A MAGYAR ÁLLAMKINCSTÁR TÖRTÉNETE (1996-2014)
A kincstári rendszer Magyarországon több mint 1000 éves múltra tekinthet vissza. Már első királyunk, Szent István rendelkezett arról, hogy a Kincstár javai sértetlenek legyenek. A rendszer az évszázadok alatt sokféle formában működött, eltérő funkciókkal – változó intézményekkel.
A Magyar Államkincstár fontosabb intézményi elődei Jelenlegi feladatait tekintve a mai Magyar Államkincstárnak (a továbbiakban: Kincstár) négy fontosabb elődjét említhetjük meg. Az egyik ilyen intézmény az 1870-ben felállított Állami Számvevőszék volt, melynek néhány korábbi, zárszámadási és ellenőrzési feladatát ma a Kincstár látja el. Emellett a Kincstár elődjének tekinthetőek a régi (1950-ig működő) számvevőségi rendszer egyes elemei is – többek között az előirányzatok és teljesülésük nyilvántartása, illetve a különböző költségvetési információk szolgáltatása –, valamint az 1925-től működő Központi Illetményhivatal, melynek szinte az összes tevékenységét ma a Kincstár végzi. A bankszerű állami pénzkezelés, számlavezetés és finanszírozás tekintetében a Kincstár legfontosabb szellemi elődje az 1885-ben létrehozott Magyar Királyi Postatakarékpénztár (a továbbiakban: Postatakarékpénztár) volt. Ennek Lechner Ödön által tervezett székházában foglal helyet 2003 óta a Kincstár Központja. A korabeli törvény a Postatakarékpénztár fő feladatának kezdetben azt tekintette, hogy az ország lakosságának, különösen az alsóbb néposztályoknak a megtakarításait összegyűjtse és gyümölcsöztesse. E célnak megfelelően a Postatakarékpénztár működése eleinte a takarék- és értékpapírüzletre korlátozódott, azonban tevékenységi köre idővel gyorsan bővült. Hamar kiépült többek között a számlavezetési és a csekküzletág. A 19. század utolsó évtizedeinek gazdasági fellendülése következtében az országos bankhálózat is növekedésnek indult. A Postatakarékpénztár külső szervei a királyi postahivatalok voltak, melyek közvetítői feladatot láttak el az ügyfelek és a budapesti központ között. Az intézmény működésének súlypontja a fővárosban volt, itt végezték a könyvelést, innen utalványozták a kifizetésre kerülő pénzeket, illetve ellenőrizték a postahivatalok tevékenységét. Állami takarékpénztárként – mely állami kezelést és jótállást jelentett – a szociális szempontok kezdettől fogva lényegesek voltak a pénzintézet számára. Ez többek között a magánbankházaknál jóval alacsonyabb kamatozású kölcsönökben mutatkozott meg. Természetesen fontos volt a betétek adó- és illetékmentessége is. Mindez nagy népszerűséget szerzett az új intézménynek, és hatására az ügyfélforgalom dinamikus növekedésnek indult. A Postatakarékpénztár feladatának tekintette a takarékoskodás eszméjének népszerűsítését is, például a gyermekek számára takaréklapokat és takarékbélyegeket bocsátottak ki. A többszáz éves fejlődés nyomán létrejött európai szintű, korszerű állami intézményrendszer az 1948-49. évi átszervezések során megszűnt, s egyúttal megvalósult Magyarországon a
szovjet típusú állampénzügyi-költségvetési rendszer, mely kisebb-nagyobb változtatásokkal egészen 1990-ig működött. Az újfajta tervgazdálkodás bevezetésével a bankrendszer egyszintűvé vált, a takarékpénztárakat és a kereskedelmi bankokat felszámolták. A „kincstári’ feladatokat a költségvetési intézmények gazdálkodási részlegei látták el, a pénzforgalmi és a számlavezetési tevékenységet pedig a Magyar Nemzeti Bankba telepítették (a Lechner-féle székház is ide került át). A Postatakarékpénztár takaréküzletágát az 1949-ben alapított Országos Takarékpénztárra bízták. A mai Magyar Államkincstár országos hálózatának legfontosabb elődei az 1965-től megalakult Illetményhivatalok voltak. Erre a megyei szinten centralizált hivatali bázisra épült fel – az 1975-től a költségvetés végrehajtásával bővülő feladatkört ellátó – hivatali hálózat, melynek területi egységei nevükben is megváltoztak: az Illetményhivatalokból Tanácsi Költségvetési Elszámoló Hivatalok (a továbbiakban: TAKEH) lettek. A TAKEH-ok a megyei tanácsok költségvetési osztályainak egyes könyvviteli feladatait (kettős könyvelés, törzskönyvi nyilvántartás) átvéve működtek egészen a rendszerváltásig.
