A MUNKAJOG ÉS A KÖZSZOLGÁLATI JOG KAPCSOLATA

MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR AGRÁR- ÉS MUNKAJOGI TANSZÉK

A MUNKAJOG ÉS A KÖZSZOLGÁLATI JOG KAPCSOLATA

KONZULENS: DR. MÉLYPATAKI GÁBOR

Készítette: GALVÁCS TAMÁS DÁVID

Miskolc 2015.

UNIVERSITY OF MISKOLC FACULTY OF LAW DEPARTMENT OF AGRICULTURAL AND LABOUR LAW

LABOR LAW AND CIVIL SERVICE LAW RELATIONS

CONSULTANT: DR. MÉLYPATAKI GÁBOR

Author: Galvács Tamás Dávid BA in Public Employment and Social Insurance Administration

Miskolc 2015.

Tartalom Bevezetés ...................................................................................................................................... 1 I. Fejezet ........................................................................................................................................ 3 1. A munkajog fogalmai kérdései, avagy a munkajog, mint „keresztülfekvő” jogág ............... 3 1.1. A munkajog fogalma .......................................................................................................... 3 1.2 A munkajog szűkebb és tágabb értelmezés ......................................................................... 4 1.3 A munkajog struktúrája ....................................................................................................... 4 1.4.A munkajog tárgya .............................................................................................................. 5 1.5. A munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyok elhatárolása ....... 7 1.5.1. A megbízási szerződés és a munkajogviszony .......................................................... 10 1.5.2. A vállalkozási szerződés és a munkajogviszony ....................................................... 12 1.6 A munkajog jogági hovatartozásának problémája ............................................................ 13 II. Fejezet .................................................................................................................................... 17 2. A közszolgálat ..................................................................................................................... 17 2.1 A közszolgálat fogalma ..................................................................................................... 17 2.2. A közszolgálat jogtörténeti fejlődése ............................................................................... 20 2.3 A munkajogviszony és közszolgálati jogviszony.............................................................. 22 2.4 A szerteágazó közszolgálati jogviszony ............................................................................ 25 2.4.1 A köztisztviselők jogviszonya .................................................................................... 25 2.4.2 Közalkalmazotti jogviszony ....................................................................................... 27 2.5. A közszolgálat jogági kérdései és az egységes közszolgálat kérdése .............................. 28 2.6. Nyílt és Zárt közszolgálati rendszerek ............................................................................. 31 III. Fejezet ................................................................................................................................... 34 3.A munkajog és a közszolgálati jog kapcsolata a jelenlegi szabályozás tükrében ................ 34 3.1 Az Munka Törvénykönyve, a közalkalmazottakról szóló törvény, a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény és a Polgári Törvénykönyv egymáshoz való viszonya ............. 34 3.2. A munkajogviszony alanyai, a munkavállaló fogalma .................................................... 35 3.3. A munkavégzés alapelvei, a jogok gyakorlásának és a kötelezettségek teljesítésének alapvető szabályai, valamint a közszolgálatra vonatkozó speciális alapelvek ........................ 37 3.3.1 A munkavégzés alapelvei ........................................................................................... 37 3.3.2 Általános szabályok ................................................................................................... 38 3.3.3. A közszolgálati jog speciális szabályai ..................................................................... 39 3.4. A munkaviszony és közszolgálati jogviszony létrejötte, próbaidő, a munka és közszolgálati jogviszony módosítása, munkáltatói jogutódlás intézménye ............................ 40 3.5. A munkaviszony és közszolgálati jogviszony alanyainak jogai és kötelezettségei ......... 45

3.5.1. A munkáltató kötelezettségei a munkavállalóval szemben ....................................... 45 3.5.2. A munkavállaló kötelezettségei a munkáltatóval szemben (szabályozás rendszere szerinti csoportosítása) ........................................................................................................ 45 3.5.3. Jogok és kötelezettségek rendszere a közszolgálatban.............................................. 46 3.6. A munkaidő, pihenőidő és a szabadság a gazdasági és a közszféra munkajogában ........ 48 3.7. Anyagi és fegyelmi felelősség kérdése ............................................................................ 48 3.7.1. A munkáltató felelőssége a közszolgálatban ............................................................. 53 3.8. A munkaviszony megszűnése és megszüntetése a gazdasági munka és a közszolgálati jogviszonyban ......................................................................................................................... 54 3.8.1. A munkaviszony és a közszolgálati jogviszony megszűnése .................................... 54 3.8.1.1. Közös elemek ......................................................................................................... 55 3.8.1.2. Az egyes jogviszonyok külön szabályai a megszűnés esetén ................................ 56 3.8.2. A munkaviszony és a közszolgálati jogviszonyok megszüntetése ............................ 58 3.8.2.1. Közös megegyezéssel............................................................................................. 59 3.8.2.2. Áthelyezés .............................................................................................................. 60 3.8.2.3. Lemondás közalkalmazottak és kormánytisztviselők esetén ................................. 60 3.8.2.4. A felmondás és a felmentés szabályai .................................................................... 61 3.8.2.5. Csoportos létszámleépítés a munka és a közszolgálati jogban ............................... 64 3.8.2.6. Eljárás a munka és közszolgálati jogviszony megszűnése és megszüntetése esetén ............................................................................................................................................. 65 3.8.2.7. A munka és közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetése ........................... 65 3.9. Kollektív munkajog rendszere és intézményei a közszolgálatban ................................... 68 3.9.1. Szakszervezetek és a kollektív alku a közszférában ................................................. 69 3.9.2. Sztrájkjog .................................................................................................................. 71 IV. Fejezet ................................................................................................................................... 72 4. A közszolgálati jog szabályozásának kérdései Európában.................................................. 72 4.1. Németország..................................................................................................................... 76 4.2. Franciaország ................................................................................................................... 78 4.3. Nagy-Britannia ................................................................................................................. 80 4.4. Svédország közszolgálati modellje .................................................................................. 82 Összegzés .................................................................................................................................... 85

Bevezetés „munkajog és a közszolgálati jog olyan, mint a tojás sárgája és fehérje, összetartoznak, egyben alkotnak egy speciális egységet” dr. Mélypataki Gábor „a tojás héja maga a polgári jog” Prugberger Tamás

A szakdolgozat témája a munka és közszolgálati jog kapcsolata, mely egy nagyon tág kört ölel fel. Napjainkban ismét a jogászok és szerzők publikációinak, könyveinek és értekezéseinek középpontjában áll ez a téma. Két eltérő nézőpont alakult ki a munka és a közszolgálat viszonyában. Az egyik szerint a- a polgári jogelméletben - amit a nyugateurópai államokban is alkalmaznak, a munkajog a magánjoghoz, a közszolgálati jog a közjoghoz tartozik. A másik elmélet- melyet a legtöbb hazai egyetem képvisel- a közszolgálati jog, a munkajog része, vagyis úgyis kifejezhetnénk, hogy a munka közszolgálati jog. Személy szerint a második állásponttal értek egyet és ezt a dolgozat során ki is fejtem majd. A közszolgálati jog elindult az önállósodás útján, de sem a szabályozás tárgya, sem módszere nem predesztinálja önálló jogággá. A munka és a közszolgálati jog is a függő munkaviszonyokat szabályozza, természetesen számos különbség mutatkozik a két terület között, de teljesen elválasztani egymástól nem lehet, ahogy azt az európai példákon keresztül is bizonyítani fogom. Az első fejezetben a munkajoghoz kapcsolódó legfontosabb fogalmakat fogom tisztázni.

Kitérve

a

tárgyára,

a

jogáig

hovatartozás

problémájára

és

a

munkajogviszonyra, valamint annak elhatárolására a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyoktól. A második fejezetben a közszolgálat definíciójának kibontását kísérelem meg több szerző által meghatározott fogalmat felsorakoztatva egymás mellett. Már maga a közszolgálat fogalma is jelentős eltéréseket mutat, ennek legfőbb oka, hogy tág és szűk értelemben használhatjuk a fogalmat. Ezután a munkaviszony és a közszolgálati jogviszonyt illetve azok különbségeit és hasonlóságait mutatom be, valamint a közszolgálati jog önálló jogágiság és az egységes közszolgálat kérdéskörével is foglalkozom. 1

A harmadik fejezetben a jelenleg hatályos szabályozás segítségével, hasonlítom össze- a teljesség igénye nélkül - s munkajog és közszolgálati jog intézményeit. A jogviszonyokra vonatkozó általános magatartási szabályok, alapelvek, a jogviszonyok létesítése, munka és pihenőidők rendszere, a megszűnés és megszüntetés intézményei és az azokhoz kapcsolódó eljárási szabályok, valamint a kollektív jogokra vonatkozó rendelkezések. Itt le kell szögeznem, hogy ezen alfejezetek önmagában is akkora terjedelmet ölelnek fel, hogy azok önállóan is egy dolgozat témájául szolgálhatnának, így minden esetben a legfőbb hasonlóságok és különbségek feltárása a célom. Az utolsó fejezet kitekintés az európai állomok szabályozási rendszereire, és arra keresi a választ, hogy alakították ki az egyes országok közszolgálati rendszerüket, lehet-e általános következtetést levonni, a munka és a közszolgálati jog kapcsolatára.

2

I. Fejezet 1. A munkajog fogalmai kérdései, avagy a munkajog, mint „keresztülfekvő” jogág 1.1. A munkajog fogalma Minden tudományterület esetén kiemelt fontosságú és elsők között tisztázandó a fogalmának és a tárgyának meghatározása. Abból kell kiindulnunk, hogy a jogrendszert hagyományosan két nagy jogterületre oszthatjuk fel: a magánjogra és a közjogra. „A közjog a Római állam érdekét tartja szem előtt, a magánjog pedig az egyesek hasznát”ahogy azt klasszikus tömörséggel megfogalmazta a római jogász Ulpianus.1 Ha nagyon leegyszerűsítve akarjuk megfogalmazni a közjog a „közérdekkel” a magánjog pedig a „magánérdekkel” foglalkozik. A jogrendszer ilyen típusú felosztása napjainkban rendkívül elnagyolhatónak tekinthető. A társadalomban kialakult életviszonyok tisztán egyik jogterülethez sem tartoznak. A jogterületek jogágakból épülnek fel, melyek azonos életviszonyokat hasonló módszerrel szabályoznak. „ A munkajog, mint jogág a szerződés alapján, ellenérték (díjazás fejében), más részére alárendeltségben végzett munkával kapcsolatos, úgynevezett önállótlan munkavégzésre irányuló emberi magatartások, valamint az azokkal összefüggésben kialakuló úgynevezett kollektív munkaviszonyokat szabályozó jogi normákat foglalja magában.”2 A definíció kibontása és elemeinek meghatározásához a munkajog tárgyát meg kell ismerni, így az a munkajog tárgyánál kerül kifejtésre. A munkajog egymástól lényegesen elkülönülő területeket foglal magában. A klasszikus munkajogi szabályozás középpontjában a munkaszerződés, mint a munkáltató és munkavállaló közötti magánjogias viszony áll. A munkajog „anyajoga” a polgári jog, de tagadhatatlan tény, hogy a munkáltató és munkavállaló közötti kapcsolatrendszerre közjogias elemek sora rakódott és az mindinkább eltávolodott a polgári jogtól és önálló jogággá vált, bár ezen megállapítás számos további kérdést felvett, melyeket a következő részekben próbálok meg tisztázni.

1

Publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem: sunt enim quaedam publice utilia, quaedam privatim. Publicum ius in sacris, in sacerdotibus, in magistratibus constitit. Privatum ius tripertitum est: collectumetenim est ex naturalibus praeceptis aut gentium aut civilibus.” (D. 1, 1, 1, 2, vö.: Hármaskönyv. Prologus 2. §. 3.) 2 DR. HALMOS SZILVIA- DR. PETROVICS ZOLTÁN: Munkajog Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar Budapest, 2014 13. oldal in: https://opac.uninke.hu/webview?infile=&sobj=9281&source=webvd&cgimime=application%2Fpdf%0D %0A 2015.02.02

3

1.2 A munkajog szűkebb és tágabb értelmezés A tágabb értelmezés abból az alapvetésből indul ki, hogy a munkajog tárgya valamennyi önállótlan munka, függetlenül a munkaadó személyétől, jogállásától. Ez alapján

a

munkajog

tárgykörébe

tartozik

a

munkaviszony,

közalkalmazotti,

közszolgálati jogviszony. Természetesen a közszolgálati jogviszony esetén csak a munkavégzéssel és munka kapcsolataikkal összefüggő jogok és kötelezettségek tartoznak a munkajog szabályozási körében. A közszolgálati tisztviselők hatósági feladatai ellátása során a közigazgatási jog lesz a meghatározó. A munkajognak a szűkebb értelmű felfogása, e szerint a munkajog nem más, mint az önállótlan munka magánjoga, azaz a privátszféra joga, melynek jogi alapja a felek közötti munkaszerződés.3 Véleményem szerint ez a felfogás erősen vitatható, aminek indoka a munkajog tárgya és az ebben a fejezetben leírt következtetések. 1.3 A munkajog struktúrája A munkajogot két nagy területre oszthatjuk individuális munkajogra és kollektív munkajogra.

Az

individuális

munkajogon

belül

megkülönböztethetjük

a

munkajogviszony dinamikáját és statikáját. A munkajogviszony dinamikája annak keletkezésére, módosítására, megszűnésére és megszüntetését foglalja magába. A statika a munkaviszony lényegi vonásaira fekteti a hangsúlyt, a feleket megillető jogokra és kötelezettségekre. Vagyis a munkajogviszony tartalmára, a munkaidőre, pihenőidőre, munkabérre, a kártérítés és a vétkes kötelezettségszegésért való felelősségre, illetve a munkaügyi jogvitákra. Témám szempontjából megfigyelhető, hogy ez a munkajogi struktúra a közszféra munkaviszonyaira is alkalmazható. A kollektív munkajog a munkáltató, a munkavállaló, illetve az állam, valamit az azt képviselő szervezetek, mint ún. szociális partnerek közötti kapcsolatokat rendező jogszabályokat takarja.4Magába foglalja a szakszervezetek, kollektív szerződések, a munkavállalók vezetésben való részvétele, a kollektív akciókra, az érdekegyeztetési formákra, valamint a munkaügyi konfliktusok megelőzésére, feloldására irányuló eljárást, a kollektív munkaügyi vitákra vonatkozó rendelkezéseket.

3

PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI: A munka- és közszolgálati jog intézményrendszerének kritikai és összehasonlító elemzése Novotni Kiadó, Miskolc, 2012, 20. oldal 4 PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI: I.m. 23 oldal

4

1.4.A munkajog tárgya A munkajog tárgyának precízen körülhatárolt definíciójával sem a jogi szabályozásban, sem a jogi irodalomban nem találkozhatunk. A munkajog által szabályozott társadalmi viszonyok sokrétűségben, szerteágazó voltában és eltérő jellegében keresendő. A munkajog tárgyaként- legáltalánosabb megközelítésben- a társadalmi munkaviszonyt jelölte meg a korábbi szakirodalom. A munkajog tárgyának számos olyan területe van, mely egybeesik más jogterületekkel, főleg a polgári jog által szabályozott munkavégzésre irányuló jogviszonyokkal, mint a vállalkozási vagy megbízási szerződés alapján végzett munka, de a munkajog szabályozásának sajátossága és alanyainak különleges helyzete minden más jogterülettől jól elkülöníti. A más részére végzett munkának két fajtáját különíthetjük el egymástól: A) az ún. önálló munkát, mely esetében a közvetlenül a munkával a felek részére létrehozott szolgáltatást vagy dolgot értjük, ahol a szolgáltatás nyújtója meglehetősen nagy mozgásszabadságot élvez, a szolgáltatás egyértelműen meghatározott. B) önállótlan vagy függő munka: először is azt érdemes tisztáznunk, hogy gyakran szinonim kifejezésként kezeli a szakirodalom, de ez csak általánosságban fogadható el. A két kategória viszonya a „rovar-bogár” analógiához hasonlatos. Minden függő munka egyben önállótlan is, de ez már fordítva nem jelenthető ki. Önállótlan munka esetén a személyek közötti kapcsolat közvetlenül a munkavégzés keretében jelenik meg. A munkavégző önálló mozgástere behatárolt, közvetlenül a munkavégzésen van a hangsúly nem pedig az eredményen. A jogirodalomban egységes felfogás szerint a munkajog tárgya az ún. függő munka vagy

más

megfogalmazásban

az

önállótlan

munka.5

A

korai

magán-

munkajogtudománynak nem csekély erőfeszítésébe került a függő munka fogalmának konszolidációja, amely a kezdetekkor egyet jelentett a gazdasági függőséggel és az ezzel párosuló kiszolgáltatottsággal. A munkaerejét rendelkezésre bocsájtó személy gazdasági függése nem csupán általában, hanem konkrétan a munkaerejét hasznosítóval szemben fennálló kapcsolatában fejeződött ki,ami a munkáltató utasítási és RICHARDI: Kollektivgewalt und Individualwille bei der Gestaltung des Arbeitsverhaltnisses, München, 1964 in: Dr. Kiss György: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre Polgári Jogi Kodifikáció, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft, II. évfolyam 1. szám , 3.oldal

5

fegyelmezési jogát jelentette. Jóval később- a XIX. század végén fogalmazódott meg, hogy a gazdasági függőség a munkavállalók döntő többségénél tipikus ugyan, de a függő munka megkülönböztető ismérvként nem jelölhető meg. Egyre nagyobb lett azon munkavállalói tábor, akiknél a munkaviszony létesítése már nem feltétlenül a gazdasági függőségből következett. Ez a jelenség vezet később a függő és önállótlan munka szinonim használatának megszűnéséhez. „Bizonyos tevékenységek folyamatában a munkáltató és a munkavállaló gazdasági függősége ugyanis nem mutatható ki, a munkavállaló

tevékenységét

azonban

mégis

önállótlan

munkavégzésnek

kell

minősíteni, mert a munkavállaló a gazdasági, piaci forgalomban saját neve alatt nem jelenik meg.”6 Az egységes munkajogi dogmatika megteremtése érdekében, a gazdasági függőség teóriáját felváltandó került előtérbe a személyi függőség elmélete. A Sinzheimer és iskolája által képviselt felfogás a polgári joggal való szembenálláson nyugodott, és azt hangsúlyozta, hogy a munkavállalók teljesítményükhöz személyiségüket is adják, miáltal függőségi helyzetbe kerülnek.7 Sem a gazdasági sem a személyi függőség elmélete nem adtak megfelelő választ a függő munka jogi meghatározására. Így szükségessé vált egy olyan elmélet kidolgozása, ami nem jogon kívüli tényezőkkel magyarázza a munkaviszony különállását, a többi kötelmi jogviszonytól. Így az uralkodó tan szerint az elhatárolási ismérv az, hogy míg a vállalkozás és a megbízás esetében a szolgáltatás nyújtó fél egy előre meghatározott, konkretizált szolgáltatás teljesítésére vállalkozik, úgy a munkajogviszony esetén a szolgáltatás realizálása a jogviszony tartalma alatt (kötelező utasítások útján) és nem előre történik. Ezért polgári jogi jogviszonyokban mintegy kizárt, hogy a fogadó fél uralmi helyzetbe kerüljön, ellentétben a munkaviszonnyal, ahol ez fogalmi ismérv.8 A munkaszerződés esetén, mint látható a szerződés alanyai nem egyenrangúak, így a védőmechanizmusokat kellett beépíteni, mely az újonnan megjelenő szociális kötelezettségeik előírásával korlátozza a munkaadói jogokat.9És ezzel szemben a munkavállalóknak az elvárható magatartását rögzíti. A munkajog egy felborult egyensúlyi állapotban lévő jogviszonyt szabályoz és próbálja helyreállítani az egyensúlyi állapotot.

6

ZÖLLNER/LORITZ, Arbeitsrect, München, 1997.In: Dr. Kiss György I. Im: 4 oldal SINZHEIMER 1914/1976, 47. In: Dr. Kiss György I. Im: 4 oldal 8 KISS GYÖRGY: Alapjogok kollíziója a munkajogban, Justis Bt., Pécs, 2010, 30 oldal 9 KISS GYÖRGY: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozása, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre, In: Munkajog és a polgári jog kodifikációs és funkcionális összefüggései, Novotni Kiadó, Miskolc, 2001, 200-202. oldal 7

6

A munkajog tárgya szempontjából függetlenül attól, hogy ezt a tevékenységet köz vagy magánformában végzik, meghatározó a munkáltatótól vagy alkalmazótól való függőség, és annak utasítása szerinti eljárás. A munkavállaló alárendelt helyzetben van az alkalmazóhoz viszonyítva, annak utasítása szerint látja el tevékenységét, ebből az is következik, hogy a munkavégzés esetleges eredménytelenségéért a kockázatot a munkáltató viseli. Összegezve elmondható, hogy a munkajog tárgya a függő munkavégzés és ki esnek a munkajog szabályozási köréből, a jogilag szabályozott munkavégzési formák közül a mellérendeltségben végzett, úgynevezett „önálló” munkavégzés

körébe

tartozó

tevékenységek.

Napjainkban

terjednek

azon

tevékenységek, melyekben a függőségi viszony alig észrevehető, de a munkavállaló tevékenysége mégis önállónak minősíthető. Az atipikus munkavégzési formák közül a távmunka tartozhat ide, ahol a munkaadó utasítási joga megmarad, de a munkavállaló feladatát bizonyos fokú szabadsággal végezheti el. Gyakorlatban több esetben felmerülhet az a probléma, hogy a munkavégzést milyen szabályrendszer hatálya alatt kell elbírálni. Előfordulhatnak olyan esetek, amikor két vagy több jogviszony is felmerül, így el kell határolnunk egymástól a munkaviszonyt és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyokat. 1.5. A munkajogviszony és a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyok elhatárolása A függő, önállótlan munkát hagyományosan a munkajogviszony fejezi ki. A munkavállaló szolgáltatása csak jellegéből, az általános munkafajta szerint kerül meghatározásra a munkakör megjelölése által. Ennek következményekképpen a munkáltató joga a munkavállaló magatartásának meghatározása, mely a munkaviszony tartalmát alkotó irányítási jogban fejeződik ki. A munkajogviszonynak számos fajtáját különböztetjük meg, ezek közül csupán az egyik az Mt. szerinti munkaviszony. Ha a munkaviszonyt kifejezés használjuk az alatt kizárólag az Mt. szerinti munkaviszonyt értjük. A munkajogviszony kifejezés azonban jóval tágabb ugyanis magába foglalja valamennyi munkajog hatálya alá tartozó jogviszonyt. Itt tartom fontosnak megemlíteni, hogy az Mt. nem tartalmazza konkrétan sem a munkajogviszony, sem a munkaszerződés fogalmát. Véleményem szerint, az értelmezési nehézségeket a jogalkotó e definíciók meghatározásával megkönnyíthetné.

7

A munkajogviszonyokra, bármennyire is fontos hangsúlyozni az alá-fölérendeltséget jellemzőek a kötelmi jogi viszonyok is. A két véglet hangsúlyozása helyett, véleményem szerint az igazság, valahol a két álláspont között helyezkedik el. A munkajogviszony összetett jogi kapcsolat, amelynek tartalmában bizonyos jellegbeli kettősséget figyelhetünk meg, amely egyúttal nem mentes az ellentétektől sem. Ez a kettősség régóta foglalkoztatja és állandó visszatérő témája a szakirodalmaknak. Román László álláspontjával értek egyet, szerinte „a munkajogviszony e kétjellegűségét pontosabbnak tűnik az alá-fölérendeltségi és a mellérendeltségi elemek együtteseként felfogni, amely azonban nem puszta egymás mellettiséget jelent, hanem egymásra hatást, sőt bizonyos összefonódást is.”

10

Az alá- fölérendeltségi elemek általában a

munkavállaló kötelezettségeiben és a munkáltató jogaiban realizálódnak, míg a mellérendeltségi tartalom ennek fordítottja, vagyis a munkáltató kötelezettségei és a munkavállaló jogai.”11 Jól jellemzi a munkajogviszonyt, hogy itt, ellentétben a polgári jogi szerződésekkel, a felek jogai és kötelezettségei nem tekinthetők egymással teljesen parallelnek. Gondolhatunk itt a szabadság, végkielégítés, eltérő kártérítési lehetőségek esetére, az a következtetés vonható le, hogy a jogok és a kötelezettségek nem feleltethetők meg egymásnak. A munkajogviszonyok és a polgári jogi jogviszony nem egyezik meg. A helyzet a gyakorlatban még nehezebb, ugyanis a munka és az egyéb magánjogi jogviszonyok elhatárolása igen nehezen fejthető fel. A probléma nem mai gyökerű, korábban is sokat foglalkoztatta a munkajogászokat.

Az elhatárolás

problémáinak oka, hogy „a munkajogviszony korábban kétségbe nem vont ismérvei labilissá váltak.”12 A problémát az jelenti, hogy nemcsak a munkajog, hanem más jogágak, elsődlegesen a polgári jog is szabályozhat jogviszonyokat, amelyek során munkavégzés történik. Így szükségessé válik valami féle katalógus, amellyel a jogviszonyok elválaszthatóak egymástól. A Legfelsőbb Bíróság eseti döntésben a következőt fogalmazta meg: „a jogviszony minősítése a szerződés jellegének megítélése szempontjából nem az elnevezésnek, hanem a tartalmi elemeknek van döntő jelentőségük.”13 A más részére történő munkavégzéssel kapcsolatban három szerződés jöhet szóba, a munkaszerződés, mely a polgári jogból eredeztethető és azzal szoros kapcsolatban van 10

ROMÁN LÁSZLÓ: A munkajog alapintézményei II. kötet, Janus Pannonius Tudományegyetem Államés Jogtudományi Kar, Pécs, 1996.1. oldal 11 ROMÁN LÁSZLÓ I. Im: 1.oldal 12 KISS GYÖRGY: MAGYAR MUNKAJOG, 7§ 81. pont 76. oldal 13 BH 1997/99 Legf. Bír. Kfv. II. 28.044/1995

8

ma is, a megbízási és vállalkozási szerződés, melyek polgári jogi jogintézményként funkcionálnak. Az elhatárolás szempontjait a jogalkotó a 7001/2005/MK. 170 FMMPM együttes irányelvben próbálta megfogalmazni. Ez az irányelv már nem hatályos és másrészt munkajogász szakmában is vitát váltott ki a megjelenés után, az elhatárolás ilyen jellegű meghatározása. Ennek ellenére véleményem szerint ez megfelelő támpontot adhat, hogy megkülönböztessük egymástól a munkajogviszonyt és a munkavégzésre

irányuló

egyéb

jogviszonyokat.

Összegyűjtöttem

azokat

a

kritériumokat, melyeket a szakirodalom vagy a gyakorlat elhatároló tényezőként tart számon. a) a munkajogviszony alá-fölérendeltségi kapcsolat b) minden esetben önállótlan munkavégzés- a munkavállaló függőségi viszonyban van a munkáltatóval c) a

munkáltatónak

korlátlan

utasítási

és

irányítási

joga

van,

mellyel

meghatározhatja a munkatevékenység térbeli, időbeli elemét vagy a végrehajtás módját d) a munkáltató ellenőrzési joga, a kockázat a munkáltatót terheli, így természetes, hogy ellenőrizni kívánja a munkafolyamatot e) a munkavállaló a munkáltató szervezetébe integráltan végzik a munkáját f) munkaviszony keretében csak természetes személy állhat a munkavállalói oldalon g) a munkavégzés kizárólag személyesen történhet h) a munkaszerződés fogalmilag visszterhes ügylet: A munkavállaló a munkájáért bért kap, ettől érvényesen eltérni nem lehet i) a munkajogviszony a más részére végzett munkának ad jogi keretet14 j) a munkajogviszony kizárólag a munkavégzésnek teremt kereteket. A munkajogviszony nem eredmény, hanem gondossági kötelem k) a munkavállaló feladata egy átfogóan meghatározott munkakör feladatainak ellátása

14

ROMÁN LÁSZLÓ így ír erről: „a munkajog azért sem lehet mindenféle munkának a jogága, mert a munkajogviszony jellegzetesen egzisztenciaviszony, sőt státuszviszony, tulajdonképpen minden másfajta munkavégzéssel kapcsolatos jogviszonyhoz képest. Ezért aztán olyan alapelvi, szabályozási, intézményrendszeri sajátosságokat mutat fel, illetve igényel, amelyek a többi, munkával kapcsolatos jogviszonyra nem illenek, illetve nem vonatkoztathatók.”

