Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 Közigazgatástudományi Kar
Támop-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
HERBERT KÜPPER
A KÖZVETLEN DEMOKRÁCIA KERETÉBEN HOZANDÓ DÖNTÉS MINŐSÉG-MEGŐRZÉSE ÉS MINŐSÉG-ELLENŐRZÉSE*
A 1990es évek óta a közvetlen demokrácia Európa-szerte teret nyer a kizárólag képviseleti demokráciával szemben. Ez a tendencia legerősebben érvényesül a volt szocialista országokban, amely alkotmányai a diktatúra végét követő „demokratikus lelkesedés“ jegyében széles körű lehetőségeket nyújtanak a nép közvetlen döntéshozatának1. Nyugat-Európában szintén bővül a közvetlen demokrácia mozgástere, még a legklasszikusabb „képviseleti országokban“ mint pl. NagyBritanniában is. Ez részben a kelet-európai fejlődésekre vezethető vissza2, részben
Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Hatékony központi és helyi jogalkotás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Takács Péter. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Takács Péter egyetemi tanár (BCE). A szerző az Institut für Ostrecht [KeletEurópai Jogi Intézet, München-Regensburg] tudományos munkatársa és a budapesti Andrássy Gyula Német Nyelvű Egyetem professzora, elérhetősége:
[email protected] 1 Csehország alkotmánya az egyetlen tartózkodó poszt-szocialista alaptörvény. Magyarországról ld. 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (rendelkező rész I. pontja, 335-336); Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999, 673-681 (673-674); Küpper, Herbert: Die Krise der direkten Demokratie in Ungarn, Osteuropa Recht 2009, 2-23 (2-3); Szente Zoltán: Verfassung und Verfassungswirklichkeit im ungarischen Parlamentsrecht, Jahrbuch für Ostrecht 2009, 95-105 (96-98). 2 Ez leginkább Németországra áll. Az ún. „új tartományok“ ugyanúgy széles körű közvetlen demokráciát vezettek be, mint a többi volt szocialista ország, és ez hatott a nyugat-német tartományokra is: Bull, Hans Peter: Fünf Jahre direkte Bürgerbeteiligung in Hamburg unter Berücksichtigung von Berlin und Bremen, Hamburg 2001; Kampwirth, Ralph: Der ernüchterte Souverän. Bilanz und Perspektiven der direkten Demokratie in den 16 Bundesländern und auf Kommunalebene, Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) 2003, 657-671; Neumann, Peter: Sachunmittelbare Demokratie, Baden-Baden 2009, 76-144. *
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
2
Európai Uniós folyamatokra3. Az Európai Unió döntéshozatalában is megerősednek a közvetlen demokratikus elemek4. A közvetlen demokrácia azonban nem idilli állapot. Gyakorlása során jogsértések, önkény, kézenfekvően alkalmatlan döntések és a közélet működését más módon zavaró jelenségek ugyanúgy előfordulhatnak, mint a képviseleten alapuló hatalomgyakorlás folyamán. Már az ógörög állambölcsészet tudta, hogy ahol uralkodik a nép, ott nemcsak demokrácia valósulhat meg, hanem ochlokrácia is5. Pont ezért a 19. század óta fejlődött európai típusú demokráciák a döntéshozatalt inkább a – remélhetőleg – megfelelő etosszal és szaktudással rendelkező képviselőkre, mintsem az egyszerűbben befolyásolhatónak tartott népre6 bízzák. Ezek az érvek nem szólnak a közvetlen demokrácia ellen, hanem amellett, hogy a közvetlen demokrácia is a döntés minőségét megőrző és ellenőrző mechanizmusokra szorul. Jelen tanulmány ezekkel a mechanizmusokkal foglalkozik. Mivel szerzője jogász, inkább a jogi oldal kerül elemzésre, azaz a jogi szabályozásban álló mechanizmusok.
1. FOGALOMMEGHATÁROZÁSOK Sem „közvetlen demokrácia“, sem „minőség“ nem egyértelmű fogalom, hanem széles körű jelentéskörrel rendelkezik. Ezért tisztázni kell, hogy e tanulmány mit ért ezen a két kulcsfogalmon. 1.1. Közvetlen demokrácia A közvetlen demokrácián pragmatikus módon a nép által közvetlenül, képviseleti szervek kiiktatása mellett vagy beiktatása nélkül hozott döntést értjük. Mivel tanulmányunk témája a döntés minősége, figyelmen kívül maradnak a nem döntésre, haSzámos hagyományosan képviseleti ország politikai elitje a gyorsuló integrációval járó szuverenitásátruházásokat csak a nép jóváhagyásával mellett merte végrehajtani. Ezért vagy minden új integrációs lépést referendumhoz kötöttek (pl. Írország), vagy csak bizonyos kényes kérdéseket mint pl. az euró bevezetését (Nagy-Britannia). Előfordul ez a politikai cél is, hogy a nép bevonása további küszöböt emeljen, vagy általánosan a túl szoros vagy gyors integrációval szemben, vagy ismét főleg kényes kérdésekben mint pl. Törökország csatlakozása (Franciaország). 4 Az Európai Bizottság Zöld könyve az európai polgári kezdeményezésről, 2009. évi novembere, KOM(2009) 622, http://europa.eu/documentation/official-docs/green-papers/index_hu.htm; az EUSzerződés (lisszaboni változat) 11. cikk (4) bek. 5 Ezt a terminológiai tipológiát Polybios vezette be, a „jó“ és a „rossz“ demokrácia közötti különbségtétel azonban már Platónnál és Arisztotelésznél található. 6 Erre a jelenségre már az ókori rómaiak a ‚mobile vulgus‘ kifejezést használták.
3
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
nem más intézkedésre célzó eljárások. Ilyen pl. a magyar Alkotmány 28/D. §-ban szabályozott népi kezdeményezés, amely gyakorlati jelentéktelensége miatt az új Alaptörvénybe nem is került be7. Jelen tanulmány értelmében „népszavazás“ az a döntés, amelyet a nép közvetlen részvétellel hoz. Ez a részvétel (szavazóurnás vagy levelező8) szavazás útján történhet, de jelenlét keretében is (pl. a magyar falugyűlés9, Svájcban a Landsgemeinde néven ismert kantongyűlés10); a konkrét módszer a terminológia szempontjából közömbös. A hozott döntés természete is közömbös; terminológiai szempontból népszavazást lehet tartani jogszabály-alkotás, egyedi jogalkalmazás (közigazgatási, bírósági határozat), polgári jogi, közjogi vagy nemzetközi jogi jognyilatkozat tétele vagy – amenynyiben ez döntést feltételez – más állami11 cselekvés és mulasztás terén is. Az országos népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) szóhasználatával összhangban „állampolgári kezdeményezés“ a nép részéről történő, népszavazás megtartására irányuló kezdeményezés. Mialatt az állampolgári kezdeményezés a népi döntéshozatal bekövetkezésére céloz, a népszavazás ezt a döntést hozza meg. 1.2. Minőség „Minőség“ konkrét tartalmat, abszolút jelentést nélkülöző fogalom. A minőség mibenléte mindig csak konkrét tényállásra való vonatkoztatása révén meghatározható. Az 1949. évi alkotmány szerinti népi kezdeményezésről ld. a 42/2002. (X. 11.) AB, ABH 2002, 316, 129/2008. (X. 30.) AB, ABH 2008, 1035, 31/2009. (III. 20.) AB, ABH 2009, 261, 32/2009. (III. 20.) AB, ABH 2009, 268, 33/2009. (III. 20.) AB, ABH 2009, 275, határozatokat; Petrétei József: Magyar alkotmányjog I, Budapest, Pécs 2002, 293. 8 Németországban a választás napján lakóhelyétől távol tartózkodó választópolgár a választás napja előtt levélben beküldheti a kitöltött szavazólapot. 9 Ötv. 47. § (4) bek., 52. § (2) bek.; erről ld. Kiss Mónika Dorota: A falugyűlés hatásköre a községekben, Jura 1/2009, 54-70. 10 Appenzell Innerrhoden 1872. november 24-i alkotmánya 1. cikk (1) bek. 2. mondata, 19-21. cikke; Glarus 1988. május 1-i alkotmánya 1. cikk (2) bek. 2. mondata, 56. cikk (2) bek., 61-69. cikke; erről ld. a Szövetségi Bíróság Willi Rohner ügyében hozott döntését, BGE (Szövetségi Bíróság hivatalos gyűjteménye) 121 I 138; Häfelin, Ulrich / Haller, Walter: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. kiadás, Zürich 1998, 192; Linder, Wolfgang: Schweizerische Demokratie, Bern 1999, 153-154. Appenzell Ausserhoden kanton népe a 2010. június 13-n tartott népszavazásban a 1997-ben (szintén népszavazás útján) megszüntetett Landsgemeinde visszaállítása ellen (a szavazatok 70,3 százalékával) döntött. 11 Ugyanaz áll az önkormányzati (települési, kamarai, egyetemi, kisebbségi önkormányzati stb.) hatalomgyakorlásra is. Mivel az itt elemzésre kerülő kérdések állami és önkormányzati szinten párhuzamosak, az egyszerűség kedvéért csak az államról lesz szó. Ez értelemszerűen az önkormányzatok hatalomgyakorlását foglalja magában. 7
