A médiatartalomra vonatkozó előírások a Médiatanács gyakorlatában Kiegyensúlyozottság, emberi méltóság, gyűlöletkeltés, gyermekek védelme
Az új médiaszabályozással szembeni kritikák meghatározó elemei a médiatartalmi előírások alkalmazási körével, tartalmi bizonytalanságával, valamint a kilátásba helyezett szankciókkal kapcsolatos fenntartások. Ebben a jelentésben azt vizsgáljuk, hogy a Médiatanács gyakorlatában sikerült-e kiszámítható tartalommal megtölteni a törvényi rendelkezéseket, és hogyan alakult a szankcióalkalmazási gyakorlat. A hatósági tevékenységet leíró számszerűsíthető adatok mellett értékeljük a médiahatóságnak a szerkesztést, a műsorgyártást, a tartalomkínálat alakulását befolyásolni képes jogértelmezési tevékenyégét. A jelentésben a jogalkalmazásra fókuszálunk, a joganyag kritikai elemzésre itt csak áttételesen kerül sor. A jelentés a 2012. április 30-ig meghozott határozatok elemzésén alapul. Forrásai a nyilvánosságra hozott hatósági határozatok, valamint a Médiatanács 2011-es évről szóló Országgyűlési Beszámolója. A jelentés megalapozásaként a négy tartalomszabályozási terület (kiegyensúlyozott tájékoztatás, emberi méltóság védelme, gyűlöletkeltés, gyermekvédelem) mélyebb vizsgálatát bemutató hosszabb tanulmány is készült, amelyeket a jelentéssel egyidőben hozunk nyilvánosságra a Mérték honlapján. 1. Általános megállapítások 1. A hatóság tevékenységét visszafogott beavatkozás jellemezte az első másfél évben. A korábbi médiahatóság adataival összehasonlítva, a 2009-es, tehát az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) utolsó teljes évi működésének adatait figyelembe véve 2011-ben a törvénysértést megállapító határozatok száma harmadára csökkent. A korábbi hatáskör egy részét ugyan az NMHH Hivatala látja el, de pusztán ez a feladatmegosztás nem indokolja a határozatok ilyen mértékű csökkenését. Az eljárások néhány kivételtől eltekintve bejelentés alapján indultak. Saját kezdeményezésre, hivatalból folytatott eljárások a reklámszabályok megsértése, a kiskorúak védelme, a médiaszolgáltatási szerződésben vállalt kötelezettségek nem teljesítése, valamint az adatszolgáltatás elmulasztása miatt indultak. 2. A hatóság szankcióalkalmazását néhány – a gyermekvédelmi szabályok megsértése miatt kiszabott – nagy összegű bírságtól eltekintve elsősorban a figyelmeztetés és kis összegű bírság alkalmazása jellemzi. Az enyhe büntetések oka alapvetően a hatóság által a szankcióalkalmazás során elsődleges szempontként kiemelt fokozatosság elve, valamint a törvénysértés ismételtségének megszorító értelmezése: 2011 nyarától a hatóság szankcióalkalmazási politikájában egyértelművé vált, hogy az új szabályozással együtt új lapot nyitott, és a hosszú évek óta működő szolgáltatók is „tabula rasa”-val kezdik az új szabályozás alkalmazását. A jogsértés ismételtségénél a hatóság kizárólag az új törvények rendelkezéseinek megsértését értékelte, még abban az esetben is, ha maga a szabály a korábbi médiatörvényhez képest lényegében nem 1
változott. A szankció kiszabásnál a Médiatanács nem vette figyelembe a korábbi médiahatóság által megállapított büntetéseket. 3. Az ORTT tevékenységét is sok kritika érte azért, mert lassan reagált nagy jelentőségű ügyekre. Előfordult, hogy a médiapiacot és a tartalomkínálatot érintő meghatározó ügyekben már csak a jelenség lecsengése után hozott döntést. Úgy tűnik, ez a gyakorlat a Médiatanács jogalkalmazásában sem változott. A gyermekvédelmi szabályokkal – azon belül is elsősorban az egyes műsortípusok átfogó értékelését feltételező vizsgálatokkal –, valamint az emberi méltóság védelmével és a gyűlöletkeltés tilalmával kapcsolatos határozatok csúsztak sokat. Az eljárások időtartama általában jóval meghaladta a törvény szerinti eljárási határidőket. 4. A korábbi hatóság gyakorlatával összehasonlítva nem változtak az ügytípusok arányai. A legtöbb határozat a gyermekvédelem területén született, és hasonló számban születtek a reklám- és támogatási szabályok megsértését vizsgáló határozatok. Jelentős mennyiségű elmarasztaló határozatot hozott a hatóság a médiaszolgáltatási szerződésbe foglalt vállalások nem teljesítése miatt, továbbá az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztása miatt; utóbbi ugyan nem közvetlenül a tartalmat érintő beavatkozás, de a szankcióalkalmazás gyakorlatában jelentős arányt képvisel. 5. A televíziós és a rádiós médiatartalmak kivételével az új médiatörvény minden médiatartalommal kapcsolatban lehetővé tette, hogy az azokra irányadó médiatartalmi előírásokat a piaci szereplők önszabályozó szervezetei hajtsák végre. E szervezetek – a Magyar Lapkiadók Egyesülete, a Magyar Tartalomszolgáltatók Egyesülete, a Magyar Elektronikus Műsorszolgáltatók Egyesülete valamint az Önszabályozó Reklámtestület – a Médiatanáccsal kötött közigazgatási szerződés alapján járnak el a nyomtatott és internetes sajtótermékeket, valamint a lekérhető médiaszolgáltatásokat érintő fogyasztói bejelentések alapján (társszabályozás). Eddig összesen kevesebb, mint öt bejelentést kellett vizsgálniuk, és az ügyek egy része jelenleg is folyamatban van. Ez alapján valódi gyakorlatról egyelőre nem beszélhetünk. A médiatörvények júniusi módosítása a társszabályozás mozgásterét is érintette, és egyelőre kérdéses, hogy a társszabályozás intézménye szerezhet-e valódi társadalmi elfogadottságot. A bejelentések eddigi alacsony számából nem következik, hogy a jövőben sem jelent nagyobb terhet a szolgáltatóknak ez a szabályozási rendszer. 6. A médiatörvény elfogadása során nagy vitát kiváltó téma volt a magyar médiapiacon működő, de külföldi joghatóság alatt álló televíziós szolgáltatókkal szembeni fellépés szabályozása. A nyilvánosan elérhető adatok alapján a Médiatanács az elmúlt időszakban alig élt a törvényi lehetőségekkel. Mindössze egy esetben találtunk külföldi joghatóság alatt álló szolgáltatóval szemben törvénysértést megállapító határozatot, ami az eredetileg kommunikált szabályozási cél tükrében, illetve az érintett csatornák száma miatt is figyelemre méltó. A magyar nyelven elérhető televízió-csatornák háromnegyede nem áll magyar joghatóság alatt, és velük szemben az európai médiaszabályozás eleve igen szűk körben teszi lehetővé a fellépést. A jogalkotó eredeti szándékával ellentétben a hatósági gyakorlat nem tudta szélesíteni a hazai szabályozási mozgásteret.