9

l) a munkavégzés kötelezettségének rendszeressége (időbeli rendszerességet értek alatta, határozott idejű munkaviszony, bár ez az atipikus munkavégzések előtérbe kerülésével veszített jelentőségéből m) a munkáltató meghatározhatja a munkarendet, munkaidő beosztást, munkaidő keretet n) a munkavállalót rendelkezésre állási kötelezettség terheli o) a munkavégzés a munkáltató eszközeinek használatával, a munkáltató erőforrásainak és nyersanyagainak felhasználása mellett történik p) a munkavégzés rendszerint a munkáltató székhelyén, telephelyén történik q) a munkaadó feladata és felelőssége a munkavégzés megfelelő körülményeinek a megteremtése, a munka- és egészségvédelmi feltételek valamint a munkaerő reprodukciós lehetőségeinek (pihenőidő, szabadság) biztosítása 1.5.1. A megbízási szerződés és a munkajogviszony A megbízás igen régi szerződéstípus, hiszen mandatum néven már a rómaiak is ismerték. A szabad emberekhez méltó tevékenységek kifejtésének a kerete, szigorúan ingyenes volt, hiszen nem volt ez más, mint más ügyeinek szívességből történő ellátása. Ha még most is ezt takarná a megbízás, akkor rendkívül könnyű lenne elhatárolni a munkajogviszonytól, hiszen annak alapvető ismérve a visszterhesség. A mai megbízás azonban már nem azonos a mandatummal, bár a lényege ugyan az maradt. A megbízási jogviszony alanyai a megbízó és megbízott. Egy polgári jogi jogviszonyról van szó, melynek keretében a megbízott a megbízási szerződés alapján köteles a rábízott ügyet ellátni a megbízó utasítása szerint és érdekeinek megfelelően.15 Itt is tehát más utasítása szerint és más érdekében kötelezett valamilyen facere jellegű tevékenységben megnyilvánuló magatartásra kötelezett, ami élő munkában realizálódik. A megbízás esetén egyetlen megítélhető kritérium található, mégpedig az ügyellátás. A megbízó a megbízottat csak a megbízásban meghatározott ügyellátás körében esetlegesen megváltozott körülményekre tekintettel utasíthatja, korrekciós jelleggel. A fenn említett ingyenesség főszabályként már nincs jelen, de a törvény nem zárja ki, hiszen ingyenen megbízási is lehetséges, amennyiben a felek ebben állapodtak meg a megbízási szerződésben.16 Természetesen ebben az esetben fel sem merül a munkaviszonnyal való 15

A 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről (továbbiakban: Ptk.) 6:272. § Megbízási szerződés alapján „a megbízott a megbízó által rábízott feladat ellátására, a megbízó a megbízási díj megfizetésére köteles. 16 Ptk. 6:280. § [Ingyenes megbízási szerződés]

10

kapcsolat. Azonban, ha a megbízott megbízási díj ellenében látja el a rábízott ügyeket rendkívül nehéz elhatárolni a munkajogviszonytól. A tartós megbízás esetén tovább bonyolítja a helyzetet. Ugyanis ebben az esetben az ellátandó ügykört és a teljesítendő tevékenységet csak általános jelleggel lehet fogalmazható meg. Ez pedig rendkívül hasonló a munkakör meghatározásához. Mindkét jogviszony esetén jelen van a bizalmi el. A megbízás esetén is csak akkor vehet igénybe a megbízott teljesítési segédet, ha abba a megbízó beleegyezik. Összességében azt állapíthatjuk meg, hogy a fenn említett elhatárolási pontok közül az önálló illetve önállótlan voltát tekinthetjük a munkavégzéseknél használhatónak. Az két jogviszony közti különbségek: a) a megbízás keretében nem lehet mindenfajta munkatevékenységet ellátni b) a megbízottra a munkaerő le nem kötöttsége a jellemző „tipikus esetben több megbízótól kapja a megélhetést nyújtó feladatokat, amelyekhez ő maga, önállóan igazítja, osztja be a munkaidejét, természetesen a feladatok által determináltan.”17 c) a munkavégzéshez szükséges tárgyakat, eszközöket a megbízottnak kell szolgáltatnia, ő maga gondoskodik azokról a feltételekről, amelyek a saját egészségét és biztonságát garantálják d) a megbízás esetén a munkavégzőnek kell megelőlegeznie a teljesítéssel kapcsolatos költségeket, ha az a munkavégzésen túlmutat, abban az esetben neki kell a kockázatot viselnie e) a munkajogban a bért korlátok közé szorítja a szabályozás 18, a megbízásnál nincs ilyen a díj mértékét a felek teljesen szabadon állapítják meg. f) a megbízásnál lazább, kevésbé szoros a kapcsolat a felek között. g) a megbízó is ellátja utasításokkal a megbízottat, de az ő joga korántsem korlátlan. Különösen a Ptk.- ból az megbízó utasításaitól való eltérés lehetőségeire érdemes odafigyelni.19

(1) E fejezet rendelkezéseit megfelelően alkalmazni kell az olyan megbízási szerződésre, amely alapján a megbízó ellenszolgáltatás nyújtására nem köteles. (2) Ha a megbízott a feladat ellátását ingyenesen vállalja, a megbízó köteles a megbízott költségeit megtéríteni. 17 BÍRÓ GYÖRGY: A megbízási szerződés KJK- Kerszöv. 2001. 44 oldal 18 347/2014. (XII. 29.) Kormányrendelet a garantált bérminimum és minimálbér összegéről 19 Ptk. 6:273.§ (3) Ha a megbízó célszerűtlen vagy szakszerűtlen utasítást ad, a megbízott köteles őt erre figyelmeztetni. Ha a megbízó a figyelmeztetés ellenére utasítását fenntartja, a megbízott a szerződéstől elállhat, illetve a szerződést felmondhatja, vagy a feladatot a megbízó utasításai szerint, a megbízó

11

h) megbízás esetén a rendelkezésre állás kizárt. i) az egyoldalú nyilatkozattal való megszüntetés: a munkáltató felmondási joga korlátozott, megbízás esetén a tartós időre kötött szerződések is indoklás nélkül felbonthatók (felmondási időhöz kötve). j) a megbízotti kárfelelősség teljes körű, főszabály szerint felróhatósághoz kötött a munkavállaló esetén szándékos károkozás esetén beszélhetünk teljes körűről, a többi esetben korlátozott. 1.5.2. A vállalkozási szerződés és a munkajogviszony A vállalkozói jogviszony meglehetősen gyakori kötelem a polgári jogban. A megbízáshoz hasonlóan a facere típusba tartozik, azaz itt is tevékenység végzéséről van szó. A jogviszonyban - alanyi pozícióban a megrendelő és a vállalkozó áll mellérendeltségi helyzetben. A vállalkozás lényege abban fogalmazható meg, hogy a vállalkozó

valamilyen

konkrét

eredménye

létrehozását

vállalja,

pontosabban

„vállalkozási szerződés alapján a vállalkozó tevékenységgel elérhető eredmény megvalósítására, a megrendelő annak átvételére és a vállalkozási díj megfizetésére köteles.”20 A definícióból jól látható, hogy a vállalkozási szerződés szemben a megbízással és a munkaszerződéssel eredmény és nem gondossági kötelem. További elhatárolási lehetőségek: a) a vállalkozás egyedileg meghatározott szolgáltatásra irányul ellentétben a munkaviszonyban található általános munkaköri meghatározással. b) igen nagyfokú a munkavégzés kötelezettjének önállósága, a szolgáltatás jogosultjának utasítási joga rendkívül korlátozott (korrekciós jellegű és érdekközvetítő)21 c) a munkaviszony és a vállalkozási jogviszony is visszterhes, de a munkabér és a vállalkozási díj természete és szerepe eltérő. d) a vállalkozó gazdaságilag is önálló, független a megrendelőtől

kockázatára elláthatja. Meg kell tagadnia az utasítás teljesítését, ha annak végrehajtása jogszabály vagy hatósági határozat megsértésére vezetne, vagy veszélyeztetné mások személyét vagy vagyonát. 20 Ptk. 6: 238. § 21 ROMÁN LÁSZLÓ szerint: „a megbízásnál és a vállalkozásnál a szó igazi értelmében vett utasítási jog nem illeti meg azt az alanyt, akinek a részére a munkavégzés történik. Az, ami a polgári jogban hagyományosan e kötelmeknél utasítási jognak szokás nevezni, nem más, mint inkább csak egyszerű érdekközvetítő jelzésre, szignalizálásra való jog; miért is közvetlen szankciója nincs. A vállalkozás esetén a kockázat a vállalkozó érdekkörébe esik, a munkafolyamat a jogviszony kötelezettje saját felelősségére szervezi meg, így nincs szükség a megrendelő szélesebb utasítási jogkörére.”In: ROMÁN LÁSZLÓ I. I.m:19-20. oldal

12

e) vállalkozás esetén nem tipikus a személyes munkavégzés, természetesen nem kizárt. f) a vállalkozás esetén világos, hogy itt a termelési eszközök a vállalkozó kezében vannak, ő biztosítja g) a vállalkozási díj általában egy összegben, a munka elvégzése után esedékes. h) a

munkavégzés

helyét

a

megrendelő

határozza

meg,

hasonlít

a

munkaviszonyhoz. Egy érdekes esetet, amikor a vállalkozó rendszeresen, a megrendelő eszközeivel, annak telephelyén állít elő eredményt az munkajogviszony fennállására is mutathat. Ebben az esetben a jogalkalmazó feladata az eset összes körülményének figyelembevételével a vélemény kialakítása, hogy milyen jogviszonyról is beszélhetünk. 1.6. A munkajog jogági hovatartozásának problémája A munkajog jogági kapcsolatainak definiálása, mint az előző fejezetből jól ki is olvasható nemcsak dogmatikai szempontból lényeges, hanem a jogalkalmazásra is jelentősen kiható kérdés. A megfelelő válasszal kiküszöbölhetjük a jogalkalmazási bizonytalanságokat. Alapvetésem szerint a munkajog önálló jogág, amire a szabályzás tárgya és a szabályzás módszere predesztinálja, de az is igaz, hogy nem lehet a polgári jogtól teljesen elszakítottként sem kezelni. A polgári jogból vált ki speciális tárgya miatt, de a polgári jog, mint anyajog egyfajta gravitációs középpontként szolgál, amihez kapcsolódik nemcsak a munkajog, hanem a belőle kivált többi magánjogi jogág. A munkajog távolabb kerül a polgári jogtól, és a magánjog és közjog határáig megy, de nem lép át azon. Nem lehet a munkajogot tisztán magánjogi jogágként értelmezni, hiszen a szabályzásában számos szociális alapú közjogi elem is érvényesül. „A jogrendszer mindig valamiféle jogági tagozódás formájában jelenik meg. E jogági tagozódás a maga irrealisztikus tisztaságában igazán csak a jogi oktatás szintjén jelentkezik, a gyakorlatban a jogágként kezelt területek összefonódnak, egymással kölcsönhatásban vannak és ezen kölcsönhatások együttes eredményeként fejtik ki gyakorlati hatásukat. Ez igaz mind a jogalkalmazásra, mind a jogalkotásra is. A jogrendszer tehát tagozódik, de egyben a jogrendszert tagoljuk is.”22 „A jogrendszer tagozódásának objektív kritériumain túl figyelembe kell venni azt is, hogy a tagozódást az előbbieken túlmenően bizonyos emberi, tudati tényezők is 22

PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI I. I.m: 55. oldal

13

befolyásolják- időszakosan akár meghatározó jelleggel is-, így előfordulhat, hogy a társadalmi viszonyok átírása nem megfelelően és nem az alapul fekvő társadalmi viszonyoknak adekvált módon történik.”23 A munkajog tipikus példája a fenn említett folyamatoknak és hatásoknak, hiszen jogági hovatartozása változik korszakonként, társadalmi, politikai berendezkedési viszonyonként. Az egyes szerzők is különböző megközelítéseket alkalmaznak. „A

nyugat-európai

államok

kodifikációs

és

bírói

gyakorlatában,

valamint

jogelméletében egyaránt az individuális munkajogot általában és túlnyomó részt a kötelmi jog részének tekintik, ahol a munkaszerződés a kötelmi jog különös részébe felvett szerződések egyike és amelyre ezen kívül a kötelmi jog, illetve a szerződési jog általános szabályai is vonatkoznak, ugyanúgy, ahogy ez fennáll a kötelmi jog különös részében felvett többi szerződési típusnál.”24 A munkajog magánjogi kötődését illetően 1945 előtt a magyar jogi szabályozásra és bírói gyakorlatra, a fenn említett megállapítás igaz. 1945 után a magyar jogrendszerből is- hasonlóan az akkori közép-kelet európai szocialista berendezkedésű országokhoz és ragaszkodva a szovjet állásponthoz, a munkajog önálló jogággá minősítették. A magánjogtól való elválasztás indoka az volt, hogy a munkaerő nem áru, a polgári jog pedig áruviszonyokat szabályoz. Az akkori, eléggé differenciálatlan, bár az adott korszakban érthető megközelítés kezdett finomodni oly módon, hogy az össztársadalmat képviselő állam mellett egyre inkább elismerést nyert a vállalati szinten elkülönülő dolgozó kollektíva, illetve ezen kollektíva tagjai, akik egyébként minden akkori jogelméleti megközelítés ellenére lényegében ugyanolyan tartalmú, kétpólusú munkaszerződéssel kapcsolódtak a munkáltatóhoz, mint amilyennel az akkoriban erősen kritizált kapitalizmus jogi modelljében ez fellelhető volt. Bár a munkajog önálló jogági megközelítésén még nem változtatott, mégis annak bomlása jeleit mutatta, hogy egyre inkább terjedtek azok az elsődlegesen jogelméleti megközelítések, amelyek a dolgozóknak a vállalattal fennálló munkaviszonyát az alkalmazott viszonytól távolodva egyre inkább kollektív tagsági viszonyként közelítették meg.25 A jogági tagozódás átalakulásával kapcsolatban igaznak tekinthetők Eörsi Gyula gondolatai: 23

DR. GECSE ISTVÁNNÉ- DR. TOMÁNÉ DR. SZABÓ RITA- DR. KENDERES GYÖRGY: Jogi alapismeretek, Novotni Kiadó, Miskolc, 2012, 32. oldal 24 PRUGBERGER- KENDERES-MÉLYPATAKI I. I.m: 55. oldal 25 EÖRSI GYULA: Jog- gazdaság- jogrendszer tagozódás Akadémiai Kiadó Budapest, 1977, 122-134. oldal

14

1) A köz- vagy államigazgatási jog megtelik olyan elemekkel, amelyek idegenek a hagyományos igazgatási jogtól és a civilisztika szintén megtelik a civilisztikától eredetileg idegen elemekkel. 2) A jogágazatok közötti válaszfalak sok vonatkozásban cseppfolyósakká válnak, a komplex jogviszonyok folytán különböző jogágazatok joganyaga együttesen, összefonódva hat egységes gazdasági és más célok megvalósítására. 3) Mindezek következtében maga a jogágazati tagozódás sokat veszít a presztízséből, illetve bizonyos körben a jogágazat jogi homogenitásra törő kialakítását egy gazdaságszervezés elméleti rendszerre törő megalapozás váltja fel.26 A munkajogon belül elkülönült kezelést indokol, az ún. gazdasági munkajog, ahol az individuális munkaviszony területén a polgári jogias szerződési elemek dominálnak. Ezzel szemben az állami szférában a közalkalmazás és közszolgálat területén inkább hierarchikus beosztási, valamint az alá-főlé rendeltségen alapuló utasítási jelleg kerül előtérbe. A magánszféra munkajoga, mint a dolgozat során számtalanszor említettem szoros szinte elválaszthatatlan kapcsolatban áll a polgári joggal. Az Mt. 31.§- a, 177.§ - a, valamint 286.§ - a kifejezetten rendelkezik arról, mely polgári jogszabályokat kell az Mt. mögöttes jogaként alkalmazni, de a Polgári Törvénykönyv nem generális háttérszabályként alkalmazandó. A közszféra tekintetében már nem ilyen egyértelmű a helyzet. Míg a közalkalmazotti jogviszonyban az Mt. – n keresztül bekerülnek a polgári jog szabályai, addig a szolgálati jogviszonyokról szóló törvények, illetve a Kttv. jóval korlátozottabb körben teremtenek lehetőséget a polgári jog alkalmazására. A bírói gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a közszolgálati jog egy- egy jogintézménye kapcsán gyakran visszanyúl a polgári jog szabályozásához.(analógia) Vannak olyan álláspontok, melyek önálló jogágként tekintenek rá.(jelenleg elfogadott) A polgári jogelmélet uralkodó álláspontja szerint a munkajog a civilisztikába, a közszolgálati jog a közjogba tartozik. Köszönhető ez annak a nyugat-európai országok többségében érvényesülő széttagolt szabályozásnak. Ez úgy gondolom erősen vitatható, ugyanis mind a magán munkajog, mind a közszolgálati jog az önállótlan munka kifejeződését jeleníti meg. Véleményem szerint a munkajogot nem szükségszerű egy önálló jogágba vagy más jogág részeibe sorolni, mivel az

26

EÖRSI GYULA: I.m: 74. oldal

15

pontatlanságokat eredményezhet.

Az egyértelmű jogági hovatartozás erőltetése

helyett nem véletlen, hogy már Eörsi is a munkajogot, mint a közjog- magánjog dichotómiájából

kivált,

vegyes,

komplex

jogterületet

kezelte.27Prugberger

professzor állásfoglalásával értek egyet, mely szerint: „a közjog-magánjog felosztást alapul véve a munkajog a kettő között helyezkedik el mind a magánjog, mind a közjog elemeiből ötvözött ún. vegyes szakjog.28 Mint ilyen keresztül fekvő jogág egyszerre viseli a magánjog (alapvető elvek és az individuális munkajog vonatkozó szabályai tekintetében) és a közjog (kógens szociális alapú normák) jellemzőit.29 Noha áttöri a klasszikus magánjog határait, de még így is a magánjog részét képezi. A magánautonómia kifejeződési formája marad, ami a szerződéses elv bázisát képezi, ez a magánjogi jogviszonyok sajátja. Itt tartom fontosnak megemlíteni, hogy a jogalkotó az új Polgári törvénykönyvvel, megteremthette volna a munkajog és a polgári jog összhangját, és szabályozásra kerülhetett volna, a munkaszerződés és munkajogviszony, de ez nem valósult meg. Mint látható a munkajog jogági hovatartozása is számos problémát és eltérő álláspontot vetett fel, amit szerzők más-más álláspontból értékelnek. A közszolgálati joghoz való kapcsolata és egymáshoz viszonyított helyzetükről pedig még nagyobb a megosztottság a szakirodalomban. A közszolgálat önálló jogágiságának kérdése nagyban függ attól, hogy a munkajogot, hogy értelmezzük, mint önálló keresztül fekvő jogág (ebben az esetben egyértelműen része a közszolgálati jog), vagy mint a polgárjog része.

27

EÖRSI GYULA: I.m: 65. oldal PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI I. I.m 20. oldal 29 Például a munkavállaló havi alapbére csak rá és a munkáltatójára tartozik, de a kötelező legkisebb munkabér mérték nézzük nem mindegy, hogy ki mennyit keres, hiszen az közügy, foglalkoztatáspolitikai, nemzetgazdasági jelentőségű kérdés 28

16

II. Fejezet 2. A közszolgálat A közszolgálat különböző típusai hosszú történelmi folyamat eredményeként alakultak ki. A feudális viszonyok között az abszolút monarchiák viszonylag korán kiépítették a centralizált és hivatalos személyzettel működő bürokratikus államszervezetet. A polgári államok kialakulásával a professzionális hivatalnoki kar megtartotta társadalmi befolyását, s lényegében az állami berendezkedés nélkülözhetetlen részévé vált. Az európai fejlődésre a francia és porosz minta volt a legnagyobb hatással. Minden államban jelentős szerepet tölt be az állami akarat végrehajtásában a köztisztviselői kar. Azonban államonként eltér, hogy milyen keretek között szabályozzák ezeknek a személyeknek a szolgálati viszonyát. A közigazgatás legfontosabb erőforrása a szervezetet működtető személyi állomány. A közigazgatásban, mint az államhatalom legnagyobb alrendszerében, a személyi állomány kiemelkedő szerepét több tényező is indokolja. A közigazgatásban a feladatok ellátása a köz érdekében, a köz szolgálatában, a köz akaratából történi, a köztisztviselő az államot, az önkormányzatot testesíti meg.

A közszolgálatnak

többféle felosztásáról és a közszolgálat szűk és tágabb értelmezésről is beszélhetünk. Itt is, akárcsak a munkajog esetén szükség van a közszolgálat és az alapvető fogalmak tisztázására. 2.1 A közszolgálat fogalma A közszolgálat nyelvtani eredetéből kiindulva, a közösség érdekében tett szolgálatot tekinthetjük az alapjának. Ez így rendkívül általános kijelentés, ugyanis számtalan módon

állhatunk

a

társadalom

szolgálatára,

mégsem

minden

cselekedet

közszolgálat. A közszolgálatnak nem lehet bárki az alanya, csak a közszféra tekintetében értelmezhető a fenti megközelítés. Lényeges tehát a kérdés, hogy hol van a közszféra és a közszolgálat közötti határvonal. A társadalom irányítás rendszeréből indulunk ki a legszélesebb értelemben a közszolgálati jogviszony a következő szervekhez köthető: a) a törvényhozó-népképviseleti szervek választott képviselői b) az igazságszolgáltatás személyi állománya c) közigazgatás személyi állománya d) fegyveres és egyéb rendfenntartó szervek állománya e) állam által működtetett közfeladatot ellátó szervek személyzete 17

f) egyéb közigazgatási feladatot ellátó egyéb személyek g) állami tulajdonú vállalatok dolgozói h) köztestületek, közalapítványok tagjai Ez egy rendkívül széles személyi kör, így a közszolgálat szűkebb körét rendszerint a közigazgatás szervezetrendszeréhez kapcsoljuk. „ Az OECD országok többségében a közszolgálat fogalmát szűkebb értelemben a központi közigazgatás végrehajtói és jogalkotói feladatot ellátó személyi állományára, illetve az államfő, a parlament hivatalában, valamint a minisztériumokban, egyéb központi közigazgatási szerveknél- ide értve az autonóm kormányzati ügynökségeket isfoglalkoztatott személyekre alkalmazzák.”30Itt az ellátott feladat és a szervezet együttesen definiálja a közszolgálatot. Vannak olyan megközelítések, melyek a köztisztviselő fogalmánál a betöltött munkakörből indulnak ki, itt a foglalkoztató intézmény lesz az, ami a jogviszony alapjául szolgál. 31 Ezek alapján a közszolgálat két megközelítéséről beszélhetünk. 1) Pragmatikus megközelítés: azt a személyt tekintjük közszolgálati dolgozónak, aki a jogállását szabályozó törvény annak minősít. Tehát azon személyek, akik olyan szerveknél dolgoznak, illetve olyan feladatot látnak el, amelyek az adott közszolgálati törvény hatálya alá tartoznak. 2) Teoretikus

megközelítés:

közszolgálati

alkalmazottak

olyan

szerveknél

dolgoznak, amelyek a köz, a társadalom, az állam, az önkormányzat tart fenn – részben vagy egészben -, ezek a szervek, illetve ezen szervek alkalmazottai a köz érdekében feladatokat látnak el, közszolgáltatást nyújtanak, állami alapfunkciókat valósítanak meg. A szakirodalomban számos közszolgálati definíciót találhatunk, melyek közül néhányat felsorakoztatok a teljesség igénye nélkül. Gajduschek György szerint a közszolgálat legalább három jelentéstartalmat hordoz. Jelölheti a közszférában dolgozókat, a személyzet sajátos alkalmazásának módját, azaz a közszféra sajátos személyzeti rendszerét, divatosabb kifejezéssel a humán erőforrás menedzsment rendszerét, végül a közszolgáltatások biztosításának rendszerét.32

30

DR. HAZAFI ZOLTÁN: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben Phd értekezés http://ajk.pte.hu/files/file/doktori-iskola/hazafi-zoltan/hazafi-zoltan-vedes-ertekezes.pdf, 8.oldal 31 Az Európai Unióban a „Közösségek tisztviselője” 32 GAJDUSCHEK GYÖRGY: Közszolgálat A magyar közigazgatás személyi állománya és személyzeti rendszere az empirkus adatok tükrében, KSZK ROP 3.1.1, Budapest, 2008, 17-18. oldal

18

Magyary Zoltán szerint a közszolgálat a köz minden válogatás nélkül való szolgálatát jelenti, amely az alkalmazott egész munkaerejét és egyéniségét leköti, különös engedelmességet, teljes odaadást kívánva tőle, ám egyúttal ennek fejében különleges jogállásban részesíti őt.33 Linder Viktória szerint „ a közszolgálat olyan tevékenység, amelynek keretében a közjogi – közszolgálati – jogviszonyban állók speciális jogi szabályozás hatálya alatt, az állam és az önkormányzat nevében, a köz érdekében és szolgálatában, a közösségi szükségletek kielégítése érdekében látják el közfeladataikat.”34 Vadász János a következőt írja a közszolgálat „az állami, önkormányzati tevékenységeknek az összessége, amelyek törvényekben, más jogszabályokban meghatározott módon a polgárok számára alanyi vagy rászorultsági jogon közösségi és egyéni szolgáltatások körébe tartoznak, és azok, amelyek pénzügyi forrása részben vagy egészben e tevékenységekre az állami, az önkormányzati költségvetésből vagy a társadalombiztosítási alapból származik.”35 Ez egy rendkívül komplex fogalom, mely egymással kölcsönös összefüggésben álló tevékenységekből áll. Vadász János továbbá a mellett foglal állást, mely szerint a közszolgálat alatt nem lehet csak a közhatalmi feladatok ellátását érteni és azt kizárólag a köztisztviselők számára kisajátítani Horváth István szerint a közszolgálat valójában gyűjtőkategória, amely azokat a foglalkoztatási viszonyokat foglalja magában, amelyek alkalmazásával az állam és a helyi önkormányzatok a jogszabály által hatáskörükbe tartozó kötelezettségeket teljesítik.36 Prugberger Tamás professzor álláspontja szerint: a legtágabb értelemben vett közszolgálat részének tekintjük a közalkalmazotti jogállást. Látható, hogy számos megközelítés született a közszolgálat fogalmát illetően. Összességében elmondható, hogy a közszolgálatnak szűk és tág értelmezését különíti el a szakirodalom. Véleményem szerint a közszolgálati jog a közszolgálatra, vagyis a tág értelemben vett közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyokra vonatkozó normák összességét jelenti. 33

MAGYARY ZOLTÁN: Magyar Közigazgatás, Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942,131132. oldal 34 DR.LINDER VIKTÓRIa Személyzeti – Humánstratégia a közigazgatásban Doktori értekezés, Budapest 2010,4. oldal in: http://www.kozigkut.hu/doc/linder_phd_10szept.pdf 35 VADÁSZ JÁNOS: Közszolgálati reform Kossuth Kiadó 2006, 13. oldal 36 HORVÁTH ISTVÁN: A közszolgálat munkajoga in: In: GYULAVÁRI TAMÁS (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2013. 561. A közszolgálat értelmezésére l. még HORVÁTH István: Az elvárások és a realitás. A magyar közszolgálati munkajog jövője – különös tekintettel az EU-tagállamok jogalkotására I. 11 Jura 2005/2. 84–85

19

2.2. A közszolgálat jogtörténeti fejlődése Fontosnak tartom a magyar közszolgálat történeti áttekintését, mert világosan kirajzolódik, hogy korszakonként is más álláspontok fogalmazódtak meg a jogágiság és a közszolgálat egységessége tekintetében. Az elmúlt százötven év a közszolgálati jogviszony többszöri fundamentális átalakulását hozta. A reformkor idején indult meg a mai értelemben vett közigazgatás kialakulása, amikor a rendi jogállás megszüntetésére törekvő jogalkotás keretében az 1844: 5. tc. eltörölte a nemtelenek hivatalviselési képességének korlátozását. Az 1848 tavaszán meghozott törvények polgárivá formálták az államot, korlátozták az uralkodó jogait és elkezdődött a hatalmi ágak szétválasztásának folyamata.37A szabadságharc leverését követően megindult a visszarendeződés a polgári átalakulás terén is. Az 1867-es kiegyezés után felmerült az igény arra vonatkozóan, hogy az akkori definícióval élveállami jogviszonyt, az egyéb munkajogi jogviszonyoktól eltérően kellene szabályozni. Az átfogó törvényi szabályozás ellenére, azonban nem született kódex a közszolgálati jogviszonyok szabályozására. Az 1870- es évek elején a Pénzügyminisztérium kezdeményezésére munkálatok kezdődtek minden minisztériumban az egységes pragmatika törvény megvalósítása érdekében. Mártonffy Károly szavaival élve: „a közhivatalnokok jogállását egységes rendszerben szabályozó törvényt közszolgálati pragmatikának szokás nevezni.” Az átfogó törvény gondolatát elejtették, és a közszolgálati jog egyes részeit külön szabályozták. A Magyar Királyi Pénzügyminisztérium Ügykörére Vonatkozó Szolgálati Szabályok Gyűjteménye (Pénzügyi Szolgálati Szabályzat), 1874-ben került kiadásra. A szabályzat az állami szolgálat valamennyi ágára kiterjedően és a közszolgálati jogviszony számos elemére vonatkozóan tartalmazott rendelkezéseket. Meghatározta az állami tisztviselő fogalmát is: „Állami tisztviselő az az egyén, akit az államfő, kormány, vagy kinevezési joggal felruházott hatóság a törvényileg megállapított fizetési osztályokba felsorolt állások egyikére kinevez, aki ezután hivatali esküt tesz és az állam igazgatásában vagy az államvagyon kezelésében részt vesz.”38 A köztisztviselői jogviszonyt az állami szuverenitás elvéből következően, a közjog által szabályozott státusz visznyonak tekintették. „Az állam és a hivatalnoka nem állhatnak egymással szemben, mint egyenrangú szerződő felek. Az állam és a hivatalnok fogalma nem helyezhető egymással szembe, mert az egyik a másikban benne van. A hivatalnok 37 38

BERKI ERZSÉBET: Munkaügyi kapcsolatok a közszolgálatban. BCE KTI, Budapest 2003. 13 oldal 1876-ban a Pénzügyi Szolgálati Szabályokat kiterjesztették a többi minisztériumra is

20

nem csupán az állami akaratnak a végrehajtója, de egyszersmind az államnak megvalósulási formája is.”39 A köztisztviselői jogviszonynak ez a megítélése Magyarországon a XX. század közepéig tartott. A XX. század elejéről fontos megemlíteni Magyary Zoltánt, aki 1932ben részletes programot dolgozott ki a közigazgatás racionalizálására, azonban támogatottság hiányában kénytelen volt lemondani kormánybiztosi pozíciójáról. A „Magyar Közigazgatás” című monográfiája adja meg korszaka értékelését. Mint írja, a magyar köztisztviselők szolgálati viszonyai kodifikálva nincsenek. A magyar közszolgálati jog törvényekben, rendeletekben, minisztertanácsi határozatokban, kúriai, közigazgatási bíróságok ítéleteiben, döntvényekben, valamint a pénzügyminisztérium által kiadott közszolgálati jogszabályok gyűjteményében található. Magyary erőteljesen hangsúlyozta, hogy szükség van a közszolgálatról szóló törvény megalkotására, „mely majd a magyar közszolgálatot a nemzet életében reá váró felelősségteljes szerep betöltésére fokozatosan képessé teszi.”40A második világháború után a közszolgálat kommunista mintára alakult át. Létrehozták a szovjet mintájú tanácsokat, a bérezés és a foglalkoztatás más feltételei kérdésében a pártállam központi előírásai döntöttek. A Munka Törvénykönyvének rendelkezéseit kiterjesztették a közigazgatásban munkát vállalókra. Általánossá vált az a nézet, hogy a szocialista viszonyok között nem indokolt a különbségtétel az állami- és egyéb munkajogi jogviszonyok között. Csak a Munka Törvénykönyvének végrehajtási rendeletei határoztak meg szűk körben speciális szabályokat a közszolgálatra vonatkozóan. A szocialista munkajog egységesítő megközelítésének tagadásaként az 1992. évi munkajogi törvényhozás a közszféra munkaviszonyait külön szabályozta, különbséget téve a piaci szféra munkaviszonya, valamint a közszférához tartozó közalkalmazotti, köztisztviselői jogviszonyok, továbbá a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak

szolgálati

jogviszonya

között.