A Magyar Államkincstár megalakulásának körülményei A rendszerváltást követően a kincstári gondolat újjászületésének jegyében alakult meg a Magyar Államkincstár a központi költségvetési feladatok ellátására és egységessé tételére. A Kincstár Alapító Okirata 1995. november 1-jén került aláírásra azzal, hogy feladatait 1996. január 1-jétől látja el. A Kincstár létrejöttének egyik legfontosabb mozzanata az volt, hogy az addig minden tekintetben elkülönülő központi költségvetési forgóalapot és a központi költségvetési szervek pénzforgalmi számláit egyetlen kincstári egységes számlába vonta össze, megteremtve ezzel az egységes finanszírozási alapot. A Kincstár létrehozását adminisztratívan két kormányhatározat alapozta meg. Az államháztartási reform előkészítéséről szóló 1128/1994. (XII. 30.) Kormányhatározat kimondta, hogy haladéktalanul meg kell kezdeni az átfogó államháztartási reform előkészítését, az államháztartás pénzügyi rendszerének reformjáról szóló 2189/1995. (VII. 4.) Kormányhatározat pedig meghatározta a pénzügyi átalakítás alapelveit. Ezek az alapelvek az alábbiak voltak: 1. A közpénzeket felhasználni és kifizetéseket teljesíteni – az államháztartás alrendszereinek és az állami feladatot ellátó nonprofit szervezeteknek (köztestület, közalapítvány) – egyrészt csak megfelelő törvényi felhatalmazás alapján lehet, másrészt a közpénzeket csak arra lehet felhasználni, amire a felhatalmazás szól. 2. A Kincstár a felelős szerv a költségvetés végrehajtásának finanszírozásért, a pénzforgalomért és az elszámolásokért, a készpénz, deficit és államadósság menedzseléséért, az állam által vállalt garanciák és az általa nyújtott hitelek részletes nyilvántartásáért és kezeléséért, valamint a kötelezettségek teljesítéséért.
3. A Kincstár a szakmai intézményrendszertől független, a Pénzügyminisztérium felügyelete alá tartozó intézmény, amely kizárólagos joggal rendelkezik az egységes kincstári számla felett, azonban az intézményi (fejezeti) előirányzatok felett nincs kötelezettségvállalási és utalványozási joga. 4. A költségvetési intézmény (fejezet) kizárólagos kötelezettségvállalási és utalványozási jogkörrel rendelkezik a számára jóváhagyott (eredeti és módosított) előirányzatok felett, kötelezettségeket azok mértékéig vállalhat. 5. A Kincstár pénzforgalmát egy egységes kincstári számlán kell bonyolítani, tényleges, pénzforgalmi kifizetés csak természetes személyeknek és a kincstári gazdálkodás hatálya alá nem tartozó szervezeteknek teljesítésarányosan, számla alapján és utólag teljesíthető. Előleg csak kivételesen fizethető. A kincstári körön belüli elszámolásokat az intézmények számára a külső pénzforgalommal azonos módon és súllyal kell kezelni, de a kincstári számla forgalmát nem érintő pénzforgalom nélküli átvezetéssel kell rendezni. 6. A közpénzekkel kapcsolatos felhatalmazásokról, az előirányzatokról, a tényleges felhasználásokról és a megvalósított állami feladatok költségeiről a Kincstárnak olyan formában kell adatokat és információkat szolgáltatnia, hogy a kincstári körbe tartozó szervezetek tényleges tevékenysége, bevételeik és kiadásaik megalapozottan tervezhetők és nyomon követhetők legyenek, azok megfeleljenek mind a magyar, mind a nemzetközi (GFS, SNA) számbavételi kötelezettségeknek és szabványoknak. 7. A költségvetési tervezés során a hosszabb távú kötelezettségvállalások folyamatos számításba vétele, valamint a költségvetés és az államháztartás pozíciójának tervezhetősége érdekében át kell térni a középtávú gördülő tervezésre. 8. Az államháztartás pénzügyi rendszerének információs rendszere fogja át az államháztartás valamennyi alrendszerét és a közpénzeket felhasználó egyéb szervezeteket (köztestületeket, közalapítványokat, stb.), a tervezés, a pénzügyi lebonyolítás és a beszámolás teljes folyamatát, a szükséges időben pontos, releváns információkat biztosítva a készpénz-, deficit- és adósságmenedzselés számára, valamint a különböző szintű döntéshozók részére. Az új intézmény a valamikori Pesti Hazai Első Takarékpénztár Egyesület Budapest, Váci u. 1. szám alatti székházában kezdte meg tevékenységét, majd 2003-ban költözött át a volt Postatakarékpénztár Budapest, Hold utca 4. szám alatt található műemlék épületébe. A Kincstár működését nagyrészt az Állami Fejlesztési Intézet Rt. humánerőforrás és eszköz bázisán, továbbá a Pénzügyminisztérium és a Magyar Nemzeti Bank kincstári részlegeinek összevonásával kezdte meg.
