvár, 47. évf., 4, 36-37.

153

Kövér László

ző vizes élőhelyeken országszerte (pl.: Hanság, Szigetköz, Közép-Tisza).12 Mára Magyarországon egy kivételével minden nemzeti parkban élnek hódok, számuk meghaladja a 600-at. 13 A telepítés színhelyei mellett több folyószakaszról is jelezték az állatok jelenlétét, tehát a hódok vándorlása, terjedése folyamatos. A hazánkból kipusztult hód sikeres visszatelepítése egyike a magyar természetvédelem látványos sikerének és bizonyítéka, hogy összefogással olyan eredményeket lehet elérni, amire nemzetközi szinten is büszkék lehetünk.14 IUCN (International Union for Conseration of Nature and Natural Resources)

154

Az IUCN (Természetvédelmi Világszövetség) a világ első és legnagyobb globális természetvédelmi hálózata, amely megalakulása a második világégés követően, 1948-ban történt. A szervezet célja a természeti értékek sértetlenségének és sokféleségének megőrzése, továbbá a természeti erőforrások bölcs- és fenntartható használatának biztosítása. Egy olyan nemzetközi intézményről van szó, amelyhez kormányzati és nem kormányzati testületek is csatlakozhatnak. Tagjai különböző államok, kormányzati szervek, illetve civil szervezetek. Napjainkban 1200 taggal rendelkezik világszerte, amelyek közül több mint 200 kormányzati, a civil szervezetek 12 Haraszthy L. 1998. Mentőöv a WWW-től: újrahonosodó hódok. Természetbúvár, 53. évf., 1, 42-43. 13 Haarberg O. 2007. Amit a hódról tudni érdemes. Az eurázsiai hód Magyarországon – visszatelepítés, védelem és állományszabályozás. WWF-füzetek, 26, 4-30. 14 Halmaz, Hód-visszatelepítési program, http://vilagnezet.halmaz.hu/ termeszetvedelem/hod-visszatelepitesi-program.php, (letöltés ideje: 2013. augusztus 14.)


száma megközelíti az ezret.15 A svájci (Gland) székhellyel rendelkező szövetség a legkülönfélébb természetvédelmi kérdések miatt több mint 160 országban folytat valamilyen fajvédelmi-, természet megőrzési programot. Sok országnak nyújtott/nyújt segítséget a nemzeti természetvédelem előkészítésében, kiépítésében, működtetésében. A több ezer projekt egy nagy globális programcsomag része, amelyet a három évenként megtartott Természetvédelmi Világkongresszuson a tagok szavaznak meg. A világhálózat tagjai közötti munkát a svájci Titkárság koordinálja, amely megvalósítását több mint ezer munkatárs végzi a regionális-, illetve területi irodákban. Továbbá fontos szerepük van az IUCN Bizottságoknak (oktatási és kommunikációs, környezeti jog, környezeti stratégia és tervezés, nemzeti parkok és védett területek, fajok fennmaradása, ökoszisztéma kezelés), amelyek szakmai stábját több mint 10 000 tudós, kutató és a konzervációbiológiai különböző területeinek szakértői alkotnak. A természetvédelmi biológia (konzervációbiológia) igazi multidiszciplína, amelynek köszönhetően nem csoda, hogy az IUCN számos szektorral foglalkozik: ökológia, ökoszisztéma-management, környezet-, illetve természetvédelmi jog, világpolitika, társadalomtudomány, közgazdaságtudomány, védett területek, veszélyeztetett fajok, víz-, talaj-, légkörvédelem, világörökségvédelem, stb. A szervezet működését a tagdíjak fedezik. A különböző projektek, kampányok sikeres megvalósítását kormányzatok, segélyező ügynökségek, multilaterális szervezetek (pl.: ENSZ, UNESCO, UNEP, Európai Unió Bizottsága), nemzetközi civil szervezetek (pl.: WWF), ala-

15 Dale, S. 1996. McLuhan’s Children: The Greenpeace Message and the Media. Between the Lines, 220pp.

155

Kövér László

pítványok, vállalati szektorok, illetve egyéni adományok segítik. A világszervezet éves költségvetése kb. 50 millió euró. Magyarország – első nemzeti parkunk megalakulása évében – 1973-ban csatlakozott a Világszövetséghez. A hazánkban zajló projekteket az IUCN Európai Régióirodája koordinálja. A szervezet magyar honlapja (www.iucn.hu) hanyag és régen frissített, ellenben a nemzetközi (www. iucn.org) színes és rengeteg aktualitást tartalmaz. Külön keresési lehetőség van régiós-, vagy akár országos szinten is. A különböző videókon át a blogokig számos érdekességet olvashat az érdeklődő., 16 156

Teljes név: International Union for Conservation of Nature and Natural Resources Cím: Gland, 1196 Rue Mauverney 28. Switzerland Tel.: +41 (22) 999-0000 Fax: +41 (22) 999-0002 Email: [email protected] Honlap: www.iucn.org Tevékenységek: • tagjainak erejét egységesítve szolgálja a globális környezet, illetve természetvédelmet • katalizálja a tagszervezeteket, hogy minél nagyobb hatékonyságot tudjanak elérni a védelmi munkákban • fórumot kínál a kormányzati és a nem kormányzati tagoknak a globális és regionális környezet- és természetvédelmi kérdések megvitatására tudo-

16 IUCN, International Union for Conservation of Nature Official Website, http://www.iucn.org/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 14.)


• • • • • • • •

mányos, oktatási, jogi, közgazdasági, társadalmi, kulturális és politikai szempontok szerint szemléletformálás kiadványok, kampányok segítségével, az oktatók munkájának a segítése állásfoglalás környezet- és természetvédelmet érintő ügyekben védett területek globális osztályozási rendszerének kidolgozása a világ veszélyeztetett fajainak listájának elkészítése (Vörös lista) országos és térségi stratégiákat dolgoz ki a fenntarthatóság jegyében hatást gyakorol a nemzeti és nemzetközi jogi és végrehajtási eszközökre aktívan részt vesz a természeti erősforrások megőrzésében nemzetközi egyezmények előkészítése, véleményezése, felügyelete.

Esettanulmány – Vörös lista a veszélyeztetett fajokról

A Természetvédelmi Világszövetség egyik legismertebb programja, amely a különféle élőlények természetvédelmi státuszát értékeli. Az 1963-óta végzett értékelés végeredményben a világ legnagyobb múltú és legátfogóbb globális leltára, amely 9 kategóriába sorolja az élőlényeket: kihalt (Extinct - EX), vadon kihalt (Extinct in the Wild – EW), súlyosan veszélyeztetett (Critically Endangered – CR), veszélyeztetett (Endangered – EN), sebezhető (Vulnerable – VU), mérsékelten fenyegetett (Near Threatened – NT), nem fenyegetett (Least Concern – LC), adathiányos (Data Deficient

157

Kövér László

158

– DD), felméretlen (Not Evaluated – NE). A kategóriákat a fajok populáció nagysága, elterjedési területe, potenciális veszélyforrások és egyéb tényezők együttese határozza meg.17 Az IUCN és más szervek által futatott kutatások, projektek során tapasztaltak alapján, a beérkezett adatok szerint minden negyedik-ötödik évben adják ki a friss listát.18 A Vörös lista célja, hogy tudományos alapokon nyugvó, egzakt információkat nyújtson a fajokról világszinten, amely nagyban segítheti a biodiverzitás csökkenésének megállítását. Ezek mellett természetesen a figyelemfelkeltés is fontos feladat, amely a társadalom informálása mellett a politikusokat, döntéshozókat is nagyban befolyásolhatja.19 A legutóbbi kiadásban közel 65 000 faj került elbírálásra, amelyből jelentős, 20 000 fajt értékeltek úgy, hogy veszélyeztetve van a kihalástól. A Vörös Lista honlapján nemrég indult egy mára nagy népszerűségnek örvendő kezdeményezés a „Csodálatos Fajok”. Ennek lényege, hogy minden nap egy veszélyeztetett élőlény kerül bemutatásra. A világ minden részéről előkerülő fajokról a fénykép mellett egy rövid leírást is olvashatunk. Megállapíthatjuk, hogy az elmúlt évek során a Vörös Lista fogalommá vált a természetvédelemmel foglalkozók körében. A lista számos egyezmény esetén (pl.: CITES) irányadóak, de meghatározók különböző országok és szerezetek fajvédelmi stratégiájában is.20 17 Baillie, J.E.M., Hilton-Taylor, C. and Stuart, S.N. (eds.) 2004. 2004 IUCN Red List of Threatened Species. A Global Species Assessment. IUCN, Gland, Swizerland and Cambridge, UK, xxiv + 191pp. 18 Dorogman L. 1997. Az IUCN új Vörös Könyve. Madártávlat, 4. évf., 1, 15. 19 The IUCN Red List of Threatened Species, http://www.iucnredlist.org/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 14.) 20 Ua.


Konklúzió Magyarország igen gazdag természeti értékekben, amelyek megőrzése nem csak Uniós kötelezettség, hanem része kellene, hogy legyen a nemzeti öntudatunknak is. Hazánk számos kimagasló természeti értéket képviselő unikális élőhellyel és ritka növény-, illetve állatfajjal rendelkezik, amelyek rengeteg turistát vonzanak országunkba ezzel is növelve az ökoturizmus bevételeit. Kiváló példa erre a Hortobágy, amelyet a nyugati madarászok csak „madár-Kánaánnak” neveznek és ezrével látogatnak egész évben. A magyar természetvédelem – eddig elért kimagasló eredményei miatt – nemzetközileg is elismert, híres. Nyugat-Európától egészen Belső-Ázsiáig érkeznek felkérések természetvédelmi problémák megoldásával kapcsolatban, amely kéréseknek több esetben szakemberek delegálásával teszünk eleget. A természeti értékeink megőrzéséért elsősorban a nemzeti parkjaink a fellelősek, de rendkívül fontos szerepük van – a sok kisebb helyi zöld szervezetek mellett – a nagy nemzetközi természetvédelmi szervezeteknek is. Utóbbi azzal magyarázható, hogy a kormánytól függetlenek így hazai képviseletük számos kérdésben tud jól szervezetten, hatékonyan fellépni, érdekeit sikeresen érvényesíteni. Jelen tanulmányban a világ három legnagyobb természetvédelmi szervezete (Greenpeace, WWF, IUCN) került röviden bemutatásra a kialakulásuk körülményeitől egészen a napjainkban betöltött szerepükig. Érezhető, hogy ezen szervezetek meghatározó erővel rendelkeznek a nemzetközi porondon. Ez elsősorban a több évtizedes kitartó munkának, a jól menedzselt anyagi háttérnek és annak a hatékony PR tevékenységnek köszönhető, amelynek

159

Kövér László

160

eredményeként milliók álltak be a természetet tűzzel-vassal védők soraiba. A különböző kampányaikkal, nyilvános akcióikkal olyan aktuális környezet-, illetve természetvédelmi problémákat feszegetnek, amelyek megismertetése a szélesebb körű társadalommal egy fenntarthatóbb világot eredményezhet. Természetesen ezen felhívások, demonstrációk hatással vannak a kormányokra és a különféle szervek döntéshozóira is, amelynek köszönhetően valamelyest kordában tartható az a pénzéhes, csakis a profitorientációra koncentráló szféra, amelynek nem okoz lelkiismereti problémát a természet teljes kizsákmányolása. Hazánkra vetítve a dolgot, igen is számolni kell ezekkel a szervezetekkel, ahogy számos esetben eddig is meg kell találni a közös hangot és együttműködve olyan döntéseket hozni, amellyel az ország érdekei érvényesülni tudnak mindamellett, hogy a környezet és a természet sem veszít értékeiből. Úgy gondolom, ez hazánkban többé-kevésbé megvalósul(t), többek között ennek is köszönhető a magyar természetvédelem nemzetközi elismertsége.

Zoványi Nikolett

Minősítő szervezetek a nemzetközi közlekedési jogban1 Absztrakt A tanulmány célja azon nemzetközi minősítő szervezetek bemutatása, amelyek a nemzetközi légi-, vízi- és vasúti-forgalom szabályozásában részt vesznek. A nemzetközi közlekedés ágazataiban több nemzetközi minősítő szerv vesz részt, akiknek szakértelme és több évtizedes gyakorlata biztos alapot nyújt a szolgáltató szállítók, az utasok, az államok egymás közötti viszonyainak rendezéséhez, és a szolgáltatások gyors, biztonságos, hatékony és környezettudatos lebonyolításához. A fent elemzett szervezeteknek az elmúlt évtizedekben olyan kihívásokkal szemben is sikerült helytállniuk, amelyek megoldása nélkül ma nem lenne ilyen hatékony, biztonságos és relatíve olcsó a személyek és áruk helyváltoztatása, ami azonban elkerülhetetlenül hozzákapcsolódik a XXI. századi globalizációhoz, életünkhöz. Abstract The purpose of the essay is to briefly introduce the international quality assurance organizations operating in the field of transportation law. There are more international quality assurance organizations dealing with several different sectors of international transportation. These organizations are well qualified and have the expertise and practical knowledge to establish a firm base to the cooperation of carriers, passengers and countries helping them to provide safe, secure, efficient and environmental friendly services. In the past decades these organizations had to solve and deal with so many challenges that finally developed the system of today’s transportation regime. Without the successful work of these organizations international transportation would not be this efficient, safe, secure and relatively affordable as it is today, as it is so important in our globalized life. 1 A kutatás az Európai Unió és Magyarország támogatásával a TÁMOP 4.2.4.A/2-11-1-2012-0001 azonosító számú „Nemzeti Kiválóság Program - Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése konvergencia program” című kiemelt projekt keretei között valósult meg.

161

Zoványi Nikolett

Bevezetés

162

A közlekedés személyek és áruk helyváltoztatását előmozdító, célzó cselekvés, melynek története egybeforr az emberiség történetével. A gazdasági és technikai fejlődés eredményeképpen mind messzebb sikerült őseinknek eljutnia. A települések, országok, kontinensek közötti távolság legyőzése, így a személyek és áruk szabad mozgása elindított egy olyan technikai forradalmat, melynek a mai fejlett útrendszereket és a különböző közlekedési eszközöket köszönhetjük. A kezdetektől alakult és formálódott a közúti és a vízi közlekedés, majd a XIX. századtól megkezdte térnyerését a lóval, később gőzgéppel vontatott kötöttpályás közlekedési eszköz, a vasút. A XX. század elején, a sorban utolsóként alakult ki és ment át jelentős fejlődésen a légi közlekedés. Ma már egyedül az határozza meg, hogy ki melyik közlekedési módot veszi igénybe, hogy anyagi helyzete mit tesz számára lehetővé, de mindenkinek egyformán joga van a választáshoz.2 A közlekedés egyre bonyolultabbá, összetettebbé vált, ezért szükség volt az államok összefogására, egységes nemzetközi szabályok lefektetésére a balesetek megelőzése, a személyek és áruk biztonságának garantálása érdekében, valamint olyan nemzetközi (minősítő) szervezetek létrehozására, melyek feladata a nemzetközi szabályokban foglaltak végrehajtása és a folyamatok kontrollálása. Jelen tanulmány célja, hogy az egyes közlekedési ágazatokban hangsúlyosan jelenlévő nemzetközi szervezetek 2 Baldwin, Timothy: The Constitutional Right to Travel: are some forms of transportation more equal than others?Northwestern Journal of Law and Social Policy, Summer 2006. 249.

Minősítő szervezetek a nemzetközi közlekedési jogban

két fajtáját, a piaci szereplők által nyújtott szolgáltatások standardjainak kialakítását célzó, valamint a piaci verseny fokozását szolgáló szervezeteknek a felépítését, működését, a közlekedési piacon tevékenykedő vállalatokra gyakorolt hatásukkal szintézisben mutassa be. A Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet

A repülés és légiközlekedés nemzetközi szinten történő szabályozása már az első világháborútól kardinális kérdés volt, ami a XX. század végén, a XXI. században sem változott. Globalizálódó világunkban nemzetközi egyezmények és az EU jogalkotása is kiemelt területként foglalkozik a légiközlekedési joggal, hiszen az utasforgalom egyre növekszik. Az utóbbi években többszörösére emelkedett az utasforgalom, megjelentek az új, olcsóbb szolgáltatások, könnyen elérhetővé váltak az eddig nehezen vagy egyáltalán nem megközelíthető helyek. Az elmúlt húsz éves időszakban valamennyi közlekedési módot figyelembe véve és gazdasági szempontból is vizsgálva azt, a legnagyobb ütemű és legjelentősebb növekedés a légi közlekedésben figyelhető meg. Az utazás egyik legelterjedtebb módjává a repülés vált. A szabályozás következménye volt az is, hogy az államok a nemzetközi egyezmények céljainak elérésére nemzetközi szervezeteket hoztak létre a szabályok betartása, a szektor szereplői közötti kapcsolatok erősítése, megkönnyítése, az utasok helyzetének javítása érdekében. Az első ilyen nemzetközi szervezet a légiközlekedésben a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet3 (Internatio3 International Civil Aviation Organization, http://www.icao.int/Pages/default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)

163

Zoványi Nikolett

164

nal Civil Aviation Organization, ICAO). A szervezet az ENSZ egyik ügynöksége, mely a Chicagói Egyezménnyel jött létre 1944-ben.4 Székhelye Montrealban található. A Chicagói Egyezmény elfogadása több szempontból is a nemzetközi polgári repülés szabályozásának sarokkövét jelentette. A Chicagói Egyezményben részes államok ugyanis korán felismerték azt a tényt, hogy szükség van az államok közötti együttműködésre a béke és a biztonságos fejlődés érdekében. Az egyezmény ezért létrehozta az ICAO-t. A Chicagói Egyezményhez Magyarország 1970-ben csatlakozott. 1969. október 30-án helyezték a csatlakozásról szóló okiratot letétbe az Amerikai Egyesült Államok kormányánál Washingtonban, míg 1970. október 30-án helyezték letétbe az ICAO főtitkáránál az Egyezmény módosításairól szóló jegyzőkönyvekhez való csatlakozást rögzítő okiratot. A csatlakozás tényéről az 1971. évi 25. törvényerejű rendelet rendelkezett, mely a Chicagói Egyezmény és módosító jegyzőkönyveinek hivatalos magyar fordítását tartalmazza. Az egyezmény és az általa létrehozott nemzetközi szervezet célja tehát a nemzetközi légi közlekedésben közösen lefektetendő szabályok által a világ népei és nemzetei közötti béke, barátság megteremtése és annak fenntartása, a nemzetközi polgári repülés biztonságossá tétele és rendszeres fejlesztése azáltal, hogy meghatározzák a nemzetközi repülés elveit, műszaki színvonalát, és közösen fejlesztik, tervezik azt.

4 A nemzetközi polgári repülésről Chicagóban, 1944. december 7. napján aláírt Egyezmény (Magyarország: 1971. évi 25. törvényerejű rendelet a Chicagói Egyezmény és annak módosításáról szóló jegyzőkönyvek), 43. cikk


A szerződő államok a célkitűzések megvalósítása érdekében különösen az alábbi feladatok elvégzését utalják a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet feladat- és hatáskörébe:

• a nemzetközi polgári repülés biztonságos és rendszeres fejlődésének biztosítása világszerte; • a légi járműtervezés és -üzemeltetés tudományának ösztönzése a békés felhasználás érdekében; • a repülőútvonalak, repülőterek és repülési berendezések fejlesztésének ösztönzése a nemzetközi polgári repülés érdekében; • a biztonságos, rendszeres, hatékony és gazdaságos légi közlekedés iránti igények kielégítése; • az ésszerűtlen verseny okozta gazdasági pazarlás megakadályozása; • a légitársaságok nyilvántartása egy erre a célra kialakított kódrendszer alapján; • a Szerződő Államok azon jogának biztosítása, hogy légterük feletti minden jogot teljes mértékben megtartsanak, és megfelelő lehetőséget kapjanak a nemzetközi légi járataik fenntartására; • a Szerződő Államok közötti megkülönböztetések elkerülése; • a repülés biztonságának elősegítése a nemzetközi polgári légi közlekedésben; • általánosságban a nemzetközi polgári repülés sokoldalú fejlődésének elősegítése.

Az ICAO által elért sikerek nagyrészt a szervezeti egységeinek és vezetőségének kiváló és összehangolt munkájának

165

Zoványi Nikolett

166

köszönhető.5 Felépítését tekintve az ICAO legfőbb döntéshozó szerve a Közgyűlés, ami évente ül össze, és a stratégiai végrehajtó szerv − a Tanács − felelős az összehívásáért. A Közgyűlésen minden Szerződő Állam részt vehet, és gyakorolhatja szavazati jogát. A részes államok egyenlően, egy szavazattal rendelkeznek. A Közgyűlés legfőbb feladata a Tanács tevékenységnek ellenőrzése és az éves költségvetés elfogadása, valamint a feladatok elosztásáról való döntés. A Tanács a Közgyűlésnek felelős szerv, amelynek tagjait a Közgyűlés választja három évre. A választás úgy történik, hogy a Közgyűlésen megválasztják azt a harminchat Szerződő Államot, aki a következő három évben egy-egy tagot delegál a Tanácsba. A Tanács tagjai a megalakulást követően elnököt választanak, aki olyan személy is lehet, aki nem rendelkezik tagsággal a Tanácsban. A Tanácsnak vannak kötelező és fakultatív feladatai. Kötelezően éves jelentést kell készítenie a szervezet adott évi munkájáról, végrehajtja a Közgyűlés által ráruházott feladatokat, intézi a szervezet pénzügyeit, létrehozza és ellenőrzi a Bizottságokat, kinevezi a főtitkárt, vizsgálja a légiközlekedést, amire vonatkozóan adatokat kérhet be, eljár a Szerződő Államok közötti vitás ügyekben, a szabálysértésekről pedig értesíti a Közgyűlést. Az egyezmény alapján fakultatív feladatnak minősül, hogy a nemzetközi légiközlekedést érintő kérdéseket tanulmányozhatja; vizsgálatot folytathat nemzetközi jelentőségű kérdésekben a légi közlekedés és a repülés minden területén; a Szerződő Államok kérésére kivizsgálhat bármely olyan helyzetet, amely a nemzetközi repülés fejlesztése szempontjából elkerülhető akadályokat rejt magában, valamint a vizsgálat lezárását követően jelentést tehet közzé. 5 Stimpson, Ambassador Edward W.: Meeting the Global Challenges: An ICAO Update, Issues in Aviation Law and Policy 2001-2004., 13.152.


A Közgyűlés és a Tanács munkáját, mint adminisztratív végrehajtó szerv a Titkárság segíti, élén a főtitkárral, akit a Tanács választ. A Titkárság végzi a mindennapi adminisztratív és szervezési munkákat. Ezen túl különféle bizottságok is részt vesznek a munkamenetben, úgy, mint a Léginavigációs Bizottság, a Légiszállítási Bizottság, és további albizottságok.6 Az ICAO tevékenysége során együttműködik más szervezetekkel is, így az IATA-val (International Air Transport Association − Nemzetközi Légi Szállítási Szövetség), az IFALPA-val (International Federation of Air Line Pilots’ Association − Pilóták Szövetségeinek Nemzetközi Egyesülete), az IMO-val (International Maritime Organization − Nemzetközi Tengerészeti Szervezet), a WMO-val (World Meteorological Organization − Meteorológiai Világszervezet), az ITU-val (International Telecommunication Union − Nemzetközi Távközlési Unió), a WHO-val (World Health Organization − Egészségügyi Világszervezet) és más szervezetekkel.7 A Nemzetközi Légi Szállítási Szövetség

A Nemzetközi Légi Szállítási Szövetség (International Air Transport Association, IATA) egy magánjogi szervezet, amely 1945 áprilisában, Kuba fővárosában, Havannában jött létre.8 Jelenleg székhelye Genf és Montreal, azonban a világ számos 6 International Civil Aviation Organization, http://www.icao.int/Pages/default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 7 International Civil Aviation Organization, Safety and Infrastructure Policy and Standardization, http://www.icao.int/Pages/default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 8 International Air Transport Association http://www.iata.org/Pages/ default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)

167

Zoványi Nikolett

168

nagyvárosában rendelkezik további irodákkal. A mai modern IATA az International Air Traffic Association jogutódja, melyet 1919-ben hoztak létre. A Nemzetközi Légi Szállítási Szövetség megalakításában 57 légitársaság vett részt, 31 nemzetet tömörítve ezzel, főként Európa és Észak-Amerika légifuvarozói közül. Bár a szervezet magánjogi együttműködés keretében jött létre, a tagságát alkotó légitársaságok között éppúgy megtalálhatóak az állami tulajdonban lévő légitársaságok, mint a magán szektor által üzemeltetettek. Ma már 240 légitársaság tagja,9 mely légifuvarozókon keresztül 118 nemzet érdekei vannak képviselve az egész világról.10 A szervezetnek azon légitársaságok lehetnek aktív tagjai, melyek nemzetközi útvonalakon üzemeltetnek menetrend szerint közlekedő járatokat.11 A Nemzetközi Légi Szállítási Szövetség úttörő szerepet játszott és jelenleg is játszik a légitársaságok közötti együttműködésben, melynek eredményeit a világ fogyasztói a biztonságos, megbízható és gazdaságos légi szolgáltatásokon keresztül élvezhetik. Az IATA megalakulásához, 1945-höz képest a nemzetközi menetrendszerű légi forgalom több mint százszorosára növekedett. Csupán néhány iparág tudott ilyen fejlődést felmutatni, ami sokkal kevésbé lenne látványos az IATA által kialakított követelményrendszerek, 9 International Air Transport Association (IATA) Official Website, http://www.iata.org/about/members/Pages/airline-list.aspx, (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.) 10 Ua. 11 International Air Transport Association, History http://www.iata. org/about/Pages/history.aspx (letöltés ideje:2013. augusztus 14.)


gyakorlat és eljárásrend nélkül.12 Legfőbb döntéshozó szerve az Éves Általános Közgyűlés (Annual General Assembly), mely saját maga választja meg elnökét. A legfőbb szerv dönt továbbá a költségvetés elfogadásáról, a Végrehajtó Bizottság és az állandó bizottságok tagjainak kinevezéséről. Ezen túl az Éves Általános Közgyűlés feladatai közé tartozik, hogy utasközpontú, költséghatékony és környezetbarát szabványokat dolgozzon ki a légitársaságok számára, melyek egyben garantálják a szolgáltatás magas színvonalát és a fenntartható fejlődést is. A legfőbb szerv feladatkörének része olyan fontos kérdések megvitatása és megoldási javaslatok készítése, melyek a tagságot jelentő légitársaságok bármelyikénél felmerülnek. Ezen túl fontos szerepet tölt be a repülőterek és a légiforgalmi irányítás közötti információáramlásban, a kapcsolatok erősítésében.13 A szervezet két fő pillérre épül fel: a jogi, gazdasági és technikai kérdések a Trade Association hatáskörébe tartoznak, míg a viteldíjak és tarifák meghatározása a Tariff Coordination feladatkörébe. A legfőbb szerv és a két fő pillért adó testület munkáját négy állandó bizottság és speciális konferenciák segítik, mint például a Forgalmi Konferencia (Traffic Conference).

