A MINISZTERELNÖKI HIVATAL HELYE ÉS SZEREPE A

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL HELYE ÉS SZEREPE A KÖZPONTI KÖZIGAZGATÁSBAN

SZERVEZETI ÉS HATÁSKÖRI VÁLTOZÁSOK A RENDSZERVÁLTOZÁS FOLYAMATÁTÓL 2006-IG

Írta: Németh Attila

Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar Politológia IV. évfolyam Kutatói szeminárium, Kern Tamás 2009. március 31.

1

1. Bevezetés

A rendszerváltást megelızıen hazánkban szocializmus volt. A marxista-leninista autoriter politikai rendszerben a korábbiakhoz képest az államigazgatás szerepe megváltozott, szervezete átalakult. Magyarország szovjetizációjával a közigazgatáson belüli

különbségek

feloldódtak,

a

decentralizációt

garantáló

demokratikus

berendezkedés megszőnt. Az önkormányzati (területi) közigazgatás és a központi közigazgatás (államigazgatás) eggyé vált, a területi szinten felállított tanácsrendszer az államhatalom felülrıl irányított, helyi szerve lett. Az 1936-ban Buharin belügyminiszter által beterjesztett alkotmány paragrafusait a szovjetek ráhúzták a II. Világháborúban felszabadított, és csatlóssá tett országokra is. Így 1949-ben hazánkban is elfogadta az ellenzék nélküli parlament a Magyar Népköztársaság Alkotmányát, mely - a történelmi távlatból kijelenthetı - hosszú távra antidemokratikus, mondjuk ki, diktatórikus berendezkedést állandósított. A Magyar Népköztársaság Alkotmányának 4. fejezete az államigazgatás legfelsıbb szervével, a Minisztertanáccsal foglalkozik. „A minisztertanács minden más államigazgatási szerv vagy az államhatalom helyi szervei által hozott minden olyan jogszabályt, határozatot vagy intézkedést megsemmisíthet, illetıleg megváltoztathat, amely az alkotmányba ütközik, vagy a dolgozó nép érdekeit sérti”1 – írja a dokumentum. Az államhatalom helyi szerveire – megyei, járási, városi, községi és kerületi tanácsok – vonatkozólag pedig megállapítja, hogy azok csak az alkotmányban rögzített jogszabályok és felsıbb határozatokban rögzített keretek között gyakorolhatják tevékenységüket. Ezzel tehát alapvetıen a Minisztertanács nevet viselı kormány megkerülhetetlen és teljhatalmú államhatalmi szervvé vált, vezetıje a – miniszterelnöki funkciót betöltı – Minisztertanács elnöke a titkárság, a tanácsi hivatal és a tájékoztatási hivatal segítségével végezte feladatát. A Minisztertanács Titkársága a kor szokásainak megfelelın statútumát nem publikus határozatban szabályozta, önmagát pedig olyan szervként definiálta, melyre az

1

In: 1949. évi XX. törvény. A Magyar Népköztársaság Alkotmánya, 25.§ (4) (http://www.1000ev.hu/index.php?a=3¶m=8365)

2

országos hatáskörő szervek jogállását szabályozó rendelkezések irányadók2. Vezetıjét a Minisztertanács Tanácsi és Tájékoztatási Hivatalát vezetı elnökeivel szemben nem illette meg államtitkári rang. A Minisztertanács Titkársága fıként a kormányzáshoz kapcsolódó alapfeladatokat látta el, mint a kormányzás mőködésével kapcsolatos jogi és igazgatási feladatok, a döntés-elıkészítés, a hivatalos lapok szerkesztése, a kormányzati mőködéshez szükséges gazdasági és mőszaki feltételek biztosítása, valamint a kormánytagok és más állami vezetık személyzeti ügyeinek intézése. Ezek mellett kormányzati szinten hozzájárult az államigazgatási tevékenység fejlesztéséhez, valamint az állami személyzeti munka irányításával kapcsolatos teendık elvégzéséhez is. Költségvetési szempontból a Minisztertanács Titkárságához tartozott a Tanácsi és a Tájékoztatási Hivatal is, bár ezek önálló kormányszervek voltak saját szervezettel és vezetéssel. Tekintve, hogy a pártállamban mőködı állampárt, az MSZMP és annak vezetı szervei minden döntést saját kezükbe vontak, a döntések elıkészítésében és megvitatásában a Minisztertanács Titkárságának csak formális szerepe volt. Valójában a párton belül megvitatott és elfogadott intézkedéseket kellett a legkisebb módosításokkal érvényesítenie. Néhány kérdésben pedig a miniszterelnök-helyettesek által vezetett kormánybizottságok voltak hivatottak eljárni a nevében. 1989. október 23-án leomlott a Magyar Népköztársaság és kikiáltották a köztársaságot. Az ezt megelızı két évben már komoly változás volt megfigyelhetı a kormányzás minıségében és rendszerében. Grósz Károly és Németh Miklós kormányfıi regnálása idején már csírájában megjelent a politikai ellenzék, így a kormányzat a korábbi évtizedekben megszokott gyakorlattal ellentétben – noha demokratikus választások kiírása még nem volt napirenden – saját pozíciójának megırzésére is kényszerült. Fokozatosan ki kellett lépnie a pusztán koordinációs és már-már automatizált döntéshozatali tevékenysége mögül, és politikai szerepet kellett vállalnia. Intézkedéseinek meghozatalakor pedig figyelemmel kellett lennie a már aktívan mőködı parlamentre és az országgyőlésen kívüli erıkre, érdekvédelmi tömörülésekre is. Az országgyőlés és a kormány közötti munkamegosztás, valamint a kormányzaton belüli döntéshozatal rendjét nagyban befolyásolta az 1987. évi XI. törvény. A jogalkotási törvény amellett, hogy az államfıi feladatokat ellátó Elnöki Tanács súlyát csökkentette, strukturális átalakításokra kényszerítette a kormányt, melyek révén az erısítette széttagolt pozícióját a kormányzati szervezeten belül. A 2

ld. 3584/1977 MT határozat In: Müller, 2008:16

3

korábban

miniszterelnök-helyettesek

által

vezetett

kormánybizottságok

(„kis-

kormányok”) számát és hatásköreit csökkentették, a miniszterelnök-helyettesek és minisztériumok

önállóságát

pedig

letörték,

a

miniszteri

rendeletkiadást

felhatalmazáshoz kötötték. Mindez lehetıvé tette az egyes kérdések kormány, és nem miniszteri szintő szabályozását. A leépítésekkel egy idıben azonban új típusú kormánytestületek is létrejöttek. A kormánybizottságok döntés-elıkészítési, egyeztetési feladatainak pótlására kollégiumokat és tanácsadó testületeket állítottak fel, a Némethkormány idején pedig felállították a Minisztertanács Kabinetjét, mely a politikai döntések kialakításában játszott fontos szerepet. Ezen folyamatok betetızésének tekinthetı a Miniszterelnöki Hivatal (továbbiakban: MeH) elıdjének, a Minisztertanács Hivatalának létrejötte.

2. A Minisztertanács Hivatalától a Miniszterelnöki Hivatalig: a kormányfıi apparátus szervezeti alakulása az átmeneti Németh-, és a gyıztes Antallkormány idején

1988-tól tehát a Minisztertanács Titkársága kibıvített hatáskörökkel és új néven mőködött tovább. Az új szerv magába olvasztotta a kormányfı közelében korábban dolgozó apparátus nagy részét. Így a Minisztertanács Hivatalába kerültek a korábban megszőntetett kormánybizottságok titkárságai, a felszámolt Tájékoztatási Hivatal kormányszóvivıi és sajtóigazgatási feladatai, melyek kiegészültek a kormány és az országgyőlés kapcsolatainak koordinálásával. A hivatal vezetıje államtitkári kinevezést kapott, egyes részlegek azonban továbbra is a kormányfı vagy a kormányfı-helyettesek irányításával mőködtek. A Németh-kormány tovább szélesítette a Minisztertanács Hivatalának apparátusát. Integrálta a hivatalba az államminiszteri titkárságokat, a kollégiumok és tanácsadó testületek titkárságait, valamint a Védelmi Irodát és a Szocialista

Együttmőködési

Irodát

is.

Ezek

az

alegységek

miniszterelnöki,

miniszterelnök-helyettesi vagy államminiszteri irányítás alatt álltak, de ténylegesen a Minisztertanács Hivatalának elnökhelyettesei vezették azokat. A Grósz-kormány idején integrált sajtóigazgatási feladatok ugyanakkor a mővelıdési tárcához kerültek. 1989 második felétıl már az átalakulás állt a politikai közélet origójában, ekkor a hivatali

4

munka jelentısége lecsökkent, a törvények tartalmi elıkészítése ugyanis a minisztériumokból a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásokra tevıdött át. Az átmenet idején módosításra került az 1949-ben elfogadott szovjet típusú alkotmány. A Nemzeti Kerekasztal tárgyalásokon részt vevık eredeti szándéka szerint a módosításokkal elfogadott és életbe lépett Magyar Köztársaság alkotmánya csak ideiglenes, a békés átmenetet garantáló, a politikai intézményeket az új rendszerbe demokratikusan átmentı dokumentum lett volna. Az elmúlt húsz évben több kísérlet is volt az alkotmány átfogó reformjára, részleges változtatások kivételével azonban mindeddig érintetlen maradt a szöveg.3 Az 1989-ben módosított alkotmány mindenesetre több ponton is átrendezte a hatalmi erıviszonyokat. Egyrészt megnıtt az országgyőlés a kormányt legitimáló és ellenırzı szerepe4, másrészt az államfıi jogkört betöltı, az országgyőlés hatásköreivel összemosott feladatokat ellátó Elnöki Tanács5 is megszőnt; helyét a népképviseleten alapuló országgyőlés többsége által választott köztársasági elnök vette át. Érdemes megvizsgálni, hogyan lett az átmeneti Németh-kormány idején regnáló Minisztertanács

Hivatalából

Miniszterelnöki

Hivatal.

kormányapparátusból

az

Vagyis

kormányfıi

Antall-kormány hogyan apparátus.

és Az

megválasztásának

minek

a

hatására

alkotmányozás

idejére lett

egy

folyamatában

természetesen a kabinet befolyásának és hatalmának csökkentésére is sor került. Az új alkotmány a német mintákat alapul véve kancellári típusú kormányberendezkedést és duális végrehajtó hatalmat állandósított. Ebben a végrehajtó hatalom feje a kormányfı, akinek nemcsak kinevezése, de bizonyos intézkedései is a köztársasági elnök formális ellenjegyzéséhez kötött. A legfontosabb változás azonban a kormányfı kabineten belüli pozíciójának erısítése volt. Az Alkotmány 33/A.§ értelmében ugyanis a kormány megbízatása – egyebek mellett – a miniszterelnök lemondásával, halálával, választójogának

elvesztésével,

vagy

összeférhetetlenségének

megállapításával

megszőnik, tehát személye legitimáló erıvel bír minisztereinek mőködésére, akikkel ugyanakkor a kormányfı nem vállal kollektív felelısséget. 3

Ezekre a módosításokra fıként Magyarország euroatlanti – az EU és a NATO – szerepvállalásaiból eredı kötelezettségei késztették a parlamentet 4 In: 1949. évi XX. törvény (A Magyar Köztársaság Alkotmánya) 19.§ (3) b) e) k) 5 A Tanács feladata tulajdonképpen az országgyőlés kikapcsolása volt a törvényhozás folyamatából. A sztálini alkotmány kimondta, hogy amikor az országgyőlés nem ülésezik, jogköreit az Elnöki Tanács gyakorolja (20.§ (4)). Ezen kívül joga volt nemzetközi szerzıdések kötése (20.§ (1) e)) és megerısítése (20.§ (1) f)), valamint (20.§ (3)) az államhatalom helyi szerveinek feloszlatása, melyek ma az országgyőlést illetik meg.