A Magyar Államkincstár szervezeti változásai A kezdetek (1996-1999) Az induláskor a Kincstár központi szervezetét az elnök irányítása alá tartozó főosztályok és osztályok, valamint öt igazgatóság, és az alájuk tartozó főosztályok és osztályok alkották. 1996. április 1-jén a Kincstár szervezetébe integrálódott az Államadósság Kezelő Központ, melynek feladata többek között az államadósság nyilvántartása, a belföldi állampapírkibocsátások és hitelfelvételek szervezése, lebonyolítása volt. 1996. július 1-jével 18 megyében megalakult a Kincstár fiókhálózata. Kinevezésre kerültek a megyei igazgatók, akiknek a felhatalmazása a Magyar Nemzeti Banktól (a továbbiakban: MNB) átvett feladatok ellátásának előkészítése, megszervezése volt. A Kincstár 1997. január 1-jével teljes egészében átvette az MNB fiókhálózatát munkatársaival együtt, mely bázison megkezdődött a kincstári ügyfelek számlavezetésével, értékpapír-forgalmazásával és a pénztárszolgálattal kapcsolatos feladatok ellátása. 1999-ben a Kincstár szervezetén belül létrehozásra és működtetésre került az Európai Unióhoz kötődő PHARE program végrehajtását szolgáló Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység, valamint a Nemzeti Alap Igazgatósága, mely az európai uniós segélyforrások minisztériumok és intézmények részére történő eljuttatására, a segélyprogramokkal kapcsolatos pénzügyi és statisztikai adatszolgáltatások biztosítására, valamint a segélyprogramokhoz kapcsolódó, az Európai Unió által előírt közbeszerzési és pénzügyi szabályok betartásának ellenőrzésére alakult meg. Ugyanezen évben a Kincstárba integrálódott a Támogatásokat és Járadékokat Kezelő Szervezet is, melynek feladata többek között az volt, hogy felszámolási és fejlesztési kamattámogatást nyújtson a kis- és középvállalkozások számára. A kincstári rendszer szerkezetátalakítása (2000-2002) 2000 elején a Kormány részéről megfogalmazásra került az az elvárás, hogy a közpénzek átlátható és hatékony felhasználásának érdekében valósuljon meg az államháztartás pénzügyi rendszerének továbbfejlesztése. A strukturális változásokat az államháztartás pénzügyi rendszerének továbbfejlesztési irányairól és a kincstári rendszer új szervezeti rendjének kialakításáról szóló 2064/2000. (III. 29.) Kormányhatározat indította el. A profiltisztítás keretében integrálásra kerültek a Kincstárba azok a feladatok és tevékenységek, melyek a költségvetési gazdálkodás szerves részét képezték, de szétaprózottan különböző szervezetek keretében kerültek ellátásra, mint például a családtámogatási ellátások, a központosított illetményszámfejtés, illetve különböző adatszolgáltatási feladatok. A
feladatok integrálásán túl a Kincstár szervezeti struktúrájában is jelentős változások kezdődtek el. 2001-ben a Kincstár fő funkciói szerint (a költségvetés végrehajtása, a pénzügyi szolgáltatás, valamint az államadósság kezelése) három szervezetre vált szét. A pénzügyminiszter döntése értelmében a Kincstár szervezetéből 2001. január 1-jével kivált az Államadósság Kezelő Központ Rt., mint egyszemélyes részvénytársaság. 2001. október 1-jével megalakult az Államháztartási Hivatal, mint önálló jogi személyiséggel rendelkező, országos hatáskörű, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv, majd 2002. január 1-jével létrejött a Magyar Államkincstár Rt., mint önálló jogi személyiséggel rendelkező, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. Az Államháztartási Hivatal alapvetően a költségvetés végrehajtásával, az előirányzatok és kötelezettségvállalások nyilvántartásával, illetve bizonyos ellenőrzési feladatokkal foglalkozott, a Magyar Államkincstár teendői pedig – már a megalakulásakor hatáskörébe vont Magyar Nemzeti Bank számlavezetéssel és pályázatokkal foglalkozó megyei részlegeire támaszkodva – főleg a számlavezetésre, a kifizetésekre, valamint a költségvetés végrehajtása