12 European Comission, Air Transport Statistics http://epp.eurostat. ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Air_transport_statistics (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 13 International Air Transport Association, IATA’s Structure http://www. iata.org/about/Pages/index.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)

169

Zoványi Nikolett

170

A tarifákkal, viteldíjakkal, a légiforgalmi szolgáltatásokkal kapcsolatban határozatokat fogadnak el szervei.14 Kiemelkedő fontossággal bír azonban, hogy valamennyi határozatot egyhangú szavazással hoznak meg.15 A légitársaságok között tehát nem tesznek különbséget méret, jelentőség, székhely szerinti állam, utasforgalom, és más jellemzők alapján, hanem mindezektől a jellemzőktől függetlenül valamennyi légitársaságot vétójog illeti meg a számukra nem kedvező határozatok meghozatalával szemben. Kijelenthető ezek alapján az, hogy az IATA egy olyan magánjogi önszerveződése a világ légitársaságainak, melyben 240 légifuvarozó tud úgy együttműködni, hogy érdekeiket egymáshoz igazítják. Az IATA tevékenységét kiegészíti egy másik nemzetközi szervezet, az ICAO munkája. Egymástól függetlenül működnek ugyan és különbözik a két szervezet abban is, hogy míg az egyik magánjogi, addig a másik közjogi, azonban az azonos gazdasági piacon elkerülhetetlen, hogy egymás befolyásától függetlenül hajtsák végre feladataikat. Legfontosabb közös vonásukat az a sajnálatos tény adja, hogy a légitársaságokkal szembeni tényleges fellépési lehetőségeik a szankciók tekintetében erősen korlátozottak.16 14 Anger, Miranda: International Aviation Safety: An Examination of the U.S., EU, and the Developing World, Journal of Air Law and Commerce 2007., 159-160. 15 Anger, Miranda: International Aviation Safety: An Examination of the U.S., EU, and the Developing World, Journal of Air Law and Commerce 2007., 159-161. 16 International Air Transport Association, Cooperation http://www. iata.org/policy/icao-assembly/Pages/index.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)


Az IATA saját megfogalmazása szerint abban látja küldetését és legfőbb célját, hogy olyan erőt képviseljen, ami képes értéket teremteni és fejlesztéseket előirányozni a légitársaságoknál a biztonságos és profitáló légiközlekedési piac fenntartása érdekében, ami összeköti és gazdagítja a világot. Ennek érdekében képviseli, vezeti és szolgálja a légiközlekedést.17

A) Képviselet

A képviselet körében azt kell értenünk, hogy a légiközlekedési ágazat szereplőinek helyzetét leginkább ismerve igyekszik megértetni az ágazatot és annak sajátosságait a döntéshozókkal, és erősíteni annak tudatosságát, hogy a légiközlekedés milyen értekékkel bír a nemzet- és világgazdaságban. Az IATA az egész világon kiáll a légitársaságok és a légiközlekedési ágazat érdekeiért, elutasítja az értelmetlen szabályokat és díjtételeket, elszámoltatja a döntéshozókat és a kormányokat, harcol az ágazatot szabályozó értelmes és megfontolt szabályokért.18 B) Szabályozás

A légiközlekedési ágazat szabályozásába értett feladatok megértéséhez az IATA fennállásának és tevékenységének közel 70 éves múltjára kell visszatekintenünk. Az IATA nemzetközi

17 International Air Transport Association, Vision and Mission http:// www.iata.org/about/Pages/mission.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 18 International Air Transport Association, Representing the Airline Industry http://www.iata.org/about/Pages/mission.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)

171

Zoványi Nikolett

kereskedelmi standardokat dolgozott ki (pl. a repülésbiztonsághoz kapcsolódóan a kötelező időszaki szervizelés meghatározása, azonosító kódok kidolgozása, üzemanyag-felhasználás, stb.), ami lényegében a modern légiközlekedés jelenleg ismert szervezetének alapvető kereteit határozza meg. A cél a légitársaságok számára segítség nyújtása az eljárások egyszerűsítése és az utasok kényelmének növelése terén, ami csökkenti a légitársaságok költségeit és garantálja működésük hatékonyságát. Az IATA szabályozás körébe tartozó feladatai kiterjednek a szektor összehangolt érdekképviseletére is, ezzel biztosítva, hogy a nemzeti és nemzetközi jogalkotó előtt egyaránt megjelenítik a légiközlekedési iparág érdekeit. 172

C) A légiközlekedés szolgálata

Az IATA segít a légitársaságoknak abban, hogy egyértelmű szabályok alapján biztonságosan, hatékonyan és gazdaságosan működhessenek. A szakmai támogatást az ágazat minden egyes részvényese, résztvevője által elérhető széleskörű termék és szakértői szolgáltatásokkal teszik teljessé. Az IATA mindezen feladatkörök elvégzése során olyan értékeket helyez előtérbe, mint az emberek, a gyorsaság, az innováció, a változásra nyitottság, az integritás, a csapatmunka, a kulturális intelligencia, vagy az eredményorientáltság. Kiemelkedően fontos az emberek és a környezet védelme és biztonsága. Az IATA egyik fő feladata, hogy a repülés biztonságát elősegítse azzal, hogy a légitársaságok között hatékony információáramlásban részt vesz, egyeztetéseket kezd a légitársaságokkal. Részt vesz a légitársaságok viteldíjainak meghatározásában, azáltal, hogy egy egységes díjszabási rendszert működtet. A szervezetet pontosan emiatt éri a legtöbb kri-


tika, hogy az egységes díjszabási rendszer kialakítása miatt a légitársaságoknak lehetőségük van – speciális mentesség mellett – árazási politikájuk megbeszélésére, az árak összehangolására, ezáltal kartelleket létrehozva a légiközlekedési piacon.19 A szervezet egységesítette a légiközlekedésben korábban létező különböző nyomtatványokat, valamint szerepe volt a számítógépes rendszerek hatékony és összehangolt működéséhez szükséges azonosítási kódrendszer kialakításában. A kódok karbantartását jelenleg is az IATA végzi, és nyilvántartja azokat. A kódrendszer a következő elemekből épül fel: • helyszínkódok: három betű, amelyek repülőtereket, adott esetben vasútállomásokat, vagy más helyszíneket jelölnek. Pl.: BUD: Budapest Liszt Ferenc Nemzetközi Repülőtér, LHR: London Heathrow Nemzetközi Repülőtér, JFK: New York John Fitzgerald Kennedy Nemzetközi Repülőtér. • légitársaságok kódjai: ezek két betűből álló kódok, amelyek a légitársaságok azonosítására szolgálnak szerte a világon. Pl.: MA: MALÉV, AA: American Airlines, BA: British Airways, CX: Cathay Pacific. • könyvelési, illetve előtét kódok: ez számkódokat takar, amelyek a légitársaságok dokumentumainak számozására szolgálnak (pl.: jegyek, szállítási jegy stb.)20

19 International Air Transport Association, Serving the Airline Industry http://www.iata.org/about/Pages/mission.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 20 International Air Transport Association, IATA Codes https://www.iata. org/services/pages/codes.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)

173

Zoványi Nikolett

A feladatok végrehajtásához és a célok eléréséhez az IATA-nak azonban nincsenek igazán erős eszközök a kezében, hiszen egy kereskedelmi szervezetről van szó, szankcionálásra így szűk körben van csak lehetőség. Szükség esetén egyetlen hatásos eszköz áll rendelkezésére, pszichológiai és gazdasági nyomást alkalmazhat a légitársaságokkal és államokkal szemben céljai elérése érdekében. Skytrax

174

A légiközlekedés fenti két meghatározó szervezetén kívül találunk még olyan minősítő szervezeteket, amelyek célja és feladata a kereskedelmi légitársaságok, valamint a repülőterek minősítése, különféle szempontok és az utasok véleménye alapján. Ilyen szervezet a Nagy-Britannia-i székhelyű Skytrax21 (másképpen Inflight Research Services, Repülési közbeni Kutató Szolgálat). A minősítő évente megválasztja Az Év Legjobb Légitársaságát (World Airline Awards) és Az Év Legjobb Repülőterét (World Airport Awards). A rangsorokat olyan minősítési szempontok figyelembevételével állítja össze, mint a fedélzeti kiszolgáló személyzet munkája, a gép állapota, az út alatti ellátás és szórakoztatás, a repülőgép székeinek kényelmessége, a repülőtéren lévő várók minősége stb. A minősítést egyrészt saját munkavállalóikkal végeztetik, akik tesztelik ezeket a szolgáltatásokat, másrészről pedig az utasoknak is van arra lehetőségük, hogy élményeiket, tapasztalataikat a Skytrax munkatársaival, és így másokkal is megosszák. 21 SkyTrax Air Travel Rating & Reviews http://www.airlinequality. com/ (letöltés ideje: 2013. augusztus 16.)


A Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Bizottság és a Nemzetközi Vasúti Fuvarozásügyi Államközi Szervezet A légiközlekedés mellett a vasúti személyszállítás Európa-szerte elterjedt közlekedési mód, mely a tagállamok határain belül és a tagállamok között is népszerű, egyszerű, gyors és a közúti közlekedéssel összehasonlítva biztonságosabb módja a helyváltoztatásnak. A vasúti közlekedés XX. századi elterjedése következtében nemzetközi egyezményekkel szabályozták a területet.22 Az első Vasúti Árufuvarozási Nemzetközi Egyezményt (CIM) 1890-ben kötötték, amely 1893-ban lépett hatályba. A részes államok az együttműködés szorosabbá tétele érdekében 1902-ben létrehozták a máig működő Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Bizottságot23 (International Rail Transport Committee, CIT). A szervezetet 2004-ben újra bejegyezték jogképességgel felruházott egyesületként, ami így a svájci jog hatálya alá került, székhelye Bern. A Bizottság több mint 200 olyan vasúttársaságot és áruszállító társaságot tömörítő szervezet, amely társaságok nemzetközi személy- és áruszállítást végeznek. A tagok közül 129 társaság saját jogú tagja a CIT-nek, míg 80 szervezet közvetetten kapcsolódik azáltal, hogy a CIT tagok társult tagja. A szervezet főbb feladata az, hogy a vasúttársaságokat segítse a jogszabályok megismerésében, alkalmazásában, képviselje a vasúttársaságok érdekeit a politikával és a döntéshozókkal szemben, kapcsolatot teremtsen a különböző 22 A különböző közlekedési módoknál tapasztalható egységesítésről: Ramberg, Jan: Global Unification of Transport Law: A Hopeless Task?, Penn State International Law Review, 2008-2009. 851-858. 23 International Rail Transport Comittee http://www.cit-rail.org/ (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)

175

Zoványi Nikolett

176

országokban működő vasúttársaságok között. Itt is a Közgyűlés a legfőbb döntéshozó, mellette működik a Végrehajtó Bizottság, amelynek mindennapi munkáját a Titkárság, valamint különböző szakmai bizottságok segítik.24 A CIT-en kívül létezik egy másik szervezet is, mely részt vesz a nemzetközi vasúti közlekedés formálásában. Ez a szervezet a Nemzetközi Vasúti Fuvarozásügyi Államközi Szervezet (Intergovernmental Organisation for International Carriage by Rail, OTIF), amit 1985-ben hoztak létre a személyszállítás és az utasjogok szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bíró Berni Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Egyezmény és a Nemzetközi Vasúti Személyszállítási Szerződésre vonatkozó Egységes Szabályok (a továbbiakban COTIF Egyezmény) által.25 A szervezet székhelye szintén Bernben található. Az 1999-es Vilniusi Protokoll elfogadásáig a szervezet fő feladata alapvetően egy egységes jogrendszer és gyakorlat kialakítása és alkalmazása volt a nemzetközi vasúti személy- és áruszállításban. Jelenleg Európa, a Közel-Kelet és Észak-Afrika 47 állama tagja, további egy állam társult tagja a szervezetnek. Szervezeti felépítését tekintve a Közgyűlés a döntéshozó szerve, a pénzügyi és adminisztrációs ellenőrzési feladatokat az Adminisztratív Bizottság látja el, míg a végrehajtásért a Titkárság felelős. Fontos feladatok hárulnak ezen túl a Felügyelő Bizottságra, a Veszélyes Áruk Szállításának 24 International Rail Transport Comittee, Organization http://www. cit-rail.org/en/organisation/ (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.) 25 A nemzetközi vasúti fuvarozásról szóló Bernben 1980. május 9-én elfogadott nemzetközi egyezmény (Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Egyezmény (COTIF) és a Nemzetközi Vasúti Személyszállítási Szerződésre vonatkozó Egységes Szabályok (CIV)). Magyarországon kihirdette az 1986. évi 2. tvr.


Szakértő Bizottságára, a Technikai Szakértők Bizottságára és a Vasútpályák Bizottságára.26 A szervezet főbb feladatai a következőek:

• a vasúti szállítási jog továbbfejlesztése a következő területeken: nemzetközi vasúti személy- és áruszállításra vonatkozó szerződések anyaga, veszélyes termékek szállítására vonatkozó szerződések, a vagonok használatára vonatkozó szerződések, a vasúti infrastruktúra használatára vonatkozó szerződések, stb. • A COTIF Egyezmény hatályának kiszélesítése annak lehetővé tétele érdekében, hogy egyetlen közös szabályanyag vonatkozzon az Atlanti-óceántól a Csendes-óceánig történő hosszútávú vasúti szállításra. (Az ilyen törekvés nem ritka az áruk és személyek szállításánál. A többi közlekedési módra vonatkozó nemzetközi egyezmények, valamint az államok is törekednek arra, hogy – akár több közlekedési módot egymást követően igénybe véve is – minél hatékonyabban valósuljon meg a szállítás, lehetőleg tömegközlekedési eszközök igénybevételével, minél kevesebb környezetterhelés mellett.27) • Felkészülés a Luxemburgi Protokoll hatályba lépésére. • Az árukiléptetés előtti akadályok elhárítása a nemzetközi vasúti forgalomban.

26 International Rail Transport Comittee, The CIT’s Objectives http:// www.cit-rail.org/en/organisation/ (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.) 27 Berlingieri, Francesco: A New Convention on the Carriage of Goods by Sea: Port-to-Port or Door-to-Door?, Uniform Law Review, 2003/1-2. 268.

177

Zoványi Nikolett

• A vasúti közlekedéssel összefüggő nemzetközi egyezmények előkészítésében való részvétel, függetlenül attól, hogy az új egyezményt az ENSZ, az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága vagy más nemzetközi szervezet készíti elő.28

A Nemzetközi Tengerészeti Szervezet

178

A 19. század közepétől a tengeren fuvarozó államok mindinkább felismerték azt a tényt, hogy a tengeri szállításhoz is bizonyos együttműködésre van szükség más, szintén tengeri fuvarozást végző államokkal. Ennek következtében növekedett a tengeren való szállítást szabályozó nemzetközi egyezmények és az abban részes államok száma. Az egyezményekben foglaltak betartásának és a biztonságos tengeri szállítás jövőjének zálogát egyre több állam egy állandó nemzetközi szervezet létrehozásában látta. Azonban ezek a célok csak törekvések maradtak, kézzelfogható eredmények nélkül egészen az Egyesült Nemzetek Szervezetének (a továbbiakban ENSZ) létrehozásáig. Az ENSZ égisze alatt Genfben megtartott 1948-as konferencián elfogadták az Inter-Governmental Maritime Consultative Organization (IMCO), vagyis a Kormányközi Tengerészeti Tanácsadó Szervezet29 alapokmányát. Azonban a szervezet működését csak 1958-ban kezdhette meg, amikor az egyez28 International Rail Transport Comittee, The CIT’s Tasks http://www. cit-rail.org/en/organisation/ (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.) 29 International Maritime Organization http://www.imo.org/Pages/ home.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 18.)


mény hatályba lépett. Székhelye Londonban található.30 A szervezet egyik elsődleges célja az volt, hogy megfelelő eljárási rendszert biztosítson a kormányok közötti együttműködésre az olyan kormányközi szabályozásokban és gyakorlatokban, ami a nemzetközi kereskedelmi hajókat érintő technikai problémákkal foglalkozik. Ezen túl fontos volt, hogy előmozdítsa olyan általános szabályok kidolgozását, amelyek a tengeri közlekedés biztonságát, a navigálás hatékonyságát, valamint a hajók okozta tengeri szennyeződések megelőzését és ellenőrzését a legmes�szebbmenőkig garantálják. A szervezetnek felhatalmazása volt arra is, hogy a célok eléréshez szükséges adminisztrációs és jogi problémákkal foglalkozzanak.31 A céloknak való megfelelés érdekében a szervezet legelső feladata a tengeri élet biztonságát szolgáló nemzetközi egyezmény32 szabályainak kimunkálása volt. Ezt követően szabályokat és nemzetközi egyezményeket dolgoztak ki a nemzetközi tengeri forgalomra, a veszélyes áruk szállítására, a terhelési útvonalakra vonatkozóan. Bár mindvégig a biztonság megteremtése volt az elsődleges feladata, hamar világossá vált, hogy a tengerek szennyezésének problémájával is foglalkoznia kell.33 30 International Maritime Organization, History of IMO http://www. imo.org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 31 International Maritime Organization, Introduction to IMO http:// www.imo.org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 32 International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1960. (a Tengeri Élet Biztonságáról szóló Nemzetközi Egyezmény) 33 International Maritime Organization, Conventions http://www.imo. org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.)

179

Zoványi Nikolett

180

Tevékenysége több terület átfogó szabályozását tette lehetővé az elmúlt évtizedekben. Munkáját ma is változatlan célkitűzésekkel folytatja, azonban az együttműködés jellegének szorosabbá és fontosabbá válásával 1982-től megváltozott a szervezet elnevezése, amely immár Nemzetközi Tengerészeti Szervezet (International Maritime Organization, IMO) néven tevékenykedik az Egyesült Nemzetek Szervezetének speciális ügynökségeként, mint az IMCO jogutódja.34 Az ENSZ speciális ügynökségeként küldetése, hogy az együttműködés jegyében biztosítsa a biztonságos, környezetbarát, hatékony és fenntartható hajózást. A cél eléréséhez olyan, a gyakorlatban alkalmazásra kerülő legmagasabb szabályokat fogad el, melyek a tenger biztonságát, a navigáció hatékonyságát és a hajók által okozott szennyeződések megelőzését és kontrollját szolgálják. A küldetés megvalósítása érdekében a vonatkozó jogi problémákat megfontolják és az IMO szabályozó eszközeinek hatékony implementációját valósítják meg. Tevékenységük során mindvégig tekintettel vannak a szabályok egyetemes és egységes alkalmazására.35 Az IMO szervezeti egységei a Közgyűlés, a Tanács, a Titkárság, az öt fő bizottság: a Tengerbiztonsági Bizottság (Maritime Safety Committee, MSC), a Tengeri Környezetvé-

34 International Maritime Organization, History of IMO http://www. imo.org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 35 International Maritime Organization, Introduction to IMO http:// www.imo.org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.); International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1960. (a Tengeri Élet Biztonságáról szóló Nemzetközi Egyezmény)


delmi Bizottság (Marine Environment Protection Committee, MEPC), a Jogi Bizottság (Legal Committee), s Technikai Együttműködési Bizottság (Technical Co-operation Committee), és a Hajózási Útvonalak Bizottsága (Facilitation Committee), valamint az ezek munkáját segítő albizottságok.36 A Közgyűlés a legfőbb irányító szerv, melyben valamen�nyi tagállam képviseltetve van. Kétévente általános ülést tart, azonban ha rendkívüli körülmények szükségesség teszik, gyakrabban is összeül. A Közgyűlés felelős a szervezet programjainak jóváhagyásáért, megszavazza a költségvetést, és meghatározza a szervezet fizetési megállapodásait, valamint két éves időszakokra megválasztja a Tanács tagjait. A Tanács tagjainak mandátuma egybeesik a Közgyűlés kétévente megrendezésre kerülő általános ülésével, hiszen ekkor választják meg az új tagokat. A Tanács az IMO végrehajtó szerve és az IMO tevékenységének felügyeletéért felelős a Közgyűlés felé. A Közgyűlés általános ülései közötti időszakban a Tanács ellátja a Közgyűlés feladatait is, azzal, hogy ajánlásokat nem intézhet a kormányokhoz a tenger biztonsága és a szennyeződések megelőzése érdekében. Ez tehát az alapokmány szerint a Közgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik.37 Az alapító dokumentum az alábbi feladatokat utalja a Tanács feladat- és hatáskörébe: • a szervezet szervezeti egységei munkájának összehangolása, koordinálása, • az éves munkatervek és a költségvetés tervezeté-

36 International Maritime Organization, Strategic Plan http://www. imo.org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 37 Convention on the International Maritime Organization, Geneva 1948. 15(j) cikk

181

Zoványi Nikolett

182

nek összeállítása, és megküldése a Közgyűlésnek, • a bizottságok és más szervek jelentéseinek és ajánlásainak a Közgyűlés és a tagállamok elé terjesztése, a Tanács által megfogalmazott hozzáfűzésekkel és módosító javaslatokkal, • a Főtitkár kinevezése, és elfogadás végett felterjesztése a Közgyűlésnek, • a más szervezetekkel kötött egyezségeket, szerződéseket felterjeszti a Közgyűlésnek jóváhagyásra.38 A feladatok végrehajtásában a Titkárság segíti a Tanács munkáját. A Titkárságon több mint háromszáz nemzetközi szakember dolgozik a Főtitkár irányítása alatt.39 Kiemelendő az IMO regisztrációs és nyilvántartási feladata. Az IMO ugyanis a munkája során kimunkálta a hajók azonosításának hatékony módját azáltal, hogy – az IATA-hoz és az ICAO-hoz hasonlóan – kidolgozott egy kódrendszert. A hajók tulajdonosai így kötelesek regisztrálni az IMO-nál, aki nyilvántartást vezet a kódokról.40

Záró gondolatok

A fent tárgyalt jellemzők alapján a közlekedésben szerepet játszó nemzetközi szervezeteknek alapvetően két csoportját különíthetjük el. Az egyik csoportba azok a nemzetközi

38 International Maritime Organization, Structure http://www.imo. org/About/Pages/Structure.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 39 International Maritime Organization, Structure http://www.imo. org/About/Pages/Structure.aspx (letöltés ideje: 2013. augusztus 19.) 40 International Maritime Organization, Maritime Safety Committee http://www.imo.org/MediaCentre/MeetingSummaries/MSC/Archives/Pages/default.aspx (letöltés: 2013. augusztus 19.)


szervezetek sorolhatók, melyek egy adott közlekedési ágazat biztonságával, a járművek üzemeltetéseinek feltételeivel kapcsolatos minőségi mutatók és alapelvek meghatározására hivatottak (IATA, CIT, IMO). Ezeknek a szervezeteknek egyfajta indirekt minősítő szerepet tulajdoníthatunk. Tekintettel arra, hogy az államok szuverenitását ezen szervezetek általában nem érintik (vagy az őket létrehozott államok által megengedett körben érintik), a közlekedési piac szereplői által létrehozott olyan önszerveződésekről van szó, melyek köztestületekhez hasonlóan a létesítő okmányában ráruházott döntési jogkörrel a szervezetet alkotó fuvarozók jogkövető magatartásának kikényszerítését tűzik ki célul. Ezeknek a szervezeteknek a minősítő jellege abban áll, hogy a közlekedési piac résztvevőinek szolgáltatás nyújtását uniformizálni törekszik, egyfajta nemzetközi minőségi standard kialakításával. Ebben a felfogásban a nemzetközi közlekedési minősítő szervezetek nem egyszerűen megállapítanak valamely minőségi követelménynek való megfelelést, hanem a szervezet által kimunkált követelmények megsértését direkt és indirekt módon szankcionálják. Ritka az a minősítő szervezetek körében más ágazatban, hogy a szervezet nem csupán a minősítés szempontrendszereit, a minősítés eredményét határozza meg, és teszi közzé, hanem a levont következtetések alapján önmaga cselekszik is. Mivel a közlekedésben szerepet játszó nemzetközi szervezetek nemzetközi útvonalakon működő vállalkozások járatait érintik, a közlekedési piac egyre inkább állam-semleges jellemzőjére tekintettel, a nemzeti szuverenitás érintetlenül hagyása mellett az utasok globális érdekeit szem előtt tartva vannak jelen.

183

Zoványi Nikolett

184

A nemzetközi minősítő szervezetek másik csoportját olyan egyszerű piaci szereplőként megjelenő szervezetek adják, melyek önkényesen meghatározott szempontok alapján minősítenek utazási szolgáltatásokat és az azokat nyújtó társaságokat (pl.: Skytrax). A közlekedési piacon azonban azt láthatjuk, hogy a minősítés alapjául szolgáló szempontrendszer kialakítása során a szektor természetéből adódóan a felhasználók (utasok) véleménye az, amelyre e szervezetek minősítő tevékenységüket felépítik. Munkájuk eredménye olyan egészséges versenyt generál a nemzetközi közlekedési piacon, mely a szolgáltatások színvonalának utasok igényeihez való hozzáigazítását célozza. Az állami szuverenitás ebben a körben látens módon sérülhet azáltal, hogy a társadalom tudatában egy-egy országhoz kötött közlekedési szolgáltatások (repülőtér, vasútállomás, nemzeti légitársaság, stb.) színvonalára vonatkozó megállapítások természetszerűleg visszahatnak az ország nemzetközi megítélésére. Mivel azonban – ahogyan arról már szó volt – ezek a minősítő szervezetek döntő mértékben az utasok véleményére hagyatkoznak, és a közlekedési szolgáltatást nyújtó vállalkozások döntő része Európában nem állami, hanem magánkézben van, az állam olyan jogalkotási aktusokkal tud változtatni a minősítés számára kedvezőtlen eredményén, melyek a piaci szereplők tevékenységét szorosabb ellenőrzés alá vonják, illetve felhasználóbarát beruházások ösztönzését célozzák. Az önszabályozás elvén működő nemzetközi minősítő szervezetek a közlekedési világpiacon lényegében globális hatóságok szerepét is betölthetik. Véleményem szerint éppen ezért az államok feladata az ilyen szervezetek tevékenységének támogatása. Úgy is tekinthetünk ezekre a szervezetekre, mint globalizált autonóm struktúrákra a világ közigazgatásában.