1992

–es

évet

a

munkajogi

rendszerváltozásként tartja számon a szakirodalom. A célzottan a versenyszférára orientáló Munka Törvénykönyvének megalkotásával szükségszerűen együtt járt a közszféra törvényi szintű, önálló szabályozása. Az 1992. évi XXII. törvény a köztisztviselők jogállását, míg az 1992. évi XXXIII. a közalkalmazottak jogállását szabályozta. Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati viszonyáról szóló törvény 1997-

39

MÁRTONFFY KÁROLY: A köztisztviselői jogviszony (szócikk) Közigazgatási enciklopédia III. kötet. Atheneum Irodalmi és Nyomdai Részvénytársulat. Budapest, 667. oldal 40 MAGYARY ZOLTÁN I.m: Magyar Közigazgatás 43. oldal

21

ben lépett hatályba. Horváth István álláspontja szerint a munkajogi rendszerváltozás szükségtelen jogalkotási következménye a civil közszolgálat duplikált törvényi szabályozása. Véleménye szerint nem minősíthető szükségszerűnek, hogy nem fértek egy törvénybe munkáltatóként az állami és a helyi önkormányzati közfeladatokat, közszolgáltatásokat ellátó költségvetési szervek.41 Ezzel egy trichotom törvényi szerkezet jött létre. Az 1990- es évek elején kialakított struktúra lényegében 2010-ig változatlan formában élt tovább. 2010 és 2012 között a közszolgálatot többször lényegileg átszabályozták. A 2010. évi LVIII. törvénnyel a Parlament létrehozta a kormánytisztviselői jogállást. A kormánytisztviselői megközelítés két kardinálisan új megközelítést hozott a közszféra foglalkoztatási viszonyainak szabályozásába. Egyrészről bevezették az indoklás nélküli felmentést, a felmentési időt lerövidítették és függetlenítették a jogviszonyban töltött idő hosszától. Másrészt a rendkívüli munkavégzésre felemelt javadalmazás helyett kizárólag csak szabadidőre szereztek jogosultságot. Később ezeket a szabályokat a köztisztviselőkre is kiterjesztették.

A közigazgatás átalakításának programját a

Kormány 2011 nyarán alkotta meg és Magyary Zoltán Közigazgatás- Fejlesztési Program cím alatt tette közzé. 2011. évi CXCIX. törvénnyel pedig megszületett a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló törvény, mely napjainkban is hatályos. Ez a jogszabály szüntette meg a korábbi köz- és kormánytisztviselői szabályozás dogmatikailag alaptalan megkülönböztetését. Az új közszolgálati szabályozás szem előtt tartja az államhatalmi ágak megosztását, hiszen a közszolgálati tisztviselők fogalma alatt a közigazgatásban, illetve az önkormányzati igazgatásban dolgozókat érinti, így továbbra is önálló szabályok vonatkoznak az igazságszolgáltatásban foglalkoztatottakra, de önálló törvény rendezi a fegyveres erők, illetve fegyveres testületek szolgálati viszonyait egyaránt.42 2.3 A munkajogviszony és közszolgálati jogviszony A korábbi fejezetben részletes bemutatásra került a munkajogviszony és munkaviszony annak elemeivel, és az elhatárolás szempontjaival. Most megpróbálom összegyűjteni azokat a sajátságokat, melyek révén egyes álláspontok szerint a közszolgálatot

41

DR. HORVÁTH ISTVÁN: Duplikált közszolgálat a közalkalmazotti és köztisztviselői jogállás elvi és tételes ellentmondásai in: http://www.mkksz.org.hu/html/main/alkossunk/vitainspirator/0412/duplikalt.pdf, 2014.11.14 42 PRUGBERGER TAMÁS – NÁDAS GYÖRGY: Európai és magyar összehasonlító munka és közszolgálati jog, Complex Kiadó, Budapest, 2014 108.oldal

22

elkülönülten kell kezelni. A munkajog szabályozza a magánszféra munkaviszonyait, ahol jobban érvényesül a felek magánautonómiája és az önszabályozás. A munkaviszonyon belül elkülönítünk tipikus munkaviszonyt, melynek jellemzője a határozatlan idejű, teljes munkaidőre szól, csupán egy munkáltatóval, meghatározott munkavégzési helyen munkavégzésre jön létre. Az atipikus munkaviszonyoknál a munkaviszony tipikus jellemzőitől eltérést mutat. Nem teljes időre, határozott időre, vagy nem a munkáltató által meghatározott érdekkörébe tartozó munkavégzési helyen történik. És része a munkajognak a közszolgálati jog is, ami mellett már korábban állást is foglaltam. A munkajogi és a közszolgálati jogviszonyban sok azonos vagy hasonló elem van. Mindkét jogág által szabályozott életviszonyok vannak, a szolgálati

és a

munkaviszonyok fajtái (tipikus- atipikus), vannak közös alapelvek, és azonos alapvető jogszabályi rendelkezések. Miben ragadható meg az életviszonyok hasonlósága? a) Mindkét jogviszony esetén más részére történik a munkavégzés b) Mindkét esetben van egy munkáltató, munkaadó, szolgálatadó és munkavállaló, aki a munkáltató részére munkát végez c) Önállótlan munkavégzés mindkettő, melyben a munkáltatót irányítási, ellenőrzési jogkör illet meg d) A munkaadó határozza meg, hogy a dolgozó milyen munkát végezzen és utasítási jogot is gyakorol e) A munkavégzés díjazás ellenében történik f) A jogviszony szabad elhatározásból jön létre, bár a közszolgálat esetén lényegesen korlátozottabban jelenik meg g) A személyes munkavégzés kötelező h) A munkavégzés rögzített szabályok alapján történi, meghatározott feladatkör és meghatározott munkaidő szerint i) A munkavégzés rendszeres és a munka feltételeit a munkáltatónak kell biztosítania Látható, hogy a munkaviszonyra vonatkozó valamennyi feltétel megjelenik A szolgálati és munkaviszonyok rendszert alkotó elemei a materiális munkavégzés, a vezetési viszonyok, elosztási viszonyok és a kollektív viszonyok. A hasonlóságok után azt vizsgálom meg, hogy milyen különbségeket találunk a jogviszonyok között. A két jogviszony közötti eltérések: 23

a) más az alkalmazási területük: a munkajogviszonyok olyan társadalmi viszonyokat szabályoz, melyek a versenyszféra területén működnek. A közszolgálati jog a közszféra területén közhatalmi és közszolgáltatások ellátását látja el. b) a jogviszony alanyaiban: közszolgálati jogviszony esetén az egyik alany mindig az állam vagy annak szerve c) a

felek

jogai

és

kötelezettségei:

a

közszolgálati

jogviszonyban

többletkötelezettségek jelennek meg, ami a köz érdekében végzett különösen jelentős feladatokból adódnak (képesítési előírások, összeférhetetlenség, fegyelmi felelősség) d) a jogviszony egyes elemei is eltérést mutathatnak (különösen a minősítési rendszer, nyilvántartási szabályok. e) erősen hierarchizált kapcsolat és jogilag sem egyenrangú felek, a mellérendelt felek helyett a felek alá-fölérendeltsége a meghatározó. A hivatali rendszerben érvényesülő szoros alá-fölérendeltség egyrészről azt hivatott biztosítani, hogy fennáll az utasítási jognak olyan világos lánca, amely a döntésért való felelősséget egészen a miniszternek a parlament felé való felelősségéig elvezeti, másrészről biztosítja, hogy a népesség felé a közfunkciókat átláthatóan, tisztességesen, és részrehajlás nélkül gyakorolja a hivatali apparátus.43 f) a két jogviszony eltérő szabályozási rendszere 

a munkajogban kétszintű szabályozás, melyben az első szinten Munka Törvénykönyve, a második szinten a kollektív szerződések szabályoznak



a közszolgálati jogban jóval lépcsőzetesebb, a törvények mellett kiterjedt szabályozási lehetősége van a kormánynak, minisztereknek és az önkormányzatoknak.

g) a szabályozás módszere: a közjogra a kogens eltérést nem engedő szabályok a jellemzők, míg a munkajogban a diszpozitív eltérést engedőek, ez abból fakad, hogy a Munka Törvénykönyvének szabályozására jellemző, hogy ún. „minimál standardokat”44 határoz meg a munkaviszonyra vonatkozóan, melyektől a kollektív szerződésben el lehet térni. Az új Mt. változást hozott ebben a tekintetben is ugyanis a korábbi szabályozás csak pozitív irányba a 43

Ibid, 6 in: DR.NACSA BEÁTA Foglalkoztatás jogi szabályozása a közszférában Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek, 2013/9 10.oldal 44 DR. GECSE ISTVÁNNÉ – DR. TOMÁNÉ DR. SZABÓ RITA – DR. KENDERES GYÖRGY I.m: 43.oldal

24

munkavállaló javára engedte meg ezt az eltérést, a jelenlegi szabályozást ezt az eltérést a munkáltató részére is biztosítja. h) a közszolgálatra vonatkozó speciális alapelvek. A piaci szféra és a közszféra foglalkoztatásra irányuló viszonya számos egyezést mutatnak. Ugyanakkor az állam foglalkoztatásának vannak sajátosságai, amelyek a munkavégzésre

irányuló

jogviszonyok

szabályozásában

bizonyos

sajátosságok

fenntartását indokolják.45 2.4 A szerteágazó közszolgálati jogviszony Már a korábbi fejezetekben is láthattuk, hogy a magánszféra munkaviszonyaihoz képest lényegesen komplexebb a közszféra munkajogviszonyainak rendszere. Ennek oka, hogy számos önálló munkajogviszony típust foglal magában. A közszférában ellátott feladatok jellegéből kiindulva két típust különböztetünk meg. A közfeladat irányulhat közszolgáltatást ellátására és közhatalom gyakorlására. A közalkalmazottak hatóságon kívüli tevékenységet látnak el, a köztisztviselők tevékenysége hatósági jellegű, amely a hierarchia csúcsán közjogi méltóságban jelenik meg, vagy pedig hatósági közigazgatási, illetve közhatalmi-közigazgatási tevékenységet szolgál. További elhatárolás lehetséges az alapján, hogy milyen közhatalmi funkciót töltenek be illetve állam vagy a helyi önkormányzat-e a munkáltató. 2.4.1 A köztisztviselők jogviszonya A közszolgálati jogviszony sokrétű és árnyalt tartalmát a közhatalmi szerv „külső” és „belső” jogviszonyainak elemzésével ragadhatjuk meg.46 A külső jogviszony az állami főhatalmat testesíti meg. Az állami szerv a főhatalmát alkalmazottain keresztül gyakorolja, melyből az is következik, hogy kényszerítő jellegű hatalmat gyakorol a többi jogalany felett. Ez a közhatalmi jelleg az egyik elkülönítési lehetőség. A XX. század jogfejlődése ponton kimutatta a szuverenitás elvének korlátait. A szuverenitás kizárólagos rendezési elvként való elfogadása még az állam külső viszonyainak vizsgálatakor sem tartható fenn, hiszen az állami is megjelenhet magánfélként a külső jogviszonyaiban. A közszolgálati jogviszony egy belső jogviszony. Itt arról van szó, hogy a közhatalmi szerven belül megjelenő 45

HORVÁTH ISTVÁN: Merre tovább? – Javaslatok egy új magyar közszolgálat megalapozásához Közjogi Szemle, 1 évf. 2008. szeptember 46 DR.NACSA BEÁTA: Foglalkoztatás jogi szabályozása a közszférában Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek 2013/9 9.oldal

25

foglalkoztatásra irányuló jogviszony. A közigazgatási szerv munkáltatói minőségben nem közhatalmat gyakorol, hanem természetes személyeket alkalmaz a közfeladatok ellátására. Az államnak munkáltatóként 5 jellemzőt mutat: 1) Az állam (pontosabban a közigazgatás) kezdeményezhet törvényalkotást és kormányoz 2) Gazdálkodása nem az alkalmazottainak teljesítményétől függő bevételen alapszik, hiszen működésével járó költségeket adók beszedése útján fedezi 3) Az állam a közérdekre hivatkozik döntései megalapozásakor, amely morális felhatalmazottságot ad bizonyos munkáltatói döntések meghozatala során is 4) Alkalmazandók rá olyan alkotmányos követelmények, amelyek más munkáltatókra nem vonatkoznak 5) A közigazgatási szervek hivatali szervezetrendszerként működnek, amelyek szervező elve a hierarchikus alá-fölérendeltség47 A köztisztviselői jogviszony általános jellemzői a következőkben összegezhetők. 

mindig munkavégzésre irányuló jogviszony (célja valamilyen közfeladat elvégzése, vagy közfeladatot ellátó szerv keretében történő munkavégzés)



szorosan kapcsolódik a közigazgatás szervezetrendszeréhez



egyik alanya mindig természetes személy, másik alanya közigazgatási szerv



általában elkülönült a többi munkavégzésre irányuló jogviszonytól



a munkavégzés színtere a hivatal48

A közigazgatásra a közigazgatás-tudomány által kimunkált elvek vonatkoznak. A szakirodalom ilyenként említi a demokratizmust, a hatékonyságot. 49 György István a közigazgatás irányítóelveként a semlegességet, törvényességet, alávetettséget, a karriert, a professzionalizmust és a fokozott felelősség elvét.50 Magyarországon jelenleg a közigazgatási szervek feladat- és hatáskörében eljáró kormánytisztviselők, köztisztviselők, illetve ügykezelők kormányzati szolgálati, illetve közszolgálati jogviszonyára a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX.

47

MORRIS, GILLIAN – FREDMAN, SANDRA: Is there a Public/Private Law Divide? Comparative Labour Law Journal Vol.14. No. 2. Winter 1993. 115-137. in: dr.Nacsa Beáta Foglalkoztatás jogi szabályozása a közszférában Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek 2013/9 10.oldal 48 BODNÁR NORBERT- CZÉKMANN ZSOLT- KALAS TIBOR- NYITRAI PÉTER- TORMA ANDRÁS –TURKOVICS ISTVÁN: Közigazgatási jog 1. Miskolci Egyetemi Kiadó, 2013, 129. oldal 49 LŐRICZ LAJOS – TAKÁCS ALBERT: A közigazgatás-tudomány alapjai. Rejtjel, Budapest, 2. bővített és áldolgozott kiadás 46-53. oldal 50 GYÖRGY ISTVÁN: KÖZSZOLGÁLATI JOG. hvgorac Budapest, 2007. 49-53. oldal

26

törvény vonatkozik. A törvény célja a hatékony , közjót szolgáló, kiszámítható életpályát nyújtó közszolgálat, amelyben a köz szolgálatának elsődlegessége és a jó közigazgatásba vetett társadalmi bizalom fenntartása alapvető értékként jelennek meg. Maga a törvény is rendelkezik a jogviszony jellemzőiről, amennyiben kimondja, hogy általános szabály a kógencia, a kollektív alkunak egyáltalán nem, a felek megállapodásának pedig csak nagyon korlátozott szerep jut.51 2.4.2 Közalkalmazotti jogviszony A közalkalmazott jogviszony valahol a munkajogviszony és a köztisztviselői jogviszony közé ékelődött jogviszony, melyben a munkáltató tevékenysége valamely közfeladat ellátására irányul, de ez a feladat nem követeli meg az állami impérium gyakorlását, így a közhatalom gyakorlását. A két jogviszony közös jellemzője, hogy mind a közigazgatási szervek, mind pedig a közalkalmazottakat foglalkoztató költségvetési szervek alapvetően a központi és helyi költségvetésből származó előirányzatokból gazdálkodnak. Azonban a közfeladatok sokszínűsége miatt a szabályzása rendkívül szétszabdalt. Számos ágazati törvény és miniszteri rendelet szabályozza az egyes ágazatok sajátosságait. (közoktatásról, felsőoktatásról, egészségügyről, stb. szóló törvények) Magyarországon az 1992. évi XXIII. törvény hozta létre a közalkalmazotti jogviszonyt. A jogviszony alanyai a közalkalmazott és az állami vagy önkormányzati költségvetési intézmény. A jogviszony közös jellemzője a költségvetésből gazdálkodás és a közszolgálat ellátása, melyhez nem kapcsolódik közhatalom. Viszont a munkáltató jogállása határozza meg a jogviszony személyi és tárgyi hatályát. A köztes jellegéből adódóan más országokban így hazánkban is felmerült, hogy a magánjog vagy a közjog keretében szabályozzák. A magyar szabályozás a közjogi jellegű lett. Ezt Horváth István ezzel kapcsolatban arra a következtetésre jut, hogy a közalkalmazotti jogviszony magyar szabályozási megoldása dogmatikai indokokkal alá nem támasztott jogalkotó lépés volt.52

51

2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről (továbbiakban: Kttv.) preambulum, 9.§ (1) és (4) bekezdés 52 HORVÁTH ISTVÁN: Diagnózis és terápia. Javaslat a közszolgálat munkajogi szabályozásának reformjára – figyelemmel az EU-tagállamok jogalkotására és hazai helyzetünkre. Pécs. Doktori értekezés. 2006. 68. oldal

27

2.5. A közszolgálat jogági kérdései és az egységes közszolgálat kérdése „A közszolgálati jog a közjog és magánjog határán kötéltáncosként egyensúlyoz kötélen.”53 A közszolgálattal kapcsolatban a dolgozat során többször felmerült már a jogági hovatartozás kérdése. A közszolgálat a magán jogba vagy a közjogba tartozik, önálló jogág vagy a munkajog részeként tekintünk rá. Azért is fontos a kérdés többször körüljárni, mert az egymással ellentétes folyamatok együttesen és egyidejűleg jelen vannak napjaink jogalkotásában és jogalkalmazásában. Két egymással ellentétes álláspont alakult. Az egyik a közszolgálati jogról, mint önálló jogágról beszél. A másik szerint, „ha közjognak is tekintjük a közszolgálati jogot, akkor azt a munkajog közjogának részeként kell felfogni.”54 Véleményem szerint a jogágiság egyes kritériumainak fényében nem igazolható az önálló jogágiság. A közszolgálati jogot nem lehetséges a munkajogtól elszakítottan kezelni. A közszolgálati jog a munkajog részét képező, önálló, speciális jogterület, melyre a szabályozás módszere is predesztinálja. A közszolgálati jog a munkajoghoz hasonló élethelyzeteket szabályoz, egységes és hasonló fogalmi készletet, jogintézményeket használt és a bírói ítélkezési gyakorlat is azt mutatja, hogy nem lehet önállóan kezelni. A jogágak nem tagolódnak, azokat tagolják és ebben a mindenkori állami akarat valamint a jogtudomány szerepet vállal. Alapvetően az is problémát jelent, hogy a köz-magánjog hagyományos csoportosítás elavult. A nemzetközi jogfejlődés azt mutatja, hogy a jogágakban való gondolkodás relevanciája csökken.55 A magánszféra és közszféra munkajogi szabályait azonban nem kezelhetjük együtt, hiszen, ahogy az előző fejezet is tartalmazta lényeges különbségeket hagynánk figyelmen kívül. Így tehát a legmegfelelőbb, ha úgy fogalmazunk, hogy a munkajog két részét különböztetjük meg a magánszféra és a közszféra munkajogát. A másik kérdés, mely a közszolgálattal foglalkozó szerzőket állandó tárgya az egységes közszolgálat megteremtése. Az egységes közszolgálat megvalósításának gondolata messzire nyúlik vissza II. Józsefnél is találunk, olyan közigazgatási reformkísérletet,

53

MÉLYPATAKI GÁBOR: Változó közszolgálati dogmatika az új közszolgálati törvény fényében. Új Magyar Közigazgatás, Complex, 2012/4, 62. oldal 54 MÉLYPATAKI GÁBOR: I.m: 64. oldal 55 DR. PETROVICS ZOLTÁN: Emberi erőforrás és közszolgálati életpálya kutatás, Magyar Közlöny Lap-és Könyvkiadó Budapest 90.oldal

28

mely az egységes közszolgálatra irányul, az 1992. évi törvénykezések után pedig még hangsúlyosabban megjelent az igény egy egységes közszolgálat létrehozására. A 90-es évek tendenciája, hogy egyre több jogviszony vált külön és nyert szabályozást. Horváth István számos publikációjában foglalkozik a kérdéssel. A munkajogi rendszerváltás révén kialakult két jogviszonyra tagolódó közszolgálatnak vannak olyan területei, amelyek mentén létre lehetne hozni egy egységesebb közszolgálatot. A Kjt. és a Ktv. átfedéseinek elkerülése végett a közalkalmazotti és a köztisztviselői jogállást egy törvényben

lehetett

volna

rendezni,

amely

a

könnyebb

érthetőséget

és

alkalmazhatóságot is nagymértékben szolgálta volna. A szakirodalom egyetért abban, hogy ez csak a jogalkotó állásfoglalásától függne, aki azonban nem teszi meg ezt. Először a köztisztviselőket bontották szét, aszerint, hogy központi vagy helyi szinten látják el feladatukat, megteremtve a kormánytisztviselők elkülönült rétegét. 56 A megalkotott törvénnyel a köztisztviselői cím lényegében kiüresedett, csak a helyi önkormányzatok

hivatalnokai

dolgoztak

ebben

a

jogviszonyban.

A

kormánytisztviselőkről szóló törvény lényegében nem volt más, mit egy önmaga létét megkérdőjelező jogszabály, melyben a rendelkezések jelentős része szimpla hivatkozás volt a Ktv. valamely szakaszára.57 Majd a 2011. évi CXCIX. törvény már kormányzati, köztisztviselői és ügykezelői szolgálati jogviszonyt, hivatásos és szerződéses állományú katonák szolgálati viszonyát, a rendvédelmi szervek (hivatásos katasztrófavédelmi szervek, büntetés-végrehajtási szervek, rendőrség), Nemzeti Adó- és Vámhivatal, polgári nemzetbiztonsági szolgálat hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyát, valamint a tág értelembe vett közszférába tartozó ügyészégi és bírósági szolgálati jogviszonyt,

valamint

az

igazságügyi

alkalmazottak

szolgálati

viszonyát

is

megkülönbözteti. Az egységesítésre irányuló törekvések jelen vannak, de egy egységes törvény kialakításának kísérletei nem jártak sikerrel. A szabályozások közelítése viszont az alapvető jogintézmények tekintetében részlegesen megvalósult. A Kttv. különösen fontos elemeként jelenik meg a hivatásrendekben a stabil közjogi alapon nyugvó- közös elvek és értékek, pontosan definiált kapcsolódási pontok mentén rögzítettkormánytisztviselői, hivatásos szolgálati és katonai szolgálati jogviszonyra irányadó jogi szabályozás és az egyes életutak közötti átjárhatóság megvalósítás gondolata.58 56

2010. évi LVIII. törvény a kormánytisztviselőkről az addig egységes köztisztviselői kart megbontotta és a Munka Törvénykönyve által szabályozott munkaviszonyokat is számításba véve, négyesosztásúvá vált a munkavállalók poziciója. 57 PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI : I.m: 72. oldal 58 PETROVICS ZOLTÁN: I.m: 2.oldal

29

A következőkben megpróbálom összegyűjteni azokat az érveket, melyek az egységes közszolgálat mellett szólnak. A közszolgálati dolgozók a társadalom tagjai számára nyújtanak szolgáltatásokat, azaz állami feladatokat látnak el. A szolgáltatás iránya a köz és a társadalom, mely e szolgáltatásokat a társadalom valamennyi tagja igénybe veszi. Lényeges hasonlatosság van a munkavállalók között. Valamennyi közszolgálati dolgozó a központi költségvetésből kapja a fizetését. Az egységes szabályozás folytán relatíve kötött létszám- és bérgazdálkodási rendszereket lehetne bevezetni. Átjárható legyen a közszolgálati rendszer. Az új törvény külön célként nevesíti az átjárhatóságot. Az átjárhatóság révén a közszolgálat különféle területein dolgozó szakemberek presztízs, társadalmi megítélés és illetményváltozás nélkül tudjanak munkahelyet, területet váltani. E mellett ez állami érdek is, hiszen az állam így jobban tudna gazdálkodni a közszolgálati dolgozókkal. A közszolgálati pragmatikában jelenleg is vannak olyan közös elemek, melyek az eltérő ágazatok törvényeivel hasonlóságot mutatnak. Főleg a kiválasztásban, a kiválasztási eljárásban, illetményrendszerben és az alkalmazásban (jogok és kötelezettségek, továbbképzések, fegyelmi és kártérítési eljárások) érhetők tetten ezek. Az egységes közszolgálati jogi szabályozás ellen szóló érvek középpontjában az áll, hogy a közszolgálati rétegek heterogének. Különféle feladatokat és funkciókat látnak el és az őket alkalmazó szervek is sokféleséget mutatnak. Ez az eltérés és a különféle területeken dolgozó közszolgálati dolgozó jogállása nem tenné lehetővé egy jogszabályban való szabályozást. Illetve ennek a megvalósítása esetén a jogalkalmazást tenné szinte lehetetlenné a tartalmi nagyság okán. Nehezíti az egységes szabályozást az egyes közszolgálati csoportoknak a hatalmi ágakhoz való tartozása, melyből következik az állami impérium kérdése is, mert a bírák, ügyészek esetén ez folyamatosan jelen van. A közszolgálati dolgozókat alkalmazó szervek hierarchikus felépítése is eltéréseket mutat. Eltérő az egyes közszolgálati rétegeknél az állami felelősségvállalás is. A köztisztviselők és közalkalmazottak esetén ez korlátozottabb, mint a fegyveres szerveknél. Jelentős eltérést mutat a közszolgálatban dolgozók politikához való viszonya. A bírák, fegyveres szervek ügyészség esetén a politikából való teljes kizártság jellemző. A közalkalmazottaknál gyakorlatilag nincs semmiféle tilalom. Egy egységes szabályozás megvalósulásával bizonyos rétegek jogállásbeli alapértékei és alkotmányos jogai sérülnének. Szinte megoldhatatlannak tűnik az összemérhetőség és megfeleltetés kidolgozása. Az egyes területekre vonatkozó joganyagok önmagukban sem egységesek. Látható tehát, hogy megjelenik az egységes közszolgálatra való igény, de 30

megvalósítása, rendkívüli feladatnak bizonyul a felsorakoztatott érvek mentén. Vadász János állásfoglalása szerint egy kódex jellegű szabályozásban megvalósítható lenne az egységes szabályozás, és ezzel megszüntethetőek lennének az eltérések és megkülönböztetések a jogi rendszerben, melyek az e területeken dolgozókban szubjektív igazságtalanságérzetét keltenek.59 Ennek megvalósítása azonban jelenleg még várat magára. 2.6. Nyílt és Zárt közszolgálati rendszerek Témán szempontjából érdemes megemlíteni a közszolgálati rendszerek alapvető modelljeit, és azok hatását a munkajog és közszolgálati jog szabályozására. Itt azonban a közszolgálat szűk fogalmát kell használnunk. A közszolgálati rendszereknek a történelem során két fő modellje alakult ki. A közszolgálat zárt és nyílt rendszerei, amelyek alapvetően az különbözteti meg egymástól, hogy a közszolgálat zárt rendszere az egyéb foglalkoztatási viszonyoktól eltérő megoldásban alkalmazza a köz szolgáit. A nyílt rendszer vagy pozíciórendszer jellegzetessége, hogy alapjában véve nem tesz különbséget egyik oldalról a köz- az állam és önkormányzatok-, másik oldalról az egyéb kategóriák alá eső munkáltatók által alkalmazott munkavállalók között a foglalkoztatási jogviszonyt illetően. A nyílt rendszerek feltevése, hogy nem indokolt egy olyan szabályozás, amely jelentős eltérést mutatna a többi munkavállaló alkalmazási viszonyaitól. Így a nyílt rendszerekben a magán- és a közszféra alkalmazottaira vonatkozó szabályokat a munkajog és a kollektív szerződések szabályozzák. A zárt rendszerekben a köztisztviselők foglalkoztatási viszonyainak szabályozása részletes, speciális jogi szabályozás hatálya alatt történi, amely jelentős mértékben eltér az általános és egyéb munkajogi jellegű jogviszonyok szabályaitól. Itt már meg is található a kapcsolat a témával. Ugyanis a nyugat-európai országok jó részében a közigazgatási jog szabályozási területéhez tartozik a közszolgálati jog. Magyarországon nem ilyen egyértelmű helyzet, mint ahogy korábban vázoltam két ellentétes álláspont áll egymással szemben. A két rendszer közötti különbségek a következő pontokban fogalmazhatóak meg: 

Zárt rendszerben a köztisztviselő jogszabályi előírás alapján nyeri el kinevezését, a nyílt rendszerben a köztisztviselő éppúgy munkaszerződéssel, magánjogi szerződéssel vagy kollektív szerződés alapján foglalkoztatják

59

VADÁSZ JÁNOS: I.m: 169. oldal

31



A zárt rendszerben hosszútávra szóló „élethosszig tartó foglalkoztatás”, a nyílt rendszerre nem jellemző, általában a munkáltató ad hoc igénye határozza meg, meg milyen időtartamra alkalmazza a köztisztviselőt. Ezért szokták a nyílt rendszert pozíciórendszernek nevezik.60



A zárt rendszerekben a kiválasztást jogi normák szintjén szabályozzák, a nyílt rendszerekben nincs erre vonatkozóan jogi szabályozás



A

zárt

rendszerekben

a

köztisztviselőket,

a

többi

munkavállalóval

összehasonlítva, többletjogosultságok illetik meg és többletkötelezettségek is terhelik,61a nyílt rendszerekben ez nem feltétlenül jelenik meg 

A

zárt

rendszerekben

időhöz

kötődő

előmenetel

és

automatikus

illetménynövekedés, a nyílt rendszerekben ez nincs meghatározva a jogszabály által, így a munkáltató mérlegelésén múlik 

A zárt rendszer talán legtöbbet vitatott jellemzője és a figyelem középpontjában álló eleme, hogy a köztisztviselő elmozdíthatatlan, a nyílt rendszerben foglalkoztatott köztisztviselő nem élvez különös munkajogi védelmet, mint a munkaerőpiac egyéb résztvevői

Az összehasonlítás közel sem teljes és ez alapján nem mondható az sem, hogy az egyik rendszer jobb a másiknál. Tisztán egyik rendszer sem működik. Az államokban vegyesen működnek.62 Egy adott országra jellemző közszolgálati rendszert az alapján nevezhetünk nyílt vagy zárt rendszernek, hogy melyik elemei vannak túlsúlyban. Hazánkban egyértelműen a zárt elemek túlsúlyáról beszélhetünk. A maga előnyeivel és hátrányaival. Azonban megindult egy folyamat a zárt rendszerek rugalmasabbá tételére, ez a folyamat a New Public Management hatása, mely a zárt rendszerekkel kapcsolatos hátrányok kiküszöbölését és a rendszer nyitottabbá tételét eredményezheti. A New Public Managementet a 1980-as, 90- es évek a gazdasági megszorítások iránti kényszer hívta életre, az államok kiadásait csökkenteni kellett. Az állam kiadásainak jelentős részét a közszféra személyi állományának

költségei

adják.