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
Minden állami döntés két elemből áll: a döntéshez vezető eljárásból, és magából a döntésből. Mivel az eljárás a döntés tartalmát lényegesen befolyásolhatja, ezt nem szabad figyelmen kívül hagyni. Ezért mind az eljárás minősége, mind a döntés tartalmi minősége megtárgyalandó tényezők12. Az eljárási minőség két irányban értelmezhető. Egyrészt a minőségi eljárás a nép minél szélesebb körű részvételét, minél jobb információra alapuló akaratképzését lehetővé teszi. Ezek a minőségi ismérvek abból adódnak, hogy a közvetlen demokrácia a demokrácia és a demokratikus akaratképzés egy esetét képzi. Ezért biztosítani kell, hogy mindenki – azaz minden szavazópolgár – vehessen részt az eljárásban, aki ezt kívánja vagy kívánhatja. Azt is biztosítani kell, hogy a részt vevő szavazópolgárnak minél jobb információ álljon rendelkezésére, éspedig olyan formában, amelyet ő ért. Csak így biztosítható, hogy a szavazópolgár azt a döntést hozza, amely érdekeinek, politikai véleményének, egyéb preferenciáinak leginkább megfelel. A megalapozott és közérthető információ egyébként a demagógikus „akarathamisítás“ ellen védi a szavazópolgárt, hiszen információ birtokában az őt befolyásolni akaró politikai irányzatok besúgásai alól felszabadulhat. Másrészt az eljárásnak elősegítenie kell, hogy minőségi tartalmú döntés szülessék. A döntés tartalmi minősége jogállamban két elemből áll: a célszerűségből/szakszerűségből és a jogszerűségből. Ezek a fogalmak az általános közigazgatási jog régóta ismert szakkoncepcióit takarják, amiért itt nem kell részletesen megmagyarázni. Szakszerűségen a tudományos vagy más ismereteknek megfelelő döntéstartalmat értünk; mint ilyet, a szakszerűség minőségét külső tényező, azaz a vonatkozó tudás állása meghatározza. Célszerűség azonban a – többek között politikai – preferenciát fejezi ki; itt a döntő szerv ‚egyéni‘ akarata érvényesülhet. Jogszerűség akkor megvan, ha a döntés a jogrendszer összes szabályaival áll összhangban, beleértve a nemzetközi jogot, ha az adott állam ezt beengedi a nemzeti jogrendszerbe13, és az európai uniós jogot is, amennyiben az adott állam az EU tagállama. Helyi szinten történő döntésnek a helyi joggal is kell összhangba állnia, mialatt regionális vagy összállami szinten történő népszavazásban részt vevő nép regionális vagy állami és nem helyi szervként dönt és ezért a helyi jogot ugyanúgy figyelmen kívül hagyhatja, ahogyan ezt más regionális vagy összállami döntéshozók mint pl. a megyei közgyűlés vagy a parlament teheti és teszi meg. A jogalkotásra vonatkozó minőség fogalmát az itt hasznaltakról némileg eltérően meghatározza Drinóczi Tímea: Minőségi jogalkotás és administztratív terhek csökkentése Európában, Budapest 2010, 15-24. 13 A magyar jogrendszerben a nemzetközi jog jogforrásnak számít: Alkotmány 7. §-a, Alaptörvény Q) cikk (2)-(3) bek. Erről ld. Drinóczi (12. j.), 223-228; Jakab, András: A magyar jogrendszer szerkezete, Budapest, Pécs 2007, 158-172, 227-252. 12
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
2. MINŐSÉG A DÖNTÉS ELŐTTI ELJÁRÁS FOLYAMÁN 2.1. A nép széles körű és magas informáltsági szinten történő részvételét biztosító szabályok A széles körű részvétellel kapcsolatban felvetődő első kérdés a kezdeményezés jogát érinti. Általános jelenség, hogy az államfő és a népképviseleti szerv, esetleg a kormány népszavazást kezdeményezhet. A demokrácia szempontjából azonban nagyon fontos, hogy maga a nép is kezdeményezhesse saját döntését14. Ha az a lehetőség nem áll fenn, akkor a nép csak tárgy a kezdeményezésre jogosult szervek hatalmi játszmájában. Ezt világosan mutatja néhány szovjet utódállam példája15, ahol több elnök már plebiszcitum megszervezésével a parlamentet vagy az alkotmányt kijátszotta. Ilyen körülmények között a nép a politikának csak a tárgya, nem azonban az alanya lehet. A népnek más alkotmányos szervek által történő kihasználása elleni orvoslás – a politikai kultúra mellett16 – a nép kezdeményezési joga (eljárásilag: állampolgári kezdeményezés). A nyugat-európai politológiai kutatások szerint létezik azonban egy másik jelenség is: A közvetlen demokrácia eljárásait leginkább a jól megszervezett érdekek – és ezek közül elsősorban a politikai pártok által támogatott érdekek – kezdeményezik és meghatározzák. Ezzel szemben a szervezett politikai életben támogatást nem élvező érdekek a közvetlen demokrácia keretében alig érvényesül(het)nek17. Magyarországon hasonló a helyzet azzal, hogy főleg az ellenzéki pártok éltek a közvetlen demokrácia adta lehetőségekkel a kormány bizonyos intézkedések „megtorpédozása“ végett18. Ezen a politilógiai-szociológiai jelenségen a nép döntéshozatalát könnyen elérhetővé tevő, igen alacsony eljárási küszöbök enyhíthetnek, de
Magyarország helyzetéről ld. Dezső Márta: Népszavazás és népi kezdeményezés, in: Kukorelli István (szerk): Alkotmánytan I., Budapest 2003, 145-168 (154-155); Küpper, Herbert: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban, Jura 1/2009, 71-85, 2/2009, 104-119 (1/2009, 73-76). 15 Néhány példát felsorol Küpper, Herbert: Starke Männer, Patriarchen oder Staatsnotare? Die Stellung des Staatspräsidenten in den Verfassungssystemen Osteuropas, Osteuropa 2000, 1083-1096. 16 A politikai kultúra a legjobb védőeszköz. Németországban politikai pártok már az általános választásokat elveszítették, mert a választók úgy érezték, hogy az adott párt egy választások előtti népszavazást próbált „manipulálni“: Decker, Frank: Parlamentarische Demokratie versus Volksgesetzgebung. Der Streit um ein neues Wahlrecht in Hamburg, Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) 2007, 118-133; Küpper (14. j.), 2009/1, 71-72. 17 Hornig, Eike-Christian: Die Parteiendominanz direkter Demokratie in Westeuropa, Baden-Baden 2011. 18 Chronowski Nóra, Kocsis Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népszavazásról, Jogtudományi Közlöny 2007, 371-381; Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia, Jura 2008/2, 29-43; Küpper (1. j.), 4-7.