Schöpflin György

Európai integráció, szuverenitás, identitás1 Azzal kezdeném, hogy igen, én választott politikus vagyok, de most volt professzori minőségemben fogok beszélni. Mindez nem azt jelenti, hogy ne lennének politikai nézeteim. Mindenkinek vannak politikai nézetei. Biztos vagyok benne, hogy politikai nézeteim a legmélyebb szinten befolyásolják a mondanivalómat, mert igazából én azt mondom, hogy nincs objektivitás, minden esetleges. A második bevezető pontként Isaiah Berlin − eszmetörténész és elemző – gondolatait idézném miszerint „a világban vannak rókák és sündisznók.” A róka sok mindent tud, a sündisznó viszont csak egy nagy dolgot. Előadásomban arról beszélek majd, hogy az EU úgy viselkedik, mintha róka lenne, valójában azonban egyre jobban kezd hasonlítani a sündisznóra: egy nagy dolgot csinál. Ez a második bevezető pont. Egy kis történelmi háttérrel kezdeném, ezzel nem fogok sok időt tölteni. Miért integrálunk? És igazából itt fontos tudni, hogy hogyan indult el az egész. Mondjuk úgy, hogy az alapító atyák − és sajnálom, alapító anyák nem voltak, esetleg a háttérben − valamennyire mind egynél több kultúrában éltek. Ott volt Robert Schuman, aki politikai karrierjét 1914 előtt Berlinben kezdte. Bár ő francia volt, lotaringiai származású, tehát ő mind a két nyelvet beszélte. Ha jól tudom, ő a Reichstagban volt német képviselő Lotaringiából. Alcide De Gasperi pedig Bécsben kezdte, de aztán olasz politikus lett, miniszterelnök is volt, de tudjuk, hogy a háború után ez Olaszországban nem volt olyan nagy teljesítmény, nagyon sok miniszterelnök volt. 1 A konferencián elhangzott előadás írott változata.

185

Schöpflin György

186

Ezzel azt akarom mondani, hogy fontos elem, hogy az emberek értették, hogy mi a ’multikulti’, ha nem is ’multikulti’, de legalább is ’bikulti’, már ha van ilyen. A nemzeti kultúra igen fontos, minden szempontból ad egy tartást és tartalmat, erkölcsi szabályozást az embernek, de ugyanakkor más kultúrák is ugyanolyan szerepet játszanak. Hogyan lehet elkerülni azt, ami a két háború között, ami az első világháború előtt zajlott? Kicsit elvontan közelítek, de talán helyesen, ha azt mondom, hogy a kultúrák súrlódása következtében kirobban a háború, amiből aztán világháború kerekedik. Hogyan lehet megakadályozni, hogy ez újra megtörténhessen? Konkrétabban, hogy ne legyen többé francia-német háború? Szerintem 1945-ben éltek még emberek, akik három ilyen háborút éltek át, tehát a francia-porosz háborút, az első és második világháborút. És azt hiszem, az már tényleg elég. Tehát ez volt a nyilvános célkitűzése az európai integrációs folyamatnak, és egyébként ez kimondottan politikai volt. Hiába gazdasági mechanizmusok segítségével próbálták elérni, mégis ez egy politikai célkitűzés. És azt hiszem, itt Jean Monnet a legfontosabb, aki francia, de sokat élt Amerikában, és ő Schumannal együtt összehozta azt a gondolatot, hogy az államok szuverenitását valamennyire csökkenteni kell, és át kell helyezni azt a közösbe. Ennek segítségével nem lesz többé háború, mert azok az eszközök, amelyekkel a háború létrejöhet − tehát a nehézipar, az acél- és a szénipar −, az nem nemzeti kézben lesz, hanem európai kézben. Ez is mutatja, hogy mennyire változott a háború. Ma már az acél és a szén egyáltalán nem olyan fontos, de ekkor 1950-et írunk, múlik az idő. Ennek segítségével szerintem tényleg sikerült sok problémát megoldani. A béke, a demokrácia, a prosperitás megalapozása ezzel megtörtént.

Európai integráció, szuverenitás, identitás

Hogyha megnézzük ezeket az évtizedeket, amelyeket én személyesen átéltem, akkor látni lehet a változást. Valóban, az 1950-es évek kezdetétől igazából ez a nagyon mély francia-német ellentét kezdett enyhülni. A többi alapító ország, a Benelux országok és Olaszország szintén kezdtek elindítani egy olyan folyamatot, ahol erősödött az egymásrautaltság. És igazából ez az alapja az integrációs folyamatnak. Mindezzel azt akarom mondani, hogy ez a kiinduló pont az 1945 utáni állapotokat tükrözi. Időközben természetesen nagyon sok minden megváltozott. Nem vagyok róla meggyőződve, hogy az európai intézményrendszer utolérte ezeket a változásokat, és igazából ez az egyik fő mondanivalóm. Az egyre szorosabban összefüggő, egyre szorosabban integráló Európának ez az alapgondolata. Fontos, de nem annyira lényeges, hogy minden egyes európai ország, ha elfogadja ezeket az alapelveket, akkor beléphet ebbe a folyamatba. Megint nem akarok részletekbe menni, de Nagy Britannia hosszú ideig nagyon nem akart ebbe belelépni, aztán mégis, aztán mégse, aztán most se − hosszú a történet. Mindig voltak ilyen habozó államok, akik másképpen képzelték el, mint az alapító országok az európai integrációs folyamatot. Azt hiszem Nagy Britanniában alapvetően nem nagyon akarták elfogadni a politikai célkitűzéseket, hanem egy gazdasági összefogást láttak a folyamatban. Én mindig azt mondtam, hogy adott ponton túl a gazdaságnak nagyon komoly politikai tartalma van. Nem lehet teljesen az egyiket leválasztani a másikról, akármit mondanak is a közgazdászok. Ez egy külön kérdés, szívesen vitatkozok közgazdászokkal. És másokkal is. Ha megnézzük ezt az érdekes Európát, amiben élünk, ez egy nagyon furcsa terület világviszonylatban. Kb. 35 magas

187

Schöpflin György

188

kultúra él egymás mellett. Lehet, hogy ennél valamivel több. A kultúrák ütközése szerintem olyan folyamat, amelynek sosincs vége. Egyesek úgy gondolják, hogy valóban a történelemnek vége van. Én ezt nem így látom. Elkerülhetetlen a súrlódás, elkerülhetetlen a konfliktus. Tehát az európai integrációs folyamatnak mindig is meg volt ez a szerepe, hogy oldja meg a konfliktusokat. Sok tekintetben ez működött, valamennyire a mai napig is működik és biztonságot hoz létre. Erre mondok egy példát. 2007-ben vagy 2008-ban Slota, a Szlovák Nemzeti Párt elnöke megjelentetett egy térképet valamelyik szlovák lapban, amiről hiányzott Magyarország. A mai Magyarország fele, a Dunántúl nagy része Szlovákiához tartozott. Azt hiszem, a Tiszántúl, a Duna-Tisza köze Romániához, nem emlékszem a részletekre. Senki se ijedt meg, legalábbis itt. Mindenki azt gondolta, aki tudott róla egyáltalán, hogy OK, igen, ilyen is van, nem kell komolyan venni. Szerintem, ha nincs Európai Unió, akkor mindenki sokkal komolyabban veszi. Éppen erről beszélünk, hogy nem kell nagyon komolyan venni ezeket a problémákat, ezek mindig is adódni fognak. Egyébként azt is mondja az én politika szemléletem, hogy konfliktus mindig lesz. Tehát nincs olyan társadalom, ahol nincs konfliktus, hacsak a társadalom nem egy temetőből áll. Ott már nincs konfliktus, ez egy más kérdés. Hogyha valódi emberekből álló társadalomban gondolkodunk, akkor természetes, hogy van konfliktus és ezt valamilyen formában rendezni kell. Tehát azt hiszem, hogy az EU, mint rendszer valóban sikeresen semlegesített sok súrlódást. Az összeset nem, arról nincs szó. Ugyanakkor ennek van egy ára. Ahhoz, hogy a rendszer működjön, egyre több hatalmat, hatalmi területet kellett és kell az EU-ba átcsoportosítani. Nagyon sok terület léte-


zik, ahol tényleg csak európai szinten lehet megoldást találni. Ilyen például a környezetvédelem. Magyar példa: valószínűleg ezt tudják is, egy kivétellel (Szerbia) mindenkinek mi vagyunk az alvize. A szomszédaink bármit zúdíthatnak ránk. Van is precedens. Mikor volt? 2000-ben, amikor megmérgezték a Tiszát, mondjuk úgy, hogy véletlenül. Ez egy komoly probléma. Ezt egy tagállam még bilaterális alapon sem képes megoldani. Ha van egy összeurópai szabályozás, akkor remélhetőleg ezt sikerül valamennyire megoldani. Majd meglátjuk, hogy mi lesz a Verespatakkal, ez egy külön kérdés. A problémát abban látom, hogy amellett, hogy ez tényleg nagyon fontos, nagyon dicséretes, az EU, mint intézmény növeli saját hatalmát a közös cél érdekében, és ezzel a tagállamok szuverenitása fokozatosan leépül, gyengül, kevesebb lesz belőle. Nagyon érdekes. És itt jön a kérdés, amelyre én nem találok választ, hogy akkor mi legitimálja ezt az európai szintű hatalmi halmazt, gócot, nevezzük akárminek? Szerintem nem sok minden. Ott vagyunk mi, az Európai Parlament. Mi valamennyire valóban megpróbáljuk képviselni az európai polgárok érdekeit, de a kapcsolódás köztünk és a polgárok között sajnos nem a legtökéletesebb. Nagyon nehéz (mindenkit? őket?) képviselni. Nem is tudom hány embert képvisel egy német képviselő. Németország lakossága olyan 80 millió és van 99 német képviselő. Aki jól számol, az ki tudja számolni, én nem. Tehát ez egy lehetetlen állapot. Mi valamivel jobban állunk, mi valamennyire túl vagyunk képviselve. Most lemegyünk 22-ről 21-re, mert egyet át kellett adni a horvátoknak. De ugyanakkor hogyan lehet elérni azt, hogy az emberek azonosuljanak ez esetben a parlamenttel, az Európai Parlamenttel?

189

Schöpflin György

190

Szerintem az emberek – és ez az alapvető probléma − a saját nemzeti intézményeikkel azonosulnak. Aztán ott van a Tanács: ez a tagállamok intézménye, ahol szerintem a legfontosabb dolgokat döntik el. Tehát van egy áttételes legitimáció, mert a kormány, ami azt az államot képviseli Brüs�szelben a Tanácsban, az magától értetődően szerves része az EU gondolkodásának, demokratikusan választották meg. 2008 decemberében, amikor véget ért a portugál elnökség, eljött az akkori portugál miniszter Sócrates, aki azt mondta, hogy a demokrácia Európának a DNS-e. Tetszett. Azt sajnálom, hogy nem én találtam ezt ki, de azért idézni idézem. Nem tudom, hogy kié, ki az ötletgazda, de jó a mondás. Azt jelenti, demokrácia nélkül Európa elképzelhetetlen. Akkor miről beszélünk? Itt van ez a szakadék, ez az ún. demokratikus deficit. Egyrészt ott vannak a polgárok, a szavazó polgárok, másrészt ott van az intézményrendszer. Még mi legitimálja? A hatékonyság − egy kicsit. Ha az EU hatékonyan működik, akkor annak van némi legitimitása, ez a legitimációs elmélet. És mivel ez a rendszer már tényleg több mint 50 éve működik, van egy bizonyos hagyománya is, ez a Weber-féle hagyományos legitimációs folyamat. Ugyanakkor ott van a Bizottság. A Bizottság a fő szabályozó. A Bizottság nincs megválasztva, a Bizottságnak igazából semmiféle kapcsolata nincs a polgárokkal. Azt látom, és én már majdnem 10 éve vagyok a Parlamentben, hogy a Bizottság egyre nagyobb területeket próbál integrálni, és ezzel természetesen gyengíti a tagállamok szuverenitását, és a polgároknak ebbe nincs beleszólásuk. Ez egy alapvető politikaelméleti kérdés, hogy demokrácia – igen, de demos vagyis nép nélkül? Miféle demokráciáról beszélünk? Nagyon furcsa képződmény. Politikaelméleti szempontból nagyon


komoly kérdőjelek vannak a fejemben. Tehát a Bizottság ebből a szempontból nézve talán a legérdekesebb, legvitathatóbb intézmény. Fontos szerepe van mindebben annak, ahogy már korábban is mondtam, hogy nincs erkölcsi, nincs politikai semlegesség. Tehát a Bizottságnak is megvan a saját gondolatvilága, meg vannak a saját előfeltételezései, és ahogy látom, ez szűkül. Tehát így lesz a valamikori rókából sündisznó. A Bizottság egyre inkább úgy viselkedik, mintha csak egy nagy dolgot tudna, és ez az, amit én a liberális konszenzusnak nevezek. Ez nem az én szakkifejezésem, aki szeretné ennek az elméleti oldalát megnézni, figyelmébe ajánlom a belga származású, szélsőbaloldali, jelenleg Nagy Britanniában oktató Chantal Mouffe munkáit. Valahol abszolút arrafelé, baloldalt van tőlem, de ebben úgy nagyjából egyetértünk, hogy van ez a liberális konszenzus, ami kirekeszti magából azokat a nézeteket, melyeket nem bír elfogadni. Tehát szűkíti igazából magát a nép fogalmát, a népszuverenitást, magát a demokráciát, és megpróbál monopol helyzetet teremteni a demokrácia fölött. És akkor hol van a keresztény demokrácia, hol van a konzervativizmus, hol van a szociáldemokrácia, a nemzeti liberalizmus? Ezek mind valamennyire marginalizálódnak. Ez az én személyes élményem is, hogy ezzel egy időben a baloldal a Parlamentben erősödik, és a nem baloldal − ez valamennyire, tulajdonképpen teljes mértékben ránk is vonatkozik − mintha nem is találná meg azokat az alapokat, amelyből kiindulva meg tudná kérdőjelezni a azt . A baloldal ebben a pillanatban nagyon érdekes abból a szempontból, hogy komoly együttműködés van a szélsőbaloldal, a szocialisták, a liberálisok és a zöldek között. Egy nemzeti parlamentben ez elképzelhetetlen. Mi ennek a legitimitása? Nem tudom. Csak mondom.

191

Schöpflin György

192

Itt egy bizonyos kirekesztésről beszélünk: aki nem fogadja el a liberális konszenzust, az a kirekesztés tárgyává válik. Na most, ha valakit kirekesztenek a politikai hatalomból, politikai folyamatokból, akkor megpróbálja ezt valahogyan vis�szaszerezni. És én azt látom, hogy az elmúlt 3-4 évben egyre több ennek a konszenzusnak a kihívója. Hivatalosan, vagy félhivatalosan ez az, amit populizmusnak hívnak, illetve szélsőségesnek. Hogyha megnézzük, nagyon érdekes ebből a szempontból Görögország. Egyik oldalról ott van a Sziriza, ami nagyon erősen szélsőbaloldali, másik oldalon ott van az Arany Hajnal, ami nagyon erősen szélsőjobboldali. A közép zsugorodik. Ez egy görög kérdés. És hogyha megnézzük a legfrissebb − azt hiszem, ez a legfrissebb – felmérést Franciaországból, akkor látjuk, hogy a francia szavazóknak több mint a fele vagy a szélsőjobboldali Marine Le Pen-re szavaz, vagy a szélsőbaloldali Mélanchonra. Mindkettő képviselőtársam a Parlamentben, de egyiket sem ismerem személyesen. Nekem ez azt mondja, hogy a hagyományos pártok, beleértve a francia szocialistákat és a francia UMP-t, nevezzük konzervatívoknak, kezdik elveszíteni saját legitimitásukat, illetve az európai integrációs folyamatot képviselő párt szerepét. A francia baloldal mást akar, jó kérdés, hogy erre képes-e? Ugyanakkor nemcsak ezek az „alternatív” mozgalmak kezdtek el kibontakozni, hanem a tagállamoknak egy része is azt mondja, hogy nem, több integráció ne legyen. Erre két nagyon érdekes példa van. Az egyik Hollandia, ahol azt hiszem, júliusban a kormány kijelentette, hogy 54 területen nem lesz további integráció. Hollandia egykor, elég régen ugyan, de teljesen elkötelezett integrációpárti ország volt. Radikálisan, gyökeresen változott Hollandia, és lehet látni,


hogy ott van az a szélsőjobboldali populista, illetve jobboldali alternatív mozgalom, a Geert Wilders-féle Európa-ellenes mozgalom, amely egyre erősödik. Ugyanakkor a holland szocialisták, akik szintén Európa-ellenesek, szintén erősödnek. Ott is zsugorodik a közép. Feltételezem, hogy ez az 54 terület egy erre adott válasz a kormány részéről. Nemrég voltam Londonban, ahol nagyon sok évet éltem. Nagyon érdekes volt látni ebből a szempontból, hogy mit is akar Nagy Britannia. Azt hiszem tavaly elindított egy vizsgálatot a hatalmi egyensúlyról, hogy mi az, ami jogosan Brüsszelben maradhat, mi az, amit haza kell hozni. Na most ez folyamatban van. Az első jelentés már megjelent, nem emlékszem, összesen hány lesz. Tehát mind a két országban azt látom, hogy egyre nagyobb kétkedés jelenik meg az integrációs folyamattal szemben. Hasonló folyamatokat lehet látni a Skandináv országokban, és ami Dél-Európában van, az szerintem még inkább ebbe az irányba mutat. Tehát nagyon nehéz megmondani, hogy mi lesz a jövője ennek. Németországban is elindult egy mozgalom, az Alternatíva Németországért címmel. Egyelőre az Allensbach felmérése szerint 3 %-on vannak. Szeptemberben lesznek a választások, de valahol olvastam, hogy nagyon sok a rejtőzködő szavazó. És akkor elképzelhető, hogy igen, át fogják lépni az 5 %-os küszöböt. Majd meglátjuk. Még két dolgot szeretnék elmondani. Az egyik az, hogy az integrációs folyamat, ami mint már mondtam, több évtizede van folyamatban, szerintem nem volt képes magát megújítani. A globalizációra nem ad választ. Tulajdonképpen ez egy globalizáció előtti intézményrendszer. Nem ad választ, nem tudja megoldani a migráció és a demográfia problémáját. A migráció igazából a nyugati országok problémája, a de-

193

Schöpflin György

194

mográfia elsősorban a miénk. Tehát itt csökken a lakosság, ez nem csak magyar jelenség. Ugyanez a helyzet Lengyelországban, a Balti államokban, Szlovákiában, Csehországban. Románia lakossága 90-ben olyan 23-22 millió volt, most 1819 millió, és ez nagyon komoly veszteség. Ez egy demográfiai zsugorodás. És erre az EU semmilyen választ nem ad. És hol vannak ezek az emberek? Londonban, vagy Brüsszelben, vagy Dublinban, vagy nem tudom hol Svédországban? Most már nem egyszer fordult elő velem, hogy valahol járok Londonban, s körülöttem magyarul beszélnek. Lengyelül beszélőkkel már régóta találkozik az ember. Már a 90-es években is minden valamire való kávézóban volt legalább egy lengyel pincérlány. Ma magyar is van, csapos is. Nem mindenütt, de sok helyen. Visszajönnek? Jó kérdés. Nem tudom. Az alapvető probléma az, hogy Nagy Britannia egy főre eső GDP-je háromszorosa a magyarnak. Tehát még akkor is, ha valaki szakképzett, többet tud keresni Londonban londinerként, mint itthon tanárként, az biztos. Tehát szerintem sok mindenkinek megéri. És mi arra költünk pénzt, hogy ezeket az embereket kiképezzük. Nagyon nehéz kérdés. Migráció − egy tényezőt mondok. 1945-ben a Földközi tenger partvidéki lakosságának kétharmada az északi parton élt, most a déli parton él. Megváltozott, teljesen megfordult az egyensúly. Óriási demográfiai nyomás van ezekben az országokban. Az egyiptomi válságnak ez egy nagyon komoly tényezője. A lakosság 55%-a 25 év alatti, magas a munkanélküliség és természetesen észak felé mennek, ahol mégis másképpen lehet élni. Gazdasági válság, munkanélküliség, illetve a növekvő egyenlőtlenség itt elképesztően magas, és erre az EU nem tud választ adni. Alapvető politikai következmény, hogy ha zsugorodik a


középosztály, akkor az az elem is zsugorodik, ami a demokráciának a legfőbb képviselője. Tehát itt van egy nagyon érdekes összefüggés. Növekvő bizonytalanság − igazából egy olyan jövő, amiről mi nagyon keveset tudunk elképzelni. Hogyan fogunk mi kinézni 5 év múlva, 10 év múlva? Én sem tudom. Utolsó kérdésem, hogy mi ennek az Európának az identitása, amibe mi majdnem 10 éve beléptünk? Tudunk-e azonosulni ezzel az EU-val? Én azt mondom, hogy nem lehet azonosulni, mert technokráciával nagyon nehéz azonosulni. Nagyon nehéz bárkinek azt mondani, hogy én egyszerre vagyok magyar, vagy román, vagy spanyol állampolgár és európai állampolgár. Mindenki az. Nem tudjuk, hogy miből áll ez az európai állampolgárság. Útlevél − igen, Schengen − igen, de van-e valami közösségi élményünk egy portugál állampolgárral? A válasz az, hogy nagyon kevés. Tehát én nem látom identitási szempontból az európai identitást, minek következtében nem látom, hogy lenne egy európai állampolgárság. Ennek következtében ott a probléma, hogy milyen demokráciáról beszélünk? Az, hogy a nemzetállamok élvezik a polgárok bizalmát, nem egyenlő az EU-val. Ez pedig visszavezet bennünket a kezdethez, a szuverenitás, a demokrácia mibenlétéhez, és azt látom, hogy az egyensúly egyre inkább a tagállami nemzeti identitást helyezi politika előterébe.

195

Fézer Tamás

A felsőoktatási intézmények nemzetközi minősítésének szempontjai, anomáliái Absztrakt A tanulmány célja, hogy a felsőoktatási intézmények nemzetközi minősítésének lehetséges módozatait és szempontjait rendszerezze, majd rávilágítson az egyes modellek anomáliáira. A felsőoktatás nemzetközi minősítésének általános standardjai hiányában a vizsgált szempontrendszerek tendenciákat tükröznek. A tanulmány következtetéseket von le abban a tekintetben is, hogy milyen hatásai vannak az évről évre közzétett egyetemi rangsoroknak a felsőoktatás nemzetközi piacára. Abstract 196

The study aims to systemize and analyze the existing models and significances of the international quality assurance of higher education institutions, while exposing the anomalies of these systems. Since there are no international standards for such quality assurances, the given models reflect certain tendencies. The study also provides conclusion on how the annually published university world rankings make an impact on the global market of higher institutions these days.

A felsőoktatási piac a XXI. századra világszerte alaposan átrendeződött. A hagyományosan – a legtöbb országban – kötelező állami feladatként jelentkező felsőoktatás valódi gazdasági ágazattá nőtte ki magát,1 a szolgáltatások piacának olyan meghatározó szereplőjévé, amely más termelési vagy szolgáltatási piacok humánerőforrás és néhány esetben egyéb infrastruktúra szükségletének kielégítésén

1 Polónyi, 2006.: Polónyi István, A munkaerőpiacra orientált felsőoktatási minőségbiztosítás, In: Bálint Julianna – Polónyi István – Siklós Balázs: A felsőoktatás minősége, Felsőoktatási Kutatóintézet, Budapest, 10.