Megjelent

az

eszme

a

hatékony

eredményorientáltság elsődlegességét hangsúlyozta a közszférában.

és

Az új

igazgatási, szervezési és vezetési módszerek alkalmazásának egyik célja a 60

DR. LINDER VIKTÓRIA: Személyzeti – Humánstratégia a közigazgatásban Doktori értekezés, Budapest 2010,12. oldal 61 GYÖRGY, 1998, LŐRINCZ, 2003, 2005/2, MAGYARY 1944/2 62 MÉLYPATAKI GÁBOR: A nyílt és zárt közszolgálati rendszerek Miskolci jogi szemle 5. évf. 2. sz 2010, 156. oldal

32

hagyományos közigazgatási működés átalakítása, a hierarchia oldásával és az egyéni felelősség fokozottabb érvényesítésével.63 Az új közmenedzment a közszolgálat vonatkozásában azt hirdette, hogy indokolatlan a közszféra alkalmazottait a magánszférától eltérő viszonyok alapján foglalkoztatni. Nincs szükség a többletjogosítványokra, mint a foglalkoztatás biztonság, stabilitás, előmenetel és a garantált illetmény, ugyanis ezek mind a hatékonyságot és a teljesítmény korlátai. Azonos szabályozás szükségességében látta a megoldást a magánszféra és a közszféra alkalmazottai között és teljesítmény alapú díjazásban gondolkodott. A közszféra létszámcsökkentést két megoldásban látta, egyrészt bizonyos feladatok átadása a piaci szereplők számára, vagy pedig a közszféra alkalmazottaiban

létszámleépítést

hajtanak

végre.

A

közmenedzsment

a

magánigazgatás módszereinek és eszközeinek univerzitását hangsúlyozta. Hatása számos országban - ide értve az egyébként nyílt rendszerbe tartozókat is – jelentős változásokat hozott. Elmondható, hogy véleményem szerint az új közmenedzsment soha nem fog teljesen megvalósulni hazánkban, de néhány eleme alkalmazásra kerül így különösen a privatizáció és a kormányzati leépítés. Magyarországon a közszféra nem rendelkezik olyan kapacitással, illetve képességekkel, hogy szükséges feltételeket biztosítani tudja, az új közmenedzsment alkalmazásához. Vannak olyan vélemények is, melyek szerint a közszektortól elvárt méltányosság, pártatlanság, átláthatóság nem biztosítható szerződéses formában.64

63

BALÁZS ISTVÁN: Új tendenciák az államigazgatás fejlesztésében in: Államigazgatás (Közigazgatási szakvizsga anyag) Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központi Budapest 2007 in: http://www.kszk.gov.hu/data/cms13429/Allamigazgatas_tankonyv.pdf; 2010. június 15. 112. old. in: Mélypataki Gábor: A nyílt és zárt közszolgálati rendszerek Miskolci jogi szemle 5. évf. 2. sz 2010 64 ZUPKÓ GÁBOR: Reformfolyamatok a közszférában - Közszektor menedzsment reformok nemzetközi trendjeinek bemutatása és magyarországi hatásuk értékelése (Ph.D. értekezés) http://phd.lib.unicorvinus. hu/238/1/zupko_gabor.pdf 2010. június 11. 74. old. in: Mélypataki Gábor: A nyílt és zárt közszolgálati rendszerek Miskolci jogi szemle 5. évf. 2. sz 2010

33

III. Fejezet 3.A munkajog és a közszolgálati jog kapcsolata a jelenlegi szabályozás tükrében 3.1 Az Munka Törvénykönyve, a közalkalmazottakról szóló törvény, a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény és a Polgári Törvénykönyv egymáshoz való viszonya A munkaviszonyra vonatkozó alapvető kérdéseket törvényben kell szabályozni. A munkajogot három részre felosztható kódex-szerű törvénycsomagként lehet meghatározni.65 A gazdasági munkajogot szabályozó 2012. évi I. törvény (Mt.), a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (Kjt.), valamint a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (Kttv.). A munkajogi szabályozás saroktörvényi jogforrásaiként lehet még kiemelni az esélyegyenlőségi törvényt, a Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanácsról szóló törvényt, az ágazati és középszintű párbeszédbizottsági és érdekegyeztetési törvényt, sztrájktörvényt, a munkavédelmi törvényt, foglalkoztatáspolitikáról és támogatásokról szóló, valamint a munkaügyi ellenőrzésről szóló törvényt. Az 1992-es munkajogi rendszerváltás idején a jogalkotó visszatért a hagyományos közjog-magánjog jogrendszertagoláshoz. Az 1992. évi XXII. törvénnyel megalkotott Munka Törvénykönyve nem tartalmazott utalást a Polgári Törvénykönyvre. Az 1§ kimondta, hogy a munkával összefüggő jogviszonyok esetén e törvényt kell alkalmazni. A 2012. évi I. törvény az „új Munka Törvénykönyve”, szintén nem tartalmaz konkrét utalást, így a Ptk. csak joghézag estén kizárólag analógia legis útján alkalmazható. Ez mind a munkáltató, mind pedig a munkavállaló számára számos hátrányt okoz. A Ptk. mögöttes szabályként való alkalmazása a Kjt. és a Kttv. esetén csak a Mt.-re meghatározott mértékben lehetséges. (joggal való visszaélés tilalma, sérelem-díj, személyiségi jogok megsértése) Az Mt. a Kjt.-nek automatikusan mögöttes jogterülete. A közalkalmazotti jogviszonyra ugyanis az Mt. rendelkezéseit a Kjt.-ben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Az Mt. szabályai csak akkor nem érvényesülhetnek a közalkalmazotti jogviszony tekintetében, ha azok alkalmazását a Kjt. kifejezetten kizárja. A korábbi szabályozás értelmében a köztisztviselőkről szóló törvény esetén az Mt.-t csak abban az esetben lehetett alkalmazni, ha azt a Ktv. konkrétan lehetővé tette. Az új

65

PRUGBERGER TAMÁS- NÁDAS GYÖRGY I.m :52.oldal

34

szabályozás tekintetében a Kttv. szabályozza az összes jogviszonyát és megszűntek a korábbi kereszthivatkozások. Elviekben megszűnt az Mt. mögöttes jogszabályként funkcionálni. Ugyanakkor az Mt. hatálya kiterjed a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra is.66 Ezen munkáltatókra az Mt. rendelkezéseit a Kttv. 258. §-ában foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A Kttv. a közigazgatási munkavállalókra speciális szabályokat ír elő: 

a különös munkavállaló jogképessége



a munkaviszony létesítése és megszűnése



az összeférhetetlenség



a munkabér legmagasabb összege



stb.

3.2. A munkajogviszony alanyai, a munkavállaló fogalma A munkajogviszony mindig kétpólusú intézmény egyik oldalon a munkavállaló, másikon a munkáltató áll. Mélypataki Gábor rámutat azonban arra, hogy a munkavállaló fogalmát sem az Mt. sem más jogszabályok nem tartalmazzák, valamint, hogy a munkavállalóknak három elkülönült rétegét különböztetjük meg. Ebből a hármas felosztásból a munkavállaló fogalma tartozik a munka magánjogának fogalmi készletébe, a másik kettő a munka közjogának alapfogalmai. 67 Ha a munkavállaló fogalmát szűk értelemben vizsgáljuk, a gazdasági munkajog alanyaként határozhatjuk meg. Ezzel párhuzamosan a munkáltatót fogalom pedig a gazdasági munkajog másik alanya. Ezen megközelítés esetén a közszolgálati jogviszonyokat el kell határolnunk a magánjogi életviszonyoktól, ugyanis legyen is szó a közszolgálati alkalmazás bármely formájáról, erőteljesen érvényesül benne a közjogi uralmi viszony. Mint már korábban volt róla szó a közszolgálók között különbséget tehetünk, melynek alapja a közhatalom gyakorlásának módja. A kormánytisztviselő vagy köztisztviselő a közhatalom gyakorlása során fokozottabb felelősséggel tartozik, a közalkalmazott viszont a közszolgáltatás ellátása kapcsán, nem gyakorol közhatalmat, így enyhébb kötöttségek alanya. A közszolgálatban munkáltatóként az állam, az önkormányzat vagy más köztestület vagy ezeknek szervei lépnek fel. Tehát közvetve vagy közvetlenül az állam a 66

Kttv. 258. § MÉLYPATAKI GÁBOR: A munkavállaló fogalma a magyar és a német jogban a munkáltató szempontjából 2012 in: http://www.matarka.hu/koz/ISSN_0866-6032/tomus_30_2_2012/ISSN_08666032_tomus_30_2_2012_521-540.pdf 67

35

munkáltató

vagy

másként

fogalmazva

az

állam

a

„közalkalmazó”.

A

kormánytisztviselő, a köztisztviselő és a közalkalmazott olyan szolgálati jogviszonnyal rendelkező személyek, ahol a másik fél mindig pontosan determinált, mindig a közigazgatás valamely szereplője. Több szerző, több munkavállaló fogalmat fogalmaz meg. Kiss György szerint a munkavállaló egy olyan valaki, aki munkaszerződés alapján, munkaviszony keretében végez munkát, és az általa nyújtott szolgáltatásnak a jogalapja, nem valamilyen más munkavégzésre irányuló jogviszony.68 A munkavállaló általános törvényi meghatározása alapján „az a természetes személy, aki munkaszerződés alapján munkát végez. Munkavállaló az lehet, aki a tizenhatodik életévét betöltötte.”69A 39/2011. AB határozat fényében a munkavállaló fogalmát a cselekvőképességre tekintettel ki kell egészíteni. E szerint munkavállaló az a tizenhatodik életévét betöltött természetes személy, aki cselekvőképességre tekintet nélkül munkaszerződés alapján munkát végez. Cselekvőképtelenség esetén mindig harmadik személy hozzájáruló nyilatkozata szükséges. A munkáltató lehet természetes és jogi személy, valamint jogi személyiség nélküli társasága. A törvény tulajdonképpen nem határoz meg munkáltató fogalmat, a törvényi kitétel csak a jogképességre vonatkozik, valamint, hogy munkavállalót foglalkoztat. Ugyanakkor a munkáltatónál meg kell különböztetnünk eredeti vagy elsődleges és a származékos vagy másodlagos munkáltatót, aki a nagyobb munkáltatói szervezet esetén, a munkáltatói utasítást az elsődleges munkáltató megbízásából gyakorolja. Érdemes még ennél a fejezetnél kitérni a közszolgálat magyar szabályozásának egyedülállóságára. Ez a speciális szabályozás abban mutatkozik meg, hogy a hatóságoknál döntési és nem döntési jogkörben dolgozó hivatalnokokat és ügyintézőket egyaránt

köztisztviselőnek

minősíti

a

törvény

(Kttv.),

a

nem

hatósági

közintézményeknél érdemi és kisegítő feladatot, valamint fizikai munkát végzők egyaránt közalkalmazottnak minősülnek. (Kjt.) A hatósági intézmények fizikai dolgozóinak jogviszonyát ugyan a Kttv. szabályozza, de ez csak az Mt.-re való utalással. Amennyiben a kollektív munkajogot tekintjük a jogviszony alanyai a munkáltatói érdekképviseleti oldalon, a munkáltató, vállalat vagy üzemvezetése. A munkavállaló érdekképviseleti oldalon a szakszervezetek és szövetségeik, üzemi tanácsok. A kollektív jogok a 68 69

KISS GYÖRGY: Munkajog, Osiris Kiadó, Budapest, 2001, 93 oldal 2012.évi I. törvény a Munka Törvénykönyvéről (továbbiakban: Mt.) 34. §

36

közszférában is érvényesülnek lényegesen korlátozottabban, az oldalak megfelelnek a magánmunkajog szereplőihez. A dolgozat további részében az értelmezés megkönnyítése céljából a kormányzati szolgálati jogviszony és köztisztviselői jogviszonyt (közszolgálati jogviszonyként) együttesen fogom használni.

3.3. A munkavégzés alapelvei, a jogok gyakorlásának és a kötelezettségek teljesítésének alapvető szabályai, valamint a közszolgálatra vonatkozó speciális alapelvek 3.3.1 A munkavégzés alapelvei Az alapelvek általános magatartási normákat, követelményeket fogalmaznak meg a törvény alkalmazói számára, másrészt a jogalkalmazás számára adnak iránymutatást, egyes rendelkezések értelmezéséhez. A gazdasági munkaviszonyok és a közszolgálati jogviszonyok közötti hasonlóságokat a munkavégzés alapelvein keresztül is megközelíthetjük. Mik azok az alapelvek, melyeket általános érvénnyel fogadhatunk el mindkét esetben? 1. A munkához való jog Minden munkaképes állampolgárnak meg kell teremteni, hogy ha akar, munkát találhasson, munkát végezhessen. Az államnak célja és feladata a munkalehetőségek kialakításának elősegítése, és a munkanélkülivé vált személyek támogatása. Minden állampolgárnak joga van a munkához, a munka szabad megválasztásához. Ezen belül érvényesítendő: 

jogegyenlőség



diszkrimináció tilalma



a munka szabad megválasztásának joga



a munkanélküliség elleni védelemhez való jog

2. Megfelelő munkafeltételekhez való jog A

munkavégzés

feltételeiről

a

munkáltatónak

kell

gondoskodnia.

A

munkafeltételeknek biztosítaniuk kell az egészséges és biztonságos munkavégzést. 3. A képességekhez mért teljesítés követelménye Az állás betöltéséhez a munkavállalóknak megfelelő képességekkel kell rendelkezniük (szellemi, fizikai). Ezeket a követelményeket a képesítési előírások, munkaköri leírások, teljesítménykövetelmények rögzítik. Illetve az egyes dolgozók képességeit befolyásolhatják belső és külső tényezők is. (családi állapot, szellemi és 37

fizikai állapot, lakóhely, stb.) A képességek szerinti teljesítést csoportosíthatjuk így általában elvárható és az adott személytől elvárható kategóriákba. 4. A munkaerő fenntartásának, megtartásának elve Ezt a munkaadó különféle ösztönző eszközökkel tudja biztosítani. (teljesítményhez kötött bérezés, pihenő és szabadidő, szociális és kulturális támogatások, tanfolyamok, továbbképzések) 5. Az érdekvédelem elve A munkáltató, mint ahogy láttuk jogi, gazdasági és szociológiai előnyt élvez. A munkavállalót megilleti az egyéni és kollektív védelem joga. 6. Részvétel elve Ide sorolható bár a közszolgálatban az egyszemélyi vezetés a jellemző, a vezetésben való részvétel a piramis rendszer miatt nehézségekbe ütközik, illetve korlátozottan van jelen a közszolgálat tekintetében főleg a köztisztviselők tekintetében. 3.3.2 Általános szabályok Az alapelvektől eltérően a jogok gyakorlásának és kötelezettségek teljesítésének általános szabályainak megszegése esetén azokhoz szankció kapcsolódhat. Mely általános szabályok tartoznak ebbe a körbe? 1. Joggal való visszaélés tilalma Korábban rendeltetésszerű joggyakorlásként szerepelt, alapján a jogokat és kötelezettségeket a jogalkotó eredeti céljának megfelelően, rendeltetésük szerint kell gyakorolni illetve teljesíteni. Ezen elv alapján egy magatartás akkor is jogszerűtlennek minősül, ha a törvény szövegének megfelel ugyan, de nem a jogintézménye rendeltetésének megfelelő célra irányul. 2. A jóhiszeműség és a tisztesség elve, együttműködési és tájékoztatási kötelezettség Mind a munkáltatóra, mind a munkavállalóra vonatkozó kötelezettség. A joggyakorlás és kötelezettségteljesítés a jóhiszeműség és a tisztesség elvének megfelelően történhet. Emellett követelménye a felek kölcsönös együttműködése, illetve a másik fél jogainak, jogos érdekeinek szem előtt tartása. Az együttműködési kötelezettségnek egy sajátos területét érinti a tájékoztatási kötelezettség előírása.70 3. Egyenlő bánásmód követelménye 70

DÁVID PÉTER- DR. HAZAFI ZOLTÁN- DR. MAGYAR ÉVA- DR. SIPOS- SZABÓ ZSANETT: A közszolgálati tisztviselői törvény magyarázata, ÁROP-2.2.5.-2008-0001 számú, Humán-erőforrásgazdálkodás a központi közigazgatásban kiemelt projekt, 2012 67.oldal

38

Nem más, mint a jogegyenlőség biztosítása. Itt ki kell még emelnünk az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvényt. Ugyanis az Mt. úgy rendelkezett, hogy az egyenlő bánásmód követelményét meg kell tartani. Az egyenlő bánásmód követelménye megsértésének következményeit megfelelően orvosolni kell, amely nem járhat más munkavállaló jogainak megsértésével, illetve csorbításával. A Kttv. egyenlő bánásmódra vonatkozó rendelkezései az Mt. szabályozásához igazodnak. 4. Jognyilatkozat megtételének módja, azok érvénytelensége, elévülés Egyoldalú jognyilatkozatból csak törvényben és közszolgálati szabályzatban meghatározott esetben származhatnak jogok és kötelezettségek.71Az egyoldalú jognyilatkozatra a megállapodásra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni és a címzettel való közléssel válik hatályossá. Tartalmazzák a jogszabályok az érvénytelenség eseteit, így részletesen meghatározzák a semmisség és megtámadhatóság jogkövetkezményeit és a rá vonatkozó szabályokat. A képviseletre vonatkozó szabályok is megegyeznek, amennyiben a munkáltató képviseletében a jognyilatkozatot a munkáltatói jogkör gyakorlója jogosult tenni és főszabály szerint a jognyilatkozatot személyesen kell megtenni. Az alaki kötöttségre vonatkozó

szabályok

annyiban

mutatnak

eltérést,

hogy

a

Kttv.

-ben

hangsúlyosabban jelenik meg az írásbeliség követelménye. 5. A határidő és az időtartam számítása A Kttv. a kialakult bírói gyakorlattal és az Mt. szabályaival egyezően akként határozza meg a határidő fogalmát, miszerint az olyan időtartam, amelyet valamely jognyilatkozat megtételére vagy egyéb magatartás megtételére ír elő jogszabály vagy felek megállapodása. 3.3.3. A közszolgálati jog speciális szabályai Mivel a munkájuk során a feladataikat a köz érdekében végzi a közszolgálat személyzete, így szükségszerűen speciális szabályok vonatkoznak rájuk. 1. Politikai semlegesség: a közszolgálat személyi állománya nem napi politikai csatározás színtere, ehhez szükséges a politikai elit mértékletessége illetve a közszolgálatban dolgozók politikai lojalitása. A politika-semlegesség elvébe beleértjük a köztisztviselővel szemben megfogalmazott lojalitás követelményét a

71

Kttv. 14. § (1)

39

mindenkori hatalom felé: a köztisztviselő köteles elfogadni a legitim módon megválasztott hatalmat, és végre kell hajtania minden törvényes utasítást.72 2. Törvényesség elve: a közszolgálatban dolgozók legfontosabb feladata a törvényesség betartatása és annak betartása, mivel maguk is az állam felhatalmazása szerint járnak el. A magánszférában mindent meg lehet tenni, amit a törvény nem tilt. A közszolgálatban a köztisztviselő csak azt teheti meg, amit a törvény számára előír vagy megenged. 3. Alávetettség elve: egyrészről a közigazgatásnak a választott szerveknek való alárendelődése, másrészről a hivatali apparátuson belül a szigorú aláfölérendeltséget és az ebből fakadó erősebb utasítási jogot jelenti. 4. Karrier elve: az európai demokráciák közszolgálati modelljére jellemző zárt közigazgatáshoz kapcsolódik, a közigazgatásba felvételt nyert személy számára, ha a követelményeknek eleget tesz, biztosítani kell az előrejutás lehetőségét mind a javadalmazásban, mind a beosztásban.73 5. Professzionalizmus: a köztisztviselő a közszolgálati tevékenységnek szenteli magát, azt élethivatásszerűen, magas színvonalon, támaszkodva a tudására és tapasztalataira végzi munkáját. „ Professzionális közszolgálat csak azokban az országokban alakulhat ki, ahol kellő távolság van a politika és a személyi állomány között, ahol a közszolgálati állások kívül esnek a politikai váltógazdálkodás területén.”74 A professzionalizmus a közszolgálati munka presztízsét emeli és vonzóbbá teszi a közszolgálati életpályát. 6. Fokozott felelősség elve: ez nem jelent mást, mint a közigazgatás alkalmazottainak bonyolult és szigorúbb felelősségét, mely a közhatalom gyakorlásban való részvételből ered. 3.4. A munkaviszony és közszolgálati jogviszony létrejötte, próbaidő, a munka és közszolgálati jogviszony módosítása, munkáltatói jogutódlás intézménye A munkaviszony munkaszerződéssel jön létre, mely egy olyan kétoldalú, kivételesen többoldalú jogügylet, amelyben az egyik oldalon a munkaadó, míg a másikon a munkavállaló áll. Olyan bilaterális és multilaterális kontrakus, melynek alapja a polgári

72

GAJDUSCHEK GYÖRGY: Közszolgálat A magyar közigazgatás személyi állománya és személyi rendszere az empirikus adatok tükrében, KSZK, Budapest 2008. 23.oldal 73 DR. HAZAFI ZOLTÁN: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben Phd értekezés, PTE, Pécs, 2010 74 GYÖRGY ISTVÁN: Közszolgálati jog. hvgorac Budapest, 2007. 52 oldal

40

jog kötelmi jogának a jogügyleteket tartalmazó különös része, olyan szolgálati kötelem, ahol az ellenszolgáltatás, vagyis a munka díja az elvégzett munka eredményétől függetlenül, a munkában töltött idő alapulvételével jár.75A munkaszerződést írásba kell foglalni. Ennek elmulasztása esetén a munkaszerződés érvénytelenségére csak a munkavállaló, a munkába lépést követő 30 napon belül hivatkozhat. A munkaszerződés tartalmára vonatkozóan az Mt. meghatározza, hogy a feleknek meg kell állapodniuk a munkavállaló alapbérében és munkakörében, valamint a munkaszerződés tartalmazza a felek azonosítás szempontjából lényeges adatait. A munkaviszony tartamát és a munkavállaló munkahelyét is munkaszerződésben kell meghatározni, ezek hiányában határozatlan időre jön létre a munkaviszony, illetve munkahelynek azt kell tekinteni, ahol a munkáját szokás szerint végzi a munkavállaló. Eltérő

megállapodás

hiányában

általános

teljes

napi

munkaidőben

történő

foglalkoztatásra jön létre a jogviszony. A közszolgálati jogviszony létesítésének szabályai Magyarországon több ponton eltérnek egymástól az alapján, hogy közalkalmazotti vagy köztisztviselői és kormányzati

szolgálati

kinevezésről van

szó. A közalkalmazotti

jogviszony

létesítésének feltételei főszabályként, a munkaviszony létesítésének feltételeivel egyezik. Az adott ágazatért felelős miniszter azonban rendeletében meghatározhatja, hogy mely területeken nem lehet 18 éves kor alatt közalkalmazotti jogviszonyt létesíteni,

milyen

szakmai

képesítés

lehet

szükséges

egy

közalkalmazotti

jogviszonyban, illetve mely munkakörök esetén feltétel a büntetlen előélet. Továbbá vagyonnyilatkozat tételi eljárásra is kötelezheti a közalkalmazottat. A Kttv.-hez képest ez eltérésként jelentkezik, ahol a törvény kötelezően írja elő a vagyonnyilatkozat megtételét illetve a közszolgálati jogviszony létesítésének feltételeit. Így csak a nagykorú magyar állampolgár létesíthet közszolgálati jogviszonyt, aki cselekvőképes és középfokú vagy felsőfokú végzettsége van, központi közigazgatási szervnél kötelező angol, francia vagy német nyelvismeret, fontos és bizalmi munkakörnél, mint a köz- és kormánytisztviselőknek, mind házas, vagy élettársának nemzetbiztonsági megfelelési vizsgálat, valamint a véglegesítés feltételeként jelentkezik a közigazgatási szakvizsga. Egyezőséget mutat az közalkalmazottakkal, hogy bizonyos foglalkoztatási ág betöltésének feltétele, az adott szakmához tartozó oklevél.

75

PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI I.m: 85. oldal

41

A közalkalmazotti kinevezéssel és annak elfogadásával jön létre. A közszolgálati jogviszony kinevezéssel és választással, valamint kötelező elemként az eskü letételét is tartalmazza a törvény. A választás tekintetében hallgat a törvény, bár számos központi és önkormányzati szerv legfőbb hivatalnoka és a főhivatalok közjogi méltóságai is választással kapják meg tisztségüket. A kinevezést a nyilvános pályázás és a pályázaton történő sikeres részvétel előzi meg. A közalkalmazottak esetén - ha törvény nem ír elő kötelező pályáztatást- a munkáltató dönthet a pályázat útján történő választásról. Mindkét jogviszony létrejöhet határozott vagy határozatlan időre, a munkaviszonytól eltérően azonban a közszolgálat esetén a törvény rögzíti, mely esetekben van erre lehetőség. A kinevezés elfogadását írásba kell foglalni, itt is megjelenik az Mt.-ben meghatározott szabály, hogy az érvénytelenségre csak a munkavállaló (közszolgálati tisztviselő és közalkalmazott) hivatkozhat, a munkába lépést követő harminc napig. Akár csak az Mt. esetén itt is főszabály szerint teljes munkaidőre jön létre a jogviszony. A kinevezési okmány kötelező tartalmi elemeit a törvények meghatározzák. Közalkalmazottak esetén: 

a közalkalmazott munkaköre



a besorolásának alapjául szolgáló fizetési osztályt és fokozatot



az illetményét és a munkavégzés helyét

Közszolgálati tisztviselők esetén: 

a besorolás alapjául szolgáló besorolási osztály, besorolási és fizetési fokozat



illetményt, annak a besorolási szerinti alapilletményhez viszonyított szintjét



munkakörét és feladatkörét



munkavégzésének helyét



előmenetelhez előírt kötelezettségeket



jogviszony kezdetének a napját

Azok az álláspontok, akik a munkajog és közszolgálat elválasztását vallják, gyakran érvelnek a mellett, hogy a közszolgálatban az egyén önrendelkezési lehetősége egyes területeken nem, más területeken pedig csak korlátozott érvényesülhet. A munkaviszony létrejötte két egymással mellérendeltségi viszonyban álló fél között, kölcsönös akaratukat fejezi ki, ehhez képes a közszolgálati jogviszony keletkezését, tehát a kinevezést sokan egyoldalú nyilatkozatként kezelik, ez az álláspont nem elfogadható, hiszen a kinevezés elfogadása a szolgálatvállaló döntése. A kinevezést teljessé válásához az elfogadás elengedhetetlen. Ugyan a kinevezési okirat tartalmi elemeire a 42

szolgálatvállalónak nincs ráhatása, hiszen az nem alku tárgya, de azt kell, mondanunk, hogy a közszolgálati jogviszony is konszenzussal, a felek kölcsönös és egybehangzó akaratnyilatkozatával létesül. A kinevezésnek is genus proximuma a szerződési jelleg, a felek kölcsönös akaratnyilvánítása.76 A munkaszerződés és kinevezési okmány írásbelisége és egyes tartalmi egyezőségek is azonosak, kisebb mozgástérrel persze a közszolgálatban. Az eltérést a jogviszony keletkezésének szigorúbb feltételiben találunk, amit a közfeladatok ellátása és társadalom számára jelentős szolgáltatások biztosítása indokolja. A munkaszerződés- közalkalmazotti és közszolgálati jogviszony megegyezik a kezdetének időpontjában, ha a munkaszerződés illetve kinevezési okmány nem tartalmazza, akkor a megkötést illetve kinevezést követő nap. A próbaidő a munkaviszony, közalkalmazotti és közszolgálati jogviszony létesítése esetén egyaránt kiköthető, sőt egyes esetekben közalkalmazotti és közszolgálati jogviszonyok esetén törvényi vagy rendeleti előírással kötelező is lehet. A közalkalmazottak esetén az ágazati miniszter rendelete vagy határozata, köztisztviselők esetén ez a törvény mondja ki. A próbaidő alsó és felső határa, valamint az időközbeni meghosszabbítás tilalma tekintetében mind a három jogviszonynál egységes jelleget mutat. Az Mt. és a Ktv. szabályozása szerint legalább 3 és legfeljebb 6 hónapig terjedő próbaidőt lehet kikötni és ez alatt az idő alatt bármelyik fél indoklás nélkül azonnali hatállyal megszüntetheti a munkaszerződés, közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyt. A próbaidő letelte után a meghosszabbításra csak az Mt.-esetén van lehetőség. A Kjt. és a Kttv. kizárja ennek lehetőségét. A munkajogviszony és a közszolgálati jogviszony tartalma főszabályként csak közös megegyezéssel, azaz a munkáltató és a munkavállaló megállapodásával módosítható. A kinevezés és munkaszerződés módosítására, a kinevezés és munkaszerződés alaki szabályait kell alkalmazni, azaz kötelező az írásbeli forma. Mind 3 törvény esetén rendelkezik a teljes vagy részmunkaidős foglalkoztatás, vagy a foglalkoztatás határozatlan időtartama tekintetében. Azonban a gazdasági munkajogban a munkáltató saját mérlegelési jogkörébe tartozik a döntés, a közszolgálat esetén a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén a munkáltatói jogkör gyakorlója köteles eleget tenni a részmunkaidőre irányuló kérelemnek és heti 20 órás munkaidőt kikötni. A 76

PRUGBERBER TAMÁS: Munkajog a polgári jogban a globalizálódó gazdasági viszonyok között. Bíbor Kiadó, hely és évszám nélkül 19. im: Kun Attila- Petrovics Zoltán Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás (A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről) Magyar Közlöny Lapés Könyvkiadó, Budapest 14.oldal

43

kérelem csak abban az esetben tagadható meg, ha az számára lényegesen nagyobb munkaszervezési terhet jelenteni. Egyoldalú munkaszerződés módosításról van szó átirányítás, kiküldetés és kirendelés esetén. Az új Mt. már nem használja ezeket a kifejezéseket, de tartalmilag következtethetünk rá. Az Mt. és a Kjt. hatálya alá tartozó munkáltatókra azonos szabályok vonatkoznak e tekintetben. A Kttv.-t azonban ki kell emelnünk, mert itt a munkáltató egyoldalú intézkedési jogát jócskán kiszélesítő szabályok találhatóak. A munkáltatói jogutódlás számos érdekes kérdést vett fel főleg a közszférában alkalmazottak tekintetében. De először is vizsgáljuk meg, hogy a gyakorlatban mikor is következhet be a munkáltató jogutódlása. Az első eset mikor a munkáltató eladja az üzemet egy másik személynek, aki ugyanazt a tevékenységet folytatja tovább.