14
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
eljárásjogi és más jogi jellegű eszközökkel a szervezett érdekek dominanciája alig kerülhető. A leírt okokból a minőségi eljárás az állampolgári kezdeményezést is lehetővé teszi. Itt mérlegelni kell. A nép körében bizonyos politikai támogatottságra számító ügyeket meg kell engedni, kizárólag egyéni érdekeltségű kérdést azonban nem illik állampolgári kezdeményezésre (és még kevésbé népszavazásra) bocsátani, mert ez könnyen kezdeményezési inflációhoz vezethet, amely a közvetlen demokrácia tekintélyét veszélyeztetheti és a nép elfárasztását eredményezheti. Ha a közvetlen demokrácia költségeit közpénzekből fedezik, akkor a közpénzek takarékossága is fontos érv. Ez a mérlegés küszöbérték meghatározásához vezet. Két lehetőség van: Egyrészt a küszöb az állampolgári kezdeményezés során gyűjtendő aláírások összegére vonatkozik. Ez azzal a hátránnyal jár, hogy esetleges inflációt csak akkor lehet fékezni, miután a közvetlen demokrácia eljárása már el is indult. Másrészt azonban még az állampolgári kezdeményezés indulása előtt lehet küszöböt szabni: Állampolgári kezdeményezés csak akkor kérelmezhető, ha az állampolgári kezdeményezési eljárás lebonyolítására célzó kérvényt bizonyos számú aláírás támogatja. Ez azzal az előnnyel jár, hogy már a közvetlen demokrácia eljárásának formális indítása előtt a minimális támogatottságot bizonyítani kell, ami a túlzottan egyéni vagy „egzotikus“ témák kiszűrésére alkalmas eszköz. A hátrány abban áll, hogy az első aláírás-gyűjtés a formális eljárásra mértékadó garanciák nélkül lezajlik. Az eljárási minőség szempontjából a második alternatíva jobb: Állampolgársági kezdeményezés bizonyos számú aláírást feltételez, különben azt az államnak nem kell és nem szabad figyelembe vennie. Ezt a küszöbértéket vagy a szavazópolgárok számához viszonyított arányban vagy fix számban lehet kifejezni. Az arány előnye, hogy demográfiai változásokat automatikusan figyelembe vesz; a fix szám előnye pedig az, hogy egyszerűbb és adminisztratív terhek nélkül (pl. a szavazópolgárok pontos számának a megállapítása19) alkalmazható. Mindkét megoldásban mérlegelni kell a küszöb magasságát: Ne legyen preventív hatású, ne akadályozza meg a pártok és más szervezett politikai erők támogatottságát (még) nem élvező kérdéseket és érdekeket, de az eleinte kilátástalan kezdeményezéseket szűrje ki. A küszöbérték meghatározása során figyelembe kell venni, hogy a valódi támogatottság csak az állampolgári kezdeményezés lebonyolítása és maga a
19
Ez a megállapítas a lakóhely-bejelentés kényszerét nem alkalmazó országokban – EU-n belül pl. Nagy-Britannia és Írország ilyenek – különösen nehéz feladatot jelenthet.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
népszavazás során derül ki, ezért az állampolgári kezdeményezés indítására célzó kérvényre szabott küszöb jelentősebben alacsonyabb legyen20. Megalapozott – azaz minőségi – döntés csak a lényeges tények és ismeretek birtokában hozható. Ez igaz a közvetlen demokráciára is. Ezért a résztvevők informáltsága fontos tényező. Ezzel kapcsolatban két kérdés merül fel. Egyrészt biztosítani kell, hogy a részt venni kívánó szavazópolgár minden lényeges információhoz hozzájuthat, éspedig olyan tartalommal és formában, amelyet ő ért. Másrészt meg kell fontolni, hogy a szavazásban való részvétel bizonyos alapvető ismeretek meglétéhez kell kötni. Az első kérdéskör egyszerűbb. Alapvető szinten a szólás-, sajtó- és médiaszabadság biztosítja, hogy az állam senkit nem akadályozhat meg abban, hogy a javaslatról szóló véleményét nyilvánítsa. Így a javaslat melletti és elleni erők érveiket a nagy nyilvánosság előtt megvitathatják. Régóta ismert tény, hogy a média szabadsága nem jelenti elegendő garanciáját annak, hogy minden vélemény kerülhet a nagynyilvánosság elé. Nyugat-Európa piacorientált médiavilágában főleg a nem „piacképes“ vélemények nem számíthatnak arra, hogy a nagyobb média foglalkozzanak velük. Nem „piacképesek“ többek között a szervezett politikai életben nem támogatott „magánvélemények“ és „magánérdekek“; ez a szociológiai tény a szervezett politikai erők már említett dominanciáját erősíti. A profit-orientált médiavilágban említésre nem kerülő témák hézagot hagynak, amelyet adott esetben az állam tölthet be. Ezért megfontolandó, hogy az állam a lényeges tényeket, érveket és ellenérveket állítja-e össze és megfelelő formában a szavazópolgár rendelkezésére bocsátja. Ilyen nem az érdekelt felektől, azaz a kezdeményezőktől vagy a kezdeményezést ellenzőktől származó információ- és véleményösszeállítás a minőségi információ szempontjából üdvözlendő. Ezzel kapcsolatban azonban az állami semlegesség kérdése merül fel. Feltehető, hogy a közvetlen demokrácia keretében hozandó döntés tárgya a közügyek körébe tartozik. Közügyekről való döntés tartalma az állam – és főleg a kormány – szempontjából alig lehet közömbös, amiért az állam is lehet érdekelt fél. Jogállamban és jogállamtól azonban elvárható, hogy a szakhatóságok a fontos tények, érvek és ellenérvek semleges összeállításával járó feladatokat megfelelően és semlegesen végezhessék. Ennek érdekében megfelelő jogszabályokat lehet és kell alkotni, amelyek pl. a politikai döntéshozók, főleg a kormány egyoldalú befolyását kizárják. Az állam semlegességén kívül más probléma is felvetődik: Hogyan lehet „objektíve“ mérlegelni, milyen tények, érvek és ellenérvek fontosak, lényegesek? Az államot 20
Jogösszehasonlító példákról ld. Küpper (14. j.), 2009/1, 73-74.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
8
természetesen arra lehet kötelezni, hogy minden elhangzott érvet vegyen fel az öszszeállítandó információs anyagba. Főleg a lakosságot erősen és emocionálisan foglalkoztató kérdésekben azonban félő, hogy nagyon sok különböző vélemény létezik. Ha minden véleményt, beleértve a csak egy személy által képviselt és bizarr tartalmú véleményeket is, bevesznek az anyaggyűjteménybe, az átláthatatlan terjedelművé és tartalmúvá válik – amelynek következménye az lehet, hogy már a csupa terjedelme visszariasztja az információt kereső szavazópolgárt. Ezt a mérlegelést – milyen támogatottságtól fogva annyira „lényeges“ egy érv, hogy be kell venni a hivatalos információs anyagba – alig lehet szabályozni, leginkább a politikailag semleges szakhatóságok szakértelmére lehet bízni. Ugyanaz áll a kérdés tárgyában meglévő tudományos „tényekre“ és véleményekre: Adott esetben itt is a lényegesebbek kiválasztásával a sokszínűséget a szavazópolgár részére „emészthető“ szintre kell csökkenti. Az objektív állami információ mellett az informáltsági szintet azzal is lehet fokozni, hogy jogszabály magukat az előterjesztőket bizonyos információk megadására kötelezi. Ez főleg a javaslat költségeire vonatkozik. Ha a javaslat elfogadása közvetlenül vagy közvetetten közpénzekbe kerül, akkor a minőségi informáltság érdekében jogszabály előírhatja, hogy a javaslat csak akkor kerülhet a nép elé, ha a kezdeményezők finanszírozási tervet is készítenek. Ez a finanszírozási terv mind a várható költségeket, mind azok költségvetési fedezetét részletezze21. A második kérdés – éspedig: csak a lényeges információt ismerő szavazópolgár vehet-e részt a szavazásban? – abból adódik, hogy az eddig vázolt informáltsági intézkedések csak ajánlatot jelentenek a szavazópolgárnak. A szavazópolgár hozzájuthat a lényeges információhoz, ha úgy akarja, de nem kénytelen ezt figyelembe venni. A döntés minősége szempontjából azonban kívánatos, hogy csak az vegyen részt a döntéshozatalban, aki ért a kérdéshez és a javasolt megoldás(ok)hoz, azaz aki rendelkezik a lényeges információval, ideális esetben az, aki meg is értette teljes körűen22. A közvetlen demokrácia keretében ez a cél csak úgy érhető el, hogy az információval nem rendelkező szavazópolgár, aki vagy nem érdeklődik a tények és érvek iránt vagy nem érti azokat, ki lesz zárva a szavazástól. Ilyen intézkedés az aktív szavazójog korlátozását jelenti. Ha a közvetlen demokrácia értékét és létjogosultságát abban látjuk, hogy a politikától távol álló emberek is részt vehessenek a közügyek eldöntésében, akkor a választójog korlátozása aránytalan intézkedést jelent – az alkotmányjogi implikációkról nem is beszélve. Itt mérlegelni kell: a közvetlen demokrácia keretében mi a fontosabb? Fontosabb a széles körű részvételi lehetőség – azzal a
21 22
A vonatkozó német tartományi előírásokat Küpper (14. j.), 2009/1, 81, 85, sorolja fel. Ez a kívánalom egyébként a képviseleti demokráciában ugyanúgy merül fel.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
9