2
7. A vizsgált időszakban bírósági felülvizsgálatra csak kis számban, alapvetően a kiegyensúlyozott tájékoztatással kapcsolatos ügyekben került sor. A bírósági gyakorlat elemzése egy későbbi jelentés témája lesz. 2. A tartalomkontroll jogi kerete A korábbi szabályozáshoz hasonlóan a médiahatóság továbbra is közigazgatási eljárásban dönt arról, hogy a médiaszolgáltatók betartották-e a tartalmi szabályokat, korlátokat. A nyomtatott és az online médiatartalom, illetve a lekérhető médiaszolgáltatások esetében a tartalomkontroll az ún. társzabályozási szervekhez – a piaci szereplők által létrehozott szervezetekhez, amelyek saját tagjaikra vonatkozóan a Médiatanáccsal kötött szerződés alapján látják el a médiatartalmi előírások felügyeletét – került át, a Médiatanács csak kivételesen, a társzabályozási szerződésben rögzített keretben avatkozik be a szabályok betartatásába. A törvénysértés esetén alkalmazható jogkövetkezmények szabályozása az állami beavatkozás lehetőségét bővítette, új szankciókat is bevezetett. Az új szabályozás egységesítette a vagyoni szankció alkalmazásának rendjét – a korábbi, részben polgári jogi alapú megközelítéssel szemben minden szolgáltató esetében bírság kiszabását helyezte kilátásba –, és a szolgáltatás fajtájához igazította a maximálisan kiszabható bírság összegét. Kibővült a médiahatóság eszközrendszere – bár a nyilvános adatok alapján eddig csak jogszabályi lehetőségként – azzal, hogy már nem csak a szolgáltató, hanem a szolgáltató vezető tisztségviselője is vagyoni szankcióval sújtható ismételt jogsértés esetén, valamint azzal, hogy a törvénysértő szolgáltató kizárható a támogatási rendszerből A hatóság határozata ellen a szolgáltatók bírósághoz fordulhatnak, és a törvény szerint gyorsított eljárásban születnek meg a bírósági döntések. A médiatartalmi szabályok témakörök szerinti csoportjai (gyermekvédelem, reklám és támogatási szabályok, kiegyensúlyozottság követelménye, emberi jogok, emberi méltóság tiszteletben tartásának követelménye, gyűlöletbeszéd tilalma) közül az ügycsoportok mennyiségi mutatói és alkotmányos, illetve médiapolitikai jelentőségük alapján a jelentésben a kiegyensúlyozottság, az emberi méltóság, a gyűlöletbeszéd és a gyermekvédelem területén hozott határozatokat vizsgáljuk. 3. A kiegyensúlyozottság követelménye A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményeinek előírása nem a 2011-től hatályos médiaszabályozás sajátossága. Célja és alkotmányos indoka, amint azt az 1/2007. (I.18.) AB határozat megállapítja, hogy „a politikai közösség tagjai közérdekű kérdésekben a releváns vélemények ismeretében alakíthassák ki álláspontjukat.”1 A régi médiatörvény2 lényegében ugyanazokat a követelményeket állapította meg, mint az Smtv. hatályos rendelkezése: A tájékoztatási tevékenységet végző lineáris médiaszolgáltatások kötelesek a közérdeklődésre 1
Hozzá kell tenni ehhez, hogy az idézett alkotmánybírósági határozat a kiegyensúlyozottság követelményének előírását kizárólag a közszolgálati médiaszolgáltatókkal, valamint azokkal a kereskedelmi rádiókkal és televíziókkal szemben találta indokoltnak, amelyek véleményformáló ereje jelentős. 2 A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 4.§ (1) A közérdeklődésre számot tartó hazai és külföldi eseményekről, vitatott a tájékoztatásnak, sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie.
3
számot tartó helyi, országos, nemzeti és európai, valamint Magyarország polgárai és a magyar nemzet tagjai számára jelentőséggel bíró eseményekről, vitatott kérdésekről az általuk közzétett tájékoztató, illetve híreket szolgáltató műsorszámokban sokoldalúan, tényszerűen, időszerűen, tárgyilagosan és kiegyensúlyozottan tájékoztatni. A kiegyensúlyozottság számonkérésének intézményi megoldása megváltozott. Korábban a kiegyensúlyozottsági panaszokat az önállóan eljáró Panaszbizottság vizsgálta ki, az ORTT csak másodfokon vett részt a kiegyensúlyozottsági ügyek elbírálásában. A hatályos szabályozás szerint a Médiatanács, illetve a nem közszolgálati és a jelentős befolyásoló erejűnek nem minősülő médiaszolgáltatók3 esetében a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala jár el első fokon. Fontos különbség a korábbi szabályozáshoz képest, hogy bárki közvetlen érintettség nélkül indíthat eljárást. A törvény kifejezetten kimondja, hogy az eljárás csak kérelemre indulhat, a Médiatanács hivatalból nem indíthat a kiegyensúlyozottság megsértése miatt eljárást. Ezekben az ügyekben szankcióként kizárólag a hatóság által meghatározott közlemény közzététele vagy a kérelmező álláspontjának megjelenítése írható elő. 3.1. A jogalkalmazás főbb jellemzői A médiahatóság jogalkalmazási gyakorlatáról az alábbi általános megállapítások tehetők: 1. A Médiatanács az elbírált ügyek töredékében állapította meg a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértését. 2. A kérelmek vizsgálatában, illetve az érdemi kivizsgálás elmaradásában kimagaslóan nagy számban fordul elő formai hibákra alapított elutasítás. A szigorú formai előírásokon kívül a Médiatanács – a vizsgált időszak egy részében – a határidők számításának módjával, illetve az elektronikus úton benyújtott kérelmekkel kapcsolatban is olyan, a törvény szövegéből nem következő értelmezést követett, ami jelentősen nehezítette az igények érvényesítését. 3. A médiahatóság szűken értelmezi a kiegyensúlyozottsági követelményt, amely ugyan üdvözlendő a sajtószabadság érvényesülése szempontjából, ugyanakkor rávilágít a szabályozás és a jogalkalmazás ellentmondásosságára. A Médiatanács önálló kötelezettségként nem vizsgálja a törvényben rögzített tényszerűség, időszerűség, tárgyilagosság követelményének érvényesülését. Felmerül a kérdés, hogy szükség van-e deklaratív jellegű szabályokra, jogintézményre, ha maga a hatóság sem tud (vagy nem akar) mit kezdeni a jogalkalmazás során a törvényben rögzített követelményekkel. 4. Még a hatóság szűk értelmezése mellett is kimondható, hogy az új szabályozás a korábbinál szubjektívebb jogalkalmazásra ad lehetőséget. A régi médiatörvény panaszeljárásánál ugyanis csak a sérelmet szenvedett fél, illetve az nyújthatott be panaszt, akinek a releváns véleménye kimaradt a tájékoztatásból. Az „érintettség” megkövetelése az egyes ügyekben egyértelműbben azonosíthatóvá tette a releváns álláspontokat. A tájékoztatás tényszerűségét és a kiegyensúlyozottságot objektívebben 3
Az RTL Klub, TV2, Neo FM és a Class FM kivételével ilyen az összes magyar joghatóság alatt álló rádió és televízió.
4
lehetett megítélni, mint az új médiatörvény által teremtett helyzetben, ahol bárki panasszal élhet, de a Médiatanács dönt arról, mi minősül az adott ügyben releváns véleménynek, illetve hogy a megjelenő vélemények egymással mennyiben azonosak. A hatóság gyakorlata szerint csak a releváns és a más véleményektől különböző álláspont megjelenítése szükséges a kiegyensúlyozott tájékoztatás szempontjából. Ez a gyakorlat nagyobb teret enged a szubjektív értékelésnek. 5. A joggyakorlat meglehetősen „hajlékony”, ami mind a konkrét ügyek érdemi elbírálásánál, mind annak eldöntésénél érzékelhető, hogy a hatóság egyáltalán beavatkozik-e, vagy a kifogást etikai kérdésnek minősítve elutasítja a panaszt. Számos határozat rögzíti, hogy a tájékoztatás kiegyensúlyozottsága nem mechanikus, mennyiségi vizsgálat alapján, hanem minőségi mutatók alapján ítélhető meg. E megközelítéssel egyetértve az elemzés mégis azt mutatja, hogy ugyanazon minőségi mutatót – például a hírműsor műfaji jellemzői – különböző ügyekben a Médiatanács ellenkező módon értékel, anélkül, hogy ennek indokát világossá tenné. [1437/2011. (X.19), 109/2012. (I.18.)] 6. Jogsértés megállapítására kizárólag kereskedelmi televíziókkal kapcsolatban került sor, annak ellenére, hogy számos nagy port kavart és a nézők nagy száma által kifogásolt ügy éppen a közmédiában fordult elő. A közszolgálati médiaszolgáltatás értékelése tabunak tűnik a hatóság számára. E szolgáltatásokkal szemben számos kérelem érkezett, de sok esetben el sem indult az eljárás, vagy az ügyben nem született marasztalás. 