A közpolitika paradoxonai

Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Politikatudományi Doktori Iskola

Gulyás Gyula

A közpolitika paradoxonai

PhD - disszertáció

Témavezetõ: dr. Bihari Mihály egyetemi tanár

Budapest, 2002.

2

TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés

5

1. A munka tárgya és fő célkitűzése

5

2. Az értekezés módszere

7

3. Az értekezés fõbb problémakörei

8

I. Közszféra, privátszféra és közpolitika

20

1. A közszektor megnövekedett szerepérõl

20

2. A kormányzati(köz)politikáról általában

27

3. A kormányzati szerep értelmezései: a közösségi és a privát szféra 3.1. A köz és a privát a klasszikus antikvitásban Hannah Arendt konceptualizálásában 3.2. A köz és a privát viszonyának liberális és konzervatív megközelítése 3.3. A neomarxista funkcionalizmus 3.4. Az abszolút politika koncepciója

35 38 43 47 50

II. A közpolitika (kormányzás) az eszmetörténet tükrében 1. Konfuciánus és legista tanok a kormányzásról

56 57

2. A klasszikus görögök: Platon és Arisztotelész a kormányzásról. Periklész “társadalompolitkája” 60 3. A rómaiak

63

4. A középkor

64

5. Machiavelli és Bacon

64

6. A merkantilista gazdaságpolitika

66

7. A kameralizmus

68

8. A klasszikus liberalizmus és a jogállam

69

9. A neoliberalizmus

71

III. A modern közpolitikatudomány

74

1.A közpolitika definiciós kisérletei

75

2. A politikai rendszer által definiált közpolitika koncepciója.

78

3. Az oksági változók koncepciója.

80

4. A politikai rendszert meghatározó közpolitika fogalma.

80

5. A hatásra illetve eredményre orientált közpolitika koncepciója

81

6. A politikai folyamat, mint alkalmazott problémamegoldó modell

81

IV. A közpolitikacsinálás standard tudományos elméletei

88

1. A közösségi választások elmélete

88

2. A neoinstitucionalizmus

92

3. A jóléti közgazdaságtan

102

4. A pluralizmus

108

5. A korporatizmus

112

3 V. A közpolitikák klasszifikációja

120

1. A közpolitika mint az emberek akaratának megvalósulása: aggregativ és integratív közpolitikák 120 2. A közpolitikacsinálás “hogyanja”: racionalista és normativ közpolitika

122

3. A “mit” kérdése a közpolitikacsinálásban: teleologikus és deontikus közpolitikák

131

VI. Értékrendszerek és közpolitika

135

1. Tradicionális és modern értékrendszerek

135

2. A jóléti effektus hatása a kormányzati politikára

138

3. A politika hatása a társadalom értékrendszerére

140

4. Értékrendszerek és politikai szubkultúrák

143

5. A szubkultúrális értékrendszerek hatása a közpolitikacsinálásra

147

VII. Értékkonfliktus és közpolitika

158

1. A strukturális értékkonfliktus: hatékonyság és egyenlőség

162

2. Az igazságosság dilemmái

164

3. Az eszköz és közegrendszerek szintjén fellépő értékkonfliktus 3.1. Az integrációs sémák közötti értékkonfliktus 3.2. Egy közpolitikai példa

175 175 180

4. Az értékkonfliktus megoldására tett elméleti kisérletek 4.1. Az értékkonfliktusnak hatalmi úton való megoldása: D.Easton 4.2. Az értékkonfliktus fundamentalista megoldási kisérlete: R.Nozick libertáriánus fundamentalizmusa 4.3. Ralws megoldása: az értékek vertikális elrendezése 4.4. Értékpluralizmus és az értékek horizontális elrendezése: Michael Walzer

182 184

VIII. A közpolitika kulcsszereplői I.: Közpolitika és bürokrácia

185 188 191 196

1 A bürokráciáról általában

196

2. A bürokrácia definiciós nehézségei

199

3. Globális bürokráciaelméletek: Hegel, Marx és Weber 3.1. Hegel bürokráciafelfogása 3.2. Marx bürokrácia értelmezése 3.3. Weber bürokráciaelmélete

202 202 211 217

4. A bürokrácia motivációs elméletei és szerepe a közpolitikacsinálásban 4.1. A közösségi választások elmélete a bürokráciáról 4.2. A bürokrácia érdekcsoportelmélete

226 226 231

5. Legalitás, demokrácia vagy hatékonyság: értékkonfliktusok a bürokrácia tevékenységében

236

6. Etikai értékprioritások 6.1. Az alkotmányos értékekre alapozott etika 6.2. A pluralizmus eljárásetikája 6.3. Az adminisztrativ hatékonyság etikája

239 239 241 243

7. Politika és bürokrácia 7.1. A közhivatalnokok rekrutációja és a reprezentativ bürokrácia eszméje

247 251

IX: A közpolitika kulcsszereplői II.: A közpolitika és érdekcsoportpolitika

255

1. A lobbikról általában: demokratikus és funkcionális érdekképviselet

255

2. Az érdekcsoportok stratégiái és az érdekkijárás célpontjai

262

4 3. Az érdekszervezetek klasszifikációja

267

4. Az érdekcsoport befolyás értelmezési lehetõségei

273

5. Az érdekcsoportbefolyás a közgazdaságtan szemüvegén

277

X. A közpolitika kulcsszereplői III.: A bíróságok szerepe a közpolitikacsinálásban

288

1. A politika és közpolitika eljogiasodása

288

2. A kormány bírósági ellenőrzése 2.1. A közjó pluralista értelmezése és bírósági ellenőrzése 2.2. A közjó szinoptikus megközelítése és bírósági ellenőrzése 2.3. A közjó prudenciális értelmezése és bírósági ellenőrzése

297 300 303 304

XI. A kormány és a bürokrácia ellenőrzésének paradoxonai

309

1. A kormány parlament általi ellenőrzése

309

2. A bürokrácia ellenőrzéséről általában

313

3. Demokrácia és bürokrácia inkompatibilitása és az oligarchia vastörvénye Michelsnél: az omnipotens bürokrácia

316

4. A bürokrácia politikai ellenőrzésének formáiról

318

5. A bürokrácia szisztematikus belső kontrollja

323

6. Igazságos versus hatékony elszámoltatás

330

Irodalom

335

5

Bevezetés 1. A munka tárgya és fő célkitűzése “A közpolitika paradoxonai” címmel benyújtott PhD értekezésben kettõs feladatra vállalkoztam: a közpolitikacsinálás (kormányzati politika) és az erre adott elméleti reflexiók (a közpolitika elméleti megközelítései) kapcsán felmerûlõ nehézségek és ellentmondások felmutatására, elemzésére és értelmezésére. Kísérletem lényege: önálló problémafelvetésekkel és megközelítésmóddal járulni hozzá a kormányzati politika azon kulcskérdéseinek a tisztázásához, melyekkel a döntéshozó(k) az egyes köz(szak vagy ágazati) politikák kialakítása és megvalósítása kapcsán,

és az ezt vizsgáló

tudományok, köztük a modern “közpolitikatudomány” (public policy) is szembesül. Ez a célkitûzés kritikai számvetést követel meg a közpolitika napjainkban uralkodó racionalista és normatív megközelítési módjaival. A fejtegetések, melyek e számvetés igényébõl és a közpolitikacsinálás különbözõ aspektusainak elemzéseibõl fakadnak valójában a dolgozat valamennyi fejezete és szemléletének egésze - az ellentmondás és paradoxon fogalma köré rendezõdnek (ez indokolja a dolgozat címválasztását) . A közpolitikát (amely a kormányzat szolgáltatói és szabályozási funkcióiban jelenik meg) a paradoxonok olyan világának tekintem, amely csak részlegesen, ideiglenesen és ellentmondásosan képes szolgáltatói és szabályozási szerepének (a kormányzati politikába “áttolt” társadalmi-gazdasági problémák) “megoldására” és kezelésére, az általa nyújtott megoldások sohasem véglegesek, és maguk is újabb társadalmi-politikai problémákat generálnak. A közpolitikák (a kormány szolgáltatói és szabályozási funkciói) paradox jellege egyszerre mutatkozik meg (a) a szak vagy ágazati politikák társadalmi-gazdasági rendszerhez való viszonyában, (b) az egyes közpolitikai alternatívák közötti választásokban és azok következményeiben, (c ) ezek “tudományos” igazolásának nehézségeiben vagy lehetetlenségében, és (d) a közpolitika szereplõinek (alakítóinak) egymáshoz való viszonyában. A kollektív döntések egyre növekvõ irodalmán belül a közpolitika normatív (értékszempontú) elemzésével csak izoláltan, rendszertelenül és véletlenszerüen foglalkoznak a kutatók. Az uralkodó irányzat ma a neoklasszikus közgazdaságtan racionalitás-és társadalomfogalmát modelláló, racionalistának nevezett közpolitikai paradigma, amely az egyszerû teleológiai cselekvés cél-eszköz kontextusában értelmezi a közpolitikacsinálást: a nem problematizált (adottnak tekintett)célok és/vagy értékek hatékony megvalósítására korlátozza azt. A még gyermekcipõben járó normatív

6

közpolitikai irodalom jobbára kimerûl a közpolitika racionalista értelmezésének kritikájában. A szerzõk és mûvek nagy része - egyébként helyesen - annak kimutatására szorítkozik, hogy (1) az államnak a kollektív javak létrehozásában és elosztásában betöltött szerepe különbözik attól a funkciótól, amit a piac tölt be a magánjavak létrehozásában és kereskedelmében, (2) hogy a piac és az állam két különbözõ entitás, amelyek egymástól eltérõ célokat követnek és különbözõ eszközöket használnak ezek elérésére, (3) hogy a közpolitika szereplõi nem azonosíthatóak a gazdasági alanyok szerepével, ahogyan az állampolgár sem redukálható a fogyasztó szerepére, (4) hogy a közpolitikák nem merülnek ki az adottnak vélt politikai preferenciák (célok és értékek) maximálásában: a közpolitikacsinálás nem írható le a célracionalitás fogalmi keretében, mert a kormányzati döntések mindig értékválasztások is. Disszertációmban alapvetõen a

közpolitika(csinálás) értékaspektusainak pozitiv

elemzésére vállalkoztam: (a) célom nem merült ki a közpolitika fenti megközelítéseinek összevetésében, ill. a racionalista nézõpont valamely alapon történõ bírálatában, (b) mert annak a megértését és elemzését tartottam fontosnak, hogy mi következik abból, ha a közpolitikát

az

értékválasztások

szempontjából

vesszük

górcsõ

alá,

illetve

“problematizáljuk”. (c ) Szemben a közpolitika normatív megközelítésével - amely a kormányzati döntések megítélése vonatkoztatási kereteként használt értékeket és normákat nem problematizálja, vagy ha igen, akkor ezt csak a piaci döntéshozatal alapvetõ normája (melyet a közpolitika racionalista paradigmája a kormányzati döntések esetében is alapvetõnek tart), a hatékonyság (a költség-haszon elv) esetében teszi meg disszertációmban az értékek közötti és az egyes értékeken belüli ellentmondásokra teszem a hangsúlyt, ami valamennyi közpolitikai döntést paradoxszá tesz, mert valamely érték mellett való elkötelezõdés, más értékek negligálásával jár, ami megnehezíti a döntések igazolását. (d) Az értékalapú közpolitikai döntések ellentmondásosságát a közpolitikacsinálás “immanens” folyamataiban igyekszem felmutatni, ahogyan azok a tipikus döntési szituációkban ill. a közpolitika szereplõinek egymáshoz való viszonyában felmerülnek. (e) A döntéshozó(k) “értékválasztását” alapvetõen nem a tudatos “értékelkötelezõdés” értelmében használom, hanem sokkal inkább a “nem tudják, de teszik” értelmében: amellett érvelek, hogy a döntéshozó(k) közpolitikai alternatívák közötti választása mindig értékválasztás (melynek lesznek nyertesei és vesztesei) is, függetlenül attól, hogy a döntéshozó akarja ezt vagy sem, hogy tudatában van ennek vagy nincs. (f) A dolgozat az értékkonfliktust (az értékek közötti trade-off

7

viszonyt) a közpolitikacsinálás (a kormányzati döntés) alapmeghatározottságának tekinti és amellett érvel, hogy ez sem elméletileg, sem gyakorlatilag nem oldható meg megnyugtatóan. (g) Szemben a közpolitika normatív megközelítésével, amely a kormányzati politikák problematikusságát abban látja, hogy a kormányok a hatékonyság (a gazdasági értelemben vett közjó) értékét minden más érték ( szabadság, igazságosság, szolidaritás, közösségiség stb.) fölébe helyezik, én amallett érvelek, hogy a kormányzati döntések nem lehetnek nem-problematikusak (feketén-fehéren jók vagy rosszak), mert sem a kormánynak, sem a tudománynak nem áll rendelkezésére egy olyan “mérõskála”, melynek alapján igazolni lehetne a konfliktusban álló értékek ilyen vagy olyan preferencia sorrendjét (az értékkonfliktus különbözõ gyakorlati megoldásait). 2. Az értekezés módszere A kormányzati politikával - miután az heterogén tevékenységi formákat foglal magában, mert egyszerre tartalmaz jogalkalmazói, jogalkotói, végrehajtási, menedzseri és politikacsinálói

tevékenységet

-

több

társadalomtudomány is

foglalkozik

(a

“közpolitikatudomány”, a jogtudomány, a közgazdaségtan, a szociológia és az etika). A kormányzati tevékenység különbözõ diszciplináris megközelítései nem csak másként tekintenek a közpolitikákra és közpolitikacsinálásra, hanem nézõpontjuk különbségébõl adódóan gyakorta mást is értenek alatta. (a) Részben a kormányzati tevékenység heterogén jellege magyarázza a közpolitika megközelítésében és értelmezésében uralkodó diszciplináris (és elméleti) pluralizmust, (b) részben pedig az, hogy a kormányzatok döntéseire (egyik vagy másik közpolitikai alternatíva melletti elkötelezõdéseire) a közpolitikai szereplõk sokasága gyakorol kényszert (a parlament, a bíróságok, a bürokrácia, a nyomásgyakorló szervezetek, a nyilvánosság): az egyes közpolitikai szereplõk tevékenységét elemzõ és kutató szaktudományok pedig egymástól eltérõen ítélik meg a közpolitikai szereplõk súlyát és egymáshoz való viszonyát a közpolitikacsinálás folyamatában, ami szintén a diszciplináris pluralizmust erõsíti. A disszeráció nem kötelezi el magát egyetlen, a közpolitikát vizsgáló szaktudomány nézõpontja és módszertana mellett sem, de nem azonosul a modern (racionalista) közpolitikatudomány (public policy) által képviselt perspektívával sem. Nézõpontom sok

tekintetben

Ch.

Lindbloom

megközelítésével

mutat

rokonságot,

aki

a

közpolitikacsinálás folyamatát (a “programalkotást”) szemléletükben, értékrendjükben

8

és

érdekeikben

különbözõ

közpolitikai

szereplõk

ellentmondásos

interakció-

sorozataként ábrázolja.A különbség Lindbloom és az én megközelítésem között az, hogy míg õ a klasszikus politikatudomány “homogén” fogalmi keretében végzi vizsgálódásait, addig én a különbözõ szaktudományos perspektívák “heterogén” fogalmi kontextusában teszem ugyanezt. Dolgozatom ennek következtében nem tekinthetõ sem jogtudományi, sem közgazdasági, sem szociológiai, sem a hagyományos értelemben vett közpolitikatudományi

értekezésnek,

jóllehet

él

ezekkel

a

szaktudományos

megközelítésekkel. A vizsgált kérdések és problémák természetének megfelelõen és ezek függvényében állítom elõtérbe az egymást kiegészítõ és egymással feleselõ szaktudományos megközelítéseket, ami bizonyos védelmet nyújt a “módszertani eklekticizmus” veszélyeivel szemben. Dolgozatomban a közpolitikacsinálás és ennek

problémaköreit vizsgáló irodalom

széleskörû feldolgozására törekedtem, ami alkalmasint nehézkessé teszi a szöveg olvasását. A fõ szöveg gondolatmenetének világosabbá tételére, magyarázatára és kiegészítésére terjedelmes jegyzetapparátust alkalmaztam, a szûkebb értelemben vett “tárgyhoz” csak lazán vagy közvetve kapcsolódó részeket pedig kisbetûvel szedtem. 3. Az értekezés fõbb problémakörei (1) Az elsõ fejezetben annak a kérdésnek a tisztázását tartottam fontosnak, hogy mik tekinthetõek a legfontosabb elemeknek és problémáknak a köz (kormányzati tevékenység) és a privát szféra (civil társadalom) egymáshoz való viszonyában, valamint annak feltárását, hogy milyen nehézségekkel jár ezek értelmezése. A tanulmány (a) a köz és a privát határainak az elmosódását, (b) a közszektor megmérhetõségét, (c ) növekedése okainak a tisztázását, (d ) a köz és a privát határainak a mozgását (a kormányzati tevékenység tágulását és összehúzódását, amely a “közpolitikai terek” és a “társadalmi idõ” átpolitizálódásában és depolitizálódásában jelenik meg), valamint (e) a kormányzati tevékenység tartalmi megítélését (melynek alternatíváit a dolgozatban

a klasszikus

liberalizmus, a konzervativizmus, a neomarxizmus, az “abszolút politika” koncepciói

elemzése képviseli)

tekinti a köz és a privát viszonyán belül a

legfontosabb elemeknek és problémáknak. A fenti problémák egyikére sem nem adhatóak egyértelmû és pozitív válaszok. (a) A kormányzati tevékenységnek a priváttól való elhatárolása empirikusan abban a kérdésben fogalmazódik meg,

9

hogy vajon a közszférába tartoznak-e azok a magáncégek, amelyek kormányzati megrendeléseket teljesítenek, illetve a civil társadalom azon társúlásai (a harmadik szektor), amelyek a kormányzati tevékenység kiegészítéseképpen maguk is közpolitikai (szolgáltatói) feladatokat látnak el.A kérdésre adott válasz annak a függvényében alakul (annak megfelelõen lesz igen vagy nem), hogy “entitásnak” (jogilag definiált intézményes struktúrának, apparátusnak) vagy “relációnak” tekintjük-e a kormányzatot. Az elsõ esetben a válasz nemleges lesz, a másodikban pedig igen. A válaszok azonban egyik esetben sem kielégítõek, mert “intuitive” tudjuk ugyan, hogy a kormányzat egyszerre entitás és reláció, azonban nincs olyan globális társadalomelmélet, amely e két szempontot egyesíteni tudná és ezzel elkerûlhetõvé tenné a kérdésre adott egyoldalú válaszokat. Hasonló nehézségekkel szembesûlünk a többi, felvetett probléma kapcsán is, mert (b) arra a kérdésre sincs biztos válaszunk, hogy mi az oka a kormányzati tevékenységben tapasztalható pulzálásnak és ritmusnak, a kormányzati szerepvállalás tágulásának és szûkûlésének, annak, hogy a kormányok bizonyos történelmi periódusokban intenzíven vannak jelen a “közpolitikai terek” sokaságában és pozitív jövõképek és az ennek megfelelõ közpolitikák formájában kísérletet tesznek

az “idõ

átpolitizálására”, a jövõ jelen általi “gyarmatosítására”, más történelmi idõszakokban pedig kivonulnak ezekrõl a területekrõl és a piacra és a civil társulásokra “bízzák” azok mûködtetését. A kérdésre adható potenciális válasz negatív: az “ok” a piac, a kormányzat és a harmadik szektor kudarcaiban jelölhetõ meg, abban, hogy egyik sem képes a közjavakról és más kormányzati szolgáltatásokról hatékonyan és igazságosan gondoskodni. (c ) Nehézséget jelent a kormányzat közpolitikai szerepvállalásának az értékelése is, ami nem csak abból fakad, hogy (1) a klasszikus liberalizmus (ill. leszármazottja a libertarianizmus), a konzervativizmus, a neomarxizmus és az “abszolút politika” fundamentalista koncepciói egymástól gyökeresen eltérõen ítélik meg a kormányzati szerep “határait”, arra pedig nincsen tudományos alapunk, hogy e megközelítésmódok és az általuk preferált értékek között sorrendet állítsunk fel (valamelyik mellett pedig el “kell” kötelezõdnünk), hanem (2) abból is, hogy bármelyik világnézeti pozició fogalmi keretében értelmezzük is a kormányzat tevékenységét, azt szükségképpen ellentmondásosnak kell tekintenünk, mert a kormányzatnak tulajdonított funkció olyan értékek megvalósítására irányúl, amelyek önmagukban is és a többi értékhez

10

való viszonyukban is ellentmondásosak. Ha a kormányzati tevékenységet a libertáriánus szabadságjogok védelmezésére korlátozom, és ha ezek között a jogok között trade-off természetû viszony áll fenn (ha az egyik érvényesûlése kizárja a többinek vagy egy másiknak az érvényesûlését), akkor a kormányzati döntés, az egyik vagy másik szabadságjog melletti elkötelezõdés nem hogy nem oldja meg az értékkonfliktust, hanem szükségképpen új konfliktusokat generál. Ehhez hasonlóan, ha mint a konzervativizmus, a kormányzati tevékenység lényegét az “általános” erkölcsi értékek politikai megvalósításában és garantálásában látom, és ha ez ütközik a különbözõ társadalmi csoportok, szakmák és táradadalmi alrendszerek különös “erkölcsi birodalmaival”, vagy ha az utóbbiak kerûlnek egymással konfliktusba, akkor a közöttük lévõ konfliktus kormányzati feloldása nem csak nehézségekbe ütközhet, mert nincs alapunk az erkölcsi brirodalmak közötti értékssorend felállítására, hanem új, nem kívánatos kollíziók forrása is lehet.. (2) A dolgozat második fejezetében rövid áttekintést nyújtok a premodern világ közpolitikai gyakorlatáról és az erre való korabeli elméleti reflexiókról. A fejezet az eszmetörténeti kuriozitásokon túl azért tûnt számomra fontosnak, mert kiderûl belõle, hogy (a) közpolitikák (ágazati és szakpolitikák) majdnem valamennyi történelmi periódusban léteztek, (b) az is nyilvánvalóvá válik, hogy azokkal a kérdésekkel és problémákkal, amelyekkel a napjaink kormányzati tevékenységét kutatók szembesûlnek, már az ókori kínai, görög vagy római politikafilozófusok számára is kérdések voltak. (3) A disszertáció harmadik fejezetében a modern közpolitika (public policy) különbözõ

megközelítésmódjait vizsgálom. A közpolitikatudomány fiatal

tudomány, amely az USA-ban alakult ki a II. világháború után, majd a ‘60-as évektõl kezdõdõen onnan terjedt el Európában is. Az új tudomány “alapitó atyjának” Harold Lasswellt tekintik, aki az új tudomány legfontosabb karakterisztikumainak a multidiszciplinaritást, a problémaorientáltságot és a normativitást jelölte meg. A közpolitikának számos definiciós kísérlete ismert: (A) némelyek a kormányzati döntésekkel azonosítják ( T. Dye, W.Jenkins, J.Anderson), (B) mások

(a) a politikai rendszerbõl kísérlik meg levezetni a

közpolitikákat, (b) ismét mások úgy vélik, hogy a kormányzati politikák okait makroszintû társadalmi-gazdasági tényezõkben vagy mikroszintû magatartásbeli

11

elemekben kell keresnünk. (C ) Némelyek folyamatként (ciklusként) fogják fel a közpolitikákat, melyeket olyan problémamegoldó modellekben írnak le, melyek analitikus értelemben vett diszkrét szinterekké tördelik szét a közpolitikacsinálás folyamatát, hogy ennek révén jobban megérthessék azt. (H.Lasswell, G.D.Brewer, C.Jones). A harmadik fejezetben a modern közpolitika tudomány eme önmeghatározási kísérleteinek (a közpolitika definiciós próbálkozásainak) szisztematikus, történeti és krtikai elemzését végzem el a fenti szerzõk mûveinek a tömör bemutatása kapcsán. (4) A negyedik fejezetben a közpolitika standard tudományos elméleteit, a közösségi választások elméletét, a pluralizmust és a

neoinstitucionalizmust, a jóléti közgazdaságtant, a

korporatizmust vizsgálom. A fenti elméleteket

abból a

szempontból elemzem, hogy azok a közpolitikacsinálás mely aspektusának megértésében és értelmezésében lehetnek gyümölcsözõek, ill., hogy ebbõl a szempontból tekintve miben áll erõsségük és gyengeségük. (5) Az ötödik részben a közpolitikák három kritérium alapján való osztályozását kísérlem meg: (a) “A közpolitika, mint az emberek akaratának megvalósulása” kritérium alapján való csoportosításon belül

- a pluralista és korporatista

hagyományból kiindulva - aggregativ és integratív közpolitikák között teszek különbséget. (b) A közpolitikának “a közpolitikacsinálás hogyanja” alapján való csoportosításán belül a racionalista és normatív közpolitikákat állítom egymással szembe. (c ) A közpolitikának

“az értékválasztás kritériuma alapján” való

klasszifikálásában a teleologikus és deontikus közpolitikákat elemzem. Kimutatom a fenti kritériumok mentén

kialakult

közpolitika-párok szmbenállásának

egyoldalú, ellentmondásos és paradox jellegét, és amellett érvelek, hogy ezek a paradoxonok elméletileg nehezen oldhatók fel. (6) Az értékrendszerek és a közpolitika kapcsolatának elemzését a tradicionális és modern értékrendszerek - mint a különbözõ értékek értékhierarchiába való rendezési módjai - közötti különbségek feltárásával kezdem, majd a modern értékrendszerekben

bekövetkezett

változásokat

és

hangsúlyeltolódásokat

(materiális és posztmateriális értékrendszerek) ill. (Inglehart és a jóléti effektus értelmezései

alapján)

azt

vizsgálom,

hogy

miként

hatnak

ezek

a

közpolitikacsinálásra, illetve azt a kérdést is felteszem, hogy a tágan értelmezett kormányzati szféra milyen módon hat, hat-e gyáltalán a társadalom általános

12

értékrendszerére.