A

második esetben más gazdasági társaság üzletrészeinek megszerzésével beolvasztja a megszerzett vállalatot. A harmadik eset a munkáltató fizetésképtelenné válása és csődeljárás miatt kerül sor. Főszabály szerint a munkáltató személyében bekövetkező változás nem jelenti a jogviszony megszűnés. De mi történik abban az esetben, ha közintézmény vagy hatóság magánintézményt vesz át vagy fordított helyzetben, az-az a közintézmény magánintézménnyé válik? A kérdés tisztázása azért is rendkívül nehéz, mert a magyar joganyagban nem találunk rendelkezést erre az esetre, illetve ebben az esetben jogviszonyváltás problémája is felmerül. A megoldás lehetőségét a 80/987. sz. EGK irányelv határozza meg. E szerint, amennyiben a köztisztviselők és a közalkalmazottak

magán-intézményhez

kerülnek,

megtartják

korábbi

fizetésük

összegét. Ha viszont közintézménybe kerülnek, a képzettségüknek és szolgálati idejüknek megfelelő besorolási osztályba és annak legmagasabb fizetési fokozatának csúcsára kerülnek, ha magán-intézménynél az átkerülő munkatársnak az illetménye magasabb volt annál a fizetési fokozatnál, amelybe kerül.77 A Kttv. a későbbiekben külön tárgyalt jogviszony megszüntetés eseteinél tárgyalja a jogviszonyváltást, „mely a jogszabály rendelkezése folytán bekövetkező olyan változás esete, amikor a munkáltató egész vagy egy része az e törvény hatálya alól a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó munkáltatóhoz kerül.”(Kttv. 72. §) A kormány és köztisztviselő közhivatalnoki jogviszonya átalakul közalkalmazottivá, mivel az a hatóság, ahol a közhivatalnok dolgozott nem hatósági

77

NEUMANN LÁSZLÓ- PRUGBERGER TAMÁS: A munkáltatói jogutódlás esete. Novotni Kiadó, Miskolc 2004. A munkáltatói jogutódlásról szóló európai uniós normák tartalma és a magyar jogrendszerbe átültetésének mikéntje

44

közintézménnyé alakul át. A jogviszony alakulásáról az érintetteket a jogutód a jogutódlást megelőzően tájékoztatni köteles, és az új besorolást el kell végezni. Összességében elmondható, hogy a gazdasági munkajog területén gyakoribb a munkáltatói jogutódlás, mint a közszférában, az erre vonatkozó garanciális tájékoztatási jog mind a magánszféra, mind a közszféra alkalmazottait megilleti, de a Kttv. esetén a tájékoztatásba nem kell bevonni a jogelőd intézmény vezetését, sem a képviselettel rendelkező

szakszervezeteket,

ami

a

szabályozás

lényeges

hiányosságaként

értékelhetünk. 3.5. A munkaviszony és közszolgálati jogviszony alanyainak jogai és kötelezettségei 3.5.1. A munkáltató kötelezettségei a munkavállalóval szemben A munkáltató alapvető kötelezettsége, hogy a munkavállalóval megkötött szerződés szerint foglalkoztassa a munkavállalót. a) az egészséges és biztonságos munkafeltételek megteremtése b) a munkát úgy szervezze meg, hogy a munkavállaló dolgozni tudjon c) a munkavégzéshez szükséges ismeretek megszerzésének biztosítása (az új Mt. már nem szabályozza, de az Európai Unió célkitűzései és irányelvei kiemelten kezelik) d) a munkavégzéshez szükséges tájékoztatás és irányítás megadása e) a munkavállalónak a szerződés szerint járó bér és járulékainak időben történő kifizetése Mint látható a munkáltatót a munkavállalóval szemben terhelő kötelezettségeket az Mt. mindössze egy szakaszban, mintegy 3 bekezdésben és elég hiányosan rendezi. 3.5.2. A munkavállaló kötelezettségei a munkáltatóval szemben (szabályozás rendszere szerinti csoportosítása) 1) a munkavállaló kötelezettségei általánosságban 

az előírt helyen és időben munkára képes állapotban való megjelenés



a munkaidő munkával való kitöltése, a munkát elvárható szakértelemmel és gondossággal, a szabályok, előírások és utasítások szerint általában személyes köteles ellátni



munkavállalók együttműködési kötelezettsége



a tudomására jutott üzleti titok és információk őrzése

45



a munkakörhöz kapcsolódó előkészítő és befejező munkákat a munkaidő belül, ha nem lehetséges, a túlmunka szabályai szerint végezze el



a munkáltató által előírt tanfolyamokon, továbbképzéseken való részvétel

2) A munkáltatói utasítási jogot és a hozzá való viszonyulás követelményei (ide tartozik a helytelen utasításra vonatkozó munkavállalói figyelemfelhívás, jogellenes utasítás megtagadása) 3) A munkakörön kívüli munkára történő utasítás teljesítésének esetei, az átirányítás, kirendelés, kiküldetés esetén 4) A versenytilalommal összefüggő munkavállalói kötelezettség „ A munkaviszony fennállása alatt, mind pedig azon túl is, vagyis mindvégig köteles a tudomására jutott üzemi-üzleti titkokat és a tevékenységével összefüggő alapvető fontosságú információkat megőrizni. (Mt. 228. §) Nem tanúsíthat olyan magatartást, amellyel munkáltatója jogos gazdasági érdekét veszélyezteti. (Mt. 8. §) 5) Ha a munkáltató előírja, az előírt tanfolyamokon és továbbképzésen a költségeinek megtérítése mellett köteles részt venni. 3.5.3. Jogok és kötelezettségek rendszere a közszolgálatban A nyugat-európai államokban a közszolgálati dolgozók alapvető jogait és kötelezettségeit a törvény csak alapvonásokban rendezi. A részletes szabályokat az egyes közszolgálatiközhivatalnoki rendtartások szabályozzák. Magyarországon is ez a szabályozási rendszer érvényesül a közalkalmazottak esetén, a „házi” szabályozási szerepet a közalkalmazotti tanács, ennek hiányában kollektív szerződés által kidolgozott és jóváhagyott hivatali szabályzat, rendtartás jellemző. A közszolgálati tisztviselők esetén az adott közszolgálati szakmai testületek által kidolgozott és a megfelelő minisztérium vagy a kormány, illetve a főhivatalnokok és főbírák, a parlament által elfogadott testületei rendezik.78 A közszolgálati jogviszonyban a felek jogainak és kötelezettségeinek alapvonásai nagyon hasonlítanak a gazdasági munkajognál taglaltakhoz. A közalkalmazó a kinevezésben foglaltak és jogszabályok

szerint foglalkoztatni köteles, részére az egészséges és biztonságos

munkavégzés feltételeit biztosítja, a munkavégzés feltételeit biztosítja, a munkaköri feladatok ellátását biztosítja, a munkakörhöz kapcsolódó képzéseket és továbbképzéseket segíti, a törvényben meghatározott illetményt és járandóságokat megfizeti. A szabályozás másik része az Mt.-től eltérést mutat és kidomborítja a közszolgálat és közalkalmazás lényegéből eredő jogszabályok, felettesi utasítások igénybevételét, a jogviszonyhoz és a munkakörhöz méltó magatartást. A két oldalon többlet jogok és kötelezettségek keletkeznek, melyek egy része a 78

PRUGBERGER TAMÁS- NÁDAS GYÖRGY: I.m: 209. oldal

46

közszolgálat kiemelt feladataihoz és a közszolgálat személyzetének sajátos helyzetéhez kötődnek. A közalkalmazott és a közszolgálati tisztviselő az állami szolgálati titkot köteles megőrizni. A közszolgálati tisztviselőkre vonatkozóan többlet kötelezettségek jelentkeznek a közalkalmazottakhoz képest, ennek oka a hatósági tevékenység, tehát a közhatalom gyakorlása. „A feladatait a köz érdekében a jogszabályoknak, a hivatásetikai elveknek és a vezetői döntéseknek megfelelően, az általában elvárható szakértelemmel és gondossággal, pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint köteles ellátni.” (Kttv. 76. §) „A kormánytisztviselő köteles felettese utasítását végrehajtani.” (Kttv. 78. §) A közszolgálati tisztviselő ezen kötelezettségét külön is ki kell emelnünk. A közszférában a munkáltatói jogkör gyakorlója, még erősebb utasítási jogosítványokkal rendelkezik, mint a magánszférában. Az aláfölérendeltségi viszony a felek viszonyában meghatározó, de a törvény itt is enged eltérést a felettes utasításának megtagadására két esetben: 

bűncselekményt, illetve szabálysértést valósítana meg



más személy életét, testi épségét vagy egészségét illetve környezetét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné

Illetve megtagadhatja: 

az életét, egészségét vagy testi épségét, közvetlenül vagy súlyosan veszélyeztetné



jogszabályba vagy a munkáltató által kiadott normatív utasításba ütközne

A másik jelentősen kidomborodó különbség a magánszféra és közszféra között az összeférhetetlenség szabályozása. Az összeférhetetlenséget a Kjt. és a Kttv. részben hasonlóan rendezik, de jelentős eltérések is mutatkoznak. Azonos szabály például, hogy a szerv dolgozója az irányított vagy ellenőrzött szervnél semmilyen formában nem alkalmazható, és olyan munkavégzéssel járó további jogviszonyt nem létesíthet, amelynél fogva hozzátartozójával aláfölérendeltségi viszonyba kerülne. A Kjt. lehetővé teszi, hogy a felügyeleti szerv írásbeli engedélyével a közalkalmazott egy szervezeten belül dolgozhat olyan közalkalmazott hozzátartozójával, akivel alá-fölérendeltségi, ellenőrzési vagy elszámolási viszonyban van. Összegezve elmondható, hogy hasonló jogok és kötelezettségek terhelik a munkajogviszony és közszolgálati jogviszony alanyait, a jogviszony tartalmát, a munkavégzés és az ezzel kapcsolatos „munkavállalói” és „munkáltatói” kötelezettségek meghatározása, a munkaidő, a pihenőidő, a túlmunka és a szabadság rendezése adja,79 de a közszolgálati jogviszonyban többletkötelezettségek és többletjogok keletkeznek, amik egyrészt a köz érdekében végzett feladatok súlya, másrészt a közhatalom gyakorlása indokol.

79

PRUGBERGER TAMÁS- TOMÁNÉ SZABÓ RITA- KENDERES GYÖRGY: A közalkalmazás és a közszolgálati jog, Miskolci Egyetemi Kiadó, 1994, 39. oldal

47

3.6. A munkaidő, pihenőidő és a szabadság a gazdasági és a közszféra munkajogában A közszolgálati alkalmazottak munka- és pihenőideje azonos az Mt.-ben foglaltakkal. Az Mt. szabályait kell alkalmazni a közalkalmazotti jogviszonyban is. Szabadság esetén az évi rendes szabadság az E-től J-ig terjedő fizetési osztályokban 21 nap, ami eltérés az Mt.-ben meghatározott alapszabadságtól, ami 20 nap. A pótszabadságokra vonatkozó szabály is az Mt.-hez igazodik. (életkorhoz kötött pótszabadság). A Kjt. megállapít speciális közalkalmazotti pótszabadságokat.80 Ilyen lehet a vezető állású közalkalmazottnak járó vezetői

pótszabadság,

intézményekben,

ami

10

munkanap

javítóintézetekben

a

vagy

a

jogszabályban

gyermekvédelmi

szakellátási

meghatározott

pedagógus-

munkakörben foglalkoztatott közalkalmazottakat évi huszonöt munkanap pótszabadság illeti meg. A közszolgálati tisztviselők heti munkaideje főszabályként 40 óra, ami hétfőtőlcsütörtökig 08.00-16.30 óráig, pénteken 8-tól 14 óráig tart. Rövidített munkaidő is megállapítható az illetmény csökkenése mellett. Lehetőséget teremt a törvény a munkaidő legfeljebb 4 havi munkaidőkeretben történő megállapítására, azonban a heti munkaidő mértékét a munkaidőkeret átlagában figyelembe kell venni. Az Mt.-hez hasonlóan a közszolgálati tisztviselő részére is elrendelhető készenlét és az ügyelet, de a munkaideje a napi 12 órát és a heti 48 órát nem haladhatja meg. Ügyelet esetén a napi munkaidő elérheti a 24 órát, de ebben az esetben sem haladhatja meg a heti 40 órát. A rendkívüli és készenléti munkavégzés után pótlék nem jár részére, csak arányos szabadidő. Az a közszolgálati tisztviselő, aki rendszeresen rendkívül munkavégzésben látja el feladatát, évi 20 nap szabadidő- átalányban részesül. A szabadság tekintetében a közszolgálati tisztviselőt évi 25 nap rendes szabadság illeti meg. A pótszabadság kétféle lehet vezető beosztású esetén a vezető beosztás foka, nem vezetőbeosztás esetén a besorolástól függően. A rendkívüli szabadságok vonatkozásában az Mt.-vel teljesen megegyező szabályok. A szabadság kiadására vonatkozó szabályok is megegyeznek, azzal az eltéréssel, hogy a ki nem adott szabadságokat következő év március 31-ig mindenképpen ki kell adni.

3.7. Anyagi és fegyelmi felelősség kérdése A munkajogviszonynak kettős iránya alakult ki, az egyik irány a közszolgálat, melyben a közszolgáló alá-fölérendeltségi zárt rendszerbe való tagozódása egy erős közjogi jellegű függelmi viszonyt alakít ki. A másik irány a magánszolgálat, melyre a huzamosabb idejű magánjogi szerződéses kapcsolat fennállása jellemző.81 A 80 81

Kjt. 57. § PRUGBERGER TAMÁS- NÁDAS GYÖGY: I.m: 283. oldal

48

közszolgáló részéről történő kötelezettségszegés súlyos megsértése büntető, szabálysértés jellegű fegyelmi felelősségre vonáshoz is vezethet, ez a magánjogi szerződési jogviszonyoktól és azok jellegétől teljesen idegen. Az 1990. évi munkajogi rendszerváltás követően megalkotott 1992. évi Mt. 96.§ -s a fegyelmi felelősséget teljesen kiiktatta, ezt követi az 2012. évi új Mt. szabályozása is. Tehát a gazdasági munkajogban az Mt. álláspontom szerint helyesen kiiktatta a fegyelmi felelősségre vonást, de a közalkalmazotti és köztisztviselői jogviszonyokban megmaradt a fegyelmi felelősség intézménye. A Kjt. és a Ktv. kisebb eltéréseket tartalmazott főleg fogalmi kérdésekben, mint a vétkes kötelezettségszegés, melynél a közalkalmazotti törvény szigorúbbnak tűnő, de nehezen definiálható lényeges kötelezettségszegésről beszélt. A Kjt. a fegyelmi büntetések 5 formáját különböztette meg: 

megrovás



az előmeneteli várakozási idő meghosszabbodása



a címtől való megfosztást



a vezetői beosztástól való megfosztást, illetve felmentést



az elbocsájtást

A Ktv. 6 fegyelmi büntetést ismert: 

megrovás



az előmenetelné várakozási idő meghosszabbítása



a 13. havi fizetés és más hasonló juttatás megvonása



egy fizetési fokozattal való visszavetés



személyi illetmény megvonása



hivatalvesztés

Mint látható a fegyelmi büntetések között átfedés tapasztalható, továbbá közös elem, hogy a legenyhébb és legsúlyosabb büntetések kivételével, a többi együttesen is kiszabható volt. A jogalkotó különbséget tett a fegyelmi eljárás megindítására vonatkozó objektív határidők tekintetében. A közalkalmazottak esetén 1 hónap, a köztisztviselők esetén 3 hónap volt, aminek oka a funkció differenciált társadalmi jelentőségében keresendő. Továbbá az elévülés ideje is különbséget mutat, amennyiben az előbbinél 1 év, a köztisztviselők esetén ez 3 év volt. Közös szabály volt, hogy a fegyelmi eljárás 2 szakaszból állt, a fegyelmi vizsgálatból és a fegyelmi tárgyalásból. Mind a fegyelmi vizsgálóbiztos, mind a fegyelmi tanács kiválasztása a 49

munkáltatói jogkör gyakorlójának feladata volt. Az eljárás megindításának szabályai szigorúbb szabályozást nyertek. Köztisztviselők esetén már az elkövetés alapos gyanúja esetén is kötelező volt az eljárás megindítása, közalkalmazottak esetén szándékos vagy súlyos gondatlansággal elkövetett fegyelmi vétség esetén kellett kötelezően lefolytatni a fegyelmi eljárást. Azt mondható, hogy a Kjt.-ben és Ktv.-ben meghatározott fegyelmi eljárásra vonatkozó lényeges szabályok teljes egyezést mutatnak, számos párhuzamot vonhattunk így a fegyelmi felelősség tekintetében is a két jogszabály között, így ez ismét egy érvként szólt az esetleges egységes szabályozás lehetősége mellett. Az új 2012. évi I. törvény bevezetésével a Kjt. számos ponton változott, lényegében szövege a felére csökkent és egyes részek teljes egészében kikerültek belőle. A munkavégzés során súlyos hibákat vétő közalkalmazottal szemben a Kjt. fegyelmi eljárás megindítását tette lehetővé. Ez a lehetőség azonban az új Mt. hatálybalépésével megszűnt, így tehát a munkáltatónak nincs lehetősége a közalkalmazott fegyelmi felelősségre vonásának. A Kjt. 2012. július 1-jétől hatályos módosítása eltörölte a fegyelmi vétség fogalmát, a fegyelmi eljárás lefolytatását. Nincs tehát sem fegyelmi eljárás, sem fegyelmi vizsgálat, így fegyelmi határozat sem. Az Mt. 78. § (1) értelmében a munkáltató vagy a munkavállaló a munkaviszonyt azonnali hatályú felmondással megszüntetheti, ha a másik fél a) a munkaviszonyból származó lényeges kötelezettségét szándékosan vagy súlyos gondatlansággal jelentős mértékben megszegi, vagy b) egyébként olyan magatartást tanúsít, amely a munkaviszony fenntartását lehetetlenné teszi. Azt láthatjuk tehát, hogy a munkaviszonyból származó lényeges kötelezettségek szándékos vagy súlyos gondatlansággal történő megszegése esetén a Kjt. az azonnali hatályú felmentés esetét a Munka törvénykönyvének 78. § (2) foglaltakkal azonosan rendeli gyakorolni. Így e tekintetben is megszűnt a különbség a Kjt. és az Mt. hatálya alá tartozó munkavállalók között. A közszolgálati tisztviselők esetén megmaradt a fegyelmi felelősség intézménye. A 2011. évi CXCIX. törvény önálló fejezetben foglalkozik a közszolgálati tisztviselők fegyelmi felelősségével. A korábbi szabályozáshoz képest változást mutat, hogy az eljárásra vonatkozó részletszabályokat, már nem a törvény, hanem kormányrendelet határozza meg.82

82

31/2012. (III.07) Kormányrendelet

50

A törvény határozza meg a fegyelmi vétség fogalmát, a fegyelmi büntetések körét, a fegyelmi eljárás szereplőit. Fegyelmi vétséget követ el az a tisztviselő, ha a kormányzati szolgálati viszonyból eredő kötelezettségét vétkesen megszegi. A fogalomnak két eleme meghatározó a kötelezettség, mely a törvényben meghatározott általános kötelezettségek, melyekről már fentebb részletesen szó esett. A vétkesség tekintetében a Kúria MK 25. állásfoglalása az irányadó.83 Fontos szabály, hogy a bizonyítási kötelezettség a munkáltatót terheli a vétkesség tekintetében is. A fegyelmi eljárást a jogalkotó 4 részre osztja: 1) a fegyelmi eljárás megindítása 2) a fegyelmi vizsgálat 3) a fegyelmi tárgyalás (eshetőleges szakasz, ha a vizsgálat során a fegyelmi eljárás alá vont tisztviselő elismeri felelősségét és kifejezetten lemond a tárgyalásról, a munkáltatói jogkör gyakorlója fegyelmi büntetést szabhat ki. 4) a jogorvoslati eljárás (szintén eshetőleges szakasza az eljárásnak, amennyiben a tisztviselő a fegyelmi határozatot sérelmesnek tartja, közszolgálati panasszal élhet

a

határozat

kézhezvételétől

számított

30

napon

belül

a

Kormánytisztviselői Döntőbizottsághoz, köztisztviselő esetén közvetlenül az illetékes közigazgatási és munkaügyi bírósághoz. A Kttv. 155. § (2) a fegyelmi büntetéseket a következőképpen határozza meg: 1) megrovás 2) az előmeneteli rendszerben a várakozási idő meghosszabbítása 3) az előmeneteli rendszerben visszavetés egy fizetési fokozattal 4) címtől való megfosztás, vezetői munkakörből nem vezetői munkakörbe helyezés 5) hivatalvesztés A fegyelmi és kártérítési felelősség a hatályos munkajogban egymás mellett is fennállhatnak. A fegyelmi felelősségre vonás célja az általános és különös prevenciók, a munkajogi kárfelelősség a reparációt szolgálja. A közalkalmazottak kártérítési felelősségére vonatkozó rendelkezések is jelentős változást mutatnak a 2012-es évtől. A Kjt. módosításával a közalkalmazottakra nézve súlyosabbá váltak a 83

A vétkességnek két formáját különböztetik meg szándékos és gondatlan. Szándékos az a magatartás, amelynél a tisztviselő előre látja vagy kívánja a következményeket és azokba belenyugszik. Gondatlan a magatartás, amennyiben előre látja a lehetséges következményeket, de könnyelműen bízik azok elmaradásában.

51

kárfelelősség törvényi feltételei. Egyrészt hatályát vesztette a Kjt. 81. §-ában foglalt, azon szabály, amely a gondatlan károkozás esetén lehetővé tette a kártérítés mértékének legfeljebb hat havi illetmény erejéig történő megállapítását. Az Mt. munkavállalói

kárfelelősségre

vonatkozó

szabályait

kell

alkalmazni

a

közalkalmazotti jogviszonyra is. Ennek megfelelően a közalkalmazott károkozása esetén a kártérítés mértéke nem haladhatja meg négyhavi távolléti díjának összegét, ugyanakkor a szándékos vagy súlyos károkozás esetén a teljes kárt meg kell téríteni. A Kttv. a kártérítési felelősség általános alakzataként fenntartja a vétkességi felelősséget. „ha nem úgy járt el, ahogy az adott helyzetben általában elvárható, a kormányzati szolgálati jogviszonyából eredő kötelezettség megszegésével okozott kárért kártérítési felelősséggel tartozik.”84A munkáltatót terheli a bizonyítási kötelezettség: 

a kár



a kormánytisztviselői magatartás felróhatósága



a kár és a kormánytisztviselői magatartás közötti okozati összefüggés tekintetében

Új elem, hogy a szabályozás a kormánytisztviselő személyétől elvonatkoztatva csak, az adott helyzetben általában elvárhatóságot határozza meg. A kártérítési, illetve anyagi felelősség egységes, valamennyi kormánytisztviselő hivatali besorolástól függetlenül azonos feltételekkel és követelményekkel érvényesül. A kártérítés mértékének tekintetében a Kttv. megmarad a korábbi szabályozásnál. Megkülönbözteti az enyhe gondatlansággal okozott kárt, mely esetben a kártérítés mértéke nem haladhatja meg a kormánytisztviselő négyhavi illetményét vagy a tartósan

külföldön

foglalkoztatott

kormánytisztviselő

négyhavi

ellátmányát.

Szándékos vagy súlyos gondatlanság esetén azonban itt is a teljes kárt köteles megtéríteni. A Kttv. az Mt. szabályaihoz igazodik a kártérítésre vonatkozó szabályok tekintetében. Az új szabályokról itt is hasonlóan a közalkalmazottakhoz az mondható, hogy jelentős hátrány mutatkozik a korábban irányadó rendelkezésekhez képest. A megőrzési felelősségre, leltárhiányra vonatkozó szabályokat a közszolgálati tisztviselőkre a Kttv.határozza meg, az Mt.- rendelkezéseiből kiindulva. A közalkalmazottak esetén az Mt. mögöttes jellege miatt, az Mt. rendelkezései az irányadóak. 84

Kttv. 160. § (1) bekezdés

52

Az együttes károkozás esetén elmondható, hogy mind három jogviszonyban a kárt a vétkességük arányában, ha ez nem állapítható meg, közrehatásuk arányában viselik. A kárt egyenlő arányban viselik, ha a vétkesség vagy a közrehatás aránya nem állapítható meg. A Kúria MK35. számú állásfoglalása az egyetemleges kötelezéssel összefüggésben tartalmaz iránymutatást. Az Mt. 171.§-ának (2) bekezdésében foglaltak szerintcsakúgy, mint a Kttv. 163.§ (3) bekezdésében foglaltak szerinti- egyetemleges felelősség megállapítása esetén bármelyik kötelezettől az egész tartozás behajtható. 3.7.1. A munkáltató felelőssége a közszolgálatban A közhivatalnokot foglalkoztató intézmény a közalkalmazottat a hivatalban ért minden kárért, akár a balesetből, akár a bevitt tárgyak elvesztéséből vagy megrongálódásból eredjen, az Mt. XIII. fejezetének értelmében felel. Itt szintén utalnunk kell az Mt.-nek a Kjt. vonatkozásában mögöttes jellegéről. A Kjt. ugyanis a foglalkoztató felelősségét nem tartalmazza. A korábbi szabályozás nem rendelkezett a köztisztviselők esetén a munkáltató felelősségérő, a jogalkotó a Kttv.-ben orvosolta ezt a jogalkotási hézagot. A Kttv. az Mt.-hez hasonlóan fenntartja a munkáltató objektív felelősségét és kimondja, hogy a munkáltató a kormánytisztviselőnek a kormányzati szolgálati jogviszonyával összefüggésben okozott kárért vétkességre tekintet nélkül, teljes mértékben felel. A bizonyítási teher a kormánytisztviselőt terheli, a munkáltató számára pedig kétféle kimentési lehetőséget biztosít a szabályozás: a) a kárt ellenőrzési körén kívül eső olyan körülmény okozta, amellyel nem kellett számolnia és nem volt elvárható, hogy a károkozó körülmény bekövetkezését elkerülje vagy a kárt elhárítsa, vagy b) a kárt kizárólag a károsult elháríthatatlan magatartása okozta 85 Látható tehát, hogy a Kttv. az Mt. rendelkezéseivel összhangban határozza meg a munkáltató felelősségét. A munkáltató kárfelelőssége a munkahelyre bevitt tárgyakban, dolgokban szintén teljes egyezést mutat a két törvény esetében.

85

Kttv. 167. §

53

3.8. A munkaviszony megszűnése és megszüntetése a gazdasági munka és a közszolgálati jogviszonyban A három törvény (Kjt.; Kttv.; Mt.) különbséget tesz a munkaviszony megszűnése és megszüntetése között. A különbség a megszűnés és a megszüntetés között, hogy a munkaviszony megszűnése azt jelenti, hogy a munkaviszony objektív körülmények bekövetkeztekor,

akaratnyilatkozat

nélkül,

automatikusan

megszűnik.

A

munkaviszony megszüntetésekor az egyik fél vagy a felek erre irányuló nyilatkozatot tesznek,

vagy

megállapodást

kötnek.