7. A Jobbik a vizsgált időszakban 46 panaszt nyújtott be, zömében azt kifogásolva, hogy az adott médium nem tájékoztatott valamilyen párteseményről, artikulált álláspontról; a Jobbik a politikai marketing egyik eszközeként kezelte a kiegyensúlyozottság jogintézményét. A Médiatanács gyakorlatának vizsgálata alapján jól látszik az a törekvés, hogy a hatóság – ha nem is minden elemében következetes jogalkalmazással, de – e kérelmek esetében is megőrizze a jogintézmény eredeti funkcióját. 8. Egészében mégis az látszik, hogy ez a sokat vitatott jogintézmény mai gyakorlatában kizárólag egy politikai párt, a Jobbik számára nyújtott alkalmanként érdekérvényesítési lehetőséget. Az, hogy a médiaszolgáltató marasztalását eredményező döntések kizárólag a Jobbik panaszaihoz kapcsolódtak, egyben azt is jelenti, hogy a kiegyensúlyozottság intézménye, illetve ennek médiahatósági gyakorlata nem tölt be értékelhető szerepet a diszkurzív, demokratikus nyilvánosság működésében, a széleskörű, tényszerű és pártatlan tájékozódás feltételeinek megteremtésében. 3.2. Egy kis statisztika Az eljárások száma – annak ellenére, hogy az új szabályozás a korábbi panaszok helyébe lépő kiegyensúlyozottsági kérelmek előterjesztését bárki számára lehetővé teszi – a hajdani Panaszbizottság utolsó éveinek adatait idézi, amikorra a panasz intézménye már kiüresedett, és a kiegyensúlyozatlan tájékoztatás miatt sérelmet szenvedettek nem a panaszbizottsági eljárásoktól várták a jogsértés orvoslását. Míg a 2002-es és a 2006-os választási években 150 körül volt a kiegyensúlyozottsági ügyek száma, 2009-ben 82, 2010-ben 69 panaszt bírált el a Panaszbizottság, és a Médiatanács, illetve a Hivatal tavalyi ügyeinek mennyisége megegyezik ezzel a nagyságrenddel. 5
2011-ben és 2012 első negyedévében összesen 137 bejelentés érkezett a médiahatósághoz. Ezek majdnem fele két ügyhöz, a később más aspektusból részletesebben is tárgyalt CohnBendit- és Lomnici-ügyekhez kapcsolódott. 46 panaszt a Jobbik nyújtott be. A Hivatal tevékenységével kapcsolatban csak a 2011-es adatok érhetők el, tavaly összesen 30 eljárást folytatott le. Ha az ügyeket, és nem a bejelentéseket tekintjük, megállapítható, hogy a Médiahatóságnak nem kellett több üggyel foglalkoznia, mint a korábbi médiahatóságnak az utolsó éveiben. A Médiatanács a kérelmek 75%-át formai hiba miatt utasította el, 23%-át pedig érdemi vizsgálat után. Csak a kérelmek 2%-ában hozott elmarasztaló határozatot. A Hivatal esetében az ügyek 63%-ában érdemben elutasításra került a panasz, 23% formai hibában szenvedett, és 13%-ban elmarasztaló döntés született. A formai hibák többsége a kérelem benyújtásának törvényi határidejével, illetve annak igazolásával kapcsolatban merült fel, hogy a kérelmező előzetesen a médiaszolgáltatóhoz fordult-e a kifogással. E kérdésekben a Médiatanács következetlen jogértelmezése is nehezítette a kérelmezők helyzetét. A Médiatanács által tárgyalt 137 kérelemből 109 (80%) a közszolgálati médiaszolgáltatók műsorait érintette. A Magyar Televízió ellen 90 esetben éltek kiegyensúlyozottsági kérelemmel, a Duna Televízió műsorszámait 12, a Magyar Rádió médiaszolgáltatását 7 kérelmező találta kiegyensúlyozatlannak. A Médiatanács – az új szabályok alapján – a közmédiára vonatkozóan egyetlen esetben sem állapította meg a tájékoztatás kiegyensúlyozottságának megsértését. A TV2 és az RTL Klub műsorait érintő kiegyensúlyozottsági kérelmeket előbb a Hivatal bírálta el, majd e csatornák jelentős befolyásoló erővel rendelkező médiaszolgáltatóvá minősítését4 követően e kiegyensúlyozottsági ügyek a Médiatanács hatáskörébe kerültek. A TV2 műsoraival kapcsolatban 7 hivatali és 11 médiatanácsi döntés született. Két esetben állapította meg a Hivatal és szintén két esetben a Médiatanács a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértését. Az RTL Klub hírműsoraival kapcsolatban 7 hivatali és 5 médiatanácsi eljárás folyt, és egy elmarasztaló döntés születetett. Az ismételt kiegyensúlyozottsági kérelmekkel érintett médiaszolgáltatók körében találjuk még az ATV-t hét, a Hír TV-t öt, az Echo TV-t két kérelemmel. Ezek közül az ATV médiaszolgáltatását találta egy alkalommal kiegyensúlyozatlannak a médiahatóság. 3.3. A kiegyensúlyozottság követelményének hatósági értelmezése Mindezek alapján azt a következtetést is levonhatnánk, hogy a széleskörű jogosítványokkal rendelkező médiahatóság nagyon visszafogott volt a kiegyensúlyozottsági kérelmek elbírálása során, a jogalkalmazás során tiszteletben tartotta a szerkesztői szabadságot. Ritkán került sor beavatkozásra, a médiaszolgáltatókat nem korlátozták abban, hogy maguk döntsék el, hogyan állítják össze műsoraikat, mely eseményeknek és álláspontoknak tulajdonítanak hírértéket. Ha azonban a számadatoknál tovább megyünk, és a döntésekből kirajzolódó jogalkalmazói gyakorlatot tekintjük át, figyelembe véve a konkrét ügyek és döntések mögötti médiahatósági szándékot is, nem a demokratikus közvélemény kialakulása és működése érdekében tevékenykedő jogalkalmazást találunk. A visszafogottság ebben az esetben nem a
4
Erre 2011. október 5-én került sor.
6
véleményszabadságot erősíti, hanem éppen a „hivatalos helyes állásponton alapuló monopolisztikus közvélekedés” 5 elősegítése irányába hat. A kiegyensúlyozottság követelményét a médiahatóság számos ponton a korábbi joggyakorlatnak megfelelően értelmezte. A korábbi gyakorlatot követte a Médiatanács például akkor, amikor az elmaradt tájékoztatás – a kérelmező szerint hírértékű, a médiaszolgáltató által azonban be nem mutatott információ, álláspont – miatt beérkezett kérelmeket érdemben utasította el. Ilyen jellegű panaszokat egy kivétellel kizárólag a Jobbik nyújtott be. Ezekben azt kifogásolta, hogy a médiaszolgáltató nem tájékoztatott az általa szervezett sajtótájékoztatóról vagy egyéb sajtóeseményről. A médiahatóság ezekben az ügyekben kimondta, hogy a médiaszolgáltatás tartalmának meghatározása szabad, a médiaszolgáltatókat egyes eseményekkel kapcsolatban nem terheli tájékoztatási kötelezettség. Ezzel ellentétes döntés született abban az esetben, amikor a szolgáltató nem adott hírt a Jobbik elnökének évértékelő beszédéről. A határozat indokolása szerint a szolgáltató korábban tájékoztatott a miniszterelnök és Gyurcsány Ferenc évértékelő beszédéről, ezért a hír közlésének elmulasztásával sérült a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye. A határozatok között találunk számos olyat, ami alkalmas a médiaszabadság, a szerkesztői szabadság tiszteletben tartásának megalapozására. A 921/2011. (VII. 6.) számú határozatával a Médiahatóság elutasította a Jobbik kiegyensúlyozottsági kérelmét, amelyet a párt azért terjesztett elő, mert megítélése szerint a Magyar Televízió élő vitaműsorában a többi párt képviselőjéhez képest a jobbikos országgyűlési képviselő aránytalanul kevesebb időt kapott mondandója kifejtésére, és őt a műsorvezető több alkalommal is félbeszakította. A Médiatanács döntésében leszögezte, hogy egy élő vitaműsortól nem várható el, hogy a megszólalók pontosan ugyanannyi időtartamban beszéljenek, és attól nem válik kiegyensúlyozatlanná a műsor, hogy a szereplők beszédideje nem egyezik másodpercre. A döntések alapján a kiegyensúlyozottság érvényesülése nem függ közvetlenül a megszólalók, illetve az adott álláspontot képviselők számától. A Médiatanács 674/2011. (V.18.) számú, a kiegyensúlyozottsági kérelmet elutasító határozatában nem értett egyet a kérelmező azon érvelésével, hogy eleve nem lehet kiegyensúlyozott az a műsor, amelyben az egyik álláspont képviselői szám szerint többen vannak az opponens véleménynél. A hatóság álláspontja szerint a nem egyenlő számarány nem jelent ab ovo kiegyensúlyozatlanságot, mert „a műsorszám kiegyensúlyozottságának egyedüli mércéje az ott elhangzott, egymással ellentétes vélemények aránya, azok kifejtésének módja és az ezek alapján a nézőknek, hallgatóknak nyújtott tájékoztatás minősége adja.” Ezek, a sajtószabadságot tiszteletben tartó hatósági döntések ugyanakkor előkészítették a terepet ahhoz a gyakorlathoz, amely támogatást nyújt a közszolgálati média számára a közügyek tárgyilagos, tényszerű megvitatásának elmulasztásához, illetve a kormányzati döntéseket érintő nyilvános kritika elhallgatásához. A határozatok elemzése alapján megállapítható, hogy ez a gyakorlat fokozatosan alakult ki: a médiaszabadság védelmét szolgáló elvek nagyjából egy év alatt váltak annak eszközeivé, hogy hatóság minden esetben kitérhessen a közszolgálati médiaszolgáltatást érintő kiegyensúlyozottsági panaszok elől.