A felsőoktatási intézmények nemzetközi minősítésének szempontjai, anomáliái

túlnőve önálló létjogosultságot szerzett a világ gazdaságában. A felsőoktatási rendszerek rendkívül sokszínűek, és bár az Európai Felsőoktatási Térségben megfigyelhető valamiféle uniformizálódás felé történő elmozdulás (gondoljunk csak a bolognai rendszernek nevezett osztott képzési struktúrákra), azonban az eltérő társadalmi, gazdasági és kulturális sajátosságok továbbra is erősen nemzetiesítik a felsőoktatási piacot. A felsőoktatás minőségbiztosításában a nemzetközi minősítés szempontjai és rendszere azonban messze nem az egyes rendszerek belső diverzitásából ered. A probléma gyökerét ennek a sajátos szolgáltatásnak a természete adja. A tanulmány arra vállalkozik, hogy rávilágítson a felsőoktatás nemzetközi minősítésében rejlő nehézségekre, az ismert nemzetközi – elsősorban európai – minősítő szervezetek, rangsorkészítők által alkalmazott szempontrendszer anomáliáira, viszonylagos szubjektivitására. A felsőoktatási piac minősítés tárgyát képező szereplői vitathatatlanul a felsőoktatási intézmények. A felsőoktatási intézmények feladatköre azonban zavarba ejtő kettősséget hordoz magában, hiszen a munka világának szánt utánpótlást célzó, valamint – ahogyan erről még szó lesz – sok egyéb célból folytatott oktatás mellett ugyanis kisebb-nagyobb volumennel, de egy tudományos kutatásoknak teret biztosító színtérként is jelen vannak ezek az intézmények a gazdaságban. Az felsőoktatás és az alap- vagy alkalmazott kutatás feladatai pedig bármennyire egyértelmű összefonódást kellene, hogy jelentsenek, alapvetően más megközelítést igényelnek a minőség vizsgálatának alapjául szolgáló szempontok felállítása során. Egyik területre sem tekinthetünk tisztán szolgáltatási oldalról, hiszen – különösen a

197

Fézer Tamás

198

kutatás esetében – a fizikai produktivitás, a termelési oldal is sok esetben jelen van. E tanulmánynak nem célja, hogy a termelési és szolgáltatási piacok minősítésében rejlő különbségeket firtassa, azonban le kell szögeznünk, hogy a két feladatkör mégiscsak elválasztható céljaiból következően a minősítésre alkalmas belső folyamatok és külvilágban megjelenő outputok igencsak eltérő megközelítést igényelnek. A minőséget azonban egy felsőoktatási intézmény esetében a két feladat szintézisében kell mérnünk, hiszen az oktatás és a kutatás olyan véget nem érő kölcsönhatásban vannak egymással, amely a két feladat közötti rá- és visszahatás generálta állandó dinamizmussal tartja életben a gazdaság eme szektorát. A minőség mérésére David Garvin osztályozását követve2 ötféle megközelítést alkalmazhatunk: • A termék alapú megközelítés jelentősége abban áll, hogy valamely meghatározott minőségi jellemző meglétét vagy hiányát vizsgálja a minősítés során. A felsőoktatás esetében különösen a nemzeti, belső minősítő rendszerek – köztük a magyar is – előszeretettel alkalmazza ezt a modellt. Az oktatók felkészültségét a publikációk mennyiségével, az idézettséggel, a hallgatók kiválóságát tanulmányi eredményeikkel, a képzésben töltött idővel, valamint egyéb képességek mutatóin keresztül méri. • A termelés alapú megközelítés az előbbivel ellentétben nem csupán a végeredmény mérését helyezi a középpontba. A kulcskérdés, hogy valamely előre meghatározott cél hogyan érvényesül a termelési folyamat során, a mi esetünkben az oktatás folyamatában. Ebbe a körbe 2 Tenner & De Toro, 1997: Tenner, A. R. & De Toro, I. J.: Teljeskörű minőségmenedzsment, Műszaki Könyvkiadó, Budapest 1997, 39-40.


sorolhatók azok a rendszerek, amelyek valamely képzettség megszerzését kompetenciák elsajátításához kötik, és a vizsgálat középpontjában a tantervi háló, az oktatási módszer adott kompetenciákkal való összhangja áll. • A transzcendens megközelítés egy merőben intuitív és nagyon szubjektív modellt tárt elénk, amelynek jelenléte azonban a felsőoktatási intézmények nemzetközi minősítésének folyamatában, az évről évre elkészülő világrangsorok összeállításában tagadhatatlan. Az elmélet lényege, hogy a minőséget csak azután lehet mérni, ha már kellő tapasztalattal, számos impulzussal rendelkezünk a termékről, esetünkben az adott intézményről. Nem véletlen, hogy a felsőoktatási intézmények kiválóságáról számot adó nemzetközi rangsorok bevallottan figyelembe veszik az intézmény presztízsét, amelyet semmiféle objektív mérőszámmal nem kívánnak alátámasztani, csupán a társadalomban az adott intézményről kialakult pozitív képet veszik alapul. A társadalom kollektív tudatában létező pozitív benyomások nagyon sokféle tényezőn múlnak: lehet szó az intézmény életkoráról (mióta folyik oktatás), az ott végzett hírességek (pl. feltalálók, Nobel-díjasok, közjogi méltóságok) számáról. • Az érték alapú megközelítés a minőséget a haszonelvvel állítja párhuzamba. Az elképzelés lényege, hogy adott költség mellett vizsgálja, hogy milyen terméket vagy szolgáltatást képes az intézmény előállítani. A költséghatékonyság véleményünk szerint semmiképpen sem képezheti az összehasonlítás szempontját a felsőoktatás nemzetközi minőségének megítélésénél, ugyanis az intézmények finanszírozási módja, az adott ország meg-

199

Fézer Tamás

200

élhetési költségei annyira különbözők, hogy könnyen torz eredményt produkálhat az érték alapú megközelítés segítségével végzett összevetés. • A felhasználó oldaláról közelítő felfogás napjainkban a legtöbbet hangoztatott minőségvizsgálati szempont. A minőség mérője itt a felhasználó, a szolgáltatás címzettjének elégedettségei, az elvárásainak megfelelő termék előállítása, szolgáltatás nyújtása. A felsőoktatás esetében különösen a posztindusztriális korban erősödött fel az a kívánalom, hogy a tudós képzésről egyre inkább a munkaerőpiac igényeit kiszolgáló, a potenciális munkáltatók elvárásainak megfelelő oktatásban részesüljenek a hallgatók. Mivel azonban a felsőoktatásban a felhasználói, „vevői” oldal annál sokkal több szereplőt kapcsol be, minthogy azt csupán a leendő munkáltatókra szűkítsük, számolnunk kell a külső és belső felhasználók érdekkonfliktusaiból adódó torzító hatásokkal is mindenféle felhasználói elégedettségre alapított mérés során. A felsőoktatás minőségének vizsgálata szinte minden, a piacgazdaság elveit követő államban megjelenik követelményként. A belső minősítő rendszerek jellemzően a termék vagy termelés alapú megközelítést követik. Ezek a mérők ugyan képet adnak egy felsőoktatási intézmény állapotáról, azonban korántsem annak valódi, tartalmi minőségét, sokkal inkább a kapacitásait festik le. A termelés alapú megközelítés ugyan továbbmegy az egyszerű, statikus mérőszámok vizsgálatán, azonban sok esetben csak felszínes megfigyelésre képes, hiszen statisztikákból, az intézmény által összeállított jelentésekből, tantervekből, adatokból táplálkozik. Számos egyéb anomáliára is buk-


kanhatunk az olyan mérésekből, melyek az intézményben diplomát szerzettek szakmában való elhelyezkedésére alapoznak az összehasonlítás során. Nagyon gyakori, hogy a nemzetközi felsőoktatási rangsorok összeállításának szempontjai között meghatározó súllyal esnek latba az elhelyezkedést firtató kérdések. A torzítás ebben a körben annak köszönhető, hogy az Egyesült Államokban és Nyugat-Európában már évtizedek óta tartó és a keleti területeken is egyre észrevehetőbben jelenlévő tendencia szerint a felsőoktatásban tanuló hallgatóknak egy része a felsőoktatás általános értelmiségképző funkciójára épít. Ez azt jelenti, hogy a hallgató nem azért tanul jogásznak, mert feltétlenül ilyen végzettséget igénylő munkakörben kíván elhelyezkedni, hanem azért, mert véleménye szerint általában a felsőoktatás hozzásegíti őt olyan kompetenciák elsajátításához, melyek a munkaerőpiacon sokszínű, de legalábbis a felsőoktatásból kimaradókkal szemben mérhetően jobb elhelyezkedési lehetőségekhez segítik. Így lesz a jogvégzettből egy cég marketing igazgatója, vagy éppen az orvosból sikeres cégvezető egy nem egészségügyben tevékenykedő vállalkozásnál. Az értelmiségképző funkció másik kihasználási formája, amikor már idősebb korban (nem ritkán nyugdíjas korban) kezd neki a hallgató a felsőoktatási tanulmányoknak, mivel korábban erre nem volt lehetősége, vagy puszta látókörtágításként fogja fel a képzést. Maguk az egyetemek is egyre gyakrabban nyitnak az ilyen motivációjú hallgatók irányába, és általánosabb ismereteket nyújtó képzéseket (ún. szabadegyetemeket) kínálnak, gyakran tanfolyamszerűen a társadalom szélesebb rétegeinek.

201

Fézer Tamás

202

A statikus mutatók tehát bármennyire is reálisnak hatnak, feltétlenül fenntartással kezelendők. Az ilyen elveket követő nemzetközi felsőoktatási rangsorok a legváltozatosabb forrásból kerülnek elő, gyakran a nemzetközi közélettel foglalkozó magazinok összeállításában, saját szempontrendszert alapul véve. A kínai székhelyű Academic Ranking of World Universities (ARWU) saját metodológiája például a következő szempontokat követi a minden évben publikálásra kerülő kiválósági lista összeállítása során:3 • Volt hallgatók kiválósága, nemzetközi elismertséggel bíró díjakkal mérve (10%). • Oktatói kiválóság: Nobel-díjasok és más szakma specifikus nemzetközi díjak száma (a Nobel-díj elnyerésének időpontjához mérten súlyozva), az oktatók idézettségi mutatója (40%). • Kutatási kapacitás: társadalomtudományi és természettudományi témakörben született publikációk száma (40%). • Egy főre vetített teljesítmény (10%). A fenti szempontrendszert klasszikusnak tekinthetjük, hiszen a sajtóban időről időre megjelenő rangsorok döntően ezekre a szempontokra támaszkodnak. Ha közelebbről megvizsgáljuk a fenti kritériumrendszer anomáliáit, akkor azonnal szembetűnik, hogy valójában nem felsőoktatási rangsorról, hanem kutatóhelyi rangsorról beszélhetünk, hiszen a mindössze 10% súllyal értékelt hallgatói teljesítmény nem szolgáltat elegendő információt ahhoz, hogy az intézmény oktatási produktivitásáról valós eredményt 3 The 2013 Academic Ranking of World Universities (ARWU) Official Website, http://www.shanghairanking.com/, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.)


kaphassunk. Természetesnek vesszük, hogy a kutatási potenciál visszahat az oktatás minőségére is, azonban ismét belebotlunk abba a kettősségbe, hogy túlzott leegyszerűsítésnek tűnik egy egyetem minőségét akár az oktatás, akár a kutatás színvonalának számokká konvertálásával meghatározni. Arról nem is beszélve, hogy a fenti szempontok jellemzően olyan adatbázisokban fellelhető információkra támaszkodnak, melyek nem nemzetközileg elfogadott standardok nyomán készültek. Az utóbbi évek rangsor készítésénél például gyakran használt forrás a Google Scholar vagy a Web of Science, amelyek széleskörű nemzetközi elfogadottsága mindenképpen vitatható. Szintén korlátozó tényező, hogy az idézettség mérése során helyzeti előnyben vannak a világnyelven publikáló oktatókkal, kutatókkal büszkélkedő egyetemek. Bár mára elfogadott, hogy a tudomány világában is elengedhetetlen a külföldi közönség felé történő publikálás, elsődlegesen angol nyelven, azonban pontosan a nemzeti nyelven folyó oktatás követelményeinek való megfelelés jegyében számos olyan értékes munka születik, amely soha nem lép ki a nemzetközi színtérre. Ennek a megállapításnak a rangsorokra gyakorolt devalváló hatását némiképp rontja, hogy az oktatási piac is nemzetközivé vált, és az Egyesült Államok példáját követve a nem angol anyanyelvű országokban meghirdetett angol nyelvű képzések száma rohamléptekben növekszik. Ez a tendencia azért is figyelemre méltó, mert különösen a hangsúlyosan állami fenntartású felsőoktatási rendszert működtető országokban a forrásbevonás egyik potenciális eszköze a külföldi hallgatók megnyerése. A tudományterületek jelentős részénél a nemzetközi viszonylatban is hasznosítható tudás nyújtása nem jelent különösebb problémát, gondol-

203

Fézer Tamás

204

junk csak elsősorban a természettudományokra. A társadalomtudományok és még inkább a bölcsésztudományok egyes szektoraiban azonban olyan erős a nemzeti kötődés, hogy a képzés nemzetközivé tétele – legalábbis széles körben – kizárt. A minőség érték alapú vizsgálatának buktatóit az állami és a magánfinanszírozású intézmények eltérő motivációi is tetézhetik. Az állami intézmények jellemzően szigorú költségvetési keretek között működnek, és a fenntartó állam teljesítőképességének függvénye, hogy a minőségnek csak a formai vagy esetleg a tartalmi oldalára is képesek hangsúlyt fektetni az oktatás során. A bőkezű állam védőszárnyai alatt működő intézmények pedig – különösen a termék alapú belső minőségvizsgálat mellett – könnyen „elkényelmesedhetnek”, aminek szintén számos negatív hatása lehet a minőségre. A privátszférához tartozó intézmények valódi piaci szereplők, amelyek a világon jellemző tendenciaként jelentkező, egyre fokozódó oktatási verseny által kreált piacról élnek. Ez a verseny – a klasszikus versenyelméletből kiindulva – általában jót tesz a minőségnek, azonban olyan szintre is juthat, ahol már pont ellentétes irányt vesz. Ha az oktatási piacon a kínálat nagy, akkor az intézményi versenyben könnyű versenyelőnyt kínálhat az alulmotivált hallgatói rétegek számára a csökkentett elvárások színvonalán kínált oktatás. Bármelyik szituáció is valósul meg, az értékalapú megközelítés véleményünk szerint legfeljebb egy adott ország viszonylagosan kiegyensúlyozott társadalmi, gazdasági és homogén kulturális közegében lehet minőségvizsgálati szempont; nemzetközi minősítésre azonban teljességgel alkalmatlan.


A transzcendentális megközelítés egy rendkívül sajátos hozzáállás a minőség megtalálásához. Ennek ellenére a világ egyetemeinek rangsorát felállító és évről évre közzétevő szervezetek (Times Higher Education World University Ranking, University Ranking by Academic Performance (URAP) Kutatóintézet, Academic Ranking of World Universities (ARWU)) bevallottan és előszeretettel alkalmazzák. Az olyan kitételek, mint „az intézmény ismertsége az ország határain kívül”, vagy „az intézmény nemzetközi vonzereje azok számára, akik nem tanulnak ott” nyilvánvalóan olyan prejudikáción alapulnak, melyek a transzcendentális megközelítés megjelenését támasztják alá a rangsorolási szempontok felállítása során. Nem csupán a fenti szempontok objektív mérhetetlensége és bizonyíthatatlansága az, amely rendkívül szubjektívvá teszi az ilyen mércével készült rangsorokat, hanem az a tény is, hogy a non-empirikus úton, a kollektív tudatban élő „celeb-státusz” bizonyos felsőoktatási intézmények esetében akár kizárólag a régmúlt dicső eredményeire vezethető vissza. Így kérdőjelezhető meg, hogy a Nobel-díjas oktatók vagy volt hallgatók miatti nemzetközi ismertség és elismertség több minősítő szervezet esetében akár évtizedekkel a kiváló oktató vagy volt hallgató intézményi aktivitását, esetleg halálát követően miért is vehető figyelembe, és miként enged a jelenkori minőségre következtetni. Példaként említhető az ARWU minősítési szempontjai között, hogy egészen 1911-ig vis�szanyúlóan (a Nobel-díjas kutató diplomaszerzésének éve) figyelembe vesz díjazottakat. Álláspontunk szerint és a jelenlegi minősítési trendeknek megfelelően a felhasználói oldalt középpontba helyező megközelítés az, amely nem csupán megállapításokat fo-

205

Fézer Tamás

206

galmaz meg egy intézmény adott időben mért minőségéről, de komoly ráhatásként, ösztönző erőként is működhet a minőség javításának vagy adott esetben fenntartásának irányába egy felsőoktatási intézményben. Ahhoz azonban, hogy értékelni tudjuk a felhasználói oldal véleményére, elvárásaira alapított minősítő rendszereket, először meg kell határoznunk, hogy kiket is tekintünk felhasználóknak a felsőoktatás esetében. A felhasználók két csoportját tudjuk megkülönböztetni: a belső felhasználók az intézmény szervezeti egységei, az ott dolgozók, akik igen gyakran maguk is elvárásokat fogalmaznak meg az intézmény működésével, akár saját intézménybeli tevékenységükkel szemben. A hazánkban is ismert és alkalmazott ISO 9001 szabványrendszer és a TQM (Total Quality Management) vezetési filozófia is – bár eltérő intenzitással, de – tekintettel van eme belső felhasználók elvárásaira, az elvárások kielégítésére. A TQM egyértelműen nevesíti, hogy a vevők (külső felhasználók) mellett ugyanolyan egyenrangú felhasználói oldalt jelentenek a munkatársak és a belső szervezeti egységek, akik és amelyek irányába olyan működési feltételeket kell teremteni, melyek elkötelezettségre és folyamatos fejlődésre sarkallják őket. A nemzetközi minőségvizsgálat szempontjából azonban mégis sokkal nagyobb figyelmet kapnak a külső felhasználók elvárásai. Nyilvánvaló külső felhasználóknak számítanak a hallgatók, akik az adott felsőoktatási intézményben tudás és/vagy képzettség megszerzésének reményében tanulnak. Már az ő esetükben is számolnunk kell a motivációk sokszínűségével, hiszen bár a hagyományos megközelítés a hallgatók nyilvánvaló tudáséhségét veszi alapul, mégsem tagadhatjuk, hogy napjainkban is létezik a képesítés igazolására való törek-


vés, amely a diploma mögött megbújó valódi tudást nem tekinti a „papírral” egyenrangúnak. Az oktatás minősége szempontjából azonban nyilvánvaló, hogy ezek a motivációk figyelmen kívül kell, hogy maradjanak, hiszen az ilyen elvárások kiszolgálására hangsúlyt fektető intézmények a fent említett túlkínálat esetében önmaguk fenntartása érdekében lejjebb adnak a követelményekből és ezzel együtt a minőség tartalmi oldalából; ezt pedig semmiképpen sem tekinthetjük követendő példának vagy modellnek. A külső felhasználók másik csoportját a munkáltatók adják. A leendő munkaadók véleménye napjaink minősítési rendszereiben lényegében a hallgatói elvárásoknál is hangsúlyosabban vizsgálandó kívánalmakat fogalmaz meg. Értelemszerűen a figyelem azért is tolódik el a hallgatói oldalról a munkaadói oldal elvárásaira, mert a felsőoktatás tömegesedése már nem csupán a tudós elit képzését, hanem a gazdaságban hasznosítható munkaerő utánpótlást várja el a felsőoktatási intézményektől. Ez a hangsúlyeltolódás eredményezi, hogy szinte világjelenség a felsőoktatás hagyományosan elméleti képzésre építő szemléletétől való egyértelmű eltávolodás a gyakorlati képzés irányába. A munkáltatói oldal azonban erősen differenciált. Elsőként a magánmunkáltatók és az állam, mint munkáltató motivációit és elvárásait tudjuk megkülönböztetni. Bár mindkét esetben igaz, hogy a munkaerő szükségletük (az állam esetében a közhivatalnok szükségletük) kielégítését várják a felsőoktatási intézményektől, azonban az államot jellemzően nagyobb kötőerővel bíró és könnyen kikényszeríthető, úgynevezett direkt eszközök is megilletik a neki tetsző képzés tartalmi és formai követelményeinek meghatározásában. A közigazgatásban dolgozó tisztségviselőkkel szem-

207

Fézer Tamás

208

ben még az Európai Unió berkein belül is nemzetiesítheti az oktatási piacot, és sajátos kritériumok mentén engedélyezheti az ilyen pozícióra pályázók képzését adott állam a felsőoktatási intézményeinek. Az állam ilyen értelemben a neki fontos képzések piacát maga alakíthatja, és néhány országban akár a tőle független szakmák, szektorok piacát tekintve is erős szabályozóvá válhat. A magánmunkáltatók ezzel szemben indirekt impulzusokkal bombázhatják a felsőoktatási intézményeket, tudomásukra hozva elvárásaikat az adott képzéssel kapcsolatban. Ha hosszú időn keresztül hátrányban részesítik az adott intézményben képesítést szerzett hallgatókat más felsőoktatási intézmény vagy intézmények hallgatóival szemben, akkor ez – a hallgatói érdeklődés fenntartása okán is – jelzésértékű lehet a diszkriminált intézmény számára, amely az oktatás rendszerének, módszerének és szerkezetének átgondolására serkentheti őket. A munkáltatói elvárásoknak való megfelelésre alapított minőségvizsgálat a minőség fenntartását is kikényszerítő jellegű éppen ezért, hiszen az intézményt a piaci folyamatok folyamatos figyelemmel kísérésére sarkallja. A felhasználói csoportok igényei felől felfogott minőségbiztosítás egyik kiváló példája a brit, kanadai és indiai kooperációban életre hívott Commonwealth of Learning szervezet felsőoktatási intézmények minősítéségnek biztosítására alkalmazott rendszere, melyet 2006-ban publikáltak, ajánlásokat fogalmazva meg az érintett három országban működő intézmények számára.4 A szervezet abból 4 Mishra, 2007: Mishra, Sanjaya: Quality Assurance in Higher Education: An Introduction, National Assessment and Accreditation Council (NAAC), Vancouver, 7.


a feltevésből indul ki, hogy a felsőoktatási intézmények minősítése csakis a felsőoktatás társadalmi szerepkörének – lényegében a külső felhasználók szemszögéből mért hasznossággal – feltérképezésével lehetséges. Ennek megfelelőn a felsőoktatási intézmények négy fontos társadalmi szerepvállalását azonosítja az ajánlás: • A hallgatók felkészítése a kutatásra és a megszerzett ismeretek átadására. • Specializált gyakorlati képzés nyújtása, mely a gazdaság és a társadalom számára hasznos tudással ruházza fel a hallgatókat. • Nyitott legyen az élethosszig tartó tanulás által megkövetelt képzési szintek széles spektruma iránt. • Támogassa és képviselje a nemzetközi együttműködéseket a kutatás, technológia, hálózatépítés és a személyek és tudományos eredmények, ötletek szabad mozgása körében. A fenti szerepkörökhöz rendelten a szervezet ajánlásában a hangsúly a felsőoktatási intézményben folyó oktatás és kutatás külső hasznosságára helyeződik. A nemzeti fejlődésben való közreműködés, globális kompetenciák fejlesztése, érték- és tudásközvetítés, a technológiai újítások használatára ösztönzés és a kiválóságok (hallgatók, oktatók és kutatók egyaránt) támogatása olyan célok, amelyeknek csak akkor tudnak a felsőoktatási intézmények megfelelni, ha folyamatos visszacsatolást kapnak a külső felhasználóktól. Ezzel a modellel párhuzamos következtetésre jutott az Európai Bizottság is az Európai Felsőoktatási Térségben működő felsőoktatási intézmények minőségbiztosításának állapotáról szóló jelentésében, melyek 2009. szeptember

209

Fézer Tamás

210

21-én tett közzé.5 A jelentés a tagállamok nemzeti minőségbiztosítási rendszereit értékelte, és ezek számára fogalmazott meg ajánlásokat. Az európai felsőoktatási intézmények minőségbiztosítása során hangsúlyosan figyelembe venni javasolja a Bizottság a következő tényezőket: • Az elsődleges felhasználók, a hallgatók bekapcsolása a minőségbiztosítás rendszerébe. Az Európai Bizottság jelentésében azok a tagállamok kaptak magas pontszámot a felsőoktatási minőségbiztosítási rendszer hatékonyságára, amelyek igazolni tudták, hogy a minőségbiztosítás a hallgatók állandó visszacsatolására nagymértékben épít. (A jelentés szerint Ausztria, Belgium, Csehország, Dánia, Finnország, Németország, Magyarország, Írország, Hollandia, Spanyolország, Svédország és az Egyesült Királyság minőségbiztosítási rendszerei teljesítettek ebből a szempontból a legjobban.) • Külső minősítő szervezetek bekapcsolása a nemzeti minőségbiztosítás rendszerébe. Külső minősítők alatt a jelentés a nemzetközi szervezeteket és a tagállamban működő, a felsőoktatási intézmények fenntartóitól függetlenül működő szervezeteket (pl. gazdasági vagy szakmai kamarákat) ért. A külső felhasználók minősítésbe történő bekapcsolását itt is a képzés és a kutatás hasznossága indokolja. A felsőoktatási intézmények nemzetközi minősítése körében talán pont a fenti, meglehetősen sokszínű problémakör okán nem beszélhetünk olyan minősítő szervezetek jelen5 Report from the Commission to the Council, The European Parliament, The European Economic and Social Committe and the Committee of the Regions on Progress in Quality Assurance in Higher Education, COM (2009) 487.


létéről, melyek komoly hatást tudnak gyakorolni értékelésükkel egy adott felsőoktatási intézmény munkájára. A European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), az Európai Felsőoktatási Minőségbiztosítási Szervezet bár az Európai Bizottság támogatását is élvezi, elsősorban az tagállamok felsőoktatásra vonatkozó minőségbiztosítási elveivel, elvárásaival kapcsolatos ajánlásokat fogalmaz meg,6 de rangsort nem állít fel. Az ENQA a felsőoktatási intézmények minősége terén alapvetően három pillér köré csoportosítva fogalmazza meg ajánlásait: • Az akkreditációs megközelítés konvertálása minőségpolitikává. Ennek keretében a korábbi, képzések és általában az intézmény működésének engedélyezése és az ennek alapját adó közjogi előírások túlsúlyáról az intézmény minőségi mutatóinak vizsgálatára kell a kormányoknak a hangsúlyt helyezniük. • Minőségi orientáció megvalósítása. Az ösztönzés bekapcsolására vonatkozóan tartalmaz ajánlásokat a szervezet a kormányok számára, azaz ösztöndíjakkal, minőségi díjakkal, kiválósági pályázatokkal ajánlja a felsőoktatás minőségének javítását elérni. A jutalmazási rendszer a szankciós megközelítés ellentéte, hiszen nem a versenyben lemaradók büntetése, hanem a minőségfejlesztésben élen járók honorálása történik. • Végül célul tűzi ki a szervezet, hogy a felsőoktatásból hiányzó intézményi minőségbiztosítási eljárások és szervezeti keretek kialakítása történjen meg.7 Ebbe a körbe 6 Thune, 2009: Thune, Christian: Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area, European Association for Quality Assurance in Higher Education, Helsinki 2009, 41. 7 Topár, 2008.: Topár József: Felsőoktatási intézmények minőségbiztosítása, Educatio, 2008/1., 79.