March és Olsen alapján amellett érvelek, hogy az

értékrendszerek (politikai szubkultúrák) kongruens vagy divergens volta lényeges szerepet játszik a közpolitikai szereplők, így pl. az érdekcsoportok és a politikai pártok, az érdekcsoportok és a kormányzati intézmények, vagy a bürokrácia és a kormány kapcsolatának alakulásában, mert (a) az értékrendszerek konvergens ill. divergens volta az alapja annak, hogy a politika a barát/ellenség tengelye mentén osztja ketté a világot (a hasonló értékeket és nézeteket valló közpolitikai szereplők között könnyen jönnek létre szövetségek, míg az értékrendszerek nagyfoku eltérése bizalmatlanságot és ellenségeskedést eredményez), (b) ezáltal lehetővé teszik vagy megnehezítik (esetleg meggátolják) a felek közötti sikeres együttműködést (bizalmat vagy bizalmatlanságot konstituálnak), (c )az értékrendszerek emellett azért is fontosak, mert kifejezésre juttatják, hogy a közpolitikacsinálóknak mik és milyenek az erkölcsi-politikai preferenciái (hogy mit értenek hatékony és igazságos közpolitikán) és ezzel együtt azt is behatárolják, hogy a közpolitika szereplői “mit látnak” meg a politikai valóságból, mit tekintenek lényeges és lényegtelen közpolitikai problémának. A “mit látunk” meg a politikai valóságból és a “mit szeretünk” abban ( a “tények” és azok értékelése) közötti determináció másik oldalát (a kognitv aspektus hatását az értékelésre) Sartori alapján kísérlem meg bemutatni, aki a hit-és értékrendszerek klasszifikációjában ideologikus és pragmatikus voltuk alapján tesz különbséget. Ideologikus értékrendszerek esetén a “hívők” vakon hisznek a szóbanforgó hitrendszer tételeiben (a “kognitív autoritásban”), pragmatikus hit-és értékrendszerek esetében valamennyi empirikus hitrendszerhez ( beleértve a liberalizmus, konzervativizmus és szocializmus legkülönbözőbb válfajait) “racionálisan”, a gyakorlati felhasználhatóság (a hatalom megszerzése-és megtartása) szempontjából közelítenek. Amellett érvelek, hogy a pragmatikus politizálás nem meghaladása a szubkultúrális értékrendszerek (az ideológiák) egyoldalűságainak, mert maga sem több

a politikai siker

ideológiájánál, tartalmilag pedig a politika kiüresedése. (7) Képes-e kormányzat olyan döntéseket hozni, amelyek egyszerre mozditják elő a teljes egyenlőséget és a teljes szabadságot? Vagy létezik-e olyan közpolitikai stratégia, amely egyidejüleg és nem egymás rovására növeli a gazdasági hatékonyságot és a társadalmi igazságosságot? A VII. fejezetben feltett kérdések az értékek közötti konfliktusra

utalnak, olyan élethelyzetekre, amelyekben

a

13

kormányoknak nem a jó és a rossz különböző megjelenési formái, hanem két jó, két pozitív érték között kell választaniuk. A közpolitikai döntéshozó az előtt a feladat előtt áll, hogy hogyan határozza meg azt a cselekvési formát, amely képes két pozitiv érték "Éa" és "Éb" egyidejü realizálására. A közpolitikai gyakorlatban ilyen cselekvési alternativa

csak ritkán

létezik, mert jobbára vagy Éa-t kell

feláldoznom ahhoz, hogy Éb-t megvalósithassam (és megforditva), vagy a korlátozott racionalitás elvének megfelelően kompromisszumok útján kell a megoldást megtalálnom, az elfogadhatóság kritériuma szerint. A konfliktusban álló értékek közötti választás és a megvalósitani szándékozott értékek közötti optimalizáció eltalálásának a kisérlete többek között azért ütközik nehézségekbe és jellegét illetően azért dilemma természetü, mert nem létezik a mérésnek egy olyan közös egysége, amelynek alapján biztosan meg lehetne alapozni a szóban forgó értékek maximálásának a számitásait: azaz nincs olyan közös mérték, amelyet egyaránt alkalmazni lehetne Éa-ra és Éb-re ( pl. a hatékonyságra és az igazságosságra), mert az értékek inkommerzurábilisak és normatíve divergensek. Lehetetlen és abszurd törekvés lenne pl.a szabadságnak és az egyenlőségnek a fokozatait összehasonlitani egymással azt állitván, hogy amit nyerünk nagyobb szabadságunkban az teljes mértékben kompenzál minket azért, amit elvesztettünk az egyenlőségben, vagy amit elvesztettünk az igazságosság vámján, azt visszanyerjük a hatékonyság révjén. Disszertációmban az értékkonfliktus három formáját elemzem részletesen: a piac és a demokrácia közötti struktúrális értékkonfliktust, az igazságosság paradoxonait, valamint egy közpolitikai példa alapján az eszköz-és közegrendszerek (integrációs sémák) közötti konfliktust. A fejezet második részében az értékkonfliktus megoldására tett elméleti kísérleteket tárgyalom: az értékkonfliktus hatalmi úton való megoldását (D.Easton), az értékkonfliktus fundamentalista megoldási kísérletét (R.Nozick), az értékek vertikális (J.Rawls) és az értékek horizontális elrendezését (M.Walzer). (8) A dolgozat VIII. legterjedelmesebb fejezetében a közpolitika három kulcs szereplőjének

(bürokrácia,

nyomásgyakorló

csoportok,

bíróságok)

közpolitikacsinálásban betöltött szerepét a közérdek vonatkoztatási keretében vizsgálom, amely a szereplők magatartásának és legitimitásának vonatkoztatási kerete. Az elemzés egyik fontos következtetése az, hogy elmosódnak a bürokrácia, a lobbik, a bíróságok valamint a kormány közpolitikacsinálásban játszott szerepei

14

között a szerephatárok: a bürokrácia nem egyszerüen a politikai akarat gyakorlatba való átültetője, és a lobbik és bíróságok szerepe sem merűl ki a funkcionális érdekképviseltben ill. a parlamenti és kormányzati döntések ellenőrzésében, mert mindhárom

szereplő

közpolitikacsináló,

a

közpolitikacsinálás

aminek

oka

konstitutív

részben

eleme

a

is:

azaz

közpolitikacsinálás

professzionalizálódásában és egyre komplexszebbé válásában van. E fejezet másik fontos következtetése az, hogy a közérdek érvényesítése mindhárom szereplő esetében problematikus és ellentmondásos. A fejezet bürokráciával foglalkozó része a “rendszer és ellenőrzés” fogalmi kontextusában részletesen elemzi, Hegel, Marx és Max Weber “globális bürokráciaelméleteit”,

a “haszonmaximáló

bürokrácia” két motivációs elméletét: a public choice bürokráciaelméletét, és a bürokrácia érdekcsoport elméletét. Kritikailag elemzi politika és bürokrácia kapcsolatrendszerének

hagyományos

értelmezéseit,

rekrutációjának formáit (ezek ellentmondásait),

a

közhivatalnokok

a reprezentatív bürokrácia

eszméjét, és azokat az elméleti erőfeszítéseket ( a pluralizmus demokratikus eljárás-etikáját, Rohr alkotmányra orientált “adminisztratív etikáját”, valamint W.Wilson adminisztratív hatékonyságra épűlő “bürokratikus ethoszát”), amelyek a kormányzati

bürokrácia

heterogén

tevékenységi

területei

(jogalkalmazás,

jogalkotás, politikai akarat végrehajtása, tanácsadás és a törvények konkretizálása, ill. rendeletkibocsájtás útján való közpolitikacsinálás, menedzseri tevékenység) és az ezekben rejlő különnemű értékek (legalitás, demokratikus értékek, és adminisztratív hatékonyság) között kísérelnek meg prioritásokat keresni és a közhivatalnokok tevékenysége számára “vezérfonalat” nyújtani.. A fejezet lobbikról szóló része a demokratikus és funkcionális reprezentációt (Pizzorno, Bihari Mihály és Pokol Béla idevágó műveinek továbbgondolásával) genetikus és funkcionális értelemben is összefüggésbe hozza a modernitás fogalmával : a társadalom funkcionális alrendszerekre való differenciálódásával és az ezzel összefüggő szakértői kulturák megjelenésével. Ebben az analitikus perspektívában a politikai pártok és a nyomásgyakorló szervezetek egyaránt ugyanannak a politikai képviseleti rendszernek

a két különböző, egymással gyakran

konfliktusban álló, de mégis összetartozó aspektusát jelenítik meg. A politikai reprezentáció evolúcióját a pártok és lobbik kölcsönhatási folyamatának tekintem, amelyen belül a két oldal: (a) kölcsönösen áthatja egymást (a lobbik képviselői ott

15

űlnek a pártvezetőségekben és megfordítva), (b) a két fél kölcsönösen eszköznek tekinti egymást (választási támogatás kormányzati támogatásért cserébe), (c ) a pártok és lobbik kölcsönösen visszatükröződnek egymásban: fragmentált pártrendszer fragmentált érdekcsoportrendszerrel, integrált pártrendszer integrált érdekcsoportrendszerrel

jár

együtt.

A

tanulmány részletesen

elemzi

az

érdekcsoportok stratégiái (meggyőzés, kényszer, vonzó ajánlattevés) és a nyomásgyakorlás célpontjai (parlamenti pártok, kormány, kormányzati bürokrácia, bíróságok, nyilvánosság) közötti kapcsolatot, kísérletet tesz az érdekcsoportok klasszifikációjára, amelyen belül megkülönböztet: (a) szűk csoportérdekeket követő funkcionális, globálisabb érdekeket követő promóciós csoportokat, (b) probléma-orientált (fizikai tőkét maximáló)és institucionális szervezeteket (mely egyszerre törekszik maximálni a fizikai, a szellemi és a társadalmi tőkét), (c ) önkéntes és kötelező társulásokat, (d) nagy hagyományokkal rendelkező és ad hoc csoportokat, (e) bennfenteseket és outsidereket, (f) reprezentatív és nemreprezentatív, fragmentált és centralizált szervezeteket, (g) kis-és nagycsoportokat, látens és menifeszt csoportokat. A tanulmány számba veszi a csoportbefolyás (sikeressége) értelmezési lehetőségeit, melyek a következők: (1) a végeredményből következtetett befolyás, (2) a csoport belső erőforrásaiból követkzetetett befolyás, (3) a hozzáférésből következtetett befolyás, (4) annak megfigyeléséből következtetett befolyás, hogy ki uralkodik a döntéshozatalban, (5)a gazdaságban elfoglalt strukturális pozicióból következtetett befolyás, (6) az állampolgárok racionális tájékozatlanságából következtetett befolyás. Amellett érvelek, hogy a fenti tényezők mellett a politikai kultúrának, ill. a szóbanforgó társadalomnak társadalmi tőkében való szükössége vagy gazdagsága (mint amilyen a bizalom) legalább olyan fontos tényezője a befolyás sikerességének, mint a fent elemzettek. Az érdekcsoportokkal foglalkozó részt a nyomásgyakorlás közgazdaságtudományi megközelítése zárja. A közgazdaságtan a lobbizást a politikai járadékvadászat cimkéjével jelöli, aminek társadalmi és politikai következményeit az egyes közgazdasági iskolák eltérõen értékelik. A nyomásgyakorlás közgazdasági megközelítése temérdek irodalmából négy megközelítést emelek ki: (a) a lobbizás zsákmányolásra orientált elméletét (melynek legjelesebb képviselõje M.Olson, és amely a nyomásgyakorlást olyan interakcióként kezeli, amelyben a lobbik kizsákmányolják a kormányt és az adófizetõ, fogyasztó állampolgárokat, mert

16

nagyobb elõnyöket csikarnak ki a kormányoktól, mint az az érték, amellyel a “nemzeti tortához” hozzájárulnak. Ebben a megközelítésben a lobbizás az önzõ csoportérdekek szolgálatában áll, társadalmi költségekkel jár - amit az önmagukat megszervezni nem tudó csoportoknak kell megfizetniük -, egészében pedig a nemzetek hanyatlásához vezet.) (b) a chicagói iskolát, (amely a kormány és a lobbi közötti kapcsolatot a piaci csere analógiájára gondolja el: miszerint az, az adófizetõ és fogyasztó állampolgárok háta mögött zajló olyan tranzakció, amelyben a lobbi képviseli a keresletet, a kormány a kínálatot és amelynek kimenetele

a kölcsönös elõnyök logikája szerint alakul.) (c ) a virginiai

iskolát,(amely olyan piaci egyensúlyi modellekben gondolkodik, amelynek szereplõi között nem csak a kormány és a lobbiszervezet, hanem a fogyasztóiszavazói csoportok is szerepelnek. Eszerint a kormány és a lobbi nem osztozhatnak szabadon abban a járadékban, ami a lobbitevékenység eredménye, annak költségeit nem terhelhetik rá büntetlenül a szavazó-fogyasztói rétegekre, mert ez a kormánypolitikusok ki-és leszavazásával járna a következõ választásokon. Az elmélet szerint a kormánynak egyensúlyt kell tartania a lobbizásból eredõ járadék és az ez által okozott veszteség, azaz a lobbi és a szavazó állampolgárok nyereségei és veszteségei között),

és (d) Becker

közgazdasági neopluralizmusát, (amely egy egyensúlyi elmélet fogalmi keretében a klasszikus pluralista tézis közgazdasági bizonyítására tesz kísérletet, miszerint a lobbik közötti verseny a hatékony érdekképviselet ill. a közjó elõmozdítása irányában hat). A közgazdászok többsége - szemben a politológusokkal - a nyomásgyakorlásban (a funkcionális érdekképviseleti rendszerben) nem a politikai képviseleti rendszer kiegészítését, korrekcióját látja, és azt sem gondolja, hogy a nyomásgyakorló szervezetek közreműködése révén a közpolitikai döntések professzionálisabbakká,

szakmailag

jobban

megalapozottakká

válnak.

Ellenkezőleg: a közgazdasági iskolák többsége amellett érvel, hogy a lobbizás társadalmilag káros tevékenység, mert (a) jóléti veszteségekkel jár (csökkenti a társadalom nettó anyagi jólétét), (b) igazságtalanul - elsősorban az adófizetők, a fogyasztók és a nem-szervezett társadalmi csoportok kárára - juttat meg nem érdemelt előnyöket bizonyos csoportoknak, (c )

aláássa a munkaerkölcsöt és

társadalmilag káros és haszontalan innovatív tevékenységek irányába kanalizálja a vállalkozói szféra teremtő aktivitását. A fejezet harmadik része a bíróságok

17

közpolitikacsinálásban játszott szerepével foglalkozik, amit

a közpolitika

“eljogiasodása” címszóban szoktak összefoglalni. Ez a kutatók egy része szerint két dolgot foglal magában: (a) egyfelől azt, hogy a bíróságok és bírák döntési kompetencia területe a tradicionális közpolitikaicsinálók (a politikusok és bürokraták), illetve a parlament és a kormány intézményének a rovására terjeszkedik,

a politikai döntéshozatal bizonyos jogkörei a parlamenttől és a

kormánytól, illetve a kormányhivataloktól (minisztériumoktól) a különböző bíróságokra száll át. (b) A bíróságok megnövekedett döntési kompetenciája egyben azt is jelentheti, hogy a bíróságok döntéshozatali elvei és módszerei

olyan

politikai és közpolitikai területekre is kiterjednek, amelyek a bíróságok “birodalmán” kívül állnak. A politika és közpolitika, a parlament és a kormány tevékenységének az eljogiasodása ennélfogva azt is jelentheti, hogy a politikai és közpolitikai döntések “bírósági processzus” formáját öltik:

a demokratikus

(többségelvre épülő) döntések logikája alárendelődik a bírósági döntések jogi logikájának. A politikának és közpolitikának ez az eljogiasodása különböző formákban és különböző politikai területeken jelenik meg. Ennek legjelentősebb és legközismertebb formája a törvényhozó és végrehajtó hatalom tevékenységének bírósági ellenőrzése. Miután az ellenőrzés (felügyelet) hatalmi jogkör gyakorlását jelenti, ezért a kutatók egy része úgy tekinti, mint a harmadik hatalmi ágnak ( a bíróságnak) a másik kettő fölé való helyezését. A bíróságok (az USA-ban és az angolszász területen a rendes bíróságok és a Legfelsőbb Bíróság, Európaban főként az Alkotmánybíróságok és Közigazgatási Bíróságok) ellenőrző tevékenysége azért nem marad meg a bíróság és a jog “birodalmán” belül, mert azáltal, hogy a parlament és a kormány tevékenységét ellenőrzik, közvetve vagy közvetlenül, pozitive vagy negative a politika és közpolitikacsinálás áganseivé is válnak. Vannak esetek, amikor az alkotmányosságot és jogállamiságot képviselő bíróságnak versengő értékek között kell választania, amikor az

alkotmányos

értékek egyikének kell primátust adnia a másik fölött, amikor döntése túlmutat a legalitás formális számonkérésén. Ilyen esetekben nem arról kell döntenie, hogy a politikai döntési folyamat és/vagy annak eredménye megfelel-e az alkotmányos normáknak vagy sem, hogy a döntés formális jogi értelemben helyes vagy helytelen (“jó vagy rossz”), hanem két alkotmányos érték (két szubsztantív értelemben vett “jó”) között kell választania, ami döntési paradoxonokhoz

18

vezethet, mert

az egyes alkotmányos értékek között nem lehet

elméletileg

megalapozott rangsort felállítani, ami a választás alapja lehetne. Emellett a nehézséget az okozza a bíróságok számára, hogy

az alkotmányokban

megfogalmazott normák és politikai értékek, amelyek a közpolitikai cselekvő (parlament, kormány) magatartásának mércéi, nemcsak egymással kerűlhetnek ellentmondásba, hanem belső ellentmondásokkal is terhesek, illetve többféle, egyaránt “jogosnak” minősíthető interpretációra adnak lehetőséget. A bíróságok közpolitikacsinálásban játszott szerepét vizsgáló rész a kormányhivatalok szabályalkotó

tevékenysége

bírósági

ellenőrzését

(Shapiro

elemzéseire

támaszkodva) a közérdek ( pluralista, szinoptikus és prudenciális felfogása) vonatkoztatási

keretében

vizsgálja

és

rámutat

e

közérdek-fogalmak

ellentmondásosságára valamint arra, hogy a bírósági ellenőrzés lényegében közpolitikacsinálás. A bíróságok közvetett közpolitikacsináló szerepét tény-és nem értékítéletként fogalmazom meg, és (W.Murphy, J.Elster és Sejerscheld alapján) amellett érvelek, hogy a bíróságok nem politikai ambiciókból és nem is a másik két hatalmi ággal való rivalizálás okán “politizálnak”, hanem azért, mert másként nem tehetnek. Pl. a bíróságok alkotmányértelmezése ill. az alkotmányos értékek bíróság által megállapított preferencia sorrendje szükségképpen politikai (nem pusztán intellektuális) tevékenység, mert az értékek ilyen vagy olyan hierarchikus elrendezése (akárcsak a kormányzati közpolitikák esetében), ha akarja ezt a bíróság, ha nem, ha tudatában van ennek, ha nincs, szükségképppen politikai tevékenység, mert (a) az értékek fontossági sorrendbe rendezése elméletileg megalapozhatatlan, és mert (b) a valamely értékhierarchia mellett való elkötelezõdésnek mindig lesznek nyertsei és vesztesei. A bíróságok parlament és kormány fölötti ellenõrzését (közvetett közpolitikacsináló szerepét) nem a kompetencia területek áthágásaként, nem határsértésként értelmezem, hanem Madisonnal szólván olyan szükségszerû kényszerként, amely abból fakad, hogy a hatalmi jogkörrel megbízottakban nem bíznunk, hanem gyanakodnunk kell: ezt szolgálja a bírósági ellenõrzés.(a) A parlament bírósági ellenõrzése mellett nem csak a jogállamiság, hanem az utilitarizmus fogalmi kontextusában is érvelhetünk, fel tudjuk sorolni azokat az elõnyöket, amely ezzel jár. A bírósági kontroll (1) megakadályozza azt, hogy a parlament lényeges kérdésekben változtatgassa a véleményét, (2) megóv a politikai hisztériától, megakadályozza a politikai bosszút

19

és a politikai zsarolást és (3) megnehezíti azt is, hogy a törvényhozó meggondolatlanul cselekedjen, amelyet késõbb “megbán”, vagy amely késõbb már nem korrigálható vagy amely kataszrófális társadalmi veszteségekkel jár. Hasonló módon lehet érvelni a bíróság kormányzat feletti ellenõrzése szükségessége mellett, mert az ellenõrizetlen kormányzati hatalom : (A) azt eredményezhetné, hogy a kormány önzõ és partikuláris célok szolgálatába állítja a kormányzói hatalmat, (B) a közjóra és a közérdekre hivatkozva feláldozná bizonyos csoportok jogait, hogy így juttasson elõnyökhöz másokat. (C ) A kormány bírósági ellenõrzése azért is szükségszerû, mert a parlament kormány felett való ellenõrzése problematikus. (9) A dolgozat kilencedik, zárófejezete a kormány parlamenti és a bürokrácia kormány általi ellenõrzésének ellentmondásaival foglalkozik. A parlamentnek több intézményes eszköz áll rendelkezésére a kormány ellenõrzésében: (a) a törvényhozás bizalmi és bizalmatlansági indítványa, (b) maga a kormányalakítás (a tárcák elosztása), amelynek többféle alternatívája van: az alternatív tárcaelosztás lehetõsége ellenõrzõ funkciót tölt be, mert arra “kényszeríti” a kormányt, hogy közpolitikáit a tööbségi párt(ok) prefernciáinak megfelelõen alakítsa. Miután az alternatív tárcaelosztás véges, ezért

az “ezzel való fenyegetés” egy idõ után

komolytalanná válik. A kormány parlament általi ellenõrzésének paradoxona abban van, hogy a többségi párt ellenõrzi a kormányt, ami az ellenõrzést formális, “önellenõrzéssé” teszi. A fejezet második (terjedelmesebb) része a bürokrácia ellenõrzésének a különbözõ formái (1. bürokratikus, 2. jogi, 3. szakmai, 4. politikai) közül A.Downs, M.Crozier, North alapján az elsõt, illetve J.Gruber ezirányú vizsgálódásai alapján a negyediket elemzi behatóbban. Külön részben taglalja Michelsnek a bürokrácia ellenõrizhetetlenségérõl szóló tézisét. A bürokrácia

ellenõrzését

(a)

az

úr-szolga

viszony

“analógiájára”paradox

viszonyként és folyamatként festi le, amelyben az urakból szolgák, a szolgákból urak, az ellenõrökbõl ellenõrzöttek, az ellenõrzöttekbõl pedig ellenõrök lesznek, (b) az ellenõrzést a csúcsvezetés, az ellenõrzöttek és az ellenõrök közötti hatalmi játékként értelmezi, amely az “autoritás elszivárgásának” meggátolását célozza.

20

I. Közszféra, privátszféra és közpolitika 1. A közszektor megnövekedett szerepérõl A kormányzati tevékenység egyre inkább részévé válik a társadalmi életnek és az átlagember mindennapi életének. A kormányzat tartoznak, amelyek

hatáskörébe olyan tevékenységek

közfeladatok teljesítésére irányulnak. Ilyen tevékenységek: a

bûnmegelõzés, a nemzetvédelem, az egészségügyi ellátás, az oktatás: emellett a kormányzat számos egyéb jószágról és szolgáltatásról gondoskodik, és tevékenységével befolyást gyakorol a gazdasági növekedésre éppúgy, mint a javak igazságosabb elosztására. A kormányzatok által nyujtott szolgáltatások nagyobbik része a közjavak1 kategóriájába tartozik, míg a javak és szolgáltatások egyéb formái nem számítanak közjószágnak, mert csak a társadalom valamilyen kritérium által definiált csoportjaihoz jutnak el, nem pedig mindenkihez. Ebben az értelemben nem közjószág a munkanélküliés gyermekgondozási segély, sem az egyéb, különböző jogosultságokon alapuló szociális- és jóléti juttatások. A fenti szolgáltatásokon túl napjaink kormányai számtalan olyan tevékenységet szabályoznak, melyek korábban az egyén vagy a piac hatáskörébe tartoztak. A szabályozás

az

élet

legkülönbözőbb

területeire

vonatkozhat:

a

gyógyszer-és

élelmiszergyártással kapcsolatos, vagy a vegyiüzemek káros füstkibocsájtására vonatkozó

előirásokra,

az

autópályákon

megengedett

maximális

sebesség

megállapítására, sőt magát a piaci versenyt is szabályozásnak vetik alá. Sok olyan tevékenység, amely korábban ismeretlen volt, ma a kormányzat széleskörű szabályozó tevékenységének tárgya: a televízió, az atomenergia, a légiközlekedés csak néhány esetleges példa a sok közül. Az egyes kormányprogramok kidolgozása és megvalósítása a kormány ill. a szóbanforgó kormányhivatalok ( minisztériumok) kompetenciaterülete. Azonban a végrehajtó hatalom

- a kormány és/vagy a kormányhivatal –

döntéseinek a

„szuverenitása” nem abszolút, nem teljes szuverenitás, mert a kormányzat csomagterveinek a kidolgozásában és előkészítésében a kormányon ill. az adott kormányhivatalon kívül olyan szereplők is résztvesznek, amelyek kényszert és Közjószágnak minősűl pl. a jogbiztonság, a nemzetbiztonság, a tiszta víz-és levegő, az oktatás, az egészségügyi ellátás, a társadalmi biztonság, az állampolgári és politikai jogok stb. A közjavak olyan jószágok, melyeknek jótékony előnyeit a társadalom valamennyi tagja élvezi, ezeknek fogyasztásából nem kell és nem is lehet kizárni senkit: nem kell, mert az egyes egyének fogyasztása nem csökkenti a többiek rendelkezésére álló jószágmennyiséget, és nem lehet, mert a fogyasztásból való kizárás lehetetlen, vagy 1

21

korlátozásokat jelentenek a kormányzati döntések számára. (1) .Egy program csak akkor lép életbe, ha a kormány és az adott minisztérium tervezetét a parlament megszavazza, törvényerőre emeli. (2) A kormányt és a kormányhivatalokat arra kötelezheti a jog, hogy az egyes közpolitikák kidolgozásakor konzultáljanak az „érintett csoportokkal”- a szakmai, foglalkozási vagy érdekvédelmi szervezetekkel: lobbikkal, szakszervezetekkel, szakmai kamarákkal stb. – és hogy döntéseikben vegyék figyelembe azok véleményét és javaslatait. (3) Ugyanez a konzultációs kötelezettség vonatkozik vagy vonatkozhat

a minisztériumok „szabályalkotására” – rendeletkibocsájtására -,

amikor a törvényhozó (a parlament) hatalmazza fel a kormányhivatalt az általa meghozott

törvény értelmezésére

és

konkretizálására.

A

kormányhivataltól

megkövetelhető bizonyos procedurális szabályok betartása a törvény konkretizálása kapcsán. Ilyen szabály lehet maga a konzultációs kötelezettség is, illetve az ezzel kapcsolatos nyilvántartás, ami lehetővé teszi a kormányhivatal megfelelő bírósági ellenőrzését. (4) A kormányzati döntés játékterének „szűkítését” jelentheti a nyilvánosság, a média is. Ha a médiában a közvélemény „egésze”, vagy egy szignifikáns kisebbség opponálja a szóbanforgó kormányzati irányvonalat, az meghátrálásra vagy döntéseinek megváltoztatására késztetheti a kormányt. (5) A különböző bíróságok ( Alkotmánybíróság, közigazgatási és rendes bíróságok) a kormány tevékenységének alkotmányossága fölött őrködnek, illetve az emberi és állampolgári jogok védelmét biztosítják a kormányzati döntésekkel szemben, mert a kormányok a közérdekre vagy a hatékonyságra hivatkozva hajlamosak ezek áthágására. (6) Végül a közpolitikák megfogalmazásában és megvalósításában döntő szerepe van a bürokráciának. A bürokrácia „minősége”, szakmai és erkölcsi kompetenciája meghatározza, hogy képes-e ellátni tanácsadói és „irányítói” szerepét az ágazati (köz) politikák kidolgozásában, illetve azt, hogy elkötelezi-e magát a kormány céljai mellett, vagy saját haszonmaximáló törekvéseit teszi magatartása maximájává. A kormány szolgáltatói és szabályozási tevékenységének

tehát egyik lényeges

meghatározottsága az, hogy az (a) kollektív cselekvés eredményeként jön létre, (b) mely folyamatban a legfontosabb ágens szerepét a kormány és a kormányhivatal(ok) játssza(k), amely a fenti szereplők által támasztott korlátokon és kényszereken belül “szabadon” dönt a rendelkezésre álló közpolitikai alternatívák között, és ő az, aki a törvény által szentesített közpolitikai programokat - bürokráciája révén – a gyakorlatba túllságosan költséges lenne.

22

átülteti.( Dolgozatomban a közpolitika fogalmát ebben az értelemben fogom használni.)2 Úgy tûnik - noha ebben nem lehetünk bizonyosak, hogy a kormányzat szolgáltatásokkal és szabályozással kapcsolatos szerepvállalása folyamatosan nõ, amely az un..Wagnertörvény érvényességét látszik bizonyítani, mely szerint az ipari társadalmak evoluciója a közkiadások folyamatos növekedésével jár együtt. A’80-as és ‘90-es éveknek a kormányzati tevékenység megreformálását célzó elméleti és politikai vitái más elõjellel ugyan mint a ‘60-as években, de újfent felvetették a közösségi szektor, a kormányzat és bürokrácia méretének (terjedelmének) a kérdését, illetve ennek megmérhetõsége kapcsán a kormányzat és a társadalom, a közösségi és a privát szektor határainak a problémáját. A modern ipari társadalmak egyik fundamentális vonása az, hogy ezekben a társadalmakban elmosódnak a határok a privát és a köz világa között, ami természetszerûen megnehezíti, hogy pontos képet kapjunk a kormányzat és az adminisztráció méreteirõl. A kérdés itt az, hogy a közszektorhoz tartoznak-e azok a (a) privát cégek, amelyek közfeladatokat látnak el, mert kormányzati megrendeléseket teljesítenek, és (b) azok a kormányzat és a magáncégek között elterûlõ társúlások (az un. harmadik szektor), amelyek közfeladatokat látnak el. A kormányzat és a társadalom, a köz és a privát egymástól való elhatárolását, azt, hogy az un. harmadik szektort illetve az állami (kormányzati) megbízatásokat teljesítõ magán cégeket a köz (kormányzati) szektorhoz soroljuk-e vagy sem, az is megnehezíti, hogy nehéz ellentmondásmentes választ

adni arra a kérdésre, hogy miféle jelenségnek

tekintjük magát a kormányzatot: entitásnak-e vagy relációnak?3 Ha a kormányt entitásként, azaz szervezetek, közintézmények és közfunkciók egyfajta “készletének” tekintjük, amely felhatalmazással rendelkezik szolgáltatói és szabályozási funkciók elvégzésére, ez lehetõvé teszi számunkra a köz és a privát szféra közötti különbségtételt, mert ennek alapján világos különbséget lehet tenni a kormányzati és a gazdasági, a kormányzati és a kultúrális intézmények, egyszóval a köz és a privát között. Ha ellenben úgy vélekedünk, hogy a kormány önmagában nem megragadható entitás, lényegét

A kormányzati-és/vagy közpolitika ilyen tág (kollektív cselekvésként) való értelmezését képviseli a szakirodalomban Ch.Lindblom. Szemléletem az övéhez áll a legközelebb.V.ö. Ch. Lindblom, A programalkotási folyamat, AULA Kiadó Budapest, 1993 3 V.ö. Robert R.Alford and Roger Friedland, Powers of Theory(Capitalism, the State, and Democracy)Cambridge University Press Cambridge New York Port Chester Melbourne Sydney 1985, 2

23

tekintve nem intézményrendszer, nem apparátus, hanem sokkal inkább ennek ellentettje, azaz “reláció”, amely a társadalom sokszor ellentétes csoportjainak az érdekeit, értékeit és követeléseit fejezi ki illetve tükrözi vissza, akkor a kormányzást nehéz, ha nem lehetetlen elválasztanunk a társadalomtól, a közt a priváttól, ami végül is ahhoz a következtetéshez vezet, hogy a kormány(zás) csak a társadalomegész elemeként vagy mozzanataként érthetõ meg. Természetesen intuitive “tudjuk” vagy inkább tudni véljük, hogy a kormányzat struktúra is és reláció is, de létezik-e olyan globális társadalomelmélet amely ezt adekvátan és ellentmondásmentesen képes leírni? A fejlett ipari társadalmak

kormányzatainak említett fundamentális vonása, t.i., hogy

elmosódnak a határok a kormányzat és a társadalom, illetve a köz és a privát szféra között, többek között azzal a következménnyel jár, hogy nehéz kétértelmûség nélkül állást foglalni atekintetben, hogy növekszik-e a kormányzat, vagy ellenkezõleg, összezsugorodik.4 Hat csoportba lehet sorolni azokat az elméleti erõfeszítéseket, amelyek a kormányzati szféra növekedésének genetikus és funkcionális megértésére tettek kísérletet: (a) az egyik legkézenfekvõbb magyarázat erre a növekedésre az, hogy a kormányzatok a gazdasági prosperitás idõszakában olyan széleskörû szociális jogosultsági rendszereket vezettek be, amit azután, amikor a gazdasági helyzet rosszabbra fordult - politikai okokból - nem voltak képesek visszavonni, leépíteni.(b) A közösségi szektor viszonylagos növekedésével kapcsolatos másik említésre méltó értelmezés Peacock és Wiseman5 nevéhez fûzõdik. Õk az úgynevezett “kiszorítási effektus” léte mellett érvelnek, ami azt jelenti, hogy a közösség, a civil társadalom kritikus társadalmi és történelmi idõszakokban (háborúk, természeti katasztrófák és egyéb krízisek) nagyobb toleranciát mutat az adózással kapcsolatban, mint normális társadalmi élethelyzetekben. Az adózás közösségi elfogadottságának felfelé történõ elmozdulásából fakadó többletforrások alapján a kormányzatoknak módjuk nyilik új közpolitikai programok beindítására. (c ) A közszektor terjedelmi bõvûlésének egy harmadik

magyarázatát “Baumol-féle betegségnek”,6 vagy közérthetõbben relatív

árhatásnak nevezték el. Eszerint a kormányzat munkaintenzív iparág és mint ilyen, csak 26.o.) 4 V.ö. Jenei György, A paradigmaváltás megvalósításának egyes problémái a közszektorban, Magyar Közigazgatás, 2000/5 5 V.ö. Peacock, Alan T.-Wiseman, Jack, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom. Princeton University Press 1961 6 Baumol,W.J., Macroeconomics of Unbalanced Growth: Anatomy of Urban Crisis. American Economic Review, 57, 1967