5
165/2011. (XII.20.) AB határozat
7
3.4. Szűken értelmezett kiegyensúlyozottság A 2012-ben született döntésekből nyilvánvalóvá vált az a jogalkalmazói értelmezés, hogy a kiegyensúlyozott tájékoztatásra vonatkozó részletes előírások voltaképpen nem kérhetők számon a médiaszolgáltatókon, és a kiegyensúlyozottság nem több mint a szembenálló álláspontok formális megjelenítése. Mivel a jogszabály szövege e ponton megegyezik a régi médiatörvény rendelkezésével, érdemes visszatekinteni a korábbi joggyakorlatra. A bírósági gyakorlatból6 egyértelműen következik, hogy a kiegyensúlyozottság követelménye az ellentétes nézetek közzétételével még csak formálisan teljesül, és ha eközben a tájékoztatás nem tárgyilagos és tényszerű, akkor egészében nem járul hozzá a demokratikus közvélemény kialakulásához. Az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság a kiegyensúlyozott tájékoztatás alatt a sokoldalúságnak, a tényszerűségnek, az időszerűségnek, a tárgyilagosságnak és a kiegyensúlyozottságnak megfelelő tájékoztatást tekinti. Ez azt jelenti, hogy azokat „a kiegyensúlyozottsági panaszokat” kell a hatóságnak elbírálnia, amelybe beletartoznak a sokoldalúság hiánya miatti kiegyensúlyozottsági kérelmek, a tényszerűség hiánya miatti kiegyensúlyozottsági kérelmek, az időszerűség hiánya miatti kiegyensúlyozottsági kérelmek valamint a tárgyilagosság hiánya miatti kiegyensúlyozottsági kérelmek is. Ezt az értelmezést a bírói joggyakorlat is alátámasztja. A Legfelsőbb Bíróság a BH 2007. 253 szám alatt közétett eseti döntésében megállapította, hogy „a kiegyensúlyozott tájékoztatás fogalmába a sokoldalúság, a tényszerűség, az időszerűség és a tárgyilagosság követelménye is beleértendő”. Az Alkotmánybíróság az 1/2007. (I. 18.) AB határozatban a tényszerűségre kifejezetten mint „a kiegyensúlyozottság egyik elemére” hivatkozik, ami „szélesebb körű vizsgálatot enged, mint a sajtó-helyreigazítás”; ugyanez a határozat a sokoldalúság, a tényszerűség, az időszerűség és a tárgyilagosság követelményét a „belső pluralizmus követelményei”-ként határozza meg, amelyek a „Panaszbizottság eljárása során alkalmazandó” követelmények. A Médiatanács gyakorlata tehát nem csak a korábbi jogalkalmazói gyakorlattal, de az alkotmánybírósági értelmezéssel sincs összhangban. Ettől függetlenül is feltehető az a kérdés, hogy hogyan lehet kiegyensúlyozott az a tájékoztatás, amely nem tárgyilagos és nem tényszerű. Ha a közlés valótlan, akkor egészen biztos, hogy a valóság felfedésében érdekelt fél álláspontja nem jelenik meg. Az a tájékoztatás például, ami az interjúalany válaszát elferdítő vágással jön létre, nyilvánvalóan nem kiegyensúlyozott, hiszen az interjúalany álláspontja nem, legfeljebb a szerkesztőé jelenik meg benne, és alkalmatlan arra, hogy a közönség megalapozott véleményformálásában részt vegyen. A részletes elemzésben számos kifogásolható ügy elemzése olvasható, amelyek közül az összegző jelentésben egy határozatot ismertetünk részletesen. Az ügy rávilágít a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményével kapcsolatos általános jogalkalmazási problémákra. A határozat [109/2012. (I.18.)] a közszolgálati televízió kiegyensúlyozott tájékoztatását vizsgálta egy olyan ügyben, amelyben a köztelevízió munkatársai a televízió működésének egészét, annak objektivitását, tárgyilagosságát kérdőjelezték meg, és ennek nyomatékosítására demonstrációt szerveztek. A médiatanácsi döntésben a demonstrációról szóló tudósítás kiegyensúlyozottságát vizsgálta a hatóság. A joggyakorlat szempontjából annak lesz jelentősége, hogy az itt megfogalmazott elveket a Médiatanács a későbbiek során 6
Fővárosi Ítélőtábla 3.Kf.27.306/2007/4.; Fővárosi Ítélőtábla 3.Kf.27.108/2008/4.
8
is következetesen alkalmazni fogja-e, vagy ez a döntés pusztán a közszolgálat ügyeitől való látványos távolmaradásként született. A Magyar Televízió 2011. december 15-én sugárzott Híradója összeállítást közölt az Éhségsztrájkkal a sajtószabadságért elnevezésű akcióról. A műsorszám miatt a médiaszolgáltatóhoz kifogást, a hatósághoz kiegyensúlyozottsági kérelmet terjesztett elő a panaszos, aki 13 pontban sorolta indokait, amely alapján a tudósítás sértette a sokoldalú, tényszerű, időszerű, tárgyilagos és kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményét. A Médiatanács a kifogások egy részéről kimondta, hogy nem tartoznak a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének fogalomkörébe, mivel a tényszerűség hiányát kérik számon a műsortól. „A hírműsorszámban alkalmazott módszer kapcsán, mint a felmentett dolgozók személyének körülírása, nevük feltüntetése helyett, a kiegyensúlyozatlanság fogalmilag azért nem merülhetett fel, mert a műsorszámban történt, a felmentett személyekről szóló közlés nem minősült olyan kérdésnek, amelyben eltérő álláspontok léteztek, s amelyek közzététele szükségeltetett volna a kiegyensúlyozott tájékoztatáshoz, mivel senki sem vitatta ugyanis a felmentettek személyét.” A híradásban az hangzott el, hogy az éhségsztrájkolók teával, székekkel, matraccal várták a velük szimpatizáló tüntetőket, a kérelmező szerint azok az éhségsztrájkolók túlélését szolgálták, a szolgáltató pedig azt állította, hogy tényszerű leírást adott. A Médiatanács ezzel kapcsolatban azt rögzítette, hogy „a demonstráció lebonyolítását segítő ’túlélő’-eszközök, kellékek (tea, matracok, kerti székek) említése kapcsán a kiegyensúlyozatlanság fogalmilag nem merülhetett fel, mert ezek műsorszámban történt közlése nem minősült olyan kérdésnek, amelyben eltérő álláspontok léteztek, s amelyek közzététele szükségeltetett volna a kiegyensúlyozott tájékoztatáshoz. Ugyanez irányadó az éhségsztrájkban résztvevők neve említésének hiányával kapcsolatos; illetve az éhségsztrájkolók elszigetelésére irányuló intézkedések elhallgatására vonatkozó kifogásra, valamint a tiltakozókat támogató külföldi megnyilvánulásokra, a demonstráció más médiumok, illetve szervezetek által történt bemutatására való utalás elmaradását érintő kifogásra.” A demonstráció helyszínének nem megfelelő szóbeli megjelölésével kapcsolatban a határozat rögzíti: „….a Kérelmező mindössze a tájékoztatás pontatlan, álláspontja szerint megtévesztő jellegét sérelmezte, amely nem kiegyensúlyozottsági kérdés.” Kiegyensúlyozottsági kérdésként kezelte a Médiatanács a kifogásnak azt a részét, amelyben a kérelmező azt panaszolta, hogy az éhségsztrájkoló kevesebb beszédidőt kapott, mint az MTVA kommunikációs igazgatója. A hatóság álláspontja szerint nem sérült a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye ”tekintettel egyrészt arra, hogy a demonstrációval és az alapjául szolgáló okkal kapcsolatos releváns, ellentétes álláspontok egyaránt megjelenítésre kerültek, másrészt pedig arra, hogy időbeli eltolódás sem volt észlelhető, mivel az éhségsztrájkot megkezdő személy álláspontja kommentálás útján 16 másodperc, idézve 8 másodperc hosszan, a demonstrációt ellenző álláspont kommentálás útján 9 másodperc, idézve pedig 14 másodperc hosszan került bemutatásra.” „Az MTVA Központi Üzemi Tanácsa és MTI Zrt. Üzemi Tanácsa közleménye közlésének elmaradására vonatkozó kifogás alapján ugyancsak nem állapítható meg a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértése, tekintettel arra, hogy a demonstrációval 9
kapcsolatban az ellentétes álláspontok ismertetésre kerültek: először a kommentátor interpretálásában elhangzott a demonstráció oka, és célja, majd az éhségsztrájkot megkezdő személy mondta el álláspontját; ezt követően került bemutatásra az MTVA álláspontja, amely után két szervezetnek az éhségsztrájkkal, mint tiltakozási formával kapcsolatos véleménye hangzott el. A híradás során elhangzott, hogy ’A Központi Üzemi Tanács sem ért egyet a tiltakozásnak ezzel a formájával.’ Ebből mindössze arra lehet következtetni, hogy a szervezet nem tartja jónak az éhségsztrájkot, mint tiltakozási formát/eszközt, amelynek alapján nem állítható sem az, hogy a szervezet egyetért, sem pedig az, hogy nem ért egyet a demonstráció céljával. A szervezet elnökének nyilatkozatából idézett részlet is mindössze a tiltakozási forma elutasítását jelenti. Az MTVA Központi Üzemi Tanácsa elnöke által tett nyilatkozat részletének bemutatása némileg más értelmet nyert, azonban a demonstrációról szóló tájékoztatás megfelelt a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének, figyelemmel arra, hogy az ellentétes álláspontok bemutatásra kerültek.” A Médiatanács – a határozat indokolása szerint - tekintettel volt arra, hogy a „kiegyensúlyozott tájékoztatási kötelezettség részletes szabályait a törvény az arányosság és a demokratikus közvélemény biztosítása követelményeinek megfelelően állapítja meg”. Figyelemmel volt a szerkesztői szabadságra, továbbá arra, hogy a hírműsorszámban rövid az egyes eseményekről történő tájékoztatásra rendelkezésre álló idő. „Ezért a tájékoztatásnak tömören, a kapcsolódó releváns álláspontokat megemlítve, összefoglalva, vagy azokra kiutalva kell történnie.” Mindezek alapján döntött úgy, hogy a kiegyensúlyozott tájékoztatás nem szenvedett sérelmet az m1 2011. december 15-i Híradójában. Ez a döntés rávilágít arra, hogy milyen indoka lehetett a kiegyensúlyozottsági követelmények matematikai feladattá való lecsupaszításának. A törvény szövegének és az Alkotmánybíróság határozatainak ellentmondó értelmezés elkerülhetővé teszi a közszolgálati médiaszolgáltatás érdemi kontrollját, a Médiatanács részére lehetővé teszi, hogy formális érvelés alapján kitérjen a közszolgálati hírszolgáltatás súlyos problémáival való szembesülés elől. 4. Emberi jogok, emberi méltóság, gyűlöletbeszéd A 2011-ben hatályba lépő szabályozás eredményeként az emberi méltóság védelmét és a gyűlöletbeszéd tilalmát rögzítő szabályok a korábbiaktól eltérően már nem alapelvi rendelkezésként fogalmazódnak meg, hanem konkrét normaként. Ez nem pusztán jogtechnikai különbség, hiszen a változással a szabályozás számonkérhetősége egyértelműbbé vált. A törvény az emberi méltóság védelme érdekében a korábbiakhoz képest részletesebb szabályokat ír elő, ugyanakkor a gyűlöletbeszédet illetően szűkebb a védelemben részesülők köre és a tilalmazott magatartás.7 A törvény 2012. júniusi módosítása szűkítette az emberi
7
2010. évi CIV. törvény a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól (Smtv.) 2012. június 19ig hatályos szövege 14. § (1) A médiatartalom-szolgáltatónak az általa közzétett médiatartalmakban, illetve azok készítése során tiszteletben kell tartania az emberi méltóságot. (2) Tilos a megalázó, kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek médiatartalomban történő, öncélú és sérelmes bemutatása.