veszéllyel, hogy nem kellően informált vagy emocionálisan felingerelt23 szavazópolgárok részvételének köszönhetően „minőségtelen“ döntések születhessenek? Vagy fontosabb a döntés tartalmi minősége – amely csak a politikailag passzívabb szavazói rétegek kizárásával érhető el, ami a közvetlen demokráciát még jobban a politikailag amúgyis aktívak „játszóterévé“ teszi24. A demokrácia-elmélet a „minőségtelen“ döntés („ochlokrácia“) veszélye az informáltsági cenzushoz (és a velejáró egyenlőtlenséghez) képest a kisebbik bajnak tűnik. Ráadásul: ha tényleg „minőségi“ döntéseket fontosnak tartunk, akkor a demokrácia helyett a „technokrácia“ rendszerét be kellene vezetnünk. 2.2. A tartalmi minőségét megőrző eljárási biztosítékok Mialatt az eljárási minőség a széles körű és informált részvételre céloz, a tartalmi minőség magát a kérdést veszi figyelembe. Szerencsés megoldás, hogy már a közvetlen demokratikus döntéshozatal első szakaszában kiiktatják a „minőségtelen“ kérdéseket, mert ha a nép már döntött, ez a magas demokratikus legitimációval bíró döntés csak nehezen célszerűtlenség, szakszerűtlenség vagy jogszerűtlenség címén figyelmen kívül hagyható illetve megsemmisíthető. Ráadásul költségkímélő, hogy az eleinte „minőségtelen“ kérdéseket a költséges szavazás előtt kiszűrjék. Ez a minőségi szűrés a kérdés célszerűségére, szakszerűségére és jogszerűségére vonatkozhat. A célszerűséggel kapcsolatban figyelembe kell venni, hogy a népszavazásban csak igen/nem alternatíva áll rendelkezésre. Köztes megoldások, alku, kompromisszumok csak annyiban bevezethetők a népszavasásba, amennyiben ezek az alternatívák is szerepelnek a szavazólapon. Ezen alternatíváknak a nép elé terjesztendő szavazólap megszerkesztésénél mennyiségi és minőségi korlátjai vannak. Ezért a népszavazásban hozott döntés mindig sokkal korlátozottabb mozgásterű, merevebb alternatívájú, mint a képviseleti szervben zajló vita keretében és eredményeként hozott döntés. Népszavazásra alkalmas csak ez a kérdés, amelyre világos igen/nem válasz adható; legfeljebb a korlátozott számú alternatívákban megválaszolható kérdés jöhet szóba. A politikai életben valószínűleg nincsen az a kérdés, amely csak igen/nem alternatívában létezik. Még a legegyszerűbbnek tűnő alternatíva a sima igen/nem ellentétnél több színű. Ha pl. a halálbüntetésről van szó: ez nemcsak igen/nem kérdés. Az alapvető mellette/ellene döntés esetleg olyan csatlakozó illetve kiegészítő kérdésektől is függ, hogy pl. mikortól vezetendő be a halálbüntetés (vagy annak megszüntetése), Az egyedi eseményekhez (pl. gyerek különösen brutális megöléséhez) kapcsolódó emocionális felingerlést bizonyos idő beiktatásával lehet semlegesíteni: Az esemény közvetkeztetéseit levonó döntés csak pl. fél évvel az esemény közismertté válás után hozható meg. 24 A nyugat-európai demokráciákban, még Svájcban is a politikai pártok a közvetlen demokrácia legfontosabb tényezők: Hornig (17. j.). 23
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
milyen tettekre és milyen tettesekre (kiskorúak, nők, terhes nők stb.) vonatkozzék, milyen szerrel öltsék az elítéltet, végrehajtása legyen-e TV-ben közvetítve, nyilvános, korlátozottan nyilvános vagy zártkörű, halálbüntetés kiszabására ki rendelkezik hatáskörrel (csak hivatásos bíró, csak zsűri stb., kell-e a végrehajtáshoz államfői hozzájárulás). Más példa: ha népszavazásra bocsátott helyi építkezési rendeleti javaslat a hat emeletnél magasabb építkezést megtiltani tervezi, hogyan döntsön az a szavazópolgár, aki úgy gondolja, hogy négy emeletnél legyen a határ? Szavazzon a javaslat mellett, hogy egyáltalán legyen határ, hogy legalább a hét emeletes épületeket lehessen megakadályozni? Vagy szavazzon ellene, mert a javasolt határt nem tartja elég szigorúnak? És hogyan döntsön az a választópolgár, aki úgy gondolja, hogy a napsütés megakadályozása miatt csak az utcák déli oldalán álló építmények magasságát kell korlátozni, az utcák északi oldalán állókét azonban nem, mert ezek nem akadályozzák meg a napsütést? A második, építkezési rendelet példáján vázolt dilemma a közvetlen demokrácia keretében megoldhatatlan. Az első problémát azonban bizonyos jogi előírásokkal legalább kezelhetővé lehet tenni úgy, hogy egyrészt a kérdés legyen egyértelmű, és hogy másrészt az – esetleg zártkörű listában felsorolt – lehetséges alternatív válaszok is egyértelműek. Lehetséges válaszok listájával a válaszadási lehetőségeket differenciálni lehet. Így a halálbüntetés-kérdést több részkérdésbe lehet bontani (akarja-e a halálbüntetést? ha igen, milyen tettekre/tettesekre vonatkozzék? ha igen, milyen szerv szabhatja ki: hivatásos bírákból álló háromtagú testület/zsűri/hivatásos bírák és ülnökök alkotta tanács? ha igen, hogyan történjék végrehajtása? legyen nyilvános a végrehajtás?), és minden részkérdésnél esetleg több konkrét válaszadási alternatíva szerepelhet (pl. a végrehajtási módszer: lövés, méreg, elektromos szék, akasztás, közlincsilés stb.). A javasolt kérdés egyértelműségét fokozni lehet azzal a (minden német tartományban előírt) követelménnyel, hogy csak kész normaszöveget lehet a nép elé bocsátani. Nem elegendő a kérdés: „Akarja-e, hogy a halálbüntetés jövő évtől fogva kerüljön alkalmazásra?“, hanem kész törvényjavaslatot ki kell dolgozni. A magyar Alkotmánybíróság több döntésben a normaszöveghez közel álló javaslatokat „túl bonyolult“ címen megengedhetetlennek (az Nsztv. kissé pontatlan szóhasználata szeirnt: hitelesíthetetlennek) minősítette; Németországban azonban sok tartományi alkotmány vagy törvény pont ezt a formát írja elő. Minőségi szempontból pozitív, mert ez a követelmény a kezdeményezőket magas fokú pontosságra és egyértelműségre kényszeríti. De vannak hátrányok is, pl. az, hogy ez a követelmény magas gátat emel a nép köréből származó kezdeményezések elé, azaz hogy csak jól szervezett érdekek ezt az igényes előmunkát végezhetik – azzal az eredménnyel, hogy a kevésbé szervezett érdekeinek, kérdéseinek alig van esélye. Ráadásul az egyszerű, mindenki számára érthető alapkérdés (pl. halálbüntetés: igen/nem?, EU-csatlakozás: igen/nem?) jogilag
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
szabályozott változatban olyan bonyolulttá válhat, hogy az átlagos szavazópolgár már nem érti, miről szól a szavazás. Az egyértelműség ismérve nem szűrhet ki minden célszerűtlen kérdést. A célszerűség azonban végsősorban politikai preferenciák kérdése, és közvetlen demokráciában pont erről döntsenek a szavazópolgárok. A célszerűség címén csak azok a kérdések kiszűrendők, amelyek természetüknél fogva alkalmatlanak a népszavazás döntési struktúrájában történő eldöntésére, pl. a világos igen/nem alternatívában megoldhatatlan kérdések. A vonatkozó jogi szabályozás ezt a szűrést az „egyértelműség“ ismérv előírásával elérheti. Magyarországon a közelmúltban a komolytalan kezdeményezések nagy száma külön kérdéseket vetett fel25. A komolytalan kezdeményezés a célszerűtlen kérdés egyik válfajtája, hiszen az már az indítványozó szándéka szerint nem szorul a nép politikai eldöntésére. A komolytalan kérdés a közvetlen demokráciára nézve különösen veszélyes, mert annak intézményi legitimációját leránthatja. Ezért tanácsos a komolytalan kérdéseket minél korábban kiszűrni. Erre két szabályozási lehetőség áll rendelkezésre. Először jogszabály a rendeltetésszerűtlen kérdéseket megtilthatja, és a komolytalan kérdés eleinte rendeltetésszerűtlen. A gyakorlatban ez a szabályozás két hátránnyal jár: A komolytalanság nem mindig látszik a kérdés tartalmán vagy fogalmazásán26. Ha a Dalai Lama magyar királlyá koronázáról van szó27, még egyértelmű a komolyság hiánya, de a komolytalan kezdeményezések cunamijának első esete, az ingyen sör, már határeset28, hiszen az élelmiszerárak csökkentésére célzó kezdeményezést igen komolynak szánhatják, még piacgazdaságban is. A második hátrány az, hogy jogállamban a (komolytalanság miatt történő és bármilyen más) kizárási döntés ellen jogorvoslatot biztosítani kell, és aki komolytalan kezdeményezést benyújt, attól várható, hogy jogorovslathoz is komolytalanul folyamodik; a magyar tapasztalatok ezt az aggodalmat igazolják. Ilyenkor jogorvoslati eljárásban a komolytalanságról viErről Küpper, Herbert: Die Krise der direkten Demokratie in Ungarn, Osteuropa-Recht (OER) 2009, 223. 26 A rendeltetésszerű joggyakorlás ismérvével járó gyakorlati nehézségeket a magyar tapasztalatok mutatják: A 18/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH 2008, 212, az ugyanazt a kérdéskört érintő, számos egymást követő kezdeményezést rendeltetésellenes visszaélésnek minősítette. Ezen szabályozás problémája azonban abban van, hogy minden egyes kezdeményezés rendeltetésszerű, csak a nagy számuk a rendeltetésellenességet alapozza meg. A jelen szabályozás alapján ezért nagyon nehéz az egyetlen kezdeményezés rendeltetesellenességét (rosszhiszeműségét) megállapítani. Ezt a problémát veti fel Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indolokása is. Erről ld. Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, Pécs 2008, 103-116 (110-112); Chronowski, Kocsis (18. j.), 379-380; Halmai (18. j.), 39-43; Küpper (1. j.), 20-21. 27 209/2007. (VII. 23.) OVB határozat, 77/2007. (X. 31.) AB határozat, 517/2007. (XII. 18.) OVB határozat. 28 573/2006. (XI. 22.) OVH határozat, 26/2007. (IV. 25.) AB határozat.