211

Fézer Tamás

212

illeszkednek az intézményfejlesztési tervek, melyek egy periódus fejlesztéseit, célkitűzéseit fogalmazzák meg, majd a periódus végén a tervhez mérik a megvalósult eredményeket. A fenti pillérek, célkitűzések láthatóan a minősítés eredményétől függő következményeket, a minősítés intézményi kereteit és jelentőségét emelik ki, azonban a minősítés alapját adó szempontok kidolgozásában meglehetősen nagy mozgásteret adnak a tagállamoknak. Az ENQA azonban az Európai Egyetemek Szövetségével (European University Association, EUA), az Európai Diákszövetséggel (European Students’ Union, ESU), valamint az Európai Felsőoktatási Intézmények Szövetségével (European Association of Institutions in Higher Education, EURASHE) karöltve keretet biztosít azon workshopoknak, ötletbörzéknek, amelyeken a minőségbiztosítás szempontrendszereinek kidolgozásán fáradoznak a részes államok és képviselőik. A felsőoktatási intézmények oktatási és kutatási kiválóságát nemzetközi szinten mérni objektív szempontok alapján véleményünk szerint nem lehetséges, pontosan a fent megfogalmazott anomáliák és torzító tényezők okán. Ahogyan az Európai Unió példája mutatja, még regionális szinten sem képzelhető el olyan fokú uniformizálás az oktatás és a kutatás minőségbiztosítása terén, amely összehasonlíthatóvá tenne különböző tagállamokban működő intézményeket egymással. A nemzetközi színtéren jelenlévő minősítő szervezetek szempontrendszere ennek ellenére mégis nagyon hasonlít egymáshoz. Látható, hogy szinte kivétel nélkül minden világrangsor a kutatói kiválóság mérőszámai alapján következtet vissza az oktatás színvonalára. Mindaddig azonban, amíg a kutatási produktumok és teljesítmények


mérőszámainak forrásai, az ezek rendszerezésére szolgáló adatbázisok nem kapnak valódi nemzetközi elismerést, ezek a minősítések is meglehetősen egyoldalúnak hatnak. Ugyanakkor nem tagadhatjuk, hogy ezeknek a nem-hivatalos rangsoroknak – szubjektivitásuk ellenére is – jelentős hatása van a felsőoktatási piacra. Különösen a már említett felsőoktatási globalizációban résztvevő, más államok intézményeibe migráló hallgatók preferenciáit nagymértékben meghatározhatják ezek a listák. Széles körben végzett kutatások nem állnak jelenleg rendelkezésre annak mérésére, hogy a külföldi intézmény kiválasztását milyen tényezők motiválták, azonban regionális, jellemzően egy-egy országra kiterjedően végzett felmérésekből kitűnik, hogy az intézmény hírneve mindenképpen az első helyeken szerepel a preferenciák között.8 A hírnév pedig szimpátiától és választástól függően pontosan valamelyik minősítő szervezet, valamelyik rangsor eredményére alapítható. A diplomák kölcsönös elismerésének európai alapelve ellenére európai szinten és világviszonylatban is nagy jelentősége lehet azonban azoknak a kormányközi bilaterális vagy multilaterális egyezményeknek, melyek az egyik országban szerzett képesítést különbözeti vizsgák vagy éppen honosítás nélkül akkreditálják a fogadó országban. Ezzel a minőség egy olyan önszabályozó mérésformájához is eljutunk, amely egyértelműen a felhasználói oldalról felfogott minőség definíciót alkalmazza, és a munkaerőpiacon széles körben hasznosítható képesítést nyújtó egyetemek előnyét jelentheti az egyre erősödő versenyben, a felsőoktatás nemzetközi piacán. 8 Lásd például a Times Higher Education Student Experience Survey megállapításait, http://www.timeshighereducation.co.uk/415180.article (letöltés ideje: 2013. augusztus 20.)

213

Czene Gréta – Morvai Tünde

Az Amnesty International kialakulása, működése, értékelése és Magyarországot érintő tevékenysége Absztrakt Összefoglalásként elmondható, hogy az Amnesty International tevékenysége norma generátorként működik nemzetközi szinten. Az olyan civil szervezetek, mint az AI Magyarországot érintő jelentései, bírálatai az emberi jogok tekintetében felhívják a figyelmet ezen értékelések a magyar diplomáciai viszonyokra kifejtett hatásaira is, országos és nemzetközi szinten is. Mivel számos ország és azok állampolgárai figyelembe veszik az Amnesty International elemzéseit és propaganda tevékenységét, ezért a mindenkori magyar kormánynak is számításba kell vennie ezeket döntéshozatala során. 214

Abstract To conclude, the Amnesty International sets a sort of international norms. The reports and reflections of non-governmental organizations on human rights in Hungary influence Hungarian foreign and internal policy as well. Since the reports of Amnesty International are taking into consideration by international actors, therefore the Hungarian Government has to them into account during decision-making.

A szervezet megalakulásának előzményei Peter Benenson angol jogász 1961-ben egy újságriport kapcsán szerzett tudomást arról, hogy két coimbrai diákot hét év börtönre ítéltek Portugáliában azért, mert egy lisszaboni bárban koccintottak a szabadságra António de Oliveira Salazar (1889-1970, Portugália diktatórikus hatalmú miniszterelnöke 1932-1968 között) autokratikus rezsimje idejében, mely 1933-tól kezdődően mint Estado Nuovo (Új

Az Amnesty International kialakulása, működése, értékelése...

Állam) ismert a portugál történelemben. Benenson felhívásában ezeket az embereket, és minden olyan embert, akiket lelkiismereti, vallási, véleménynyilvánítási okok miatt börtönöztek be, „lelkiismereti fogolynak” nevezett.1 1961. május 28-án az Observer című londoni lapban Peter Benenson írást jelentetett meg „Az elfelejtett foglyok”2 címmel, melyben arra kérte az olvasókat, hogy írjanak leveleket a fiatal egyetemisták szabadon engedéséért a portugál kormánynak, egyúttal felhívta az olvasók figyelmét a „véleményük vagy vallási hovatartozásuk miatt bebörtönzöttekre, megkínzottakra vagy kivégzettekre” és az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 18. és 19. paragrafusának a portugál kormány általi megszegésére is.3 Ezt követte a „Fellebbezés az Amnesztiáért, 1961” szervezet létrehozása, melynek célja a közvélemény gyors és széleskörű mozgósítása volt a Benenson által a „Lelkiismeret Rabjai”-nak nevezett emberek védelme érdekében.4 A Fellebbezésből hamarosan egy állandó szervezet, az Amnesty létrehozását kezdeményezték mindhárom nagy angol politikai párt − a Munkás Párt, a Konzervatív Párt és a Liberális Párt − bevonásával, azok parlamenti képviselőinek meghívásával. 1962. szeptember 30-án a szervezet − a

1 Amnesty Interntional Website: Peter Benenson Remembered, http:// www.amnestyusa.org/about-us/amnesty-50-years/peter-benenson-remembered, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.) 2 Peter Benenson. „The ForgottenPrisoners”, The Observer, 28 May 1961 (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 3 Amnesty International Official Website: http://www.amnesty.org/ en/who-we-are/history, (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 4 Buchanan, T. (2002). „The Truth Will Set You Free’: The Making of Amnesty International”. Journal of Contemporary History 37 (4): 575–97. doi:10.1177/00220094020370040501. JSTOR 3180761.

215


világot átszövő tevékenységét tükrözendő − Amnesty International-ra (AI) változtatta nevét. Fejlődés, célkitűzések

216

Az AI működését már a kezdetektől fogva az elemző, kutató- és kampánymunka jellemezte. Könyvtárt alapított a „Lelkiismeret Rabjai”-t érintő információkról, ezen kívül helyi csoportok hálózatát hozta létre az emberi jogokat érintő jogsértések kivizsgálására. Minden helyi csoport három fogolyért dolgozott, akik az akkor uralkodó három ideológiai − kommunista, kapitalista és fejlődő − világrégióból származtak. A szervezet támogatta a kiemelt rabok családjait, büntetőpereikre megfigyelőket küldött, menedékhelyeket keresett, ellenőrizte a rabok munkában való alkalmazását. Az 1960-as évek közepén létrejött a szervezet Nemzetközi Tikársága és egy Nemzetközi Végrehajtó Bizottság alakult az AI-hoz tartozó nemzeti szervezetek, az ún. „Szekciók” koordinálására. Az AI tevékenysége és befolyása a kormányközti szervezetek között is folyamatosan nőtt. Előbb az ENSZ-nél, majd az Európa Tanácsban és UNESCO-ban tölt be konzultatív szerepet. 1977-ben a kínzások elleni kampányáért Nobel-békedíjat, 1978-ban az Emberi Jogok területén ENSZ Díjat és 2001-ben Benenson Britannia Büszkesége életműdíjat nyert el.5 Tagságának száma 1969-ben 15.000-re, 1979-ben 200.000-re nőtt. Jelen pillanatban saját felmérésükön öt kontinensen, több mint 150 országban 3 milliónál több tagot, támogatót és a hírleve5 Amnesty International Official Website: http://www.amnesty.org/ en/who-we-are/history, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


lükre előfizetőt számláltak.6

Az Amnesty International tevékenysége Az Amnesty International az emberi jogok védelmezőinek az egész világra kiterjedő közösségeként definiálja magát, amely közösség vezérlő elvei a nemzetközi szolidaritás, az egyes áldozatok érdekében történő hatékony cselekvés az egész világon, az emberi jogok egyetemessége és oszthatatlansága, a pártatlanság és függetlenség, a demokrácia és a kölcsönös tisztelet. Az Amnesty International céljaival − kormányokat, kormányzati és nem kormányzati szerveket, kormányközi szervezeteket, politikai és civil mozgalmakat, fegyveres politikai csoportokat és egyéb, nem állami intézményeket szólít meg.7 Alapszabálya szerint a szervezet elsősorban kormányokat vizsgál, de nem-kormányzati szervekről és magánszemélyekről is jelentéseket készít. Célja szerint az emberi jogok elismertetéséért, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata és a nemzetközi emberi jogi megállapodások tiszteletben tartásáért küzd, a tagok, támogatók, aktivisták, önkéntesek, az AI vezetői és alkalmazottjai mozgósítják a közvéleményt, nyomást gyakorolnak a kormányokra és más érintett szereplőkre a jogsértések megszüntetése érdekében.8 6 AI Magyarország Website, Mi az Amnesty International? http://www. amnesty.hu/mi-az-amnesty-international-, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.) 7 AI Magyarország Website, Az Amnesty International Magyarország Egyesület Alapszabálya http://www.amnesty.hu/files/Alapszabaly_20130420.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.) 8 AI Magyarország Egyesület Alapszabálya http://www.amnesty.hu/ files/Alapszabaly_20130420.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.)

217


218

Fő fókuszterületei a következők: a nők, a gyerekek, a kisebbségek és a bennszülöttek jogai, a halálbüntetés, a kínzás és más kegyetlen, embertelen, vagy megalázó bánás- és büntetésmód megszüntetése, menekültek jogai, a „Lelkiismereti Foglyok” jogai, szabadon bocsátásuk, az emberi méltóság védelme. A szervezet céljai közé tartozik a bírósági tárgyalás nélküli kivégzések megszüntetése, a fogvatartási körülmények nemzetközi emberi jogoknak megfelelő biztosítása, a jogsértések elkövetőinek a nemzetközi normáknak megfelelő igazságszolgáltatás elé állítása, azonnali és méltányos tárgyalás biztosítása valamennyi politikai fogoly számára, a gyerekek ingyenes oktatásának biztosítása, az abortusz dekriminalizációja, a gyerekkatonák besorozásának és alkalmazásának megszüntetése, a kirekesztett közösségek gazdasági, szociális és kulturális jogainak előmozdítása, az emberi jogok védelmezőinek védelme, a vallási tolerancia elősegítése, az LMBT (a betűszó jelentése: Leszbikusok, Melegek, Biszexuálisok és Transzneműek) jogok védelme, valamint a jogellenes gyilkosságok megakadályozása és megállítása a fegyveres konfliktusok során. A szervezet önmagát demokratikus és független szervezetként definiálja, amely kormányoktól, egyházaktól, ideológiáktól és gazdasági érdekektől független, nem támogat kormányokat, politikai rendszereket, az általa védett személyek nézeteivel nem azonosul, és azzal nem foglalkozik. Egyetlen és kizárólagos célja az emberi jogok elfogulatlan védelme. Döntéshozatali működése szerint a fontos döntéseket a Nemzetközi Tanácsban hozzák a nemzeti szervezetek által delegált tagok.9

9 AI Magyarország Egyesület Alapszabálya http://www.amnesty.hu/ files/Alapszabaly_20130420.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.)


Felépítés és finanszírozás Az Amnesty International tagjainak többsége önkéntes, de kevés számú megfizetett szakértőt is foglalkoztat. Azon országokban, ahol a szervezet erős jelenléttel bír, a profes�szionális személyzet mellett a tagok szekciókba, majd ezeken belül kisebb csoportokba szerveződnek. Ezen országok szervezeteit az elnökségek koordinálják. Azokban az országokban, ahol az AI-nek nincs hivatalos képviselete, a szervezetbe való egyéni belépés lehetőségével is élhetnek a magánszemélyek, ezáltal, mint „nemzetközi tagok” vesznek részt a szervezet tevékenységében. Az AI további szervezeti egységei a − meghatározott témakör vagy identitás előmozdítására szerveződő − nemzetközi hálózatok és az izolált szekciómunkát végző kapcsolt csoportok. A felsorolt egységeket a Nemzetközi Tanács (NT) képviseli, az Elnök vezetésével. A szervezet további vezetési egységei a következők: a Nemzetközi Végrehajtó Bizottság (NVB), a NVB Elnöke, a NVB Kincstárnoka, Nemzetközi Titkárság (NT), az NT Főtitkára. Az egyesület legfőbb döntéshozó szerve a Közgyűlés. Ügyintéző szervei az Elnökség és az Igazgató, illetve az Iroda. Felügyeleti szerve az Ellenőrző Testület. A felsoroltakon kívül az egyesületi tagok önkéntes társuláson alapuló szervezeti formákat, csoportokat, az Egyesület szervei pedig bizottságokat hozhatnak létre.10 Az AI alapszabályzata szerint a működéséhez szüksé10 Amnesty International European Institutions Office, http://www. amnesty.eu/en/about-amnesty-international/faq/#faq3-, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)

219


ges pénz előteremtése a nemzeti szervezeteinek és helyi önkéntes-csoportjainak a feladata. Az emberi jogok megsértése ellen folytatott munkához és kampányokhoz kormányoktól nem kér és nem fogad el pénzt, kizárólag alapítványoktól, vállalatoktól származó adományokból, tagi befizetésekből gazdálkodik. Az AI által elfogadott pályázati támogatások:

220

• • • •

Egyesült Királyság Nemzetközi Fejlesztési Osztálya, Európai Bizottság,11 Egyesült Államok Állami Osztály, és más kormányok.12

A szervezet tevékenysége

Az AI kezdetben a lelkiismereti foglyok nevében írt egyéni leveleket, később a szervezet „adoptálta” a foglyot, és levelekkel bombázta az adott ország hivatalos szerveit szabadon bocsátásuk érdekében. Ekkorra kialakult már az a ma is érvényes gyakorlat, hogy az Amnesty International egyének védelmére összpontosít, nem pedig országokra, vagy politikai rendszerekre.

11 Amnesty International Limited: Report and financial statements for the year ended 31 March 2010, http://www.amnesty.org/en/library/asset/FIN40/012/2010/en/2067a089-cb5a-4dab-b07f-e108a8076097/ fin400122010en.pdf, (letöltés ideje: 2013.augusztus 15.) 12 Global Reporting Initiative, Amnesty International 2010 Report to INGO Accountability Charter using GRI NGO Level C reporting template, http://www.amnesty.org/fr/library/asset/IOR80/005/2011/fr/ fc7d33fe-5f1a-48c0-9251-d0a68ab6513a/ior800052011en.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)


Az AI jelentések és más információk közzétételét, ezáltal a közvélemény megmozgatását célozza meg. A szervezet egyik kulcsfontosságú erősségének a pontos és objektív jelentések elkészítését tartja, melyeket az áldozatokkal és hivatalos szervekkel készített interjúk, a megfigyelő vizsgálatok, a helyi emberi jogi aktivistákkal való együttműködés, és a sajtófigyelés egészít ki. Időszakos sajtóközleményeket ad ki, továbbá az információkat hírlevelek formájában teszi közzé az interneten. Éves világjelentéseiben beszámol az emberi jogoknak a világban bárhol tapasztalható megsértéséről, részletesen tárgyalja az igazságszolgáltatás megkerülésével végrehajtott halálbüntetések, az eltűnések, a kínzások, a lelkiismereti foglyok, a nem méltányos bírósági tárgyalások, az ítélet vagy vád nélküli fogvatartások eseteit, valamint a fegyveres ellenzéki csoportok által elkövetett jogsértéseket.13 Hivatalos missziókat küld különböző országokba, hogy udvarias, de sürgető érdeklődést fejtsenek ki. A közvélemény mozgósítása közvetlen módon (pl. levelek által), média- és reklámtevékenység útján, illetve nyilvános demonstrációk formájában történik, melyekhez gyakran jótékonysági pénzgyűjtés is társul. Az azonnali figyelmet igénylő helyzetekben az AI létező sürgős-akció hálózatokat vagy krízis-válasz hálózatokat mobilizál, minden más ügyben a saját tagságát veszi igénybe. A szervezet a nagyszámú emberi erőforrás bázisát tartja egyik kulcsfontosságú erősségének.14 A szervezet te13 Blahó András – Pandler Árpád: Nemzetközi Szervezetek és Intézmények, Aula 2005. 493. o. 14 Statute of Amnesty International: http://www.amnesty.org/en/ who-we-are/accountability/statute-of-amnesty-international, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)

221


vékenységének elismerése 1977-ben Nobel-békedíj odaítélésében öltött testet. Fókuszországok

222

A szervezet nemcsak emberjogi szempontból elmaradott országokkal foglalkozik. Több demokratikus és nyitott országról készít jelentést, melyet azzal magyaráz, hogy célja nem olyan jelentések sorozatának létrehozása, mely statisztikailag bemutatná a világ emberi jogi visszaéléseit, hanem a közvéleményre gyakorolt nyomással szeretné segíteni a javulást.15 Fontos szerepet tulajdonít a nyugati kormányok és a nagy, nem-nyugati államok viselkedésének tanulmányozásának, hiszen felismerte azok modell-szerepét, befolyását és hatását a kisebb országok esetében.16 Így a szervezet jobban fókuszál a gazdaságilag erős államokra, vagy olyan országokra, melyek az Egyesült Államok katonai támogatását élvezik. Úgy gondolják, hogy ezekben az országokban a közvélemény erősebb nyomást képes gyakorolni. Ennek fényében, 1993-94 óta, a szervezet tudatosan fejleszti média kapcsolatait, kevesebb háttér-riportot készít, de több

15 Amnesty International response to Andrés Ballesteros, Jorge A. Restrepo, Michael Spagat, Juan F. Vargas, The Work of Amnesty International and Human Rights Watch: Evidence from Colombia, CERAC, Colombia, February 2007, http://www.amnesty.org/en/library/asset/ AMR23/006/2007/en/81dffda1-d399-11dd-a329-2f46302a8cc6/amr230062007en.pdf, (letöltés ideje: 2013.augusztus 15.) 16 James Ronand, Howard Ramos, Kathleen Rodgers (2005), „Transnational Information Politics: NGO Human Rights Reporting, 1986–2000” International Studies Quarterly (2005) 49, 557–587 http://http-server. carleton.ca/~jron/publications/infopolitics.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)


sajtóközleményt ad ki, jobban fókuszálva azon országokra melyekben befolyásosabb a média. Amnesty International Kampányok

Az AI minden kampánya szervezett tematikus figyelemfelhívó tevékenységek és események sorozata, amelyeknek célja, hogy változást idézzenek elő egy megoldást igénylő társadalmi kérdésben. Témájuk mindig az emberi jogok valamilyen kirívó, gyakran csoportos sérelmével járó jelenség − így az AI többek között kampányol például a politikai foglyok szabadon bocsátásáért, a halálbüntetés eltörléséért vagy éppen a fegyverkereskedelem korlátozásáért. A kampányok adatok és kutatások eredményeinek minél szélesebb körére támaszkodnak − még ha olykor a kényes kérdésekkel kapcsolatban nagy nehézségekbe ütközik is a valóságnak megfelelő információk megszerzése. A figyelem felkeltése érdekében a kampányok sokféle eszközzel küzdenek a változásokért: a leggyakoribb eszközök a levélírás, a lobbizás, a demonstrációk, virrasztások és a nyilvánosság.17 1) Kampány a lakhatáshoz való jogért és az erőszakos kilakoltatások megakadályozásáért Az Amnesty International kéri a kormányokat és a hatóságokat, hogy tartsák tiszteletben és védjék a megfelelő lakhatáshoz való jogot, állítsák meg az erőszakos kilakoltatásokat. Az erőszakos kilakoltatás emberek eltávolítása otthonaikból vagy földjeikről, akaratuk ellenére, jogi védelem, illetve egyéb védelmi intézkedések nélkül. A kampány 17 AI Magyarország Website , Kampányaink, http://www.amnesty.hu/ kampanyaink, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.)

223


224

elsősorban az erőszakos kilakoltatások megállítására és megelőzésére koncentrál Romániában, Olaszországban és Szerbiában.18 2) Kampány a kivégzések megállításáért és a halálbüntetés eltörléséért Az Amnesty International minden esetben − elkövetőre, áldozatra, bűntettre, és országra való tekintet nélkül − ellenzi a halálbüntetést, és világszerte küzd annak eltörléséért. A kampány fő céljai: vezessenek be moratóriumot a kivégzésekben, majd töröljék el a halálbüntetést azokban az országokban, ahol még alkalmazzák, különös tekintettel Fehéroroszországra, Kínára, az Egyesült Államok egyes államaira, valamint Iránra és más ázsiai és közel-keleti országokra.19 3) Kampány a leszbikus, meleg, biszexuális és transznemű emberek jogaiért Az Amnesty International kampányol a leszbikus, meleg, biszexuális és transznemű (LMBT) emberek jogi egyenlőségéért, az őket érő hátrányos megkülönböztetés megakadályozásáért a mindennapi életben és a párkapcsolatok terén, és a meleg felvonulások támogatásával küzd az LMBT emberek véleménynyilvánítási és gyülekezési jogaiért.20 18 AI Magyarország Website, Kampány a lakhatáshoz való jogért és az erőszakos kilakoltatások megakadályozásáért, http://www.amnesty. hu/kampanyok/a-lakhatas-emberi-jog, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.) 19 AI Magyarország Website, Kampány a kivégzések megállításáért és a halálbüntetés eltörléséért, http://www.amnesty.hu/kampanyok/ le-a-halalbuntetessel, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.) 20 AI Magyarország Website, Kampány a leszbikus, meleg, biszexuális és transznemű emberek jogaiért, http://www.amnesty.hu/kampanyok/ az-lmbt-jogok-emberi-jogok, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.)


4) Fókuszban: Észak-Afrika és a Közel-Kelet 2011 a forradalmi változások éve volt, amikor Észak-Afrikában és a Közel-Keleten emberek millió vonultak az utcára, akik sokszor a rájuk zúduló állami erőszak ellenére is kitartottak a demokráciáért és szabadságjogokért folytatott küzdelmük mellett. A tömegek ereje évtizedes elnyomó rezsimeket döntött meg több országban is. A változások azonban nem zárultak le, ott, ahol elkezdődött az önkényuralmi rezsimek leváltása, óriási feladat megakadályozni, hogy a múlt visszaélései visszaszivárogjanak, és biztosítani, hogy az új rendszerek valóban a demokrácia és az emberi jogok tiszteletbe tartására épüljenek fel hosszú távon. Az Amnesty International követeli a békés gyülekezéshez és a véleménynyilvánításhoz való jog tiszteletben tartását, a politikai okból bebörtönzöttek szabadon engedését, az elkövetett emberi jogi jogsértések kivizsgálását, a felelősök elszámoltatását, és az újonnan formálódó vezetésben az emberi jogok védelmének garantálását.21 5) Sürgős Akció Az Amnesty International kritikus emberi jogi helyzetekben a világ különböző országaiban fellép egy-egy kiemelt jogsértés megszüntetése érdekében, pl.: a jogtalanul fogva tartott lelkiismereti foglyok, siralomházba került halálra ítéltek, vagy súlyos diszkriminációt, kínzó vagy embertelen bánásmódot elszenvedő személyek érdekében, hatalmukkal visszaélő szervezetek, kormányok és hatóságok ellen. Ilyenkor a mozgalom tagjai és támogatói világszerte azzal segítik a munkát, hogy levelet, emailt írnak, és felszó21 AI Magyarország Website, Fókuszban: Észak-Afrika És A Közel-Kelet, http://www.amnesty.hu/kampanyok/fokuszban-eszak-afrika-es-akozel-kelet, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.)

225


226

lítják a jogsértést elkövetőket tevékenységük azonnali beszüntetésére.22 6) Jelenlegi akciók: • Litvánia: Ne akadályozzák a Baltic Pride megrendezését! • Törökország: Hagyjanak fel a tüntetők elleni túlzott erőszakkal! • Zárják be Guantánamót! • Sürgős Akció: Japán − Hakamada Iwao (halálbüntetés) • Petíció a szexuális és reprodukciós jogok egyetemes elismeréséért • Az Amnesty International bírálata Több állam és azok támogatói bírálják az AI-t egyoldalúan elemző kritikája miatt: pl. Kanada, Kína, a Kongói Demokratikus Köztársaság, Irán, Izrael, Szaúd-Arábia, Vietnám, Oroszország vagy az Amerikai Egyesült Államok.23 A szervezet tagjai

Az AI legutóbbi felmérése szerint öt kontinensen 162 országban több mint 3 millió tagja, támogatója és hírlevél előfizetője van. 22 AI Magyarország website, Sürgős Akció, http://www.amnesty.hu/kampanyok/surg%C5%91s-akcio, (letöltés ideje: 2013. augusztus 20.) 23 Press Briefing By Scott McClellan, The White House, 25 May 2005. (letötés ideje: 2013. augusztus 15.)


Az Amnesty International országjelentései, minősítései Az AI évente jelentést tesz közzé a megelőző naptári év eseményeiről az emberi jogi visszaéléseket elemezve országonkénti lebontásban. Az országjelentések elkészítésének mechanizmusa a következő: adott szakterület kutatója által elkészül az első előzetes tervezet, a régió vezetője elolvassa, megjegyzéseket fűz hozzá, az említett megjegyzéseket figyelembe véve a kutató elkészíti a második előzetes tervezetét, amelyet a Kutató Iroda vezetője ellenőriz (az AI politikájának alkalmazhatósága és bemutathatósági szempontok alapján). A Kutató Iroda vezetőjének megjegyzéseit figyelembe véve elkészül a harmadik előzetes tervezet, mely a Jogi Irodába és az Általános Főtitkár Irodájába kerül, a módosított jelentés-tervezetet a Nemzetközi Végrehajtó Bizottság kijelölt munkatársa is átnézi, a végső szöveget pedig az Általános Főtitkár hagyja jóvá.24 Az Amnesty International Magyarország

Az AI Magyarország az Amnesty International független nemzetközi emberi jogi kampányszervezet magyarországi helyi szervezete. Az AI Magyarország az Amnesty International mindenkor hatályos Alapszabályát, Nemzetközi Taggyűlésének határozatait magára nézve kötelezőnek ismeri el, tehát a nemzetközi mozgalom része, amelynek munkája szorosan kapcsolódik az AI Nemzetközi Titkársága által meghatározott kampányokhoz, ugyanakkor a 24 Stephen Hopgood, Keepers of the Flame- Understandin Amnesty International, Cornell University Press, 2006, p 89-90.