10
méltóság védelme körébe tartozó korlátokat, de a jelentésben vizsgált időszakban még a korábbi, részletesebb szabályozás volt hatályban. Az Alkotmánybíróság 2011. decemberi határozata a gyűlöletbeszédet érintő tényállások alkalmazhatóságát a szöveg módosítása nélkül korlátozta. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a gyűlöletkeltés és a kirekesztés médiajogi tilalma ugyanazon szigorú mérce alapján vizsgálandó, mint a gyűlöletre uszítás büntetőjogi tényállása. Az Smtv. 14-18.§-ai között több párhuzamos rendelkezés irányul az emberi méltóság védelmére. Az egyes rendelkezések az emberi méltóságot hol a minden embert megillető egyenlő emberi méltóságot garantáló alkotmányos rendként, hol az emberi jogok összességeként, hol egy világosan lehatárolt részkötelezettségként, a megalázó helyzetben lévők bemutatásának tilalmaként, vagy éppen a magánélet védelmeként, és nem utolsó sorban az emberi méltóság tiszteletén alapuló közösségek méltóságát kétségbe vonó gyűlöletkeltés és kirekesztés tilalmaként jelenítik meg. Az időközben elfogadott módosítás eredményeként kikerült a törvényből az emberi jogok tiszteletben tartásának általános követelménye, ahogy a magánélet megsértésének tilalma is. A szabályrendszer ezáltal kevesebb korlátot állít fel, csökkent az állami beavatkozás lehetősége, tisztult a szabályozási rendszer. A gyakorlatban ugyanakkor a módosítás legalábbis a jogalkalmazás szempontjából nem jelent majd látványos változást. A hatóság ugyanis a most hatályon kívül helyezett szabályok alapján nem hozott elmarasztaló határozatot, a vizsgált időszakban kizárólag az emberi méltóság és a gyűlöletkeltés tilalmának megsértését állapította meg. 4.1. Általános megállapítások a jogalkalmazás tükrében 1. Az emberi méltóság megsértését a Médiatanács szinte kizárólag bulvár jellegű műsorokkal kapcsolatban állapította meg. A politikai dimenzióban is értelmezhető esetekben a médiahatóság eddigi működése során nem avatkozott be. 2. A Médiatanács sem az emberi méltóság, sem a gyűlöletbeszéd területén nem folytatott átfogó célvizsgálatot. Ezek hiányában azonban minden beavatkozása esetleges és egyedi. Ennek következménye, hogy a médiahatóság eddigi tevékenysége nem reagált azokra a jelenségekre és vitákra, amelyek a nyilvánosság, a közbeszéd területén a szélsőséges, kirekesztő megnyilvánulások kapcsán tapasztalhatóak. 3. A Médiatanács a médiajogi beavatkozás szükségességének értékeléséhez bevezette a „demokratikus nyilvánosság veszélyeztetésével megvalósuló közérdekű igényérvényesítés” kategóriáját. Sajnos azonban a határozatokban nem munkálta ki ennek értelmezési keretét, az értékelés szempontjait, ami teret enged az esetleges, nem kiszámítható jogalkalmazói gyakorlatnak.
16. § A médiatartalom-szolgáltató köteles tiszteletben tartani a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét, tevékenysége során nem sértheti az emberi jogokat. 17. § (1) A médiatartalom nem lehet alkalmas valamely nemzet, közösség, nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbség vagy bármely többség, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport elleni gyűlölet keltésére. (2) A médiatartalom nem lehet alkalmas valamely nemzet, közösség, nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbség vagy bármely többség, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport kirekesztésére. 18. § A médiatartalom nem lehet alkalmas a magánélet megsértésére.
11
4.2. Jogalkalmazás a számok tükrében Az emberi méltóság megsértése miatt 2012 májusáig tizenegy ügyben indult eljárás és a Médiatanács öt határozatában állapította meg a szabály megsértését. A gyűlöletbeszéd miatt hét ügyben indult eljárás, és öt esetben szankcionált a Médiatanács. Ebből három ügyet bírált el az Smtv. alapján, két esetben pedig még a régi médiatörvényt alkalmazta. Az emberi méltóság megsértése miatt főként a TV2-vel és az RTL Klubbal szemben alkalmazott szankciót a Médiatanács, a gyűlöletkeltés tilalma kapcsán pedig a legtöbb döntés az Echo TV-vel szemben született. Mind az emberi méltósággal, mind a gyűlöletbeszéddel kapcsolatos eljárások civil, állampolgári bejelentések nyomán indultak. Míg a korábbi médiahatóság célvizsgálatok keretében is foglalkozott ezekkel a témákkal, addig a Médiatanács a vizsgált időszakban nem indított ilyen célvizsgálatot. Ez annál is inkább figyelmet érdemel, mert a törvény születése során kiemelt célként fogalmazódott meg a társadalmi integráció segítése, a kirekesztő nézetekkel szembeni határozott fellépés. A közbeszéd elmúlt években tapasztalt eldurvulása, illetve ennek média-megjelenése okot és lehetőséget adna a jelenség mélyebb vizsgálatára, a médiajogi beavatkozás határainak kimunkálására. A vizsgált időszakban azonban ennek nyoma a hatóság tevékenységében nem található. A nyilvánosan hozzáférhető adatok alapján a hatóság a bejelentett ügyek felében indított eljárást. Nem indult eljárás közszolgálati médiaszolgáltatóval szemben, annak ellenére, hogy a bejelentések döntő többsége éppen néhány közmédiát érintő ügyben (pl. Cohn-Bendit-ügy, Lomnici-ügy) érkezett. A bejelentések az új jogszabályi környezet lehetőségeivel élve az emberi jogok és az emberi méltóság megsértését kifogásolták. 4.3. Az emberi méltóság megsértése 4.3.1. Határátlépések a bulvár médiában Az emberi méltóság sérelmét szinte kizárólag bulvár médiatartalmakkal kapcsolatban állapította meg a hatóság. Az RTL Klub Alekosz című műsora megsértette az emberi méltóság feltétlen tiszteletét előíró szabályokat, azzal, hogy a szereplők pénzért nyíltan lemondtak alapvető emberi jogaikról. A Médiatanács szerint a „műsor azt közvetítette, hogy az emberi személyiségnek nincsen integráns része, érinthetetlen tartománya. A műsorszám résztvevői a magánélet legbensőbb körének feltárására különböző feltételek (anyagi haszon, ismertség) ellenében vállalkoztak, így a műsorszám azt az üzenetet hordozta, hogy a magánszféra és az emberi méltóság nem sérthetetlen, anyagi érdekből nyilvánossá, bárki számára hozzáférhetővé tehető, konzumálható, így a műsorszámban megjelenő tartalom elérte a demokratikus nyilvánosság veszélyeztetésének azon szintjét, amely a közérdekű igényérvényesítés szükségességét indokolja.” A hatóság 500.000 forint bírságot szabott ki [1044/2011. (VII.19)]. A TV2 infotainment típusú műsorszámainak elmarasztalása két bűncselekmény hatásvadász, az emberi méltóságot nem tisztelő feldolgozásának következménye. Az egyik esetben a kifogásolt műsorszámok egy Csongrád megyei tanyán történt emberöléssel foglalkoztak; a gyanú szerint egy 15 éves fiú megfojtotta 41 éves négygyermekes szeretőjét. A tudósításban, illetve a stúdióbeszélgetésben a médiaszolgáltató az emberi méltóságot sértő módon mutatta be az áldozat kiskorú gyermekeit, elmeséltette velük elhunyt édesanyjuk szenvedélybetegségét, faggatta őket szerelmi életéről. A beszélgetés során a médiaszolgáltató 12