24

nagyon kevés produktivást nyer a tõkenövelés alkalmazásával. A közszolgáltatás feladatának nagy részét a kormányzat valósítja meg, s az olyan feladatok, mint az iskolák, a rendõrség vagy a posta mûködtetése és fejlesztése sajátos költségterhekkel járnak, amelyeket a legintenzívebb technológiai fejlõdés mellett is csak nagyon minimális módon lehet csökkenteni. Mindez azt jelenti, hogy inflációs periódusokban a kormányzati szolgáltatások költségei jóval gyorsabban növekednek, mint az egyéb javaké és szolgáltatásoké. Ezért ahhoz, hogy a szolgáltatások színvonalát változatlanul biztosítani tudják, emelni kell a kormányzati kiadásokat. (d) A kormányzati szféra növekedésével kapcsolatos negyedik, említésre méltó teóriát “Pogo-féle jelenség”-nek nevezik. Vagyis: ”szembetalálkoztunk az ellenséggel, aki mi magunk vagyunk”. Ugyanis a kormányzat mérete azért növekszik, mert az állampolgárok egyre több szolgáltatást követelnek kormányaiktól.Végezetül, a neomarxisták a kései kapitalizmus hanyatlásában, míg a közösségi választások elméletének képviselõi a közösségi bürokráciákban látják a kormányzat növekedésének alapvetõ okát. A fenti elméletek egymásnak ellentmondóan ítélik meg a kormányzat növekedésének okait, és noha nehéz, vagy talán lehetetlen teljes pontossággal megmérnünk a kormányzat növekedését, a közösségi kiadások elemzésével mégis bepillantást nyerhetünk a kormányzati szerep változásaiba. A közösségi kiadások nagysága ugyanis tükrözi a kormányzat relatív méretét, és ezzel együtt kifejezi a kormányzati aktivitás mértékét is. A kormányzati kiadások és a GDP közötti viszony az egyik leggyakrabban használt olyan mérce, amely megmutatja, hogy a gazdaságban megtermelt javak és szolgáltatások hányad részét fordítják közösségi kiadásokra. Ezek a durva adatok természetesen nem mutatják meg azt, hogy a kormányzati kiadásoknak mi a tényleges tartalmuk, hogy pontosan mire fordítják azokat. Mégis nagy biztonsággal állíthatjuk, hogy a fejletlen országokban a közkiadások nagy részét a gazdaság mobilizálására és a tõkefelhalmozásra fordítják, míg a fejlett ipari államokban a közpénzek nagyobb hányadát

az oktatásra, az

egészségügyre, az infrastruktúra fejlesztésére és más állami szolgáltatásokra költik el. A kormányzati kiadások GDP-hez viszonyított aránya mindazonáltal nemcsak durva, hanem túlértékelt indikátora is a kormányzati szektornak, mert pl. a közösségi kiadások egy része magánszemélyeknek vagy intézményeknek nyújtott juttatásokból áll, amelyek nem sorolhatóak a közjavak vagy közszolgáltatások kategóriájába. Pontosabb képet kaphatunk a közszektorról, ha meg tudjuk határozni a közkiadások összetevõit és ezek

25

egymáshoz viszonyított arányait.7 A kormányzati kiadások (a) egyik elemét a fent említett

juttatások alkotják, amelyek címzettjei: privát személyek, alapítványok,

vállalatok. A közkiadásoknak ez a formája a pénzbeli kifizetéseket, a dotációkat és a természetbeni juttatásokat (ellátásokat) foglalja magában.8 A kormányok (1) pénzbeli kifizetéseket nyújtanak

a társadalom szegényebb rétegei számára, akik nem

rendelkeznek megfelelõ erõforrásokkal a társadalmilag elfogadhatónak tartott éltevitel biztosításához.

A

pénzbeni

juttatások

lehetnek

“hozzájárulás-függõ”,

társadalombiztosítás jellegü juttatások vagy hozzájárulástól-független transzferkifizetések.

(2) A juttatások másik formája a dotáció a mezõgazdaságnak,

kórházaknak, zenekaroknak, iskoláknak stb. nyújtott támogatásokat foglalja magában, amely az un. meritokratikus javaknak nyújtott ártámogatás, amely azt célozza, hogy a szóbanforgó javakhoz és szolgáltatásokhoz támogatott áron vagy kvázi ingyenesen lehessen hozzáférni. (3) A természetbeni ellátások (egészségügy, oktatás, bölcsõdei és óvodai ellátás, öregekrõl és betegekrõl való gondoskodás, élelmiszerkuponok stb.) egyik meghatározottsága, hogy a kiadások felhasználása ezesetben bizonyos javakhoz és szolgáltatásokhoz kötött. Ezek a kiadások ugyan lényeges alkotóelemei a jóléti államok közpolitikáinak, de gyors növekedésükbõl mégsem vonhatunk le következtetéseket a köz és a privát közötti arányokra vonatkozóan, mert a kormányzati kiadásoknak ez a formája pusztán a recipensek fogyasztási (költekezési) képességét növeli, nem emeli viszont sem a kormányzat által nyújtott javak és szolgáltatások mennyiségét, sem a kormányzati fogyasztásokét. Amit a juttatások emelnek, az a kormányzat hatalma, mert õ határozhatja meg az adományokra jogosultak körét, és mert arra is lehetõsége van, hogy bizonyos pozitívnek minõsített magatartásformákat elõnyökhöz juttasson, pl., hogy az álláskeresõket és az ipari innovációt jutalmazza.(b) A kormányzati kiadások másik összetevõjét azok a költségek alkotják, melyeket a kormány a közösségi szektor termelõi és szolgáltatói tevékenységeire fordít: ezek a közszolgálat kiadásai, amelyekbe a

honvédelemmel,

egészségüggyel,

oktatással

kapcsolatos

költségek

éppúgy

beletartoznak, mint a bûnüldözéssel és bûnmegelõzéssel kapcsolatos kiadások. Ezek

V.ö. Massimo Paci, Long Waves in the Development of Welfare System In: Changing Boundaries of the Political, edited by Charles S. Maier, Cambridge University Press Cambridge, New York, New Rochelle, Melbourne, Sydney 1987, 326.o. 8 V.ö. Csaba István-Tóth István György, A jóléti állam politikai gazdaságtana, In: A jóléti állam politikai gazdaságtana, szerkesztette: Csaba István és Tóth István György, Osiris Kiadó Láthatatlan Kollégium 7

26

“valódi közösségi kiadások”-nak tekinthetõek, mert szemben a fenti juttatásokkal “közösségi” és nem parciális csoport érdekeket- és célokat szolgálnak. Valódi közösségi kiadásoknak tekinthetõek emellett azok a kormányzati kiadások, melyeket a kormány a közbeszerzések kapcsán magáncégeknek fizet azért, mert azok utakat, kórházakat és iskolákat építenek, technikai felszereléseket szállítanak a hadseregnek és a rendõrségnek stb. A valódi közösségi kiadások és a juttatások közötti különbségtétel fontos lehet a jóléti állam válságának illetve annak a megértésében, hogy mi történt a közösségi szektorban a XX. század második felében. A valódi közösségi kiadások a kormányzati tevékenység allokatív, a juttatások annak disztributív oldalát jelenítik meg. A kormányzatoknak döntéseik alkalmával két lényeges problémával kell szembe nézniük: (1) az egyik a szûkös kormányzati erõforrások allokálásával kapcsolatos kérdés, amely arra vonatkozik, hogy a kormány a rendelkezésére álló forrásokat milyen arányban osztja meg az egyes közpolitikai területek között: mennyi pénzt juttat az egészségügynek, az oktatásnak, a honvédelemnek stb. Az allokatív döntések önmagukban is mindig disztributív következményekkel járnak, mert ha a kormány

“relative” több pénzt

invesztál az oktatásba, mint a közpolitika más területeire, akkor a véges kormányzati erõforrásokból evidensen kevesebb jut a többi közpolitikai aréna számára. A kormányzat allokatív döntései egyben értékítéletek is, mert azt is kifejezésre juttatják, hogy a kormány ilyen vagy olyan meggondolások alapján a legmagasabb prioritást fenti példánknál maradva - az oktatásnak. kölcsönzi. (2) A másik lényeges kérdés az, hogy milyen arányt célszerû a kormányzatoknak a valódi közösségi kiadások és a juttatások között kialakítani. Az 1950-es években a kormányzati kiadásokon belül a valódi közösségi kiadások domináltak: a közpénzek nagyobbik hányadát oktatásra, útépítésre, honvédelemre és egyéb közszolgáltatásokra fordították a kormányok. A juttatások GDP-hez viszonyított aránya az európai államok nagyobb részében 10% alatt volt. A ‘60-as évektõl kezdõdõen azonban olyan folyamatok indultak el, amelyek eredményeként ez az arány 20%-ra emelkedett. A kifizetési transzferek kormányzati költségei pedig elérik a GDP 30%-át. Ehhez hasonló nagyarányu növekedés állapítható meg a GDP és a kormányzati összkiadások közötti arányokban is, amely 20%-ról 45%ra emelkedett.9 Budapest, 1999, 23.o. 9 Massimo Paci, I.m., 326.o.

27

A juttatásoknak a valódi közösségi kiadásokhoz ill. a kormányzati kiadásoknak a GDPhez viszonyított arányainak az emelkedésével együttjáró gazdasági és kormányzati hatékonyság-csökkenés a ‘70-es évek közepétõl kezdõdõen

valamennyi fejlett

országban a kormányzati politikák társadalmi reprodukcióban elfoglalt helyének, szerepének és eszközeinek az újregondolásához vezetett. 2. A kormányzati(köz)politikáról általában A közpolitika (public policy) többértelmû kifejezés, melynek használata és jelentése sem a laikusok, sem a tudomány mûvelõi között nem egyértelmû: a közpolitika szót többféle értelemben és többféle tevékenység jelölésére használják. A közpolitikát leggyakrabban a kormányzat egy bizonyos tevékenységi területének a megjelölésére használják: ebben az értelemben beszélnek gazdaság-, szociál-, bel- és külpolitikáról stb. A kormány egy-egy tevékenységi területét az irodalom gyakran nevezi ágazati vagy szakpolitikának is, újabban “közpolitikai térnek”, ami egyszerüen a terület, a hely (ahol a tevékenység lezajlik) illetve a “tárgy” (amire a kormányzati tevékenység irányúl) általánosabb megfogalmazása. Említésre méltó, hogy potenciálisan a társadalom valamennyi életnyilvánítási terepe (alrendszere) és az ember-természet illetve az ember-ember közötti viszonyok valamennyi formája tárgyává válhat a kormányzati tevékenységnek. (A) A mindennapi szóhasználat és gyakran a tudomány is úgy gondolkodik ezekrõl a különbözõ tevékenységi területekrõl, mintha (a) éles határvonal húzódna közöttük (mintha függetlenek lennének egymástól), és (b) mintha örökkévalóak, idõtlenek volnának, amelyeknek nincs idõbeli (múlt-jelen-jövõ) kiterjedtségük, és ( c) nem tesznek közöttük különbéget “sûrûségük” vagy “zsúfoltságuk”10 tekintetében sem, azaz eltekintenek a kormányzati aktivitás intenzitásától, attól, hogy a kormányzati tevékenység milyen mértékben (milyen szélességben és mélységben) van jelen egy-egy közpolitikai területen. Ez az általánosnak mondható szemlélet erõsen megkérdõjelezhetõ, mert (1) a közpolitika területei nem egymástól izolált monászok, amelyek nem hatnak egymásra, hanem olyan “terek”, amelyek kölcsönösen átcsúsznak egymásba, mert ami az egyik területen történik, az hatással van a másikra. Nem nehéz belátni, hogy az oktatáspolitika hatással van a munkaerõpolitikára, ahogyan az egészségügyi politika a népességpolitikára stb. (2) 10

V.ö. Brian W.Hogwood and Lewis A.Gunn, Policy Analysis for the Real World, New York: Oxford

28

Azt is evidenciának kell tekintenünk, hogy a “közpolitikai terek” - mint minden létezõ - alá vannak vetve az idõnek, mert magukban foglalják a kormányzat múltbeli, jelenbeli és jövõbeli tevékenységeit, mely tevékenységek folyamatosak és megszakítottak (kontinuusak és diszkontinuusak): az idõ egy bizonyos fajta ritmusa által tagoltak, amely a kormányzati tevékenység kiterjedésében és összehúzódásában jelenik meg. (3) Evidenciának számít, hogy a kormányzat a kor (a világtörténelmi hely és idõ) szellemének megfelelõen eltérõ intenzitással van jelen egy-egy közpolitikai területen. A jólétipolitika a ‘60-as években meglehetõsen intenzív volt, a ‘70-es évek végétõl kezdõdõen

egyre inkább

defenzív, és ugyanez mondható el a kormányzat gazdasági aktivitásáról is. (4) Végezetül azt is meg kell említeni, hogy nem csak a közpolitikai terek, hanem az idõ (a jövõ)

is alá van vetve (vagy potenciálisan alávethetõ) a kormányzat

aktivitásának. 11

University Press, 1984, 12-31.o. 11 A kormányzat tevékenysége nem merûl ki abban, hogy a kormányzati döntések (a) formálisan kötelezõerejü elõírások a társadalom, vagy annak bizonyos szegmensei számára, amelyek a jog útján kikényszeríthetõek, ill. hogy (b) tartalmi értelemben ezek a döntések valamilyen társadalmi szükséglet kielégítésére irányulnak. (c ) Charles Maier amellett érvel, hogy a kormányzati döntések emellett az emberi társadalom és történelem egyfajta “vizióján” is alapulnak, amelyen belül “értelmes egészbe” rendezõdik a történelmi múlt, jelen és a kívánatos, a politika által céllá emelt (vagy emelhetõ) világtörténelmi jövõ csakúgy, mint az idõ privát és közösségi aspektusa. A jó társadalomnak ezek a víziói, mint az egyén és közösség (privát és köz) kapcsolatrendszerének a szóbanforgó kormányzatok által kívánatosnak tartott formái, gyakorta politikai utópiák formáit öltik. A társadalom és a történelem kormányzati politika szintjére emelt viziói azonban nem szükségképpen megvalósíthatatlan utópiák, ahogyan az sem szükségszerû, hogy a történelmi idõ (illetve jövõ) politikának való alávetési kísérlete minden esetben totalitáriánus kormányzati gyakorlat kell legyen. Ezt bizonyítja a jóléti társadalom európai és a “great society” amerikai viziója és ezek viszonylagos sikeressége.C.Maier szerint az “idõ politikájának” és/vagy átpolitizálásának két oldala van, melyek feladatokként jelennek meg a kormányzatok számára: (1) az egyik az, hogy akik uralkodnak, vagy uralkodni akarnak meg kell fogalmazzák azt, hogy a társadalomnak hogyan “kell” önmagát reprodukálnia a történelmi idõben, azaz valamilyen “értelmet” kell kölcsönözniük az ember és a társadalom történelmi létének. (2) A másik feladat abból következik, hogy az idõ - mind individuális mind a közösség szintjén - ritka társadalmi erõforrásnak tekinthetõ, és ha a társadalomnak szüksége van állampolgárai idejére, azt vagy meg kell vásárolnia, vagy ki kell kényszerítenie. A kérdés itt közelebbrõl az, hogy hogyan, miféle mechanizmusokon keresztül allokálható az idõ, ill., hogy milyen a “kívánatos kapcsolat” az idõ privát és közösségi dimenziója között.

29

A liberális korban az “idõ allokálásának politikája” abban az erõfeszítésben állt, hogy az idõt piacosítható árucikként konstruálja meg. A klasszikus politikai gazdaságtan abból indult ki, hogy az egyes ember ideje az õ fundamentális birtoka, és hogy e szûkös erõforrással való gazdálkodás ésszerû vagy nemésszerû volta határozza meg az egyének sikerességét vagy sikertelenségét. (Közismert, hogy pl. Say a profitot a takarékosságból, a fogyasztás befektetésnek való alárendelésébõl - a fogyasztás elhalasztásából - magyarázza, ahogyan Franklin Benjamin is - a protestáns etika más képviselõihez hasonlóan - elõnyben részesíti a munkaidõt a szabadidõvel ill. a munkát az élvezetekkel és a fogyasztással szemben. A liberalis értékrendben a kormányzat nem szembesûlt az idõ allokálásának politikai kérdésével, annak megoldását a szabad piaci mechanizmusoktól várta, az idõ közösségi aspektusát pedig a privát idõk piaci versengése spontán eredõjének tekintette. A társadalmi idõ privát és közösségi aspektusa között ugyanúgy nem látott ellentmondást, ahogyan a magán és közérdek között sem. Adam Smith amellett érvel, hogy noha a cserekapcsolatba belépõk racionális önérdekkövetõk, egy láthatatlan kéz mégis úgy alakítja a cserét, hogy az végül közjóhoz a felek kölcsönös megelégedéséhez vezet. A liberalizmus a piac által közvetített közösségi idõt társadalmi értelemben smlegesnek, standardizálhatónak és lineárisnak gondolta és az emberek közötti gazdasági tranzakciók objektív mértékének tekintette. Ez utóbbi fejezõdött ki a klasszikus angol közgazdaságtanban és a marxi értékelméletben: mind a klasszikusok, mind Marx a társadalmilag szükséges munkaidõt tekintették az érték forrásának és mértékének. A klasszikus liberalizmus látóhatárán kívül esett a potenciális közpolitikai tereknek (a társadalom különbözõ életnyilvánítási terepeinek, a gazdaságnak, a kultúrának, az egészségügynek, az oktatásnak stb.) és a történelmi idõ átpolitizálásának gondolata, mert mind a társadalmi konfliktusoknak, mind a történelem viziója (értelme) kérdésének megoldását a piaci mechanizmusok spontán tevékenységétõl ill. az egyes emberektõl várta. Az idõ két aspektusa közötti ellentmondás mindmáig legklasszikusabb feltárása Marx nevéhez fûzõdik, aki fõként a Tõke és a Grundrissze elemzéseiben mutat rá arra, hogy a kapitalista társadalmi idõ minden aspektusában ellentmondásos, mert (a) kibékíthetetlen konfliktus áll fenn a magán-és a társadalmilag szükséges munka(idõ), a szükséges munka és a többletmunka(idõ) - a munkabér és a profit -, valamint a munkaidõ és a szabadidõ között. Marx emellett érvel, hogy a társadalmi idõ piac általi feldarabolása (“allokálása”) és az idõ különbözõ szegmensei közötti ellentmondások társadalmi-politikai értelemben nem neutrálisak, mert a magántulajdonon alapuló kizsákmányolás fenntartását és elmélyítését célozzák, és mert az állam a magántulajdon jogi garanciáinak biztosításával közvetve maga is hozzájárul ennek fenntartásához, azaz a társadalmi idõ piaci allokálása lényegében politikai természetû. Szemben a liberalizmussal, amely az idő “depolitizálása”, az idő politikai értelemben vett neutralitása mellett érvelt (az időt lényegében privát erőforrásnak és piaci árucikknek tekintette), a totalitáriánus politikai berendezkedések “visszaszerzik” az idő feletti politikai kontrollt és újra-politizálják azt. Az idő újra-politizálása (“államosítása”) a jakobinizmusnak,a fasizmusnak és a szovjet tipusu rendszereknek egyaránt lényeges meghatározottsága volt: a privát időt mindhárom esetben alárendelték a kollektív időnek. A szovjet tipusu rendszerek esetében ez a jelen feláldozását jelentette a kollektív jövő oltárán, a fasizmus a kollektív történelmi múlt puszta lenyomatát látta a jelenben.. Az idő átpolitizálása nemcsak történetfilozófiai mítoszokban vagy pozitív jövőképekben (a történelmi múlt, jelen és jövő valamilyen “értelmes egészbe” való művi elrendezésében), nem is csak a privát idő közösségi időnek, ill. a jelen

30

A kormányzatok közpolitikai tevékenységében érvényesûlõ ritmus (pulzálás) a közösségi és privát szektor viszonyában érvényesûlõ dinamizmusra hívja fel a figyelmet, arra, hogy a két terület egymáshoz való viszonyával kapcsolatosan nemcsak a demarkációs vonalak meghúzása jelent nehézséget, hanem a határvonalak mozgásának és eltolódásainak az értelmezése is, az, hogy miért és hogyan változnak idõrõl-idõre a két szféra határai. Mi az oka annak, hogy bizonyos történelmi periódusokban tágul az a szféra és tevékenységi terület amit közszektornak nevezünk, egy másik történelmi idõszakban pedig összeszûkül? A közösségi szektor tágulási periódusaiban a kormányzati tevékenység intenzíven van jelen a közpolitikai terek sokaságában, a szûkülés idõszakaiban “kivonul” ezekbõl és a piacra és a civiltársadalom különbözõ társulásaira, az állam és a piac között elterülõ un. köztes szférára vagy harmadik szektorra “bízza” a közpolitikai tereknek nevezett tevékenységi területek mûködtetését. A közösségi szektor tágulási periódusai egyben a történelmi idõ átpolitizálódásának, kormányzati politikáknak való alávetési kísérletei is: ezekben az idõszakokban a kormányok nem pusztán

széleskörû közpolitikai

programokkal állnak elõ, hanem a “jövõ társadalmának” egy olyan viziójával is, amely akárcsak a “szimbolikus értelmi világok” Berger és Luckmann fenomenológiai szociológiájában olyan koherens és értelmes egységbe próbálják rendezni a múltat, jelent és a jövõt, amelyben az egyén is megtalálja helyét és politikai értelemben legalábbis jelentést és értelmet tud kölcsönözni életének. A közösségi és privát szféra határainak ez a történelmi mozgása és eltolódása a felszínen abban jelenik meg, hogy a közpolitikai terek mûködtetését hol az egyik, hol a másik, hol pedig a harmadik integrációs séma “vállalja magára.” Bizonyos történelmi idõszakokban a redisztribució, máskor a piac és/vagy a reciprocitás intézményei szabályozzák és vezérlik az egészségügy, az oktatás, a bûnöldözés- és bûnmegelõzés stb. tevékenységeit. Az integrációs sémákkal kapcsolatos elméleti meggondolások

jövőnek vagy múltnak való alárendelésében jelent meg, hanem a társadalom reprodukciós folyamatainak a tervezésében is. Az ötéves tervek lényegében olyan közpolitikák voltak, amelyek a politikum által definiált világtörténelmi idő perspektívájának a vonatkoztatási keretében tettek kísérletet a közpolitikai terek egymáshoz való viszonyának (arányainak és társadalmi-politikai súlyának) a meghatározására. Charles Maier, The Politics of Time: Cganging Paradigm of Collective Time and Private Time in the Modern Era, In: Canging Boundaries of the Political, ed. by Charles Maier, Cambridge University Press Cambridge, New York, New Rocheller, Melbourne, Sydney 1987

31

azonban nem adnak magyarázatot arra a kérdésre, hogy bizonyos történelmi periódusokban miért az egyik koordinációs mechanizmus domináns, egy másikban pedig miért egy másik. Amint arra D.North rámutatott, nem világos, hogy a Polányi által megfogalmazott integrációs sémák (vagy ahogyan North nevezi: “tranzakciós módok”) hogyan vannak “megalapozva” és az sem, hogy miért “cserélõdnek az idõben”. A köz és a privát közötti határmozgások - a kormányzati tevékenység tágulása és szûkülése - értelmezésében az egyetlen, valóban plauzibilis magyarázatot A.O. Hirschman szolgáltatja.12 Hirschman amellett érvel, hogy a modern, iparilag fejlett demokráciákban pontosan regisztrálhatóak a kollektív viselkedés hosszutávu ciklusai, melyek (a) a közösségi kereslet olyan ciklusaiként jelennek meg, (b) amelyek a köz és privát tengelye mentén mozognak. Hirschman szerint az állampolgár-fogyasztó oszcillál a privát és a közszektor preferenciái között (a piac és a politika között), aminek okát abban látja, hogy az állampolgárok csalódnak a két szektor által

biztosított javak és szolgáltatások

mennyiségében és minõségében is. Amikor a kormányzat által nyújtott szolgáltatások gyors növekedésnek indulnak (a kormányzati szféra tágulási periódusaiban), ez szükségképpen maga után vonja az inputok értékcsökkenését, képzetlen személyzet alkalmazását, technikai és szervezeti fogyatékosságokat és hiányosságokat, amelyek a szolgáltatások

színvonalának

csökkenéséhez

vezetnek.

Ez

csalódottságot

és

elégedetlenséget vált ki az emberekben, akik ezután a piaci mechanizmusoktól (ill. a közszektor privatizálásától) remélik a szolgáltatások minõségének a helyreállítását. A kormányzati szektor szûkûlési periódusainak is megvan a maga ellentmondása, mert a piac maga sem gyógyír a problémára, ugyanis a profitorientáltság szintén a szolgáltatások minõségének a romlásához, azaz értékcsökkenéshez vezet, ami újfent az emberek elégedetlenségéhez vezet és a körforgás kezdõdik elõlrõl. Hirschman elméletébõl az következik, hogy (a) a jóléti államok kormányzati és szolgáltatói tevékenységének kiterjedését nem lehet önmagában (szinkron metszetben) megérteni, mert a kormányzati tevékenység kitágulása egy olyan nagyobb léptékû történelmi folyamat része, amelynek a kitágulás ellentettje, az összehúzódás is szerves mozzanata. (b) A második következtetés az, hogy a közszektor tágulásának és összehúzódásának periodikus

mozgása

valamilyen

értelemben

az

integrációs

sémák

“belsõ

V.ö.Albert O.Hirschman, Schifting Involvements: Private Interests and Public Action, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1982 12

32

tökéletlenségébõl” is fakad. Az integrációs sémák belsõ tökéletlensége empirikusan a piaci és kormányzati tevékenység kudarcával azonos, azzal, hogy sem a piac, sem a kormány nem képes a közjavak iránti társadalmi kereslet tökéletes kielégítésére, aminek Hirschmann magyarázata mellett az is “oka”, hogy (1) a piac a közjavakat a tényleges keresletnél (vagy szükségletnél) csak kisebb mennyiségben biztosítja, mert kicsi azoknak a fogyasztóknak a száma, akik önként hajlandók fizetni azon jószágokért, melyekhez ingyen is hozzá lehet jutni.”Az alacsony piaci kereslet miatt így a termelõk kevesebbet állítanak elõ a kollektív javakból, mint amennyire a fogyasztóknak ténylegesen szükségük és igényük van. Erre a jelenségre mint a ‘potyautas problémára’ szokás hivatkozni a hagyományos gazdaságelméletben, amely az állami szerepvállalás legfontosabb indoka.”13 (2) A kormány csak úgy képes a közjavak biztosítására, csak úgy tudja megoldani a potyautas problémát, hogy kényszert vet ki a közösségre, azaz adókat szed. “De a kormánynak mint a kollektív javak elõállítójának szintén megvannak a maga belsõ korlátai. Ezek közül a legfontosabb az, hogy egy demokratikus társadalomban az állam csak a többség által igényelt mennyiségben és választékban gondoskodik a kollektív javak termelésérõl. Ebbõl elkerûlhetetlenül következik, hogy mindig marad kielégítetlen kereslet, mert a társadalom egyes szegmenseinek az igényei sohasem esnek teljesen egybe a többségével.”14 A közjavak szolgáltatásával kapcsolatos piaci és kormányzati kudarcok magyarázzák a harmadik vagy nonprofit szektornak , azoknak a piac és a kormány mellett létezõ önkéntes társúlásoknak (egyesületek, alapítványok, önsegélyezõ csoportok stb.) a felértékelõdését, amelyek maguk is közjavakat biztosítanak. Ezek az öntevékeny szervezetek kiegészítik a közjavak állami (kormányzati) kínálatát és alternatívákat nyújtanak a kollektív javak helyettesítésére szánt, a piaci szektor által elõállított magánjavakkal szemben.15 Azonban az öntevékeny társúlások sem képesek a kollektív javak piacnál és kormányzati tevékenységnél hatékonyabb és/vagy igazságosabb biztosítására, mert ennek is megvannak a maga kudarcai. L.M.Salamon az öntevékeny szervezetek kudarcának okait az alacsony

Lester M. Salamon, A piac kudarca, az öntevékenység kudarca és a kormány nonprofit szektorral kialakított kapcsolatai a modern jóléti államokban, In: A harmadik szektor, Nonprofit Kutatócsoport. Budapest 1991, 60-61.o.) 14 I.m., 60-61.o. 15 V.ö. Burton A.Weisbroad, A háromszektoros gazdaságban működő öntevékeny nonprofit szektor egy elmélete felé, In: A harmadik szektor, Nonprofit Kutatócsoport. Budapest 1991, 21.o.) 13