A

jogviszony

megszűnésének

és

megszüntetésének módja eltérő terminológiákkal lényegében az Mt.-hez hasonlóan alakulA korábbi Mt. –hez képest a megszűnésre vonatkozó rendelkezések alapvetően nem változtak. 3.8.1. A munkaviszony és a közszolgálati jogviszony megszűnése A munkaviszony megszűnésének négy alapesetét különböztetjük meg: 

a munkavállaló halála



a munkáltató jogutód nélküli megszűnése



határozott idő lejárata



cégnek vagy valamely egységének közszférába történő átkerülése

Az Mt. 63. § (1) bekezdése alapján: a) a munkavállaló halálával, b) a munkáltató jogutód nélküli megszűnésével, c) a határozott idő lejártával, d) a (3) bekezdésben meghatározott esetben, e) törvényben meghatározott más esetben. A Kjt. 25. § (1) bekezdése alapján a közalkalmazotti jogviszony megszűnik: a) a kinevezésben foglalt határozott idő lejáratával, b) a közalkalmazott halálával, c) a munkáltató jogutód nélküli megszűnésével, d) a 22. § (16) bekezdésében és a 25/A. § (1) bekezdésében meghatározott esetben, továbbá ha törvény így rendelkezik (a közalkalmazott „nem megfelelt”minősítése esetén, a Közszolgálati tisztviselőkről szóló vagy a

54

Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó munkáltatóhoz történő átadás esetén) e) ha törvény így rendelkezik, f) a prémium programban történő részvétel esetén az erre vonatkozó külön törvény szabályai szerint A Kttv. 60. § (1) bekezdése alapján a kormányzati szolgálati jogviszony megszűnik: a) a kinevezésben foglalt határozott idő lejártával, b) a kormánytisztviselő halálával, c) törvényben meghatározott esetekben, d) az igazságügyért felelős miniszter által vezetett minisztériumba beosztott bíró, illetve ügyész minisztériumi beosztásának megszűnésével, e) a 70. életév betöltésével, f) prémiumévek programban történő részvétel, illetőleg különleges foglalkoztatási állományba helyezés esetén az erre vonatkozó külön törvény szabályai szerint, g) az államigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnésével, h) a kormánytisztviselő politikai vezetővé történő megválasztásával, illetve kinevezésével, i) a hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel, j) öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte és az öregségi teljes nyugdíjhoz szükséges szolgálati időt megszerezte, kivéve, ha a kormánytisztviselő kérelmére és hivatali érdek alapján a munkáltató a jogviszonyt fenntartja k) állam- és kormányközi nemzetközi szervezetnél vagy az Európai Unió szerveinél történő jogviszony létesítése 3.8.1.1. Közös elemek A munka illetve a közszolgálati jogviszony a munkavállaló, illetve a közalkalmazott és kormánytisztviselő halálával megszűnik. A magyar jog a megszűnés a halál napjával áll be, míg a régi tagállamok többségében csak a tárgyhónap végén. 86A foglalkoztatási jogviszonyokban a munkavállaló személyes munkavégzésre kötelezett, ez a munkavállaló (ide értve: közalkalmazott, kormánytisztviselő) halálával nem áll fenn. A halál időpontjáig járó ki nem fizetett illetményt (ideértve: munkabért), szabadságot vagy

86

PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI: I.m: 293. oldal

55

egyéb juttatást az örökösöknek ki kell fizetni. Az örökösök azonban csak vagyoni jogokat szerezhetnek, személyhez fűződő jogokat nem érvényesíthetnek. A munkáltató jogutód nélküli megszűnése esetén, munkaviszony esetén, ha a munkáltató gazdasági társaság, a megszűnéstől számított 5 éves jogvesztő határidő alatt lehet a fennmaradó követeléseket érvényesíteni a gazdasági társasággal vagy tagjával szemben. A határidők számításánál a gazdasági társaság cégjegyzékből való törlése a kezdőnap. A Kjt. esetén, ha a munkáltató helyébe nem lép másik munkáltató- olyan, aki e törvény hatálya alá tartozna, a közalkalmazotti jogviszony megszűnik. A közalkalmazott végkielégítésre válik jogosulttá, felmentési idő és a munkavégzés alóli mentesítés azonban nem lehetséges. A Kttv. az államigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnést szabályozza, ebben az esetben a közigazgatási szervnél foglalkoztatott közszolgálati tisztviselők jogviszonya is megszűnik. Ki kell fizetni a felmentés idejére járó illetményt, kivéve, ha a felmentés időtartamára nem lenne jogosult illetményre. Automatikusan megszűnik a munkaviszony a munkaszerződésben megállapított határozott idő elteltével. Amennyiben a munkavállaló felmentési védelem alatt áll vagy keresőképtelen a munkaviszony akkor is megszűnik. A közalkalmazott meghatározott feladat ellátásával, helyettesítéssel bízzák meg és ezen megbízatása határozott időre szól annak időtartama lejáratát követően a közalkalmazotti jogviszonya automatikusan megszűnik. Fontos megjegyezni az új szabályozást, mely igazodik az Mt-hez, azaz itt sem alakul át határozatlan idejűvé a jogviszony amennyiben a határozott idő letelte után közvetlen vezetője tudtával tovább dolgozna a közalkalmazott. Határozott idő elteltével a jogviszony megszűntetéséről nem kell tájékoztatni a kormánytisztviselőt a megszűnésről és nem is kell külön intézkedést hozni. Itt is érvényesül a közalkalmazottaknál már említett szabály, miszerint a határozott időtartam lejáratát követően a jogviszony nem alakul át határozatlan idejűvé, a jogalkotó azonban itt egy napot biztosít a munkára a közvetlen vezető tudtával. 3.8.1.2. Az egyes jogviszonyok külön szabályai a megszűnés esetén Az Mt. rendelkezik a munkáltató személyében bekövetkező „sajátos változásról”. Ebben az esetben, a munkaviszonyból származó jogok és kötelezettségek olyan átvevő munkáltatóra szállnak át, amely nem e törvény hatálya alá tartozik. A munkaviszony megszűnését megelőzően 15 nappal korábban azonban az átadó munkáltató köteles az érintett munkavállalókat tájékoztatni. Ez a közalkalmazotti törvényben szereplő 56

megszűnési feltétel inverze. A közalkalmazottak esetén az alapító vagy a munkáltató döntése alapján a munkáltató személye megváltozik és más törvény hatálya alá tartozó munkáltatóra száll át a munkáltatói jogkör gyakorlása. A Kjt. szabályozása részletesen rögzíti az átadásra vonatkozó eljárási szabályokat: tájékoztatásra vonatkozó előírások, a tovább foglalkoztatásra vonatkozó ajánlattétel szabályai, valamint a közalkalmazott nyilatkozatára vonatkozó szabályok. A Mt. a megszűnés esetei között sorolja a törvényben meghatározott más esetet. Ilyen lehet tipikusan a közügyektől való eltiltás, ebben az esetben a bíróság ítéletének jogerőre emelkedésének napjától szűnik meg a munkaviszony. A Kjt.-ben és a Kttv.-ben is megtaláljuk a törvényben meghatározott más esetben jogcímen történő megszüntetési feltételt. A Kjt. esetén rendkívül szűkszavú, ha a jogviszony ily módon szűnik meg, a munkáltatónak nem kell külön intézkedést tenni, ez a szabály a Kttv. esetén is érvényesül, de itt jogalkotó részletes felsorolást ad számunkra. Így ilyen esetnek kell tekinteni: 

közigazgatási alapvizsga kötelezettségének nem tesz eleget a közszolgálati tisztségviselő



összeférhetetlenség esetén a felszólítástól számított 30 napon belül nem szünteti meg



kormányzati ügykezelő a jogviszony keletkezésétől számított egy éven belül az ügykezelői alapvizsgát nem teszi le



közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező közszolgálati tisztviselő vezetői kinevezést kap és a szakvizsgát a vezetői kinevezéstől számított két éven belül neki felróható okból nem teszi le;



fontos és bizalmas munkakörben foglalkoztatott köztisztviselő úgy nyilatkozik, hogy az ezzel járó kötelezettségeknek nem kívánja alávetni magát



jogviszonyváltás esetén az átadás időpontjában, ha az átvevő munkáltató a vonatkozó jogállási törvény rendelkezései alapján nem létesíthet kormányzati szolgálati, közszolgálati, közalkalmazotti jogviszonyt, illetve munkaviszonyt az átadással érintett közszolgálati tisztviselővel;



ha a kinevezésekor közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező jegyző a közigazgatási szakvizsgát a kinevezésétől számított egy éven belül nem teszi le



a

községi

jegyző

esetében,

ha

az

átmeneti

felmentést

kapott

az

igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítés vagy az 57

okleveles közigazgatási menedzser szakképesítés megléte alól és az előírt képesítés megszerzésére irányuló tanulmányait a kinevezéstől számított két éven belül nem fejezi be87 A közalkalmazott a- Kjt.-ben mellékelt- minősítési lap alkalmazásával minősítési vizsgát tesz. A minősítés csak a munkakör betöltéséhez kapcsolódó tényeket és ténymegállapításokat tartalmazhatja a személyi adatokon kívül. Amennyiben a minősítés nem megfelelt, a közalkalmazotti jogviszony megszűnik. A prémiumévek programban történő részvétel a Kjt.-ben és a Kttv.-ben is szabályozott megszűnési ok. Ennek a programnak az alapvető célja, az volt, hogy az elbocsátással szemben alternatívát adjon a több évtizedes foglalkoztatási jogviszonnyal rendelkező és a nyugdíjkorhatárhoz közel álló tisztviselőknek.88 3.8.2. A munkaviszony és a közszolgálati jogviszonyok megszüntetése Mind a munkaviszony, mind pedig a közszolgálati jogviszonyok megszüntetésénél általános előírás, hogy arról írásbeli okiratot kell kiállítani, és ha az nem rendkívüli vagy fegyelmi jellegű, akkor felmondási vagy felmentési idő és végkielégítés kíséri. . A közalkalmazott az Mt.-ben meghatározott elvek figyelembevételével mondhat le állásáról és gyakorolhatja a rendkívüli lemondást.89 Míg a munkáltató a munkáltató rendes felmondással és felmentéssel, felmentési időhöz kötve szüntetheti meg a jogviszonyt. A munkáltató részéről az új Mt. alapján gyakorolható rendkívüli felmondáshoz hasonlóan a közalkalmazottak jogviszonya rendkívüli felmentéssel, a kormánytisztviselőké a fegyelmi büntetéssel kiszabott hivatalvesztéssel szűnhet meg. Ezek

érdemben

hasonló

jogintézmények,

de

a

közalkalmazottak

kormánytisztviselők esetén hátrányos jogkövetkezmények társulnak. Az Mt. 64. § (1) alapján a munkaviszony megszüntethető: a) közös megegyezéssel b) felmondással c) azonnali hatályú felmondással A Kjt. 25.§ (2) bekezdése alapján a közalkalmazotti jogviszony megszüntethető: a) közös megegyezéssel;

87

DÁVID PÉTER- DR. HAZAFI ZOLTÁN- DR. MAGYAR ÉVA- DR. SIPOS- SZABÓ ZSANETT I. m: 132.oldal A 2004. évi CXXII. törvény a prémiumévek programról és a különleges foglalkoztatási állományról 89 PRUGBER TAMÁS- NÁDAS GYÖRGY: I.m: 404. oldal 88

58

és

b) áthelyezéssel közalkalmazotti, köztisztviselői, hivatásos vagy szerződéses szolgálati viszonyba; c) lemondással; d) rendkívüli lemondással; e) felmentéssel; f) azonnali

hatállyal

a

határozott

idejű

jogviszony

fennállása

alatt,

összeférhetetlenség miatt, a büntetlen előélet vagy foglalkozástól eltiltás igazolásának elmulasztása miatt g) rendkívüli felmentéssel a gyakornoki alatt A Kttv. 60.§ (2)

bekezdése alapján a kormányzati szolgálati jogviszony

megszüntethető: a) a felek közös megegyezésével, b) áthelyezéssel a közigazgatási szervek között, illetve a közalkalmazotti vagy hivatásos szolgálati jogviszonyt szabályozó jogszabályok hatálya alá tartozó szervekhez, c) lemondással, d) felmentéssel, e) azonnali hatállyal a próbaidő alatt 3.8.2.1. Közös megegyezéssel Munkaviszony és közszolgálati viszony esetén is, a munkáltató (közalkalmazó) és a munkavállaló (közalkalmazott, kormánytisztviselő kölcsönösen megállapodhatnak, hogy a munkaviszonyt, közalkalmazotti és kormánytisztviselői jogviszonyt közös megegyezéssel megszüntethetik. A törvények nem térnek ki pontosan arra, hogy milyen szabályokat kell alkalmazni a közös megegyezéssel megszüntette munkaviszony és közszolgálati jogviszonyok esetén, kivétel, hogy írásba kell foglalni. Arra azonban figyelni kell, hogy a felek valódi és egyértelmű akaratát tükrözze és egyértelmű legyen a megszüntetés időpontja. Mivel a felek közös megegyezéséről beszélünk a jogalanyok szabadon és egyező akarattal dönthetnek bármilyen kérdésben. Mint bármilyen jognyilatkozat, a közös megegyezés sem keletkezhet tévedésből, fenyegetés vagy megtévesztés alatt. A fő eltérés a munkaviszony és közszolgálati viszonyok esetén. Hogy a közszféra alkalmazottait nem illeti meg a felmentési időre járó illetmény, illetve

59

végkielégítésre sem tarthat igényt. Ennek végtelenül egyszerű a magyarázata, ez a közpénzekkel való pazarlást valósítaná meg. 3.8.2.2. Áthelyezés A megegyezéses munka-, és közszolgálati viszony sajátos formája az áthelyezés. Munkajogviszonyt módosítani, és így áthelyezni is csak kölcsönös megegyezés alapján lehet. Ez egy háromoldalú megállapodáson alapul. Kölcsönösen kell megállapodni az áthelyezéssel kapcsolatban felmerült kérdésekben. A Kjt. taxatíve felsorolja ezeket a kérdéseket, természetesen egyéb kérdésekben is megállapodhatnak. A Kttv. tartalmi követelményként határozza meg, az új munkakört, a munkavégzés helyét, illetményt és az áthelyezés időpontját. A közszolgálati jogviszony megszüntetésének és új keletkezésének ez a módja szintén megvalósítható a Kjt. és a Kttv. alapján. Ilyen esetben a konkrét közszolgálati jogviszony megszűnik és új keletkezik, és mindeközben egy absztrakt közszolgálati jogviszony továbbra is fennmarad. 90 A jogviszony folyamatosságát pl. a végkielégítés szempontjából nem szakítja meg, azaz a korábbi jogviszonyt úgy kell tekinteni, mintha azt a kormánytisztviselő az új munkáltatónál töltötte volna. 3.8.2.3. Lemondás közalkalmazottak és kormánytisztviselők esetén Lemondással a közalkalmazott szüntetheti meg a jogviszonyát bármikor, indoklás nélkül, ha a jogviszony határozatlan idejű. A lemondást írásba kell foglalni és abból világosan ki kell tűnnie, hogy a közalkalmazott lemond közalkalmazotti jogviszonyáról, a lemondás visszavonására is van lehetőség, de ehhez a munkáltatói jogkör gyakorlójának hozzájárulása szükséges és még a lemondási idő eltelte előtt kell megtenni. A lemondási idő két hónap, ennek egy részére vagy egészére a közalkalmazott mentesíthető a munkavégzés alól. A lemondási idő nem hosszabbítható meg. A határozott idejű közalkalmazotti jogviszony is megszüntethető lemondássá, de ebben az esetben indoklás szükséges. Az indoknak olyannak kell lenni-e, amely számára

a

közalkalmazotti

jogviszony

fenntartását

lehetetlenné

tenné

vagy

körülményeire tekintettel, aránytalan lenne. A kormányzati szolgálati viszonyáról a kormánytisztviselő egyoldalú írásbeli nyilatkozatával bármikor lemondhat. Itt sem kötelező indokolni, de világosan ki kell tűnnie, hogy az érintett lemond a jogviszonyáról. A lemondási idő itt is két hónap, 90

PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI: I.m: 295. oldal

60

valamint a munkáltatói jogkör gyakorlója a lemondási idő egy részére mentesítheti a kormánytisztviselőt a munkavégzési kötelezettség alól. A közszolgálati jogviszony lemondással történő megszüntetése, tulajdonképpen a munkavállaló rendes felmondásával történő munkaviszony megszüntetésével egyezik meg. Eltérést a közszféra és a magánszféra között a kogens szabályozás és a végkielégítés hiánya mutatja. 3.8.2.4. A felmondás és a felmentés szabályai A munkáltató a határozatlan időre kötött munkaviszonyt felmondással írásban bármikor megszüntetheti a felmondási tilalmak és korlátok kivételével. Az Mt. taxatív nem sorolja fel a konkrét okokat, csak összefoglalva jelöli meg a lehetséges felmondási okokat. Ilyen lehet a munkavállaló munkaviszonnyal kapcsolatos magatartása, a munkavállaló képessége, a munkáltató működésével összefüggő ok. Közalkalmazottak és közszolgálati tisztviselők esetén a Kjt. és a Kttv. tételesen felsorolja azokat az okokat, amelyek alapján a költségvetési szerv vagy közigazgatási szerv felmentéssel megszüntetheti a jogviszonyt. A felmentés okait két csoportba lehet sorolni: 

szervezeti okok



a tisztviselő személyével összefüggő okok

A szervezeti okok: 

létszámcsökkentés



feladat megszűnés



átszervezés

A felmentést illetően mind a közalkalmazottak, mind pedig a kormánytisztviselők a gazdasági élet munkavállalóival szemben leépítés, átszervezés, valamint az intézmény jogutód nélküli megszűntetése esetén bizonyos védettséget élveznek, mert mindaddig nem lehet munkaviszonyukat megszüntetni, míg az őket foglalkoztató intézménynél, illetve az átirányítása vagy felügyelet alatt álló szervezeten belül más hasonló áthelyezésre okot adó munkakör rendelkezésre áll. E kötelezettség alól az intézmény csak abban az esetben mentesül, ha az érintett közalkalmazott illetve kormánytisztviselő a felajánlott munkakört vagy munkahelyet nem fogadja el. A

közalkalmazottak

és

kormánytisztviselők

személyével

összefüggő

okok

különbözőséget mutatnak. Közalkalmazottak esetén, ha munkaköri feladatainak tartós ellátására alkalmatlan vagy munkáját nem megfelelően végzi illetve a felmentési idő

61

kezdetének napján nyugdíjasnak minősül. Kormánytisztviselők esetén a törvény hét esetkört állapít meg: 

hivatalra méltatlanság



nem megfelelő munkavégzés



egészségügyi alkalmatlanság



egyoldalú munkakör módosítás



nyugdíjasnak minősül



bizalomvesztés



nők esetén a 40 év szolgálati jogviszony megszerzése, illetve ezen oknál fogva kérelemre történő nyugdíjazás

Nem szüntethető meg felmondással illetve felmentéssel a munka és a közszolgálati jogviszony: 

a várandósság



a szülési szabadság



a gyermek gondozása céljából igénybe vett fizetés nélküli szabadság



a beteg gyermek ápolása címén igénybevett keresőképtelenség



a tényleges önkéntes tartalékos katonai szolgálatteljesítés



a nő jogszabály szerinti, az emberi reprodukciós eljárással összefüggő kezelésének, de legfeljebb annak megkezdésétől számított hat hónap

A felmentési illetve felmondási védelem esetén az Mt. és a Kttv. különszabályoz, míg a Kjt. esetén az Mt. szabályait kell alkalmaznunk, azzal az eltéréssel, hogy a Kjt. 38§ (1) bekezdése a Kjt. hatálya alá tartozó munkáltatónál kizárja alkalmazni az Mt.68. §.91Ennek következtében a közalkalmazott közalkalmazotti jogviszonya felmentéssel történő megszüntetése nem csak közölhető, de a felmentési idő is megkezdődhet, ami véleményem szerint a két törvény hatálya alá tartozó munkavállalók közötti indokolatlan és súlyos diszkrimináció. Munkaviszony és közszolgálati viszony esetén is egységes szabály, hogy mind a felmentést, mind a felmondást indokolni kell. Ez alól, a munkáltató (közalkalmazó),

91

Mt. 68. § (2) A munkáltató felmondása esetén a felmondási idő legkorábban az alábbiakban meghatározott tartam lejártát követő napon kezdődik: a) a betegség miatti keresőképtelenség, legfeljebb azonban a betegszabadság lejártát követő egy év, b) a beteg gyermek ápolása címén fennálló keresőképtelenség, c) a hozzátartozó otthoni gondozása céljából kapott fizetés nélküli szabadság. 62

csak akkor mentesül, ha a munkavállaló, közszolgáló nyugdíjasnak minősül. Az indoklás valóságosnak és okszerűnek kell lennie, amit a munkáltatónak kell bizonyítania. A munkaviszony esetén az alapfelmondási idő 30 nap, amely a munkáltatónál töltött idő hosszától függően meghatározott napokkal meghosszabbodik, melynek maximuma 20 évi vagy annál több szolgálati idő esetén további 60 nap, összesen 90 nap. A felek azonban, ennél hosszabb felmondási időben is megállapodhatnak, melynek maximuma 6 hónap. A munkáltató felmondás esetén a munkavállalót legalább a felmondási idő felére köteles a munkavégzés alól felmenteni. A felmentés tartamára a munkavállalót távolléti díj illeti meg, kivéve, ha munkabérre egyébként nem lenne jogosult. A közalkalmazottakra vonatkozó munkáltatói felmentés esetén a felmentési idők meghatározása és a munkavégzés alóli mentesítés kérdése szerkezetileg az Mt.-vel egyező. A kormánytisztviselők esetén a szabályozás nagyobb különbséget mutat az Mt.hez és a Kjt.-hez képest. A Kjt. 33. § -a értelmében az alapfelmondási idő nem egy, hanem 2 hónap, amely 5 év után egy hónappal, 20 év után 4 hónappal, 25 év után 5 hónappal, 30 év után 6 hónappal hosszabbodik meg. Kollektív szerződés 8 hónapnál hosszabb felmentési időt nem állapíthat meg. A felmentési időnek legalább a felére mentesíteni kell a közalkalmazottat a munkavégzés alól az Mt.-hez hasonlóan. A munkavégzés alóli felmentésre a közalkalmazott kívánságának megfelelően és részletekben kell történnie. A Kttv. a munkavállalókat és közalkalmazottakat megillető felmondási, illetve felmentési időnél jóval szűkebb, a szolgálati idő hosszától függetlenül egységesen kéthavi felmentési időt biztosít. A felmentési idő a megjelölt napon kezdődik, legkorábban a közlést követő napon. Az érintett kormánytisztviselőt a felmentési idő felére a munkavégzési kötelezettség alól mentesíteni kell, erre az időre, illetményre jogosult. A kormánytisztviselő a munkavégzési kötelezettség alóli mentesítés idejére járó illetményre havonta egyenlő részletekben jogosult. A közalkalmazottakra és kormánytisztviselőkre érvényes végkielégítési szabályok struktúrálisan megegyeznek az Mt.-ben látható megoldással. És a végkielégítés összegében is közeledést mutat a jelenlegi szabályozás. Az Mt.-nél a végkielégítés legalsó mértéke 3 évi egyhelyben lévő munkaviszony után 1 hónap, felső határa pedig 25 évi szolgálat után 6 havi átlagkereset. Közalkalmazottak és kormánytisztviselők esetén is az alapszolgálati idő 3 év, a felső pedig 20 év. Kormánytisztviselők esetén 3 év szolgálati idő után 1 havi, 20 évi szolgálati idő után 8 havi illetmény, közalkalmazottak 63

esetén 3 év esetén 1 havi, 20 évi vagy azt meghaladó szolgálati idő esetén 8 hónap távolléti díj jár. A szolgálati idők és a hozzájuk kapcsolódó összegek az alsó és felső határ között is egységesek. A különbség abban van, hogy a kormánytisztviselők esetén illetmény, közalkalmazottak esetén távolléti díjról beszélünk. További közös szabály, hogy nem jár a végkielégítés a közalkalmazottaknak és a kormánytisztviselőknek a nem megfelelő munkavégzés esetén. Kormánytisztviselők esetén pedig továbbá méltatlanná válás kimondása esetén sem. A végkielégítés fele jár mindkét jogviszonyban, ha az átszervezés okán történő állásfelajánlást indokolatlanul nem fogadja el. 3.8.2.5. Csoportos létszámleépítés a munka és a közszolgálati jogban Csoportos létszámleépítésnek tekintjük, ha a munkáltató 30 napos időszakon belül a törvényben meghatározott számú munkavállaló munkaviszonyát kívánja megszüntetni. Ha a munkáltatónak több telephelye van, telephelyenként kell megállapítani a feltételek meglétét. A munkavállalót ott kell számításba venni, ahol a csoportos létszámleépítésről szóló

döntés

időpontjában

beosztása

szerint

munkát

végez.

A

csoportos

létszámleépítésnél a munkaviszony megszüntetésének minősül: 

a munkáltató működésével összefüggő okra alapított felmondás



a

munkáltatói

felmondás

nyugdíjas

munkavállalók

munkaviszonyának

felmondása esetén 

a határozott idejű munkaviszony azonnali hatályú munkáltatói felmondással indoklás nélkül történő megszüntetése



a munkáltató által kezdeményezett közös megegyezés

A 2012-es év a csoportos létszámleépítés tekintetében is jelentős változásokat hozott a közszolgálat tekintetében. A korábbi szabályozás szerint, mind a közalkalmazottak, mind a köztisztviselők esetében csoportos létszámleépítésről akkor lehetett beszélni, ha 20 főből már 5 fő leépítése került szóba. A Kttv. és a Kjt. 38/A. §-ának kiiktatása lényegében megszüntette a csoportos létszámleépítést intézményét a nem hatósági jellegű közintézményeknél és a közalkalmazottak bizonyos fokú védettsége is megszűnt. A közalkalmazottak esetén az Mt. 71.- 76.§ -ai alkalmazandóak. A létszámleépítés eredményező döntést megelőzően a miniszter, a Kjt. 6. § (6) bekezdése szerinti

ágazati

érdekegyeztető

fórumban,

ennek

hiányában

a

KOMT-ban,

önkormányzat az önkormányzati érdekegyeztető fórumban, az érdekegyeztetésben érdekelt felekkel tárgyalást kezdeményez. A közalkalmazotti jogviszonyban tömeges 64

létszámleépítés esetén a rendes felmentés szabályai szerint jár el az intézményvezető. Köztisztviselők esetén is egyszerű rendes felmentéssel bonyolítja le a közigazgatási szerv vezetője a leépítést a közalkalmazottakkal egyezően. A munkaügyi központhoz történő írásbeli tájékoztatási kötelezettség államigazgatási szervek esetén, csak egy alkalommal áll fenn: legkésőbb a felmentés közlésekor a felmentéssel érintett kormánytisztviselők adatairól, utolsó munkaköréről, szakképzettségéről és illetményéről kell tájékoztatni. A köztisztviselők esetén megmaradt a korábbi szabályozásból ismert tartalékállományba

helyezés

jogintézménye.

A

Kttv.

73.

§-a

értelmében

tartalékállományba kell helyezni a köz, és kormánytisztviselőt, akinek felmentésére nem saját hibájából került sor. A tartalékállomány célja, hogy a felmentette köztisztviselőnek besorolásának és korábbi vezető státuszának megfelelő másik állást ajánljanak fel. A tartalékállományba helyezés maximális ideje 2 hónap a jelenlegi szabályozásban. 3.8.2.6. Eljárás a munka és közszolgálati jogviszony megszűnése és megszüntetése esetén A munka illetve közszolgálati jogviszony esetén is köteles, a munkavállaló, közalkalmazott illetve a köztisztviselő a munkakörét rendben átadni és a foglalkoztatójával elszámolni. A munkakör átadás feltételeit valamint az elszámolást a munkáltató (közalkalmazó) köteles biztosítani. A munkáltató (közalkalmazó) köteles a megszűnéskor a munkabért és egyéb járandóságot kifizetni. Valamint ki kell adni a munkaviszonyra és jogviszonyra vonatkozó legfontosabb igazolásokat. 3.8.2.7. A munka és közszolgálati jogviszony jogellenes megszüntetése Közös szabály, hogy jogellenes megszüntetés történhet mind a munkáltató (közalkalmazó), mind a munkavállaló (közalkalmazott, köztisztviselő) részéről is. Mindkét esetben jogorvoslatra van lehetőség. Lényegesen változtak az Mt. szabályai a munkáltató általi jogellenes megszüntetéshez fűződő jogkövetkezmények tekintetében. Míg korábban alapszabály volt, hogy a munkaviszonyt a bíróság a munkavállaló kérelmére visszaállíthatta, addig az új szabályozás szerint a munkaviszony jogellenes megszüntetése esetén a munkaviszony ténylegesen is megszűnik, ráadásul a jogellenes megszüntetés időpontjában és csak az Mt.-ben meghatározott esetben lehet a munkaviszonyt a bíróságnak helyraállítani.92 Amennyiben valamelyik fél nem a jogszabályban meghatározott módon, vagy feltételek mellett szünteti meg a 92

DR. GECSE ISTVÁNNÉ: Munkajog oktatási anyag 2012.március, 43.o

65

munkaviszonyt vagy a közszolgálati jogviszonyt, az jogellenes megszüntetésnek minősül. Ha a munkaviszonyt a munkáltató jogellenesen szüntette meg, a munkavállaló csak abban az esetben kérheti a visszahelyezését a munkaviszonyba, ha 

a megszüntetés az egyenlő bánásmód követelményébe ütközik



a munkáltatói felmondási tilalmaiba ütközik



a munkavállaló a munkaviszony megszűntetésekor munkavállalói képviselő vagy

kollektív

szerződéskötésre

jogosult

szakszervezetnél

választott

szakszervezeti tisztségviselő 

a munkavállaló sikerrel támadja meg a munkaviszony közös megegyezéssel történő megszüntetését vagy erre irányuló saját nyilatkozatát.

Egyéb esetben a munkaviszony megszűnik, és a munkavállalót kártérítés illeti meg, melynek mértéke nem haladhatja meg a munkavállaló 12 havi távolléti díjának összegét. A közalkalmazottak esetén ismét a 2012. július. 1-jével hatályba lépett változásokat szükségszerű kiemelni a jogellenes megszüntetésre vonatkozóan is, az ezzel kapcsolatos rendelkezéseket a Kjt.-ből törölték, így ezekben az esetekben az Mt. szabályait kell alkalmazni, a közalkalmazotti jogviszony jellegére való tekintettel.

A jogellenes

jogviszony megszüntetés elsődleges jogkövetkezménye minden esetben a jogellenes magatartással okozott kár megtérítése. A kártérítés a jogviszony megszüntetéséből eredő valamennyi kárra kiterjed, de az elmaradt jövedelem címén igényelt kártérítés nem haladhatja meg a közalkalmazott 12 havi távolléti díjának összegét. E helyett a közalkalmazott bizonyítás nélkül kérheti munkáltató felmentés esetén- átalányjelleggelaz irányadó felmentési időre járó távolléti díjnak megfelelő összeget. Továbbra is fennáll közalkalmazottak esetén a kártérítés és végkielégítés mellett, hogy a közalkalmazott kérheti a bíróságtól a közalkalmazotti jogviszony helyreállítását: 

a

közalkalmazotti

jogviszony

megszüntetése

az

egyenlő

bánásmód

követelményébe ütközik 

az Mt. felmondási tilalmaiba



a Kjt. felmentési korlátozásaiba



szakszervezeti tisztségviselőt megillető védettségbe



a közalkalmazott jogviszonya megszűnésekor munkavállalói képviselő volt



a közalkalmazott a közalkalmazotti jogviszony közös megegyezéssel történő megszüntetését vagy erre irányuló jognyilatkozatát sikerrel támadta meg 66

Közös szabály továbbá az igényérvényesítésre rendelkezésre álló idő a közalkalmazotti és munkaviszonyban. A megszüntetéstől számított 30 napon belül lehet a közigazgatási és munkaügyi bírósághoz fordulni. A munkáltatót (közalkalmazót) 2013. augusztus 1 jétől, az általános elévülési időn, azaz 3 éven belüli perindítási lehetőség illeti meg. A munkavállaló és közalkalmazott jogellenes jogviszony megszüntetése esetén közös szabály, hogy köteles a közalkalmazotti lemondásra irányadó időre, munkavállaló esetén a felmondási időre járó távolléti díjának megfelelő összeget megfizetni. Határozott idejű munka illetve közalkalmazotti jogviszony esetén 3 havi távolléti díjnak megfelelő összeget kell megfizetni. A közszolgálati tisztviselők esetén, ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató jogellenesen szüntette meg a kormányzati szolgálati jogviszonyt, ennek több következménye lehet. Az első következmény az eredeti munkakörben történő továbbfoglalkoztatás, melynek eseteit a törvény taxatíve felsorolja: 

a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe, felmentési védelembe ütközik, munkáltató megszegi a felmentési korlátozásokra vonatkozó előírásokat



a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő, illetve a munkavédelmi képviselőnek a kormányzati szolgálati viszonyát szüntette meg



a fegyelmi felelősség nem áll fenn, vagy annak megállapítása esetén a hivatalvesztés fegyelmi büntetés nem áll arányban az elkövetett fegyelmi vétség súlyával



a jogviszony megszüntetése az egyenlő bánásmód követelményébe ütközik



a kormánytisztviselő a jogviszony közös megegyezéssel történő megszüntetését vagy erre irányuló saját jognyilatkozatát sikerrel támadta meg

A Kttv. esetén az mondható el, hogy az Mt. szabályait vette alapul, azonban tágabb körben teszi lehetővé a továbbfoglalkoztatás lehetőségét, mint a korábbi közszolgálati törvények. Továbbfoglalkoztatás esetén a munkáltató köteles megtéríteni a kormánytisztviselő elmaradt illetményét és a jogviszony jogellenes megszüntetésével okozott kárát. Új elemként megjelent a törvényben a továbbfoglalkoztatás mellőzésének lehetősége a munkáltató részéről. A Kttv. taxatív felsorolást nem tartalmaz, milyen esetkörökben alkalmazható- csak példálózó jelleggel-így a bíróság más megalapozott munkáltatói

67

igény esetében is dönthet a mellőzés mellett. Ezzel véleményem szerint jelentősen le fog csökkeni az állásukba visszahelyezett kormánytisztviselők aránya. Amennyiben

a

kormánytisztviselő

nem

kéri

az

eredeti

munkakörbe

való

visszahelyezést, vagy a bíróság mellőzi az eredeti munkakörbe történő visszahelyezést a kormánytisztviselő

számára az

elmaradt

illetményt,

a jogviszony jogellenes

megszüntetésével összefüggésben felmerült kárt, a bíróság által meghatározott átalány kártérítést, a munkáltató köteles megtéríteni. Az átalány kártérítés mértéke legalább 2, legfeljebb 12 havi illetmény. A Kttv. nem hoz újítást a kormánytisztviselő jogellenes jogviszony megszüntetése esetén sem. A kormánytisztviselő, ha a kormányzati szolgálati jogviszonyát nem a törvényben előírtak szerint szünteti meg, köteles a munkáltató számára a lemondási időre járó illetményének megfelelő összeget megfizetni. A munkáltató jogellenes megszüntetésen felüli kárigényét az Mt. szabályaival összhangban, ésszerű korlátok közé szorítja a törvény, mikor kimondja, hogy a lemondási időre járó illetmény és a munkáltató kárigényének összege nem haladhatja meg a kormánytisztviselő 12 havi illetményét. A bírósági eljárás tekintetében a határidők megegyeznek az Mt. rendelkezéseivel. 3.9. Kollektív munkajog rendszere és intézményei a közszolgálatban Mivel a téma nagysága önmagában egy dolgozat megírását tenné lehetővé, célom ebben a fejezetben a kollektív jogok meghatározása, rendszere és a legjelentősebb különbségek bemutatása a gazdasági munkajog és a közszféra között.