25
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
12
tatkozni kell, ami sok munkát hárít a jogorvoslati szervre. A második eljárásjogi lehetőség: az eljárási díj. Kérelmet csak akkor lehet beengedni a közvetlen demokrácia eljárásába, ha a kezdeményező bizonyos eljárási díjat megfizetett. A fizetendő összeg akkora legyen, hogy a komolytalanokat valóban riassza vissza, de olyan alacsony, hogy a komolyak számára ne emeljen túl magas küszöbet. A komolyakra gyakorolt visszariasztó hatást úgy lehet csökkenti, hogy a kérelmező az eljárási díjat az eljárás után visszakapja (letét), vagy feltétlenül, vagy csak akkor, ha a javaslata bizonyos minimális támogatottságot nyert a nép körében. Az visszatérítendő eljárási letét intézményét számos német tartomány alkalmazza. További előnye abban áll, hogy ennek szabályozása általában nagyon egyértelmű, és mint ilyen, jogorvoslati eljárásokat alig tud „provokálni“. A már említett kötelező finanszírozási terv is komolytalan kezdeményezéseket megakadályozhat: az ingyen sörről szóló kezdeményezés elveszítené poénjét, ha a kezdeményező köteles lenne a javasolt intézkedéssel járó költségekről és annak fedezetéről elszámolni. A szakszerűtlen kérdéseket is célszerű kiszűrni a legkorábbi időpontban. Ezt részben bizonyos tárgykörök kizárásával lehet elérni. Mivel a nép döntését szükségszerűen politikai szempontok mérlegelve hozza meg, a kizárólag jogi jellegű kérdéseket ki kell zárni a közvetlen demokrácia hatásköréből29. A kizárólag jogi jellegű kérdések jogi szakszerv általi eldöntését már a jogállamiság is követeli meg. Ezért pl. jogvitákban nem a nép dönthet (és népképviseleti szerv sem), hanem kizárólag független és csak a törvénynek alávetett bíróság; a demokrácia és a jogállamiság közötti célkonfliktust a modern alkotmányok úgy oldják meg, hogy a csak jogi jellegű vitakérdések bíróság elé és nem a nép vagy képviselői elé tartoznak. Ugyanaz áll a jogalkalmazásra korlátozódó, célszerűség elemeit nem tartalmazó (más szavakkal: mérlegelést nem igénylő) közigazgatási döntésekre. Mind a döntések jogi és nem politikai jellege, mind a nép által egyedi esetben hozott döntés elleni jogorvoslattal kapcsolatos koncepcionális és gyakorlati nehézségek a közvetlen demokrácia ellen szólnak30. Ez a megfontolás nem követeli meg azt, hogy a népszavazás tárgyköre a parlament hatáskörébe tartozó kérdésekre31 vagy, még szűkebben, a par-
Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a parlament szinten meg nem felelő fórum a kizárólag jogi kérdések eldöntésére. Ezért a jogállam szempontjából aggályos pl. az Alaptörvény 4. cikk (4) bek., amennyiben az Országgyűlés és nem bíróság eldönti, hogy egyedi esetben a képviselői választhatóság feltételei megszűntek-e, vagy az összeférhetetenség feltételei megvalósulnak-e. 30 Ezért Svájcban is az ún. Verwaltungsreferendumot óvatosan kezelik. Maga a svájci nép ezen intézmény határait is elismeri, hiszen a 2008. évi (szelsőjobboldali) kezdeményezés, amely szerint az állampolgárságot adományozó önkormányzati határozatról helyi népszavazást kell tartani, sikertelen marad: A svájciak többsége látta, hogy ilyen egyedi ügyben a nép közvetlen döntése a jogállamiságot veszélyeztetheti. 31 Így a magyar alkotmány 28/B. § (2) bek., alaptörvény 8. cikk (2) bek. 29
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
lament jogalkotási kérdéseire32 korlátozódjék; elég az, hogy a nép bíróság elé tartozó jogvitákban és közigazgatási szerv által végzendő jogalkalmazási ügyekben nem dönthet. Ennek ellenére Svájcban bizonyos közigazgatási kérdésekben is dönthet a nép; ez az ún. Verwaltungsreferendum33. A szakszerűtlenség számos népszavazási törvényben található „tilos tárgyköröknek“ az oka. Személyi döntések ebbe a körbe tartozhatnak, ha a jelöltek szakmai felkészültségéről kell ítélni, vagy ha posztjukban a népképviseleti szerv bizalmától függenek (pl. parlamentáris rendszerben a kormány34). A rendes költségvetés szintén szakszerűségi okokból alkalmatlan a közvetlen demokratikus eljárásban történő eldöntésre, mert a költségvetés nem elszigetelt és elszigetelhető kérdés vagy tárgykör, hanem a kormánynak és az azt támogató parlamentáris többségnek számokban öntött összes politikai preferenciarendszerét képzi. Ha a kormány és a többség már nem tud dönteni a költségvetésről, már nem csinálhat politikát. Ilyenkor az egész képviseleti demokrácia elveszítené értelmét. Ezért rendszerellenes, hogy a képviseleti szerv nem dönthet a költségvetésről35. Amennyiben az alkotmányos berendezkedés a képviseleti demokrácián (is) alapul, annyiban szakszerű, hogy maga a népképviseleti szerv döntsön a költségvetésről36. Egyébként a vonatkozó jog összehasonlítása eredményeként állapíthatjuk meg, hogy alig van olyan tárgykör, amely természeténél fogva szakszerűtlen. Ez adó- és hasonló tárgyú törvényekre is áll. A költségvetés, mint egész, a parlament elé tartozik, de egyes adó- és hasonló döntéseket a nép is hozhat. Svájc példája mutatja, hogy a nép nagyon felelősségteljesen tud bánni ezzel a hatáskörrel. Ugyanaz áll az alkotmányról. Nincs olyan minőségi (vagy más jellegű) ok, amely amellett szól, hogy a nép ne döntsön az alkotmányról és módosításáról. Az alkotmány különös szerepének megfelelő-
Így számos német tartományi alkotmány: Küpper (14. j.), 2009/1, 77-80. Ezt a korlátozást Bragyova András alktománybíró a 129/2008. (X. 30.) AB határozathoz fűzött különvéleményében „normális“ esetnek fogja fel, mert a szuverenitás a törvényhozással szoros kapcsolatban áll. Szerinte a szélesebb körű magyar népi kezdeményezés és népszavazás eltér az európai „normától“. Már a 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33 (35), konstatálta, hogy a magyar jog a népszavazás által dönthető kérdésköröket „az európai országok alkotmányaihoz és népszavazásról szóló törvényeihez képest szélesen“ szabályozza. 33 Gomes Mannhart, Claudia: Das Verwaltungsreferendum in Bund und Kantonen, Bern 2007. 34 A magyar alkotmány specifikus szabályozása miatt a kormányról/kormányfőről való döntést a kormány programjáról való döntéssel kell kiegészíteni: Chronowski, Kocsis (18. j.), 371-373, 375-376; Halmai (18. j.), 32-37. 35 Neumann (2. j.), 391-437. 36 Ugyanabból az okból rendszerellenes (és végeredményben demokrácia-ellenes) a magyar Alaptörvény 44. cikk (3) bekezdése, amely egy nem parlamenti szervnek (méghozzá csak nagyon gyenge demokrátikus legitimációval rendelkező szervnek) vétójogot ad a költségvetés elfogadásában.