33

hatékonyságban, a partikularizmusban, a paternalizmusban és az amatõrizmusban jelöli meg. 16 A kormányzati tevékenység nem merűl ki az egyes közpolitikai terekben való intenzív vagy kevésbé intenzív jelenlétben és szerepvállalásban, a kormányok feladatkörébe tartozik az egyes szak vagy ágazati politikák összehangolása, a köztük lévő “megfelelő” mérték és arány eltalálása is. A helyes mérték eltalálása korántsem könnyű (ha nem lehetetlen) feladat, amit az is mutat, hogy a kormányzaton belüli “belső”, szakpolitikák közötti konfliktusok időről-időre felújulnak. Ezek a konfliktusok, melyek főként a költségvetés kapcsán lángolnak fel, nem neutrálisak, nem pusztán egymással összeegyeztethetetlen

“szakpolitikák”(közpolitikák)

közötti

ellentétek

és

ellentmondások, hanem értékek közötti konfliktusok is, melyeknek gyökerei túl mutatnak a kormányzati tevékenységen. A modern társadalmak evolúciós dilemmája abban áll, hogy az alapjukat képező két “fejlődési elv” egymást kölcsönösen erősítve válik problematikussá.17 (1) Az “operatív zártság” elve, az egyes alrendszerek növekvő specializálódása, racionalizálódása és hatékonysága révén az alrendszerek önreprodukciójukat tekintve egyre inkább “belülről irányítottakká” (autonómokká) válnak, a “környezetté” lefokozott többi alrendszer kevéssé, csak “szelektíven” képes működésük befolyásolására. (2) A funkcionális differenciálódás ezzel ellentétes elv, mert az egyes funkcionális területek (alrendszerek) növekvő specializálódása és “tematikai korlátozása” kölcsönös interdependenciájuk erősödéséhez vezet. Mindez két súlyos következménnyel jár: (a) az egyik az - amire Wilke is (más összefüggésben Habermas is: rendszer-életvilág konfliktusa)filhívja a figyelmet -, hogy a részrendszerek önreprodukciójának növekvő racionalitása kiáltó ellentmondásban áll a köztük lévő viszonyrendszernek, a társadalom működésének mint egésznek az “irracionalitásával”, vagy enyhébben fogalmazva a társadalmi szintű ésszerűség hiányával.18(b) Nem kevésbé súlyos következmény az, hogy a “bináris Salamon magyarázatában az alacsony hatékonyság a rendelkezésre álló források szűkösségében és bizonytalanságában leli magyarázatát, a partikularizmus arra vezethető vissza, hogy mind a szervezetek, mind az adományozók a társadalom speciális csoportjaira koncentrálnak, a paternalizmus oka abban áll, hogy a közösségi szükségletek meghatározását azokra bízza, akik az erőforrások fölött diszponálnak, az amatőrizmus arra utal, hogy ezek a szervezetek szűkölködnek a szakértelem erőforrásában, azaz laikus módon próbálnak bonyolult társadalmi problémákat kezelni és megoldani. Mindazonáltal az önkéntes társúlások jó kiegészítői a kormányzati szektornak. V.ö. Lester M.Salamon I.m. 65-68.o. 17 V.ö.Helmut Wilke, Az állam varázstalanítása, In: Az állam varázstalanítása, (Válogatta: Pokol Béla), Társadalomtudományi Kör JATE BTK Szeged, 1989, 69-70.o. 18 A “törvényszerű részletnek” és a “véletlenszerű egésznek” , ill. a “részrendszerek egymásra vonatkoztatottsága véletlenszerűségének” ezt az ellentmondásosságát legkorábban talán Lukács György 16

34

kódok”

( “értékduálok”)

19

mentén működő és szervesűlő alrendszerek csak úgy

képesek az őket vezérlő (és céljukat jelentő) értékeknek a realizálására, ha puszta eszközzé, “inputtá” fokozzák le a többi alrendszert vezérlő értékeket. Ez jelenik meg az alrendszerek közötti értékkonfliktusokban (valamennyi alrendszer arra “törekszik”, hogy eszközzé degradálja a többit), és abban a “tényben”, hogy nem létezik a különnemű értékeknek egy olyan elrendezettsége, vagy hierarchiája, amelyet valamennyi alrendszer “elfogadna”. Ezek az alrendszerek között feszűlő értékkonfliktusok csapódnak le a kormányzaton belül a szakpolitikák közötti rivalizálásként és feszűltségként.Ennek az “oka” pedig abban van, hogy a kormányzati tevékenység a társadalomhoz kapcsolódik, annak problémáit tükrözi és azokra próbál válaszokat és megoldásokat találni. A közpolitikát vizsgáló tudományok az emberi életnek fenti területét (ill. területeit), a közszektort vizsgálják, amit egyszer Dewey

20

(kissé általánosabban) “A köz és annak

problémái” -ként jelölt meg. Konkrétabban azzal foglalkoznak, hogy “az emberek” milyen módon határozzák és konstruálják meg a közösség élete szempontjából releváns kérdéseket és problémákat, és hogy milyen kormányzati megoldásokat találnak ezekre. Emellett azt is tanulmányozzák, hogy melyek azok a tényezõk, és kik azok a szereplõk, amelyek és akik behatárolják a kormányok cselekvési stratégiáit, vagy cselekvéstõl való tartózkodásukat, illetve, hogy hogyan vagy milyen “célból” befolyásolják ezek a “tényezõk” és szereplõk a kormányzati döntéseket. A közpolitikát vizsgáló klasszikus tudományok (a közgazdaságtan, a jog, a politológia, a szociológia, a szervezetelmélet, a döntéselmélet stb.) sajátos nézõpontjuknak, fogalmi apparátusuknak megfelelõen szükségképpen parciálisan értelmezik a közpolitikacsinálás komplex folyamatát, eredményeiknek, elméleti modelljeiknek és módszereiknek (analitikus technikáiknak) az integrálása “még várat magára.” A fenti, klasszikus tudományos megközelítések mellett

a közpolitikacsinálást a

közpolitika fiatal tudománya (public policy) is vizsgálja, amely az egyes szakpolitikák fogalmazta meg, aki az egész irracionalitását a kapitalisztikus gazdaság posztulátumának (előfeltételének) és egyben a kapitalista munkamegosztás eredményének is tekintette. Lukács pl. ezt írja: “A részfunkciók racionalizálásának és izolálásának azonban szükségszerűen az a következménye, hogy mindegyikük önállósul, és azt a tendenciát hordozza, hogy a társadalom más egyéb részfunkcióitól függetlenül…’a maga szakállára’, a saját specialitásának logikája szerint fejlődjék tovább.” Lukács György, Történelem és osztálytudat, Magvető Kiadó 1971, 348.o. 19 V.ö.Pokol Béla, A társadalmi alrendszerek kettős racionalitása, Valóság 1988/4 20 V.ö. John Dewey, The Public and its Problems, In: The Political Writings, ed. with Introduction, by Debra Morris and Ian Shapiro, Hackett Publishing Company, Inc. Indianapolis/Cambridge 1993

35

közös, általános törvényszerûségeinek a megértésére irányúl. A “public policy” érdeklõdésének

homlokterében

a

kormányzati

döntések

vizsgálata

áll.

A

közpolitikatudománytól meg kell különböztatni a közpolitikaelemzést (public policy analysis), amely irányulhat a szóbanforgó kormánypolitika egészének vagy az egyes ágazati vagy szakpolitikák (oktatáspolitika, gazdaságpolitika, szociálpolitika stb.) magyarázatára és értékelésére. A közpolitikaelemzés olyan alkalmazott tudományos megközelítés, amely az egyes szakpolitikákat a döntés-végrehajtás-kiértékelés fogalmi keretében elemzi, de melynek tartalmát éppen ezért nem lehet diszciplináris határok mentén meghúzni, mert az minden esetben a konkrét körülményeknek: a helynek, az idõnek és a szóbanforgó közpolitikai problémának a természetétõl függ.21 A közpolitikaelemzés egyaránt felhasználja a közpolitika szaktudományos és a közpolitikatudomány döntéshozatalra orientált nézõpontjait. Annak a tudományfilozófiai kérdésnek a boncolgatásába, hogy önálló tudomány-e a közpolitika (public policy) - van-e a tudományos közösség által elfogadott önálló paradigmája - vagy interdiszciplináris (értsd eklektikus), több tudomány eredményeit ötvözõ módszer a heteronómnak tekinthetõ kormányzati tevékenység megközelítésére, illetve annak a klasszifikációs problémának az eldöntésére, hogy hogyan viszonyul a klasszikus politika tudományhoz, azon belül vagy azon kívül van-e a helye, ehelyütt nem vállalkozok. Dolgozatomban az eklektikus megközelítés mellett tettem le a voksot. 3. A kormányzati szerep értelmezései: a közösségi és a privát szféra A kormányzat tevékenységével kapcsolatos elméleti nehézségek nemcsak annak méreteivel, határainak dinamizmusával és változékonyságával kapcsolatban merûlnek fel, hanem azzal kapcsolatosan is, hogy hogyan kell ezt a tevékenységet tartalmilag megitélnünk és értékelnünk. Miután a kormányzati tevékenység életünk szinte valamennyi aspektusát érinti, vagy érintheti - a bölcsõtõl a sírig: és ezt szó szerint kell érteni -, azért a közpolitikáról való gondolkodás nem tekinthet el annak a kérdésnek a megválaszolásától, - vagy szerényebben fogalmazva annak elméleti körbejárásától - , hogy mit értünk a “köz” szubsztantív fogalma alatt és hogy hogyan viszonyul ez privát életünkhöz. Mindennapi életünkben gyakorta élünk az olyan kifejezésekkel, mint közérdek, közvélemény, közjavak, közjog, közszektor, közegészségügy, köztulajdon, közszolgálat, 21

A.Wildawsky ‘Rescuing policy analysis from PPBS’, Public Administration Review, 29:189-202, 1969

36

közösségi elszámoltatás, közrend, közjó, közoktatás, közterület, közkönyvtár, közúthálózat, közbeszerzés stb. Azt mondhatnánk, hogy a közpolitikának azokkal az életnyilvánítási területekkel kellene foglalkoznia, melyeket a “köz” jelzõjével illetünk, ami szembeállítható

ennek ellentettjével, azzal, amit privátnak nevezünk. Intuitive

bizonyosak vagyunk abban, hogy a “köz” - szemben a priváttal - kollektív emberi tevékenység, amely kormányzati szabályozásnak és/vagy állami intervencióknak lehet, vagy van alávetve: a köz és a politikai fogalmát egymás szinonímáiként használjuk. A közpolitika fogalma - látszólag - elõfeltételezi azt, hogy létezik az emberi életnek egy olyan szférája vagy birodalma, amely nem privát és nem individuális, és amely mint ilyen valamiféle önálló, az egyes emberektõl, csoportoktól, sõt generációktól is független entitás, ami hasonlóan pl. a szervezetekhez akkor is létezik, ha tagjai folyamatosan kicserélõdnek. A “köz” Daseinként, folytonos ittlétként jelenik meg a priváttal szemben, a “nem” rideg gyõzelmének látszik az egyesek felett, mert akkor is “van” és itt van, ha mi már nem vagyunk. Ennek megfelelõen mindennapi életünkben is úgy hasznájuk a “köz” fogalmát, mintha az idõtlenül létezne. Amikor a közvéleményrõl, a közjavakról, a közérdekrõl vagy a közegészségügyrõl hallunk és beszélünk, akkor úgy véljük, hogy a “köz” létezik, hasonlóan ahhoz, ahogyan egy politikai párt, egy klubb vagy bármilyen más szervezet létezik. Azonban a modern értelemben vett “köz” nem tekinthetõ az egyes emberektõl, társadalmi csoportoktól vagy történelmi generációktól függetlenül létezõ “dolognak”, az nem fizikai hely - fórum -, ahol le lehet ûlni, vagy ahol sétálgatni és beszélgetni lehet, hanem az emberek közötti érintkezésnek (kommunikációnak) egy formája, amelyben a közpolitika intézményes szereplõi (kormány, parlament, bíróságok, lobbik) kölcsönösen befolyásolják egymást. Ezt nevezhetjük a “köz” szûkebb, vagy politikai fogalmának. A “köz” fogalmát ennél általánosabban használva ( a civil társadalomra és a politikára egyaránt vonatkoztatva) J.Dewy azt mondja,22 hogy a “köz” csak akkor és csak ott jelenik meg, ahol és amikor John Dewey “The Public and Its Problems (Chicago: Swallow, 1954) c. könyvében (idézi Martha Cooper, Analyzing Public Discourse, Waveland Press, Inc. Prospect Heights, Illinios 1989, 1-18.o.) amellett érvel, hogy a “köz” szférájába tartozik az embereknek minden olyan csoportja, akiket egy cselekvés vagy eszme mint csoportot (közösséget) érint vagy befolyásol. Dewey azt állítja, hogy a közösségi szféra inkább egy cselekvés vagy eszme hatása által meghatározott, nem pedig azáltal, aki cselekszik vagy előáll egy eszmével. Dewy “közzel” kapcsolatos elméleti perspektívája két lényeges következtetést von maga után.(a) Az egyik meglepő implikáció az, hogy nem pusztán egy és nem is csak egyfajta “köz” létezik, hanem több és többféle. A “köz” azárt plurális, mert azok a cselekvések és eszmék, amelyek emberi közösségekre hatnak vagy hathatnak, maguk is többesszámuak: egy bizonyos cselekvés vagy eszme erre és erre az emberi közösségre fog hatni, annak sorsát fogja így vagy úgy befolyásolni, egy másik pedig egy másik társadalmi csoportra és így tovább.Másfelől a “köz” azért is plurális, mert 22

37

egy szóbanforgó embercsoport felfogja azt, hogy egy “különös cselekvés vagy eszme” valamilyen értelemben befolyásolja sorsukat, és ha erre a szituációra valamilyen módon akarnak is és tudnak is válaszolni. Az ebben az értelemben vett “köz” lényeges meghatározottságához tartozik, hogy az a szituáció, amelyben emberek és embercsoportok befolyásolják egymást és /vagy hatnak egymásra ( történjék ez a civil társadalomban vagy a politikában),

jobbára

nem

egyértelmû, hanem ellentmondásos és ennélfogva problematizálható, aminek oka részben abban van, hogy az aki befolyásol, aki tette vagy szavai révén hat emberek egy csoportjára és a szóbanforgó csoport, vagy annak képviselõje egymástól eltérõ módon ítélheti

meg

a

befolyásoló

eszmei

vagy

“valóságos”

cselekvését,

annak

következményeit, értékes vagy értéktelen voltát stb. Röviden: a szituáció, illetve a cselekvés eltérõ megítélése és értékelése “közösségi problémát” konstituál, amelyet valamilyen módon meg kell oldani. A szituáció - miután a szituációk mindig konkrétak - nem pusztán a közösségi probléma létére figyelmeztet, hanem arra a különös területre is, ahol a közösségi probléma megoldását illetõen nincs egyetértés. A közösségi probléma lényeges pontokon különbözik a privát élet problémáitól, noha maga a közösségi probléma végsõsoron privát egyének és csoportok egymáshoz való viszonyából illetve kölcsönhatásából (a társadalomból) emelkedik ki. Az egyik lényeges különbség az, hogy míg privát választásainkban szabadon követhetjük személyes preferenciáinkat, ízlésünket vagy értékrendünket egészen addig, mig döntéseinkkel nem okozunk kárt másoknak, vagy nem sértjük szabadságukat, addig a közösségi döntésekben, amelyekkel többek között a közösségi problémára - egyet-nem-értésünkre - keressük a választ, orientációs pontként az egyetértés, a kompromisszum, azaz a probléma valamilyen megoldása szolgál. Amikor belépünk a “köz” világába lehet, hogy pusztán saját szükségleteink, céljaink és preferenciáink motiválnak bennünket, azonban rá leszünk kényszerítve arra, hogy másoknak, azoknak az embereknek vagy embercsoportoknak a szükségleteit, vágyait és értékeit is tekintetbe vegyük, akikre akár egyénekként, akár csoportként valamilyen értelemben hatunk. És mindez nem azért van így, mintha a közösségi szférában jószándékunkból lennénk mások, mint a privátban, hanem azért, mert akire hatunk, vagy akit befolyásolunk nem “tárgy”, hanem ember, aki egyugyanazon cselekvés vagy eszme egyszerre több ember csoport életére vagy sorsára lehet befolyással. (b) Dewey “köz” értelmezésének második implikációja az, hogy a “köz” alapvetően egy cselekvésnek vagy eszmének a következménye, nem pedig a cselekvés vagy eszme kontextusának: magyarán a “köz” nem köthető kifejezetten sem a társadalomhoz, sem a politikához.

38

tetszésének vagy nemtetszésének hangot is fog adni, azaz

“kényszeríteni” fog

bennünket annak tekintetbe vételére, hogy magatartásunk hogyan hat másokra . 3.1. A köz és a privát a klasszikus antikvitásban Hannah Arendt konceptualizálásában Az európai kultúrában ma is a római “res publica” és “res priva” alapján teszünk alapvetõ különbséget a köz és a privát fogalma között. A görögök köz és magán fogalmát talán a “koinon” és az “idion” szavak adják leginkább vissza, bár Hannah Arendt szerint a görögök a közösségi és a privát szfárát olyan fogalompárokkal is szembeállították egymással, mint a polisz és a háztartás, a szabadság és szükségszerûség, a hallhatatlanság és halandóság, a nyitottság és zártság, a férfi és nõ, az egyenlõség és egyenlõtlenség. A görögök - írja Arendt - éles demarkációs vonalat húztak a természetes és mesterséges (ember-létrehívta) közösségek, a háztartás és a politikai közösség (polisz) között, és úgy vélték, hogy az elsõ a szükségszerûség, a második a szabadság birodalmába tartozik.23 A természetes közösség (a család és a háztartás) az ember biológiai éppígylétével áll kapcsolatban ( az élet fenntartásával és reprodukciójával, melynek eszköze a férfi és a nõ közötti munkamegosztás: a táplálékról és az utódokról való gondoskodás), a specifikusan emberi közösség (a polisz) politikai közösség az, amelyben az emberek arra a kérdésre keresik a választ, hogy ”mi az ember és mivé lehet az ember” mint “zoon politicon” (társadalomban élõ állat). Az antik politikai közösség, mint a természeti közösségnél magasabb státust képviselõ társulás elõfeltételezi, hogy az abba belépõ már “felszabadította önmagát” a természeti kényszerek alól, amit elsõ lépésben csak úgy “vivhat ki”, ha erõt és erõszakot alkalmaz a másik ember fölött: a klasszikus görögség esetében a nõk, gyermekek és szolgák fölött. A természeti szükségszerûség kényszere alól való felszabadulás - a “szabadság “lényeges feltétele volt annak, amit a görögök eudaimoniának (boldogságnak vagy “jó életnek”) neveztek, ami mindenekelõtt a gazdagságtól és az egészségtõl függ, és ez mai is így van. Szegénynek vagy betegnek lenni egyet jelent a természeti kényszereknek való kiszolgáltatottsággal. A politikai közösség (a polisz) a görögök felfogásában abban “A görög gondolkodás szerint az ember ama képessége, hogy politikai szervezetet hozzon létre, nem csak különbözik a természetes társúlásoktól, melyek központja a háztartás (oikosz) és a család, hanem ellentétes vele. A városállam kialakulása azt jelentette, hogy az ember privát élete mellett egyfajta második életben részesűlt az ő bios politicosában. Minden állampolgár az emberi lét e két rendszeréhez tartozik és éles határ húzódik aközött ami sajátja (idion) és aközött, ami közös (koinon). És mindez nem csak vélemény vagy Arisztotelész elmélete, hanem történelmi tény is, minthogy a polisz létrehozása valamennyi rokonsági köteléken alapuló egység destrukciójával járt, mint amilyen a nagycsalád, a frátria és a törzs.” Hannah Arendt, The Human Condition, The University of Chicago Press, Chicago and 23

39

különbözik a háztartástól, hogy abba csak szabad (a fenti értelemben felszabadult) emberek léphetnek be, akik

szabadok (mert nincsenek kiszolgáltatva az élet

szükségszerûségeinek) és egyenlõek, (mert nem uralkodnak másokon és rajtuk sem uralkodik senki). A szolga, aki nem léphetett be a politikai közösségbe, egyszerre volt alávetve a természeti kényszerek hatalmának és a másik ember parancsának: nem volt sem szabad, sem urával egyenlõ. Az állampolgárok egyszerre tartoztak

természetadta, primér közösségükhöz (a

családhoz) és történelmi (emberalkotta) közösségükhöz a poliszhoz, melyek között Arendt értelmezése szerint éles határvonal húzódott. Ez a határ (különbség) nemcsak a szükségszerûség-szabadság, egyenlõtlenség-egyenlõség ellentéteiben írható le, hanem azt mondhatni - a kommunikációnak (érintkezési formának) abban a “módjában” is, ahogyan e közösségeken belül a tagok egymáshoz viszonyultak. A természetes közösségen belül a despotikus alávetés nyers hatalmi logikája, az érintkezés “prepolitikai” formája érvényesûlt, a politikai közösségben a meggyõzés ( a retorika) politikai logikája. A háztartás feje által meghozott döntések az erõszak és az instrumentális értelemben vett hatalom döntései voltak, a politikai közösség döntései szemben a paranccsal, kényszerrel és az erõszakkal - , a szó és a beszéd (a vita, az érvelés és

meggyõzés) humanizált közegrendszerében születtek meg és “erkölcsi”

célokat szolgáltak: az igazságos és jó politikai berendezkedés megvalósítását és a derék, “jó élet”-re képes állampolgárok kinevelését.24 Magának a köznek - Arendt szerint - két jelentése volt: (a) jelentette egyrészt mindazt szemben az intimitás világával, amit elrejtünk, mint pl. szenvedélyeinket - , ami a “nyilvánosságban” közvetlenül megjelent, “amit mindenki látott és hallott”, másrészt

azt a “világot” jelölte

(b)

- ellentétben a priváttal -, amely valamennyi

állampolgár számára közös: azoknak az embereknek a “közös ügyeit”, akik együtt lakják az általuk létrehívott világot (a polisz politikai közösségét). A privát több értelemben is a köztõl való megfosztottsággal volt azonos: (1) jelölte az emberi lény saját lényegétõl (zoon politikon mivoltától) való megfosztottságot, (2) a másokkal London 1989, 25.o. 24 “A politika annyit jelentett, mint a poliszban élni, aminek az volt a közelebbi értelme, hogy mindent a szavakon és a meggyőzésen keresztül döntöttek el, nem pedig az erő vagy erőszak útján. A görögök szerint az emberek erőszakkal való kényszerítése a parancs, szemben a meggyőzéssel, az emberek kezelésének prepolitikai módja, amely a poliszon kívüli életnek, a háztartásnak és a családnak a jellegzetessége, ahol a családfő despotikus módon uralkodott házanépe fölött.” Hannah Arendt, I.m., 2627.o.

40

közösen osztott “ügyek”-tõl (a közösségi problémáktól) való eloldottságot, és (3) kifejezte azt is, hogy a közös ügyektõl és problémáktól való elválasztottság és izoláció megfoszt attól a lehetõségtõl, hogy a puszta létnél és annak reprodukciójánál valami többet érjünk el. A köztõl való megfosztottság a görögök szerint lényegében visszavet bennünket az élet biológiai, prepolitikai szintjére, a szükségszerûség birodalmába, ahol nem lehet feltenni a “mi az ember és mivé lehet az ember” kérdését, mert az emberi élet értelmezése, és azok a kísérletek, melyek értelmet próbálnak kölcsönözni ennek az életnek szükségképpen feltételezi a közhöz, a politikai közösséghez való kapcsolódást. A köz és a magánszféra közötti demarkációs vonalat a klasszikus görögség esetében sem szabad merev és átjárhatatlan határvonalként kezelni, mert a két terület közötti viszony sokkal komplexszebb volt a puszta szembenállásnál és egymás kölcsönös kizárásánál, ami a két szféra “tragikus interdependenciájában” is kifejezõdött. Ezt látszik

alátámasztani,

hogy

a

korabeli

(klasszikus)

görög

gazdaság

és

társadalomtörténet a köz és a magántulajdon, a piac és az állami redisztribució egyfajta küzdelmének a képét mutatja, de erre utalnak Euripidész drámái és Szókratész valamint a szofisták

filozófiai fellépése is, és

ezt “tükrözik” Plutarkhosz, Xenophon és

Arisztotelész közgazdasági és politológiai tárgyu írásai is. A görögök rendelkeztek egy olyan fogalommal, amely a magán és a köz közötti ellentmondásos viszony jelölésére szolgált - ami nem vonja kétségbe azt, hogy a “köz” fogalmát tekintették a magánélet legfőbb vonatkoztatási keretének

(ebben Arendtnek biztosan igaza van) , mert a

magánszférával szembeállított, önálló és önértékkel bíró entitásként kezelt poliszért (a közért és közösségért ) való derék állampolgári életet tartották a legfőbb állampolgári jónak - : ez a mértékvesztés fogalma, a “hübrisz”. A hübrisz, a polisznak mint az élet vonatkoztatási keretének a megkérdõjelezése a két életnyilvánítási terep ( a köz és a privát) közötti küzdelemként az élet legkülönbözõbb területein jelentkezett, így többek között a köztulajdon és a magántulajdon, a redisztribució és a piac, a legalitás és a moralitás egymás elleni “harcában”. Fontos azonban rámutatni arra, hogy a privát szférának a köz “gyarmatosítására” tett eme kísérleteit - amint azt a hübrisz szó is jelzi a görögök eltévelyedésnek, “bûnnek” (a klasszikus drámákban “tragikus vétségnek”) tekintették. Mindazonáltal az antik világban az emberek természetesnek találták, hogy elõször a közösség tagjaiként gondolkodjanak önmagukról, és csak másodsorban mint olyan autonóm egyénekrõl, akiknek élete bizonyos tekintetben független a közösségtõl.

41

Ezzel szemben napjaink társadalmaiban a privát, az individuális sokkal reálisabbnak és megfoghatóbbnak tûnik számunkra mint az, amit köznek nevezünk. Kézenfekvõbbnek tûnik, hogy személyes céljaink, preferenciáink és vágyaink fogalmi keretében értelmezzük önmagunkat, ne pedig olyan vonakoztatási keretben, hogy vajon személyes preferenciáink, értékeink

és törekvéseink mennyiben esnek egybe az olyan

absztrakcióknak tûnõ fogalmakkal, mint a közösségi értékek, a közjó vagy közérdek. A modern ember politikai önértelmezésének liberális kiindulópontja nem a “megrögzített” , “objektivitással”

és magasabb értékstátussal bíró köz, hanem az atomizált és

piedesztálra emelt egyén. A modernitásban az, amit köznek nevezünk nem elõfeltevés vagy elõfeltétel, hanem következmény, amit csak az egyének és/vagy csoportjaik egymáshoz való viszonya - a

modernitásban kiépûlt “társadalom” - felõl lehet

megérteni. A társadalom, akárcsak a görögöknél a háztartás itt is elõfeltétele

a

politikainak, azonban döntõ különbség az, hogy (a) a társadalom maga is történelmi képzõdmény, nem pedig természeti adottság és kényszer mint a háztartás, (b) és lényeges differencia az is, hogy a kettõnek ( a társadalminak és a politikainak) az egymáshoz való viszonya nem a negáció, hanem a funkció fogalmával írható le. A modernitás a politikát nem tekinti öncélu és önelvû világnak, abban nem a szabadság birodalmát - nem az emberi lét önértelmezésének legfõbb terrénumát - látja, mely felé az embereknek törekedniük kell, ellenkezõleg, olyan eszköz és közegrendszert lát benne, amellyel és amelyben a társadalomban fellépõ különbözõ típusu problémákat és konfliktusokat meg lehet oldani. A modern kapitalisztikus világ nem állítja olyan élesen szembe egymással a társadalmit és a politikait, ahogyan azt a görög tette a háztartás és a polisz esetében (az elõbbit nem tekinti egy legyõzendõ és meghalandandó állapotnak, mint a görögök a háztartást), és a politikairól sem úgy gondolkodik, mint ami szükségképpen magasabb értéket képviselne a civiltársadalomnál. Az a tény, hogy a civiltársadalom kiépûlése maga is a történelem, az emberek mûve azt is jelenti, hogy a “köz” és a “politikai” fogalma sem eseik többé mechanikusan egybe, mint a görögöknél. A görögök úgy gondolkodtak, hogy közösségi kérdések, problémák és viták kizárólag a politikai közösségben vetõdnek fel (a háztartásban nem), melyek abból fakadnak, hogy az emberek “közös világa” (a polisz politikai közössége) - annak a függvényében, hogy az emberek milyen helyet foglalnak el vagy milyen funkciót töltenek be politikai közösségükön belül - különbözõ perspektívákban jelenik meg az állampolgárok elõtt. Abból következõen, hogy a politikai közösség tagjai egyenlõek egymással és hogy

42

magát e közösséget különbözõ poziciókból és perspektívákból látják, szükségképpen következett az, hogy ezeket a nézõpontokat is egyenértûeknek tartották, és a doxa (vélemény)kategóriájába sorolták. Amint arra Leo Strauss25 rámutatott, a görögök kiindúlópontja az volt, hogy

politikai kérdésekben az

emberek között nincsenek

kompetencia-különbségek, nincs laikus és szakértõ, valamennyiüknek pusztán véleményük - és nem biztos és megalapozott tudásuk - lehet arról, hogy hogyan lehet és kell a

politikai közösség

kérdéseit megoldani. Ezért öltötte a politikacsinálás a

klasszikus idõszakban a “közmegvitatás”, a dialógus és diskurzus formáját. Erre szolgált a dialektika és a retorika, ami azt mutatja, hogy - szemben a modernekkel, akik a közösségi kérdésekre szakértõi, tudományos válaszokat keresnek - a görögök arról is meg voltak gyõzõdve, hogy a közösségi problémákra nem adhatóak a priori tudományos vagy szakértõi válaszok.