teljesen figyelmen kívül hagyta azt a tényt, hogy a gyerekek súlyos traumát éltek át, és maga a stúdióbeszélgetés is alkalmas volt arra, hogy ezt a traumát ismét át kelljen élniük. A médiaszolgáltató teljes mértékben figyelmen kívül hagyta, hogy a gyermekek személyük azonosítására alkalmas bemutatása, társadalmi helyzetük és családi viszonyaik nyilvánosság elé tárása sérti az emberi méltósághoz való jogot. A Médiatanács 5 millió forinttal bírságolta a szolgáltatót (417/2012. II.29.). Az eljárás 5 hónapig tartott. A TV2 Tények című műsorszáma egy állítólagos gyermekbántalmazásról készített összeállítást. A tudósításban a médiaszolgáltató az emberi méltóságot sértő módon mutatta be a híradásban szereplő kiskorú gyermeket. Egy anya jelenlegi élettársa kíséretében azt részletezte, hogy korábbi élettársa, a gyermek apja fizikailag és szexuálisan bántalmazta hét éves korában a lányát. A beszélgetést a kislánynak is végig kellett hallgatnia, és a műsorvezető kérdésére felidéznie, hogy mit tett vele az apja. Arcát nem takarták ki, sőt az összeállítás alatt illusztrációként a kislányról néhány hónapos korában készített meztelen fényképeket is közzétettek. A Médiatanács 10 millió forint bírságot szabott ki a médiaszolgáltatóval szemben az emberi méltóság sérelme miatt [722/2012. (IV.8.)].8 A Médiatanács ebben a határozatban kifejtette, hogy a médiaszabályozás „valójában nem a jogaiban sértett – az adott műsorszámban szereplő – egyén emberi méltóságát védi, hanem intézményes alapjogvédelem útján az emberi méltóságot sértő, az emberi méltóság kultúráját semmibe vevő tartalmakkal szemben tesz lehetővé hatósági fellépést.” 4.3.2. A közösség érdekében Az új médiatörvények elfogadása óta élénk szakmai vita folyik arról, hogy az önálló médiajogi tényállásoknak van-e létjogosultságuk a hagyományos polgári jogi, büntetőjogi és a jogrendszerben elérhető egyéb általános eszközök mellett. A joggyakorlatnak kellene tisztáznia, hogy az egyes médiatartalmakkal szemben a rendelkezésre álló hagyományos jogi eszközökkel párhuzamosan mikor van lehetőség médiajogi beavatkozásra, és hogyan határolható el egymástól a polgári jogi, büntető jogi és a médiajogi eszközrendszer. Ehhez olyan szempontrendszer felépítésére van szükség, amely objektív, kiszámítható, elfogulatlan jogalkalmazást biztosít. Az Alkotmánybíróság az emberi méltóság médiajogi, hatósági védelmét a televíziós és rádiós műsorszolgáltatások esetében egy 2007-es határozatában alkotmányosnak találta. 9 Tavaly decemberben azonban alkotmánysértőnek ítélte e szabályok kiterjesztését a nyomtatott és internetes sajtótermékekre. 10 Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a médiahatóság „nem az egyes jogalanyokat ért jogsérelmekről dönt”, hanem „annak megállapítására jogosult, hogy a műsorszolgáltató az emberi jogok tiszteletben tartásával tevékenykedik-e, és az egyes műsorainak témája, jellege, nézőpontja nem sérti-e az emberi jogokban megjelenő alapvető értéket”. Mivel az 8
Ugyanezt a témát a Hír Televízió 2012. január 10-én sugárzott Riasztás c. bűnügyi magazinja is feldolgozta hasonló módon. Az anya és élettársa a bántalmazott gyermek jelenlétében számoltak be az esetről, majd magát a kislányt faggatta a riporter. A hatóság – bejelentés nyomán - ebben az ügyben is eljárást indított, és 700 000 forint bírság megfizetésére kötelezte a szolgáltatót. A határozat indokolásából kiderül, hogy a szankció meghatározásánál figyelembe vette azt, hogy az országos csatornákhoz képest a Hír Televízió vételkörzete nézettsége alacsonyabb, így kisebb összegű bírság megállapítását tartotta indokoltnak. 9 46/2007. (VI. 27.) AB hat. 10 165/2011. (XII. 20.) AB hat.
13
audiovizuális média az Alkotmánybíróság megítélése szerint „lényegesen nagyobb rombolást tud végezni az emberi jogok, különösen az emberi méltóság tiszteletének kultúrájában”, ezért „indokolt, hogy a hatóság – e jogok intézményes tartalmát érintő körben – a már meglévő személyiségi jogvédelem mellett a közösség érdekében felléphessen a jogsértővel szemben, akár egyetlen műsor vagy műsorrész alapján”. Médiahatósági beavatkozásnak tehát az Alkotmánybíróság szerint azokkal az audiovizuális tartalmakkal szemben van helye, amelyek témája, jellege, nézőpontja sérti az emberi méltóságot. A hatósági beavatkozás a közösség érdekében történik, nem az egyéni jogsérelem orvoslására irányul. Az Alkotmánybíróság iránymutatása ugyanakkor korántsem annyira egyértelmű, hogy a médiahatóság abból minden esetben világosan meghatározhatná saját mozgásterét. Elengedhetetlen ezért, hogy médiahatóság részletesen megindokolja, hogy az adott ügyben mi alapozza meg a közösség érdekében való fellépést, ahogy azt is, hogy a beavatkozás elmaradása esetén miért nem látja a közösség érdekeinek sérelmét. Mindkét eset fontos a kiszámítható, elfogulatlan jogalkalmazás megvalósulásához. Sajnos azonban azt látjuk, hogy azokban az – egyébként a politikai nyilvánosság szempontjából fontos – ügyekben, amikor a hatóság nem avatkozott be, hiányzik annak kibontása, miért nem sérült a közösség érdeke. Ez történt a sokat vitatott Cohn-Bendit- és Lomnici-ügyekben. A Magyar Televízió 2011. április elsejei Híradója a magyar médiaszabályozás egyik leghangosabb külhoni bírálójának, Cohn-Bendit európai zöldpárti politikusnak a sajtótájékoztatójáról tudósított. A híradásban – a tényeket durván meghamisítva – arról számoltak be, hogy a német-francia képviselő az állítólagos pedofil múltját firtató kérdések elől elmenekült a helyszínről. A nyilvánosságra került vágatlan felvételből kiderült, hogy a politikus válaszolt, majd jó félórával később távozott a sajtótájékoztatóról. A tudósítás miatt számtalan beadvány érkezett a Médiatanácshoz. A hatóság végül úgy döntött, hogy nem indít eljárást az ügyben, mert nincs olyan közösségi érdek, amely miatt médiajogi beavatkozásra lenne szükség. A bejelentőknek küldött levélből nem derül ki, mire alapozza a hatóság a közösségi érdek hiányát. Hasonlóan döntött a Médiatanács azokról a beadványokról, amelyek a köztelevíziók 2011. december 3-i hírműsorainak vizsgálatát kérték. Az esti híradókban az Emberi Méltóság Társasága által szervezett eseményen Tőkés Lászlóval készített interjú hátteréből Lomnici Zoltánt, a Legfelsőbb Bíróság volt elnökét, a Társaság elnökét kiretusálták, arcát a bűnözők képmásához hasonlóan láthatatlanná tették. A médiahatóság indokolása szerint ebben az esetben „a sérelem nem érte el a demokratikus nyilvánosság veszélyeztetésével a közérdekű igényérvényesítés szintjét”. Azt azonban itt sem fejti ki a hatóság, hogy mit mérlegelt ennek eldöntése során. Az idézett állítás – „a sérelem nem érte el a demokratikus nyilvánosság veszélyeztetésével a közérdekű igényérvényesítés szintjét” – nem mond semmit a közösség érdekének mibenlétéről, ha nincs megfelelően alátámasztva, márpedig ezekből a döntésekből hiányzik a részletes indokolás. Részletes indokolás nélkül cáfolni is nehéz a Médiatanács álláspontját, de a magunk részéről könnyen tudnánk érvelni amellett, hogy ezekben az esetekben olyan újságírói gyakorlatról van szó, amelynek következtében az elkészült műsorszám témája, jellege, nézőpontja, egész koncepciója durván sérti az emberi jogokban megjelenő alapvető értékeket. Mindkét esetben nyilvánvalóan az érintettek egyéni jogsérelme is megvalósult, azonban a kifogásolt újságírói gyakorlatok általánosságban kérdőjelezik meg az interjúalanyok, illetve a tudósításban megjelenők méltóságát. Azt sugallják ugyanis, hogy a 14