5

Ahogy a fenti rövid alkotmányjogi fejtegetéssel bizonyítani szerettem volna, az alkotmánymódosítással a korábban formálisan egyenrangú miniszterekbıl álló Minisztertanácsról a miniszterelnök által vezetett kormányra álltunk át. Ez tehát már önmagában magyarázat lehetne a Minisztertanács Hivatalának megszőnésére és a Miniszterelnöki Hivatal létrejöttére. Azonban véleményem szerint nem pusztán a végrehajtó hatalom átalakulása, hanem az Antall-kormány centralizációs, és személyesen Antall József miniszterelnök személye, hatalomkoncentráló képessége vezetett ide. Sárközy Tamás tanulmányában úgy véli, azzal, hogy Antall szakspecialisták helyett inkább „politikai” minisztereket állított a minisztériumok élére, valamint a belügyminiszter személyében csak alkalmi helyettesét jelölte meg, megelevenedett az egyszemélyes kormányzás eszméje. Leszögezi ugyanakkor, hogy „ez a felállás önmagában persze nem ítélhetı meg negatívan, de a kellı következtetéseket ebbıl le kell vonni, tudniillik új típusú elınyökkel és hátrányokkal jár”. (Sárközy, 1991.) Bihari ezzel szemben – vagy ezt kiegészítve – azt írja, a kormány „erıs ellenérzést és ellenállást kiváltó hatalomkoncentrációs folyamatokat indított el, elhanyagolva a kormányzóképességhez feltétlenül szükséges kvalifikált vezetık kinevezését, racionális szervezeti struktúra kialakítását, és azt, hogy a politikai konfliktusokat minimalizálja, és csak a stratégiai jelentıségő feladatok és konfliktusok megoldásával foglalkozzon”. (Bihari, 1991) A miniszterelnök hatalomkoncentráló képessége ugyanakkor nemcsak a kormányzaton, hanem saját pártján belül is megfigyelhetı volt. Az MDF választási gyızelme után ugyanis lényegében egyszemélyes párttá vált, a pártelnök fenntartotta magának a pártszervezet operatív irányítását ellátó ügyvezetı alelnök kinevezését, sajátos prezidenciális vezetést kialakítva a párton belül. Ezzel ugyanakkor egy tekintélyuralmon alapuló vezetési struktúra jött létre, mellyel kapcsolatban Bihari már a rendszerváltás idején megjósolta: „a párt sorsa így a pártelnök-kormányfı személyes képességeihez és sorsához kötıdik, abban fog osztozni.” (uo.) A kormányról alkotott véleménye pedig az, hogy „a személyi hatalmi koncentráció egyszemélyes hatalmi szervezetté formálta a kormányzati hatalmat”, melyet „átörökíteni nem lehet, a kormányfı személyének változása után könnyen széteshet”. (uo.) Tizenhat évvel az MDF bukása után részben igazat kell adjunk Biharinak, ám a párt azóta is tartó mélyrepülését számtalan más tényezı is befolyásolta. Az azonban kétségtelen tény,

6

hogy a rendszerváltó „nyugodt erı”6 volt és jelenlegi képviselıi egyaránt az antalliörökségre hivatkozva alakítják politikájukat a mai napig, noha más-más módon értelmezik azt. Az 1990-es rendszerváltó választások kiírásával a hivatalnoki kar nagy része munkahelyének elvesztésére készült. Erre minden oka meg volt, hiszen a gyızelemre esélyes két párt erre utaló üzeneteket küldött a hivatalnoki szféra és a választók felé.7 A hivatalnoki

réteg

megtisztításának

ellenzéki

szándéka

mögött

feltehetıen

a

hatalomváltás legteljesebb megvalósítása állhatott. Ahogy Bihari Mihály írja, „akkor beszélhetünk a politikai rendszer egészét átalakító, rendszerváltást elıidézı hatalomváltásról, ha a változások sorozata az intézményesült hatalmi rendszer minden lényeges összetevıjét érinti.” (Bihari, 1991) Ennek megfelelıen a tavaszi választásokat követıen – melyek a 386 tagú parlamentbe 350 új képviselıt juttattak – a politikai elit 80-90%-ban kicserélıdött. A változások következtében mintegy 10 ezer új ember került a vezetésbe az év elsı felében8. A személyi cserék mellett azonban a hivatalnoki kar számbeli duzzasztására is sor került. „Általában megszőnt az a tudatos munka, amely a kormányzati szervek számának, létszámának csökkentésére irányult – fıleg a minisztériumok keretében mőködı vagy azoknak alárendelt hivatalok számának növekedése

tapasztalható.”(Sárközy,

1991)

Fıleg

a

Miniszterelnöki

Hivatal

létszámának növekedése volt megfigyelhetı, mely mögött az Antall-kormány centralizációs, a hatalom koncentrálását célzó lépései álltak. A szakmailag indokoltnál több tárca nélküli miniszter és politikai államtitkár dolgozott a MeH-ben, a kormánybizottságokkal és a különbözı kabinetekkel pedig duplikált ágazati minisztériumi rendszer, és kettıs döntési struktúra alakult ki. Az 1990-ben átalakult Miniszterelnöki Hivatal legfıbb problémája azonban nem ez, hanem az volt, hogy alapvetı átszervezéseket nem hajtott végre a kormányfı a szervezetben. Lényegében a korábbihoz hasonló módon mőködött, azzal a különbséggel, hogy nem a kormány apparátusát, hanem a kormányfı politikai stábját, a tárca nélküli minisztereket, az államtitkárok apparátusait fogta egybe. Azt a központi szerepet, amelyet a kancellári

6

Antall József használta ezt a kifejezést pártjára Müller György könyvében így ír errıl: „Ahogy másokat, engem sem vonzott a pályán maradásra a két nagy rendszerváltó pártnak a kormányzatban a késıi Kádár-korszakban dolgozó hivatalnok számára nem bíztató jövıt, hanem a közigazgatásban is nagyobb szabású személyi változtatást és politikai tisztogatást sejtetı, de legalábbis az ilyen értelmezést megengedı radikális választási szlogenjei, úgymint „tavaszi nagytakarítás” (MDF) és „pincétıl a padlásig” (SZDSZ).” (In: Müller, 2008:30) 8 In: Bihari, uo. 7

7

modell biztosíthatott volna számára, nem kapta meg, csupán alapfunkciókat látott el. Hogy emögött a konzervatív kormánypárt antimodernizációs eszmevilága, vagy az idı rövidsége állt-e, azt nehéz volna megmondani.

3. A Miniszterelnöki Hivatal elméleti megerısítése a Horn-kormány idıszakában Sárközy Tamás 1995-ben több pontban sorolta fel a kormányzat technikai hibáit9. Szerinte a legfıbb probléma, hogy a konkrét problémák megoldására nem létezik kormányzati stratégia, jellemzı a döntésképtelenség, a lassúság, a bizonytalanság és az intézkedések alacsony színvonala, melyek mögött a kormányzati koordináció akadozása, az Antall-kormányból örökölt tradicionális szervezetrendszer, valamint a tisztségviselık tapasztalatlansága, túlterheltsége említhetı fı okként. Sárközy szerint az elsıdleges

strukturális

hibaforrás

a

túlméretezett

államapparátus,

mely

koordinálhatatlan, költséges, alulszabályozott és erısen átpolitizált. Ennek letörése pedig – bár a társadalomban megfogalmazódtak erre vonatkozó igények – 1994 után sem történt meg, mi több, az indokolatlan koalíciókötést követıen megindult a pozíciók osztogatása a kormánypártok között. A vezetıi szintek megtöbbszörözıdtek, nıtt a fıcsoportfınökök és a csoportfınökök száma, az államtitkári besorolású vezetık száma10, és a Bokros-csomag lefaragó intézkedései ellenére a minisztériumokban dolgozó különbözı minıségő államtitkárok száma is. Persze mindez érthetıvé válik, ha megnézzük a két kormánypárt egymáshoz való viszonyát. A rendszerváltás hajnalán még erısen élt a szabad demokrata képviselıkben is az általános tartózkodás az MSZMP jogutód pártja, az MSZP ellen. Meghatározó volt az a törésvonal, mely a kommunista – antikommunista ideológia mentén jött létre, és különített el egymástól csoportokat a parlamentben, vagy embereket az utcán. Ez alapján a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásokon tapasztalt felállás érvényesült, a magukat felújító történelmi pártok és az újonnan szervezıdött választási- vagy győjtıpártok álltak szemben a kommunistának tartott, és ezért még mindig antidemokratikusnak tartott MSZP-vel. Az elsı kormányzati ciklus azonban sok kérdésben változást hozott. A mérsékelt konzervatív MDF súlya gyengült, a rendszerváltásban csalódott tömegek 9

In: Sárközy, 1995. 1995-ben a megyei közigazgatási hivatalok vezetıi pl. helyettes államtitkári rangot kaptak.

10

8

nosztalgiával emlékeztek a Kádár-korszakra, miközben a liberalizmustól már fokozatosan elhatárolódó Fidesz kemény magja szétszakadt, és a párt egyre inkább a jobbközép felé sodródott. Az 1994-es Charta-tüntetésen egyre világosabban kezdett kirajzolódni a konzervatív-liberális, falu-város törésvonal, a kozmopolita értékrendet azonban már a szocialisták is magukénak mondták, akikben így a szabad demokraták természetes szövetségesüket látták. Noha 1994-ben az MSZP stabil többséggel alakíthatott volna kormányt, zsákmányszerzı koalíciót kötött az SZDSZ-szel, akik ezt azzal indokolták, hogy ellenırizni akarják belülrıl a szocialista kormányzatot, mintegy biztosítva annak demokratikus voltát. Hogy ez a legitimáció nem csak az MSZP-nek volt elınyös, azt épp a fent leírt pozícióosztás igazolja. A szabad demokraták tényleges kormányzati súlyuknál ugyanis nagyobb beleszólást kaptak a kormányban, a vegyes minisztériumi rendszernek köszönhetıen minden területen jelen lehettek, ráadásul „a koalíciós megállapodás rendkívül széles körő koalíciós egyeztetı mechanizmust írt elı kormányzati ügyekben” (Sárközy, 1995.), ami a kancellári típusú kormányzás lényegével tulajdonképpen ellentétes, hiszen a kormányzati döntések jelentıs része kormányon kívül dıl el.11 Mindezek mellett azonban a miniszterelnök jelentıs befolyása az ügyvitelre megmaradt, bár az egymás mellett mőködı szervezetek vezetésével a kormányfı feleslegesen túlterhelıdött.12 Sárközy Tamás több tekintetben is változásokat tartott fontosnak. Szerinte a kormányzati koordináció hatékonyságához nagymértékben hozzájárulna a szerepek tisztázása, vagyis ha elhatárolódna egymástól a koalíciós pártok vezetése, a kormány, valamint a parlamenti frakciók hatáskörei. Ezeken felül a MeH jogosítványainak jelentıs erısítését tartotta fontosnak, hogy a szervezet képes legyen a kormányzat parlamenti munkájának összehangolására, a döntés-elıkészítés szakmai színvonalának emelésére, valamint az összehangolt kormányzati kommunikáció kezelésére. Ennek érdekében Sárközy már 1995-ben felveti, hogy fontos lenne, ha a hivatal vezetıje

11

A Koalíciós Egyeztetı Tanács egy olyan politikai testület volt, mely a más formában nem rendezhetı egyeztetések lefolytatására, vitás kérdések tisztázására jött létre. Tagjai a miniszterelnök és a belügyminiszter mellett a koalíciós pártok elnökei, parlamenti frakcióvezetıi, valamint a kormánypártok által delegált egy-egy képviselı voltak. Szervezeti és mőködési szabályait a koalíciós megállapodás tartalmazta. 12 A miniszterelnök vezette a Tudománypolitikai Kollégiumot, a Gyermek- és Ifjúsági Koordinációs Tanácsot, valamint az 1995-ben létrejött egyház-politikai szervezet is a MeH-be került. In: Sarközy, 1995.