A közösségi kérdés a görög gondolkodók

és az

állampolgárok számára egyaránt a legjobb alkotmány ill. a legjobb kormányzás kérdésének a formáját öltötte: ami világosan mutatja, hogy a görögség esetében a közösségi kérdés egyben politikai kérdés is volt, amely genetikusan is és funkcionálisan

Leo Strauss abból indul ki, hogy minden politikai cselekvés célja valaminek a megőrzése vagy megváltoztatása.Amikor meg akarunk őrizni valamit, akkor meg akarjuk akadályozni a változást mint valami rosszat, amikor változtatni akarunk, akkor valami jobbat akarunk elérni. “Minden politikai cselekvést vagy a jobbnak vagy a rosszabbnak valamiféle eszméje vezet. De a jobbnak vagy a rosszabbnak a gondolata magában foglalja a jó gondolatát. A jóról való ismeret, amely minden cselekedetünket vezeti vélemény természetű: amelyre nem kérdezünk rá, de amely a reflexió útján megkérdőjelezhetőnek bizonyul.” (Leo Strauss, What is Political Philosophy? The University of Chicago and London 1959, 10.o.) A jó élet és a jó társadalom nem-tudása azonban nem abszolút értelemben vett nem-tudás, hanem csak a tudományos (filozófiai) értelemben vett tudáshoz képest az: empirikus értelemben ez a nem-tudás egyfajta pretudományos vagy common sense tudás, annak a tudása ez, amely abban fejeződik ki, hogy az emberek meg tudják különböztetni a politikai dolgokat a nem-politikai dolgoktól. “Minden politikai dologgal kapcsolatos tudás magában foglal a politikai dolgok természetére vonatkozó előfeltevéseket: előfeltevéseket, amelyek nem pusztán az adott politikai szituációra vonatkoznak, hanem a politikai életre vagy az emberi életre mint olyanra. Az ember semmit sem tudhat az adott időben éppen folyó háborúról, ha nincs semmiféle fogalma a háború ködéről és homályáról valamint helyéről az emberi életben mint olyanban. Az ember nem tudhat semmit a rendőrről, mint rendőrről, ha nincs valamiféle előfeltevése a joggal és a kormányzással kapcsolatban, mint olyannal.” (Leo Strauus, I.m., 16.o.) Az így értelmezett vélemény, a megalapozatlan tudás azonban csak kiindúlópont és nem végpont is egyben: azaz Strauss azt feltételezi, hogy a jó élet illetve a jó társadalom tudása felé való “irányúltság” a doxától a jó tudása felé mozog. Strauss szerint a görögök a dialógusban látták azt az eszköz-és közegrendszert, amelyben ez a mozgás megvalósul, a modernek ezzel szemben a tudást kiindúlópontnak és nem végpontnak tekintik. Ez magyarázza azt, hogy a politkáról való modern gondolkodás az absztrkattól halad a konkrét, az általánostól az egyes irányában “Összehasonlítva a klasszikus politikafilozófiával minden későbbi politikai gondolat…karakterét illetően következtetett, és különösen igaz ez a modern politikai gondolkodásra. Ez azt jelenti, hogy a későbbi időkben megtörtént az elidegenedés az egyszerű és elsődleges kérdésektől. Ez absztrakt jelleget kölcsönöz a politikai filozófiának, és ez hívta létre azt az elképzelést, hogy a filozófiai mozgás nem a véleménytől tart a tudás felé, nem az itt és mosttól afelé ami mindig van vagy az örökkévaló felé, hanem az absztrakttól a konkrét irányába” (Leo Strauss, I.m., 28.o.) 25

43

is a politikai közösséghez, a háztartással szemben autonómiát élvezõ

poliszhoz

kapcsolódott. 3.2. A köz és a privát viszonyának liberális és konzervatív megközelítése A modernitásban - szemben az antikvitással - a politika genetikusan is és funkcionálisan is a társadalomhoz kapcsolódik, mert az ott felmerûlõ “közösségi” kérdésekre, problémákra és vitákra próbál meg válaszokat találni. Az empirikus értelemben vett modern közpolitikai gyakorlat - szemben az antikkal - tendenciózusan “nem kreál” közösségi problémákat, nem azt kérdezi, hogy mi a legjobb államforma és mi a leghelyesebb állampolgári élet, hanem pl. azt, hogy

hogyan lehet ezt vagy azt a

társadalmi (közösségi) problémát politikailag megoldani: hogyan lehet biztosítani a gazdasági növekedést és a teljes foglalkoztatottságot, vagy miképpen lehet összeegyeztetni egymással a társadalmi igazságosságot és az individuális szabadságot, vagy hogyan lehet olyan adórendszert megtervezni, amely egyszerre elégíti ki a hatékonyság és társadalmi igazságosság kritériumát, amely úgy nyújt elõnyöket a vállalkozói szférának, hogy közben nem okoz veszteséget a

bérbõl és fizetésbõl

élõknek stb. A politikának ez az instrumentális szemlélete és gyakorlata, amely fõként a jóléti államokra jellemzõ, kétségbe vonja a politikai szféra önértékét és öncéluságát, mert szemben a göröggel

a civiltársadalomban keletkezett problémák megoldásának

vagy “kezelésének” eszközévé fokozza le. A modern korban a politika funkcionális megközelítése

egészen

általánosnak

mondható:

a

liberalizmusnak,

a

konzervativizmusnak, a marxizmusnak stb. egyaránt sajátja, noha a politika funkciójának tartalmi megítélésében élesen különböznek egymástól. A liberalizmus a politika szerepét hajlamos a jogállamiság dogmájára ill. a személyes szabadság és tulajdon védelmének a funkciójára korlátozni (ez fejezõdik ki többek között a minimális vagy éjjeliõr állam koncepciójában), és ennek megfelelõen a “köz” fogalmát is szûken és csak negatív módon képes szemlélni, mert értelmezésében közösségi probléma

csak jogsértés esetén lép fel. A klasszikus liberalizmus a

politikainak és a köznek a határait az individuális autonómia “tiszteletére” korlátozza, amit S.Mill26 úgy fogalmazott meg, hogy a közhatalom csak a másoknak való “E tanulmány célja, hogy felállítsunk egy igen egyszerű alapelvet, amely tökéletesen alkalmas rá, hogy szabályozza a társadalomnak az egyénnel szemben alkalmazott ellenőrző és kényszerítő tevékenységét…Ez az elv a következő: az önvédelem az egyetlen olyan cél, melynek érdekében az emberiségnek…joga van beavatkozni bármely tagja cselekvési szabadságába. Az egyetlen ok, amelynek érdekében jogosan lehet egy civilizált közösség bármely tagjával szemben - akarata ellenére - erőszakot 26

44

károkozás megakadályozása érdekében vehetõ igénybe. Az atomizált egyénbõl ill. annak autonómiájából való kiindulás magyarázza azt

az liberális állítást, mely szerint a

szerzõdéses kötelezettségeken túl az egyének sem a kormányzat, sem a másik egyénnel szemben nem támaszthatnak semmiféle pozitiv “jogigényt” vagy kötelezettséget. A “segítéségnyújtás”, a “pozitiv juttatás” vagy “elõnyben részesítés”

megkövetelése

ugyanis sértené az egyén szabadságát és autonómiáját. Másként megfogalmazva ez azt jelenti, hogy az egyéneknek mind a kormányhoz, mind egymáshoz való viszonyából hiányzik a “közösségi probléma” pozitiv jelenléte, az amit Arendt a görögséggel kapcsolatosan “közös ügynek” nevezett. Az emberi élet politikai önértelmezésének klasszikus görög hagyománya kívül esik a liberalizmus látókörén: amit a liberalizmus a politikai és a köz fogalmával jelöl, az lényegében egybeesik a joggal és a jogossal. A klasszikus liberalizmusnak a nem-jogi értelemben felfogott “politikaival” és “közzel” szembeni ellenszenve él tovább napjaink libertáriánizmusában, M.Friedman, F.Hayek és R.Nozick mûveiben. Nézeteik szerint az állam erkölcsileg csak akkor igazolható, ha funkciója az individuális jogok megvédésére irányul: csak amennyiben megvédi az embereket a lopással, a sikkasztással vagy az erõszakkal kikényszerített szerzõdésekkel stb. szemben. A modern kormányzatok pozitiv aktivitásai (melyekhez az adózáson keresztül teremti meg a költségvetés a feltételeket), mint amilyenek a közszolgáltatások, jóléti programok, a gazdaság és szociálpolitika stb. nemcsak hogy nem igazolhatóak, hanem erkölcsileg is károsak, mert megsértik az individuális jogokat. Az átruházások alkalmazni: mások sérelmének a megakadályozása. (John Stuart Mill, A szabadságról, Magyar Helikon 1980, 26-26.o.) S.Mill az individuális szabadság megsértésének vétke mellett számos egyéb érvet hoz fel a kormányzati beavatkozások káros voltával kapcsolatosan. “Az első eset az, amikor az egyének feltehetőleg jobban elvégzik a tennivalót, mint a kormány. Általánosságban azt lehet mondani, hogy senki sem olyan alkalmas egy ügy elintézésére, vagy annak eldöntésére, hogy hogyan és kinek kell azt intéznie, mint az, aki személy szerint érdekelt benne. Ez az elv ellene szól annak, hogy a törvényhozás vagy a kormányhivatalok beleavatkozzanak a közönséges ipari ügyletekbe, amit oly gyakran megtettek valaha…A második fajta ellenvetés…Számos esetben akkor is kívánatos, hogy az egyének intézzenek egy adott ügyet, ha többnyire nem ismerik azt olyan jól, mint a kormány tisztviselői, mégpedig szellemi fejlődésük érdekében kívánatos ez, hogy erősítsék cselekvőképességüket, gyakorolják ítélőképességüket s közelebbről megismerkedjenek azzal a tárggyal, melynek intézését rájuk bízták. …A harmadik és legnyomósabb ok, amely a kormány beavatkozásának korlátozása mellett szól az, hogy a kormány hatalmának minden szükségtelen növelése nagyon káros. Minden funkció, amelyet hozzáadnak a kormány által már gyakoroltakhoz, csak növeli az emberek reményeire és aggodalmaira tett befolyását, egyre inkább a maga vagy az ő tisztére pályázó pártok tányérrnyalójává teszi a közösség tevékenyebb és becsvágyóbb részét. Ha az utak, a vasutak, a bankok, a biztosítóhivatalok, a nagy részvénytársaságok, az egyetemek, a jótékonysági intézmények mind a kormány leágazásai lennének, ha ezenfelül a városi és községi hatóságok mindaazal együtt, ami most rájuk háramlik, a központi kormány fiókintézményeivé válnának, ha a különféle intézmények összes alkalmazottját az állam nevezné ki és fizetné, s így nekik az államtól kellene felemelkedésüket remélni - a sajtó és a törvényhozás demokratikus jellegéből eredő összes szabadság is csak névleg tenné szabaddá ezt az országot vagy bármelyik másikat.” (J.Stuart Mill, I.m., 213, 214, 216.o.)

45

ugyanis - érvel Nozick - csak akkor igazságosak, ha önkéntesek, márpedig az adózáson alapúló kormányzati politika valamennyi formája megsérti az egyénnek ama jogát, hogy tulajdona és élete fölött

szabadon rendelkezzen. A jövedelemadó, amely az állam

pozitiv szerepvállalásának az alapja egyenértékü a kényszermunkával: az adózás egy módja annak, hogy az embereket a kormányzatok arra kényszerítsék, hogy másoknak ellenszolgáltatás nélkül dolgozzanak., ill., hogy az “egyik embert a másik tulajdonává tegyék”. Az érvelés szerint az egyén és a kormányzat közötti tranzakciók alapja ugyanugy a jog, a szerzõdés kellene legyen, mint ahogyan az az egyének egymás közötti kapcsolataiban érvényesül. Ezt a feltételt pedig csak a “minimális”, az individuális jogokat védelmezõ, pozitiv funkciókat fel nem vállaló állam képes betölteni. A liberalizmushoz hasonlóan a konzervativizmus is eliminiálja

a specifikusan

politikait, ugyanúgy “privatizálja” mint a liberalizmus, azzal a különbséggel, hogy a “politikai” abszorbeálója ezesetben nem a jog vagy az egyén szabadságjogai, hanem a testületek, korporációk, a haza és a nemzet. Ezeknek az egyénhez képest

primér

entitásoknak a szervezõdését és mûködését az eredendõen privát szférához tartozó család analógiájára gondolják el, akárcsak a középkori kereszténység. A “politikai”-t mind a keresztény, mind a konzervatív gondolatkörben corpusként, testként és testületként definiálják, amelynek tagjai úgy viszonyulnak egymáshoz, mint a családtagok, a köztük levõ öszzekötõ kapocs a szeretet, a közösen osztott “erkölcsi köznyelv”, szolidaritás és bizalom. A konzervativizmus többek között azáltal tagadja a politikait, hogy - Habermasszal szólván - etizálja azt: a klasszikus értelemben vett erkölcs hatóköre és érvényessége azonban nem, vagy csak ellentmondásosan terjed túl az “életvilág”, az egyén által közvetlenül áttekinthetõ kapcsolatrendszerek horizontján. Annak, hogy a konzervativizmus etizálja a politikait az egyik következménye az, hogy (a) a politika, ezen belül a kormányzati politika funkcióját a társadalom uralkodó erkölcsi nézeteinek a garantálásában, szélsõséges esetben jogi kikényszerítésében látják, (b) másrészt az, hogy a politikára és közpolitikára pozitív értelemben is úgy tekintenek, mint a társadalom általános erkölcsi értékrendje kifejezõdésére, (ahogy Habermas kissé kacifántosan megfogalmazza, mint “ a szubsztantív erkölcsi élet reflexív formájára” ), amelyben az emberek és a civiltársadalom különbözõ csoportjai és társulásai (mint a “köz” ilyen vagy olyan formában való erkölcsi megtestesûlései) tudatára ébrednek

46

kölcsönös függõségüknek és a közösségi viták útján alakítják és fejlesztik a reciprocitáson és a kölcsönös elismerésen alapuló kapcsolataikat.27 A konzervativizmus az erkölcsöt “köznyelvként” és “közjószágként” kezeli (noha ezt explicite nem mondja ki). Az erkölcs köznyelvként való tételezése annak az elõfeltételezését jelenti, hogy (A) az erkölcsi normákban testet öltött érték- és hiedelemvilág általános érvényességgel bír, azt a társadalom valamennyi tagja magáénak vallja és “beszéli” (gyakorolja) is. (B) Másfelõl úgy vélik, hogy ez az univerzális közös erkölcs (1) kijelöli az erkölcsi világ határait (mi tartozik abba és mi nem), kiemeli a legfontosabb értékeket és normákat és ezáltal (2) mintegy preformálja és predeterminálja az emberek magatartását (mit lehet megtenni és mit nem és milyen célból), és (3) azt is meghatározza, hogy az erkölcsi tartalmak megvalósításának melyek a megengedett eszközei és “technikái”. Az erkölcsnek a közjavak kategóriájába való besorolása abból az elõfeltételezésbõl indul ki, hogy az minden ember számára “jó” , mert az egyetlen olyan spontán kohéziós tényezõ a társadalomban, amely biztosítja annak fennmaradását és túlélését, ami valamennyi állampolgárnak és a társadalomnak is érdeke. Ebbõl, szélsõséges esetekben azt a következtetést vonják le, hogy az erkölcs a politika által kikényszeríthetõ és kikényszerítendõ. Az erkölcs jogi kikényszeríthetõsége tétel megfogalmazója Lord Devlin28 szerint a

kormányzat kétféle módon igazolhatja a kikényszerítés

szükségességét.: (1) az állam platonikus felfogása alapján, mely szerint az állam feladata az erény kimunkálása az állampolgárok között. Itt az államnak erkölcsi nevelõként joga és kötelessége annak meghatározása, hogy mely normák minõsûlnek erényeseknek és melyek nem. (2)Az erkölcs törvények útján való kikényszerítésének másik, modern, demokratikus alapelvérõl Devlin úgy véli, hogy itt “a jogalkotásnak nem kell hoznia semmiféle döntést arról, hogy mi a jó és hogy mi a rossz. Az erkölcsök, amelyeket kikényszerít, a jóról és rosszról való azon eszmék, amelyeket a társadalom már elfogadott, amelyeket õ törvénybe hoz és amelyek szükségszerûek ahhoz, hogy megõrizzék integritását.”.29

V.ö. Jürgen Habermas, Three Normative Modells of Democracy Liberal, Procedural, Republican, In: Questioning Ethics: Contemporary Debates in Philosophy, ed. by Richard Kearney and Mark Dooley, Routledge London and New York 1999, 138.o. 28 V.ö.Patric Devlin, The Enforcement of Morals, Oxford University Press, London, Oxford, New York 1970 29 Patric Devlin, The Enforcement of Morals, Oxford University Press, London, Oxford, New York 1970, 27

47

3.3. A neomarxista funkcionalizmus Akárcsak a konzervativizmus és a liberalizmus, az ortodox marxizmus is kétségbevonja a politikainak az autonómiáját, mert némi leegyszerûsítéssel azt mondhatjuk, hogy a politikában

pusztán olyan szuperstruktúrát (felépítményt), a társadalom anyagi

életviszonyainak (a gazdasági alapnak) olyan tükrözõdését látja, melynek funkciója a társadalom ellentmondásos hatalmi viszonyainak a fenntartása. Eszerint a politika funkciója lényegében ideologikus és instrumentális, amely az uralkodó osztály anyagi hatalmának fenntartását és elmélyítését célozza. A kormányzás osztály perspektívából való vizsgálatának a kései kapitalizmus idõszakában több alapváltozata is van. Az elsõ verzió szerint a kapitalista kormányzat racionális politikai szereplõnek tekinthetõ az irracionális, osztálykonfliktusokkal terhelt társadalomban, amit e nézõpont hívei (pl. Franz Neumann, E. Mandel) azzal indokolnak, hogy az állam a kormányzás révén csak úgy tudja a burzsoázia (a tõke) érdekeit képviselni, ha (szemben a gazdaság irracionális mozgásával) tevékenysége alapjává

M.Weber formális, bürokratikus

racionalizmusát teszi. A kormányzás Ernst Mandel szerint is racionális tevékenység, amelynek három funkciója van: (a) biztosítja a termelésnek azokat a feltételeit, amelyek az uralkodó osztály tagjainak priváttevékenysége révén nem biztosíthatóak, (b) a hadsereg, a bíróság, a börtönök, a rendõrség segítségével elnyom mindent, ami az uralkodó termelési módot fenyegeti, (c) integrálja az önmagában megosztott uralkodó osztályt. Egy másik, az elõbbinél sokkal árnyaltabb neomarxista koncepció a fentiekkel ellentétben amellett érvel, hogy a kormányzati tevékenység nem racionalizálható, mert abban a kapitalizmus belsõ ellentmondásai internalizálódnak illetve tükrözõdnek: az állam és a kormányzás maga is meghasonlott a munka és a tõke közötti ellentmondásban: a racionalitás pusztán látszat, mert az állam egyszerre tükre is és tárgya is az osztályharcnak.. Ennek a a nézetnek egyik legkiemelkedõbb képviselõje: Jürgen Habermas. Habermas - neomarxista korszakában - egy kétlépcsõs társadalomelmélet bízisán30 vélte meghaladhatónak az ortodox marximus egyoldalu gazdasági determinizmusát. A kétlépcsõs (rendszer-életvilág) elméleten belül

a politikai szférát nem pusztán a

90.o. 30 V.ö.Jürgen Habermas, A kommunikatív cselekvés elmélete, A Filozófiai Figyelő és a Szociológiai

48

gazdaság tükrözõdésének tekinti, hanem a gazdaságot kiegészítõ önálló alrendszerként, (a kettõ egységét nevezi rendszernek), amelyet szembeállít az életvilággal, amely a társadalom, kultura és erkölcs normatív-integratív szféráját foglalja magában. A rendszernek (gazdaság és politika) az életvilághoz való kapcsolatát csakúgy mint a gazdaságnak a politikumhoz való viszonyát funkcionális terminusokban írja le: (a) A gazdaság és politika együtteseként felfogott rendszer puszta “rendszerkörnyezetté eszközzé - fokozza le az életvilágot, amely egyébként saját létének és reprodukciójának elõfeltéte. Ezt nevezi az “életvilág gyarmatosításának”, melyben a kapitalizmus mintegy önmaga létének az elõfeltételeit semmisíti meg. (b) A gazdaság és a politika közötti kapcsolat ugyancsak funkcionális, amelyben a gazdaság olyan “problémákat szállít” a politikai rendszernek, amelyek a gazdaságban spontán módon, pusztán a piaci mechanizmusok révén nem oldhatóak meg. A kormányzatok gazdasági rendszerbe való intervenciói lényegileg a csereérték logikájára épülõ rendszer érdekeit szolgálják, mert (1) az állam jogi-intézményes garanciái az egyenlõtlen cserén épûlõ termelési mód fennmaradását szolgálják, (2) a gazdaságpolitikák a tõkés konjunktura ciklus megzabolázására (a válságok politikai kezelésére) irányulnak, (3) a társadalom és szociálpolitika eszközei a különbözõ kompenzációs stratégiák útján a gazdasági rendszer inherens osztálykonfliktusainak a csillapítását célozzák. A kormányzati politikának ebben az értelmezésben sincs autonóm mozgástere, mert az nem más mint a politikai szférába “áttolt” gazdasági konfliktusok kihordásának a kísérleti terepe. A politika a kapitalista feltételrendszer mellett nem rendelkezik sem azzal a képességgel, sem azzal a lehetõséggel, hogy az emberi élet politikai önértelmezésének az eszköz és közegrendszerévé váljon, mint a klasszikus antikvitásban. A gazdaság és a politika közötti kapcsolatot azonban a fentiek ellenére sem

lehet leírni a gazdasági

determinizmus terminusaiban, aminek alapvetõ oka - állapítja meg Habermas - a kapitalizmus és

demokrácia közötti “feloldhatatlan” feszûltségi viszonyban van.

Ugyanis ezek két ellentétes elvet testesítenek meg: a kapitalizmus a csereérték és haszonmaximálás logikáját, a demokrácia a politikai döntésekben való közvetlen vagy közvetett részvételnek a logikáját. Az elõbbi a privát fogalmi körébe tartozik, az utóbbi fogalmilag legalábbis - közösségi terrénum. Mármost ha a kormányzati politikák végsõsoron a tõkés termelés keretfeltételeinek a fenntartását ill. az osztálykonfliktusok mérséklését célozzák, akkor ez szembenáll a demokratikus hatalomgyakorlással, ami Figyelő különkiadványa ELTE 1996 Kézirat

49

csak akkor legitim, ha az emberek által és az emberekért történik a hatalomgyakorlás. Habermas amellett érvel, hogy az állampolgári szerep semlegesítéséért (azért, hogy a politika nem az emberi élet politikai önértelmezésének a terepe többé) a szociális állam “használati értékekkel fizet”, amelyet az állampolgárok a jóléti állam”ügyfeleiként” kapnak meg. Habermas koncepciójában az életvilág (az ember használati értékek irányában való spontán orientációja) rendszerek általi gyarmatosítása és a politika gazdaságnak való alárendelõdése (amely alapvetõen a közösségi ügyek, problémák és kérdések megoldási terepe lenne) nemcsak párhuzamos folyamatok, hanem egymás negatív hatásait kölcsönösen felerõsítõk.

50

3.4. Az abszolút politika koncepciója A kormányzati szerep ill. a köz és a privát viszonya tartalmi megítélésének egy következõ formája a politikának az a felfogása és az a politikai gyakorlat, amit Pizzorno31 találóan “abszolút politikának” nevezett. Ezt olyan totalitáriánus politikai (közpolitikai) gyakorlatok és ideológiák fémjelzik, mint a jakobinizmus, a bolsevizmus és a fasizmus. Az abszolút politika elmélete és gyakorlata eszmetörténetileg - ha hihetünk Pizzornónak - a keresztény középkor invesztítura harcaira vezethetõ vissza. Az abszolút politika - a politika funkcionalista szemléletének antitéziseként - a politika mindenhatóságába vetett hitén alapszik, képviselõi úgy tekintenek a politikai tevékenységre, mint amely (a) primátust élvez valamennyi

- politikán kívüli -

társadalmi alrendszerrel szemben, elõírván mûködésük játékszabályait, (b) mint amely az egyedüli olyan kitüntetett tevékenység és életnyilvánítási terep, amely képes a társadalmi evolució meghatározására (a társadalom átalakítására), melynek folytán a történelmi fejlõdés megközelíthet bizonyos eszményi állapotokat. Az abszolút politika célja egy bizonyos eszmény alapján kívánatosnak mondott

“jó” társadalom

megvalósítása. A politikum kitüntetett társadalmi alrendszerként való tételezése abban rokon a klasszikus görög felfogással, hogy akárcsak az, ez is a legmagasabbrendü emberi tevékenységnek tekinti a politikát és az ember önértelmezésének terepeként kezeli azt, lényeges különbség azonban az, hogy az abszolút politika nem a közpolitikai szereplõk diskurzusa révén véli megoldhatónak a közösségi problémákat, hanem egy kitüntetett a priori tudás birtokában lévõ hatalmi elit monológja, társadalomra való rákényszerítése révén. Az abszolút politikát ennélfogva nevezhetnénk a társadalmi patológia egy formájának is, mert amikor mindenhatóságot tulajdonít a politikának összekeveri azt a vallással. Az abszolút politika - akárcsak a vallások - a társadalom és egyén “végsõ céljának”, a történelemnek vízióján alapul, ill. azon az elõfeltevésen, hogy

létezik egy olyan kitüntetett társadalmi csoport (párt) vagy vezér, amely

rendelkezik azzal a tudással, amelynek alapján a társadalom és az egyén végsõ célja meghatározható. A “végsõ célok” és a “közvetlen gyakorlati célok” (a stratégia és a taktika) azonban nem esnek automatikusan vagy feltétlenül egybe, másrészt a végsõ célok - szemben a közvetlen gyakorlati célok bizonyosságával - elõrejelezhetetlenek, V.ö. Alessandro Pizzorno, Politics Unbound, In: Changing Boundaries of the Political, Edited by Charles Maier, Cambridge University Press Cambridge, New York, New Rochelle, Melbourne, Sydney 1987, 27-28.o. 31

51

ismeretlenek és bizonytalanok, ennélfogva meg kell találni a hosszú-és rövidtávu célok közötti közvetítéseket és meg kell szüntetni

a végsõ célokkal kapcsolatos

bizonytalanságot. A bolsevizmus esetében erre szolgált az ábécésített marxizmus, a kereszténység idején pedig az egyház kezében összpontosuló “transzcendentális tudás”. E kitüntetett tudástipusok “értelmes egységbe” rendezték a múltat és a jövõt csakúgy mint a társadalmi élet különbözõ színtereit és ezzel kijelölték az egyén helyét is ebben az univerzumban. Az abszolút politika valamennyi formája dichotomizálja a tudást is és a hatalmat is: különbséget tesz (a) általános és partikuláris tudás, (b) spirituális és temporális hatalom között. Minthogy az általános tudást magasabbrendûnek tekinti a partikulárisnál

(a

bolsevizmus

esetében

a

dialektikus

materialista

kánon

magasabbrendûnek számított a szaktudományoknál, ahogyan a középkorban a vallásnak volt primátusa a többi ismeretformával szemben), ezért az utóbbi csak az elõbbi birtokában ragadható meg. Ha a tudás a társadalom megváltoztatására szolgáló hatalom, akkor

a

fentiekbõl

szükségképpen

következik,

hogy

a

spirituális

hatalom

magasabbrendû a temporálisnál. Mindebbõl a közpolitika számára - pontosabban a monopol helyzetben lévõ közpolitikacsináló számára - az következik, hogy nem hozhat sikeres napi-politikai döntéseket anélkül, hogy ne lenne birtokában annak a tudásnak, amely a társadalom és az egyén általános céljaira vonatkozik. Ezt a kitüntetett tudást az abszolút politika esetén a végsõ célok meghatározására mozgósítják, ill. arra, hogy megtalálják a közvetítéseket a végsõ és a közvetlen, mindennapi célok között. Emellett ez a tudás az, melynek révén a társadalom és az egyén képessé válik puszta partikularitása meghaladására: a konkrét idõ

és

hely

korlátainak

ledöntésével

az

egyetemesbe,

a

világtörténelem

tendenciavonalába való felemelkedésre . XXX Azt gondolom, hogy az “elfogulatlan” szemlélõ számára

a kormányzat szerep

vállalásának értékelései, ill. a köz és privát viszonyának fenti megközelítései inkább kiegészítik, mintsem kizárják egymást. Ugyanis valamennyi álláspont részigazsága akceptálható: (a) Nehezen kérdõjelezhetõ meg Hannah Arendt értelmezése, aki szerint a politika (és hozzá tehetjük: annak konkrét megnyilvánulása, “aprópénzre váltása”, a közpolitika) az emberi élet ilyen vagy olyan tartalmu, tudatos vagy tudattal önértelmezése. Pl. egy kormány program nem tekinthetõ

egyszerûen a hatalmon

maradást szolgáló puszta eszköznek, mert a preferenciák megállapítása, az értékek ilyen

52

vagy olyan elrendezése következtében annak is kifejezõdése ( ha akarja, ha nem), hogy mit tart fontosnak és kevésbé fontosnak a társadalomban, kiket támogat és kiket korlátoz. Miután a kormányprogramok