32
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
14
en külön eljárási előírások kellenek, pl. magasabb hozzájárulási küszöb37. Egyébként az alkotmány a közvetlen demokráciára alkalmas tárgykör, sőt: mivel az alkotmány a politikai élet játékszabályait rögzíti, sok államban különösen alkalmas tárgykörnek tekintik és minden alkotmánymódosítás hatálybalépését a nép hozzájárulásához kötik (az ún. „kötelező alkotmány-referendum“)38. Az utolsó és legfontosabb eljárási jogi szempont a jogszerűség. A jogszerűség biztosítása bizonyos, jogsértéseket eredményező kérdések megtiltását követeli. Ilyen jogsértések elsősorban az állam nemzetközi jogi kötelezettségei, a jogforrási hierarchia és az egyéni jogok területén előfordulhatnak. A nemzetközi jogi kötelezettségek megsértését célszerű elkerülni, már azért is, mert olyan megsértésből kártérítési és hasonló kötelezettségek eredhetnek. Ezért olyan kérdéseket kell kizárni a közvetlen demokráciából, amelyek az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek a megsértéséhez vezethetnek. Ez nem áll a nemzetközi jogi kötelezettségek vállalására vagy a megengedett keretben történő megszüntetésére (pl. felmondható szerződés felmondása, fenntartás fűzése többoldalú szerződéshez). Az egyszer vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeket azonban az állam köteles teljesíteni, és nem célszerű megengedni a népnek, hogy megtiltva az államnak ezt a teljesítést a nemzetközi jogba ütköző állami magatartást kikényszerítsen. Ezenkívül a döntés minősége érdekében alkotmányellenes kezdeményezéseket is meg kell tiltani. Ha a nép az alkotmányt is módosíthatja – ami mellett, ahogyan láttuk, jó érvek szólnak –, akkor alkotmánymódosítást igénylő kezdeményezéseket az alkotmánymódosítás külön eljárásába kell bocsátani. De alkotmányellenes törvényt még a népnek sem szabad alkotnia. Ugyanaz áll egyébként az összes jogforrási hierarchiára: helyi népszavazás pl. törvényellenes rendeletet nem fogadhat el.
Mivel Magyarországon sem az alkotmány, sem a Nsztv. nem rendelkezik az alkotmánymódosításra vonatkozó külön eljárásról, jogpolitikai – nem azonban dogmatikai – szempontból elfogadható az Alkotmánybíróság álláspontja, amely szerint népszavazás tárgya nem lehet alkotmánymódosítás: Halmai (18. j.), 30-31; Kilényi (1. j.), 675-680; Küpper, Herbert: Die ungarische Verfassung nach zwei Jahrzehnten des Übergangs. Einführung mit Textübersetzung, Studien des Instituts für Ostrecht München 56, Frankfurt 2007, 49-50; Küpper, Herbert: Das verfassungsgerichtliche Verbot eines Referendums über die Direktwahl des ungarischen Staatspräsidenten, Osteuropa-Recht 1999, 422434; Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest 2001, 745-748; Térey Vilmos in: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, Budapest 2009, 1. kötet, 28/B §, 10-12. margószám. 38 Példaként említhető Svájc szövetségi alkotmányának 193. cikke, Bajorország tartományi alkotmányának 75. cikk (2) bek. 2. mondata, Franciaország alkotmányának 89. cikk (2)-(3) bek., Spanyolország alkotmányának 168. cikk (3) bek. 37
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
15
Végül is olyan javaslatok, amelyek elfogadásuk esetén egyéni jogokat sértenének, meg kell tiltani. Jogalkotás tárgyában a figyelembe veendő egyéni jogok elsősorban az alapjogok, de pl. helyi jogalkotási népszavazás esetén a törvényből eredő jogokat is tiszteletben kell tartani. A közvetlen demokrácia keretében alkotott jogszabály csak abban a mértékben korlátozhatja az érintettek egyéni jogait, amennyiben ez népképviseleti szerv által hozott jogszabálynak szabad. Demokratikus jogállamban egyéni jogokat még a nép sem korlátozhat erősebben, mint amilyen ezt megengedi a jog; a demokrácia és a jogállam között lévő, már említett célkonfliktust úgy kell megoldani, hogy az egyéni jogokkal szembeni tisztelet magasabb érték, mint a nép korlátozaltan döntéshozatal. Ellenkező esetben szabad utat engednénk az ochlokráciának, ami minőségi és felelősségteljes döntéshozatalnak nem nevezhető. Egyedi ügyben hozandó közvetlen demokratikus döntés (pl. a már említett Verwaltungsreferendum) az érintettek jogait csak abban a mértékben korlátozhatja vagy megszüntetheti, amennyiben közigazgatási határozat ezt megtehetné. Itt is az érintett és jogai védelmének szempontjából közömbös, hogy jogait melyik szerv kívánja korlátozni: a nép vagy a közigazgatási hatóság. 2.3. Az eljárási módszer: preventív ellenőrzés A minőséget biztosító eljárás fontos funkciója, hogy már ezen a szakaszban kiszűrje a megfelelő minőséggel nem rendelkező kezdeményezéseket. Az előzőekben számos szempontot tárgyaltunk arra vonatkozóan, hogyan lehet minőségi eljárást kialakítani és minőségi döntés hozatalát elősegíteni. Mindezeket a szempontokat jogállamban jogi formába kell ölteni39. Ezeket a jogi előírásokat célszerű ebben a szakaszban jogi úton ellenőrizni. Mivel ez az ellenőrzés jogszabályokban testet öltött minőséget hivatott biztosítani, alapjában véve a jogszerűség ellenőrzéséről van szó. Az ellenőrzési eljárás jogalkalmazási eljárás, vagy más kifejezéssel élve: közigazgatási eljárás40. A minőség biztosítását a preventív ellenőrzés szolgálja a legjobban, amiért az ellenőrzés a döntéshozatal előtt kell végezni. Ez az ellenőrzés a leghatékonyabban működhet, ha jogszabály minden kezdeményezést ennek az ellenőrzésnek alávet, és ha közvetlen demokratikus döntéshozatalnak csak akkor van helye, ha a vonatkozó preventív ellenőrzés megtörtént és a kezdeményezést megengedte (az Nsztv. szóhasználata szerint: hitelesítette). Politikai vagy más önkény kizárása végett a kezdeményezőnek alanyi jogot kell biztosítani arra, hogy kezdeményezését megengedik,
Bizonyos alapvető kérdéseket alkotmányi szinten kellene szabályozni: Térey Vilmos: Gondolatok az országos népszavazás újraszabályozása kapcsán, Magyar Jog 1997, 287-290. 40 A közvetlen demokratikus eljárások közigazgatási jellegét tárgyalja Chronowski Nóra, Rózsás Eszter: Alkotmányjog és közigazgatási jog, Budapest, Pécs 2005, 199-219. 39
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
16
ha az eljárási kellékeket betartja, és ha nincsen kizárási ok. Az előzőekben kifejtettekkel összhangban ez az ellenőrzés pl. a következő pontokra terjeszkedhet: - A kezdeményező a kezdeményezésre jogosult-e (pl. alkotmányos szerv, nép)? - A nép köréből származó kezdeményezés esetében: megfelelő formájú az aláírásgyűjtőív? az állampolgári kezdeményezést/népszavazást megfelelő számú aláíró kezdeményezi/támogatja? - A javasolt kérdés tilos tárgykört érint-e? - A javasolt kérdés egyértelmű-e? Adott esetben: A kérdést benyújtották-e törvényjavaslat formájában? Megvan-e a megalapozott finanszírozási terv? Mindezeket az ismérveket a vonatkozó jogszabályok a lehető legmagasabb pontossággal kell kifejezniük, hogy az ellenőrző szerv értelmezési mozgástere ne legyen túl széles, úgyhogy ne legyen alkalma önkényes döntésekre, és hogy bíróság az ellenőrző szerv döntését minél precízebb zsinórmérték alapján ellenőrizhesse. Mivel ez az ellenőrzés közigazgatási eljárás, célszerű a hatáskört közigazgatási szakszervre telepíteni. Számos német tartományban ezt az ellenőrzést maga a parlament végzi, de ez a megoldás szerencsétlen41. A parlament politikai szerv, és mint ilyen, politikai döntéseket hoz. Jogi döntések meghozatalára kevésbé alkalmas. Ezt inkább szakhatóságra kell bízni, ami a jogalkalmazás minőségét és a politikai semlegességet egyaránt elősegíti. Ezért jobb a Nsztv. több rendelkezésében rögzített magyar megoldás, hogy a preventív ellenőrzés hatáskörét a választójogi szakhatóság (az Országos Választási Bizottság) kapja meg42. A kérdés megengedését kimondó határozatot követően, de a döntéshozatal előtt a hatáskörrel rendelkező állami szerveknek biztosítaniuk kell a vita szabad kibontakozását, valamint adott esetben össze kell állítaniuk semleges, de szakmailag és jogilag megalapozott információs anyagot, azaz a fent vázolt minőségi ismérvek megvalósításáról kell gondoskodniuk.