9

miniszteri rangot kapna, az erre vonatkozó törvényjavaslatot azonban csak 1997-ben fogadja majd el a parlament. A MeH-t ekkoriban azonban még közigazgatási államtitkár irányítja, akinek elsıdleges feladata a kormány részére nála benyújtott törvényjavaslatok, elıterjesztések, mint kormányiratok ügyviteli, adminisztratív kezelése.13 A kormány általános jellegő döntés-elıkészítı testülete a közigazgatási államtitkári értekezlet, melyet a MeH közigazgatási államtitkára hív össze, szervez és vezet, valamint ı állapítja meg az értekezlet napirendjét is. A megbeszélésein állandó jelleggel részt vesz a MeH helyettes államtitkára, a minisztériumok közigazgatási államtitkárai, valamint a tárca nélküli miniszterek kabinetfınökei. Állandó meghívott továbbá a belügyminiszter, mint a koalíciós

miniszterelnök-helyettes

kabinetfınöke,

valamint

a

miniszterelnök

kabinetfınökének helyettese is. Az államtitkári értekezlet a napirendre tőzött elıterjesztéseket megvitatja, és azok tárgyában javaslatot fogalmaz meg a kormány számára. Kvázi azt mondhatni, hogy a MeH-t vezetı államtitkár irányítása alatt betölti a legfıbb döntés-elıkészítı szerv szerepét. A közigazgatási államtitkári értekezleten kívül a kormány mellett mőködı kabinetek is fontos szerepet játszanak a döntéshozatalban. Az 1995-ben mőködı kabinetek14„bizonyos kiemelt kormányzati kérdéseket illetıen konzultatív, koordinatív vagy a döntés-elıkészítés stratégiai irányító fórumaiként funkcionálnak”. (Bánsági, 1995.) Olyan miniszteri összetételő testületek, melyek tagjai a kabinet feladatköre által leginkább

érintett

kormánytagok.

Egyes

kabinetek

vezetıje

személyesen

a

miniszterelnök (pl. kormánykabinet). Szintén a döntés-elıkészítésben játszanak szerepet a kormánybizottságok, azonban a kabinetekkel ellentétben ezek már „a kormány nevében gyakorolt önálló döntési jogkörrel is rendelkeznek”. (uo.) Ezeken kívül mőködnek a meghatározott feladatok ellátására létrehozott kollégiumok és tanácsadó testületek, melyek a ciklusban inkább elvi, mint gyakorlati lehetıségként funkcionáltak. Illetıleg a miniszterelnök, valamint helyettese, a belügyminiszter javaslatára felállított ad hoc jellegő szakértıi bizottságok, melyek „feladata egyes elıterjesztések kapcsán a javasolt jogi szabályozás indokoltságának vizsgálata”. (uo.) Saját hatáskörében, önállóan vesz részt továbbá a döntés-elıkészítés folyamatában a kormánybiztos, mely a kormány nevében jár el meghatározott ügyekben, és annak beszámolási kötelezettséggel 13 14

In: Bánsági, 1995. Kormánykabinet, Gazdasági Kabinet, Európai Integrációs Kabinet, Nemzetbiztonsági Kabinet

10

tartozik. Mindezen döntés-elıkészítı mechanizmusok eredményeinek összegzését és ezek alapján a kormányülés napirendi javaslatát a MeH közigazgatási államtitkára dolgozta ki és tárta a kormány elé, a végleges napirendrıl való döntés azonban a kormány feladata volt, amely döntési hatáskörét testületként, a miniszterelnök vezetésével gyakorolta. Hogy az elızetes várakozásokkal és a legnagyobb kormánypárt korábbi szándékával ellentétben mennyire nem került sor az apparátus létszámának csökkentésére, azt az is bizonyítja, hogy Horn Gyula saját helyettesítésére is külön posztot akart létrehozni15. Ez a terv azonban a koalíciós partner ellenállásán elbukott, az SZDSZ ugyanis megvalósítása esetére a koalíció felmondását helyezte kilátásba. Végül Horn lemondott terveirıl, a koalícióban viszont feszültségek keletkeztek, melyek hosszú távon meghatározták a kormányzás minıségét. A miniszterelnök népszerősége visszaesett, a stratégiailag fontos döntések meghozatala késett, az alkotmányban is garantált lehetıségeihez képest16 a kormány gyengesége volt jellemzı a kormányzás elsı évében. Mindezt némileg feloldotta, amikor Kuncze Gábor belügyminiszter lett a kormányfı-helyettese, ám a munka hatékonyságán keveset javított. „Nem is mindig a két kormányzópárt közötti politikai vagy személyi viták miatt, hanem egyszerően a kormányzati szerkezet nehézkessége és a szükséges koordináció hiánya következtében”. (Ágh, 1995.) A Miniszterelnöki Hivatallal kapcsolatos két kérdés az volt, vajon a miniszterelnök eredeti szándékának megfelelıen, létrejön-e a gazdasági válság kezelése szempontjából is fontos gazdaságpolitikai titkárság a MeH-ben, illetve milyen módon sikerül változtatni a hivatal törvényelıkészítı munkáján. A kormányzati munka hatékonyságának növelése érdekében felvetıdött a MeH erıs kancelláriává való átalakításának ötlete is, ezt azonban a kölcsönös koalíciós gyanakvások miatt elvetették. Így végsı soron nem változott a hivatal koordinációs szerepe, ahogy a munka hatékonysága sem nıtt jelentısen. A lényegi változás 1996. decemberére következett be. Ekkor ugyan még mindig nem kapott minisztériumi besorolást a MeH, azonban a hivatal a döntés-elıkészítéssel kapcsolatos tevékenysége során már komplex – az alkotmányossági és jogi mellett gazdaságpolitikai – szakvéleményt készített a kormány napirendjén szereplı 15 16

A gazdasági miniszterelnök-helyettes Nagy Sándor (MSZP) lett volna. ti. kancellári típusú kormányzás (ld. korábban)

11

elıterjesztésekrıl. Bár a hivatal, mint a miniszterelnök munkaszervezete, elsıszámú feladata továbbra is a kormányfı munkájának mindenre kiterjedı17 segítése volt, közremőködött a kormány parlamenti munkájának összehangolásában, a kormány és szervei mőködéséhez szükséges gazdasági és mőszaki feltételek biztosításában, a kormányapparátusban dolgozók személyi anyagának kezelésében18, valamint a kormányszóvivıi feladatokkal kapcsolatos tevékenység ellátásában. A hivatal vezetıje továbbra is közigazgatási államtitkári besorolást kapott, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezett ki. A MeH-et vezetı közigazgatási államtitkár „a hivatal szervezeti egységei tekintetében gondoskodik a kormányzati munka általános követelményei, az egységes személyügyi és közszolgálati elvek illetıleg gyakorlat érvényesítésérıl” (Kodela-Szilvásy, 1996.) Szintén az államtitkár feladata volt a kormány közvetlen irányítása alatt álló Kormányzati Ellenırzési Iroda részbeni felügyelete is19, valamint - az igazságügy miniszterrel közösen – a hivatalos jogszabálygyőjtemények kiadása. Megmaradt a MeH illetékes politikai államtitkárai által felügyelt, 1990-ben létrehozott Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal, valamint az 1992-ben felállított Határon Túli Magyarok Hivatala is. A kancellária további elméleti erısítésének lehetıségét az 1997-ben elfogadott a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelısségérıl szóló törvény teremtette meg. A törvény – melyet az Alkotmány 39. §-a (2) bekezdésének végrehajtására alkottak – minden állami vezetıre – miniszterelnök, miniszterek, államtitkárok – kiterjed. Meghatározza a központi közigazgatásban a politikai vezetık – miniszterelnök, miniszter, politikai államtitkár – és a szakmai vezetık – közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkár – körét. Ezek mellett pedig deklarálja, hogy „a Miniszterelnöki Hivatal élén – a miniszterelnök elıterjesztésének megfelelıen – miniszter vagy közigazgatási államtitkár áll”. (39. § (1)) Ez tehát egy nagyon lényeges változás volt, hiszen lehetıvé tette a kormányfı számára, hogy saját hivatala vezetıjét miniszteri státusszal ruházza fel, ezáltal pedig kvázi minisztériumi szintre emelkedhetett a Miniszterelnöki Hivatal, így felértékelve annak központi szerepét, és a benne zajló döntés-elıkészítı munkát. A törvény elıírta, hogy „a Miniszterelnöki Hivatalban abban az esetben is, ha a Hivatalt miniszter vezeti, közigazgatási államtitkár, politikai és 17

pl. címek adományozása, köztársasági elnök hatáskörébe tartozó elıterjesztések benyújtása, beérkezı panaszok elbírálása, parlamenti munka 18 Ezzel összefüggésben: gondoskodott a miniszterelnök által meghatározott személyügyi feladatokról is. 19 Ezt a tevékenységét az iroda elnökével közösen látja el

12

helyettes államtitkárok mőködnek”, valamint „hogy ha a Hivatal élén közigazgatási államtitkár áll, a minisztert egyébként megilletı jogköröket a miniszterelnök gyakorolja”.20 Ha az utóbbi mondaton egy picit elidızünk, világossá válik, hogy a törvény szinte kívánatossá teszi a hivatalt vezetı személy miniszteri megbízását, amennyiben bizonyos fontos hatásköröket csak ennek birtokában láthat el, mintegy elısegítve a miniszterelnök munkáját, aki ugyanakkor egy közigazgatási államtitkár által vezetett hivatal mellett újabb feladatokkal terhelıdne. Emellett azonban gyakorlati jelentısége és fontossága is van a hivatalt vezetı személy titulusának. A kormány tagjai ugyanis a miniszterelnök és a miniszterek, mint politikai vezetık, a közigazgatási államtitkár pedig szakmai vezetıi minıségében a minisztériumok hivatali apparátusát irányítja, és azok szakmai munkájáért felel. A Közigazgatási államtitkár csak a politikai államtitkár akadályoztatása esetén vehet részt a kormányüléseken, és akkor is csupán tanácskozási joggal. (12. § b)) A minisztereknek ellenben beleszólása van a kormány döntéseibe, ugyanúgy irányt szabhatnak a kormányzásnak, mint a miniszterelnök. Mindezek után érthetetlen, hogy bár a törvényi szabályozás lehetıvé tette volna, a Horn-kormány miért nem kezdett bele a kancellária radikális átalakításába. Ágh Attila egy helyütt azt írja, „az egész kormányzati tevékenységet a szőklátókörő pragmatizmus hatotta át”. „A középtávú tervek és a hosszabb távú vízió hiánya végigvonult az egész kormányzati perióduson, de különösen jellemzı volt annak második felére”. (Ágh, 1998.) Ágh szerint legszembetőnıbb módon ez a Miniszterelnöki Hivatal esetében látszott, amelynek radikális átalakítása nem történt meg „a kancellári kormányzás alkotmányos struktúrájának megfelelın”, továbbá a „kormányfıi karmesteri szerep” is hiányzott. A koordináció ugyan javult a hivatal és némely más minisztérium között, azonban nem volt egy jelentıs befolyású intézmény, mely az egész kodifikációs folyamatért felelıs lett volna. Nem csak a minisztériumok, hanem a kormány és a parlament közötti kapcsolattartás is akadozott, „ami mögött végül is a megfelelıen kialakított Miniszterelnöki Hivatal hiánya húzódott meg”.

20

Pl. a miniszter helyett gyakorolja a közigazgatási államtitkár tekintetében a munkáltatói jogokat (25.§ (2)), a miniszter javaslata helyett saját megfontolására és elıterjesztésére javasolja a köztársasági elnöknek az államtitkár kinevezését (26.§), illetve felmentését (29.§ (1))

13

4. A Miniszterelnöki Hivatal, mint a kormányzás „zászlóshajója”21: a kancellária mőködése az Orbán-kormány idején

A Fidesz 1998-ban már a kormányalakítással jelezni kívánta, hogy valami más típusú politikára készül, mint elıdjei. A párt „választási programja pontosan tartalmazta azokat a legfontosabb preferenciákat, amely alapján kialakult a megvalósítandó struktúra képe” (Stumpf, 1998.) Az új kormányban prioritást kapott az oktatás, a kultúra, a család, valamint az ifjúság- és sportpolitika. Így a régi, leporolt, átstrukturált és nevükben is hangsúlyos minisztériumok (pl. a Szociális Minisztérium Szociális- és Családügyi Minisztérium lett) mellett új ágazati minisztériumok is alakultak

(pl.