és/vagy közpolitikák az emberek közötti

társadalmi kapcsolatokat befolyásolják, ennélfogva

az ember és közössége

kapcsolatának önértelmezései is. (b) Számomra az sem kétséges, hogy a liberalizmus és a konzervativizmus által kiemelt értékek - az individuális szabadság és politikai jogok, ill. a közösség és politikai közösség erkölcsi habitusa és értékrendszere - fontos szerepet kell játszanak a közpolitikai döntéshozatalban. Mindezek azért fontos szempontok, mert a kormányok gyakran tesznek kísérletet ezek áthágására vagy semmibevételére. A hatékonyságra hivatkozva meg lehet sérteni az emberi jogokat, a jogszerûség leple alatt meg lehet valósítani olyan közpolitikákat, amelyek szemben állnak az emberek alapvetõ erkölcsi meggyõzõdéseivel. (c ) Dewey nézetével is nehéz vitába szállni, miszerint a “köz” emberi aktivitás eredménye és hogy közösségi problémák a civiltársadalom emberi kapcsolataiban éppúgy generálódnak mint a politikaiban. Dewey “közzel” kapcsolatos meggondolásainak jelentõsége abban áll, a kormányzati tevékenység “megértése” szempontjából azért fontos, mert (a) rámutat arra, hogy a kormányzati tevékenység (amely a társadalomban felmerûlt “közösségi problémák” megoldását célozza) maga is generálhat “újabb” közösségi problémákat (a kormányzat

intézkedései

járhatnak

kudarccal,

bizonyos

társadalmi

csoportok

nyereségével, mások veszteségével), és mert (b) hangsúlyozza azt, hogy a közösségi problémák, miután azok emberek és/vagy embercsoportok egymásrahatásának az eredményei (emberalkotta képzõdmények), csak az “érintettek” közötti diskurzus és nézetegyeztetés útján kezelhetõek. (d) Hasonlóan Deweyhoz, a neomaxizmus jelentõsége is abban áll, hogy a kormányzati tevékenységet ellentmondásos folyamatként értelmezi, amit Claus Offe egy helyütt úgy fejezett ki, hogy a kapitalista társadalom alapellentmondása az, hogy (a) privatizálja a termelést, miközben társadalmiasítja annak reprodukcióját, ami (b) kormányozhatatlanságot eredményez, mert hiányzik az a mechanizmus, amely összhangot teremthetne a “társadalmi integráció” (a habermasi életvilág

normatív struktúrái) és a rendszerintegráció

tudattalan törvényei között. Ennek következtében a kormányzat önmagán belül meghasonlott, mert ha enged a rendszerintegráció (a kapitalista felhalmozás logikájának) követelményeinek, ezzel maga is hozzá járul

azoknak

a normatív

struktúráknak az aláásásához, amelyek a kapitalizmus elõfeltételei.. (e) Végezetül az is

53

nehezen kérdõjelezhetõ meg, hogy az “abszolút politika” bizonyos elemei a modern demokratikus politikai berendezkedésekben is felmutathatóak, mert bizonyos korlátok mellett a politika határozza meg a társadalom legáltalánosabb szabályrendszerét (az alkotmányt), amely önmaga és a többi társadalmi alrendszer közötti viszonyt szabályozza. A nehézség azonban nem annak a belátásában áll, hogy mindezek fontos szempontok a közpolitikacsinálás jobb megértéséhez, hanem az, hogy a köz és privát kapcsolatának liberális, konzervatív, neomarxista és az abszolút politika szemüvegén keresztül való értelmezéseinek

alapvetõ

különbsége

folytán

lehetetlen

értékszempontoknak a “harmonizáltatása”, amelyekre a “köz”

azoknak

az

megközelítésében

építkeznek. A köz és a privát fogalmának fenti értelmezései ugyanis nem csak egymást zárják ki kölcsönösen, hanem az általuk megfogalmazott értékszempontokat is. Ha a köz és a privát kapcsolatát a klasszikus liberalizmus (vagy mai megfelelõje a libertarianizmus) alapján értelmezem és a kormányzat szerepét egyetlen értéknek, az individuális szabadságnak a védelmezésére korlátozom, ez magától értetõdõen kizárja azt, hogy ezt a viszonyt ugyanakkor a konzervativizmus, a szocializmus vagy az abszolút politika nézõpontjából is tekintsem, ami azt is maga után vonja, hogy kizárom az alternatív és konkurrens elképzelésekben megfogalmazott étékeket is. A fenti példánál maradva liberálisként (a) tagadni fogom azt a konzervatív álláspontot, miszerint a kormányzati politikák alapja és célja az erkölcs lenne, és azt is vitatni fogom, hogy létezik-e egyáltalán a konzervatívok által tételezett univerzális erkölcs. Liberálisként éles határvonalat fogok húzni a köz- és a privát erkölcs között: a közerkölcsnek a határait az individuális szabadságjogok védelmére fogom korlátozni és megengedem (sõt követelem) annak jogi kikényszerítését.32 (b) Liberálisként kétségbe fogom vonni és el fogom utasítani az abszolút politika valamennyi meggondolását: a személyi szabadság és a piac racionalitás értékei alapján kétségbe fogok vonni minden pozitív kormányzati aktivitást (minden közpolitikát), nevetségesnek, a személyes felelõsségvállalás és az egyéni autonómia értékeivel szemben állónak fogom tekinteni A liberalizmus kétféle erkölcsöt különböztet meg: nyilvános és magánerkölcsöt. Mindkettő érvényes követeléseket támaszt az ember viselkedésével kapcsolatban, de az államnak csak a nyilvános erkölcs megsértése esetén szabad közbeavatkoznia. J. Feinberg szerint a nyilvános erkölcsöt a jog és a törvény vezérli, a privát erkölcsöt pedig “eszmék”. A joggal azonosított nyilvános erkölcs a személyes autonómia és a személy tiszteletét védi és csak akkor avatkozik be, ha ezt valamilyen sérelem éri. Ezért nevezi a nyilvános erkölcsöt “sérelem-moralitásnak” is. (V.ö. Joel Feinberg, The Moral Responsibility of the bad Samaritan, In: Freedom and Fulfillment: Philosophical Essays, Princeton University Press, Princeton, 32

54

az abszolút politika ama meggondolását, miszerint a politika a társadalom kitüntetett alrendszereként az ember önértelmezésének terepe lenne, s amely ilyenként képes lenne a jõvõ megtervezésére, kormányzati tevékenység általi “gyarmatosítására”. Azzal fogok érvelni, hogy a kormányzat efféle ambiciói szükségképpen szolgasághoz vezetnek.33 (c ) Liberálisként azt is tagadnám, hogy a köz (a kormányzati tevékenység) genetikusan és funkcionálisan is a priváthoz, a civil társadalomhoz és a piachoz kapcsolódik és hogy az ott felmerûlt “közösségi problémák” és konfliktusok ilyen vagy olyan megoldási terepe lenne. Liberális nézõpontból a “köz”, illetve a kormányzati tevékenység éppúgy nem tekinthetõ a társadalom “urának”, ahogyan “szolgájának” sem: a kormányzat nem úr és nem szolga, hanem a szabadságjogok neutrális védelmezõje. Ugyanerre az eredményre jutnánk akkor is, ha a konzervativizmusból, a szocializmusból vagy az abszolút politika koncepcióiból indulnánk ki: a köz és a privát kapcsolatának versengõ értelmezései egymással összemérhetetlenek és normative divergensek, mert különbözõ, egymással ugyancsak nehezen harmonizáltatható értékeken alapúlnak. A liberális és a konzervatív eszmetörténeti hagyomány nem csak abban mutat rokonságot, hogy funkcionalista (instrumentalista) módon kezeli a politikait, hanem abban is (szemben pl. a neomarxistákkal), hogy nem problematizálja (az általa értelmezett) politikai tevékenység tárgyát, azt a valamit, amire szerinte a kormányzati tevékenység irányúl. (1) A klasszikus liberalizmus és libertáriánus öröksége nem problematizálja az individuális szabadságjogokat, melyek garantálása és védelme a liberális kormányzati politika alfája és omegája. Azonban empirikus ténynek tekinthetõ, hogy a libertáriánus szabadságjogok konfliktusba kerûlhetnek egymással. Ha az éhhalál szélén állok és te vagy az egyetlen személy, aki rendelkezik fölös élelemmel, jogot formálhatok-e élelmed egy részére, amely életben maradásomnak egyetlen feltétele? Pozitív követeléssel nem léphetek fel irányodban, mert ha nem kompenzálom, nem szerezhetek jogigényt élelmedre, nem kötelezhetlek arra, hogy fölös élelmedbõl juttass nekem. Ételed a te tulajdonod, amely fölött szbadon diszponálsz, azonban tulajdonodhoz való jogod, ha élelmedbõl nem juttatsz nekem, ütközni fog az én élethez való jogommal. (2) A konzervativizmus sem problematizálja az univerzális és közös erkölcsöt, melyet a kormányzati politika alapjának és céljának is tart egyben, ellenkezõleg: annak létét és általános érvényûségét megkérdõjelezhetetlennek tejkinti. 1992 ) 33 V.ö. Friedrich A.Hayek, Út a szolgasághoz, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1991

55

Ez az evidencia azonban nagyonis megkérdõjelezhetõ, mert a modernitásban, amint arra M.Weber, E.Durkheim és mások is rámutattak “az” erkölcs maga is pluralizálódott és privatizálódott. Weber költõi kérdésként teszi fel a kérdést: “létezhet-e olyan etika, amely azonos tartalmu parancsokat állít fel az erotikus, az üzleti, a családi és a hivatalos viszonyok számára: valakinek a feleségéhez , a fiához, a versenytársához, a barátjához, az alpereséhez való viszonya számára”.34 Az a tény, hogy sem a liberalizmus, sem a konzervativizmus nem problematizálja a legfõbb jónak tekintett individuális szabadságjogokat illetve az univerzális közös erkölcsöt, nyújt magyarázatot arra, hogy miért nem problematizálják magát a politikait sem. Ha ugyanis az individuális jogokat és/vagy az univerzális közös erkölcsöt ellentmondásmentesnek tartjuk, és ha a kormányzati tevékenység legfõbb céljának ezek garantálását tekintjük, ezzel a kormányzati politika ellentmondásmentes vonatkoztatási keretét is létre hívtuk: a jó közpolitika az lesz, amely a fenti célokat megvalósítja, a rossz

pedig

az,

amely

negligálja

azokat.

A

kormányzati

politika

belsõ

ellentmondásosságának a lehetõsége ebben az esetben fel sem merûl. Ha ezzel ellentétben az individuális jogokat és az erkölcsöt ellentmondásosnak tekintjük, ha azt tesszük fel, hogy a szabadságjogok ellentmondásban állhatnak egymással (esetleg egyik csak a másik rovására érvényesûl), illetve, ha úgy gondolkodunk, hogy a modernitás különbözõ “erkölcsi birodalmai”, a szakmai etikák és a mindennapi erkölcs, vagy a különbözõ társadalmi alrendszerek “erkölcsi követelései” (mint amilyen az állampolgári morál, a családi erkölcs vagy a gazdasági szféra “erkölcse”) szemben állnak egymással, akkor

szükségképpen

beleütközünk

a

kormányzati

politikák

belsõ

ellentmondásosságába. Ez az ellentmondásosság részben abból fakad, hogy (a fenti példánál maradva) az individuális jogok illetve a különbözõ erkölcsi birodalmak között feszûlõ “követelések” sok esetben csak egymás rovására érvényesíthetõek, és hogy a kormánynak nincs alapja arra, hogy az egyes követelések között fontossági sorrendet állapítson meg, másfelõl a kormánynak adott esetben mégis döntenie kell, de miután döntéseinek nincsen “racionális” alapja, s miután a versengõ követelések közül csak az egyiket elégítheti ki, ezért a társadalomban keletkezett “közösségi probléma” politikai megoldása maga is egy újabb közösségi problémához fog vezetni, mert a kormányzati döntésnek lesznek nyertesei és vesztesei.

34

Max Weber, A politika mint hivatás, Medvetánc Füzetek 1989, 70.o.

56

II. A közpolitika (kormányzás) az eszmetörténet tükrében A szavak jelentése változik. Hasonlóan a köz fogalmához a közpolitika fogalmának jelentése is történetileg változó, ezért a közpolitika jelentését érdemes kontextusában

is megközelítenünk.

történeti

Különösen igaz ez a közpolitika normatív

aspektusainak vizsgálata esetében, amit nem pusztán az indokol, hogy ez a problématerület alkotja írásom egyik tárgykörét. Dolgozatomnak ez a része nem tekinthető

szisztematikus,

történeti

vizsgálódásnak,

célja

mindössze

annak

megmutatása, hogy (a) az a kormányzati aktivitás, amit közpolitikának vagy ezen belül ágazati vagy szakpolitikáknak nevezünk, korántsem a modern jóléti állam találmánya, mert talán az európai feudalizmus korai kormányzatának kivételével valamennyi kormányzati rendszer ellátott nagyon is modern értelemben vett közpolitikai feladatokat. (b) Ennél azonban talán fontosabb annak a felmutatása, hogy tevékenységgel

kapcsolatos

-

alább

“vizsgálandó”

klaszzikusnak nevezhető) - elméleti reflexiók

(némi

a kormányzati leegyszerűsítéssal

- szemben a közpolitika mai, eztán

ismertetendő, pozitivista elméleteivel - a kormányzati tevékenység normatív, érték aspektusait állították vizsgálódásaik centrumába, amiről azt gondolom (és emellett fogok dolgozatomban érvelni), hogy ma sem megkerűlhető szempont, ha a politika és közpolitika megközelítésében nem elégszünk meg a közhelyszerű bölcsességgel, miszerint az kimerűl a közpolitikacsinálók haszonmaximálásának ilyen vagy olyan formájában. Végezetül az eszmetörténeti hagyomány ilyen irányu faggatása azért sem “fölösleges”, mert a kormányzásnak vannak olyan általános problémái - mint pl. az, hogy mi tekinthető igazságos kormányzásnak, vagy hogy a kormányzást erkölcsi elvekre, az emberek akaratára vagy a törvényekre kell-e alapozni stb. -, amelyek “függetlenek” a történeti helytől és időtől, amelyek ma is aktuálisak, s az ezekre adott “klasszikus” válaszokból esetleg ma is “tanulhatunk”. A kormányzással - ill. az adminisztrációval és az igazgatással - kapcsolatos eszmék és gyakorlatok egyidősek az emberi társadalommal. Azonban csak az írásbeliséggel veszi kezdetét az ókori kelet és a klasszikus antikvitás “kormányzati tudománya”. A sumér, az egyiptomi és a babilóniai történelem egyaránt szolgáltat arra való bizonyítékokat, hogy ezek a kultúrák reflektáltak a kormányzás gyakorlatára, azonban ezek a reflexiók megmaradtak a “politikai tanácsadás” gyakorlati szintjén, nem kérdeztek rá a kormányzás és adminisztráció természetének mibenlétére. A kormányzással kapcsolatos

57

elméleti megfontolások azonban nem voltak teljes mértékben idegenek a Kelet kultúráitól, jól példázzák ezt az indiai miniszter, Kautyla “Arthasastra” cimen ránk maradt töredékei, vagy a kínai neokonfuciánus és legista

politikafilozófia

kormányzással kapcsolatos munkái. 1. Konfuciánus és legista tanok a kormányzásról A kínai politikafilozófia középponti problémája: mik a helyes kormányzás alapelvei, milyen érték és normarendszerek kell vezéreljék a társadalom életfolyamatait? A konfucianizmus (a kínai bürokrácia, a mandarinátus “ideológiája”) 35 és ellenlábasa a legizmus (a kereskedő és értelmiségi rétegek, valamint a központi hatalom érdekeinek az elméleti kifejeződése) eltérően válaszolják meg a fenti kérdést. A konfucianizmus a társadalom és a gazdaság alapvető integratív mechanizmusát a patriarchális család mikroközösségében uralkodó erölcsi értékrend analógiájára gondolja el: az apa és fiu viszonyában uralkodó “kölcsönös szeretet” , az e kapcsolatban érvényesűlő “igazságosság” ,

“emberség” és “tisztelet” szolgáltatja a modellt az emberek (a

társadalom) és a kormányzás ( fejedelem) közötti tranzakciók számára.36

Ha az

alattvalók és fiuk nem mutatnak gyermeki szeretetet fejedelmük és apjuk iránt, akkor “zűrzavar” áll elő az államban. A fejedelem nép iránti szeretete elsősorban a népről való atyai

gondoskodásban áll. A népről való paternalisztikus gondoskodás (az

“emberségesség” kiterjesztése a népre) elsősorban a kormányzás helyes eszközeinek a megválasztását jelenti: a fejedelemnek óvatosan kell bánnia a büntetésekkel, mérsékelt adópolitikát kell alkalmaznia, és önmérsékletet kell tanusítania a különböző szolgáltatásokkal kapcsolatban is. A paternalisztikus kormányzás célja - akárcsak a család irányításáé - a közjó előmozdítása. A közjó Meng-Ci - és általában a neokonfucianizmus - szerint két dolgot jelent: (a) a népesség számának növekedését és (b) a megélhetési források biztosítását. A népesség gyarapodásának az előmozdítása (a népességpolitika) a paraszti társadalmakban azért fontos, mert a fizikai tőke szűkösségének következtében a gazdasági termelékenység növelésének egyetlen módja van: a munkáskezek szaporítása. A család és az állam ezekben a kulturákban nem a fizikai tőkébe ruház be, hanem a népességszám növelésével az “emberi tőkébe”. A családra vonatkoztatva (a közgazdasági érvelés szerint) ez azt jelenti, hogy az apa a

V.ö. Tőkei Ferenc, Az ókori kínai társadalom és filozófia, In: Kínai filozófia, Válogatta: Tőkei Ferenc, Akadémiai Kiadó, Budapest 1980 35

58

gyermeknevelésre fordított “áldozatáért” (azért, mert (1) a rendelkezésére álló javak fogyasztásának egyrészéről lemondott, és mert (2) a család természetes reprodukcióját biztosító gyermekszámon tul “további” gyermekek felnevelését vállalta öregkorában viszontszolgáltatásként megkövetelheti gyermekeitől, hogy gondoskodjanak ellátásáról: egyenlítsék ki azt a “ráfordítást”, amit nekik meghitelezett. A családban az számít igazságosnak, ha a fiu, amíg gyermek alárendeli magát apja irányításának, majd felnőttként kiegyenlíti apjával szembeni kötelezettségeit, gondoskodik eltartásáról. Igazságtalanság akkor történik, ha a fiu egyik vagy másik kötelezettségét elmulasztja. Ugyanez érvényes a fejedelem (ill. az előljárók) és a nép közötti tranzakciókra is: a fejedelemnek gondoskodnia kell a nép megélhetéséről és a népesség gyarapodásának előmozdításáról (Ma ezt nevezzük társadalom és népességpolitikának), amit a népnek különböző szolgáltatásokkal (adókkal vagy munkaszolgálattal) kell kiegyenlítenie. A fejedelem és a nép (a kormány és a társadalom) közötti kapcsolatok - az apa-fiu viszonyhoz hasonlóan - egyszerre tartalmazzák a reciprocitás egyenlőség elvét és az aláfölérendeltség egyenlőtlenségét. A nép - a neokonfucianizmus szerint - ugyanúgy nem képes önmagát kormányozni, ahogyan a gyermek: az “egyetemes igazságosság” érvényesítése éppen abban áll, hogy csak az előljárók (a szellemi munkát végzők) tudják képviselni a társadalomegész érdekeit, ezért nekik kell kormányozniuk. A legizmus “reform ideológiának” számított a korabeli kínai társadalomban, melynek újítása abban állt, hogy - szemben a konfuciánus hagyományokkal - a társadalom alapvető integrációs mechanizmusát a “törvények uralmán” alapuló kormányzásra kívánta alapozni: a fejedelemnek “törvények” és a társadalmi törvényszerűségek figyelembevételével kell kormányoznia, nem pedig a konfuciánus etika elvei alapján. A legizmus támadta a konfucianizmust 37, mert (a) annak irodalmi műveltsége és etikája alkalmatlan a kormányzás megalapozására, és mert (b) a konfuciánus hivatalnokréteg egyfajta szimbolikus (kapcsolati) tőke birtokában saját szolgálatába állítja a közhatalmat és kizsákmányolja a faluközösségeket.(a társadalmat). A legizmus intenciói szerint az államnak a racionális bürokrácia (ill. a bürokratikus racionalitás) megteremtése, a törvények és a “törvényhozás nyilvánossága” utján kell hatalmát gyakorolnia. A bürokratikus racionalizmus gondolatának kifejtésében Han-Fei-Ci

Max Weber

bürokráciaelméletét előlegzi meg, mert akárcsak híres “utóda” ő is ugyanabban a két 36 37

I.m. I.k. .Meng-Ci, 329-387.o. I.m. III.k. Han-Fei-Ci, 281-347.o.

59

dologban jelöli meg annak lényegét. (1) A hivatalt a hivatal által betöltött társadalmi funkció kell definiálja, (2) a hivatali státushoz olyan jog és kötelezettségrendszert kell hozzárendelni, melynek alapján a hivatalok és hivatalnokok ellenőrzése és számonkérése egyértelműen és intézményesen biztosítható. “A helyes módszer azt jelenti, hogy a feladatokhoz mérten kell hivatalt adományozni, a névvel egybehangzóan kell

számonkérni a valóságot” .38A törvények a nép vezetésére szolgálnak és

nyilvánosak: “A törvényeket azért alkotjuk, hogy általuk vezessük a népet, ám ha nagyra becsüljük az irodalmi műveltséget, akkor a népben kétségek támadnak a törvények felől”.39 A törvényeknek és rendeleteknek racionálisaknak, ellentmondásmenteseknek kell lenniük, hogy a nép világosan megértse azokat és hogy magatartása vonatkoztatási keretéül szolgálhasson. A formalizált és univerzalizált (jogi) törvény a bürokrácia és a nép felett kiépíteni szándékozott abszolut monarchia uralmának garanciáit szolgálta: “A törvények és helyes módszerek követése tehát csapást jelent a főhivatalnokok, kisebb hivatalnokok és egyszerű emberek számára” 40 Han-Fei-Ci elsők között fogalmazza meg, hogy a kormányzás középponti fogalma a hatalom, melyet (a) ember által teremtette, mesterséges “intézménynek” tekint és (b) amelynek érvényesítéséhez “erőpozició” és a központi hatalmat szolgáló erős és racionális bürokrácia, nem pedig a “kölcsönös szeretet” a szükségszerű előfeltétel. A politikai-adminisztratív szféra erkölcsről való leválasztása, annak autonóm társadalmi életnyilvánítási terepként való megfogalmazása a legizmus nagy szellemi tette.A következő idézettel kapcsolatban nehéz nem Machiavellire gondolnunk: “Így szemlélve a dolgot, láthatjuk, hogy a kiválóság és a bölcsesség még nem elegendő a sokaság meghódoltatásához, ám az erő-helyzet és a hivatali állás még a kiválóak leigázásához is elegendő. …Ha a hatalmi helyzet mindig csak természettől adott lehetne, akkor semmi értelme nem lenne, hogy beszéljünk róla. Az a hatalmi helyzet, amelyről én beszélek, az ember által teremtett hatalmi helyzetet jelenti.”41 A törvények uralma egyszerre szolgálná a kormányzat és a kereskedőrétegek érdekeit, melyek cselekvési maximája a racionális önérdekkövetés: a haszon. A kormánynak azonban nem szabad redisztribuciós eszközökkel , a jövedelem újraelosztásának 38

I.m. 322.o. U.o. 40 U.o. 41 U.o. 39

60

szociálpolitikai eszközeivel stb. beleavatkoznia a gazdasági életbe, mert az csak a szegénység bővített újratermelését szolgálná és nem gyarapítaná a kincstár bevételeit sem. Az államnak törvények útján kell garantálnia azt is, hogy a “szorgalom” és “takarékosság” eredményeként létrejövő magángazdaságot ne érje igazságtalanság azáltal, hogy túlzottan megadóztatják, s hogy az így befolyt javakat ne oszthassák ki igazságtalanul a szegények között. A szegénység - így Han-Fei-Ci - egyébként is a lustaságnak és mértéktelenségnek a következménye, amit igazságtalanság lenne államilag még támogatni is. A következő passzusokban mintha csak B.Franklin, a klasszikus angol közgazdászok, vagy a modern libertáriánusok (F.Hayek, M.Friedman, R.Nozick) hangja szólalna meg, akik, mint köztudott, a tőkét az önmegtartóztatás és szorgalom gyümölcseként értelmezik, az állam funkcióját pedig egyetlen negatív elvre, a libertáriánus szabadságjogok garantálására korlátozzák.. “A mértéktelenség és lustaság: szegénység, a szorgalom és takarékosság pedig gazdagság. Mármost az uralkodó, ha adót szed a gazdagoktól, hogy szétossza azt a szegények között, akkor ezzel megrabolja a szorgalmasokat, hogy adományával segítse a mértékteleneket és lustákat.” 42 2. A klasszikus görögök: Platon és Arisztotelész a kormányzásról. Periklész “társadalompolitkája” A görögök csakúgy mint a matematikában és más tudományterületeken, a kormányzás “tudománnyá tevésében” ( pontosabban tudományos igényü megközelítésében) is nagy szerepet játszottak. (Platon, Arisztotelész, Pseudo-Xenophon ) Platon a Törvényekben tíz oldalt szentel a közhivatalnokok kinevezése, képzése, valamint feladataik és kompetencia területeik kérdései elemzésének.43, másutt a közhivatalnokok bírósági ellenőrzésének a kérdéseit vitatja és a közérdek érvényesítését tekinti a kormány egyik legfontosabb feladatának. Az Állam c. műben az állam szabályozó szerepeit vizsgálja, amely olyan kormányzati területekre terjed ki, melyeket ma

gazdaságpolitikának,

családpolitikának,

művészetpolitikának

vagy

oktatáspolitikának mondanánk. Az Államférfi c. dialógusában olyan ma is aktuális kérdéseket feszeget, mint hogy (a) mi a “parancsolás művészetének” ( a politikai vezetésnek) sajátos természete: szakértelmen alapuló tudásként kell-e kezelnünk, vagy olyan gyakorlati bölcsességként , melynek valamennyi állampolgár birtokában lehet,

42

U.o.

61

vagy (b) hogyan viszonyul egymáshoz a törvény és a közjó: vajon az államon belül az embereknek (demokrácia) vagy a törvényeknek kellene-e uralkodniuk, és (c ) vajon a törvények személyre szabottak-e, vagy “átlagosak”, vagy (d) milyen módon lehet az állam polgárait a lehető legigazságosabb bánásmódban részesíteni, (e) melyek az igazságos kormányformák, és mik ezeknek a kritériumai stb. Platonhoz hasonlóan Arisztotelész is különbséget tett a kormánytípusok között, az Atheni

állam

c.

alkotmánytípusokat.

művében44

pedig

A

különböző

poliszt

feltárja

és

dokumentálja

tevékenységeket

a

korabeli

folytató

emberek

"pluralitásaként" értelmezi, akik az állampolgári jólét vagy boldogság (eudaimonia) megvalósítására társultak. Ez lényegében annyit tesz, hogy a kormányok felelősséggel tartoznak

az "abszolút boldogság” megvalósításáért, az állampolgárok fizikai és

mentális szükségleteinek teljes és közvetlen kielégítéséért. Ez a “szolgáltatói állam” és a “funkcióját” jelentő közjó korai megfogalmazása, amely a későbbiekben a kormányzásról és adminisztrációról való gondolkodás normatív alapjává válik. Arisztotelész azért is fontos a közpolitika tanulmányozása szempontjából, mert gazdaságelmélete középpontjában a háztartás áll, ami majd kiindúlóalapként szolgál a középkori gondolkodók számára, akik a királyi és államháztartás vizsgálatával foglalkoznak. A görögök nem csak a kormányzással kapcsolatos elméleti reflexióikban bizonyultak újítóknak, hanem tényleges közpolitikai gyakorlatukban is. Periklész korában létezett egy általános társadalompolitikának nevezhető közpolitika, amely a jóléti gazdaságtan és Keynes naiv előfutáraként a kevéssé tehetős poliszpolgárok számára garantálta a szociális biztonságot, a korabeli “vállalkozói szféra” számára pedig az expanziót és rentabilitást. Az állami politika különböző jogcímeken folyósított különböző transzferkifizetéseket, ez gyakorlatilag kvázi munkanélküliségi segélyek folyósítását, állami munkaalkalmak teremtését jelentette: ide tartoztak a népgyűlésen folyósított obulusok, az ingyen szinház, az állami ünnepségeken osztott pénzek, az állami közmunkák stb. Mindezek az intézkedések nem csak a szegénység általánossá válása ellen hatottak, hanem fizetőképes keresletet is támasztottak, mint ahogyan az állam által nyújtott kedvezmények a vállalkozói szféra számára annak prosperitását mozdították elő. Az állam az ehhez szükséges pénzeszközöket a “túlzottan gazdagok” külön adóztatásából 43 44

Platón, A törvények, In: Platón összes művei, III. k. Európa Könyvkiadó Budapest 1984 V.ö.Arisztotelész, Az athéni állam, In: Államéletrajzok, Osiris-Száazadvég Kiadó. Budapest, 1994

62

(leiturgia), a szövetségesek adóiból (déloszi szövetség) és saját bevételeiből finanszírozta. Polányi nem alaptalanul minősíti a periklészi gazdaságpolitikát Keynes korai előfutárának. Plutarkhosz Periklészről írott életrajzából ez napnál világosabban kiderűl: “ A mostani nemzedék jólétben élhet, hiszen ezáltal mindenféle kereseti lehetőségek nyilnak számára. A különféle szükségletek különböző mesterségeket hívnak életre, munkát adnak minden kézművesnek, és keresethez jut szinte az egész város, amely így nem csak lakosait táplálja, hanem önmagát is szépíti. Perikész…azt akarta, hogy a katonai kiképzésben nem részesűlő, kézművességgel foglalkozó polgárok tömege is kapjon az állami juttatásokból, de ne úgy, hogy az emberek munka nélkül, tétlenül töltsék idejüket. Ezért nagy építkezéseket és különféle közmunkákat javasolt a népnek,…a különféle anyagokkkal számtalan mesterember dolgozott…aztán ott voltak azok, akik beszerezték és szállították mindezeket az anyagokat: kereskedők, hajótulajdonosok és kormányosok. Végül minden iparágnak, mint a hadvezérnek a köztársaság, rendelkezésére álltak a napszámosok, akiket igénybe lehetett venni mindenféle szolgálatra, s úgy engedelmeskedtek, mint a szerszám a kéznek és test a léleknek. Ezért elmondhatjuk, hogy a tevékenység megosztotta a jövedelmet és a jómódot a város minden koru és minden társadalmi réteghez tartozó lakosa között” 45 A prekapitalisztikus világban sehol másutt nem találunk a göröghöz fogható komplex “társadalompolitikai” rendszert, sem a Keleten, sem Rómában, sem a középkorban. Róma pl. ismerte ugyan a különböző kifizetési transzfereket, de ezeket pusztán a hatalom legitimációs eszközeiként használta, s nem állította ezzel együtt a gazdasági jólét szolgálatába. Ismertes, hogy már a Gracchusok osztottak havonként olcsó gabonát a populus romanus között, s az is, hogy Caesar óta mindez a római politika általános vonásává vált. “Annyira jutottak, hogy még kenyeret is szolgáltattak és borkiosztásokat rendeltek el a paiczi áron alul. Ingyen fürdők, már Augustus kora óta. Pompás állatviadalok, vívójátékok, szinházak stb. már régen szokásban voltak. Ezekhez járultak még közvetlen pénzkiosztások, amelyek eredetileg a csőcselék megvesztegetéseiből keletkeztek. A kezdő Caesar volt diadalmenete alkalmával: Augustus megismételte többször. Utóbb ilyen congiariák rendszerint minden trónralépéskor az elhunyt császár legatumaként fordultak elő. Néha a senatus is kénytelen volt magát ilyesmire elhatározni. Mikor Marcus Aurelius a háboru befejezése után a néphez beszélt és a

45

Plutarkhosz, Periklész, In: Párhuzamos életrajzok Magyar Helikon 1978, I.k.338-339.o.