A régi magyar jog szerint is az Országgyűlés döntött, ami főleg a NATO-csatlakozás ügyében arra a vádra vezetett, hogy az Országgyűlés politikai és nem jogi okok miatt megtagadta ezen népszavazás megtartását: Csapody Tamás: Egy népszavazási kísérlet jogszerűsége, Társadalmi Szemle 6/1996, 4047; Horváth Csaba: Országos népszavazások Magyarországon, Jura 2008/2, 54-63 (61); Kukorelli István: Az országos népszavazás, 1989-1998, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006, 74-86 (81-82). 42 Kukorelli, István: Az Országos Választási Bizottság és az Alkotmánybíróság feladatai az országos népszavazási kezdeményezések hitelesítési eljárásában, in: István Kukorelli: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006, 114-127.
41
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
17
3. MINŐSÉG A DÖNTÉSHOZATAL SORÁN A minőség biztosítása elsősorban a döntéshozatal előtti szakaszban történik meg. Maga a döntéshozatal, azaz a szavazás, a döntés minősége szempontjából inkább közömbös, de néhány pontra mégis érdemes kitérni. 3.1. Eljárási szempontok A szavazási eljárás minősége abben fejeződik ki, hogy minden részt venni akaró szavazópolgár ezt meg is teheti, és hogy a szavazatokat olyan módon számítják, hogy a nép valódi akarata érvényesüljön. A szavazat-leadási eljárás minősége nem különbözik meg az általános választási eljárásétól. Különböző módszerekkel leegyerűsíthető a részvétel lehetősége: levelező vagy elektronikus (számítógépes, mobiltelefonos43) szavazás, a szavazóhelyiségek több napig tartó nyitvatartása (ilyenkor ügyelni kell arra, hogy a kiszámítás csak a helyiségek zárását követően kezdődik, hogy a „közbenső eredmények“ ne befolyásolják a szavazópolgárokat) stb. Az eredmény megállapítása során a nép valódi akarata akkor érvényesül, ha minden leadott „igen“-szavazat egy egyenlő értékű igennel számít, minden leadott „nem“szavazat azonban egy egyenlő értékű nemmel. Ez az eredmény az egyenlő szavazójoggal érhető el. A népszavazás specifikus problémája a távolmaradás, a tartózkodó és az érvénytelen szavazatok (a továbbiakban együtt: távolmaradás) számítási értéke. Az európai államok régibb szabályozásai részvételi minimumot írtak elő44, amely azzal a következménnyel jár, hogy a távolmaradás azonos a „nem“-szavazattal. Azért az újabb szabályozások az „igen“-szavazatok számát az összes választópolgárok számához viszonyítják45; ebben a rendszerben a távolmaradás semleges értékű. Ez alól az össz-
Ezzel kapcsolatban a szavazás biztonságának és hamisíthatatlanságának a kérdése merül fel, amelyre a német Bundesverfassungsgericht nagyon tartózkodó válaszokat ad; ez azonban nem a közvetlen demokrácia sajátossága, hanem minden szavazatleadásra igaz. 44 A magyar 1989. évi XVII. tv. (régi Nsztv.) 28. § (1) bek. a) pontja olyan szabályozást tartalmazott; erről ld. Kukorelli (41. j.), 75; Küpper (1. j.), 17. Az Ötv. 45. § (2) bek. a mai napig ezt a rendszert alkalmazza. 45 Magyarországon 1997. óta az Alkotmány 28/C. § (6) bek. A 16 német tartományi rendszer közül kizárólag Rheinland-Pfalz tartomány maradt a „kettős küszöbnél“ (a választópolgárok egy negyede részvételi aránnyal), a többi 15 tartomány mind tartományi, mind önkormányzati népszavazásra az összes választópolgár számához való viszonyítás módszerét alkalmazza: Küpper (14. j.), 2009/2, 106107. A széttagolt tartományi előírások két, a közvetlen demokrácia kiszélesítéséért küzdő szervezet 43
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
18
európai trend alól kivételt jelent Magyarország Alaptörvénye, amely 8. cikk (4) bek.-e visszatért a régi, a távolmaradást „nem“-szavazat értékével ellátó és ezért semlegesnek nem nevezhető rendszerhez. Az eljárási minőség szempontjából jobb az a szabályozás, amely szerint a távolmaradás nem jelent sem „igent“, sem „nemet“. 3.2. Tartalmi szempontok A szavazás során új tartalmi szempontok nem adódnak. 4. MINŐSÉG A DÖNTÉSHOZATALT KÖVETŐ SZAKASZBAN A népszavazás a szavazatok leadásával nem zárul le. A döntés végrehajtására, a döntés későbbi megváltoztatására, valamint az utólagos jogvédelemre ebben a szakaszban kerül sor. 4.1. Eljárási szempontok A minőségi eljárás garanciákat tartalmaz arra nézve, hogy a leadott szavazatok kiszámítása, valamint az eredmény megállapítása során ne kerüljön sor hamisító beavatkozásokra. Ez azonban nem a közvetlen demokrácia sajátossága, hanem az öszszes választási jogra jellemző. Az utólagos jogvédelem azzal a problémával jár, hogy az állami szuverenitás forrása, azaz a nép által hozott döntés ellen irányul. A nép közvetlen döntése a legmagasabb demokratikus legitimációval rendelkezik, amiért a döntés tartalma elleni kifogások ideális esetben a szavazás előtt kerülnek elbírálásra. Ezért a 2. pont alatt javasolunk kiépitett előzetes ellenőrzési rendszert, amelyhez párosul a bírósági jogvédelem is: az előzetes ellenőrzés keretében hozott hatósági (és adott esetben más) döntések elleni kifogásokat a bíróságok a szavazás előtt bírálják el; ez csökkenti annak kockázatát, hogy jogellenes kérdések kerülnek a nép elé. Annak ellenére előfordulhat, hogy a nép döntése pl. egyéni jogokat sért. Ilyen esetben a jogállam követeli, hogy jogvédelem álljon az érintettek rendelkezésére. Ezt pl. az Alkotmánybíróságra lehet telepíteni: Mivel ez a szerv jogosult a parlament által alkotott törvényeket megsemmisíteni, ha ezek egyedi (alap-) jogokat sértenek, indokolható, hogy hatásköre a nép által törvényekre is kiterjedjen.