tudósító és a szerkesztő akkor is tetszése szerint alakíthatja a tudósítást, ha ezzel az érintetteknek nyilvánvalóan sérelmet okoz. A hatóság láthatóan küszködik a korábban jelzett jogértelmezési kérdésekkel. A politikailag érzékeny ügyekben távolságot tart, a nem politikai jellegű ügyekben esetenként beavatkozik. Ez a jogalkalmazói magatartás a törvénnyel szembeni kritikákat látszik igazolni: alkalmassá tehetők-e az emberi méltóság védelmére irányuló médiajogi normák a kiszámítható, elfogulatlan joggyakorlat biztosítására? 4.4. A gyűlöletkeltés tilalma A 2011-ben hatályba lépett médiaszabályozás a gyűlöletbeszédnek két „elkövetési magatartását” szabályozza: a gyűlöletkeltést és a kirekesztést. A korábbi szabályozáshoz képest maga a törvény is szűkebb beavatkozási lehetőséget biztosít a hatóság számára, és ahogy erre korábban utaltunk, az Alkotmánybíróság tavaly decemberben tovább szűkítette e rendelkezések alkalmazhatóságát. Ezen a területen is igen kevés határozat született. Az új szabályozás alapján a vizsgált időszakban egy, míg a korábbi szabályozás alapján három elmarasztaló határozatot hozott a Médiatanács. Ennek vélhetően az az egyik oka, hogy az eljárások minden esetben bejelentés alapján születnek, és a Médiatanács eddig nem indított célvizsgálatokat. Azt is hozzá kell tenni ehhez, hogy korábban sem volt számottevően több ügy; az ORTT 2009-es beszámolója 10 marasztalást említ. A Médiatanács által megállapított jogsértések két esetben az Echo TV-t, egy esetben az ATVt, és egy esetben egy kis helyi szolgáltatót, az Arló Falutévét érintették. Az Echo TV kifogásolt műsorában (Világpanoráma 2011. február 11.) rasszista, antiszemita kijelentéseket ítélt a Médiatanács törvénysértőnek. Az emberi egyenjogúságot kétségbe vonó megnyilvánulások, a cigányságot és a zsidóságot faji, származási alapon bemutató, elítélő, súlyosan kirekesztő médiaszolgáltatói magatartás alkalmas volt az erőszak érzelmi előkészítésére, e két népcsoport elleni gyűlölet keltésére. A törvénysértés miatt csupán 500.000 forint pénzbüntetést szabott ki a Médiatanács, azzal az indokolással, hogy ugyan súlyos jogsértésről volt szó, de először alkalmazta a szolgáltatóval szemben az új törvényi szabályt. A már említett „tabula rasa” miatt a szankció megállapításánál nem vették figyelembe azt, hogy a jogelőd ORTT 2008 és 2010 között 12 alkalommal szankcionálta a szolgáltatót gyűlöletkeltő, kirekesztő tartalom miatt. A másik Echo TV-s határozat (Korrektúra 2009. augusztus) egy korábbi, a bíróság által a hatósághoz visszautalt ORTT-döntés újbóli elbírálása során született. A műsorban elhangzó antiszemita közlések törvénysértő jellegét a bíróság is megerősítette, de a szankció mértékével kapcsolatban új eljárására utasította a médiahatóságot. Az új eljárásban az eredetileg 60 perces műsorfelfüggesztést nagyon enyhe, 50.000 forint összegű bírságra mérsékelte a Médiatanács. Annak ellenére, hogy „jelentős súlyúnak” ítélte a jogsértést, csak a maximálisan kiszabható összeg 5%-át állapította meg szankcióként. Az Arló TV kifogásolt műsorszáma is a roma kisebbség elleni gyűlöletkeltést valósított meg a hatóság szerint. A műsor „olyan kommunikációs helyzetet teremtett, amelyben a feltételezett elkövetőkön keresztül bemutatott roma kisebbség bűnözésre hajlamos, kriminalizálódott, a társadalmi együttélés normáit elvető, a Magyar Köztársaság törvényeit rutinszerűen sértő csoportként jelent meg, s ez a többségi társadalomban a cigányokkal szemben fennálló 15
negatív sztereotípiák megerősítésére, s ezáltal gyűlölet keltésére tette alkalmassá a médiatartalmat”. A Médiatanács 25.000 forint bírság megfizetésére kötelezte a szolgáltatót. A negyedik ügy némiképp kilóg a sorból. Az ATV-n látható egy, az Egyesült Államokban készülő műsorszám (700-as Klub), amely a határozat szerint „a keresztény hagyomány szemüvegén keresztül” elemzi az amerikai társadalom problémáit”. A médiahatóság az érdemi vizsgálat alapján az adott adás kapcsán arra jutott, hogy az sztereotip, intoleráns és kirekesztő módon közelített az iszlám valláshoz, és ezért figyelmeztetésben részesítette a szolgáltatót. Az első három esetben a csatornák saját gyártású műsoraiban tapasztalt, a magyar társadalomban jelen lévő etnikai alapú konfliktusokat tematizáló, durva határátlépéseket szankcionált a hatóság. Nem kizárt, hogy az iszlámmal szembeni intolerancia megjelenése a műsorban áttételesen hat a magyar közgondolkodásra, közbeszédre, de a magyar médiakínálatban sajnos ennél sokkal direktebb hatások is egyértelműen azonosíthatók. A szélsőjobboldali eszmék iránti fogékonyságot mérő DEREX index11 értéke az elmúlt években duplájára nőtt Magyarországon, ami azt jelzi, hogy az intolerancia, előítéletesség szélsőséges eszmék elfogadása ugrásszerűen erősödött. A szélsőséges eszmék politikaformáló tényezővé válása látványosan erősítette a cigányellenes indulatok, a rasszizmus, az antiszemita beszédmód elterjedését a politikai nyilvánosságban. Vélhetően ebben a folyamatban szerepük volt egyes médiumoknak is, amire a médiahatóság érdemben nem reagált. A néhány bejelentésre indult ügy és elmarasztaló határozat nem azt mutatja, hogy a hatóság saját mozgásterét kihasználva mindent megtenne a demokratikus közbeszéd megerősítésért, a szélsőséges, egyértelműen cigányellenes, antiszemita megnyilvánulások, szélsőséges eszmék megjelenésének megakadályozásáért. A célvizsgálatok elmaradása újra azt jelzi, hogy a politikai dimenzióban értelmezhető témakörben a hatóság defenzív szerepkörben maradt. 5. Gyermekvédelem A kiskorúak védelme a médiaszabályozás egyik különös figyelemmel kísért területe, amely kiemelt célként jelenik meg a Médiatanács nyilatkozataiban. A 2011 januárjában hatályba lépő médiatörvény alapjaiban nem érintette a korábbi gyermekvédelmi szabályok rendjét, de finomította a korhatár besorolás struktúráját. Kifejezetten a legkisebbek védelmére bevezette a hat éven aluliaknak nem ajánlott kategóriát. A 12-es piktogram esetében egyértelművé tette, hogy az e kategóriába sorolandó tartalmak nem ajánlottak a 12 éven aluliaknak, így megszűnt a kategóriához kapcsolódó szülői felügyelet ajánlása. További érdemi változás, hogy a lineáris szolgáltatásokon túl a lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatásokra és a nyomtatott és online sajtótermékekre vonatkozóan is megfogalmazott a törvény gyermekvédelmi szabályokat. A határozatok értékelése előtt fontos rögzíteni, hogy a Médiatanács a törvény felhatalmazása alapján 2011 nyarán ajánlásban határozta meg a műsorok korhatári besorolásának szempontjait, rendjét. A dokumentum a korábbi, 2002-ben elfogadott állásfoglalás logikáját 11
A DEREX (Demand for Right-Wing Extremism) Index a társadalom szélsőjobboldali ideológiákra és politikai üzeneteire fogékony csoportjának kiterjedtségét, valamint jellemzőit mutatja. Az index a Political Capital által megalkotott modell szerint kétévente frissülő adatbázis alapján kerül publikálásra. Az index megalkotása során felhasznált adatok forrása: European Social Survey Round 1-4 Data. Norwegian Social Science Data Services, Norway – Data Archive and distributor of ESS data.Európai Társadalomtudományi Elemzések (EUTE) – European Social Survey (ESS). Konzorcium: MTA Politikai Tudományok Intézete (MTA PTI) – MTA Szociológiai Kutató Intézete (MTA SZKI).