63

háboru nyolc évi tartamát említette, a csőcselék nyomatékkal kiálltotta:”nyolc év”! és nyolc darab arany fizetését jelző tagljtéseket tett. A császár fizetett” 46 A római állami juttatások egy saját háztartásból megélni nem tudó proletáriátus állami fenntartását célozták, ill. a hatalomra áhítozók “szavazatmaximálását” : az ekvivalencia két oldalát a proletáriátus által a “pártokra” adott politikai szavazatok tömege ill. a hatalom által kiosztott pénz vagy gabonatömeg alkotta. Mindez erkölcsileg lealjasította, a hódítások és rabszolgapiac beszűkűlésével pedig gazdaságilag is a csőd szélére sodorta mindkét felet, az államot is, a római proletáriátust is. 3. A rómaiak A rómaiak nem voltak ugyan sikeres tanítványok a “globális társadalompolitika” terén, de más területeken a görögök kormányzásban tapasztalatait sikeresen

viszik és fejlesztik

szerzett elméleti és gyakorlati

tovább. A rómaiak

különösen az

adminisztráció gyakorlatában bevezetett újításaikkal hatottak későbbi korok közpolitikai gyakorlatára. A territoriális adminisztráció és ennek hierarchikus (katonai) szervezeti formája római találmányként ma is a közigazgatási gyakorlat egyik modellje.De még ennél is jelentősebbnek kell itélnünk a római jog kidolgozását, amely elhatároló módon befolyásolta későbbi korok, jogi, politikai és társadalombölcseleti gondolkodását. A rómaiak megkülönböztették egymástól a pozitív (ius civile) és a természetjogot (amit ius gentiumnak és ius naturalenak is neveztek). Az előbbi a római polgár valamennyi jogi

természetü

viszonyát

szabályozta:

az

állampolgárnak

az

államhoz

és

polgártársaihoz való viszonyát. A pozitív jogon belül különbséget tettek a magánjog (ius privatum) és a közjog (ius publicum) között. A római jog az előbbiben fejti ki a birtokra, a tulajdonra és a szerződésre vonatkozó elképzeléseit: a magánjog tartalmilag olyan “árucserejog” 47, amely az alattvalók egymáshoz való személyi és vagyoni viszonyait szabályozza olyan viszonyrendszerként, amely a szuverénként felfogott individuum nézőpontjából, a Civis Romanus aspektusából tételezi a gazdasági tranzakciókat szabályozó jogi kötelmeket. A római magánjog tulajdon és szerződés fogalmai révén nemcsak a modern polgári társadalom viszonyainak “szabályozásában” játszott komoly szerepet, hanem a modern jogi és közgazdasági gondolkodást is erősen befolyásolta. Pl. a tulajdon “teljes” (nem osztott) fogalma és munkából való levezetése nem Locke

Roscher Vilmos, A szegénygyámolítás és szegényügyi politika, Szeged, Kiadta Schulhof Károly 1905, 72.o. 46

64

találmánya, ő “csak” átveszi a római jogból. De ugyanilyen mélyenszántó hatást gyakorolt a rómaiak által kidolgozott természetjog is, amely az újkor politikafilozófiai gondolkodásának válik alapjává, és amely - főleg az angolszász társadalmakban - ma is eleven társadalomtudományi szellemi irányzat. A ius publicum által szabályozott életnyilvánítási terep a z amit “köz”-nek nevezünk: a rómaiaknál a közjog az államvallás dolgaira, a papokra és papi tisztségekre, az állam szervezetére és működésére vonatkozó előírásokat (hatalmi jogköröket) foglalta magában. A közjognak a magánjogtól való elválasztása, a köz és a privát szféráinak elkülönítése a kormányzati tevékenység lehatárolásának szempontjából ma is alapvető fontosságu. A klasszikus antikvitásban a kormányzásról illetve közpolitikáról való gondolkodást lényegében két kérdés határozta meg: (1) egy gyakorlati-technikai kérdés: hogyan kell a kormányzati feladatokat megoldani, (2) és egy etikai kérdés: hogyan lehet a kormányzást a lehető legigazságosabbá tenni: hogyan lehet a kormányzáson keresztül megvalósítani a közjót, azaz melyik a legjobb kormányzási forma. 4. A középkor A középkorban a görög-római “közpolitikai hagyomány” a keresztény moralitás elveivel ötvözötten főként a királytükör irodalomban élt tovább. Ezek a királyságról írott etikaipolitikai értekezések, melyek nem szentelnek túl

nagy figyelmet a kormányzás

gyakorlati kérdéseinek. Emellett említésre méltó az udvari szolgálattal kapcsolatos irodalom, mely a királyi szolgák (köztisztviselők) gyakorlatra orientált kötelmeivel foglalkozott, valamint az udvari élet mindennapjait szabályozó dokumentum-irodalom, amely különböző szabályzatokat és rendelkezéseket foglalt magában. 5. Machiavelli és Bacon A reneszánsz és reformáció ( a modernitás megszületésének) hosszu történelmi periódusában számos olyan társadalomgazdasági és politikai-kultúrális változás zajlott le, amely hozzájárult a modern állam kialakulásához. Ezek közül a legfontosabbak az abszolutizmusnak és a merkantilizmusank az egyesítése, a modern állandó hadsereg, az adórendszer, a modern igazságszolgáltatás és bürokrácia megjelenése. 48A modern állam megjelenése és feladatainak növekvő komplexitása természetszerüen fordította a figyelmet a kormányzás tanulmányozása felé. 47 48

V.ö. Brósz Róbert-Pólay Elemér, Római jog, Tankönyvkiadó, Budapest, 1986 V.ö. pl. Sombart Werner, Háború és kapitalizmus, Az Athenaeum Irodalmi és Nyomdai R.-T. Kiadása,

65

A modernitás korai periódusának két legjelentősebb politikatudományi gondolkodója N. Machiavelli 49

és F. Bacon50 volt.

Machiavellit elsősorban a kormányzással kapcsolatos elméleti meggondolások foglalkoztatták.

Úgy

vélte,

hogy

a

hatalomgyakorlók

számára

a

sikeres

hatalomgyakorlás szempontjából elengedhetetlen a hatalom működési módjának és mibenlétének a megértése csakúgy mint a hatalmi technikák megfelelő ismerete és alkalmazni tudása, de diplomataként arról is meg volt győződve, hogy ehhez elengedhetetlen a megfelelő információk és azok “helyes” értelmezése. Erősen hitt abban, hogy az emberi magatartás természetének, valamint az intézményes struktúrák hatásának az

elemzéseiből

levonhatóak

olyan általános következtetések, melyek

alapján a hatalomgyakorlás elméletileg is megalapozható. Más szóval implicite azt állította, hogy a kormányzás egyfajta techné, kézmüvesség, amelynek tanulmányozása közelít a tudományhoz. Machiavellit mindenekelőtt az állam művészete foglalkoztatta, azt hitte, hogy a politika és a hatalom tanulmányozása révén a döntéshozók szélesebb és mélyebb kontrollt tudnak gyakorolni a közpolitikai (kormányzati) problémák fölött, illetve, hogy nagyobb kapacitásuk lesz azok kezelésére. Machiavellit elbűvölte a hatalom és annak hatékonysága, és úgy vélte, hogy

azt a hatalmi technikákkal

azonosított “policy” révén lehet megszerezni és megtartani, bármi legyen is magának a hatalomgyakorlásnak a célja. Biztos volt abban, hogy felfedezte azt a fundamentális “erőt”, amely a folytonos változásban - Mannheim kifejezésével élve: levésben - lévő világban a politikát és közpolitikát formálja és alakítja, úgy vélte, hogy a kormányzást tudományos alapokra helyezte. Mindenekelőtt a célok és eszközök (hatalmi technikák) közötti viszonnyal, kontextusukkal, a változás ama folyamatával - a véletlennel, vagy fortunával - foglalkozott, amely túl van az ember racionális kontrollján. A hatékony politikus - a fejedelem - az, aki politikai céljai szolgálatába tudja állítani a véletlent, aki “számol” a hely, az idő és a körülmények kalkulálhatatlan konstellációival. Ha Machiavelli a közpolitika instrumentalista értelmezésének a filozófusa , aki célracionális és/vagy stratégiai cselekvésként értelmezi a kormányzati politikát, amelynek egyetlen vonatkoztatási kerete a siker, akkor F. Baconról joggal állíthatjuk, hogy ő a kormányzati politika értelmezésében a “res mea”, a középút képviselője. Budapest 1915 és David S.Landes, Az elszabadult Prométheusz, Gondolat.Budapest, 1986 49 V.ö.Niccoló Machiavelli művei I-II. Európa Könyvkiadó Budapest 1978 50 V.ö. Francis Bacon, Esszék, Magyar Helikon 1968

66

Hasonlóan Machiavellihez Bacon is azt vallja, hogy a kormányzás racionális cselekvési mód, amely tudáson alapul, azonban a “jó közpolitika” nem pusztán a sikert célozza, hanem megköveteli az autoritás és legitimitás fenntartását is, ami

az emberek

támogatásának, egyetértésének és beleegyezésének a megnyerésével érhető el, nem pedig - vagy legalábbis nem csak - hatalmi technikákkal, antagonizmusokkal vagy konfrontációkkal. Machiavelli és Bacon politikafilozófiai munkássága azért érdemel különös figyelmet a közpolitika tanulmányozói számára, mert a kormányzati politika két olyan paradigmáját - a racionalista és deontikus paradigmákat - teremtették meg, amelyek - “modernebb” változatokban - napjainkban is uralkodóak. 6. A merkantilista gazdaságpolitika51 A modern értelemben vett közpolitika tudományos megalapozásának első komoly kísérlete a merkantilizmus. Ezzel a névvel jelölik azt a gazdaságpolitikai gyakorlatot, és a hozzá kapcsolódó közgazdasági eszmerendszert, amely az ország gazdagodását a nemesfémek (az arany és az ezüst) felhalmozásában látja, s ennélfogva aktív külkereskedelmi mérleg elérésére törekszik, mert így nemesfém áramlik az országba. A merkantilista

gazdasági

rendszer

állított

fel

először

tervszerü,

céltudatos

külkereskedelmi politikát, amely a vámokat már nem egyszerű állambevételi forrásnak tekintette, hanem olyan eszköznek, amellyel elő lehet mozdítani a kivitel növelését és korlátozni lehet a behozatalt. A kivitel fellendítése végett a merkantilizmus hangoztatja az ipar állami fejlesztésének szükségességét, mert az ipar sokkal inkább képes a kivitel fokozására, mint a mezőgazdaság, melynek kivitelt fokozó szerepét korlátozza a megművelhető

földterület

természetes

határa.

A

merkantilizmus

szerint

a

belkereskedelem útján az ország nem gazdagodhat, mert az nem szaporítja a pénzmennyiséget: az egyik ember csak a másik rovására tehet szert nyereségre, míg ezzel szemben a külfölddel folytatott kereskedelem során a nép gazdagszik, mert a kiviteli többlet folytán pénz áramlik az országba. Az árukivitel jutalmak segítségével is előmozdítandó, a behozatal korlátozandó. Az országnak arra kell törekednie, hogy feldolgozott termékek kivitele útján szerezze be az ipar számára a szükséges nyersanyagokat. A prosperáló ipar nemcsak a kiviteli többlet fontos előmozdírója, hanem pozitivuma abban is megmutatkozik, hogy munkaalkalmak teremtésével széles 51

V.ö.Filozófusok a gazdaságról II., (Válogatta és szerkesztette: Gulyás Gyula), Aula Kiadó 1991

67

néprétegek foglalkoztatását biztosítja. Ezért a nyersanyagok kivitele a merkantilista felfogás szerint korlátozandó, nehogy a külföld dolgozza fel azokat, nyereségre téve szert ezáltal. A merkantilizmus mint a XVI.-XVII. században uralkodó gazdaságpolitika és közgazdasági elmélet (legjelesebb képviselői: T.Mun, D.North, J.B.Colbert) nem alkot merev, doktrinér rendszert, sokkal inkább egy olyan gondolkodási stílus (paradigma), melynek léte csak “improvizációkban”, egymással sok tekintetben rokonítható, ám egymással vitába is szálló konkrét művekben és gazdaságpolitikai gyakorlatokban van. A merkantilizmusnak, mint a kialakuló nemzetgazdaságok és a kibontakozó tőkés termelés “ideológiájának” értékei nem merűlnek ki történeti és eszmetörténeti kuriozitásokban. A merkantilizmus ugyanis amellett, hogy (a) az egymástól eltérő formában kapitalizálódó országok számára igyekezett

- e “nemzeti sajátosságokat”

figyelembevéve - gazdaságpolitikai ajánlásokat kidolgozni, (b) egy olyan közgazdasági elmélet

is,

amelynek

belátásai

csak

évszázadokkal

később,

pl.

a keynesi

gazdaságpolitikában kaptak komoly elméleti és gyakorlati (gazdaságpolitikai) szerepet. Keynes a merkantilizmust nyiltan saját elmélete előfutárának tekintette,52 egyhelyütt négy olyan pontot jelölt meg, amelyben rokonság mutatható ki a merkantilisták és saját elmélete között. (1) A merkantilisták az országban lévő pénztömeg gyarapítására irányuló törekvésüket összekapcsolták a kamatláb csökkentésének és a beruházás ösztönzésének feladatával. Ez a keynesi elmélet egyik kulcstétele is. (2) A merkantilisták nem rettegtek az áremelkedéstől: azt vallották, hogy a magas árak elősegítik a kereskedelem és a termelés kiszélesítését. Keynes egyik apostola annak a nézetnek, hogy a “mérsékelt infláció” a gazdasági aktivitás fenntartásának egyik fontos eszköze. (3) A merkantilisták tekintették először a pénzszűkét a

munkanélküliség

okának. Keynes állította fel azt a tételt, hogy a pénzmennyiség növelése a bankok hitel expanziója és az állami költségvetési deficit útján, a munkanélküliség elleni küzdelem egyik legfontosabb eszköze. (4) A merkantilisták illuziók nélkül vették tudomásul gazdaságpolitikájuk “nacionalista” jellegét, és Keynes is azt tanította, hogy a protekcionizmus segítheti az adott országban a foglalkoztatási probléma megoldását, és emellett a gazdaságpolitika mellett szállt síkra.

52

A.V.Anyikin, Egy tudomány ifjúkora, Kossuth Könyvkiadó.Budapest, 1978, 55.o.

68

7. A kameralizmus53 A modernitásra való átmenet közpolitikai koncepciói között szólnunk kell a kameralizmusról

is,

amely a

királyi

bevételekkel

és

a

királyi

birtokok

adminisztrációjával foglalkozott, és mint ilyen a modern közgazdasági gondolkodás egyik előfutárának tekinthető. ( A kameralizmus lényegében a merkantilizmus németosztrák változata.) A kameralisták emellett kutatták a központi kormányzat szociológiai és politikai aspektusait is. A legjelentősebb kameralista gondolkodó talán Von Seckendorff (1626-1692), akinek több mint ezer oldalas főműve (Teutscher Fürsten Staat) a közpolitikai témakörök sokaságát öleli fel: foglalkozik a kormányzás filozófiájával, a miniszteriális hivatalokkal, a bíróságok szerepével, az állami pénzveréssel éppúgy, mint a tűzoltással kapcsolatos előírásokkal. Seckendorff szándéka a kormányzás és adminisztráció tudományának a megteremtése, melyet a gyakorlati szakemberek alkalmazhatnak, de amely túl kíván lépni a mindennapi gyakorlat esetlegességein: a kormányzás problémáival nem pusztán in concreto, hanem in absrtacto is foglalkozik. A másik kiemelkedő kameralista szerző Delemare (1639-1723), akinek hat kötetből álló fő műve (Traité de la Police) a “jó politikai renddel” foglalkozik, amelyen az állam jóléte alapszik. A kormányzás erkölcsfilozófiai értelmezése mellett az állam szabályozási funkcióival és a közpolitika olyan területeivel foglalkozik, mint az egészségügy, az élelmiszertermelés, a kereskedelem, az oktatás, a honvédelem stb. Terjedelmes művének egyik alapgondolata, hogy az államnak a társadalmi élet szinte majd minden területét szabályoznia kell ahhoz, hogy állampolgárai jólétét biztosítsa, az utak és épületek fenn és karbantartásától kezdve, a tűz elleni védelmen keresztül egészen a prostitució ellenőrzéséig. A kameralizmus filozófiája a “jóléti” vagy eudémonikus állam megalapozására tett kísérlet, amely az adminisztráción, illetve a központi hatalom közpolitikáin keresztül biztosítja valamennyi állampolgár jólétét. A boldogság vagy közjó fogalma amit az államnak meg kell valósítania

a társadalom

etikai szemléletéből adódik, amelyet

egyének olyan “egységének” (és nem aggregátumának) képzelnek el, akiket az egymás iránti kötelezettségek kölcsönösségen alapuló rendszere fűz össze. A kameralizmus c. rész összefoglalását E.N.Gladden, A history of public administration, II.k.: From eleventh century to present day, London: Frank Cass, 1972, és Mark R.Rutgers, Beyond Woodrow Wilson: The Identity of the Study of Public Administration in Historical Perspective, Administration and Society Vo.29, Number 3/July 1997, c. művei alapján készítettem. 53

69

Az érett kameralizmus J.H.G.Von Justi (1702-1771) és Von Sonnenfels munkáiban éri el csúcspontját. Von Justi, akárcsak elődei, a kormányzás fő céljának a közjó biztosítását tekinti. Lényeges újítása, hogy vizsgálódásai kiindulópontjának már nem az uralkodót tekinti: az adminisztrációt nem a király végrehajtó apparátusának tartja, hanem olyan entitásnak, amely az állam absztrakt céljait, az állampolgárok boldogságát szolgálja. Ez azzal a következménnyel jár, hogy szemléletében az uralkodó érdeke és az általános érdek többé nem esik automatikusan egybe. 8. A klasszikus liberalizmus és a jogállam A XIX. század közpolitikával foglalkozó irodalmában is alapvető elv maradt a közjó szolgálatának követelménye, azonban feszűltség alakult ki a boldogságra vagy jólétre orientált “szolgáltatói állam” és a joguralom vagy jogállam (rechtstaat) új fogalma között. Az első ugyanis az államot teszi felelőssé a közjóért, illetve az állampolgárok jólétéért, a második pedig az állampolgárok állammal szembeni védelmezését hangsúlyozza, az állampolgárok személyes jólétéért pedig az állampolgárokat teszi felelőssé. Az államnak ez az új jogi megalapozása kezdetben termékenyen hatott a kutatásra, mert a jóléti és a jogállam elvei közötti szintézis keresés a politika és adminisztráció területén is előtérbe kerűlt. Ennek a törekvésnek egyik kulcsfigurája Bonnin, aki kísérletet tett a kormányzás önálló tudományának a megalapozására, amelyet a jog-és társadalomtudományok határán helyez el. Bonnin abból indult ki, hogy a kormányzati tevékenységet szabályok (törvények) határozzák meg, ugyanakkor hangsúlyozta, hogy a kormányzás több a szabályok puszta alkalmazásánál. Amellett érvel, hogy Montesquieu trias politica-ját ki kell egészíteni

a kormányzás és

közigazgatás közötti disztinkcióval. Az utóbbit olyan tudásként definiálja, amely specifikus társadalmi viszonyokra és a szabályok olyan alkalmazására vonatkozik, amely az általános érdeken, illetve az egyének és ügyeik szabályozott viszonyain alapszik. A kormányzás tudományának normatív megalapozásában Von Mohl (1799-1875) művei eredményezték a legmélyrehatóbb változásokat. Von Mohl hangsúlyozza a normatív államelmélet fontosságát, mert szerinte a kormányzás tudományának megalapozásában mindaddig nem lesz konszenzus, amíg viták folynak az állam megalapozásáról. Normatív kiindulópontként a jogállam fogalmát veszi, és elutasítja azt a gondolatot, hogy az államnak a jólétet vagy az állampolgárok erkölcsi nevelését kellene szolgálnia.

70

A jogállam és jóléti állam, az uralkodó és szolgáltatói állam konfliktusát ezzel ugyan nem oldja meg, de előkészíti a talajt a kormányzat liberális megközelítése számára. A XIX. .század második felében gyakorlatilag megszűnik a kormányzattal kapcsolatos elméleti kutatás, aminek részben az az oka, hogy a kormányzás egyre inkább azonossá válik a jogalkalmazással, részben pedig maga a pozitív funkciókat fel nem vállaló éjjeliőr állam. A liberalizmus uralkodóvá válása után az államra és a kormányra nem úgy tekintenek, mint a társadalmi jólétért felelős politikai intézményre, hanem olyan veszélyes képződményt látnak benne, amelytől a jog eszközeivel kell megvédeni az egyént, és mint amelynek egyetlen “negatív” közpolitikai funkciója kell legyen: a személyek szabadságának - az állampolgári jogoknak - és a tulajdon illetve a szerződés intézménye biztonságának a garantálása. A liberálisok nem azt kutatták, hogy milyen közpolitikai eszközökkel és módszerekkel lehet elérni a közjót, hanem azt, hogy a fentiek mellett hogyan lehet biztosítani a hatalom megosztását és a képviseleti kormányzást. Úgy tekintettek a pozitív jogra, mint a kormányzás legfőbb céljára, ami magyarázatot nyújt arra is, hogy miért tekintették a kormányt és az adminisztrációt a jog társadalomban való alkalmazásának. A boldogságra orientált állameszme elutasításának filozófiai megalapozása Kant54 nevéhez fűződik. Kant szerint a boldogság vagy a jólét nem lehet az állam célja, ahogyan az egyének erkölcsi nevelése sem, éppen ellenkezőleg: az államnak az individuális szabadság eszközévé kell válnia, amely “szabadság” szuverén módon dönti el, hogy mely életforma (boldogság) a legmegfelelőbb számára. A jogállam és a jóléti állam közötti “küzdelem” az utóbbi ideiglenes vereségével végződött: a jóléti állam vereségének illetve a jogállam győzelmének az “igazolása” azonban korántsem jelentette a közjó eszméjének teljes feladását vagy elvetését. Ellenkezőleg, a liberalizmus nem az általában vett közjó vagy közérdek fogalmát veti el, hanem pusztán annak kormányzati eszközökkel és közpolitikákkal való megvalósítását. A liberalizmus azzal érvel, hogy a közjó elérhető úgy is, hogy az szembekerűlne a jogállamiság elvével, illetve anélkül is, hogy ahhoz kormányzati tevékenységet, aktív közpolitikacsinálást vennének igénybe: ezt a célt szolgálják a piaci mechanizmusok.

V.ö. Immanuel Kant, Az erkölcsök metafizikája, In: Az erkölcsök metafizikájának alapvetése, A gyakorlati ész kritikája, Az erkölcsök metafizikája, Gondolat.Budapest, 1991 54

71

A közgazdászok számára a köz és privát érdek közötti feszűltség megoldási trükkje a piaci mechanizmus csatarendbe állításában állt. Amint azt Habermas55 megjegyezte, a XIX. század elején az

Angliában kialakult “közszféra” anélkül fejlődött ki, hogy

világos demarkációs vonalat húztak volna a közhatalom és a magánszférát megtestesítő civiltársadalom között. A közgazdászok trükkje az az állítás volt, hogy a piaci mechanizmus az emberek közötti tranzakciók olyan szabályozó rendszere, amely képes egy olyan “spontán rend” megteremtésére, amelyben a magán és a közérdek anélkül esik egybe, hogy ehhez kormányzati segítséget vennének igénybe. 9. A neoliberalizmus A XX. század elején a köz és a privát liberális fogalma alapvető változásokon ment keresztül. A “neoliberalizmus”, amelynek Angliában Keynes, az USA-ban Dewey volt a legjelentősebb képviselője, szakított azzal az elképzeléssel miszerint a piaci mechanizmusok spontán módon biztosítják a köz és magánérdek egybeesését, és azzal az “előítélettel” is, hogy a piaci koordináció önmagában képes volna egy “spontán rend” megteremtésére akár a gazdaságban, akár a társadalomban. Dewey56 és Keynes57 számára a tudás - a “szervezett intelligencia” - az az új eszköz és közegrendszer, amellyel és amelyben a köz és a magánszféra, a köz és a privátérdek kiegyensúlyozható és előmozdítható: a laissez faire kapitalizmus fölött eljárt az idő. A neoliberalizmus perspektivájában a tudásalapu kormányzás volt a köz és a privát közötti ellentmondások feloldásának a kulcsa. Ez természetesen nem volt új gondolat, mert például Platón hasonló meggondolásokból - évszázadokkal azelőtt jutott arra a következtetésre, hogy a legjobb uralkodók a filozófusokból kerűlnének ki, vagy másként fogalmazva: a társadalom reprodukciós folyamait nem szabad sem a piac (pénz), sem a politika (hatalom) partikuláris racionalitásának alárendelni, ellenkezőleg, a “társadalmi ésszerűséget” megtestesítő tudomány ellenőrzése alá kell azt vetni. De ha Dewey és Keynes eszmetörténeti “előzményeit” , vagy szerényebben fogalmazva, ha olyan gondolkodókat keresünk, akik időben korábban fogalmaztak meg hasonló gondolatokat, akkor nem kell ilyen messzire visszakanyarodnunk az időben, mert (a) Dewey esetében

55 V.ö.Jürgen Habermas, A társadalmi nyilvánosság szerkezetváltozása, Gondolat, Budapest 1971 56 V.ö.Dewey I.m. V.ö. J. M. Keynes, A foglalkoztatás, a kamat és a pénz általános elmélete, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1965 57

72

utalhatnánk Frederick Taylorra58, a tudományos menedzsment megteremtőjére, aki a “mérnöki tudománytól”, munkavállalók közötti

a szakértők “hatalmától”

várta a munkaadók és

konfliktus (a köz és a privát érdekek) megoldását. (Taylor

szerint a racionális tudományra, a “szellemi tőkére” alapozott munkaszervezés emeli a termelés hatékonyságát, ami többlettermeléshez vezet, ez pedig megszünteti az elosztás feletti konfliktust, mert a vállalkozó nagyobb profithoz, a dolgozó magasabb munkabérhez jut.) (b) Keynes “eszmetörténeti” előzményeit “kutatván” elég csak a Fábiánus szocialista Webb-házaspárra utalni.59 Némi túlzással azt mondhatni, hogy a méltatlanul elfeledett Webb-házaspár művében “benne van az egész Keynes”. Akárcsak Keynes, ők is a makrogazdaságtan talaján vonják le végső gazdaságpolitikai következtetéseiket, ami kísértetisen egyezik a keynesi konkluziókkal, noha maga Keynes

tudtommal

soha nem

hivatkozott

a Webb-házaspárra. Elméletük -

“gazdaságpolitikájuk” - lényege az, hogy az államnak mint a munka és a tőke “közös” képviselőjének kell megoldania, illetve gyógyírt találnia a gazdaság

egészének

fejlődésére károsan ható munkanélküliségre is, és a konjunktúra ciklusok okozta nemzetgazdasági veszteségekre is, s ezzel együtt a szegénység, szociálpolitikai problémájára is. Az állam közelebbi feladata itt az, hogy az aggregált kínálat és az aggregált kereslet egyensúlyát próbálja megvalósítani, s ezáltal elébe menni a gazdasági depresszióknak, melyek abból fakadnak, hogy a termelés nem teremti meg automatikusan a számára szükséges fogyasztást, a kínálat önmagában nem szül fizetőképes keresletet. Webbék értésünkre adják, hogy a konjunkturaingadozások és a munkanélküliség korrelatív fogalmak, s azt is világosan megfogalmazzák, hogy az állam kezében van az eszköz e problémák orvoslására: ez a kereslet állami szabályozása, amely siker esetén egyszerre eredményez tőkenyereséget a vállalkozói szférában és béremelkedést,

jólétet, szociális

biztonságot a munka világában. Az állam

keresletteremtő politikája, az állami munkaalkalmak, a különféle kifizetési transzferek, a munkanélküli segély, az oktatási és átképzési programok itt kettős célt szolgálnak: egyfelől eleget tesznek a társadalmi igazságosság kritériumainak, létbiztonságot, relativ jólétet teremtve a munkásoknak és alkalmazottaknak, másfelől ezek a “jóléti programok” azáltal, hogy bennük és általuk az állam az infrastruktúrába és az emberi V.ö. Frederick W. Taylor, A tudományos vezetés alapjai, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest 1983 59 V.ö. Beatrice Webb és Sidney Webb, A szegénység problémája, Révai-kiadás 58

73

tőkébe ruház be ( az állami közmunkák Webbék értelmezésében az infrastruktúra előmozdítását célozzák, utak, vasutak, hajózás, kórházak, iskolák, telefonhálózat stb. építését jelentik, az átképzés pedig egyértelmüen az emberi tőkébe való beruházás), ezzel nemcsak azt éri el, hogy fizetőképes keresletet biztosít, hanem azt is, hogy a termelés “gazdaságon kívüli” feltételeinek fejlesztését oly módon mozdítja elő, hogy annak az evidens szociálpolitikai hozadék mellett gazdasági hozadéka is van. A klasszikus liberalizmus azonban korántsem halt meg a “szervezett intelligencia” regnálásának

ideje

alatt,

pusztán

tetszhalott

volt

a

‘70-s

évek

derekáig.