Nemzeti

Kulturális

Örökség

Minisztériuma,

Ifjúsági-

és

Sportminisztérium). A központi kormányzásban is világos volt a Fidesz álláspontja: a lehetıségekhez képest erısíteni kell a miniszterelnöki pozíciót és mögötte a támogató szervezetet, a Miniszterelnöki Hivatalt. Egyértelmővé vált a kormányfı célja, miszerint a Miniszterelnöki Hivatalt közelíteni kell a minisztériumi struktúrához, az Orbánkormány idején ugyanis miniszter vezette a hivatalt, mellette pedig általános politikai és közigazgatási államtitkár is mőködött. Így a MeH-et vezetı miniszter tagja lett a kormánynak, amely a szervezeti átalakítások után a Horn-kormányhoz képest nagyobb létszámú lett, a miniszterelnökkel és a Miniszterelnöki Hivatalt vezetı miniszterrel összesen 18 tagja volt. „A Miniszterelnöki Hivatal német típusú, miniszter által irányított és jelentısen kibıvített

kancellári

hivatallá

való

átszervezésével

döntıen

megváltozott

a

döntéshozatal és a politikacsinálás folyamata”. (Ágh, 1998.) Az új struktúrában az egész döntéshozatali folyamat a miniszterelnök kezében összpontosult, azonban komoly feladat hárult a kancellária miniszterre is. Ahogy Stumpf István fogalmaz: „a miniszter egyfajta közvetítı a miniszterelnök és az ıt kiszolgáló hivatali apparátusok között”, másrészt „a Miniszterelnöki Hivatal miniszterére lehet telepíteni olyan ideiglenes, vagy egyedi feladatokat, amelyek más miniszter portfólióján kívül esnek”. (Stumpf, 1998.) Ez lényegében a MeH-et vezetı miniszter és a kormányfıi apparátus túlterheltségéhez is vezethet, ugyanakkor adott témák a MeH-be való integrálása révén elkerülhetı további pozíciók felállítása a kormányon belül (pl. tárca nélküli miniszteri posztok).

21

Stumpf István kifejezése, ld. késıbb

14

Fontosnak tartom, hogy ezen a ponton bemutassam a kormány mőködését is. Hiszen ahogy láttuk, a Horn-kormány idejében komoly jelentısége volt a koalíciós partnerek közötti viszonynak, és a kormányzaton belüli pozíció megosztásnak abban, hogy Horn Gyula nem válhatott olyan erıs miniszterelnökké politológiai értelemben, mint amilyenné aztán a kevésbé tapasztalt Orbán Viktor vált. A Horn-kormány az SZDSZ a koalícióba való beemelésével felesleges kormányzati rizikót vállalt, a szabad demokraták a vegyes minisztériumi struktúra révén minden területen ellenırizhették a szocialista kormányzatot. Egyetlen olyan terület sem volt, ahol a nagyobbik kormánypárt önálló akaratát érvényesíthette volna, ráadásul a koalícióból való kilépéssel való fenyegetés növelte a kisebbik kormánypárt zsarolási potenciálját. Kuncze Gábor belügyminiszter koalíciós kormányfı-helyettesi tisztsége – a miniszterelnöki pozíció kvázi megkettızése okán – is Horn Gyulát gyengítette, ahogy az is, hogy a tényleges kormányzati döntések nem a kormányüléseken, hanem a szigorú szabályok szerint mőködı Koalíciós Egyeztetı Tanács politikai és nem pedig testületi jellegő szervezetében dıltek el. Érzékelhetıen sokat tanult ezen hibákból a Fidesz, mely az 1998-as választásokat követıen csak az MDF és az FKGP támogatásával szerezhetett többséget a parlamentben. Orbán Viktornak azonban nem kellett magát legitimálnia semmilyen értelemben22, ezért nem szorult egyik koalíciós partner ellenırzésére sem. Így a Fideszkormányban tiszta minisztériumok mőködtek, a tárcák többségét a legnagyobb kormánypárt vezette, ezekben a minisztériumokban pedig nem dolgoztak a koalíció többi pártjával szimpatizáló vezetı beosztású szakemberek. A koalíciós pártok az általuk irányított minisztériumokban szabad kezet kaptak, tulajdonképpen „kis” kormányok23 jöttek létre a kormányzaton belül, a kulcsminisztériumok ugyanakkor a Fidesz kezében maradtak, ahogy a kancelláriát vezetı miniszter is a miniszterelnök bizalmasa és általános helyettese volt, ami így nem vezetett a kormányfıi tisztség gyengüléséhez. A koalíciós partner FKGP elnöke ugyan okozott fejfájást a kormánynak24, Torgyán József leszerelésével azonban ez a veszélyforrás is megszőnt. A

22

Korábban ezt írtam: „Noha 1994-ben az MSZP stabil többséggel alakíthatott volna kormányt, zsákmányszerzı koalíciót kötött az SZDSZ-szel, akik ezt azzal indokolták, hogy ellenırizni akarják belülrıl a szocialista kormányzatot, mintegy biztosítva annak demokratikus voltát.” 23 In: Sárközy, 2001. 24 „A Torgyán József vezette kisgazdapárt a hozzájuk tartozó tárcák érdekeit, szempontjait nem kívánják alárendelni összkormányzati érdekeknek.” „A tökéletes koncentrált kormányzati politika gyakorlása gyakran nem máson, mint a koalíciós partner ellenállásán törik meg.” In: Fricz, 2000.

15

koalíciós egyeztetés tereit különválasztották; míg a parlamenti munkára irányuló koalíciós szintő egyeztetés a kancellária miniszter feladata volt25, a politikai egyeztetés tere a kormány-kabinet ülései voltak26. Az ellenzéki pártokkal csak a legfontosabb kérdésekben egyeztettek27, a korábbi részben konszenzusos modell helyett28 pedig a többségi demokrácia modellnek megfelelı konfrontatív politika lett uralkodó29. Mindezek már eleve erıssé tették a miniszterelnököt, mely hatalomkoncentrációt csak tovább fokozta a Miniszterelnöki Hivatal jól átgondolt átalakítása is. Ahogy Stumpf István, az Orbán-kormány kancellária minisztere a MeH-rıl írja: „az volt a kérdés, hogyan lehet a politikai-stratégiai tervezést és elemzést, a kormányzati kommunikációt, médiaelemzést és a referatúrákat egy új modellben összeilleszteni.” (Stumpf, 1998.) A referatúrákkal egy olyan szervezet létrehozása volt a miniszterelnöki kabinet célja, mely koordinálja a kormányzaton belüli munkát,

az egyes

minisztériumokkal való kapcsolattartáson kívül pedig alternatívákat fogalmaz meg a miniszterelnök számára. Szintén fontos változás volt a kormányzati kommunikáció egységesítése és elhelyezése a MeH-en belül. A kommunikációs részleget ezen túlmenıen két alegységre osztották, a médiafigyelésre és a stratégiai kommunikációra. A korábbiakkal ellentétben a kormányszóvivı jelen volt a kormányüléseken, így a döntési folyamat közvetlen részeseként tájékoztathatta a nyilvánosságot. És végül, a MeH látta el a stratégiai tervezést és elemzést is, „a gazdasági szempontokon túl komplex, a társadalmi újratermelés egész spektrumát átfogó, a kormányprogram megvalósulását folyamatosan nyomon követı elemzési mőhely jött létre.” (uo.) A MeH átszervezésekor az egyik fı szempont a profiltisztítás volt, a másik a stratégiai-politikai szempontból fontos ügyek határozottabb koncentrálása. Így azokat a hivatalokat, melyek nem közvetlenül a MeH stratégiai szerepéhez kötıdnek, áthelyezték – így került a Határon Túli Magyarok Hivatala a külügyhöz, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Hivatala az igazságügyhöz, az ifjúsági ügyek pedig a külön erre a célra 25

A MeH-et vezetı miniszter mellett a három kormánypárt frakcióvezetıi és parlamenti szakértıi, a MeH parlamenti kapcsolatokért és a kormányülések elıkészítéséért felelıs munkatársai, valamint Bogár László politikai államtitkár – a kormány képviselıje a Házbizottságban – vettek részt a megbeszéléseken. 26 A kormány-kabinet egy szőkebb miniszteri grémium volt, melyben csak a stratégiai minisztériumok vezetıi vettek részt, köztük a kancellária miniszter is. 27 „Az ellenzéki pártokkal való egyeztetést azokra a kérdésekre korlátozza, amelyekben feltétlenül szükséges a konszenzus.” In: Fricz, 2000. 28 1994-1998 között az MSZP olyan konszenzuális elemeket vitt a kormányzásba, „mint például a bizottsági helyek ellenzék számára elınyös elosztása, a médiakuratóriumok elnökségeiben a kormányzatellenzék paritás érvényesítése, stb.” In: Fricz, 2000. 29 Sárközy Tamás ezt „politikai hidegháborúnak” nevezi, In: Sárközy, 2001.

16

felállított

minisztériumhoz.

A

kiszervezések

mellett

ugyanakkor

létrejött

a

nemzetbiztonsági és védelmi koordinációs titkárság, a társadalombiztosítási alapokat felügyelı államtitkárság, valamint a közigazgatási és területpolitikai államtitkárság is, valamint beépült a MeH szervezetébe a Kincstári Vagyoni Igazgatóság, a privatizációs ügyek és az ÁPV Rt.-vel kapcsolatos tulajdonosi pozíció ellátása is. Külön kitérnék a MeH szervezetéhez tartozó Országimázs Központra, mely fennállása alatt szinte naponta került a politikai csatározások középpontjába. Azonban nem a botrány, hanem az általa közvetített ideológia miatt is kap fontos szerepet e tanulmányban, hiszen teljesen beleillik azon elemek sorába, melyeket a Fidesz azért emelt a kormányzásba, hogy saját befolyását erısítse. Az Országimázs Központ 1999. végén jött létre, hivatalosan 2000. január 1-jétıl kezdte meg tevékenységét. Megalakulása óta éles kritikával illette az ellenzék, Kürti László szavaival élve talán azért, „mert túl kormány íző pr-munkát és nem egy valós magyarság- s országkép kialakítását” végezte. (Kürti, 2000.) Emellett kritikusainak legfıbb ellenérve az intézmény ellen az volt, hogy átláthatatlan, elvesznek benne az állami pénzek. Szervezetileg az Országimázs Központ a MeH egyik fıosztálya volt, tulajdonképpen egy

„agytröszt”

szerepét

töltötte

be.