A

magánmunkajogi és a közszolgálati jogban fellelhető kollektív jogintézmények számos hasonlóságot mutatnak, ugyanakkor egyes jogintézmények esetén viszont jelentős eltérések mutatkoznak.93Az Mt. és az egyes jogállási törvények hasonló módon és célkitűzések mellett szabályoznak kollektív intézményeket. Ilyenek a szervezkedés szabadsága, szakszervezet jogosítványai. A kollektív szerződéskötést azonban az Mt.-n kívül egyedül a Kjt. teszi lehetővé, és itt is csak jelentős korlátokkal. A kollektív munkajogi szabályozás célja a munkavállalók szociális és gazdasági érdekeinek védelme és a munkabéke fenntartása. Ennek értelmében a magyar munkajogi jogalkotás biztosítja: 93

BERKI ERZSÉBET–FODOR T. GÁBOR–NACSA BEÁTA– NEUMANN LÁSZLÓ: Kollektív jogok és érvényesülésük közszolgálatban. Összehasonlító elemzés a köztisztviselői, a szolgálati és a hivatásos katonai jogviszonyra vonatkozóan 2008. http://www.liganet.hu/cikk/983/kollektiv_jogok.html http://www.ftsz.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=590&I temid=135

68



a szervezkedés szabadságát



a munkavállalók részvételét a munkafeltételek alakításában,



ezért szabályozza a kollektív tárgyalások rendjét, valamint



a munkaügyi konfliktusok megelőzésére, feloldására szolgáló eljárást94

Koalíciós, illetve érdekegyeztetési jogok körébe tartozik: 

az érdekvédelmi szervezetek és érdekegyeztetési tárgyalások rendszere



a kollektív szerződés



a kollektív érdek és jogviták



valamint a munkaküzdelem

Üzemi alkotmányjog intézményei: 

az üzemi tanács és az üzemi megállapodás

A munkaküzdelem joga külön törvényben lett szabályozva, míg a többi jogintézményt az Mt. szabályozza. A Kjt. az Mt.-t megismételve a közalkalmazotti kollektív munkajogot gyakorlatilag az Mt.-ben meghatározott sorrendben szabályozza. Ami a kodifikációban rejlő különbség, hogy az ágazati és területi érdekegyeztetést is rendezi. Illetve, ami még a különbséget mutatja, hogy a törvény hallgat a szakszervezetekről és közalkalmazotti tanácsot szerepel, az üzemi tanács helyett. A Kttv. külön rendelkezik az érdekegyeztetés rendszeréről, mely átalakult. Ennek leglényegesebb elemeként a Kttv. az Magyar Közszolgálati Kar (továbbiakban: MKK) létrehozásáról rendelkezik. Az MKK létrehozásának célja, olyan közös értékalapú egységes hivatásrend kialakítása, amely hozzájárul a közigazgatás működése iránti bizalom megerősödéséhez.95Az MKK létrehozása mellett megmaradt- központi és helyi szinten egyaránt- a szociális partnerekkel való érdekegyeztetés is. A központi érdekegyeztetés két fóruma egységesítésre került, és Közszolgálati Érdekegyeztető Fórum néven működik tovább. A szakszervezet alakításának jogát szintén szabályozza a Kttv. 195. § (4) bekezdése, kimondja, hogy a kormánytisztviselők jogosultak az államigazgatási szervnél szakszervezet létrehozására. 3.9.1. Szakszervezetek és a kollektív alku a közszférában A közalkalmazotti szakszervezetek a nem hatósági feladatokat ellátó költségvetésből működő állami és önkormányzati intézményeknél alkalmazott munkavállalók és 94 95

PRUGBERGER TAMÁS- NÁDAS GYÖRGY: I.m: 506. oldal DÁVID PÉTER- DR. HAZAFI ZOLTÁN- DR. MAGYAR ÉVA- DR. SIPOS- SZABÓ ZSANETT: I:m: 17. oldal

69

közalkalmazottak

érdekvédelmi

szervezetei.

A

reprezentatívnak

minősül

a

közalkalmazotti szakszervezet, ha a közalkalmazotti üzemi tanácsi választásokon legalább a leadott szavazatok 10%-át megszerzi, vagy a munkahelyi szervezeten belül az azonos foglalkoztatási csoporthoz tartozó közalkalmazottak legalább a kétharmada a tagja. Érdekvédelmi jogosítványai az Mt. 72. § -ban meghatározott szakszervezeti jogosítványokkal egyeznek meg. A köztisztviselői szakszervezeti szövetségei és munkahelyi szakszervezetek működnek a központi és az önkormányzati közigazgatási szerveknél, a fegyveres testületeknél, valamint a honvédségnél is, amelyek a náluk tagsági viszonyban álló köztisztviselők, fegyveres testületek valamint a honvédség tagjainak a köztisztviselői, illetve hivatalnoki jogviszonyaival összefüggő érdekeinek képviseletét látják el. A szakszervezetek jogosítványaira és a tisztviselőinek munkaidő-kedvezményére valamint a tisztviselői státuszvédelmére az Mt.-ben és Kjt.-ben is meghatározott általános szabály irányadó. Speciális ágazati törvények azonban körülhatárolnak néhány általánostól eltérő előírást. A Kttv. 195-198. §-ai biztosítják a szakszervezetek működését a közszolgálati munkahelyeken, és az alapvető szakszervezeti jogokat is garantálják, ugyanakkor azonban az MKK köztestületének megteremtésével és az abban való kényszertagsággal a szakszervezetnek olyan versenytársat teremtettek, amelyek az önkéntes belépésen alapuló szakszervezeti mozgalom elfojtását eredményezhetik. A MKK érdekképviseleti, konzultációs, véleményezési, élet- és munkakörülményekkel kapcsolatos jogszabálykezdeményezési, valamit tagjai irányába biztosított jogi képviseleti funkciója a szakszervezetek vetélytársává teszi. A kollektív alku lehetőségét rendkívül szűk körben biztosítja a magyar jog a közszférában. A közszférában kizárólag a Kjt. engedi meg szűk körben a kollektív tárgyalások folytatását és kollektív szerződés kötését. A Kjt. 2§ (2) bekezdése értelmében a közalkalmazotti szférában a kollektív szerződés csak jogszabállyal ellentétben nem álló rendelkezéseket tartalmazhat. Ez a rendelkezés rendkívül leszűkíti a felek megállapodásának lehetséges tartalmát. Hiszen a Kjt. és a közalkalmazotti jogviszonyokat szabályozó egyéb jogszabályok meglehetősen részletesen szabályozzák a közalkalmazottakat, így a kollektív alku tárgyát leszűkítik. Köztisztviselői jogviszony esetén a jogalkotó a kollektív tárgyalás helyett, kizárólag, a konzultáció lehetőségét biztosítja. A konzultatív testületek nincsenek felhatalmazva a

70

felekre kötelező megállapodás megkötésére, tehát a nincs elismerve a kollektív önszabályozás fórumaiként.96 Mi okozza a fő különbséget a magánszféra és közszféra között a kollektív jogok tekintetében? A költségvetésből gazdálkodó munkáltatók, a közigazgatási és más állami (önkormányzati) szervek esetében a jogi szabályozás már nem követheti a magánjogi mellérendeltségen alapuló szabályozást. A költségvetéstől való pénzügyi függőség következtében korlátozott a munkáltató jog gyakorlásának lehetősége, s így a foglalkoztatási viszony sajátosságainak meghatározásában kizárt, vagy legalábbis erősen korlátozott az alku. A közjogi, kogens elemek dominálnak. A jogviszony nem a felek szerződéses szabadságán alapuló egyezkedés alapján jön létre, hanem a részletes, hierarchizált jogi szabályozás érvényesülésével. A munkáltató és a közalkalmazotti, illetve köztisztviselői jogviszonyban foglalkoztatottak kapcsolatában a munkavállalók érdekképviseletei és participációs joga nem játszik meghatározó szerepet. A munkavállalók részvételi és szerződéskötési jogosítványai korlátozottak, sőt egyes esetekben nem is rendelkeznek ilyen jogosítványokkal. 3.9.2. Sztrájkjog A sztrájkjog gyakorlása a munkaviszonyhoz képest a közszolgálatban korlátozott keretek között érvényesül. A sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvény 3. § (2) bekezdése értelmében nincs helye sztrájknak az igazságszolgáltatási szerveknél, a Magyar Honvédségnél, a rendvédelmi, rendészeti szerveknél és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknál, az államigazgatási szerveknél pedig a Kormány és az érintett szakszervezetek megállapodásában rögzített sajátos szabályok mellett gyakorolható, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál pedig a hivatásos állományúak szintén nem jogosultak a sztrájkjog gyakorlására. Azonban ez nem a munkajog és a közszolgálati jog különállását fejezi ki, hanem azt, hogy ezek a területek összetartoznak, ugyanis, ha korlátozottan, de lehetőség van a kollektív jog ezen intézményével élni.97

96

DR. NACSA BEÁTA: Foglalkoztatás jogi szabályozása a közszférában- a Jogi szabályozás két neuralgikus pontja: az állásbiztonság és a kollektív alku Budapesti Munkgazdaságtani füzetek BWP2013/9 29. oldal 97 KUN ATTILA- PETROVICS ZOLTÁN: I.m: 29. oldal

71

IV. Fejezet 4. A közszolgálati jog szabályozásának kérdései Európában A közszolgálat szabályozásának főbb európai tendenciáit szeretném bemutatni ebben a fejezetben kitérve főleg a Németország, Franciaország, Nagy-Britannia és Svédország szabályozására, és ezzel is rámutatva, hogy milyen kapcsolat van, ezen országokban a közszolgálat és a magánmunkajog között. A hazai jogfejlődést közvetlenül befolyásoló és aktuális követelmények alapján elsősorban ezekben az államokban kialakított megoldást mutat érdekes jegyeket. Már az elején le szeretném szögezni, hogy a közszolgálat szabályozása tekintetében nincs olyan modellértékű megoldás, ami közvetlenül átültethető lenne a magyar rendszerbe. Ennek oka abban keresendő, hogy a szabályozás az egyes országokban több évszázados tradíción alapul, illetve a közösségi jog nem avatkozik e terület olyan mértékű szabályozásába, mint a gazdasági munkajog esetén. A 80-as években indult meg egy folyamat, mely a közszolgálat tágulását eredményezte. A közszférában uralkodó tradicionális, hierachikus viszonyok mellett megjelennek a mellérendeltség különféle elemei. Ez kihat a közszolgálati jogviszony keletkezésére és megszüntetésére. A közszolgálati jogviszony tartalmát viszont- attól függetlenül, hogy szerződéssel vagy kinevezéssel keletkezik - teljes mértékben áthatja, hogy közfeladatot lát el, és ez határozza meg a jogviszony tartalmát. Mindegyik állam igyekszik differenciált foglalkoztatáspolitikát kialakítani a közszolgálat területén, de ugyanakkor törekszenek egyfajta egység kialakítására (egységes követelményekre) is. Csaknem minden EU tagállamban külön törvény rendelkezik a közszolgálatról, amely jellemzően kogens szabályokat tartalmaz. A munkajogviszony és közszolgálati jogviszony közötti különbség abban is kifejeződik, hogy sok országban az Alkotmány rendelkezik a közszolgálati jogviszony alapvető kérdéseiről. Például a kinevezés vagy összeférhetetlenség. Még Svédországban is találunk az Alkotmányban közszolgálati rendelkezéseket, pedig itt gyakorlatilag a munkajog és a közszolgálati jog megegyezik egymással. A közszolgálat területén a nyugat-európai kontinentális jogrendszerek kétféle megoldást alakítottak ki. A frankofon- latin államokban mindenki közalkalmazott, aki állami vagy önkormányzati költségvetésből fenntartott intézménynél, köztestületnél dolgozik, függetlenül attól, hogy az adott intézmény hatóság-e, vagy sem.98 98

PRUGBERGER TAMÁS: A munkajog kialakulása és fejlődése a gazdaságszociológiai folyamatok tükrében

72

A germán államokban a közintézményi munkatársak közül csak azok számítanak hivatalnoknak és csak azokra terjed ki a Beamtensgesetz, akik a hatósági vagy nem hatósági tevékenységet folytató közintézmény működésével összefüggő lényeges tevékenységet végzik.99 A közszolgálatban a kollektív munkajog valamennyi nyugat-európai államban megjelent. A közalkalmazottak és köztisztviselők szakszervezetileg szerveződnek, ezek pedig

a

közintézményekkel,

kormányzati

képviselet

mellett

vagy

nélküle

érdekegyeztető fórumokat tartanak. A sztrájkjogot különbözőképpen ítélik meg. Például a germán rendszerekben a közhivatalnokok nem sztrájkolhatnak, a legtöbb rendszerben a fegyveres szervek és főhivatalnokok kivételével lehetőség van a közhivatalnokok sztrájk jogának gyakorlására. A korábban már tárgyalt New Public Management legjelentősebb hatását NagyBritanniában, illetve Svédországban fejtette ki, itt a köz-és magánszféra sok tekintetben már korábban is közel állt egymáshoz, s emiatt a két szektor könnyen átjárható volt.100 A magánszférától kölcsönzött megoldások jelentős hatást gyakoroltak a közigazgatás szervezetrendszerére, illetve működésére, és ezekben az országokban ügynökségimodell jött létre, melyben nem élveznek különleges státuszt a közszolgálói. A 2010-es évben Christoph Demmke és Timo Moilanen egy kutatási anyagot adott ki, mely az EU tagállamainak közszolgálati rendszereivel foglalkozik.101 Ez alapján kutatás alapján levonható a következtetés, hogy megindult egy folyamat, melynek fő vonásai: a decentralizáció, differenciálódás, kiszervezés, flexibilizáció. Az európai országok egyszerre jelennek meg ezek az elemek így egyre nehezebb ország-modelleket felállítani. A közszféra dolgozóinak munkafeltételi és státuszai egyre inkább a versenyszféra alkalmazottaihoz hasonulnak. . A New Public Management, és ilyen volt 2000-es évek elején lezajlott gazdasági válság, ezek nagyban hatottak a közszolgálatra, főleg, az abban dolgozó személyzet létszámának csökkentésére. Ezek nem számolták fel

https://dea.lib.unideb.hu/dea/bitstream/handle/2437/88033/file_up_prugbgazdszoc.pdf?sequence=1&isAll owed=y 70. oldal 99 PRUGBERGER TAMÁS: A munkajog kialakulása és fejlődése a gazdaságszociológiai folyamatok tükrében https://dea.lib.unideb.hu/dea/bitstream/handle/2437/88033/file_up_prugbgazdszoc.pdf?sequence=1&isAll owed=y 71. oldal 100 DR. HAZAFI ZOLTÁN: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben Phd értekezés http://ajk.pte.hu/files/file/doktori-iskola/hazafi-zoltan/hazafi-zoltan-vedes-ertekezes.pdf 256.oldal 101 KUN ATTILA- PETROVICS ZOLTÁN: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, in: http://magyaryprogram.kormany.hu/download/d/0b/a0000/15_JOG_ OnalloJogagisag_AROP2217.pdf, 18. oldal

73

a gazdasági munka és közszolgálat jog közti különbséget, de közelebb hozták egymáshoz a két terültet. Ma már teljesen elfogadott, hogy a közigazgatás teljesítőképességének színvonala versenyképességi tényező.102 Azokban az államokban, ahol a teljesítőképesség növelése és a költségvetési megszorítások miatt reformokat vezettek be, a versenyszféra megoldásait vették át. Ennek ellenére, még hosszú idegi megmarad a közszféra alkalmazottainak különleges státusza. A versenyszféra és a közszféra kapcsolatára az idők során számos folyamat gyakorolt hatást és még a változások napjainkban is folyamatos éreztetik hatásukat. A továbbiakban egy-egy országra jellemző közszolgálati szabályozást szeretném bemutatni.

A

jellemzés

fő

szempontjai:

a

közszolgálatban

foglalkoztatottak

jogviszonyai létesítése, a közszolgálati jogviszony tartalma, díjazás és előmeneteli rendszer, a jogviszony megszűnése és megszüntetése. A közszolgálati jogviszony keletkezésével kapcsolatban formálisan jelentős különbség figyelhető meg a közszolgálat és a közszolgálatban egyéb módon alkalmazottak tekintetében. Egyrészt a jogviszonyt keletkeztető két jogi tény (kinevezés, szerződés) nem csak tartalmunkban, hanem joghatásukban is eltérést mutat. A szűken vett közszolgálat esetén egységesebb képet mutat az egyes országokban a létesítés mechanizmusa, a tágabb értelembe vett közszolgálati jogviszonyban lévők jogállásának viszont

rendkívül

változatos.

A

közszolgálatban

nem

köztisztviselőként

foglalkoztatottak jogállását meghatározza a jogviszonyukat keletkeztető jogi tény. Jogállásuk attól függ, hogy milyen feladatot látnak el. Így léteznek olyan alkalmazottak, akik ténylegesen szinte azonos feladatot látnak el a közhivatalnokokkal, ugyanakkor nem képviselik az állami közhatalmat, de közérdek fűződik ahhoz, hogy jogviszonyuk keletkezése, tartalma, megszüntetése közjogba tartozzon. (pl: egészségügy) Minden államban megtaláljuk a szűkebb értelembe vett közszolgálat jogviszonyának tartalmára vonatkozó alapvető magatartási szabályokat. A közszolgálati jogviszony tartalmát tekintve is találhatunk közös pontokat a szűk értelembe közszolgálat esetén. A kötelezettségek egy része általános munkavállalói kötelezettség, de a speciális feladat (közfeladat) révén szigorúbb kötelezettségek kapcsolódnak a közszolgálathoz, mint a gazdasági munkajogban. (fokozott gondosság, pártpolitikai semlegesség, titoktartás,

102

DR. HAZAFI ZOLTÁN: I.m: 255.oldal

74

felelősségi viszonyok stb.)103 A kötelezettséggel szemben olyan jogok állnak fenn, melyek egyes esetekben jóval meghaladják a versenyszféra munkavállalóinak jogát. (előmenetel, díjazás, egyéb juttatások) A tág értelembe vett közszolgálat esetén a jogviszony tartalma tekintetében is változó képet kapunk, ugyanis itt is az a meghatározó, hogy közjogi vagy magánjogi viszonyban látják el tevékenységüket. A közszolgálati jogviszony megszűnésének, illetve megszüntetésének tényállásai kötődnek az egyes jogviszonyok keletkezési tényállásaihoz. Általában elmondható, hogy a szűkebb értelemben vett köztisztviselői réteg jogviszonyának megszűnési, illetve megszüntetési rendszere kötött, amelynek alapvető jellemzője, hogy a köztisztviselőt csak törvényben meghatározott tényállások alapján lehet elmozdítani. Ami a megszűnést illeti – miután költségvetési finanszírozásról van szó – mindenütt a jogviszony megszűnésének, vagy megszüntetésének jogalapja egy meghatározott életkor elérése. Egyes országokban ezt követően – általában egy évig – még lehet határozott időtartamra jogviszonyt létesíteni, azonban ennek lejárta után az érintettet köztisztviselőként általában nem lehet alkalmazni. A jogviszony megszüntetésének tényállásai az egyes vizsgált országokban nagyjából hasonlóak, és mindenütt megfigyelhető a köztisztviselő jogvédelmének kiemelkedő fontossága. Természetesen az ún. nem életpálya tisztviselők jogviszonyának megszűnése, illetve megszüntetése a jogviszony rendeltetéséhez kötött. Így pl. a határozott időre létesített jogviszony megszűnik az idő lejártával, a feladat teljesítésével, a visszahívásig létesített jogviszony visszahívással (nem azonos a fegyelmi büntetéssel) bármikor megszüntethető stb. A köztisztviselőnek

nem

minősülő

közszolgálati

alkalmazottak

jogviszonyának

megszűnése, megszüntetése egyrészről attól függ, hogy milyen jogi ténnyel keletkezett a jogviszonya (kinevezés, szerződés, stb.), valamint attól, hogy jogviszonyának tartalmát mennyiben hatják át közjogi vagy magánjogi elemek. Ennek függvényében egyes országok megoldása jobban kötődik a közjog által alkalmazott technikákhoz, míg más helyütt sokkal inkább a magánjogi szerződés-megszüntetési rendszer elemeit alkalmazzák.

103

DR. HAZAFI ZOLTÁN I.m: 251.oldal

75

4.1. Németország A német jogban a köztisztviselői törvény megkülönböztet közvetlen és közvetett tisztviselőt. A közintézményi munkatársak közül csak azok számítanak hivatalnoknak, akik a Beamtensgesetzt hatálya alatt állnak. A közintézményeknél az ügykezelői és fizikai kisegítő tevékenységet folytatók viszont a gazdasági illetve a magánmunkajog előírásai az irányadóak. A

közalkalmazottakra sem a sem a pragmatizáltság, sem a státuszvédelem nem áll és egyszerű munkaszerződés alapján dolgoznak. 104 A közvetlen csoporthoz tartoznak mindazok, akiknek szolgálatadójuk a Bund, a közvetett csoportba pedig azok a személyek, akiknek szolgálatadójuk valamilyen szövetségi testület, intézmény, vagy egyéb testület. Megjegyzendő, hogy közszolgálati jogviszonyt csak olyan tevékenységre lehet létesíteni, amely a szolgálatadó autoritását fejezi ki, továbbá olyan feladatok ellátására, amely az állam és a közélet biztonsága érdekében

olyan

személyek

által

gyakorolhatók,

akik

nem

magánjogi

munkajogviszonyban állnak. A jogviszony szintén kinevezéssel keletkezik, amelynek objektív és szubjektív feltételei vannak. Attól függően, hogy milyen minőségű köztisztviselői állás betöltéséről van szó (hivatásszerű, azaz életpályára épülő, határozott időre szóló, illetve a visszahívásig hatályos jogviszonyról, stb.) a jelöltnek előzetes vizsgát kell tennie és ez a vizsgakötelezettség az életpálya egyes fokozatai közötti előmenetele során is fennáll. Németországban alkotmányi előírás, hogy közhatalmat csak köztisztviselő gyakorolhat. Ennek ellenére egyre gyakoribb, hogy nem köztisztviselők is ellátnak az állami szuverenitás köréhez tartozó feladatokat. A közszolgálatban nem hivatalnokként alkalmazottakra a magánjog szabályai érvényesülnek bizonyos korlátozásokkal. A jogrend tekintetbe veszi az adott szolgálat célhoz kötöttségét és ehhez kapcsolódva alakult ki a szabályozó rendszer. Egyedülálló a kollektív szerződések hálózata Németországban, hiszen átfogja szövetségi, tartományi és helyi szinten a közszolgálati alkalmazottak jogviszonyait. Ennek megfelelően a szabályozás súlypontja a Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT), amelyet kiegészít a Manteltarifvertrag für Arbeiter des Bundes, a MTV für Arbeiter der Länder, és a BMTV für Arbeiter der Gemeinden.105 A BAT meghatározza a munkaszerződés tartalmi 104

PRUGBERGER TAMÁS: A munkajog kialakulása és fejlődése a gazdaságszociológiai folyamatok tükrében https://dea.lib.unideb.hu/dea/bitstream/handle/2437/88033/file_up_ prugbgazdszoc.pdf?sequence=1&isAllowed=y 71. oldal 105 Háttéranyag az egységes közszolgálati kerettörvény koncepciójához 1. melléklet http://www.kszsz.org.hu/archiv/2003/1szmelleklet.htm

76

elemeit, valamint részletesen rögzíti a munkafeltételeket. Az alkalmazás objektív és szubjektív feltételein túl rendelkezik az alkalmazott alapvető kötelezettségéről, az áthelyezés, átirányítás feltételeiről, a munkaidőről a besorolásról, valamint az ennek megfelelő díjazásról, a szociális gondoskodás intézményéről, továbbá a jogviszonyok megszüntetésével együtt járó néhány intézményről. Lényeges, hogy ez a kollektív megállapodás jóval több, mint általában a versenyszférában megkötött hasonló jellegű megállapodások, hiszen a szolgálatadó oldalán maga a szövetség, a tartományok, és valamennyi közszolgálati munkaadói szervezet jelen van. A közszolgálati törvény külön fejezetet szentel az egyes életpálya típusuknak, az elhatárolás a köztisztviselő szolgálati szintjéhez kapcsolódik. 3 féle életpálya rendszer működik: 

az egyszerű szolgálatot ellátó



közép tisztviselői



magasabb szolgálatot ellátók

A köztisztviselő kötelezettségei kötődnek a szolgálathoz, illetve részletesen rögzíti a jogszabály a melléktevékenység lehetőségeit, illetve korlátait. A jogok tekintetében kiemelkedő jelentőségű a szolgálatadó széleskörű gondossági kötelessége. A köztisztviselő jogvédelem tekintetében figyelemreméltó a panaszjogi és bírói út kettőssége. Németországban a köztisztviselők díjazására a Bundesbesoldungsgesetz rendelkezései vonatkoznak. A magyar szabályozáshoz képest ez lényegesen szélesebb körű. Ebben meghatározza az alapilletményt, az egyéb pótlékokat és feltételeit, rendszerét és mértékét. A törvény minden hivatalnokra és a díjazás szempontjából a bírákra is kiterjed. A tágabb értelembe vett közszolgálatban foglalkoztatottak bérét aprólékosan, besorolásszerűen, a szűkebb értelembe vett közszolgálatban foglalkoztatottak díjazásával azonos elvek szerint határozzák meg. Németországban meglehetősen széttöredezett a munkajog. A közszolgálatban dolgozókat különleges státusszal rendelkeznek, és külön szabályozás rendezi viszonyaikat, de itt csak a közintézmény működésével összefüggő tevékenységet

77

végzők minősülnek hivatalnoknak. A kiegészítő tevékenységet végző fizikai alkalmazottak munkaviszonyukat a magánmunkajog rendezi. 4.2. Franciaország Franciaországban a szűkebb értelembe vett köztisztviselői jogviszony kinevezéssel keletkezik, amelynek meghatározott objektív feltételei vannak. Nem lehet a pályázók között megkülönböztetést tenni, a tehetség és a képesség alapján történő megkülönböztetéstől független. A kinevezés objektív feltétele a szabad és betervezett állás betöltése is. A francia jogban a kinevezést megelőző kiválasztási rendszer meghatározó jelentőségű és a köztisztviselői pozícióba történő beiktatás. Jellemző a pályázat alapját képező vizsga és egyéb érdem alapú minősítési rendszerek. A pályázók közötti rangsort a pályázatot kiíró szervtől független „zsűri” állapítja meg. Jellemző a belső és a külső kiválasztási rendszer egyaránt. A zsűri javaslatot tesz a kinevező szervnek, aki ezt a javaslatot nem köteles elfogadni. De a pályázat során csak a zsűri által javasolt személyek közül lehet választani. A jogviszony létrehozásának másik feltétele a beiktatás. A köztisztviselőt elhelyezik a hierarchia megfelelő szintjén és innentől tekintjük a jogviszony kezdetét. A francia jogban a közszolgálat tágabb értelmében használt foglalkoztatottak szabályozását tekintve több csoportosítás létezik: 

állami közszolgálati alkalmazottak



önkormányzatok hivatalnoknak nem minősülő alkalmazottai



egészségügyi alkalmazottak



magánjogi szerződéssel alkalmazott közszolgálati dolgozók

Az első kategóriába azok tartoznak, akik valamilyen közjogi feladatot részmunkaidőben vagy alkalomszerűen, szezonálisan látnak el. Továbbá ide tartozhatnak olyan magasabb hivatalnokok is, akiknek a Kormány külön rendeletben döntötte el konkrét és meghatározott számú feladatát. Végezetül azok tartoznak ide, akik egyetlen ágazathoz, vagy testülethez sem tartoznak, de tevékenységük szervesen kötődik a közszolgálathoz. A jogviszonyra jellemző, hogy kinevezéssel keletkezik, kivéve a magánjogi szerződéssel

alkalmazott

közszolgálati

alkalmazottakat,

munkaszerződéssel főszabály szerint 3 évre jön létre a jogviszony.