227


228

magyar szervezet feladatának tekinti azt is, hogy magyarországi általános emberi jogi problémákkal kapcsolatban is szót emeljen és fellépjen. Az AI Magyarországon mint hazai társadalmi szervezet működik egyesületi formában, így tehát vannak központi szervei − a közgyűlés, az elnökség, az ellenőrző testület és a központi iroda − és van a tagság, valamint az általuk működtetett csoportok. Az AI Magyarország Alapszabályában deklarált célja, hogy a világban minden egyes ember egyenlően élhessen az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatában és más emberi jogi egyezményekben foglalt jogokkal, kutatásaival, tevékenységével megakadályozza, illetve megelőzze ezen jogok megsértését.

Tevékenysége: • Az AI Magyarország − összhangban az Amnesty International céljaival − kormányokat, kormányzati és nem kormányzati szerveket, kormányközi szervezeteket, politikai és civil mozgalmakat, fegyveres politikai csoportokat és egyéb, nem állami intézményeket szólít meg tevékenységével. • Az AI Magyarország az Amnesty International által, céljai megvalósítása érdekében végzett kutatások eredményeit, megállapításait nyilvánosságra hozza. A tagok, támogatók, aktivisták, önkéntesek, az AI Magyarország vezetői és alkalmazottjai mozgósítják a közvéleményt, nyomást gyakorolnak a kormányokra és más érintett szereplőkre a jogsértések megszüntetése érdekében. • Az AI Magyarország minden kormányt arra szólít fel, hogy a jogállamiság elvének betartásával működjön, ratifikálja, és hajtsa végre a nemzetközi emberi jogi kö-


vetelményeket, illetve támogatja, hogy a kormányközi szervezetek, az egyének és más szereplők elismerjék és támogassák az emberi jogokat. • Az AI Magyarország széles körben folytat az emberi jogok területén felvilágosító, ismeretterjesztő, valamint oktatási tevékenységet.25 Az AI Magyarország céljai elérése érdekében az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény 34.§ a) pontjának megfelelően az alábbi területeken kíván közhasznú tevékenységet folytatni: • emberi és állampolgári jogok védelme, 1993. évi XXXI. törvény alapján, • hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény 31.§-a alapján, • tudományos tevékenység, kutatás, nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés, a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 2.§ (1) bekezdése alapján, • kulturális tevékenység, a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény 5.§ (1) bekezdése alapján, • kulturális örökség megóvása, 2001. évi LXIV. törvény 5.§ (1) bekezdése alapján • a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel, valamint a határon túli magyarsággal kapcsolatos tevékenység, Magyarország Alaptörvényének D) cikke

25 Az Amnesty International Magyarország Egyesület Alapszabálya, 1. o. http://www.amnesty.hu/files/Alapszabaly_20130420.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 22.)

229


alapján.26 Az AI Magyarország közvetlen politikai tevékenységet nem folytat, kormányoktól és pártoktól független, azoknak anyagi támogatást nem nyújt, támogatást nem fogad el tőlük. Kormányoktól támogatást az AI Magyarország kizárólag az Alapszabály 8.§ (1)-ben meghatározott képzési tevékenységre fogadhat el az Amnesty International FIN 21/03/99 számú Nemzetközi Közgyűlési határozata alapján.27 Az AI Magyarország szervei:

230

Közgyűlés: az Amnesty International Magyarország tagjainak éves találkozója, ahol a szervezet magyarországi működésével kapcsolatos ügyekben döntenek. Elnökség: önkéntes testület, amely felügyeli a Közgyűlés által elfogadott éves program végrehajtását és ellenőrzi a költségvetést. A közgyűlések közti időben valamennyi nagy horderejű döntés meghozatala az Elnökség feladata. Az Elnökség 5-9 tagból áll: Elnök, Kincstárnok, Titkár és további 2-6 elnökségi tag. Ellenőrző Testület: a Közgyűlés által választott személyekből álló testület. Fő feladatai az Egyesület vagyonkezelésének és az alap- és jogszabály szerinti működésének ellenőrzése.28 26 Az Amnesty International Magyarország Egyesület Alapszabálya, 1. o. 8.§ (1) http://www.amnesty.hu/files/Alapszabaly_20130420.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 22.) 27 Az Amnesty International Magyarország Egyesület Alapszabálya, 1. o. 9.§ http://www.amnesty.hu/files/Alapszabaly_20130420.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 22.) 28 Ua.


AI Magyarország központi irodája: Feladata a Közgyűlés és az Elnökség által megszabott feladatok ellátása és a szervezet csoportjai és tagjai tevékenységének összehangolása. Az iroda jelenleg hat alkalmazottat foglalkoztat, és négy gyakornokkal dolgozik együtt. Budapesten működik. Igazgató: Biztosítja az AI Magyarország törvényes működését, beszámol az Amnesty International szerveinek, folyamatosan tájékoztatja munkájáról és az AI Magyarország tevékenységéről az Elnökséget és kérésükre jelentéseket, beszámolókat készít, összehangolja az AI Magyarország valamennyi tevékenységét, felelős a folyamatos kapcsolattartásért az AI Magyarország szerveivel, csoportjaival, aktivistákkal, önkéntesekkel, tagokkal, adományozókkal, támogatókkal valamint egyéb szervezetekkel.29 Tagok: azok a személyek, akik az AI céljaival egyetértenek és a szervezetet az éves tagdíj megfizetésével támogatják. A tagok − nem kötelező jelleggel − részt vesznek az AI Magyarország akcióiban, tevékenységében. Helyi csoportok: azok a csoportok, melyek az Amnesty International Magyarország tevékenységi körébe tartozó bármely területen dolgoznak, saját akciókat, eseményeket szerveznek az emberi jogokért. Bizottságok: Az AI Magyarország szervei bizottságokat hozhatnak létre. A bizottságok ügyrendjüket maguk állapítják meg. A bizottság célját, feladatát és összetételét az azt létrehozó egyesületi szerv határozza meg.30 29 Az Amnesty International Magyarország Egyesület Alapszabálya, 1213. o. 64. § 65. § http://www.amnesty.hu/files/Alapszabaly_20130420. pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 22.) 30 Az Amnesty International Magyarország Egyesület Alapszabálya, 14. o. IX. 72.§ http://www.amnesty.hu/files/Alapszabaly_20130420. pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 22.)

231


Önkéntesek

232

Az Amnesty International munkáját szerte a világon elismerik, amiben nem kis szerepe van az események és történések pontos dokumentálásának is. Média csoportjuk tagjai részt vehetnek rendezvényeiken, koncerteken, de fotózhatnak demonstrációkon vagy sajtótájékoztatóinkon, ők azok, akik segítenek eljuttatni üzeneteiket, aktivitásaik hírét fotók és felvételek segítségével minél több emberhez. Profikat és lelkes amatőröket egyaránt felvesz tagjai közé a csoport, ha kedvet érzel a feladathoz.31 Más önkéntesek részt vesznek a transzparensek elkészítésében, törzshelyeikre eljuttatják kiadványaikat, matricáikat. Aktivisták

Az AI Aktivista csoportjai igazi emberjogi harcosokból áll, akik nem haboznak kiállni egy-egy ügyért, az Amnesty International csapatánál standozni, részt venni akcióikban, fesztiválokon. Cyberaktivisták

A cyberaktivizmust nem hagyományos értelemben használják, hiszen az online petíciók elküldése és hasonló aktivitások a szervezetnél a Sürgős Akció Hálózat feladatai közé tartoznak. A cyberaktivista csapatok angol nyelvű videókon segítik elhelyezni a magyarra fordított feliratokat, online vagy offline grafikában működik együtt velük, vagy

31 AI Magyarország Website, Média Csapat, http://www.amnesty.hu/ aktivizmus/media-csapat, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


más, hasonló tevékenységeket végez, ki-ki aszerint, hogy mihez van tapasztalata. A csapat tagjainak többek között filmfeliratozó tréningeket is tartanak. Hálózatok és csoportok

Az Amnestyni csoport 2011-ben alakult meg. Egy alapvetően középiskolákra koncentráló csoport és tagjai maguk is diákok. Tevékenységük: • Iskolai előadások megtartása • Diákoknak szóló rendezvényeken való részvétel • Iskolai, emberi jogi klubok alapításának segítése • Emberi jogi képzések Az Amnestyni csoport tagjai részt vesznek az Amnesty International Magyarország kezdeményezéseiben is, segítve munkájukat. Velük voltak a Sziget Fesztiválon éppúgy, mint az Amnesty International 50. születésnapján előadóként a Gödör Klubban.32 Az Amnesty International Magyarország LMBT Csoportja 2009 októberében alakult meg, mint az AI egyik tematikus csoportja. Tevékenységük: • Előadások, kerekasztal beszélgetések tartása, • Együttműködés más LMBT szervezetekkel. • Az LMBT személyek gyülekezési jogának és szólásszabadságának támogatása Magyarországon (Budapest Pride) illetve olyan országokban, ahol a szervezők egységesek, felkészültek, de a megrendezés 32 AI Magyarország Website, Hálózatok és csoportok, http://www.amnesty.hu/aktivizmus/halozatok, (letöltés ideje: 2013. augusztus 23.)

233


234

kétséges vagy az állam nem biztosít megfelelő rendőri védelmet (Baltic Pride, Belgrád, Pozsony) Az AI Magyarország célja, hogy az LMBT személyek szabadon és békében gyakorolhassák gyülekezési, egyesülési és önkifejezési jogaikat. Meghatározó célok: 1. A Meleg Büszkeség felvonulások békésen kerüljenek megrendezésre és a résztvevők hatékony védelemben részesüljenek az ellentüntetők támadásai és gyűlöletbeszédei ellen. 2. Hozzájáruljanak a globális LMBT mozgalomhoz és a homofób törvényhozás megszüntetéséhez. 3. Reagáljanak a magyarországi LMBT közösségeket ért támadásokra.33 Képzők Az Amnesty Magyarország 2011-től részt vesz a nemzetközi mozgalom Emberi Jogi Barát Iskola Projektjében. Immár 3 éve részese annak a civil szervezeteket tömörítő hálózatnak, amely több budapesti és vidéki iskolában tart emberi jogi témájú képzéseket. Többek között az Óbudai Waldorf egy osztálya, a Szent-Györgyi Albert 12 évfolyamos iskola két osztályai voltak a program részvevői. A képzések olyan témákat ölelnek fel, mint például: hajléktalanság, környezetvédelem, a hazai zsidóság kultúrája, Mit jelent cigánynak lenni ma Magyarországon?, lelkiismereti és politikai foglyok, nők elleni erőszak, menekültek.34 33 AI Magyarország Website, Hálózatok és csoportok, http://www.amnesty.hu/aktivizmus/halozatok, (letöltés ideje: 2013. augusztus 23.) 34 AI Magyarország Website, Légy te is képző, http://www.amnesty.hu/ aktivizmus/legy-te-is-kepz%C5%91, (letöltés ideje: 2013. augusztus 23.).


Magyarországra vonatkozó kampány Kampány a romákat érő rasszista erőszak és előítéletesség ellen Célja, hogy felszólítsa a magyar államot, lépjen fel hatékonyabban a gyűlölet-bűncselekmények, különösen a rasszista, etnikai motivációjú erőszak ellen, továbbá sürgeti a rendőrség, az ügyészség, az áldozatsegítés és a büntető igazságszolgáltatás egészének reformját a gyűlölet-bűncselekményekkel szembeni hatékonyabb fellépés, valamint azok megelőzése érdekében.35 Magyarországra vonatkozó jelentések

Az AI 2013-as Éves Jelentésében Magyarországgal kapcsolatban a diszkriminációt, az igazságszolgáltatást, a médiatörvényt, a magyarországi menekültek helyzetét és az LMBT jogokat helyezte górcső alá.36 2012 júliusában új büntető törvénykönyvet fogadott el a Magyar Kormány, amely szerint az előítélet által motivált támadások meghatározását kiterjesztette azokra a bűntettekre is, amelyek alapját a szexuális irányultság, a nemi identitás és fogyatékkal élés jelenti. A hazai civil szervezetek üdvözölték a módosítást, ám aggályaikat fejezték ki az új intézkedések gyakorlatba történő átültetését illetően, mert úgy gondolták, hogy hiányoznak azon érvényben lévő hatékony irányelvek a rendőrség és az ügyészség számára, amelyek segítenék az ilyen ügyek kivizsgálást lebonyolítani.

35 AI Magyarország Website, Kampány a romákat érő rasszista erőszak és előítéletesség ellen, http://www.amnesty.hu/kampanyok/ mondj-nemet-a-rasszizmusra, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.) 36 Amnesty International Éves Jelentés, 2013 http://amnesty.hu/amnesty-international/emberi-jogaink/eves-jelentes-2013, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)

235


236

A kormány deklaráltan elkötelezte magát, hogy fellép a megfélemlítés ellen, ennek ellenére a romák továbbra is ras�szista erőszak áldozataivá váltak – fogalmaz az elemzés. A 2008-2009-es romák elleni – hat halálos áldozatot követelő – támadásokkal vádolt elkövetők tárgyalása a jelentés megírásáig még nem fejeződött be. A jelentés beszámol a 2012. augusztus 5.-én Devecseren történt eseményekről: amely szerint a szélsőjobboldali Jobbik és polgárőr csoportok meneteltek a településen, s eközben betondarabokat és más tárgyakat dobáltak a romák házaira. A rendőrség nem lépett közbe és nem előzte meg az esetet. Ezt követően kötelezte el magát a kormány, hogy nem tolerálja az ilyen cselekményeket, és a jövőben megelőzi az etnikai vagy más kisebbségek további megfélemlítését. A jelentés említést tesz arról is, hogy augusztus 18.-án Cegléden nagyrészt fekete egyenruhába öltözött emberek kis csoportokba gyűltek a romák lakta környéken, roma-ellenes jelszavakat és halálos fenyegetéseket skandálva. A rendőrség – közbelépés helyett − a roma családoknak azt tanácsolta, hogy azok térjenek vissza házaikba. A fenyegetők két napig a településen maradtak, a civil szervezetek szerint a rendőrség az eseményeket nyilvános rendzavarásnak, és nem egy közösség tagjai elleni támadásnak minősítette. Október 17-én több ezer Jobbik-támogató Miskolc városában felvonulást tartott egy romák által lakott környéken, ismételten roma-ellenes jelszavakat skandálva. Civil szervezetek szerint ez esetben a rendőrség megfelelő gondossággal védte a roma lakosokat a támadásoktól. „A kormány ígéretet tett, hogy fellép a megfélemlítés ellen, ennek ellenére a romák többször is védtelenül maradtak a rasszista fenyegetésekkel, támadásokkal szemben.” – mondta Jeney Orsolya, az


AI magyarországi igazgatója.37 A jelentés beszámol továbbá az Alkotmánybíróságot érintő változtatásokról, valamint arról, hogy. számos emberi jogi szervezet (Eötvös Károly Intézet, a Társaság a Szabadságjogokért, a Magyar Helsinki Bizottság) emelt szót az ellen, hogy a törvény olyan ésszerűtlen akadályokat gördít a panaszt tenni kívánó polgárok elé, mint például a kötelező jogi képviselet. Kifogásolták azt is, hogy a parlament eltörölte a kollektív panasztételről szóló rendeletet is. A jelentés pozitív kritikával illeti a médiatörvény májusi módosítását, így például azt, hogy a nyomtatott és online sajtóban megjelent tartalmak hatóságok általi ellenőrzésének lehetőségét csökkentették, és az újságírói források védelmét megerősítették. Hozzáteszik azonban: az Európa Tanács ennek ellenére aggályait fejezte ki például amiatt, hogy a nyomtatott és online sajtót továbbra is arra kötelezik, hogy hivatalosan bejegyeztesse magát, és a médiatörvény továbbra is politikai irányítás alá helyezi a médiát. Megemlíti, hogy az MTI szeptemberben becsületsértés miatt indított pert egy újságíró ellen, aki azzal vádolta a nemzeti hírügynökséget, hogy „az adófizetők pénzét a nyilvánosság félrevezetésére használja”. A lépést elítélte az EBESZ sajtószabadságért felelős képviselője, azzal, hogy valószínűsíthetően ennek megfélemlítő hatása lehet a független, kritikus újságírókra. Az MTI ezt a feljelentést később visszavonta – emlékeztetett a szervezet magyarországi igazgatója. 37 AI Magyarország Website, Amnesty International Éves Jelentés 2013, http://amnesty.hu/amnesty-international/emberi-jogaink/evesjelentes-2013, (letöltés ideje: 2013. augusztus 24.)

237


238

A magyarországi menekültek helyzetét vizsgálva a jelentés megemlíti, hogy az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága tavaly áprilisban bírálta Magyarország menedékkérőkkel kapcsolatos bánásmódját, és arról számolt be, hogy a fogadóközpontokban uralkodó körülmények és a menedékkérők közigazgatási őrizetbe vételének fokozódása miatt az ország elmarad a nemzetközi és EU-normáktól. A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága az elmúlt év elején megtiltotta egy menedékkérő Ausztriából Magyarországra való visszaküldését, mert álláspontja szerint fennáll a kínzás és az embertelen bánásmód veszélye. Az új alkotmány vizsgálatában aggasztónak találja, hogy a család fogalmának jogi meghatározását egy férfi és egy nő életközösségére szűkítette le, amit hátrányosnak talál az azonos nemű párok hátrányos megkülönböztetése miatt. Az Alkotmánybíróság ugyan korábban megsemmisítette a családvédelmi törvény erre alapozott rendelkezését, ám az alaptörvény negyedik módosítása „alkotmányi szinten diszkriminatív családfogalmat használ”– fogalmaz a jelentés.38 További kritika érte Magyarországot a rendőri vezetők által először betiltott, majd a bíróság által mégis engedélyezett 2012. júliusi fővárosi, a melegek jogaiért tartott esemény (Pride felvonulás) megrendezésének hivatali jóváhagyása körüli problémák miatt is, bár a szervezők szerint a rendőrség korrektül biztosította a helyszínt.39

38 AI Magyarország Website, Amnesty International Éves Jelentés 2013, http://amnesty.hu/amnesty-international/emberi-jogaink/evesjelentes-2013, (letöltés ideje: 2013. augusztus 24.) 39 MTI: Amnesty-jelentés: Magyarország nem dicsekedhet, http://hvg. hu/itthon/20130523_amnesty_international_jelentes (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)


A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy a kritikák mellett arról kevesebb szó hangzik el az Amnesty International részéről, hogy az Európai Unióban Magyarország kormánya kezdeményezte az európai romastratégia létrehozását, és a Magyar Országgyűlés volt az első Európában, amely nemzeti romastratégiát alkotott. A szervezet értékelési szempontjait figyelembe véve azonban ez nem meglepő, mert elemzéseiben inkább a problémás területeket emeli ki, és a pozitív elmozdulásokat természetesnek veszi. Az emberi jogok védelme és az állami szuverenitás

Az állam szuverenitás fogalmára több definíció létezik. A mi meghatározásunk szerint a szuverenitás a nemzetközi színtéren az állam függetlenségének, az államon belül pedig a legfőbb hatalom hordozójának megjelölése. Az állam cselekvési szabadságát napjainkban azonban olyan kötelezettségek gyengítik vagy megszabják, amelyeket más államokkal vagy szervezetekkel szemben vállalt.40 Hagyományosan az emberi jogi propaganda és az állami szuverenitás koncepciója alapvetően ellentétes. Az államok jogai és a Vesztfáliai Béke (1648) szemben állnak az egyénnel és az 1969-es Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatával. A szuverenitás ugyanis feljogosítja az államokat a belügyeikbe való be nem avatkozásra, az egyén és az Univerzális Emberi Jogok védelme azonban egy államon belül így direkt ellentétbe kerül ezzel a meghatározással. Ennek megfelelően a Nemzetközi Emberi Jogi kötelezettségek 40 Bokorné Szegő Hanna: Nemzetközi jog, Aula Kiadó, 2003. 111. o.

239


240

visszatérően „sértik az állami szuverenitást.”41 A szuverenitás ezen elvét évtizedeken keresztül teljesnek és feltétlennek tekintette a nemzetközi jog, ezt példázza az 1919-es Versailles-i Békeszerződés, mely bizottságot hozott létre háborús bűnösök (II. Vilmos német császár) tetteinek vizsgálatára. A győztes szövetségesek ezt a nemzeti szuverenitás elve miatt elutasították, mivel azzal „bármely nemzetközi bíróságon bármely nemzeti államfő ellen kezdeményezett per ellentétes.”42 Számos kutató azonban azt gondolja, hogy a győztes szövetségeseket jobban kétségbe ejtette bármely szabvány létrejöttének lehetősége, melyet később szuverenitásuk és személyesen ellenük is felhasználhattak volna.43 1945-ben, a II. világháborút követően a bírák elutasították a védelem államközpontú tradíciójának gyakorlatát és az egyéneket közvetlenül vonták felelősségre tetteikért a nemzetközi jogszabályok alapján, aminek következményeként természetesen megfogalmazódott az egyének nemzetközi jogszabályok szerinti védelmének gondolata is. Ezt kodifikálva 1948-ban az ENSZ Általános Közgyűlése elfogadta az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának alapdokumentumát. A Nyilatkozat a hozzájáruló államok belső törvényei felett és mögött áll, és kijelenti, hogy a 41 Adam Hall: The Challenges to State Sovereignty from the Promotion of Human Rights, e-International Relations, http://www.e-ir. info/2010/11/17/the-challenges-to-state-sovereignty-from-the-promotion-of-human-rights/ (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 42 (Sunga, 1992). 43 Adam Hall: The Challenges to State Sovereignty from the Promotion of Human Rights, e-International Relations, http://www.e-ir. info/2010/11/17/the-challenges-to-state-sovereignty-from-the-promotion-of-human-rights/ (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)


nemzet tettei, törvényei és minden, amit reprezentál a dokumentumban leszögezett mintának kell, hogy megfeleljen. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata felhívja az államot bármilyen általa elképzelt törvény megalkotására, értékkeretet helyezve az államra és felelősségre vonási lehetőségre egy felsőbbrendű rendszeren keresztül.44 A gyakorlatban az emberi jogok törvényesen nem kötelezik az államokat, azok érvényesítése is meglehetősen nehézkes. Elmondható ezért, hogy politikailag és jogilag az emberi jogok gyenge erővel bírnak, így nem jelentenek veszélyt a tradicionális vesztfáliai szuverenitás koncepciójára. Azon civil szervezetek jelenléte ellenére mint az Amnesty International, az emberi jogokat hiányosan betartó államok esetében a nemzetközi beavatkozás csak óriási politikai összefogás hatására képes erőket mozgósítani ezen jogok kikényszerítésére. Az emberi jogok követése mégis elterjedt, a nemzetközi közösség jól informált az emberi jogok megszegésével kapcsolatban, de elenyésző a törvényes ereje a közbelépésre. Ezen jogok alkalmazása és végrehajtása tehát az államokra és a nekik megfelelő területekre van bízva. A nemzetközi közösség az emberi jogokhoz való hozzáállásában fokozatos változás és fejlődés figyelhető meg, pontosan az emberi jogok széleskörű intézményesítése miatt. 1950-től napjainkig egyre növekvő számú állam adoptálta az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatát. Ezzel párhuzamosan az állami szuverenitás fogalma is átalakulóban van, mivel az államközi kapcsolatok a múlthoz képest sokkal intenzívebben és számos új területen realizálódnak. 44 The Universal Declaration of Human Rights, http://www.un.org/en/ documents/udhr/index.shtml. (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)

241


Mára az állam már nem képes abszolút szuverenitást gyakorolni a nemzetközi közösségnek mutatott bizonyítékok nélkül, hanem igazolnia kell ahhoz, hogyan képes „megvédeni állampolgárai jogait”. Napjainkban az állam klasszikus definícióját kiegészíthetjük egy további elvárással: „az államot nemzetközileg a területén élő emberek jogainak kielégítő védelme alapján ismerik el”45

242

45 Adam Hall: The Challenges to State Sovereignty from the Promotion of Human Rights, e-International Relations, http://www.e-ir. info/2010/11/17/the-challenges-to-state-sovereignty-from-the-promotion-of-human-rights/ (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)


A Freedom House tevékenysége és értékelési szempontjai, valamint az állami szuverenitás Absztrakt Korunkban az államok felé már nem csak más államok, de a nemzetközi térben jelen lévő más szereplők (transznacionális vállalatok, nemzetközi NGO-k) is kihívásokat intéznek. Egy állam ereje már nem csak a klasszikus hármas erőfelfogásban tükröződik (diplomáciai erő, katonai erő és gazdasági erő), hanem abban a képességében is, hogy milyen módon kezeli a napi szinten megjelenő, gyakran low policy szintén történő kihívásokat. Ennek a globalizált nemzetközi térnek fontos szereplői a nemzetközi minősítő szervezetek is, azonban súlyukhoz és befolyásukhoz képest róluk sokkal kevesebb adat és információ lelhető fel. Minden bizonnyal érthetőbbek és elfogadhatóbbak lennének elemzéseik, ha világos adatokkal szolgálnának felméréseikről, amellyel ráadásul valószínűsíthetően bizalomnövekedést is előidéznének irányukban. Abstract Nowadays not only do states define international relations, but other actors such as transnational companies, international non-governmental organizations influence global politics as well. Strength of a state is not merely measured by the conception of triple power (diplomatic, military and economic powers), but also by her ability to cope with every day challenges belonging to the so-called low policy. Despite the fact that global rating agencies have become significant actors in global politics, still there are few pieces of information to be found about them. Should their evaluations and ratings be more intelligible and coherent by revealing the data and methods they used to conduct their research, they would be more accepted by the society.