Arculatformálást

végzett,

és

pozitív

propagandaanyaggal látott el külföldi országokat, melyben alvállalkozói – Happy End Kft., Ezüsthajó Kft. – segítették. Ezek mellett konferenciákat, programokat szervezett30, „a legnagyobb munkát a kiadványok szerkesztésével31 és az állami ünnepek millenniumi megszervezése körül fejtette ki”. Mindezekért azonban hatalmas összegeket fizetett ki a kormány, az ellenzék szerint indokolatlanul32. A mőködése alatti két esztendıben az intézmény költségvetése közel tíz milliárd forintra rúgott, ráadásul néhány vállalkozásban is megjelent33, így ahogy Kürti is fogalmaz, nehéz eldönteni, hogy arculattervezı, vagy politikai-gazdasági hatalmi kormányintézmény volt-e. Az azonban tény, hogy ha rejtetten is, de a kormányideológiát terjesztette. Ezt igazolja az ország mintegy felének az intézmény létjogosultságát megkérdıjelezı véleménye, valamint az, hogy az Országimázs Központ mellett számtalan egyéb a profiljába illı intézmény – Magyar Turizmus Rt., Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma, Határon Túli

30

pl. Álomalapítás címmel óévbúcsúztató ünnepségeket tartottak a fıvároson kívül öt vidéki nagyvárosban koncertekkel, utcabálokkal, tőzijátékkal. 31 pl. Befektetés az új évezredbe, Taste of Hungary – Hungaricum Club, Millenniumi Országjáró, stb. 32 Egy augusztus 20-i ünnepség költsége pl. háromnegyed milliárd forintot tett ki. 33 Millenáris Kht., Miss World Hungary, Hungaricum Club

17

Magyarok Hivatala, külföldi kulturális intézetek – is mőködött az Orbán-kormány idején. Ahogy Sárközy Tamás egy helyütt fogalmaz, „egy sajátos dél-európai típusú populista és perszonális média-marketing kormányzás körvonalai alakultak ki 2002-re.” (Sárközy, 2001.) Még egy fél mondat erejéig visszatérve az elızıekhez, ebben az Országimázs Központnak is vitathatatlanul nagy szerepe volt. Az OK ugyanis egy külsı közvélemény-kutatót bízott meg egy önértékelı felmérés elvégzésére34, emellett a minisztériumok munkájával való elégedettséget is mérték35. A Fidesz-kormány volt ilyen formában az elsı kormány, és az OK az elsı olyan állami intézmény, amely az állampolgárokkal való interaktivitás megvalósítására tett kísérletet, noha valódi párbeszéd nem alakulhatott ki a felek között, csak visszacsatolást küldhettek az emberek a kormánynak. Azonban – ahogy ez a példa is bizonyítja – kétségkívül a Fideszkormány volt az elsı a rendszerváltás után, mely alkalmazta – ráadásul sikeresen – a tömegkommunikációs eszközöket. Mindezeket ráadásul a Miniszterelnöki Hivatalban koncentrálta, ahogyan késıbb a hivatal szervezetén belül alakították ki az Informatikai Kormánybiztos Hivatalát is. Ennek létrehozása mögött egyértelmően a kormányzati informatika egységesítésének szándéka jelent meg, az egységesség mögött pedig az eredményesség és hatékonyság igénye. A központi közigazgatás a világhálón való megjelenése már a következı lépés volt a kormányzati kommunikációban. A nagy áttörés 2001-ben következett be, amikor elindult az elsı magyar miniszterelnöki honlap36, melyet még abban az évben két másik37 követett, köztük a kormányzati portállal. Navracsics Tibor az utóbbival kapcsolatban úgy fogalmaz, „itt már jól láthatóan megjelenik a polgári kormánynak az a filozófiája, miszerint a Magyar Köztársaság kormánya nemcsak politikai testület, hanem egy szolgáltatást ellátó intézményrendszer

is.”

(Navracsics,

2001.)

A

kormányzati

kommunikációval

összefüggésben Stumpf István úgy nyilatkozik, hogy a hivatalon belül egy olyan erıs belsı csapat jött létre, amely „használja azokat a modern kommunikációs és tecnológiai eszközöket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a polgárok megérthessék, hogy bizonyos döntések miért és hogyan születnek.” (Stumpf, 2001.)

34

A Magyar Gallup Intézet egy a magyarságképpel kapcsolatos alapkutatás elvégzését vállalta, a jövıkép milyenségét is vizsgálta. In: Kürti, 2000. 35 Stumpf a kormányzati monitoringról In: Stumpf, 2001 36 www.miniszterelnok.hu 37 www.kormany.hu (www.meh.hu helyett) és www.e-kormanyzat.hu

18

Sárközy Tamás a MeH-ben végbement változások kapcsán 1998-ban attól óvott, „hogy a Miniszterelnöki Hivatal túllép a koordináción és részlegesen átveszi az egyes minisztériumok hatáskörét, a tárcák döntéseit túlzottan befolyásolja”. Úgy vélte, „a túlzott hatalom a Miniszterelnöki Hivatalnak sem valódi és hosszú távú érdeke”, hiszen „a túlzott hatalom gyakorlati megvalósíthatatlansága folytán túl kevés hatalmat jelent”. (Sárközy, 1998.) A túlzott központosításnak egy másik lehetséges következményét Ágh Attila fogalmazta meg, mikor – a területpolitikával kapcsolatban – az asszimmetrikus demokrácia lényegét úgy foglalta össze: „a túlsúlyos intézmények hátráltatják a mezopolitika és a makropolitika intézményrendszerének kialakulását és szereplıinek érdekérvényesítı képességét.” (Ágh, 2000.) Kétségtelen, a Fidesz 1998 és 2002 között jelentısen megnövelte az erıcentrumát. Mindennek középpontjában a miniszterelnök személyének erısödése állt, amiben komoly szerepe volt a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti átstrukturálásának, megnövekedett befolyásának is. A kormány „megszervezte a privatizációt, az állami bankok feletti felügyeletet, növekvı befolyást szerzett a média világában, s új vonásként széles körő kapcsolatokat épített ki a multinacionális cégekkel.” (Fricz, 2000.) Ugyanakkor hatalmát az ellenzéki pártok politikai mozgásterének38, valamint a szakmai érdekképviseletek munkájának rovására39 is növelte. Ahogy Körösényi András fogalmaz, „a parlamentarizmus viszonylagos korlátozásával az elnöki jellegő, prezidenciális kormányzás kialakítása” volt az Orbán-kormány célja40, melyet meg is valósított. Nem a teljes állam, pusztán a kormány, azon belül is a miniszterelnök személye erısödött; a ciklus felénél a pártvezetésbıl kivonuló miniszterelnök így jobban perszonifikálhatta a kormányzást. Ahogy Sárközy írja, „így vált Orbán Viktor a kormányzati ciklus végére a mediatizált populista demokrácia elnöki kormányfıjévé.” (Sárközy, 2001.) Gyakorlatilag a kormány egyre inkább a miniszterelnök által meghozott döntéseket szentesítette, a döntések pedig a MeH-ben, azon belül is a miniszterelnök kabinetjében születtek. Ez együtt járt a minisztériumok kiüresedésével is, lényegesebb feladatokra ad hoc kormánybiztosokat neveztek ki, de megjelentek a kormánymeghatalmazottak és kormánymegbízottak is. A tömegkommunikáció, az 38

A kormány igyekezett a kétharmados törvények tartalmát feles törvényekbe csempészni, illetve a parlament megkerülésével kormányrendeletekkel kormányozni. Elterjedtté vált a perlési politizálás, valamint a többi hatalmi ág hatalmának gyengítése. 39 A kormány felfogása az volt, hogy az érdekképviseletekkel nem kell egyezkedni, azoknak tudomásul kell venniük a kormány döntéseit. In: Sárközy, 2001. 40 In: Körösényi András: Parlamenti vagy elnöki kormányzás?

19

országimázs-kampány, a kormányfıi image-építés alkalmas volt arra, hogy a kormányzás

esetleges

„konfliktusdemokrácia”

problémáit 41

háttérbe szorítsa. Mindeközben

egy olyan

jött létre, ahol bár nagyon erısek a pártok közötti

törésvonalak, ugyanakkor létezik egy demokratikus minimum, melyre az egyes erıcsoportok politikájukat alapozzák. Bár 2000-ben fejét felütı felezıválság miatt a kormány felhagyott a központi kormányzat reformjával, a kormány a MeH átszervezésével „olyan jelentıs politikai és közpolitikai reformot hajtott végre, hogy 2002-ben sem lehetséges már a korábbi improvizációs, pusztán politikailag irányító kormányfıi szerephez való visszatérés”. (Ágh, 2000.) A MeH tehát négy év leforgása alatt egy közigazgatási államtitkár által irányított miniszterelnöki munkaszervezetbıl minden területre kiterjedı felügyeleti joggal rendelkezı csúcsminisztériummá vált.

5. A prezidencializálódás csökkenése és a perszonifikáció erısödése: a MeH mőködése a Medgyessy- és az elsı Gyurcsány-kormány idején

A 2002 utáni kormányzati ciklus sok szempontból érdekesnek mondható. Legelıször is azért, mert a rendszerváltás utáni magyar politikatörténetben még nem fordult elı korábban, hogy a ciklus közepén miniszterelnök váltásra kerül a sor a kormányfı lemondása miatt.42 Márpedig a 2004-es európai parlamenti választások kudarca és a kormányfı erıtlensége miatt az ıt támogató pártok kihátráltak Medgyessy Péter mögül, és korábbi tanácsadóját, a sportminiszter Gyurcsány Ferencet tették kormányfıvé. A szakirodalom – talán azért, mert egy ciklusról van szó – ritkán említi külön Medgyessy és Gyurcsány két-két éves kormányzását, leginkább a kettıt egymással összevetve, de mégis együtt kezelve taglalja. Éppen azért, mert a két kormány mőködésében – a vezetıik nagyságrendekkel különbözı képessége ellenére is – fellelhetı a kontinuitás, én sem húzok éles határt közéjük, hiszen mint látni fogjuk, ahogy a változás folyamatában a kormány programja és összetétele, úgy a szervezeti elképzelései sem változtak.

41

Fricz Tamás kifejezése, In: Az Orbán-kormány, a rendszerváltás stabilizálásának kísérlete. Az elsı két év (1998-2000) 42 Mint ismert az 1993-as eset más volt, ott Antall József halálát követıen volt kénytelen Boross Péter a kormányfıi teendıket átvenni.

20

A dolgozat elején felvázolt elméletem szerint az alapvetı alkotmányjogi változásoknak elsıdleges szerepe volt abban, hogy a Minisztertanács Hivatala a Miniszterelnöki Hivatallá alakult át. Hiszen az egyenrangú miniszterek tanácsát egy a kormányfıbıl és a neki felelıs miniszterekbıl álló testület váltotta fel. A Miniszterelnöki Hivatal megerısödése pedig – mint láttuk – összefüggött a mindenkori kormányfık személyiségével, hatalmi képességeivel. Hiszen míg a döntéseiben demokratikus és szélsıségektıl mentes Antall József kormányzása idején langyos, az alapfeladatokat ellátó hivatalként mőködött, addig az Orbán-kormány idejére valódi csúcsminisztériummá nıtte ki magát, melyen keresztül a miniszterelnök minden tárcát felügyelt, és a koalíciós partner kisgazdák kiiktatását követıen saját akaratát vihette végig a kormányban a szervezeten keresztül. Ez persze olyan hatalmat adott a kezébe, melyet okkal nevez sok politológus kvázi dél-európai típusú prezidencializmusnak, mely ráadásul egy nagy adag perszonalizációval párosult: a miniszterelnök egy idı után a pártpolitikai csatározások fölé emelkedı jóság-menedzser képében tetszeleghetett, a kormányzás szimbólumává, márkává vált. Éppen ezért fontos és elengedhetetlen a személyekrıl is beszélni, ha a Miniszterelnöki Hivatalról van szó. Orbán Viktor és Medgyessy Péter habitusa élesen eltérı, egyikük született politikus, míg a másik szürke bürokrata, akire a pártállami idıkben és aztán is különbözı feladatokat lehetett bízni. Míg Orbán már a Fidesz megalapítása elıtt a szakkollégiumi társaság középpontja és legemblematikusabb figurája volt, akirıl sokan tudni vélték, hogy sikeres politikus lesz, addig Medgyessy hőséges és kitartó, örök háttérember, hosszabb távú tervek és ambíciók nélkül. Ebbıl is eredeztethetı a kettejük közti lényegbeli különbség, hogy míg Orbán mindenkori célja a hatalom megszerzése, addig Medgyessy megelégszik azzal, amit felajánlanak neki, mint ahogy megsértve, de különösebb ragaszkodás nélkül le is tud mondani a hatalomról.43 Személyiségén kívül a másik fontos tényezı – amely aztán programján keresztül kihatott az egész kormányzati mőködésre is –, hogy Medgyessy párton kívüli, kormányát pedig a Fidesz-kormány által ásott gödrök betemetésére alkalmas nemzeti középkormányként definiálta, ennek megfelelıen miniszterei egynegyedét is pártokhoz nem tartozó körökbıl választotta. Ezzel ugyanakkor óhatatlanul is kiváltotta a 43

Gyurcsány Ferenc a róla írott könyvben azt mondta tollba Debreczeni Józsefnek, hogy Medgyessy 2004-es távozásakor sértve érezte magát. Szerinte ez abban nyilvánult meg, hogy az MSZP akaratával ellentétben – a párt konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal akart miniszterelnököt cserélni – Medgyessy a lemondást választotta, ezzel idıben elnyújtva az új kormányfı megválasztását. (In: Debreczeni, 2006.)