16
követi, legfeljebb helyenként részletezőbb. Emellett a Médiatanács ugyancsak a törvény felhatalmazása alapján elfogadott egy másik ajánlást is, amely az ártalmas műsorok kiskorúaktól való elzárásának műszaki megoldásaihoz ad iránymutatást. Az ajánlásoknak kötelező erejük formálisan ugyan nincs, de a jogalkalmazás során a Médiatanács figyelembe veszi azokat. 5.1. Kevesebb ügy, enyhébb szankciók Szembetűnő változás a korábbi évekhez képest a jogsértést megállapító határozatok számának csökkenése. Míg 2009-ben 164, 2010-ben pedig152 elmarasztaló határozat született, addig 2011-ben összesen 66 határozatban mondta ki a hatóság a gyermekvédelmi szabályok megsértését, 2012 első negyedévében közel 20 ilyen határozatot hozott. A csökkenés oka lehet a más területeken megfigyelt defenzív médiahatósági szerepfelfogás, de akár a tartalomkínálatban bekövetkezett változás is. Kiterjedt tartalomkínálati elemzés nélkül – amit a Médiatanács sem végzett el – nehéz erre a kérdésre megalapozott választ adni, de nincs tudomásunk olyan jelentős kínálatbeli változásról, amely a hatósági beavatkozás ilyen csökkenést önmagában igazolna. A jogsértést megállapító döntések egy kivétellel televíziókat érintettek. A rádiók közül a Magyar Rádiót marasztalta el egy esetben a Médiatanács. A határozatok közel felében az RTL Klub és a TV2 jogsértését mondta ki a hatóság. A közszolgálati műsorszolgáltatókat a határozatok közel 20%-a érinti. A hatóság a tapasztalt jogsértések egyharmadában csak figyelmeztetést alkalmazott, és nem szabott ki vagyoni szankciót. 2011 nyarától érezhetően csökkentek a büntetések, amely mögött a már korábban említett „tabula rasa” médiapolitikai döntés áll. 5.2. A beavatkozás irányai A határozatok kisebb száma önmagában persze nem ad teljes képet a hatósági kontroll működéséről. Egyértelműen üdvözlendő az a jogalkalmazói attitűd, amely kevesebb határozatban ugyan, de a kínálatban jelenség szinten megragadható problémákra, jogsértésekre reagál, és nem a mennyiségi, hanem a minőségi beavatkozást tartja célszerűnek. A jelenségekre reagáló állami beavatkozás azt jelzi, hogy a hatóság a szabályok számonkérése során jól megfontolt médiapolitikai szándék alapján működik, valóban a gyermekek védelmének biztosítása érdekében avatkozik be. Tudatos médiapolitikai szándékra utaló beavatkozásnak tekinthető, hogy a jogsértést kimondó határozatok döntő többsége a 16-os kategóriába sorolás elmaradását kifogásolta. A 16-os életkori kategóriához kapcsolódik az időbeli vízválasztó szabály, ezeket a tartalmakat csak este kilenc óra után lehet műsorra tűzni. A hatósági beavatkozás iránya tehát ezekben az esetekben annak a legitim célnak az érvényesítése volt, hogy napközben és kora este kerüljenek ki a kínálatból azok a tartalmak, amelyek károsan befolyásolhatják a gyerekek egészséges személyiségfejlődését. Ugyancsak tudatosság fedezhető fel a valóságshow típusú műsorok kezelésével kapcsolatban. A vizsgált időszakban három, nagy nézettségű széria is jelen volt a kínálatban. Az RTL Klub 2010 késő őszétől 2011 májusáig sugározta a ValóVilág4 című műsort, majd 2011 őszétől a VV5-öt. A TV2-n pedig 2011. októbertől decemberig volt látható az Összeesküvők című műsor. A VV4 és az Összeesküvők is 12-es korhatári besorolás mellett a kora esti 17
műsorsávban volt látható, a VV5 viszont a hatóság korábbi beavatkozása alapján már a késő esti műsorsávba került, 16-os piktogrammal. A hatóság a műsorok indulásától folyamatosan vizsgálta az adásokat, hétről hétre publikálta egy ún. barométer segítségével a műsorban megjelenő, gyermekvédelmi szempontból problémás elemek gyakoriságát (alkoholfogyasztás, dohányzás, trágár megnyilvánulások, szexualitás, meztelenség). A hatóság a törvénysértést megállapító határozatokban azokat az adásnapokat kifogásolta, ahol a problémás elemek mennyisége és a bemutatás módja miatt már magasabb életkori kategóriába kellett volna sorolni a műsorokat. A VV4 széria kapcsán a hatóság három szankcionáló döntést hozott, összesen 43 adásnapot kifogásolva. Az első határozat, amelyben a hatóság a 2010. novemberi-decemberi adásokat kifogásolta, a műsor májusi befejezése után született, és kiemelten magas, 130 milliós büntetést állapított meg. A második határozat egy héttel később a januárban elkövetett törvénysértésekre reagált, büntetésként 90 millió forintot tartalmazott. A harmadik határozat pedig a februártól májusig tartó adásnapok miatt 60 millió forint büntetést rótt a csatornára. Nem érthető, hogy ha ilyen súlyos büntetéseket látott indokoltnak a Médiatanács, miért nem avatkozott be korábban, miért nem reagált korábban a csatorna szerkesztési gyakorlatára. Mivel a hatóság határozatai csak késedelmesen születtek meg, az adott széria teljes egészében a kifogásolt szerkesztési gyakorlat alapján került képernyőre. Az alkalmazott szankcióknak ugyanakkor a jövőre nézve volt eredménye: a csatorna ugyanis a 2011 őszén útjára indított a VV5 szériát, már későbbi időpontban és 16-os piktogrammal sugározta. Hasonló késedelem jellemezte a TV2-n futó rivális műsorszám, az Összeesküvők hatósági értékelését. A folyamatos vizsgálat ellenére ebben az esetben is csak a műsor kifutását követően került sor a szankcionáló határozatok meghozatalára. A jelenségre érdemben reagáló jogalkalmazói magatartás tehát ebben az esetben sem teljesült, a beavatkozás késedelme miatt a teljes sorozat kifogásolható tartalommal került képernyőre a kora esti műsorsávban. A beavatkozás késedelme mellett a kiszabott vagyoni szankciók sem a jelenségre reagáló jogalkalmazói attitűdről árulkodnak. Az egymással piaci versenyben működő csatornákkal szemben alkalmazott vagyoni szankciók között aránytalanul nagy a különbség. Míg az RTLKlub összesen 278 milliós büntetést kapott, addig az Összeesküvőkért a TV2-vel szemben csak 18 millió forint bírságot állapított meg a hatóság. Ugyan a határozatokból kiderül, hogy a VV4 lényegesen több adásnapja volt kifogásolható, de a barométer alapján a vizsgált elemek mindkét műsorban folyamatosan jelen voltak, és meghatározták a műsorok általános karakterét. Ha a Médiatanács szándéka az, hogy a gyerekek által is nézett kora esti műsorsávba ne kerüljön kifogásolható tartalom, a csatornákat jobb belátásra bíró szankció mértékében is következetes gyakorlatra van szükség. Kritikánk természetesen nem a TV2-vel szemben megállapított alacsony büntetésnek szól, hanem a két televízió esetében alkalmazott eltérő mérlegelésnek. A Médiatanács ugyanis nem volt következetes a mérlegelési szempontok alkalmazása során: míg az RTL Klubnál figyelembe vette a korábbi jogsértéseket és a műsorszolgáltatási szerződés – álláspontunk szerint az adott ügyben nem alkalmazható rendelkezéseit a szankció megállapításában, addig a TV2-nél eltekintett a korábbi jogsértések értékelésétől. Továbbá a szankció kiszabása során nem vette figyelembe a jogsértés folyamatosságára, illetve a jogsértés piacra gyakorolt hatására vonatkozó törvényi mérlegelési szempontokat. 18
6. Összegzés A Médiatanács eddigi, a médiatartalmi előírások végrehajtására irányuló tevékenységének meghatározó jellemzője a visszafogottság. Elemzéseink alapján levonható az a következtetés, hogy a Médiatanács tudatosan törekszik a médiatartalmi rendelkezések lehető legszűkebb értelmezésére. Ez sok esetben azzal a pozitív eredménnyel jár, hogy a hatósági beavatkozás indokolatlan mértékben nem korlátozza a szerkesztői szabadságot. Sok esetben azonban oda vezet, hogy a szabályozás egésze kiürül, diszfunkcionálissá válik, a vélt vagy éppen kifejezett szabályozási célokkal ellenkező eredményt ér el. Ennek jellemző példái a kiegyensúlyozott tájékoztatás formális értelmezése, az emberi méltósággal kapcsolatos beavatkozási küszöb bizonytalansága, vagy éppen a megkésett hatósági reakció gyermekvédelmi ügyekben. Álláspontunk szerint az eddigi jogalkalmazói gyakorlat összességében nem tudta megcáfolni a szabályozással kapcsolatban korábban megfogalmazott kritikákat.
19