78

az

ő

esetükben

Az önkormányzati hivatalnoknak nem minősülő állami alkalmazottak tekintetében jellemző, hogy határozott időre, szezonális vagy alkalomszerű feladatok ellátására jön létre a jogviszony A magánjogi szerződéssel alkalmazott személyek jogviszonyaira a magánjog szabályait kell alkalmazni, azonban ehhez bizonyos közjogi klauzulák vonatkoznak. Rendkívül heterogén tehát a hivatalnoknak nem minősülő közszolgálati alkalmazottak köre és nincs egységes szabályozás. Az egyes külön szabályok közjogi klauzulákat alkalmaznak, vagy pedig hivatalokra vonatkozó szabályozást a magánjogba. Franciaországban a közszolgálati jogviszony tartalmát tekintve az 1983-ban megalkotott 634. sz. törvény meghatározó. A közszolgálati dolgozó köteles egész szakmai tevékenységét annak a feladatnak áldozni, amelyet ellát. Nem folytathat semmilyen haszonszerzésre irányuló magántevékenységet. A szűk értelembe vett köztisztviselő engedelmességi kötelezettséggel tartozik. Köteles a hierarchiában betöltött helyének és kötelezettségének valamit az utasításoknak eleget tenni. A magyar joghoz hasonlóan természetesen itt is kivétel a jogellenes utasítás, amely egyben a közszolgálat tekintélyét is veszélyezteti. Továbbá a francia a jogban is be kell tartani a szakmai-etikai követelményeket is. (összeférhetetlenség, hivatalának gyakorlása közbeni semlegesség, széleskörű

titoktartási

kötelezettség,

széleskörű

tájékoztatási

kötelezettség

az

állampolgárok felé) A köztisztviselők kötelezettsége között szerepel a méltó magatartás tanúsítása, ez a nyilvánvalóan az elitélendő életvitel tilalma, és ez adott esetben a köztisztviselő hozzátartozójára is kiterjed. A fenn említett statútum részletesen szabályozza az illetményrendszert, a gondoskodási kötelezettséget, a munka és pihenőidőt, valamint a felelősségi viszonyokat. A szabályozás rendkívül lényeges eleme a köztisztviselői jogviszony módosításának esetei: 

teljes és részmunkaidős foglalkoztatás



készenléti állapot és esetei



egyes testületek közötti váltás

A köztisztviselők díjazási rendszere centralizált és követi a rendszer szerkezetét meghatározó corps- felépítést. Van egy általános díjazási index-rendszer, az alapilletmény emelésének tekintetében a közszolgálat minden résztvevőjére vonatkozik. 79

A corps-rendszer alapján 3 kategóriában állapítja meg a minimális és a maximális bérpontokat. Az alapbér az egyes alkalmazotti kategóriákhoz kötődik, és tekintetbe veszi a képzettségi szintet, a szolgálati idő hosszát, a szociális és földrajzi körülményeket, valamint a bónusz feltételeket. A bónusz rendszernek a 90-es évektől egyre nagyobb jelentősége van, ugyanis valamelyest rugalmasságot biztosít a merev díjazási rendszerben. 4.3. Nagy-Britannia Anglia jogfejlődése alapvetően különbözik az európai kontinentális modelltől. A legfőbb különbséget az adja, hogy nem alakult ki önálló közigazgatási jog. A közszféra és a magánszféra tevékenységét nem különböztették meg egymástól, felfogásuk szerint, mind a kettő ügyintézés. A common law szerint a Korona szolgálói

106

a munkavállalók

egy külön kategóriáját képezik, és mivel bármikor elbocsájthatóak a Korona akaratából még szerződésre sincs szükség a jogviszony létesítéséhez. Így úgy tekintettek több szempontból rájuk, mint akik nem rendelkeznek szerződéssel, és esetleges vitás ügyük sem merülhetett, vagy ha fel is merült, nem léphettek fel érdekeik érvényesítésére. Később azonban kiterjesztették a munkajogi szabályozást a Korona munkaviszonyaira. A XIX. században a társadalmi átalakulás és az ipari forradalom hatására jelentős változások mentek végbe és a szervezeti változásokkal Angliában is kialakult a hivatásos köztisztviselői rendszer. Foglalkoztatásuk bizonyos speciális tartalmat hordoz, mivel a Királynő kegyelméből foglalkoztatják őket.107Az eredményesség követelménye a kontinensen a zárt rendszerek rugalmasabbá tételét, Angliában a közigazgatási jog kialakulását idézte elő. Ügynökségi modell alakult ki, a meghirdetett állásokra bárki jelentkezhet a közigazgatáson belülről és kívülről egyaránt. A felvételi eljárás formalizált. Ez abban gyökerezik, hogy a köztisztviselők alatt a Korona szolgálóit kell érteni.108 A minisztériumok által megszabott szakmapolitikai irány és költségvetés keretén belül az ügynökségek önállóságot élveznek. A minisztériumok döntik el az éves költségvetést, a célokat. De az célok elérését szolgáló programok és a szervezet kialakítása az ügynökség vezetőjének feladata és ő gyakorolja a munkáltatói jogokat is.A rendszer egyik meghatározó eleme, hogy pályázatot csak tervezett és betöltetlen álláshelyre lehet 106

Civil servant, melyből a civil service kifejezés is származik az angol „közszolgálat” DR. HAZAFI ZOLTÁN I.m: 263-264.oldal 108 MÉLYPATAKI GÁBOR: A nyílt és zárt közszolgálati rendszerek Miskolci jogi szemle 5. évf. 2. szám, 2010, 168. oldal 107

80

kiírni. A hivatalnokok kiválasztásában jelentős szerepet játszik A Civil Service Commissioners tagjait a Korona nevezi ki. Az állami szolgálatért felelős miniszter ajánlásokat fogalmaz meg a bizottság tagjainak a kiválasztás szempontjait illetően. Amennyiben a jelölt átjut a bonyolult és magas követelményeket támasztó kiválasztási eljáráson, főszabályként próbaidővel kerül alkalmazásra, amely általában két év. Ha az illető a próbaidőt sikeresen kitölti, ún. pályakezdőként indul a köztisztviselői életpályán. Jogviszonya kinevezéssel jön létre. A jogviszony keletkezésével közvetetten áll kapcsolatban, hogy az életpálya, azaz az előmenetel minden egyes eleme meghatározott kvalifikációs szinthez kötődik, és az előmenetel feltétele a korábbi kvalifikációs szint teljesítése, valamint a betöltendő kvalifikációs szinthez kapcsolódó készség megléte. A kinevezés feltétele a pályáztatási eljárás eredményessége, amely általában nyílt rendszerben történik. Habár, mint már fentebb említésre került a közjog és magánjog elkülönülése, NagyBritanniában nem olyan éles, mint a kontinentális állomban. A tágabb értelembe vett közszolgálati foglalkoztatottak jogviszony kinevezéssel jön létre. Az önkormányzatok vagy azok testületi és hivatali nevezik ki a szociális, kulturális és oktatási intézmények vezetőit. A közszolgálatban foglalkoztatottak közül a legjelentősebb kört a Nemzeti Egészségügyi Szolgálat jelenti, mely regionális és a kerületi, helyi egészségügyi szolgálatokból épül fel. Érdekesség, hogy a konkrét orvosi tevékenységet végző személyekkel magánjogi szerződést kötnek jogviszonyuk mégis közjogias, sőt közszolgálati alkalmazottnak tekintik. Ez az érdekes kettősség az oktatás területén is fennáll. Nagy-Britanniában a Civil service Pay and Conditions of Service Code tartalmaz általános előírásokat a jogviszony tartalmát illetően. Kiemelendő, hogy a hűség, illetve a lojalitás kötelezettségén túlmenően a politikai magatartást illetően három nagyobb csoportot

különböztetnek

meg,

úgymint

a

politikai

magatartásában

szabad

tisztviselőket, a politikai magatartásukban korlátozott tisztviselőket, végezetül a kettő közötti csoportot, akik ugyan kifejthetnek bizonyos politikai tevékenységet, azonban nem indulhatnak sem a nemzeti, sem az Európai Parlament választásokon. A szűk értelembe vett köztisztviselők díjazása alapvetően a Pénzügyminisztériumtól függ, a gyakorlatban azonban a díjazási feltételek – beleértve a konkrét fizetések mértékét – egy eléggé bonyolult konzultációs eljárás során fejlődtek ki. Az állami szolgálatban elismert nyolc szakszervezet tárgyal a Korona képviselőivel, magát az 81

eljárást, illetve az eljárás keretét az ún. Withley Councils System névvel illetik. 109 Mind ágazati, mind helyi szinten ebben a rendszerben végzik a konzultációkat, amelyek eredményét veszi figyelembe a kormány a bérek végső meghatározásánál. A fizetési rendszer legfontosabb elve: a fair comparison, amely lényege, hogy a hasonló munkát a közszférán kívül végzendők bérével a köztisztviselők bérét össze lehessen hasonlítani. Megfigyelhető, hogy helyi szinten nem minden esetben a szakszervezetekkel, hanem egyéb képviseletekkel történnek tárgyalások. E tárgyalások során általában nem csak a konkrét díjazásról, hanem egyéb foglalkoztatási feltételekről is döntés születik. Maga a fizetési rendszer több fokozatra tagozódik, ezen belül több osztályra, továbbá mindenütt meghatározzák a minimum és maximumfizetéseket. Különös a helyzet a közjogi intézmények tekintetében is. Tipikusan a felsőoktatás helyzete. Az egyetemek sokáig önállóak voltak, de később a Kormány befolyását kiterjesztette az egyetemekre. És napjainkban az egyetemek inkább közjogi jellegűnek tekinthetőek, de az ott dolgozó tanárok nem hivatalnokok, illetve nem állami alkalmazottak. Azt mondható, hogy elválik a intézmény jogi jellege és az alkalmazottak státusza egymástól. 4.4. Svédország közszolgálati modellje A másik ország Nagy-Britannia mellett Svédország, ahol a New Public Management a legnagyobb hatást gyakorolta és az igazgatási rendszerükben is hasonló vonásokat eredményezett. Svédország közszolgálati rendszerének szinte teljes munkajogiasítását figyelhetjük meg. A svéd köztisztviselők nem élveznek különleges státuszt, ugyanolyan munkavállalóknak tekintik őket, mint a versenyszféra alkalmazottait. Nyitott személyzeti politikát folytatnak és nincs speciális közszolgálati szabályozási rendszer (bár még itt sem teljes a versenyszféra és a közszolgálat összemosódása, ahogy az a korábbi részben már szerepelt). Svédországban is megmaradt a karrier-rendszer a külügyben, rendőrségnél és honvédségnél. Főszabály

szerint

a

magánszektor

foglalkoztatási

szabályai

vonatkoznak

a

közszolgálatban foglalkoztatottakra. A közalkalmazás részleteit a svéd törvények nem tartalmazzák. Szektorális megállapodások rendezik a közszféra foglalkoztatási viszonyait, ezek egyfajta kiegészítései a jogszabályok által nem rendezett kérdéseknek.

109

DR. HAZAFI ZOLTÁN I.m:269. oldal

82

1 megállapodás vonatkozik a központi kormányzati szektorra és 1 a regionális (megyei tanácsokra) valamint az önkormányzati szektorra. A svéd közszféra 3 részből áll: 

központi kormányzat



megyei tanácsok



helyi szinten önkormányzatok

Itt is ügynökségi modellt alkalmaznak. Az ügynökségek itt is önálló szervezetek, melyek fölött a minisztérium, csak és kizárólag költségvetés, a vezetők kinevezése és a feladatok meghatározása tekintetében látja el ellenőrzési jogát. Az ügynökségek döntéseiket önállóan hozzák, azokat a minisztériumok nem semmisíthetik meg. Az ügynökségek látják el a toborzással, kiválasztással kapcsolatos legfőbb feladatokat, és ők gyakorolják a felmentés jogát. A jogok tekintetében kimondható, hogy nincs garantált pályabiztonság, nincs olyan többletjogosítvány, mely a közszféra alkalmazottjának elmozdítását lehetetlenné teszi, tehát meglehetősen könnyű elmozdítani felmentéssel. Ezért számos olyan intézkedést vezettek be, melyek elbocsájtás esetén komoly védelmet nyújtanak. Ide tartoznak: 

átképzés



végkielégítés



tartalékállomány



stb.

A svéd közszolgák jogai: 

információhoz való hozzáférés



véleménynyilvánítási jog és publikációs jog



béralku, szakszervezet alakítási és sztrájkjogok



továbbképzéshez való jog110

Nincs központi illetmény. Az ügynökségek költségvetésük egy részét illetményre különítik el. Kollektív megállapodásokat folynak 3 szinten a bérek tekintetében. Itt is

110

NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KAR Az uniós közszolgálati jog és a tagállami közszolgálati rendszerek in: http://ktk.old.uninke.hu/srv/www/karok/ktk/downloads /intezetek/eletpalya_intezet/letoltesek/Svedorsz_LV.pdf 2015.03.03

83

alapvető cél akárcsak Nagy-Britannia esetében látható volt, hogy a közszféra illetménye versenyképes legyen a versenyszféra adott bérével. Svédországban nincs egységes Munka Törvénykönyve, több egymáshoz kapcsolódó jogszabály alkotja a szabályozást. Ide tartozik: a munkajogvitákról, együttdöntési törvény (ez feleltethető meg a Munka Törvénykönyvének), a munkahelyek védelméről szóló

törvény.

Az

ügynökségi

modell

alkalmazására

azért

volt

lehetőség

Svédországban, mert az általános munkajogi szabályok igen magas színvonalú ellátásokat biztosítanak. A sajátos gazdasági és társadalmi környezet, mely széles szociális hálót tud biztosítani elengedhetetlen feltétele, ennek a nyílt közszolgálati modellnek.

84

Összegzés A munkajog a magán és közjog között elhelyezkedő keresztülfekvő „szakjogág.” Vitathatatlan, hogy vannak magánjog elemei, hiszen „anyajogága”a polgári jog, és alapvetően a munkaszerződés egy magánjogi szerződés. Megvannak a közjogi elemek is benne, elég csak a minimálbér megállapítására gondolnunk. Összességében azt mondható azonban, hogy önálló jogág, és ezt a nézetet vallja a legtöbb szerző, hiszen a szabályozás tárgya, és a szabályzás módszere, erre feljogosítja. A közszolgálat fogalmának szűk és tág értelmezése létezik attól függően, hogy mely országok illetve, mely szerzők, kiket tekintenek ebbe a kategóriába tartozónak. A szűk értelmezésen a közhatalmat gyakorló, hatósági tevékenységet végző köztisztviselői kart értjük. A közszolgálat tágabb fogalmába viszont mindenki beletartozik, aki tevékenysége során közfeladatot lát el, azaz a közszolgáltatók is. Így a közszolgálat része a közalkalmazotti foglalkoztatási jogviszony is. A közszolgálat is alapvetően függő munkaviszonyokat szabályoz, tehát a tárgya a munkajog tárgyával

megegyezik.

A közszféra alkalmazottainak jogaiban és

kötelezettségeiben, valamint a munkavégzés során tanúsítandóan, számos egyezést találunk a versenyszférával. Természetesen a közszolgálat alkalmazottainak speciális feladataihoz, többletjogok és többletkötelezettségek társulnak. Indokolja ezt, a társadalom számára meghatározó jelentőségű közfeladatok és közszolgálatok ellátása. Azok, akik az önálló jogágként való kezelés mellett érvelnek: A közszolgálatban érvényesülő alá-fölérendeltségi viszonyokat, a jogviszony létesítésének különbözőségét és a kogens szabályozást hozzák fel indokként. Tény ugyan, hogy a hierarchizáltság lényegesen erőteljesebben van jelen a közszolgálati viszonyokban, és a felek még jogilag sem egyelőek, mint a versenyszférában, de gondoljuk a jogviszony létesítésére, ugyan kinevezéssel jön létre a jogviszony, de annak elengedhetetlen feltétele, hogy azt a köztisztviselő elfogadja. A kogens szabályozási módszer ugyan önálló jogterületként való kezelését tenné lehetővé, mégis álláspontom szerint nem lehet teljesen elszakítottként kezelni a munkajogtól, annyira hasonló a szabályozás tárgya, hogy indokolatlan lenne az elkülönítés. A 2011-2012 –es év rendkívül jelentős a munkajogi jogalkotás szempontjából. 2011ben megszületett a Közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény, melynek célja, hogy elősegítse a kormánytisztviselői, köztisztviselői, valamint a hivatásos rendvédelmi és katonai életpályák összehangolását, valamint megteremtse a tisztviselői életpálya 85

megújításához szükséges feltételeket és a hivatások közötti átjárhatóságot megteremtse. A jogalkotó álláspontja szerint a közszolgálat specialitása megköveteli az általános munkaviszonyhoz

képest

sajátos

elvekhez

igazodó

szabályok

rendezzék

a

közszolgálatban dolgozók jogállását. A törvény legnagyobb jelentősége, hogy kimondja, hogy közszolgálati tisztviselőkre vonatkozóan, e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni, így az Mt. háttérjogszabályi jellege megszűnt. A külön szabályozás ellenére, azonban a Kttv. az Mt. rendelkezéseit vette át vagy ültette át teljesen egyes intézmények tekintetében, és ezt a jogalkotó szabályozás indokai között meg is fogalmazta, hogy a Munka Törvénykönyvére tekintettel kell kialakítani, a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó speciális szabályanyagot. 2012-ben

az

új

Munka

Törvénykönyve

a

közalkalmazottakra

vonatkozó

szabályanyagban jelentős változást hozott, nevezetesen a Kjt. terjedelme a felére csökkent, ugyanis számos jogintézmény esetén az Mt. közvetlenül alkalmazandó, a közalkalmazottak tekintetében. Egyre inkább megfigyelhető a közalkalmazottak és a magánmunkajog alkalmazottaira vonatkozó szabályok közelítése. A Kjt.-nek továbbra is háttérjogszabályaként funkcionál az Mt. A New Public Management és a gazdasági válság (ok) hatására előtérbe került az állom részéről a közszolgálat versenyképességének növelése, költséghatékony működésének megteremtése. Egyes országokban megindult a zárt rendszerek rugalmasabbá tételének folyamata, más országokban pedig teljesen nyitott rendszert alakítottak ki. Az európai példákat figyelve, azonban levonható, a következtetés, hogy minden állam külön törvényben rendelkezik a közszolgálati alkalmazottakra, a legtöbb államban különleges státuszúként kezelik őket és ez még hosszú ideig így is fog maradni.

86

Hivatkozott jogszabályok: 1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról 1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról 2010. évi LVIII. törvény a kormánytisztviselők jogállásáról 2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről 2012. évi I. törvény – a Munka törvénykönyvéről 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről 347/2014. (XII. 29.) Korm. rendelet a kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) és a garantált bérminimum megállapításáról 7001/2005/MK. 170 FMM-PM együttes irányelvben a munkavégzés alapjául szolgáló szerződések minősítése során figyelembe veendő szempontokról

Irodalomjegyzék 1) BERKI ERZSÉBET: Munkaügyi kapcsolatok a közszolgálatban. BCE KTI, Budapest 2003, 20. oldal 2) BÍRÓ GYÖRGY: A megbízási szerződés KJK- Kerszöv. 2001. 11. oldal 3) BODNÁR NORBERT- CZÉKMANN ZSOLT- KALAS TIBOR- NYITRAI PÉTER- TORMA ANDRÁS –TURKOVICS ISTVÁN: Közigazgatási jog 1. Miskolci Egyetemi Kiadó, 2013, 26. oldala 4) DR. GECSE ISTVÁNNÉ- Dr. Tománé dr. Szabó Rita- Dr. Kenderes György: Jogi alapismeretek, Novotni Kiadó, Miskolc, 2012, 14, 24. oldal 5) EÖRSI GYULA: Jog- gazdaság- jogrendszer tagozódás Akadémiai Kiadó Budapest, 1977, 14, 15, 16. oldal 6) GAJDUSCHEK GYÖRGY: Közszolgálat A magyar közigazgatás személyi állománya és személyzeti rendszere az empirkus adatok tükrében, KSZK ROP 3.1.1, Budapest, 2008, 19, 40 oldal 7) GYÖRGY ISTVÁN: Közszolgálati jog. hvgorac Budapest, 2007. 26, 40. oldal 8) KISS GYÖRGY: Alapjogok kollíziója a munkajogban, Justis Bt., Pécs, 2010 6. oldal 9) KISS GYÖRGY: Munkajog és a polgári jog kodifikációs és funkcionális összefüggései, Novotni Kiadó, Miskolc, 2001, 6. oldal 10) KISS GYÖRGY: Munkajog, Osiris Kiadó, Budapest, 2001, 36. oldal 87

11) LŐRICZ LAJOS – TAKÁCS ALBERT: A közigazgatás-tudomány alapjai. Rejtjel, Budapest, 2. bővített és áldolgozott kiadás, 26. oldal 12) MAGYARY ZOLTÁN: Magyar Közigazgatás, Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942, 19, 21. oldal 13) MÁRTONFFY KÁROLY: A köztisztviselői jogviszony (szócikk) Közigazgatási enciklopédia III. kötet. Atheneum Irodalmi és Nyomdai Részvénytársulat. Budapest, 21. oldal 14) NEUMANN LÁSZLÓ- PRUGBERGER TAMÁS: A munkáltatói jogutódlás esete. Novotni Kiadó, Miskolc 2004, 44. oldal 15) PRUGBERGER- KENDERES- MÉLYPATAKI: A munka- és közszolgálati jog intézményrendszerének kritikai és összehasonlító elemzése Novotni Kiadó, Miskolc, 2012, 4, 13, 14, 41, 55, 60. oldal 16) PRUGBERGER TAMÁS – NÁDAS GYÖRGY: Európai és magyar összehasonlító munka és közszolgálati jog, Complex Kiadó, Budapest, 2014, 22, 33, 46, 48, 69. oldal 17) PRUGBERGER TAMÁS: A közalkalmazás és a közszolgálat joga (társszerzők: Kenderes György, Tománé Szabó Rita). Miskolci Egyetemi Kiadó, 1994. 47. oldal 18) PRUGBERGER TAMÁS: Magyar és európai munka- és közszolgálati jog, közgazdasági és jogi könyvkiadó, Budapest, 1997. 19) ROMÁN LÁSZLÓ: A munkajog alapintézményei II. kötet, Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 1996, 8, 9, 12. oldal 20) VADÁSZ JÁNOS: Közszolgálati reform Kossuth Kiadó 2006, 19. oldAL

Publikációk 1)

DR. KISS GYÖRGY: Az új Ptk. és a munkajogi szabályozás, különös tekintettel az egyéni munkaszerződésekre Polgári Jogi Kodifikáció, HVGORAC Lap- és Könyvkiadó Kft, II. évfolyam, 1.szám, 3.oldal; letöltve: http://ptk2013.hu/polgari-jogi-kodifikacio/dr-kiss-gyorgy-az-uj-ptk-es-amunkajogi-szabalyozas-kulonos-tekintettel-az-egyeni-munkaszerzodesekrepjk-20001-3-17-o/678 2015.02.12. 9. oldal

2)

DR.HORVÁTH ISTVÁN: Merre tovább? – Javaslatok egy új magyar közszolgálat megalapozásához Közjogi Szemle, 1 évf. 2008. szeptember

88

3)

MÉLYPATAKI GÁBOR: Változó közszolgálati dogmatika az új közszolgálati törvény fényében. Új Magyar Közigazgatás, Complex, 2012/4, 28. oldal

4)

MÉLYPATAKI GÁBOR: A nyílt és zárt közszolgálati rendszerek Miskolci jogi szemle 5. évf. 2. sz 2010, 33, 80 oldal

Internetes hivatkozások 1) BALÁZS ISTVÁN:

Új

tendenciák

az

államigazgatás

fejlesztésében

in:

Államigazgatás (Közigazgatási szakvizsgaanyag) Kormányzati Személyügyi Szolgáltató

és

Közigazgatási

Képzési

Központi

Budapest

2007

in:

http://www.kszk.gov.hu/data/cms13429/Allamigazgatas _tankonyv.pdf; 2014. 02.10, 33. oldal 2) BERKI ERZSÉBET–FODOR T. GÁBOR–NACSA BEÁTA– NEUMANN LÁSZLÓ: Kollektív jogok és érvényesülésük közszolgálatban. Összehasonlító elemzés a köztisztviselői, a szolgálati és a hivatásos katonai jogviszonyra vonatkozóan 2008.http://www.liganet.hu/cikk/983/kollektiv_jogok.html http://www.ftsz.hu/index.php?option=com_content&task=view&id=590&I temid=135, 2015, 02. 24, 68. oldal 3) DÁVID PÉTER- DR. HAZAFI ZOLTÁN- DR. MAGYAR ÉVA- DR. SIPOS- SZABÓ ZSANETT: A közszolgálati tisztviselői törvény magyarázata, ÁROP-2.2.5.-20080001 számú, Humán-erőforrásgazdálkodás a központi közigazgatásban kiemelt projekt,in:http://magyaryprogram.kormany.hu/akadalymentes/download/2/51/90 000/01_20120331_A_Kttv_magyarazata_AROP225_online.pdf, 2015. 01.03, 38, 58 oldal 4) DR. HALMOS SZILVIA- DR. PETROVICS ZOLTÁN:

Munkajog

Nemzeti

Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar Budapest, 2014 13. oldal in:https://opac.uninke.hu/webview?infile=&sobj=9281&source=webvd &cgimime=application%2Fpdf%0D%0A 2015.02.02, 3. oldal 5) DR. HAZAFI ZOLTÁN: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben Phd értekezés http://ajk.pte.hu/files/file/doktori-iskola/hazafi-zoltan/hazafizoltan-vedes-ertekezes.pdf, 2015. 02. 07, 19, 40, 73, 74,75, 80, 82. oldal 6) DR. HORVÁTH ISTVÁN: Duplikált közszolgálat a közalkalmazotti és köztisztviselői jogállás elvi és tételes ellentmondásai in:

89

http://www.mkksz.org.hu/html/main/alkossunk/vitainspirator/0412/duplikalt.pdf , 2014.11.14, 22. oldal 7) DR. PETROVICS ZOLTÁN: Emberi erőforrás és közszolgálati életpálya kutatás, Magyar Közlöny Lap-és Könyvkiadó Budapest http://magyaryprogram.kormany.hu/download/4/1b/ a0000/22_JOG_AGAZATI_TANULMANY_AROP2217.pdf, 2015. 01. 17, 28, 30, 43, 71, 73 oldal 8) DR. HORVÁTH ISTVÁN: A közszolgálat munkajoga in: In: GYULAVÁRI TAMÁS (szerk.): Munkajog. Budapest, ELTE Eötvös, 2013. 561. oldal A közszolgálat értelmezésére l. még HORVÁTH István: Az elvárások és a realitás. A magyar közszolgálati munkajog jövője – különös tekintettel az EU-tagállamok jogalkotására I. 11 Jura 2005/2. 84–85, 20. oldal 9) DR. LINDER VIKTÓRIa Személyzeti – Humánstratégia a közigazgatásban Doktori értekezés, Budapest 2010,4. oldal in: http://www.kozigkut.hu/doc/linder_phd_ 10szept.pdf, 20, 33. oldal, 2015.02.08. 10) DR. NACSA BEÁTA Foglalkoztatás jogi szabályozása a közszférában Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek, 2013/9, in: http://www.econ.core.hu /file/download /bwp/bwp1309.pdf, 2015. 02. 15, 24, 25, 26, 71 oldal 11) Háttéranyag az egységes közszolgálati kerettörvény koncepciójához 1. melléklet http://www.kszsz.org.hu/archiv/2003/1szmelleklet.htm, 2015. 03. 01, 76. oldal 12) HORVÁTH ISTVÁN: Diagnózis és terápia. Javaslat a közszolgálat munkajogi szabályozásának reformjára – figyelemmel az EU-tagállamok jogalkotására és hazai helyzetünkre. Pécs. Doktori értekezés. 2006. in: http://ajk.pte.hu/files/file/doktori-iskola/horvath-istvan/horvath-istvan-vedesertekezes.pdf 2015.02.17, 2015. 012. 29, 27. oldal 13) Ismeretlen szerző: Közjog In: http://majt.elte.hu/Tanszekek/Majt/Magyar %20JogtorteNET/magyarazatok/kozjog.htm 2015.02.10, 3. oldal 14) Ismeretlen szerző: Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Közigazgatás-tudományi kar: Az uniós közszolgálati jog és a tagállami közszolgálati rendszerek in: http://ktk.old.uni-nke.hu/srv/www /karok/ktk/downloads /intezetek/eletpalya_ intezet/letoltesek/Svedorsz_LV.pdf 2015.03.03, 82. oldal 15) KENDERES GYÖRGY: A munkaszerződés hazai szabályozásának kérdései és ellentmondásai PHD ÉRTEKEZÉS 2006, 2013. 12. 20, http://midra.unimiskolc.hu/JaDoX_Portlets/documents/document_5799_section_829.pdf 90

16) MÉLYPATAKI GÁBOR: A munkavállaló fogalma a magyar és a német jogban a munkáltató szempontjából, 2012 in: http://www.matarka.hu/koz/ISSN_08666032/tomus_30_2_2012/ISSN_0866-6032_tomus_30_2_2012_521-540.pdf, 2015. 02. 15, 35. oldal 17) NACSA BEÁTA: A munkaügyi viták rendezését támogató munkajogi szabályozás phd értekezés 2009 in: http://www.ajk.elte.hu/file/AJKDI_NacsaBeata_dis.pdf, 2015. 03.04 18) PRUGBERGER TAMÁS: A munkajog és a polgári jog kapcsolata a jogdogmatika tükrében in: https://dea.lib.unideb.hu/dea/bitstream /handle/2437/88192/file_up_prugbmpjog.pdf?sequence=1&isAllowed=y 19) PRUGBERGER TAMÁS: A munkajog kialakulása és fejlődése a gazdaságszociológiai folyamatok tükrében https://dea.lib.unideb.hu/dea /bitstream/handle/2437/88033/file_up_ prugbgazdszoc. pdf?sequence=1&isAllowed=y, 2015. 02.29, 72, 73, 76 oldal 20) ZUPKÓ GÁBOR: Reformfolyamatok a közszférában - Közszektor menedzsment reformok nemzetközi trendjeinek bemutatása és magyarországi hatásuk értékelése (Ph.D.értekezés) In: http://phd.lib.unicorvinus.hu/238/1/ zupko_gabor.pdf , 2015. 02. 19, 33. oldal

91