21

párttagság ellenszenvét, amelynek meghatározó alakjai pozícióharcot vívtak, mely aztán a kormányzás hatékonytalanságához, valamint a bürokrácia duzzasztásához vezetett.44 De visszatérve a kormányzáshoz, Sárközy Tamás az Orbán-féle kormányzati módszerrıl már 2002-ben megírta, hogy annak gyökeres meghonosításához még egykét ciklus szükséges volna, és hogy „amennyiben a barikád másik oldalára őzött politikai erık gyıznek, ez a kormányzási modell nem folytatható, hiszen a politikai szembenállás éppen a prezidenciális rendszer elvetésében koncentrálódik”. (Sárközy, 2002.) Ahogy a Medgyessy-kormány programjának államszervezeti részében is tükrözıdik, az új kormány egyértelmően fel akarja számolni a prezidenciális kormányzást, „a kiegyenlítés, a konszenzuskeresés, az emberi megbecsülés jegyében kíván mőködni”. „A kormány sok oldalról ellenırzött, az ellenzék jogait tiszteletben tartó demokratikus hatalomgyakorlásra törekszik, nem fogadja el a <> elvet, és nem folytat politikai hidegháborút.”45 Mivel a kormányzati összérdekek koordinálója és a döntéshozatal elıkészítıje, továbbá az Orbán-kormány idején a kormányzás „zászlóshajója” a MeH, ezért a Medgyessy-kormány ezirányú változtatási szándékainak megvalósulását elsısorban a Miniszterelnöki Hivatal átszervezése teszi mérhetıvé. Kiss Elemér, a Medgyessy-kormány elsı kancelláriaminisztere azt írja, sok elképzelés volt a MeH átalakítására, a végsı megoldás azonban a koalíciós tárgyalásokon alakult ki. „A kormányprogram véglegesítése során világossá vált, hogy a Miniszterelnöki Hivatal 1987 óta tartó megerısödése tovább folytatódik, mert ezt igényli az egyre karakteresebb miniszterelnöki szerep”. (Kiss, 2002.) Megalakulása után a kormány újraszabályozta a MeH hatáskörét, szervezetét és mőködését.46 Elsı intézkedésként megszüntette a sokat támadott Országimázs Központot, mely valójában szimbolikus intézkedés volt, hiszen a hivatal dolgozói akkorra már mind felmondtak, így senki nem dolgozott ott. A rendelet kivonta továbbá a Miniszterelnöki Hivatal beavatkozása alól az ÁPV Rt.-t és a Kincstári Vagyoni Igazgatóságot, melyek a

44

Sárközy nemcsak a központi kormányzat, hanem az egész államszervezet mőködését kritizálja, amikor azt mondja, „az államszervezet szakmai színvonala folyamatosan romlik, és a ’90-es évek végétıl ez a romlási folyamat felgyorsult, lényegében elérte a kritikus határt”. (In: Sárközy, 2004.) Ennek hátterében pedig egyértelmőn a politikai patronázs, az érdemjavak osztogatása áll, melynek köszönhetıen átláthatatlan méreteket öltött az államszervezet. 45 In: Medgyessy Péter kormányának programja (A H19. sz. parlamenti elıterjesztés 2002.05.25.) "Cselekedni, most és mindenkiért!” A nemzeti közép, a demokratikus koalíció kormányának programja Magyarország 2002-2006, II. fejezet: Államszervezet-kormányzás-jogszolgáltatás 46 ld.: 1481/2002. (VII.1.) kormányrendelet

22

pénzügyminisztériumhoz kerültek, így megszőnt a miniszterelnök felügyelete az állami vagyon felett. Szintén felszámolták a referatúrák rendszerét, melyek korábban politikai államtitkárok felügyeletével a tárcák közötti egyeztetést biztosították, a koalíció egyeztetı fórumai voltak, továbbá második minisztériumként a miniszterelnök számára alternatív javaslatokat dolgoztak ki. „A miniszteri irányításban a legfontosabb fórum a politikai államtitkárok értekezlete” (uo.) volt ezentúl, amit hetente tartottak, a koalíciós egyeztetés terepévé pedig a koalíciós államtitkárság vált.47 Az Orbán-kormányban a hivatal égisze alatt tárcanélküli miniszter felügyelte a felzárkóztató PHARE-pénzeket, melyet a Medgyessy-kormányban politikai államtitkár végzett, akinek feladata volt továbbá a strukturális és kohéziós alapok fogadása, valamint a Nemzeti Fejlesztési Terv és az Európai Uniós Támogatások Hivatalának vezetése.48 Létrejött az EU Kommunikációs Közalapítvány, melyet a MeH-en belül a kormányzati informatikával és civil kapcsolatokkal foglalkozó politikai államtitkár igazgatott.49 A Stumpf István minisztersége idején a kormányzati kommunikáció felügyeletére felállított informatikai kormánybiztosság ebbıl adódóan ebben a formájában megszőnt, az informatika a koalíciós partner SZDSZ által felügyelt önálló minisztériumba került. A tárca nélküli miniszteri posztok kivétel nélkül megszőntek, a miniszterek korábbi feladatait a Miniszterelnöki Hivatalt vezetı miniszter vette át. Az idegenforgalom, valamint a területfejlesztés is a MeH-be került, a minisztérium elnevezésében csak politikai okokból maradt a „vidékfejlesztés” jelzı. Visszakerült a szervezetbe a Határon Túli Magyarok Hivatala, valamint a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal, melybıl a politikai szándéknak megfelelıen kiemelték a romaügyi integrációs feladatokat, amelyek koordinálását önálló hivatal élén álló politikai államtitkár látta el. A politika kriminalizálódásáról, a „perlési” politizálás – illetve ezzel összefüggésben a média-marketing büntetıjog – terjedésérıl a Közpénzügyi Államtitkárság felállítása árulkodik50. Noha az elızı ciklus vitatható kifizetéseit, pénzügyi visszaéléseit a MeH keretei között kezdetek óta mőködı Kormányzati Ellenırzési Hivatal is elláthatta volna, politikai leszámolás-szaga van annak, hogy az Orbán-kormány vezetı beosztású

47

Egy MSZP-s és egy SZDSZ-es államtitkár látta el az egyeztetéssel járó feladatokat a MeH-ben. A hivatal vezetıje Baráth Etele volt. 49 ld.: 216/2002. (X. 24.) kormányrendelet az EU Kommunikációs Közalapítvány létrehozásáról 50 Perlési politizálás az, amikor politikai célokra felhasználható ügyekben rendszeres feljelentéseket tesz valaki; a média-marketing büntetıjog lényege pedig ehhez kapcsolódóan az adott ügyben való ismételt feljelentés a médiában való állandósult tudatosítás érdekében 48

23

hivatalnokainak elszámoltatását egy politikus által irányított testületre bízták, mely a MeH-en keresztül a miniszterelnökhöz is köthetı. A MeH átalakításakor a fı cél a teljes körő profiltisztítás volt51, azaz minden olyan tevékenység kigyomlálása, áthelyezése, melyek közvetlenül nem a miniszterelnöki és a kormányzati döntés-elıkészítéshez, valamint a koordinációhoz kapcsolódnak. Így lényegében a MeH klasszikus feladatainak megtartása volt a cél, mely nagy vonalakban talán teljesült is. A hivatal keretei között maradt a kormányzati döntések stratégiai irányításával összefüggı feladatok ellátása, valamint a kormányzati döntések ellenırzése is, ezek mellett közigazgatás-fejlesztési tevékenységet is folytatott a MeH. A kormánybiztosságok megszőntek ugyan, de egyre másra alakultak a különbözı kabinetek52, tanácsok53 és bizottságok, megmaradtak a kormánymegbízottak és kormánymeghatalmazottak, valamint címzetes54 és politikai államtitkárok hada lepte el a szervezetet. Mindezek miatt azonban nem érvényesülhettek teljeskörően a kitőzött célok. Sárközy Tamás úgy fogalmaz, „az egész rendszer feleslegesen túlbonyolított”, „a tárcáktól elvont feladatok ellátása épphogy nem gyorsult fel, hanem lelassult, és a párhuzamosságok folytán szétesett”. (Sárközy, 2002.) Még Kiss Elemér miniszter is elismerte, hogy a MeH felállása nem ideális, hiszen „az irányítómunkában a szükségesnél óhatatlanul kevesebb figyelem jut a MeH törzsfeladataira”. (Kiss, 2002.) Mindezen szervezetek felállításával ugyanakkor a miniszterelnök is feleslegesen leterhelıdött, az öt kabinetbıl hármat például ı vezetett, ahogy a tanácsokban és bizottságokban is elnökölt. Néhány a korábbi gyakorlattól eltérı, tisztázatlan szabályozás is megfigyelhetı a MeH új szervezetében. Az eddigiekkel ellentétben ugyanis a kormányszóvivı nem kapott politikai államtitkári címet, az általa felügyelt Kormányzati Kommunikációs Központot ugyanakkor helyettes államtitkár vezette. Említésre méltó még, hogy a minden korábbinál több politikus látott el „szakmai” feladatot a szervezetben, a már említett Keller-féle Közpénzügyi Államtitkárság mellett a polgári titkosszolgálatok felügyelete is ide tartozott. A Medgyessy-kormány idején létrehozott stratégiai fıtanácsadó intézménynek majd késıbb, a Gyurcsány-kormány 2006-os választási felkészülése

során

lesz

még

jelentısége.

51

Kiss

Elemér

„soha

nem

látott

In: Pesti, 2005. pl. Ifjúsági és Oktatáspolitikai, Népesedéspolitikai Kabinet 53 A Romaügyi Tanács, illetve az Idısügyi Tanács felállításától a hatékony érdekegyeztetést remélték. 54 A miniszterelnök kabinetfınöke és az egyházügy irányítója a MeH szervezetén belül mőködı címzetes államtitkár volt 52

24

feladatkoncentrációnak”, kiskabinetnek” nevezi

55

Sárközy

Tamás

„kádertemetınek”,

„megélhetési

azt, hogy 2002 végére a MeH létszáma 540-rıl 700-ra nıtt.

Szilvásy György titkosszolgálatokat felügyelı politikai államtitkár, a Gyurcsánykormány késıbbi

kancelláriaminisztere

is

úgy véli,

a

választások

után

a

„Miniszterelnöki Hivatal feladat- és hatásköre az elhatározott profiltisztítás mellett is bıvült, szervezeti rendszere a korábbinál bonyolultabbá vált”. Mint írja, a MeH esetében a „kevesebb több lett volna” igazsága érvényesül. (Szilvásy, 2002.) Sárközy Tamás nemcsak ebben, hanem a menedzseri kormányzás hiányában is látja a teljesítményromlás okát. Szerinte 2003 óta „a magyar kormányzás túlzottan eltolódik a politikai kormányzás felé, és ez csökkenti a kormányzás hatékonyságát, eredményességét”. (Sárközy, 2003.) Mindezt a média-marketing kormányzás, valamint a tömegkommunikáció alkalmazásának káros hatásának tekinti, kiemelve, hogy bár a Medgyessy-kormány programjában benne volt a szakértıi kormányzás erısítésének esélye, a kiélezett politikai küzdelem hatására kénytelen volt letérni az útról. Véleménye szerint 1998 óta Magyarországon konfliktusdemokrácia56 van, a „gyıztes mindent visz” és az „egészpályás letámadás” elve érvényesül, ahol „a pártok politikai harca a másik fél legitimációjának kétségbe vonása mellett folyik”. (Sárközy, 2004.) Így a Medgyessy kormánya is belesodródott a politikai konfrontációkba, amely gyengítette menedzseri teljesítményét. Ennek bizonyítéka „a döntések halogatása, a javaslatok mértéktelen egyeztetésekkel való kiherélése”, valamint a politika és a szakma egymásra mutogatása. (uo.) 2004. ıszén Gyurcsány Ferenc került a miniszterelnöki székbe, alig több mint egy évvel azután, hogy sportminiszter lett. Kormányzati tapasztalata így volt valamelyest, de nagy múlttal nem rendelkezett, ráadásul az MSZP-ben sem sokan ismerték. Saját bevallása szerint57 az Ifjúsági- és Sportminisztérium élén töltött hónapokat ezért azzal töltötte, hogy járta a párt helyi szervezeteit, míg munkatársai a szakmai munkát végezték a tárcánál. Gyurcsány karizmatikus figura, aki felismerve a hirtelen lehetıséget, a párt tagságának nagy részét megnyerve az elnökség jelöltjével szemben nyert mandátumot, hogy Medgyessyt váltsa a miniszterelnöki székben. Mivel a kormányváltás viszonylag gyorsan zajlott le, a párton belüli érdekcsoportok mőködését 55