243


Bevezetés az állami szuverenitásról

244

A szuverenitás jogi értelmezése szerint az az állam lényegéből fakadó sajátosság, amely fogalom a történeti fejlődés során alakult ki és nyerte el mai tartalmát. A szuverenitás fogalma folyamatosan változik attól függően, hogy hogyan változik az államhatalom jellege, és mi az erről vallott uralkodó tudományos felfogás. A nemzetközi jog alanyai közül a szuverenitás csak egyedül az állam sajátossága, de semmiképpen nem tekinthető abszolútnak, hiszen cselekvési szabadsága attól függően módosul, hogy milyen kötelezettségeket vállalt más nemzetközi szereplőkkel szemben. Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya az állami szuverenitásról, mint szuverén egyenlőségről rendelkezik (Alapokmány 2. cikkének 1. pontja). Az államoknak az ENSZ Alapokmányával összhangban lévő baráti kapcsolatait és együttműködését szabályozó nemzetközi jogi elvekről szóló Nyilatkozat – amelyet az ENSZ Közgyűlése 265/XXV/ számú határozatával, 1970. október 24-én fogadott el – a szuverén egyenlőség fogalmának következő elemeit emeli ki: az államok jogilag egyenlőek; minden állam a szuverenitásából eredő valamennyi joggal rendelkezik, minden állam köteles tiszteletben tartani más államok jogalanyiságát, az államok területi épsége és politikai függetlensége sérthetetlen, minden állam joga, hogy szabadon válassza és fejlessze politika, társadalmi, gazdasági és kulturális rendszerét, minden állam köteles jóhiszeműen és maradéktalanul eleget tenni nemzetközi kötelezettségeinek és békében élni más államokkal. Az államok egyenlősége tehát jogi, és nem tényleges egyenlőség, minthogy az államok területüket, lakosságuk számát, gazdasági, kulturális fejlődésük

A Freedom House tevékenysége és értékelési szempontjai...

színvonalát, fegyveres erőiket stb. tekintve ténylegesen nem egyenlőek.1 A szuverenitás egy másik meghatározása szerint a nemzetközi kapcsolatok történetében a szuverenitás legitimációjának forrása hol a nemzet, hol az állam, hol a kettő tulajdonságait egyesítő nemzetállam volt. A szuverenitás az entitások két sajátságosan különböző formájához kapcsolódik, a szuverén hatalom egy meghatározott terület és egy meghatározott lakosság közötti kapcsolatra utal.2 Külpolitikailag a szuverenitás az államok társadalmába szóló belépő. Európában a szuverén rendszer kialakulása az 1648-as Vesztfáliai Békével csúcsosodott ki, amely megengedte az uralkodónak, hogy meghatározza a határai közt élők vallását, de jelentette a szuverenitás belső és külső aspektusait is. A szuverenitás alakulását meghatározó második jelentős momentum a szuverén állam fokozatos elhatárolása volt, mely a II. világháború után kezdődött és még napjainkban is tart.3 Az állami szuverenitásra kihívást jelentő tényezőket három csoportba sorolhatjuk: az emberi jogok felemelkedése és jelentőségének növekedése, a gazdasági globalizáció erősödése és a szupranacionális intézmények számának növekedése, melyhez részben a gazdasági felzárkózás és az emberi jogok ügye vezetett. 1 Bokorné Szegő Hanna: Nemzetközi jog, Aula Kiadó, 2003. 111. o. 2 Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, Teleki László Alapítvány, Budapest, 2003. 230. o. 3 Eric Brahm: The Concept of Sovereignty, http://www.beyondintractability.org/bi-essay/sovereignty (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)

245


Az emberi jogok védelme

246

Az 1960-as és 70-es évektől kezdődően a civil szervezetek (mint az Amnesty International vagy a Human Rights Watch) is monitoringolták és publikálták a különböző kormányok emberi jogokat megszegő magatartásával kapcsolatos információkat. Ezen szervezetek a publicitás erejét használták és használják fel ma is az államok viselkedésének befolyásolására. Az információ ereje rákényszeríti az államokat a diplomáciai nyomásgyakorlásra és humanitárius intervenciókra, és megállapítható, hogy az 1990-es évektől kezdődően a Biztonsági Tanács egyre inkább az emberi jogok előnyére alkalmazta a Nyilatkozatot az állami szuverenitás ellenében. Egy sor határozat meghozatalát követően, az ENSZ-nek indokolt beavatkozási joga lett az államok belügyeibe azok hozzájárulása nélkül. Szomália, Bosznia és Koszovó esetében például a Biztonsági Tanács fokozatosan kiterjesztette a békét és biztonságot célzó nemzetközi veszélyek meghatározását, hogy a beavatkozását igazolni tudja olyan körülmények között, melyek a múltban elfogadhatatlanok lettek volna. A globalizáció hatásai a nemzetállami szuverenitásra

A globalizáció lényegesen befolyásolja a nemzetállamok viselkedését, s talán semmi nem érinti őket olyan közvetlenül és átfogóan, mint a világ különböző részein nem egyenletesen ható, és ennélfogva egymástól eltérő következményeket maga után vonó globalizáció jelensége. A termelés és fogyasztás új térbeli szerkezete, az áruk, szolgáltatások, emberek és pénzügyi tranzakciók, normatív intézmények,


magatartási minták, a tudás és az információ világméretű elterjedése mind azt eredményezte, hogy a nemzetállami erőtér megváltozott és a nemzetközi szervezetek hatáskörének kibővülése csak még további változtatásokra determinálja az államokat. Más vélemények szerint viszont az állam feladatai változhatnak, azonban az állam maga nagyon is a globalizációs folyamatok kulcsa marad.4 Kiss J. László szerint a nemzetközi rendszer modernizációja szorosan összefügg a kül- és belpolitika éles határainak megszűnésével, a belpolitika nemzetköziesedésével és a külpolitika belpolitizálódásával. A transznacionális vállalatok - mondja a szerző – különösen jól példázzák a nem állami szereplőknek a nemzetközi rendszerben végbemenő globális magánintegrációját. A transznacionális vállalatok, mint virtuális államok, vagy államtalan magángazdaságok a munkafolyamatokat globális mértékben szervezik meg, a legkülönbözőbb országok között. Az államoknak és a nem állami szereplőknek a világa mellett a nem kormányzati, társadalmi szervezetek is a nemzetközi politika részeseivé váltak, mint a Freedom House, az Amnesty International, vagy a Transparency International. A nem kormányzati szervezeteknek a funkciója abból a szempontból vált figyelemre méltóvá, hogy az államközi szintről az államon belüli, társadalmi, etnikai, egyéni, röviden a humanitárius és szociális biztonság szükségleteinek a kielégítése irányába tolódott el, s így megnövekedett a biztonságpolitikáért felelős személyek száma.5 A gazdasági és szociális folyama4 Eric Brahm: The Concept of Sovereignty, http://www.beyondintractability.org/bi-essay/sovereignty (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 5 Kiss J. László: Globalizálódás és külpolitika, Teleki László Alapítvány, Budapest, 2003. 178-179. o.

247


tok tehát immáron kevésbé maradnak a nemzetállamok határain belül, egyre nehezebbé téve az államok számára a területük ellenőrzését, mely a szuverenitás központi eleme. Az állam alapú szervezetek, mint az ENSZ, a Kereskedelmi Világszervezet vagy az EU mellett növekvő számú privát szervezet (civil szervezetek, civil társadalmi szervezetek) aktivitása tehát sértheti a szuverén hatalmat. A Freedom House megalakítása

248

A Freedom House (továbbiakban FH) az Amerikai Egyesült Államokban alapított civil szervezet, amely 1941 októberében alakult meg New Yorkban Franklin D. Roosevelt elnök támogatásával. A szervezet első tiszteletbeli elnökei közül Wendell Wilkiet és Eleanor Rooseveltet kell megemlíteni. Az alapító tagok felsorolásszerűen: George Field, Dorothy Thompson, Wendell Willkie, Herbert Agar, Herbert Bayard Swope, Ralph Bunche, Father George B. Ford, Roscoe Drummond és Rex Stout is. A szervezet azért jött létre, hogy felhívja a figyelmet a II. világháború alatti náci Németország emberiesség ellenes cselekményeire, valamint figyelmeztet az Amerikai Egyesült Államokban elharapózó izolacionalista (az izolacionizmus vagy „elszigetelődés” egy olyan külpolitikai irányelv, ahol elutasítják a katonai beavatkozást) és a nemzetgazdaság védelmét támogató (protekcionizmus vagy gazdasági nacionalizmus) érzelmek megváltoztatására, illetve az ország a II. világháborúban való részvételének népszerűsítésére.6 6 Freedom House Official Website: http://www.freedomhouse.org/ content/our-history, (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)


Fejlődés, célkitűzések A II. világháború után a szervezet a huszadik század második nagy veszélye, a kommunizmus ellen kezdett harcolni, mert a szervezet vezetőinek meggyőződése volt, hogy a demokrácia elterjedése a legjobb fegyver a totalitárius ideológiák ellen.7 Az 1940-es években a szervezet támogatta a Marshall-tervet és a NATO megalakítását, az 1950-es és 1960-as években az amerikai polgárjogi mozgalmakat, soraik között olyan nagy polgárjogi vezetőket és harcosokat is találhatunk, mint Roy Wilkins rendező, Bayard Rustin vezető tanácsadó és Dr. Martin Luther King, Jr. Az 1980-as években a Freedom House támogatást nyújtott a lengyelországi Szolidaritás mozgalomnak és a Fülöp-szigeteki demokratikus ellenzéknek, majd a rendszerváltozások után segítette a poszt-kommunista országokban a független média, a civil szektor és a politikai intézmények kialakítását. Fő küldetésének tekintette, hogy kialakuljanak a szabad erős civil társadalmak, független szellemi műhelyek által megerősítve ezen törékeny demokráciákat.8 A szervezet jelenleg az egész világon a demokráciáért és a szabadságért megszólaló „tiszta hang”-ként definiálja magát, non-profit szervezetként működve, deklaráltan pártpolitikailag semlegesen. Önmagáról írva azt vallja, hogy hevesen ellenezte a közép-amerikai és chilei diktatúrákat, a dél-afrikai apartheid-et, a prágai tavasz elnyomását, Afganisztán szovjet megszállását, a boszniai és a ruandai népirtásokat, valamint az emberi jogok brutális megsértését Kubában, Burmában, Kínában és Irakban. Támogatta viszont a demok7 Freedom House Official Website: Our History, http://www.freedomhouse.org/content/our-history (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 8 Ua.

249


rata és szakszervezeti aktivistákat, vallási hívőket, a független újságírást és a szabadpiac híveit. Sokan azonban azzal vádolják a szervezetet, hogy az Amerikai Egyesült Államok Külügyminisztériumának háttérszerveként működik állami költségvetési támogatásból, és valójában a szervezet az Egyesült Államok külpolitikai eszköztárának egyik prominens intézménye, amely nyilvános profilja mögött olyan tevékenységeket is folytat, amely már inkább a titkosszolgálatok hatásköreibe tartozik. Tagság

250

A Freedom House székhelye Washingtonban van, azonban tucatnyi területi irodát működtet számos országban, mint pl. Magyarországon, Szerbiában, Ukrajnában, Jordániában, Mexikóban és további közép-ázsiai országokban. A szervezet kuratóriumában üzletemberek, korábbi kormányzati tisztségviselők, tudósok, írok, újságírók kapnak helyet. Minden testületi tag egyesült államokbeli lakos, ugyanakkor a szervezet nem azonosul sem az amerikai republikánus, sem a demokrata párttal. Vezetőség

A Freedom House-t napjainkban David J. Kramer vezeti, ő a szervezet elnöke. A napi munkát a szervezet mintegy 150 munkatársa végzi Washingtonban, New Yorkban, és a helyszíni irodákban világszerte.


A szervezet által közzétett jelentések A Freedom House éves jelentéseit a következő témakörökben adja ki: Szabadság a Világban (Freedom in the World, 1998-tól) A Freedom House-nak a politikai és állampolgári szabadságjogokat évente elemző kiadványa a Freedom in the World, amely folyamatában mutatja egy-egy ország demokratikus értékelését. A Freedom in the World számos indikátor alapján, egytől hétig terjedő skálán osztályozza a világ 193 országában a politikai és állampolgári szabadságjogok helyzeté (az egyes a legjobb, a hetes a legrosszabb minősítés). Emellett, minden országot három csoport valamelyikébe sorol be: „Szabad” minősítést nyernek azok az országok, ahol a demokratikus normákat és a nemzetközi emberi jogi követelményeket tiszteletben tartják; „részben szabadok” azok az országok, ahol bizonyos demokratikus normák érvényesülnek, de a demokratikus intézményrendszer csak fennakadásokkal funkcionál; és „nem szabad” besorolást kapnak azok az országok, ahol a demokratikus intézmények vagy nem léteznek, vagy szisztematikus elnyomás alatt állnak, illetve ahol a polgárok alapvető emberi jogait a hatalmon lévők folyamatosan megsértik.9

9 Manyasz Róbert: Nem szabad, Magyar Narancs, http://magyarnarancs.hu/publicisztika/nem_szabad_az_orosz_demokracia_a_putyin-era_vegen-67087, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)

251

Czene Gréta – Morvai Tünde 1. ábra: Szabadság a világban, 201310

252

Szabadság a Világhálón (Freedom on the Net, 2011-től) Ebben a jelentésben a szervezet azt vizsgálja, hogy mennyire szabad az internethasználat a világ egyes országaiban, vagyis hogy az adott államban a kormány és a hatóságok mennyire avatkoznak be a világhálón zajló információáramlásba. Habár a Freedom House 1941-es alapítása óta első számú céljának tekinti a sajtószabadság állapotának felmérését, az internetes média vizsgálatát csak nemrég kezdték meg, ilyen riportot 2011-ben adtak ki először. 2011-ben Magyarország még nem került bele a vizsgálati körbe, 2012-ben viszont igen, s a szervezet értékelése szerint hazánk a világ legszabadabb országai közé tartozik az internetet illetően: pontosabban ötödikek

10 Forrás: Freedom House Official Website http://www.freedomhouse. org/sites/default/files/Map%20of%20Freedom%202013%2C%20final.pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


vagyunk Észtország, az Egyesült Államok, Németország és Ausztrália után a megadott paraméterek alapján.11 2. ábra: Szabadság a Világhálón 201212

253

A Sajtó Szabadsága (Freedom of the Press, 2002-től) Az évenként megjelenő Sajtó Szabadsága című jelentésében számszerű indexszel jellemzi az egyes országok sajtójának szabadságát. A szervezet 0 és 100 közötti sajtószabadság-indexe annál alacsonyabb, minél szabadabb egy ország sajtója. Az index három komponensből áll. Az első a sajtó 11 Dajkó Pál: Internetszabadságban Magyarország a legjobbak között van, IT Cafe, http://itcafe.hu/hir/freedom_house_internet_2012_magyarorszag.html, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.) 12 Forrás: Freedom House Official Website http://www.freedomhouse. org/sites/default/files/MapInetF2012_WhiteLogo2-FINAL.pdf#overlay-context=report/fotn-2012-internet-freedom-map-pdf, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


működésének jogi környezetét értékeli, a második a politikai környezetet, a harmadik pedig a gazdasági környezetet. Ha egy ország indexe 30-nál nem magasabb, akkor ott a sajtó szabadnak minősül, a 31 és 60 közötti indexszel rendelkező országok sajtója részben szabad, míg a 60 fölötti index a sajtószabadság hiányát jelzi.13 3. ábra: Sajtószabadság térkép, 201314

254

Nemzetek Átalakulóban (Nations in Transit, 2003-tól) A szervezet Nations in Transit című értékelése Közép-Európára, a Balkánra és a volt Szovjetunió tagállamaira fókuszál, összesen 29 országra kiterjedő jelentése minden

13 Freedom House Official Website: Methodology, http://www. freedomhouse.org/report/freedom-press-2008/methodology?page=350&ana_page=348&year=2008, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.) 14 Forrás: Freedom House Official Website: http://www.freedomhouse. org/report-types/freedom-press, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


évben hét szempont szerint vizsgálja a demokrácia helyzetét az érintett országokban: a legjobb teljesítményt 1, a legrosszabbat pedig 7 ponttal értékelve. Vizsgálati szempontok: választási folyamat és a civil társadalom megítélése, médiafüggetlenség, az országos szintű demokratikus kormányzás, a helyi szintű demokratikus kormányzás, az igazságügyi keretrendszer és annak függetlensége, és a korrupció állapota. 4. ábra: Nemzetek Átalakulóban 29 országra kiterjedő felmérés térképe, 201315

255

Országok Válaszúton (Countries at the Crossroads, 2004-től) Az intézet szakértői a kormányzati teljesítmény alakulását vizsgálják a világ 70 olyan, stratégiai fontosságú országá-

15 Forrás: Freedom House Official Website: http://www.freedomhouse. org/report-types/nations-transit, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


256

ban, amely kritikus időszakot él át politikai rendszerének jövője szempontjából. Az évente megjelenő országelemzések azokra a kihívásokra mutatnak rá, amelyekkel az adott országok szembesülnek. A vizsgálatok részletes ös�szehasonlító értékeléseken és mennyiségi értékeléseken alapulnak, – vizsgálják a kormány elszámoltathatóságát, a polgári szabadságjogok érvényesülését, a jogállamiság és a korrupció ellenes erőfeszítéseket és az átláthatóságot – valamint céljuk, hogy felmérjék a nemzetközi politikai alakulását és kiemeljék az aggodalomra okot adó területeket, amelyeket a jövőben kezelni szükséges.16 Vizsgált területek: 1. Szabad és tisztességes választási törvény és szabad választások, 2. Hatékony és elszámoltatható kormányzat, 3. Média függetlensége és a véleménynyilvánítás szabadsága, 4. Állampolgári jogok, 5. Nemek közötti egyenlőség, 6. Etnikai, vallási és egyéb csoportok jogai, 7. Lelkiismeret és hit szabadsága, 8. Gyülekezési valamint az egyesülési szabadságjogok, 9. Független igazságszolgáltatás, 10. A hadsereg, valamint a biztonsági erők civil kontrollja, 11. Korrupció ellenes fellépés, 12. Az állampolgárok korrupció ellenessége, 13. Kormányzati átláthatóság. 16 Freedom House Official Website:http://www.freedomhouse.org/report-types/countries-crossroads, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


Nők Jogai a Közép-Keleten és Észak-Afrikában (Women’s Rights in the Middle East and North Africa, 2010-től) Az évente megjelenő tanulmányok a nők jogait és lehetőségeit vizsgálják az érintett országokban a társadalmi részvételük különböző területein. Azért célzottan ezekben az országokban folytatnak vizsgálatokat, mert a térségben a nők nagyobb hátrányt szenvednek saját társadalmunkban a férfiakhoz képest, mint a világ más részein. Vizsgált országok: 1. Algéria 2. Bahrein 3. Egyiptom 4. Irán 5. Irak 6. Jordánia 7. Kuvait 8. Libanon 9. Líbia 10. Marokkó 11. Omán 12. Palesztina (Palesztin Hatóság az izraeli megszállt területeken) 13. Katar 14. Szaúd-Arábia 15. Szíria 16. Tunézia 17. Egyesült Arab Emírségek 18. Jemen Vizsgált területek: jogszolgáltatás, a büntető és igazságszolgáltatási rendszer, nők a gazdaságban, az oktatásban, az

257


egészségügyben és a média területén betöltött szerepük. Vizsgálati módszereik: a felmérés egyesíti a mennyiségi értékelés, a minőségi és a narratív elemzés módszereit. A módszertani kérdések felölelik a nők életének teljes spektrumát. A legrosszabb pontszám a skálán az 1 (nincs joguk), az 5 a legjobb (legtöbb joggal rendelkeznek), és a 44 különálló kérdésekre öt alkategóriában válaszolnak: megkülönböztetés-mentesség és az igazságszolgáltatáshoz való jog, autonómia, biztonság és szabadság, a személyiségi jogok, gazdasági jogaik és esélyegyenlőségük, lehetőségeik, politikai jogaik, civil, szociális és kulturális jogok területén.17 A szervezet vizsgálatát érintő kritikák 258

Raymond D. Gastil (1931-2012) amerikai társadalomtudós neve jól ismert a Freedom House politikai szabadságot értékelő Szabadság a Világban jelentéseinek egyik szerzőjeként.18 Többen tanulmányozták és megkérdőjelezték jelentéseinek elfogulatlanságát, de Kenneth A. Bollen többváltozós statisztika analízissel sem talált bizonyítékot szisztematikus vagy sporadikus ideológiai ferdítésekre Gastil munkájában.19

17 Freedom House Official Website: http://www.freedomhouse.org/ report-types/womens-rights-middle-east-and-north-africa, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.) 18 Freedom House Official Website Freedom in the World 2007, http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=351&ana_page=333&year=2007. (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 19 Bollen, K.A., „Political Rights and Political Liberties in Nations: An Evaluation of Human Rights Measures, 1950 to 1984”, Human Rights Quarterly, vol.8, no.4 (November 1986), pp.567-591. Also in: Jabine, T.B. and Pierre Claude, R. (Eds.), Human Rights and Statistics, University of Pennsylvania Press, 1992, pp.188-215, ISBN 0-8122-3108-2.


Egy másik elemző legalább 0,8-as SD-vel (Standard deviáció, más néven tapasztalati szórás, korrigált empirikus szórás, standard error, standard deviation) számolt az 1980-as évek baloldali országai irányába való elfogultság tekintetében.20 Végül 1990-ben Gastil megállapította, hogy „általában ezek a kritikák a Freedom House-ra vonatkozó véleményeken alapulnak, és nem a tanulmányok részletes elemzésén.”21 Egy másik kritikában Adam Przeworski szerint a szabadság fogalmának meghatározásakor Gastil és a Freedom House a szabadságokat és nem a szabadság gyakorlatát értik.22 Mainwaring, Brink és Perez-Linanhe tanulmányában a Szabadság a Világban a szabadság-indexe erős pozitív korrelációt ad (80%) három másik demokrácia indexszel. Véleményük szerint a Freedom House indexének „két szisztematikus elfogultsága volt: a baloldaliak pontszámait politikai meggondolások befolyásolták, a pontszámbeli változásokat pedig néha a kritériumok megváltozása és nem a valós körülmények változása adta”. Mindazonáltal, a latin-amerikai országokat elemezve a Freedom House indexe erősen és pozitívan korrelált Adam Przeworskiéval és a szerzőkével.23

20 Bollen, Kenneth A. And Paxton, Pamela, „Subjective Measures of Liberal Democracy”, Comparative Political Studies, vol.33, no.1 (February 2000), pp.58-86. 21 Gastil, Raymond D. (1990), „The Comparative Survey of Freedom: Experiences and Suggestions”, Studies in International Comparative Development, vol.25, no.1, pp.25-50. 22 Przeworski, Adam (2003). „Freedom to choose and democracy”. Economics and Philosophy (Cambridge University Press) 19: 265–279. doi:10.1017/S0266267103001159 23 Mainwaring, Scott, Daniel Brink And Anibal Perez-Linan (2001), „Classifying Political Regimes in Latin America, 1945-1999”, Studies in Comparative International Development, vol.36, no.1, pp.37-65.

259


Magyarországra vonatkozó jelentések

260

A Freedom House 2013-as Nemzetek átalakulóban című jelentése szerint, amelyben 29 átalakulóban lévő ország demokráciaszintjét vizsgálta, Magyarország az utolsó lett. Magyarországot a „megszilárdult demokrácia” kategóriába sorolta, − a térségben a kategória utolsó helyezettjeként − a 29 országra (Közép-Európára, a Balkánra és a volt Szovjetunió tagállamaira) kiterjedő jelentésében. A maximális teljesítmény 1 pontot, a minimális 7 pontot ért. Magyarország a választási folyamat és a civil társadalom megítélésében egyaránt 2,25 pontot kapott, a magyar médiafüggetlenségre 3,5, az országos szintű demokratikus kormányzás szintén 3,5, a helyi szintű demokratikus kormányzás 2,75, az igazságügyi keretrendszer és annak függetlensége 2,5, a korrupció állapotát pedig 3,5 pontra értékelte. Magyarország összesített pontszáma így 2,89 lett.24 A Freedom House 2013-as A Sajtó Szabadsága című jelentése 2012-re vonatkoztatva globálisan 197 országból Magyarországot a 97. helyre sorolta, azt állapítva meg, hogy a magyar sajtó csak részben szabad. Közép-Kelet-Európa és Eurázsia térségén belül az ország helyezése a nyolcadik. A jelentés szerint Magyarországon a feltételek változatlanok maradtak 2011-hez képest, „noha folyamatosan fennálltak az aggodalmak a széleskörű jogalkotási és szabályozási változások miatt, amelyek szigorították a média kormányzati ellenőrzését”. A magyar Alkotmánybíróság 24 MTI: Alig vagyunk szilárd demokrácia, http://www.origo.hu/itthon/20130618-freedom-house-magyarorszag-megszilardult-demokracia-de-a-tersegben-utolso-a-kategoriaban.html, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


döntéseinek sorozata, valamint azok a jogszabályi módosítások, amelyeket azért fogadtak el, hogy „kijavítsák az Európai Bizottság által 2011-ben és 2012-ben emelt kifogásolt területeket”, a jelentés szerint keveset tettek azért, hogy „korlátozzák a kormányzó Fidesz által ellenőrzött új médiahatóság hatalmát”25 A Freedom House minősítési módszere az egyes országok esetében 23 metodológiai kérdésre és 109 mutatóra terjed ki a jogi, a politikai és a gazdasági környezettel kapcsolatosan. Minél rosszabb valahol a sajtószabadság helyzete, annál magasabb a kapott pontszám. Az országokat 0-tól 30 pontig a „szabad”, 31-től 60-ig a „részben szabad”, 61-től 100-ig pedig a „nem szabad” kategóriába sorolják. Magyarország megítélése az Freedom House kimutatása szerint 2008 és 2012 között 15 pontnyit romlott. Ezzel Bahreinnel és Madagaszkárral a negyedik helyen áll azon országok mögött, amelyekben ebben az időszakban a legnagyobb negatív irányú változást mutatták ki.26 A Freedom House 2013-as Szabadság a Világhálón című jelentése szerint, mely 2012-re vonatkozik, Magyarország az internet használat és a digitális média szempontjából a szabad országok közé tartozik. A szervezet a 47 vizsgált ország közül Magyarországot az ötödik helyre sorolta. A Freedom House átfogóan vizsgálta az internet-hozzáférés kormányzati, infrastrukturális és gazdasági akadályait is, a tartalom korlátozására irányuló törekvéseket, valamint a felhasználói jogok megsértése esetén rendelkezésre álló

25 Hvg.hu/MTI: Freedom House: „részben szabad” a magyar sajtó, http://hvg.hu/itthon/20130501_Freedom_House_reszben_szabad_a_ magyar_saj. (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.) 26 Freedom House Official Website: http://www.freedomhouse.org/report/freedom-press/2013/hungary, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)

261


262

lehetőségeket. Magyarország az első szempont alapján 100ból 5, a második kategóriában 6, a harmadik vizsgálati tényező alapján 8 pontot kapott, úgy, hogy a 0 pont jelenti a teljes szabadságot. A magyar „országjelentés” megállapította, hogy a lakosság többsége már tudja használni az internetet, és az információs és kommunikációs technológiát a közösségi tevékenységek és tájékozódás mellett egyre inkább politikai jellegű tevékenységek keretében használják.27 A szektort központilag nem cenzúrázzák, de a nemzetbiztonsági szolgálatok figyelemmel követik − áll a jelentésben. A szerzők megállapították, hogy az internet forgalomba a kormány nem avatkozik be, és nem korlátozza a sávszélesség, a routerek, switchek és egyéb eszközök használatát sem, azok a távközlési társaságok tulajdonában vannak. A törvény értelmében az internetet és a távközlési szolgáltatásokat kizárólag váratlan támadások, szükséghelyzet, válság esetén vagy honvédelmi célból lehet szüneteltetni. A legismertebb közösségi oldalak (Facebook, Twitter, YouTube), valamint a nemzetközi blogszolgáltatások, web 2.0-szolgáltatások szabadon hozzáférhetőek, és számos magyar nyelvű blogszolgáltatás is létezik. Magyarországon nem létezik semmiféle technikai szűrés, nincs cenzúra a honlapok, blogok, szöveges üzenetek tekintetében, és nem létezik más módszer sem, amely megakadályozná a tartalomhoz való hozzáférést. Teljes a szabadság abban is, hogy bárki indíthat blogot, weboldalt, bármilyen felületen kifejezheti véleményét – tartalmazza a jelentés, illetve emlékeztet arra, hogy kritikusai szerint a 2010-es médiaszabályozás nem egyértelmű fogalmakat és magas bírság-

27 The UN Refugee Agency:http://www.refworld.org/docid/52663 af1b.html, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


rendszert használ, ami a bizonytalanság növekedése miatt öncenzúrához vezethet, amely dermesztő hatással lenne az újságírásra. Nincs azonban olyan online médium, amelyre ez alapján bírságot szabtak volna ki, és idei hatállyal az online hírközlőket ki is zárták az új szabályozás köréből − teszik hozzá. Az internetszolgáltatók jogilag nem felelősek a továbbított tartalomért, és nem is kötelesek annak ellenőrzésére. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság internetes hotline-szolgáltatást működtet, de nem hatósági eljárás, hanem társadalmi felelősségvállalás keretében, egyebek között a gyermekpornográf tartalmak kiszűrésére − derül ki a jelentésből. Öncenzúra létezésére a szöveg fogalmazása szerint csak „anekdotikus” bizonyítékok szolgálnak, és nem is közvetlen állami beavatkozásról van szó, hanem gazdasági és politikai nyomásról. „Közelmúltbeli esetek azt sejtetik, az állami médiát illetően létezik valamiféle nyomás, amely öncenzúrát idézhet elő” − áll a Freedom House jelentésében. A szervezet úgy véli, hogy 2011 óta az MTI lényegében monopolhelyzetben van a piacon, mert híreinek nagy része ingyenesen hozzáférhető, sok más médiumot pedig nehéz gazdasági helyzetbe hozott a nemzetközi válság. Az ország „információs tájképe” ezzel együtt „viszonylag sokszínű” − állapította meg a jelentés, kiemelve, hogy a két legnagyobb hírportálnak, az Indexnek és az Origónak naponta 750 ezer látogatója van, de civil szervezetek, kisebbségek és vallási közösségek is rendelkeznek online hírforrással.28 28 Freedom House Official Website, Hungary, http://www.freedomhouse.org/report/freedom-press/2011/hungary#.Utujzfso_yk, (letöltés ideje: 2013. augusztus 17.)