likviditási feltételeinek teljesítésére összpontosultak. Az Államháztartási Hivatal feladatait a Központ, és a Területi Államháztartási Hivatalok (a továbbiakban: TÁH) útján látta el. A TÁH-ok jogelődjei a Fővárosi/Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálatok (röviden: FÁKISZ, TÁKISZ) voltak, melyek az önkormányzatok megalakulását követően, 1991-től a megyei népesség-nyilvántartási, választási informatikai feladatok, továbbá a megyei tanácsok teljes pénzügyi és adóigazgatási szervezeteinek, feladatainak átvételével jöttek létre. A Magyar Államkincstár Rt. feladatait a Központ és a megyei fiókok útján látta el. 2002. január 1-jén az európai uniós források kezelésére a Pénzügyminisztériumban létrejött a Nemzeti Programengedélyező Iroda, melynek tevékenységébe integrálódott a Nemzeti Alap és a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység mint egykori kincstári szervezeti egységek. A pénzügyi igazgatás egyik alappillérét érintő, jelentős – új intézményi struktúrák létrejöttével járó – szerkezetátalakítás azonban nem felelt meg az újonnan alakult kormányzat céljainak. A pénzügyi-gazdasági helyzet áttekintésének következtében előtérbe került a költségcsökkentés, a racionalizált gazdálkodás és az állami apparátus létszámának csökkentése iránti igény, ami a Kincstár újraegyesítésében és a feladatok integrálásában valósult meg a párhuzamosan működő funkcionális jellegű feladatok megszüntetése mellett. A kincstári rendszer továbbfejlesztése – újraegyesítés (2003-2006) 2003. július 1-jétől az Államháztartási Hivatal és a Magyar Államkincstár Rt. összevonásra került, így az államháztartás alrendszerei költségvetése végrehajtásának pénzügyi lebonyolítója a Magyar Államkincstár lett.
Az újjáalakult Kincstár területei szervei is átalakultak, a Területi Államháztartási Hivatalok és a megyei fiókok jogutódjaként a Területi Igazgatóságok látták el a feladatokat. 2005-ben a racionalizálás jegyében a Fővárosi és a Pest Megyei Területi Igazgatóság összevonásra került. Az Államadósság Kezelő Központ továbbra is önálló, egyszemélyes részvénytársaságként funkcionál. A Kincstár területi szerveinek regionalizációja (2007-2010) A kincstári feladatellátás további racionalizálásaként – a kormányzat és a pénzügyminiszter támogatásával – az addig megyei tagozódásban működő Területi Igazgatóságok régiós szintre való koncentrációja ment végbe, ezáltal 2007. április 1-jétől kezdődően megalakultak a Regionális Igazgatóságok. A regionalizáció során a feladatellátás területi eloszlásának újragondolása is megtörtént, melynek következtében a régióközponthoz tartozó megyék specializálódtak bizonyos feladatok ellátására, és kiszolgálták a régióhoz tartozó teljes ügyfélkör ügyviteli és adminisztrációs feladatait. Az államháztartási irodák esetében a nem állami humán fenntartók finanszírozásával kapcsolatos feladatokat a régióközpontok, az ellenőrzési feladatokat továbbra is a megyék látták el 2009. január 1-jétől. A családtámogatási ellátások esetében a feladatot általánosságban a régión belül egy kijelölt megye látta el – kivéve az Észak-alföldi, az Észak-magyarországi és a Közép-magyarországi Regionális Igazgatóságot –, azonban az ügyfélszolgálati irodák minden megyében az ügyfelek rendelkezésére álltak. Az illetmény-számfejtési terület esetében két megye látta el a régióhoz tartozó feladatokat, a kapcsolódó pénzügyi-lebonyolítási tevékenységet pedig minden esetben a régióközpont végezte. A fejezetek illetmény-számfejtési feladatai is dekoncentráltan, egyedi kijelölés alapján kerültek elosztásra Békéscsaba, Eger, Kaposvár és Zalaegerszeg között. A Kincstár területi szerveinek megyésítése (2011) 2010-ben, a kormányváltást követően a helyi, azaz megyei és járási szintű feladatszervezés kapott hangsúlyt, így ismételten fókuszba került a Kincstár feladatellátásának áttekintése és átszervezése. A Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alapján 2011. január 1jétől a Kincstár területi szervei a korábbi regionális megjelenés helyett, ismételten megyei szinten látják el a feladatokat. 2011 folyamán fokozatosan ment végbe a visszaállás folyamata. A Megyei Igazgatóságok élére pályázat alapján új megyei igazgatók kerültek kinevezésre. A Kincstárban ügyviteli, informatikai és humánerőforrás oldalról is többletfeladatot jelentett az illetmény-számfejtési