honlapján találhatók: a „Mehr Demokratie“ egyesületén: www.mehr-demokratie.de, valamint a „Deutsches Institut für Sachunmittelbare Demokratie“ egyesületén: www.disud.org.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
19
Ezen kívül a szavazás után a szavazási eljárás elleni kifogásokat lehet bírói úton érvényesíteni, pl. ha szavazópolgár szavazatát nem tudta leadni. 4.2. Tartalmi szempontok A döntéshozatalt követő szakaszban a nép döntését „hamisítás“ ellen kell védeni, hiszen minőségi eljárásban a népnek a szavazásban kifejezésre jutó akarata érvényesül. Hamisítások főleg a népképviseleti szerv részéről fenyegetik. A parlament a néppel szemben strukturális előnyben van: a parlament többé-kevésbé állandóan ülésezik vagy legalább ülésezhet, mialatt a nép döntése elszigetelt esemény. A parlament a népszavazással egy másodperc után már ellenkező döntést hozhat (törvényt alkothat), amely az általános lex posterior szabály értelmében az előző népi döntést megsemmisítheti; a nép erre csak újabb hosszadalmas állampolgársági kezdeményezéssel reagálhatna, és időközben a parlament akarata érvényesülne a nép akarata helyett. Ezért kellenek garanciák arra nézve, hogy a parlament a nép akarata helyett ne érvényesítse saját akaratát. Erre a hamisításra elvileg két lehetőség adódik: a döntés végrehajtása során, és a később szükségessé váló változtatások alkalmából. A népi döntés végrehajtására akkor van szükség, ha döntés javaslata nem „self executing“. Ha a kérdésre vonatkozó szabályozás azt írja elő, hogy csak a kész döntéstervezetről (pl. kész törvényjavaslatról) szabad szavazni, ez a probléma nem adódik. Akkor nem kell végrehajtó, „átültető“ törvényhozási vagy – Verwaltungsreferendum esetében – közigazgatási aktus, hanem a nép döntése a jogi aktust közvetlenül hozzá létre. Ilyenkor sem a parlament, sem a közigazgatási hatóság nem kap alkalmat arra, hogy a nép akarata helyére saját akaratát helyezze. Ha azonban elegendő a csak egyértelmű, de kész döntéstervezet formáját nem öltő kérdés (pl.: „Legyen halálbüntetés?“), akkor a népszavazás nem elegendő a végleges aktus létrehozására, hanem a hatáskörrel rendelkező állami szerv – legtöbbször a parlament – ezt a döntést még jogi aktus formájába hozza. Ilyenkor adódik az alkalom arra, hogy a törvényhozó a nép akaratát nem hajtja végre megfelelően. Nem mindig egyértelmű, hogy a döntést átültető parlament azt értelmezi-e vagy hamisítja-e. Ha pl. a nép a halálbüntetés mellett dönt, egyértelműen meg nem felelő átültetés, ha a parlament csak az életfogytiglan tartó szabadságvesztésről alkot törvényt. Már nem olyan értelmű az az eset, hogy a nép az „Akarja-e, hogy jövő év január 1-től fogva ember szándékos megölését halálbüntetéssel büntetik?“ fogalmazású kérdésre igent szavazott, a parlament azonban ezt a büntetést csak akkor rendeli el, ha a tettes felnőtt férfi. A női és kiskorú tettesek kizárása még értelmezés-e, vagy már hamisítás? Ezen a téren a bírói ellenőrzés legfeljebb a durva eseteket kiszűrheti; ezt a hatáskört
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
20
(azaz azon ellenőrzése, hogy megfelelően átülteti-e a parlamenti törvény a népnek a szavazásban kifejezést nyerő akaratát?) az Alkotmánybíróságra lehet telepíteni. Hamisító parlamenti döntések nemcsak közvetlenül a döntés átültetése során képzelhetők el, hanem később is. Minden népi döntés később módosításra szorulhat. Ez áll a törvényhozó vagy közigazgatási szervek által hozott döntésekre is. A nép döntése esetében azonban felmerül a kérdés, hogy kinek van hatásköre? Ha a nép által alkotott törvényt csak a nép módosíthat, akkor nagyon rugalmatlanná válik a törvényhozás, amely nemcsak célszerűtlen, hanem igazságtalanságokat és adott esetben jogsértéseket is okozhat. Ezért célszerű megengedni, hogy az állandóan működő állami szervek (parlament, hatóságok) a nép döntését módosíthatják. A vonatkozó szabályozásnak mérlegelnie kell a nép által hozott döntéssel szembeni tisztelet (amely abból is adódik, hogy maga a nép ezt a döntést strukturális okokból sem nem módosíthatja, sem nem pontosíthatja, sem nem értelmezheti) között és a minden rendszerben adódó szükségesség között, hogy szabályokat és döntéseket változó körülményekkel együtt megváltoztatnak. Ez a mérlegelés ahhoz vezet, hogy a népképviseleti szerv csak bizonyos idő után „hozzányúlhat“ a nép döntéséhez. A különböző jogrendszerekben ez a határidő egy és öt év között mozog. Nagyon szerencsés a bajor megoldás, amely szerint a képviseleti szerv határidőn belül is megváltoztathatja a nép döntését, ha az azt megalapozó tények vagy vonatkozó jogszabályok módosulnak („clausula rebus sic stantibus“)46. Ily minőségi módon a nép döntését lehet védeni a képviseleti szerv strukturális előnyével szemben, de szükség esetén megvan az a rugalmasság, hogy új körülményekhez lehet alkalmazkodni. 5. ZÁRÓ GONDOLATOK Ez a tanulmány a népi döntés minőségére koncentrál. Ezért a közvetlen demokráciának számos más, a minőséggel kapcsolatban nem vagy alig álló szempontok nem kerültek tárgyalásra. Ezek pl. a demokrácia-elméleti alapok, a közvetlen és a képviseleti demokrácia közötti viszony47, a hozott döntés reprezentatív és legitim jellege (azaz a
Itt a bajor 1998. évi önkormányzati törvény 18a cikk (13) bek. 2. mondatának mintaértékű szabályozását idézzük: „A népszavazásban hozott döntést egy éven belül kizárólág újabb népszavazásban hozott döntés módosíthatja, kivéve, ha a népszavazásban hozott döntés alapjául szolgáló ténybeli vagy jogi helyzet lényegesen mégváltozott.“ (forította: Küpper Herbert). Erről ld. Küpper (14. j.), 2009/2, 110. 47 Magyarországgal kapcsolatban ld. Kukorelli István: A képviseleti és a közvetlen demokrácia az Alkotmánybíróság értelmezésében, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006, 103-113; Petrétei (7. j.), 288-289; Németországgal kapcsolatban ld. Neumann (2. j.).
46
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
21
minimum részvétel kérdése), a felmerülő költségek fedezése48 vagy a jogorvoslati kérdések49. Ahogyan láttuk, a döntéshozatal eljárási minőségét és a döntés tartalmi minőségét számos jogi előírással lehet elősegíteni. A legfontosabb szakasz a szavazás előtti idő. Ha a nép döntése megszületett, ez a magas demokratikus legitimációval rendelkező (és adott esetben nagy összegű közpénzek költése mellett létrejött) döntést csak nagyon nehezen lehet ellenőrizni, megsemmisíteni, módosítani. A szavazás előtt a legfontosabb minőségi garanciák a nép akadálytalan részvétele, a minőségi információ biztosítása, valamint a kilátástalan, célszerűtlen, szakszerűtlen és jogszerűtlen kérdések kiszűrése. A vonatkozó szabályok alkotásakor számos ellenkező irányba ható szempontokat mérlegelni kell; legalapvetőbb szinten a demokrácia és a jogállam közötti, valamint a közvetlen és a közvetett demokratikus formák közötti célkonfliktusokban állást kell foglalnia a törvényhozónak. A döntés után a legfontosabb minőségi szempont a nép akaratának hamisítatlan megvalósulása. A nép eseti döntését az állandóságának köszönhetően strukturális előnyben lévő képviseleti szervvel szemben kell védeni. A tárgyalt és javasolt szabályozási lehetőségek maguk még nem biztosítják a minőségi döntéshozatalt sem, a minőségi döntést sem. Ennek fő garanciája nem a jogi szabályozás, hanem a politikai kultúra, mint a népé, mind a politikai elité. Mégis fontosak a jogi garanciák is, amelyeket jogállamban nem szabad figyelmen kívül hagyni.
Tóth Zoltán: Mibe kerül egy országos népszavazás társadalmi szinten? Üvegzseb és feketepénz, Jura 2008/2, 205-210. 49 Ezekről a szempontokról magyar-német összehasonlításban ld. Küpper (14. j.). Szélesebb földrajzi, de szűkebb tematikus összehasonlítást végez Karoliny Eszter: Az Európai Unióval kapcsolatos tárgyú népszavazások Európa országaiban, in: Drinóczi Tímea (szerk.): Határon átnyúló és uniós jogi témák: Magyarország – Horvátország, Pécs, Eszék 2011, 231-248. 48