263


A Freedom House szerint hogy az alkotmány biztosítja a szabad véleménynyilvánítás jogát, védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, ám hozzátették, hogy nincsenek viszont olyan törvények, amelyek kifejezetten a véleménynyilvánítás internetes formáit védik. A jelentés megemlítette, hogy a szerkesztői függetlenséget törvény garantálja, és az újságíróknak joguk van forrásaik titokban tartására.29 Következtetések, ajánlások

264

Korunkban az államok felé már nem csak más államok, de a nemzetközi térben jelen lévő más szereplők (transznacionális vállalatok, nemzetközi NGO-k) is kihívásokat intéznek. Egy állam ereje már nem csak a klasszikus hármas erőfelfogásban tükröződik (diplomáciai erő, katonai erő és gazdasági erő), hanem abban a képességében is, hogy milyen módon kezeli a napi szinten megjelenő, gyakran low policy szintén történő kihívásokat. Ennek a globalizált nemzetközi térnek fontos szereplői a nemzetközi minősítő szervezetek is, azonban súlyukhoz és befolyásukhoz képest róluk sokkal kevesebb adat és információ lelhető fel. Minden bizonnyal érthetőbbek és elfogadhatóbbak lennének elemzéseik, ha világos adatokkal szolgálnának felméréseikről, amellyel ráadásul valószínűsíthetően bizalomnövekedést is előidéznének saját irányukba. A huszonegyedik század támasztotta kihívásokra egy új diplomáciai felfogás és alternatíva, a „smart power” al29 MTI: Jót mondott Magyarországról a Freedom House, http://hvg.hu/ itthon/20121002_freedom_house_magyarorszag_internet. (letöltés ideje: 2013. augusztus 15.)


kalmazása jelent meg az államok számára. A „smart power” jelentése, hogy egy állam mind belpolitikai, mint külpolitikai szinten szövetségek, társulások és intézmények terén bővíti befolyását, másképpen megfogalmazva, a rendelkezésre álló eszközök (gazdasági és politikai hatalom, vállalkozói és innovációs készség, képesség a nyomásgyakorlásra és a kapcsolatkialakításra, stb.) intelligens használatával és alkalmazásával. A smart power másképpen olyan képességként is leírható, hogy kényszer vagy fizetség helyett vonzerőnkkel érjük el azt, amit akarunk, vagy hogy elérjük azt, hogy mások is azt akarják, amit mi akarunk, „meg tudjuk határozni mások preferenciáit” stb. A puha erő egy ország kultúrájából, politikai eszményeiből, kül- és belpolitikájából származik. Joseph Nye, a fogalom megalkotója szerint, ha elég vonzóvá tudjuk tenni magunkat, azzal elérhetjük, hogy más országok és népek is követni akarjanak minket, s adott esetben támogatást nyújtsanak nekünk olyan kérdésekben, amelyekben a vonzerőnk hatása nélkül másképp döntetnének. A vonzerőnk tehát hatalom, amely mások döntéseit anélkül befolyásolná, hogy kényszert kéne alkalmaznunk vagy közvetlen ellenszolgáltatást kéne nyújtanunk.30 Összefoglalva, a „smart power” nem más, mint az elvek és a pragmatizmus elegye, és Nye tanulmányában öt olyan kulcstényezőt nevez meg, amelyre egy „smart powert” követő külpolitikának alapulnia kell, és amely alkalmas a nemzetközi rendszer szereplőinek befolyásolására: 30 Salát Gergely: Kína puha ereje, Kommentár, 2010/6. http://kommentar.info.hu/iras/2010_6/kina_puha_ereje, (letöltés ideje: 2013. augusztus 26.)

265


266

1. partnerség és szövetségek, 2. a globális fejlődés támogatása, 3. nyilvános diplomácia, 4. gazdasági integráció, 5. technológia és innováció.31 Ezek kombinációját használva egy ország sikeres külpolitikai aktorként jelenhet meg a nemzetközi kapcsolatok világában. Végezetül még annyit, hogy egy ország demokratikus elkötelezettsége számos módon mérhető, de diplomáciai tevékenységével, transzparens, kiszámítható viselkedésével és a demokratikus folyamatok iránt tanúsított pozitív magatartásával, illetve ezek folyamatos és meggyőző artikulálásával, néhány év alatt ezek a felmérések is pozitív irányba fordíthatók. Melléklet

A Kuratórium tagjai jelenleg: 1. Ruth Wedgwood, alelnök 2. Thomas A. Dine, alelnök 3. David Nastro, pénztáros 4. John Norton Moore, titkár 5. Bette Bao Lord, nyugalmazott elnök

Továbbiak: Carol C. Adelman, Kenneth Adelman, Zainab Al-Suwaij, Goli Ameri, Stuart Appelbaum, Susan J. Bennett, Stephen E. Biegun, David E. Birenbaum, Ellen Blackler,n

31 Perjés Petra Paloma: „Realista” érdekek versus „idealista” értékek, http://biztpol.corvinusembassy.com/?module=hatteranyagok&module_id=2&page=0&type=all&reszletek=77, (letöltés ideje: 2013. augusztus 25.)


Dennis C. Blair, James H. Carter, Antonia Cortese, Lee Cullum,n Charles Davidson, Kim G. Davis,n Paula J. Dobriansky, Alan P. Dye, Anne Garrels, Rebecca G. Haile, D. Jeffrey Hirschberg, Kenneth I. Juster, Kathryn Dickey Karol, Jim Kolbe, Jay Mazur, Theodore N. Mirvis, Alberto Mora, Joshua Muravchik, Andrew Nathan, Diana Villiers Negroponte, Douglas E. Schoen, Scott Siff, Richard S. Williamson, Wendell Willkie II, Jennifer L. Windsor. Ügyvezetők: • David J. Kramer, elnök • Daniel Calingaert, alelnök • Lisa Davis, vezető tanácsadó, Nemzetközi Jogi Bizottság • Robert Herman, alelnök, regionális programok • Jennifer Koliba, vezető tanácsadó, • Nguyen Quoc, pénzügyi vezérigazgató-helyettes • Arch Puddington, elnök, kutatás • Chloe Schwenke, alelnök, globális programok • Vanessa Tucker, elemzési igazgató Irodák: Freedom House Országos Központja 1301 Connecticut Ave. NW Emelet 4 Washington, District of Columbia 20036 Egyesült Államok Telefon: 202-296-5101 Fax: 202-293-2840 [email protected]

267


268

New York 120 Wall Street, Floor 26 New York, New York 10005 Egyesült Államok Telefon: 212-514-8040 Fax: 212-514-8055 Freedom House, Jordan PO Box 811949 Amman 11181 Jordan Jordánia Telefon: 962-6-551-8421 Fax: 962-6-552-1482 Sameer Jarrah, projektigazgató

Freedom House, Kirgizisztán 204 Abdrakhmanov Street, 4. emelet Bishkek, Kirgiz Köztársaság 720040 Kirgizisztán tel: 9996-312-623582, ext. 103 fax :996-312-620830 Stuart Kahn, országigazgatójának

Freedom House, Mexikó 224 Guanajuato Street Colonia Roma Mexico City Mexikó Mariclaire Acosta Urquidi, projektigazgató Freedom House, Dél-Afrika Office 5, 1. emelet, B2 House, 8 Tyrwhitt Avenue, Rosebank, 2196


Dél-Afrika Telefon: 27 11 447 7501 Fax: 27 11 447 7507 Cathal Gilbert, a projekt igazgatója

269

Babos Tibor

Zárszó

270

Összefoglalásképpen, a teljesség igénye nélkül hadd hívjam fel a figyelmet néhány, a konferencia folyamán elhangzott, Magyarország érdekérvényesítése, cselekvési lehetőségének növelése szempontjából fontos pontra, tételre. A kérdés lényege: mit tegyünk a probléma megnyugtató kezelése érdekében, vagyis milyen nemzeti válaszok fogalmazhatók meg a nemzetközi minősítő, értékelő és véleményalkotó szervezetek Magyarországot negatívan feltüntető közleményei vonatkozásában? A konferencián előadó szakértőktől meglehetősen szilárd választ kaptunk arra, hogy miért fontos ez a téma. A politikai, gazdasági, társadalmi, kommunikációs, jogi megközelítések egyöntetűen azt igazolják, hogy a nemzetközi minősítők által közreadott értékelések jelentősen befolyásolhatják egy-egy ország, vagy régió sikerességét. Fontos tehát kutatni, elemezni, értékelni a nemzetközi minősítő szervezeteket, azok működését, hatásmechanizmusát, hiszen azok számottevően képesek befolyásolni a hazánkról kialakuló politikai, gazdasági, társadalmi, vagy emberjogi képet. Mint ahogy az a rendezvény meghívottai előtt ismert, a konferencia az ÁROP 1.1.10-2011-2011-0001 projekt, Magyary Program keretében valósult meg, ami azt is jelenti, hogy az itt elhangzott szakmai-tudományos okfejtések alapját képezhetik kormányzati döntések előkészítésének, vonatkozó stratégiák kialakításának. Jóllehet a konferencia végére meglehetősen átfogó képet kaptunk a nemzetközi minősítő, értékelő és véleményalkotó szervezetek hátteréről és a nemzeti szuverenitásra gyakorolt hatásukról, azt

Zárszó

gondolom, hogy további munka vár még mindannyiunkra, hiszen meg kell tudnunk: pontosan kik ezek a szervezetek, milyen jellemzőkkel bírnak, mi a természetük, kiknek az érdekében tevékenykednek és mi a céljuk? Fontos, hogy a szakmai-tudományos közösség által megfogalmazott következtetéseket az állam szintjén értelmezzük, majd feladatokat és felelősöket jelöljünk ki a releváns nemzetközi minősítők kezelésére, a nemzeti érdekek – ilyen vonatkozású – érvényre juttatására. Adott helyzetnek megfelelő, több alternatívás stratégiával kell rendelkeznünk, hogy akár az előre nem várt körülményeket, véleményeket, kommunikációs kampányokat is képesek legyünk kezelni. Másik oldalról önvizsgálatot kell gyakorolnunk, objektíven feltárva azon területeket, amelyek megalapozott kritikára adnak okot a minősítő és véleményalkotó szervezetek részéről, s e hiányosságokat pótolni kell. Nagy biztonsággal állíthatjuk ugyanakkor, hogy akkor is érheti hazánkat negatív kritika, ha minden területen jó teljesítményt nyújtunk. Ennek alapja lehet egyszerűen valamilyen konkurencia-érdek, vagy akár külföldről indított gazdasági, politikai, emberjogi, titkosszolgálati, vagy más lejárató-kampány. Mindezek miatt időszerű az állami és nem állami képességek optimális kialakítása e negatív hatások kivédése érdekében. Az érintett kormányzati szerveknek és háttérintézményeknek, valamint a kutatóintézeteknek szorosan együtt kell működniük preventív, direkt, vagy indirekt intézkedési sémák, negatív hatások kivédése, kezelése, levezetése, utógondozása terén.

271

Babos Tibor

272

Összességében tehát kijelenthetjük: figyelnünk kell a nemzetközi minősítő, értékelő, véleményalkotó szervezetekre és képesnek kell lennünk arra, hogy kezeljük e komplex kérdést. Hadd idézzem Churchill idevágó gondolatát: „Fogd kézen a változásokat, mielőtt azok torkon ragadnának téged”. Bízom abban, hogy a konferencia végére több kérdés keletkezett mindannyiunkban, mint amennyi a konferencia elején bennünk volt, s hogy lesz még alkalmunk folytatni a minősítőkről szóló vitákat, kutatásokat. Őszintén remélem, hogy a jövőben közösen vizsgáljuk tovább e kérdéskört, jobban megismerjük a szereplőket, a téma hatásmechanizmusát és megbízhatóan definiálni tudjuk a konkrét nemzeti teendőket, intézkedéseket. Köszönöm az előadóknak, hogy elfogadták a PI-NET felkérését, hogy magas színvonalú előadással készültek, s hogy az elmondottakat tanulmány formájában is biztosítják a konferencia-kiadvány megjelentetése érdekében. Köszönöm a közönségnek a figyelmet, az aktív részvételt. Végül köszönöm a PI-NET stábjának és az Edutusnak a konferencia előkészítését, megszervezését és magas szintű lebonyolítását!

Babos Tibor, a PI-NET tiszteletbeli elnöke

ÖSSZEFOGLALÓ KATASZTER A MINŐSÍTŐ SZERVEZETEKRŐL

Összefoglaló kataszter a minősítő szervezetekről

Amnesty International

274

Magyarországi elérhetőség: Központi elérhetőség: 1064 Budapest Peter Benenson House Rózsa utca 64. 1 Easton Street Telefon: 0036 1 321 4799 London Email: [email protected] WC1X 0DW, UK www.amnesty.hu www.amnesty.org Vezető: Jeney Orsolya, igazgató Vezető: Salil Shetty, főtitkár Alapítva 1961-ben Alapító: Peter Benenson

Történet: A szervezet története 1961-ben kezdődött, amikor Peter Benenson angol ügyvéd egy újságriportból két portugál diák jogtalan bebörtönzéséről szerzett tudomást. Ez követte az Observerben megjelentetett „Az elfelejtett foglyok” című írása, a „ Fellebezés az Amnesztiáért, 1961” létrehozása, az Amnesty nevű állandó szervezet megalakulása, majd 1962-ben az Amnesty International megszületése. Tevékenység: Az Amnesty International az emberi jogok elismertetéséért küzdő nemzetközi szervezet. A cél elérése érdekében kutató tevékenységet folytat valamint figyelemfelkeltő kampányakciókat szervez. Jelenleg folyó kiemelkedő kampányai: • Mondj nemet a rasszizmusra! • A lakhatás emberi jog! • Az LMBT emberi jogok • Le a halálbüntetéssel! • Fókuszban: Észak-Afrika és Közel-Kelet


Transparency International Magyarországi elérhetőség: Központi elérhetőség: 1055 Budapest Alt-Moabit 96, 10559 Berlin Falk Miksa utca 30. 4/2 Németország Telefon: 00362 1 269 9534 Telefon: 0049 30 3438 200 Email: [email protected] Email: [email protected] www.transparency.hu www.transparency.or Vezető: Lőke András, elnök Vezető: Huguette Labelle, elnök Alapítva 1993-ban Alapító: Peter Eigen

Történet: Peter Eigen, a Világbank korábbi elnöke kilenc társával együtt1993-ban hozta létre a Transparency International (TI) elnevezésű társadalmi szervezetet az akkor még tabu témának számító korrupciós ügyek vizsgálatára. A Transparency International Magyarország 2006-ban jött létre és vált a TI teljes jogú tagjává.

Tevékenység: A TI a korrupció nemzetközi szinten figyeli a vállalati és a politikai korrupció mértékét. Évente jelentést tesz közzé a világ korrupcióérzékelési indexének feltüntetésével. A magyarországi tagozat korrupcióellenes szervezetként definiálja magát, tevékenységi körébe tartozik a közérdekű érdekérvényesítés, a korrupciós jelenségekkel kapcsolatos társadalmi szemléletmódosítás és monitorozás. Kutatói, elemzői munkája mellett oktatással is foglalkozik, a jövő szakembereit és nyilvánossát készítik elő a korrupcióval szembeni harcra.

275


Freedom house Központi elérhetőség: 1301 Connecticut Ave. NW, Floor 6 Washington D.C. 20036 Email: : [email protected] Vezető: David J. Kramer, igazgató Alapítva 1941-ben

276

Történet: Az Amerikai Egyesült Államokban 1941-ben alapított civil szervezet Franklin D. Roosevelt támogatásával jött létre. Célja a kor problémáira történő figyelem felkeltése: többek között a náci Németország emberiesség ellenes cselekedetei, a háborúban való részvételre ösztönzés. Ma a szervezet magát egy pártpolitikailag független szervezetnek tartja, mely a demokráciáért és szabadságjogokért küzd az egész világon.

Tevékenység: A Freedom House programjaival a demokrácia erősítését, az emberi jogok minél szélesebb körű érvényesülését szorgalmazza, a nyílt kormányzás híve, a civil társadadalom erősítésén dolgozik, a gondolat és vélemény szabadságának magas szintű gyakorlásán keresztül. A szervezet célkitűzéseinek megvalósítása érdekében különböző eszközökkel él, kutatásokat végez, elemzéseket készít, figyelemfelkeltő rendezvényeket szervez. E mellett képzéseket szervez, nemzetközi csereprogramokat és ösztöndíjakat támogat és a hálózati tevékenység kiépítését szorgalmazza.


Standard & Poor’s Központi elérhetőség: 55 Water Street New York, NY 10041 Telefon: 00 212 512 3108 www.standardandpoors.com Vezető: Douglas L. Peterson, elnök Alapítva 1941-ben Első elnök: Clayton Penhale

Történet: Napjaink legbefolyásosabb nemzetközi hitelminősítő intézetének története 1860-ig nyúlik vissza, amikor is Henry Varnum Poor kiadta az első átfogó pénzügyi és szervezeti jelentést az Egyesült Államok vasúttársaságairól. Az 1906-ban alapított Standard Statistics Bureau pedig a nem vasúti társaságok pénzügyi helyzetéről ad ki jelentéseket, és kifejleszti az első részvénypiaci indexet. 1941-ben egyesül H.V Poor cégének jogutódja, a Poor’s Publishing a Standard Statistics Bureau-val a máig használatos Standard & Poor’s néven. Miután 1966-ban a McGraw-Hill csoport felvásárolja az ügynökséget, az S&P pénzügyi szolgáltató profillal bővül.

Tevékenység: A S&P a világ egyik vezető hitelminősítő cége, a Moody’s-szal egy szinten 40-40%-ban uralja a világ minősítő cégeienek piacát. Hitelminősítőként pénzügyi kutatásokat végez, kötvény- és részvénypiaci jelentéseket készít. Jelentéseit saját szabályrendszere alapján végzi. Pénzügyi szolgáltatóként kockázati alapok értékelésével, pénzügyi adatszolgáltatással és tanácsadással is foglalkozik.

277


Moody’s Központi elérhetőség: 7 World Trade Center at 250 Greenwich Street New York, NY 10007 Egyesült Államok Vezető: Raymond W. McDaniel Jr, elnök www.moodys.com 278

Alapítva 1909-ben Alapító: John Moody

Történet: John Moody 1900-ban adta ki első kézikönyvét az ipari és egyéb szervezetek (pénzügyi intézmények, kormányzati szervek, a feldolgozóipar, a bányászat, a közművek, és élelmiszeripari vállalatok) részvényeiről, kötvényeiről. Majd 1909-ben a „tripla A” minősítési és besorolási kódrendszer bevezetésével írta be magát a kötvénypiaci osztályzások történetébe. 1962-ben a céget felvásárolta az üzleti információkkal foglalkozó Dun&Bradstreet, mely ma a Bisnode csoport tagja. A 70-es években a Moody’s tovább erősödött a kereskedelmi papírok és a banki betétek piacán. 2007-ben a Moody’s Corporation kettévált, s létrejött a hitelminősítésekkel foglalkozó Moody’s Investor Service, valamint a pénzügyi tanácsadással, szolgáltatásokkal foglalkozó Moody’s Analytics. Tevékenység: A Moody’s a Standard & Poor’s-szal együtt a világ vezető hitelminősítő cége. Kereskedelmi és kormányzati szintű hitelminősítéssel is foglalkozik. Jelenleg vizsgálataik során 115 ország mintegy 10000 vállalata és 22000 közintézménye 82000 kötvényét minősítik. 29 országban vannak jelen 7000 munkatárssal és 2,7 milliárd dolláros éves árbevétellel.


Fitch Ratings Központi elérhetőségek: One State Street Plaza New York, NY 10004 USA Telefon: 00 1 212 908 0500 www.fitchratings.com

30 North Colonnade, Canary Wharf London, E14 5GN UK Telefon: 0044 20 3530 1000

Alapítva 1913-ban Alapító: John Knowles Fitch Jelenlegi vezető: Paul Taylor, igazgató

Történet: John Knowles Fitch 1913-ban alapítja meg a Fitch Publishing Company-t, kezdetben pénzügyi statisztikák kiadásával foglalkozott, majd 1924-ben elsőként vezette be az „AAA-D” minősítő skálarendszert. 1975-ben a Egyesült Államok Értékpapír- és Tőzsdefelügyeleti Bizottsága a Nemzetileg Elismert Statisztikai Minősítő Szervezetek közé választotta.

Tevékenység: A Fitch Ratings hitelminősítő, elemző és kutató ügynökség pénzügyi intézetek, pénzügyi alapok, vállalatok, biztosítók, közintézmények, a közszektor, hitelpiacok, globális infrastruktúrák és projektek minősítésével foglalkozik. A világpiacon jelenleg a harmadik legbefolyásosabb minősítő szervezet.

279

Szerzők

SZERZŐK: BABOS TIBOR – biztonságpolitikai és nemzetközi kapcsolatok szakértő, a hadtudományok doktora, címzetes egyetemi tanár, a Pi-Net tiszteletbeli elnöke BOD PÉTER ÁKOS – közgazdász, egyetemi tanár, a Magyar Nemzeti Bank egykori elnöke CZENE GRÉTA – politológus, külögyi a hadtudományok doktora, a PI-NET elnöke 280

szakértő,

FÉZER TAMÁS – egyetemi docens, tudományos, pályázati és fejlesztési dékánhelyettes, Debreceni Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar

KERESZTES GÁBOR – közgaszdász, doktorandusz, Nyugat-magyarországi Egyetem, Közgazdaságtudományi Kar KISZELLY ZOLTÁN – politológus, Kodolányi János Főiskola

KŐMÍVES PÉTER MIKLÓS - jogász, okleveles kommunikáció- és médiaszakértő, a Debreceni Egyetem Marton Géza Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola PhD-hallgatója KÖVÉR LÁSZLÓ – doktorandusz, Debreceni Egyetem, Agrár- és Gazdálkodástudományok Centruma

LATTMANN TAMÁS – jogász, egyetemi adjunktus, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Nemzetközi Intézet

MADAI SÁNDOR – tanszékvezető egyetemi docens, Debreceni Egyetem Államés Jogtudományi Kar, Büntetőjogi és Kriminológiai Tanszék

Szerzők

MORVAI TÜNDE – politológus, az ELTE-PPK Neveléstudományi Doktori Iskola doktorandusz hallgatója

SCHÖPFLIN GYÖRGY – történész, politológus, egyetemi tanár, az Európai Parlament képviselője ZOVÁNYI NIKOLETT – doktorandusz, Debreceni Egyetem, Marton Géza Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola

281

A NEMZETKÖZI MINŐSÍTŐ, ÉRTÉKELŐ ÉS VÉLEMÉNYALKOTÓ SZERVEZETEK HÁTTERÉRŐL ÉS NEMZETI SZUVERENITÁSRA GYAKOROLT HATÁSÁRÓL

Recommend Documents