és a családtámogatási tevékenység megyénkénti visszaszervezése. Megoldandó feladat volt a megyei irodák szakmai stábjának felállítása és a papíralapú dokumentumok megyék közötti mozgatása. 2011 második felére teljes körűen megtörtént a megyésítés, és minden Megyei Igazgatóságon létrejöttek az Irodák: Államháztartási Iroda, Állampénztári Iroda, Családtámogatási és Szociális Ellátási Iroda, Illetmény-számfejtési Iroda, Pénzügyi és Koordinációs Iroda (Pénzügyi, Gazdálkodási Iroda, valamint Koordinációs Iroda a Budapesti és Pest Megyei Igazgatóság vonatkozásában). Ebben az évben került a Kincstárhoz az Nemzetgazdasági Minisztériumban működő Nemzeti Programengedélyező Iroda, és vele az európai uniós igazoló hatósági és kifizető hatósági funkciók is. A Kincstár informatikai feladatainak kiszervezése (2012) 2012-ben a Kincstár az informatikai rendszerek üzemeltetésével, illetve fejlesztésével kapcsolatos feladatai ellátása érdekében a Magyar Állam nevében megalapította a KINCSINFO Kincstári Informatikai Nonprofit Korlátolt Felelősségű Társaságot (a továbbiakban: KINCSINFO Nonprofit Kft.). A KINCSINFO Nonprofit Kft. megalapításának célja egyfelől az volt, hogy a kormányzat elvárásaival összhangban a kormányzati szektoron belülre hozott fejlesztések útján, költségtakarékos módon és magas szintű szakmai színvonalon lássa el tevékenységét, valamint megfelelő árszínvonalon versenyképes tudást és „szolgáltatást" biztosítson a kormányzat és a Kincstár számára, elősegítve ezzel a Kincstár feladatainak hatékony ellátását. Az informatikai tevékenység kiszervezésének célja másfelől arra irányult, hogy a szakmai és az informatikai feladatok élesen elkülönüljenek egymástól, ezáltal a szakma, mint megrendelő lépjen fel az informatikai szolgáltatások terén, a felelősségi szinteket jól körülhatárolva, meghatározva. A KINCSINFO Nonprofit Kft. alapvetően a Kincstár humán-erőforrási, eszköz- és infrastrukturális bázisán jött létre. A kincstári szervezethez tartozó szakmai főosztályok, valamint a Megyei Igazgatóságok fejlesztéssel és üzemeltetéssel foglalkozó munkatársai átszervezésre kerültek a KINCSINFO Nonprofit Kft-be, ahol mint munkavállalók folytatták szakmai tevékenységüket. Járási hivatalok kialakítása (2013) 2013. április 18-a óta a Kincstár járási hivatalokban történő megjelenéssel bővíti állampapír forgalmazói hálózatát. 2013 végéig országszerte összesen 10 helyen létesült ilyen értékesítési pont, és a kirendeltségek száma azóta is folyamatosan bővül.
A Magyar Államkincstár elnökei (1996-2014)
Thuma József Dr. Naszvadi György Király Péter Király Péter Dr. Mohos András Dr. Mohos András Dr. Katona Tamás Kis Ágnes Kotán Attila Dr. Thuma Róbert Dr. Kandrács Csaba Dr. Dancsó József
1996. január 22. – 1998. július 31. 1998. október 15. – 1999. augusztus 1. 1999. október 1. – 2001. december 31. 2002. január 1. – 2003. június 30. (Magyar Államkincstár Rt.) 2001. október 1. – 2003. június 30. (Államháztartási Hivatal) 2003. július 1. – 2006. április 30. 2006. november 1. – 2009. április 20. 2009. április 27. – 2010. június 14. 2010. június 15. – 2011. január 19. 2011. január 20. – 2012. november 8. 2012. december 15. – 2013. április 30. 2014. február 1-jétől
Forrás: Földi Zoltán gyűjtése és munkái a Magyar Államkincstár történetéről; Moravánszky Ákos: Méhek és szegecsek; Dr. Zádori János: A Magyar Nemzeti Bank székháza