Babus Endrére, valamint Ferencz Gábor-Pócs Balázs szerzıpárosra hivatkozva teszi mindezt. Sárközy szerint ennek nincsenek meg a valós társadalmi törésvonalai, így mőbalhé jellegőnek tartja a pártok csatározását. 57 Debreczeni Józsefnek adott interjújában (In: Debreczeni, 2006.) 56

25

pedig korábbról, mint Medgyessy tanácsadója sem ismerhette, lényegében nem változtatott a kormányzati struktúrán és a programon sem, így lényegi változás nem következett be a MeH szervezetében a következı választásokig. A Gyurcsány melletti szavazás a tagság részérıl annak realizálása volt, hogy ezzel az emberrel lehet választást nyerni, így érthetıen az új miniszterelnök is inkább ennek az elvárásnak akart megfelelni. Ezért aztán szó sem lehetett konszenzusos kormányzásról. Gyurcsány Ferenc, aki Medgyessy Péter tanácsadójaként, és az MSZP választási programját meghatározó egyik háttéremberként a 2002-es választásokat megelızıen még maga is hitt a nemzeti középkormány megteremtésének lehetıségében, kormányra kerülése után hamar ráeszmélt, hogy az árokbetemetı politika nem hoz szavazatokat. Gyurcsány sikeresen vette fel a versenyt a legnagyobb ellenzéki párttal, illetve annak vezetıjével. Ez meglehetısen nagy feladat volt, nem véletlen, hogy a miniszterelnök több fronton is mőködésbe lendült: a párt, a kormányzás, és a lakosság bevételét tőzte ki fı céljául. Bár miniszterelnöksége alatt többször is támadta a Fidesz vezetıjét annak saját pártján belüli koncentrált hatalma miatt, ı maga hasonlóképp igyekezett ráterjeszkedni a szocialista pártra, kormányfıként pedig az állami irányításra. A politikai erıtér 2005-ös alakulásáról szóló egyik tanulmányban a szerzık úgy fogalmaznak: „Gyurcsány Ferenc miniszterelnök gyakorlatilag egyeduralmat harcolt ki a Magyar Szocialista Párt és a kormányzat vezetésén belül” (Giró-Szász – Héjj – Kisgyıri – Kitta, 2005.) Gyurcsány Ferencrıl 2004 óta számtalan alkalommal bebizonyosodott, hogy jó stratéga, ha a hatalom megszerzésérıl, vagy megtartásáról van szó. Mi sem bizonyítja ezt jobban, minthogy ötéves kormányzás után sem mások akaratának engedve, hanem saját önszántából hagyta el a kormányt – meggyızıdésem szerint ideiglenesen. Megválasztása után is azonnal felismerte azokat a pontokat, amelyeken változtatni kellett, hogy a kormány mőködıképes, hatékony legyen. Elsıként igyekezett megteremteni és bebiztosítani saját támogatói körét. A jelölési és választási folyamatban mellette álló, lojális politikusokat pozícióhoz juttatta, a legfontosabb közigazgatási, kormányzati posztokat bizalmi embereivel töltötte fel. Ezzel párhuzamosan a párton belüli potenciális riválisait, politikai és ideológiai ellenfeleit ellehetetlenítette, a korábbi kormányzati szereplıket alárendelt, de anyagi biztonságot nyújtó állásokba helyezte. A pártelnök hatásköreit nemcsak szimbolikusan,

26

de formálisan is kisajátította, jól lehet, ez Hiller Istvánt abszolút nem zavarta.58 Emellett pedig kormányzati szinten leszámolt elıdjének teljesíthetetlen vállalásaival, és a koalíciós partnerrel való kapcsolatok javítására koncentrált.59 Gyurcsány nem titkolt célja az volt, hogy a népszerőségi versenyben a Fidesz mögött kullogó MSZP-t feltornázza az ellenzék társadalmi támogatottsága mellé. Ebben saját maga elfogadottságának, ismertségének, népszerőségi indexének emelésére volt szükség. Ennek eszköze a tömegkommunikáció volt, így fel sem merülhetett a korábbi mediatizált kormányzás gyengítése. Épp ellenkezıleg, a miniszterelnök és a párt offenzív, kétirányú kommunikációba kezdett, egyszerre alkalmaztak egy saját elképzeléseikre vonatkozó pozitív, és az ellenzékkel szembeni negatív kampányt. Kormányzati szinten ennek lényeges eleme volt a minisztériumok fiókjai mélyén heverı, leporolt javaslatok a „100 lépés” programjaként való bemutatásának.60 A másik oldalon pedig Gyurcsány Ferenc miniszterelnök személyes image-építése vált meghatározóvá, melynek során eddig nem használt eszközöket is bevetettek.61

62 63

Mindezek az intézkedések meghozták a kívánt eredményt. Gyurcsány 2005 elsı fél évének végére a párton belül elegendı támogatást szerzett a biztos kormányzáshoz, az év végére pedig az MSZP is beérte a Fideszt. Az elıbb idézett szerzı-kvartett úgy fogalmaz, a szocialista párt lényegében egyszemélyes párttá alakult, amelyet a kormányfı szinte abszolút egyeduralma jellemez. Ezzel párhuzamosan pedig a párton belüli többi szereplı ereje csökken, különösen azok értéktelenednek el, akik vállaltan nem hajlandóak együttmőködni a kormányfıvel. Felhívják a figyelmet ugyanakkor arra is, hogy „mind a mai napig nem

58

Hiller késıbb önként adta át mandátumát a miniszterelnöknek a választások elıtt, aki így a párt választási felkészülését is koordinálhatta. 59 Segítette ebben Gyurcsányt az SZDSZ-es Kóka János gazdasági miniszterhez – késıbbi pártelnökhöz főzıdı személyes viszonya is. 60 A „100 lépés” program végrehajtása nem igényelt nagy költségvetési fedezetet, viszont jelképes intézkedéseinek végrehajtása véleményem szerint besorolható azon kormányzati intézkedések közé, melyekrıl a miniszterelnök az ıszödi beszédében így nyilatkozik: „Majdnem beledöglöttem, hogy másfél évig úgy kellett tenni, mintha kormányoztunk volna…” 61 A kormányfı és családja például gyakori témájává vált a bulvársajtónak, a miniszterelnök különbözı témákkal tematizálta a show-mősorokat – pl. a megtalált kislány, a legyızött rákbetegség, valamint Batiz András kormányszóvivı esküvıjére átnyújtott táncos ajándéka. Ugyanakkor a miniszterelnöki blog, valamint a www.amoba.hu honlap is egy önálló, személyéhez hő közönséget nevelt ki, amelynek már-már fanatikus tagjai a 2006-os választási kampányban is felbukkantak. 62 Sárközy ennek az idıszaknak gyurcsányi politikájáról azt írja, Gyurcsány „a popolizmus terén méltó vetélytársává vált Orbán Viktornak, sıt, bizonyos helyzetekben leversenyezte a Fidesz-MPSZ píárban rendkívül jó vezérét” In: Sárközy, 2005. 63 Elıször fordult elı az is, hogy a ciklus közepén a miniszterelnök legfıbb politikai riválisával egy asztalhoz ülve vitázott.

27

mondható el, hogy a kormányfı teljesen át tudta volna venni a hatalmat a párton belül”, aminek egyik oka talán az, hogy párton belüli beágyazottsága messze elmarad Orbán Viktorétól. Ahogy az elızıekben láttuk, a kormányzás perszonalizációja nıtt64, ugyanakkor a prezidencializálódása csökkent.65 Ez leginkább a Miniszterelnöki Hivatal struktúrájának alakulásában mérhetı, fıként abban, hogy az állami tulajdonosi hatalom kikerült a miniszterelnökségbıl. Gyurcsány Ferenc a politikai boszorkányüldözést is megszüntette azzal, hogy felszámolta a Közpénzügyi Államtitkárságot. A hivatal vezetıje továbbra is Kiss Péter maradt, ami azért is érdekes, mert ı volt Gyurcsány kihívója a miniszterelnök-jelölı kongresszuson 2004 nyarán; a miniszterelnöki kabinet vezetıje pedig Szilvásy György lett, aki már sokat tapasztalt közigazgatási vezetı. Ennek ellenére azonban nem jellemzı a politikai kormányzás csökkenése, épp ellenkezıleg, a miniszterelnök támogatói bázisának kiépítésére a hivatal duzzasztását használta eszközként: több vezetı MSZP-s politikus kapott tárca nélküli miniszteri, politikai államtitkári pozíciót.66 Tekintve azonban, hogy a kormányfı olyan emberekkel töltötte fel a MeH-et, akik a párt megyei elnökei, országgyőlési képviselıi is voltak, a hivatal vezetésével járó feladataikat nem tudták ellátni, a munka hatékonysága tehát erısen leromlott. A kormányzás menedzseri teljesítményét tovább gyengítette, hogy a Miniszterelnöki Hivatal mellett párhuzamos apparátusok jöttek létre, a kormányfı országgyőlési képviselıkbıl informális tanácsadó testületeket állított fel, és szaporította a kormánymegbízotti pozíciókat, valamint létrehozta az informális miniszterelnöki megbízott tisztséget is. Megfigyelhetı volt az alhivatalok67 beépítése a MeH-be, valamint a kormányfıi kabinet apparátusának szétválása a MeH hagyományos apparátusától. Ezek mellett külön költségvetési szervek és gazdasági közhasznú társaságok is kerültek a szervezethez, ami oda vezetett, hogy „a kormányzati periódus végére a MeH egy gigantikus mérető, háttérszervezeti birodalommal rendelkezı szervezet lett, mintegy kétezer emberrel”. (Sárközy, 2005.) A kétezres szám

64

Körösényi felidézi, hogy több értékelés szerint a médiaüzenet és az image-építés szinte már fontosabb, mint a politika tartalmi kérdései. In: Körösényi, 2005. 65 Errıl máshogy vélekedik Körösényi András, aki ezt írja: „Gyurcsány <> megerısítette a magyar demokráciának két miniszterelnök elıdje alatt már megkezdıdött átalakulását, nevezetesen a <<prezidencializálódás>> folyamatát.” In: Körösényi, 2005. 66 Kezdetben pl. Veres János látta el a kabinetvezetéssel járó feladatokat. 67 pl. turisztika, területfejlesztés, EU, elektronikus kornányzás In: Sárközy, 2005.

28

megdöbbentı annak viszonylatában, hogy a MeH létszáma 1999-ben 383, 2002-ben 654, 2003-ban pedig csak 780 fı volt.68 Az áttekinthetetlen és párhuzamos feladatokat végzı intézményeket is tömörítı, gigantikus méretővé vált Miniszterelnöki Hivatal legfıbb feladata az összkormányzati érdekek összehangolása, a döntés-elıkészítés lett volna, ehelyett azonban a kormányzati döntéshozatal szétesése, a végrehajtás elsikkadása volt tapasztalható. Kijelenthetı, a szervezet nem mőködött megfelelıen, amin az sem segített, hogy a miniszterelnök megszüntette a hivatalon belül az Orbán-kormány által felállított Stratégiai Elemzı és Kutató Fıosztályt, aminek a feladata a társadalom különbözı területein felhalmozódott tudásanyag becsatornázása lett volna a szervezetbe, azon keresztül pedig a kormány döntéseibe. Ehelyett országgyőlési képviselıkbıl, külsı szakértıkbıl álló tanácsadó testület segítette a kormány munkáját, mely inkább patronázs szerepet, mint tényleges elıkészítı funkciót töltött be. Így a jól megalapozott, szakmai stratégiagyártás tulajdonképpen megszőnt a MeH-ben, és csupán a kommunikációs tanácsadás mőködött tovább változatlan formában.69 Mindezek helytelenségével természetesen a kormány is tisztában volt, hiszen a ciklus végéig a teljesítménymérés mellett a költségtakarékosság, a minıségmenedzsment és a kormányzati monitoringrendszer majdani bevezetésére is születtek javaslatok a hivatalban.70

6. Összegzés: A miniszterelnöki hatalommal összefüggı eddigi legfontosabb változások, és a MeH elıtt álló fejlıdési lehetıségek

Bár eddigi állításom az volt, hogy a prezidencializálódás az elsı Gyurcsánykormány idıszakában csökkent, fontos hangsúlyozni, hogy ez lényegében csak a Miniszterelnöki Hivatal mőködését és funkcióit tekintve igaz. 2004 és 2006 között ugyanis a korábbi két kormány által követett számos gyakorlat tovább érvényesült. Így folytatódott az egyszemélyi miniszterelnöki hatalom növelése a civil miniszterek kinevezése

által,

ami

garantálta

azok

kizárólag

a

kormányfıvel

szembeni

elszámoltathatóságát. Továbbra is jellemzı volt a kormány testületi mőködésének üressége, hogy a viták helyett a máshol született döntések szentesítésének terepévé vált 68

In: Körösényi, 2005. In: Pesti, 2005. 70 In: Sárközy, 2005. 69

29

a kabinet. Nem történt változás abban sem, hogy a miniszterelnök függetleníteni próbálta magát saját parlamenti többségétıl. Így tehát nem pusztán a miniszterelnök, de miniszterei is kikerültek a pártkontroll alól. (Körösényi, 2005.) Közös elem 1998 óta minden kormány esetében a perszonalizáció, a kormányzás megszemélyesítése, a média-marketing akciók, a tömmegkommunikáció alkalmazása, a politikai marketing különbözı elemeinek használata. Mindezeket erısíti a pártrendszer szőkülése, a kvázikétpártrendszer kialakulása, a konszenzusos demokrácia elmérgesedése, a sorozatos konfrontációs politika, a hidegháborús erıviszonyok. Korábban

azt

írtam,

a

MeH

megerısödése

összefüggött

a

mindenkori

miniszterelnök habitusával, hatalmi képességeivel. Gyurcsány Ferenc e tekintetben is különbözött elıdjeitıl. Ahogyan láttuk, az elsı Gyurcsány-kormány ideje alatt hatalmas méreteket öltött a szervezet, áttekinthetetlen, alapfunkcióit nehezen ellátó, vagy ellátni nem képes hivatallá vált. Ugyanakkor Gyurcsány Ferencrıl kiderült, hogy nagyon is jó hatalmi képességekkel rendelkezik, kiváló stratégája a kormánynak és a szocialista pártnak. A MeH kiüresítése, kvázi kommunikációs hivatallá való lefokozása épp a miniszerelnök hatalmi törekvéseivel magyarázható. A létszámában csaknem az örököltnél kétszer akkora hivatal a pozícióosztás, a patronázs legfıbb intézménye lett, a döntések elıkészítési terepe helyett a szájkosár funkcióját látta el. Ezzel párhuzamosan pedig kormányzaton kívüli tanácsadókkal, barátokká emelt országgyőlési képviselıkkel közös informális tanácskozások szabtak irányt a kormányzásnak. 2006-ra a Miniszterelnöki Hivatal eredményessége megítélésem szerint visszaesett az 1998 elıtti szintre. Az a hihetetlen feladatkoncentráció, ami az Orbán-kormány idején a MeH-ben létrejött, az átgondolatlan bıvítések martalékává vált. Gyurcsány Ferenc hatalomra kerülése emellett egy nagyon fontos tényre is rávilágított. Magyarországon nincsen és nem is lehet prezidenciális kormányzás. Sárközy ennek bizonyítékát Medgyessy 2004-es lemondásában látja, a miniszterelnök akkori ltávozását követıen ugyanis a párt jelölhetett új miniszterelnököt. Ha kancellári, vagy prezidenciális kormányzás mőködne hazánkban – így Sárközy – akkor „a miniszterelnök lemondása valóban a kormány megszőnését és új (rendkívüli) választások kiírását vonná maga után” (Sárközy, 2005.) Így tehát a magyar kormányfı nem kancellár, de nem is csupán primus inter pares71, hanem a kormány kiemelkedı vezetıje. Ahogy a MeH nem kancellária, a kormány pedig nem tanácsadó testület, 71

értsd: Elsı az egyenlık között (utalás a Minisztertanács 1990 elıtti mőködésére)

30

hanem a kormányzati döntés-elıkészítés és a kormányzati döntéshozatal területei, melyek élén a miniszterelnök, mint kiemelkedı politikai személyiség áll. Egyetértek Sárközy azon kijelentésével, hogy a MeH a kormányzás középpontjába állítása az Orbán-kormány nagy érdeme volt. És azzal is, hogy sem a Medgyessy- sem a Gyurcsány-kormány nem tudta tovább erısíteni a szervezetet. Helytelennek tartom viszont néhány jogosítvány (pl. privatizáció) miniszterelnök alá vonását, valamint a minisztériumok kiüresítését a referatúrarendszer segítségével, ahogy a másik oldalon a MeH kommunikációs, kampánytevékenységet folytató testületté való degradálását is elutasítom. Úgy gondolom, hogy Magyarországnak szüksége van egy erıskező miniszterelnökre, teljesen mindegy, hogy közjogilag a kormány élén álló „kiemelkedı politikai személyiségnek” vagy kancellárnak nevezik is. A miniszterelnök pedig meggyızıdésem szerint akkor képes maradéktalanul ellátni tevékenységét, ha megfelelıen felépített szervezet segíti a munkáját. Ezért elengedhetetlen feladatnak tartom a valóban letisztított, a klasszikus feladatai mellett72 a stratégiai tervezéssel és összehangolt kommunikációval foglalkozó hivatalrendszer megszervezését, amely segíti a kormányfıt a kormányzati tevékenység átlátásában, saját javaslatainak a döntéselıkészítésbe való becsatornázásában. Nem tartom helyesnek tehát, hogy politikai alkukkal a miniszterelnök kizárólag saját akaratát szentesítse a kormányüléseken, így gyakorlatilag a mögötte álló pártot, pártokat teljesen kizárva a döntéshozatalból. Véleményem szerint a Miniszterelnöki Hivatalban külön fórumra lenne szükség, mely kerete lehet a párttal, pártokkal való egyeztetésnek. Meg kellene szüntetni a patronázs gyakorlatának alkalmazását is a hivatalban, a kormánybiztosi, kormánymegbízotti és kormánymeghatalmazotti tisztségek egységesítésére, világos szabályozására volna szükség az átláthatóság érdekében. Biztonságpolitikai szempontból helytelennek ítélem a kormányzással összefüggı dokumentumok külsıs szakértı cégeknek való kiadását. Véleményem szerint a miniszterelnök számára kidolgozandó alternatív javaslatok elıkészítése nem a hivatal, hanem a minisztériumok feladata kell legyen, így nincs szükség a MeH-en belül bármilyen agytröszt létrehozására, ezt a tudáskoncentrációt inkább a minisztériumokban kellene garantálni. Ugyanakkor támogatom a hivatalon belül mőködı tárca nélküli miniszterek tevékenységét, amennyiben az adott

72

pl. a kormány döntéshozatalának elıkészítése, a kormánydöntések végrehajtásának ellenırzése, minisztériumok tevékenységének összehangolása, miniszterelnök tevékenységével kapcsolatos és személyi kérdések

31

közigazgatási feladat más minisztérium keretén belül nem látható el.73 Jelenleg a MeH a miniszterelnök és a kormány munkaapparátusa, valamint a kormányzati közigazgatási tevékenység központja is. A további hatékonyságnövelés érdekében érdemes volna ezen feladatokat

szétválasztani

brit

mintára,

a

kibıvített

feladatkörökkel

ellátott

miniszterelnöki kabinet láthatná el az elsı, míg a hatásköreiben lecsupaszított Miniszterelnöki Hivatal az utóbbi feladatot.

73

Sárközy szerint ez két esetben lehetséges: 1. ha több tárcát érintı, komplex összehangoló tevékenységrıl van szó (pl. európai integráció), vagy 2. politikai fontosságú, nem miniszteri formában szervezett központi közigazgatási szervek felügyeletérıl (pl. polgári titkosszolgálatok)

32

Irodalomjegyzék: ÁGH Attila (1995): Az útkeresés éve. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest ÁGH Attila (1998): A szociálliberális koalíció öröksége. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest ÁGH Attila (2000): Korai konszolidáció az Orbán-kormány idején: Az aszimmetrikus demokrácia feszültségei. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest BÁNSÁGI Zoltán (1995): A kormány munkája, döntéshozatali rendszere 1995-ben. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest BIHARI Mihály (1991): Rendszerváltás és hatalomváltás Magyarországon (1989– 1990). In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest FRICZ Tamás (2000): Az Orbán-kormány, a rendszerváltás stabilizálásának kísérlete: Az elsı két év (1998–2000). In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest GIRÓ-SZÁSZ András–HÉJJ Dávid–KISGYİRI Roland–KITTA Gergely (2005): A politikai erıtér alakulása 2005-ben. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest KISS Elemér (2002): Kormányváltás és a Miniszterelnöki Hivatal. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest KODELA László–SZILVÁSY György (1996): A Magyar Köztársaság kormányzati rendszerének szervei és szervezetei az 1996. decemberi állapot szerint: (Hatáskörök, kinevezési rend, feladatok, költségvetési besorolás). In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest KÖRÖSÉNYI András (2001): Az Orbán-kormány és a kormányzati hatalom szerkezete 2001-ben. In. Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest KÖRÖSÉNYI

András

"prezidencializálódása".

(2005): In:

Gyurcsány-vezér:

Magyarország

politikai

Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest

33

A

magyar

évkönyve,

politika

Demokrácia

KÜRTI László (2000): Országimázs Központ: egy állami intézmény mőködése. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest NAVRACSICS

Tibor

(2001):

Vázlat

a

kormányzati

kommunikációról.

In:

Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest PESTI Sándor (2005): Gondolatok, javaslatok: a kormányzati mőködés és a szervezeti struktúra. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest SÁRKÖZY Tamás (1991): A gazdasági kormányzás intézményrendszere a politikai rendszerváltás után: 1990. május–1991. december. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest SÁRKÖZY Tamás (1995): Kormányzás a "politika" és a "szakma" ütközéspontjában. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest SÁRKÖZY Tamás (1998): Az Orbán-kormány szervezeti felépítése (A politikai racionalitás kormányzati struktúrája?). In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest SÁRKÖZY Tamás (2001): A kormányzati intézményrendszer és a politikai stratégia. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest SÁRKÖZY

Tamás

(Prezidenciális,

(2002):

A

konfrontatív,

nemzeti

középkormány

populáris

kormányzás

intézményrendszere: helyett

többpólusú

konszenzusra törekvı politikai kormányzás?). In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest SÁRKÖZY

Tamás

(2003):

2003:

az

állami

gigantománia

ellentmondásai

kiélezıdésének és a perlési botránypolitizálás kibontakozásának éve. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest SÁRKÖZY Tamás (2004): A kormányzás átalakítása. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest

34

SÁRKÖZY Tamás (2005): MSZP–SZDSZ-kormányzás 2002–2006 – a kormányzati technológia oldaláról. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest STUMPF István (1998): Kormányzásváltás 1998-ban. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest STUMPF István (2001): A XXI. század kihívása: a „jó kormányzás” In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest SZILVÁSY György (2002): A közigazgatás a negyedik ciklus után. In: Magyarország politikai évkönyve, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest

Egyéb felhasznált irodalom: DEBRECZENI József (2006): Az új miniszterelnök, Osiris Kiadó, Budapest MÜLLER

György

(2008):

Kormányról

kormányra

a

rendszerváltás

utáni

Magyarországon; Antalltól Gyurcsányig, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest

35