Libertáriánizmusként való újjáéledését elősegítette az is, hogy megkérdőjeleződött a neoliberalizmusnak az a tétele, miszerint a köz és a magánszféra, a köz és a magánérdek között a tudomány illetve az erre épűlő közpolitikai gyakorlat adekvátan képes közvetíteni és harmóniát teremteni. Kiderűlt, hogy a Keynes-i közgazdaságtanra épűlő gazdaságpolitika és a liberális jóléti reformok legalább annyi új problémát hoztak felszínre, mint amennyit megoldottak. És ekkor M. Friedman, F. Hayek és R. Nozick munkásságában ismét előbukkant Adam Smith “láthatatlan keze” : a piacracionalitásra orientált szakértői kultúrák és konzervatív közpolitikák jutottak.

újfent monopolhelyzetbe

74

III. A modern közpolitikatudomány A modern közpolitika (public policy) viszonylag fiatal tudomány, amely az USA-ban alakúlt ki a második világháborút követő történelmi időszakban, majd a ‘60as évektől kezdődően

onnan

törvényszerüségeit

terjedt

el

kutató

klasszikus

politikafilozófia) művelőit

fokozatosan

Európában

tudományok

(a

is.

A

politikai

politikatudomány

élet és

a háborút megelőző időszakban is elsősorban a tág

értelemben vett kormányzat és kormányzás ( ma azt mondanánk, hogy a politikai rendszer) normativ, jogi és etikai dimenziói fogalkoztatták. Az elméleti diszkussziók a társadalom

és az állam „természetéről”, az állam társadalomban betöltött irányitó

szerepéről, illetve az állam és az állampolgárok jogairól (jogositványairól) és kötelezettségeiről szóltak.

A „jó életről”, a „jó társadalomról”, a „jó politikáról”

alkotott preskriptiv elméleti fejtegetések azonban - úgy tünt - kiáltó ellentmondásban álltak a politikai élet és ezen belül a modern államok közpolitikai gyakorlatának empirikus realitásával. A politikai gyakorlatnak és a teóriának ez a diszkrepanciája a politikatudósok egy fiatal csoportját arra késztette, hogy olyan elméleti és módszertani fogódzók után kutasson, amely a valóságos politikai gyakorlat empirikus analizise révén képes lenne felszámolni ezt a diszkrepanciát: megújitván magát a politikai szférát vizsgáló tudományt és közelebb jutván a politikum és politikacsinálás „valóságához”. Ennek a törekvésnek az eredményeként született meg a közpolitika tudománya, amelynek korai képviselői részletes empirikus vizsgálatoknak vetették alá szinte a politikai intézményrendszer egészét: a törvényhozást, a biróságokat, a bürokráciát, a politikai pártokat stb. Az új tudomány – az elődök negációjaként - büszkén vallotta magát deskriptivnek, pozitivistának, behavioristának vagy empiricistának. A politikai intézmények formális struktúráinak az elemzései ugyan kitüntetett szerepet szántak és tulajdonitottak az empirikus részleteknek és intézményi proceduráknak, azonban az intézmények normativ aspektusaitól való tudatos eltekintés lehetetlenné tette azt, hogy értékeljék ezeknek az intézményes struktúráknak a működését, azok erős vagy gyenge oldalait illetve azt, hogy az intézményes célkitűzések megfelelnek-e annak a társadalmi funkciónak, amiért „létrehozták” őket. A politika intézményes struktúráinak vizsgálódásai mellett, az új tudomány érdeklődési területe sok más mellett - kiterjed a politikai kultúrának, a politikai cselekvők magatartásának, az elitek politikai szerepének a kutatására is.

75

A közpolitika

kezdetben csak negative határozta meg önmagát,

politikatudományokkal való szembenállását

a klasszikus

hangsúlyozva, de a politikai élet

„realitására” való fókuszáláson és az empirikus-analitikus módszertan hangsúlyozásán túl, semmi pozitivet nem fogalmazott meg önmagáról. Az új tudomány önmagára eszmélése Harold Lasswell60 nevéhez fűződik, aki a közpolitika „alapitó atyjaként” elsőként próbálta meg megrajzolni az új tudomány „paradigmáját”. Azt állitotta, hogy a közpolitika tudománya három kritérium, illetve karakterisztikum mentén különithető el a klasszikus politikatudományoktól. A közpolitika általa felvázolt önarcképe azonban szakitást jelent az új tudomány több, korábban erőteljesen hangsúlyozott elemével is. A lasswelli kritériumok szerint: 1. Az új tudomány multidiszciplináris, 2. Problémaorientált illetve problémamegoldó és 3. Kifejezetten normativ. A multidiszciplinaritás azonban megköveteli a szakitást az intézmények és struktúrák egyoldalu politikai analizisének módszerével: az ezirányu vizsgálódásokat – Lasswell intenciói szerint - ki kell egésziteni a szociológia, a közgazdaságtan és a jogtudomány nyújtotta teoretikus és módszertani lehetőségekkel. A problémaorientáltságon és a problémamegoldáson elsősorban a “relevancia” követelményét értette, azaz azt, hogy a közpolitika tudományának a valós világ, a közpolitikacsinálás

problémáinak a

megoldási lehetőségeit kell megcéloznia és hátat kell forditania az olyan steril akadémiai

vitáknak, mint

amilyen például a politikaelmélet klasszikusainak

interpretálása, vagy a jó politika kritériumrendszere. A normativitás “erős kritériuma” Lasswell szerint mindenekelőtt azt követeli meg, hogy a közpolitika tudományának szakitania kell a "tudományos objektivitás " hamis látszatával és nyiltan be kell vallania, hogy a kormányzati tevékenység elemzésében

a kutatónak lehetetlen elválasztania

egymástól a célokat és az eszközöket, illetve az értékeket és technikákat. 1.A közpolitika definiciós kisérletei A definiciós kisérletek, az önmaghatározással való próbálkozások egy tudományon belül szinte minden esetben az átmenetiség szimptómái: egy tudomány nagykorúvá válásának vagy pontosabban, serdűlésének

tünetei. Az útkeresés állapota ez, amelyre többek

között az jellemző, hogy az önmeghatározásnak számtalan lehetőségével játszik el a 60

V.ö.H.D.Lasswell, “The Policy Orientation”, In: D.Lerner and H.W.Lasswell (eds.), The Policy

76

felnőtté válni akaró tudomány. Azonban ez még nem valódi önmeghatározás, mert még nincsen valósága: ugyanis a lehetőségek egyrészéről -tetszik, nem tetszik - le kell mondani és valamelyik mellett el kell köteleződni. A közpolitika esetében ez a “választás” és pozitív önmeghatározás azonban még várat magára. A közpolitika egymással „versengő” definiciós kisérleteinek közös vonása az az evidencia, hogy a különböző közpolitikák kormányzati döntések eredményei. Abban azonban már élesen eltérhetnek egymástól, hogy mit is értenek ezen a magától értetődő kijelentésen. Thomas Dye

61

például úgy definiálja a közpolitikát, „mint valamit, amiről a

kormányzat elhatározta, hogy végrehajtja, vagy nem hajtja végre”. Ez a definició túl egyszerünek, talán triviálisnak is tünhet : azonban ha vesszük a fáradságot, hogy elgondolkozzunk rajta, akkor megváltozhatnak, első, talán lekicsinylő benyomásaink. (1) Dye világosan identifikálja a közpolitikacsinálás alanyát: ez a kormányzat. Implicite ez azt állitja, hogy nem tartoznak bele a közpolitika fogalmába az olyan döntések, amelyeket például az érdekcsoportok, a jótékonysági intézmények, az üzleti élet vagy a non-profit szervezetek hoznak. Dye meghatározása nem tagadja azt, hogy ezek az intézmények ne lennének hatással a közpolitikacsinálásra, hogy ne lenne befolyásuk arra, amit a kormányzat tesz, pusztán azt állitja, hogy a döntést minden esetben a kormány hozza meg és ezért a felelősség is az övé. (2) A meghökkentő definició tudatositja azt az egyébként ugyancsak triviális, ám gyakorta elfelejtett tényt, hogy adott esetben a nem-döntés is döntés. Annak, hogy a kormányzat egy adott probléma kapcsán nem-dönt, ugyanúgy meg vannak, illetve meg lehetnek az okai vagy indokai, mint annak, amikor egy pozitiv cselekvési program mellett határozza el magát. A nem-döntés (negatív döntés) ugyanúgy szolgálhat kormányzati célokat, mint a pozitiv döntés. A Dye által adott definició hiányosságaként szokták felróni, hogy az túlságosan általános, magában foglalja a kormányzati tevékenység valamennyi aspektusát, ami azzal a nehézséggel jár, hogy ennek alapján nem lehet a kormányzati aktivitáson belül elkülöniteni egymástól a lényeges és kevésbé fontos elemeket, ami megneheziti a kormányzati magatartás értékelését is. Sciences: Recent Developments in Scope and Method (Stanford: Stanford University Press, 1951) 61 V.ö.T.R.Dye, Understanding Public Policy (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1972)

77

A közpolitika William Jenkins

62általi

konceptualizálása – szemben Dye

meghatározásával, aki a közpolitikát a döntéssel azonositotta - azt emeli ki, hogy a közpolitika mindenekelőtt folyamat. A közpolitika

eszerint

egymással szerves

kölcsönhatásban álló döntések sorozata, amelyet egy közpolitikai szereplő, vagy közpolitikai szereplők egy csoportja hoz meg.

Jenkins ehhez hozzáteszi azt a

posztulátumot, hogy a döntési szituáción belül a döntéséhozó(k) szabadon diszponál (nak) a lehetséges és kivánatos célok illetve a rendelkezésre álló eszközök kiválasztása és kombinációja fölött: azaz a döntés(ek) a döntéshozó kezében van(nak). A döntési szituáció azonban nemcsak lehetőségeket (lehetséges és kivánatos célok, illetve a rendelkezésre álló eszközök) jelent a döntéshozó(k) számára, hanem korlátot is, azt tudniillik, amit nem lehet reálisan célként kitűzni (de ami esetleg kivánatos lenne), illetve amit a rendelkezésre álló eszközök korlátozottsága, vagy a körülmények okán nem lehet megvalósitani. Emellett a döntéshozó(k)nak „belső”, szubjektív korlátai is vannak, amelyek szűkitik a döntési szituáció - “objektive adott” - lehetőségszféráját: csökkentik a megvalósitható kormányzati opciók számát és körét. Jenkins a közpolitikát

kormányzati döntéssorozatként fogja ugyan fel, nem érinti

azonban az ezzel kapcsolatos nehézségeket,

például a felmerűlő

koordinációs

problémákat. Ezzel azért nem számolhat, mert a döntéshozó többes számban való használata pusztán egyetlen csoportot, magát a kormányt jelöli és nem a döntéshozó csoportok olyan halmazát, amelyek különböző kormányzati intézményekben, egymástól bizonyos tekintetben „függetlenül” hoznak olyan részdöntéseket, amelyek ilyen vagy olyan formában elemei a döntéssorozat láncolatának, mint “egésznek”. James Anderson

63egy

Dyénél és Jenkinsénél is általánosabb közpolitika fogalmat

konstruál, úgy határozván meg a közpolitikát, „mint a cselekvés céltudatos módját, amelyet a cselekvők egy köre követ a problémakezelésben és a problémamegoldásban„. Ez a definició két további elemmel “bőviti” Dye és Jenkins meghatározását. (a) Leszögezi, hogy a közpolitikai döntéseket az esetek többségében nem egyetlen cselekvő hozza meg a kormányzaton belül, hanem a cselekvők egy csoportja.. (b) Modelljében a közpolitikák nemcsak “megsokszorozott döntések láncolatai”, hanem „megsokszorozott döntéshozók” tevékenységének az eredményei is, akik különböző V.ö. W.I.Jenkins, Policy Analysis: A Political and Organisational Perspective (London: Martin Robertson, 1978) 63 V.ö. James E. Anderson, Public Policy Making: An Introduction, (Boston: Houghton Mifflin Company, 1984) 62

78

szerepeket tölthetnek be a különböző kormányzati intézményekben. Anderson rámutat arra a fontos tényre, hogy a kormányzati cselekvés, mint a “cselekvés céltudatos módja” és e cselekvés által megoldani kívánt problémák között korántsincs minden esetben kölcsönös és egyértelmü megfelelés: a problémák ugyanis lehetnek reálisak (amelyeket meg kell oldani), de lehetnek pusztán imagináriusak

is, amelyek úgy tűnik

válaszlépéseket követelnek, illetve amelyek megoldandó feladatnak látszanak, bár nem azok. Ez természetesen maga után vonja, hogy egy közpolitika kiértékelésének az alapja és vonatkoztatási kerete nem lehet pusztán az, hogy gyakorlatba való átültetése mennyiben valósította meg a kormányzati szándékot, mert a kormányzati akarat nem biztos, hogy létező probléma megoldására irányul. A közpolitikák kiértékelése még abban az esetben is nehézségekbe ütközik, ha a kormányzati döntések valóságos problémák megoldására irányulnak. Annak a megértése és kiértékelése, hogy egy adott közpolitika esetleg miért nem a kormányzati intencióknak megfelelően valósúlt meg azért bonyolúlt és nehéz feladat, mert az, hogy az elemző hogyan magyarázza és értelmezi a szóbanforgó közpolitikát, mely mozzanatait hangsúlyozza, melyeket hallgat el esetleg tudattalanul, nagymértékben függ az általa használt vonatkoztatási kerettől, amely másfelől részben legalábbis

a

politikaelemző ideológiai alapállásától, szakmai műveltségétől esetleg személyes érdekeltségétől is függhet. 2. A politikai rendszer által definiált közpolitika koncepciója. Mint a neve is elárulja, ennek a megközelitésnek az a lényege, hogy az egyes közpolitikákat a politikai rezsim természetéből, illetve abból vezeti le, hogy az milyen tipusu kapcsolatban áll

a civiltársadalommal.

Ennek az irányzatnak nem egy

képviselője, még ennél is absztraktabb nézőpontot érvényesit, amikor az állam vagy az államtipus fogalmából kiindulva kisérli meg az egyes közpolitikákat, illetve a kormányzatok tevékenységét megérteni és levezetni. Azonban a politikai rendszerek tipusainak klasszifikálása csak az első lépcső, csak kiindulópont – és nem végeredmény - lehet egy közpolitika megértésének és értelmezésének folyamatában, mert a politikai rendszer jellemzői hatnak ugyan a közpolitikacsinálásra, de azokból automatikusan nem következik és következésképp nem következtethető ki egyetlen konkrét kormányzati politika sem. Ez a koncepció mindössze arról informál bennünket, hogy hol kell keresnünk a kormányzati tevékenységet meghatározó legfontosabb tényezőket, arra

79

azonban természetesen nem ad és nem is adhat magyarázatot, hogy az adott kormányzat miért cselekedett igy meg igy és nem másképpen.

80

3. Az oksági változók koncepciója. Számos politikaelemző és elméleti szakember vallja azt, hogy a közpolitika tudományának legfontosabb feladata azon

determinánsok identifikálása, amelyek

„okai” egy adott közpolitikának, egy kormányzati döntésnek, mint „okozatnak.” E tradició szellemében fogant elemzések közelebbről arra a kérdésre összpontositanak, hogy a kormányzati magatartásokat illetve közpolitikákat vajon makroszintü társadalmigazdasági tényezők definiálják-e, vagy éppen ellenkezőleg, az “okokat” mikroszintü viselkedésbeli és magatartásbeli elemekben kell keresnünk. Annak ellenére, hogy ez az elképzelés alapállását tekintve problematikus, mert (a) a viselkedés és a struktúra (az individuális cselekvő és az intézményes keretek)

nem állithatóak vagy-vagy-ként

egymással szembe, (b) az oksági magyarázat pedig korántsem az egyetlen és főképp nem kizárólagos magyarázó elve a társadalmi cselekvésnek, mégis, az oksági változók feltárását célzó, jobbára empirikus és kvantitative dokumentált kutatások számos komoly eredményt tudtak felmutatni és hozzájárultak a közpolitikai folyamat közhelyszerű mitoszainak a lerombolásához. 4. A politikai rendszert meghatározó közpolitika fogalma. Ez a megközelités a közpolitika tartalmára - a megoldandó problémára - összpontosit. Képviselői között olyan kiváló teoretikusokat is találunk, mint Theodore Lowi,

64aki

amellett érvelt, hogy a közpolitikai problémák sajátossága és a megoldásukat célzó kormányzati tervezetek

gyakorta meghatározzák azt, hogy hogyan fogja ezeket a

politikai rendszer egésze “feldolgozni”. Lowi a közpolitikák tartalma szerint négyféle közpolitikát különböztet meg: regulativ, disztributiv, redisztributiv és konstitutiv közpolitikát. A regulativ közpolitika bizonyos társadalmi tevékenységek ellenőrzésével és szabályozásával foglalkozik, a disztributiv az új erőforrások elosztásával, a rediszributiv a standard erőforrások újraelosztásának megváltoztatására irányul, a konstitutiv közpolitika az intézmények reorganizációját vagy új intézmények létrehívását célozza. A közpolitika tartalma - a megoldandó kérdés természete - illetve a négy közpolitikatipus egymástól jól megkülönböztethető “hatalmi területeket” hoz létre, amelyek ennek következtében “politikai karakterisztikumaikban” is különbözni fognak egymástól. Az, hogy az adott közpolitika jellegében alapvetően regulativ, disztributiv, redisztributiv vagy konstitutiv nagy mértékben meghatározza azt, hogy a politikai 64

V.ö.T.Lowi, “Four Systems of Policy, Politics and Choice”, Public Administration Review 32, 1972

81

rendszer mint egész, milyen viszonyt alakit

ki ehhez

és nem megforditva, mint

ahogyan azt sok politikatudós feltételezi. Lowi szentenciózusan leszögezi, hogy „ végsőfokon a közpolitika képes meghatározni a politikát és nem megforditva”. Noha kétségtelen az, hogy a megoldandó közpolitikai probléma természete részben meghatározza azt, hogy a szóbanforgó közpolitikai területen mit lehet cselekedni, azonban a politikának ezt a determinisztikus megközelítését, amely szerint az a közpolitikák függvénye sok bírálat is érte, mert nem mindig lehet általánositani a közpolitikai probléma természetét, másfelől az elméletet nagyon nehéz tesztelni, és előfeltevései is problematizálhatóak. 5. A hatásra illetve eredményre orientált közpolitika koncepciója A közpolitikának ez az értelmezése az egyes közpolitikák közvetlen és közvetett hatásának felmérését tekinti fő feladatának és kevésbé foglalkoztatják

az olyan

kérdések, mint az, hogy milyen tényezők határozzák meg a kormányzati politikákat vagy, hogy milyen függvényszerü reláció állapitható meg a közpolitika és a politika között. Ez alapvetően elemzés),

kvantitativ elemzési technika (valójában költség-haszon

amely a statisztikai következtetések módszerével próbál meg kauzális

kapcsolatokat felállitani az egyes kormányzati tevékenységek és azok végeredménye között. Minthogy ez a megközelités kizárólagosan a kormányzati politika eredményére fókuszál, ezért nagyon keveset, vagy szinte semmit sem tud mondani magáról a közpolitikai folyamatról, a „hogyanról”, amely az eredményhez vezet. 6. A politikai folyamat, mint alkalmazott problémamegoldó modell A közpolitikacsinálás komplexitásának leegyszerüsitési terve, amely a politikacsinálás folyamatát számos diszkrét (analitikus értelemben vett) szintérré tördeli szét, hogy ezáltal a leegyszerüsités által, jobb és alaposabb megismerés lehetőségének birtokába jusson – akárcsak a közpolitika paradigmájának a felvázolása -, 65nevéhez

fel:

(1)

Harold Lasswell

füződik. Lasswell az egységes közpolitikai processzust hét szintérre osztotta Intelligencia,(2)Támogatás,

(3)Előirás

(4)Megszólitás,

(5)Alkalmazás,

(6)Befejezés, (7)Értékelés. Elképzelése szerint ez a hét szintér nemcsak azt irja le, hogy milyen módon jöttek létre, alakultak ki a valóságos közpolitikák, hanem azt is, hogy hogyan kell, hogy

V.ö.H.D.Lasswell, The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis (College Park: University of Maryland, 1956) 65

82

létrejöjjenek: azaz elképzelése szerint a közpolitika folyamatának olyan modelljét sikerűlt megalkotnia, amelyben megkülönböztetlenül (azonosságként tételezve) van jelen a közpolitika valóságos folyamatát

tükröző deskriptiv és az annak normativ

helyességét rögzítő preskriptiv elem: a van és a legyen. A közpolitika folyamata a szellemi potenciál stádiumával kezdődik, amely magában foglalja a szellemi kapacitások számbavételét, a releváns információk összegyüjtését és feldolgozását, az információk és tapasztalatok szétteritését mindazon szereplők között, akik részt vesznek a döntési folyamatban. Ezt követi a második szinten az egyes opciók mérlegelése és valamelyik támogatása (döntés). A harmadik szakaszban a döntéshozók meghatározzák és előirásként (normaként)fogalmazzák meg a cselekvési pályát, azt, hogy milyen módon kell a támogatott opciót (a normában megfogalmazott célt) megvalósitani. A negyedik szintéren a már egyébként is normativ cselekvési mód mellé egy további normát, szankciót rendelnek, amely azt a célt szolgálja, hogy büntesse azokat, akik nem teljesitik a döntéshozó cselekvési módra vonatkozó előirásait. (A közpolitikát, a normává emelt célt a bürokrácia ülteti át a gyakorlatba és a biróságok szankcionálják a döntéshozó előirásainak megsértését). A közpolitika időben természetesen addig tart, mig be nem fejeződik (mig be nem töltötte rendeltetését), illetve amig valamilyen okból nem érvénytelenitik, vagy rosszabb esetben addig, amíg el nem “felejtik”. Végezetül kiértékelik

a

közpolitika

eredményességét

vagy

eredménytelenségét,

ahol

vonatkoztatási keretet a döntéshozók eredeti céljai és szándékai alkotják. közpolitikacsinálás processzusának

a A

lasswelli elemzése a kormányzaton belüli

döntéshozatalra összpontosit, ennek következtében keveset közöl arról, hogy a külső vagy környezeti tényezők és feltételek miként befolyásolják a kormányzat magatartását. Lasswell elmélete képezte az alapját annak a modellnek, amelyet Gary Brewer

66

fejlesztett ki a ‘70-es évek elején. Brewer a közpolitikai folyamatot hat szintérre osztja: (1)Kezdeményezés,

(2)Felbecsülés

(3)

Szelekció

(4)Megvalósitás

(5)Értékelés,

(6)Befejezés. Az első szintér, a kezdeményezés a problémával való első találkozást jelöli. Brewer ezt a stádiumot úgy jellemzi, mint amelyben bizonytalanul, vagy helytelenül identifikálják a problémát. Ennek megfelelően ezen a szinten a szóbajöhető alternativák csakúgy mint maga a problémaérzékelés még homályos és elvont. A második szintéren a potenciális V.ö.G.D.Brewer, The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a Discipline, Policy Sciences 5, 1974 66

83

megoldások tükrében végzik el a probléma pontositását, sokoldalu körbejárását és meghatározását, valamint a várható kockázatokkal, költségekkel és hasznokkal kapcsolatos számításokat. Ez a stádium a fentiek mellett magában foglalja mind a technikai kiértékelést, mind magát a normativ döntést. Ennek a szintérnek az a szerepe és célja, hogy a probléma pontositásával egyidejüleg szűkitse a szóbajöhető döntések körét úgy, hogy ezzel együtt kizárja a megvalósithatatlan alternativákat és a kivánatosság terminusaiban rangsorolja a lehetségeseket. Ennek a modellnek többek között az az újdonsága, hogy a közpolitikai folyamat fogalmát folyamatos ciklusként értelmezi. Hangsúlyozza, hogy a

közpolitikák nagy részének nincs meghatározott

életciklusa (amely annak megszületésétől megszakitatlanul tartana egészen a haláláig ), sokkal inkább az jellemző a közpolitikákra, hogy „idő előtt” tünnek el, majd váratlanul, különböző álöltözetekben jelennek meg újfent. Brewer elméletét Charles Jones 67gondolja és fejleszti tovább, aki a közpolitikai ciklust öt szintérre bontja. Az öt stádium leglényegesebb vonásait és az alkalmazott problémamegoldáshoz való viszonyát a következő ábra mutatja. Az alkalmazott problémamegoldás fázisai

A politikai ciklus szinterei

1.a probléma felismerése

1.a megvitatandó kérdések listájának elrendezése

2.megoldási javaslat

2. a közpolitika megfogalmazása

3.a megoldás kiválasztása

3.a döntéshozatal

4.a megoldás átültetése a gyakorlatba

4. a közpolitika megvalósitása

5. az eredmények vizsgálata

5. a közpolitika kiértékelése

Ebben a modellben az „agenda setting” arra a folyamatra utal, amelynek révén a kormányzat figyelme a problémára terelődik. A közpolitika megfogalmazása azt a processzust jelöli, amelyben a politikai opciók megfogalmazást nyernek a kormányzaton belül. A döntéshozatal azt a folyamatot jelenti, amelyben a kormányzat magáévá teszi a cselekvés vagy a nem-cselekvés egy módozatát. A közpolitika megvalósitása arra a folyamatra vonatkozik, amely által a döntéshozó a közpolitikát átteszi a gyakorlatba. Végezetül a közpolitika kiértékelése arra a folyamatra utal, amelynek révén megvalósúl a közpolitika eredményességének ellenőrzése. Ez utóbbi következményeként az adott közpolitika vagy további megerősitést nyer, vagy pedig a közpolitikai problémák és a lehetséges megoldások újrafogalmazását vonja maga után.

84

A politika-ciklus modelljének – a politikaelemzés szempontjából tekintve - egyik legfontosabb előnye az, hogy a komplex folyamatot korlátozott számú szintérre – és ezeken belül alszinterekre - bontja, lehetővő téve azt, hogy ezeket

egymástól

függetlenül, külön-külön is vizsgálhassuk és azt is, hogy egyiknek a másikhoz, vagy az összes többihez való viszonyát át tudjuk tekinteni. További pozitivuma ennek a modellnek az, hogy lehetővé teszi, hogy a kormányhivatalokon és a kormányzati bürokrácián túl, megvizsgálhassuk mindazon intézmények és politikai ágensek szerepét, amelyek, illetve akik résztvesznek a közpolitikai folyamatban. Jones modelljével szemben a leggyakrabban felhozott ellenvetés az, hogy a modell maga könnyen félreérthető (és ennélfogva félrevezető is lehet), mert azt sugallja, hogy a közpolitikacsinálók racionálisan, szisztematikusan,

többé-kevésbé lineáris stilusban

„tervezik” meg a közösségi problémák megoldását, ami a valóságban nyilvánvalóan nincs igy. Egy másik gyenge pontja a modellnek az, hogy elképzelhető az, hogy elvont folyamatként tekintve, a politikaiciklus logikája megállja a helyét, a gyakorlatban azonban az egyes szinterek nem a „logika” törvényeinek megfelelően követik egymást, hanem gyakorta egymásra tolulnak, vagy olyan rendben követik egymást, amely nem hasonlit az alkalmazott problémamegoldás logikájára. A közpolitika fenti definiciós kisérleteinek

kiindulópontja vagy az, hogy (a) a

közpolitikát azonosítják a kormányzati döntésekkel, vagy (b) olyan komplex folyamatot értenek alatta, melynek a döntés mellett a megvalósítás és az eredmény kiértékelése is alkotórésze.. A döntés mindkét értelmezésben

összekapcsolódik a “racionális

döntéshozó” előfeltételezésével, ami erősen megkérdőjelezhető. Ugyanis a döntés korántsem biztos, hogy racionális választás eredménye, azt kikényszerithetik az események vagy a körülmények is. A közpolitikák kapcsán az esetek többségében ésszerű feltételezni egy primér cél létezését, noha ez a cél időközben megváltozhat, módosúlhat vagy akár közömbössé is válhat. Egy teljesen “célnélküli” közpolitika (ami nem irányul semmire) önellentmondás volna, mégis - paradox módon - a célok nem egy esetben visszamenőleg határozódnak meg, azaz a közpolitikai döntéshozó a közpolitika végeredménye felől, utóbb, annak megvalósúlása után fogja a közpolitikai célt “kitűzni”. Ez nyilvánvalóan annak igazolására szolgál, hogy a döntéshozó meghatározott stratégia alapján cselekedett, hogy a szóbanforgó közpolitika racionális és “tudományosan megalapozott” volt, nem pedig a véletlen műve. Másszóval a 67

C.O.Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (Monterey, CA: Brooks Cole, 1984)

85

közpolitikai célok korántsem minden esetben olyan ex ante szellemi konstrukciók, amelyek a jövőbeni cselekvés racionális útmutatói (“irányelvei”), hanem olyan ex post facto gondolati konstrukciók, amelyek egyszerűen múltbeli döntések vagy helyzetek “racionalizációi”.68 A kormányzati döntésekre, ha azok nem puszta racionalizációk, akkor sem

a

tudományos megalapozottság a jellemző, hanem sokkal inkább a paradoxon. Ha a döntések a tudás által megalapozhatóak lennének, ha tudnánk azt, hogy mit kell tennünk a döntés előtt, akkor a döntés nem volna döntés.”Ez egyszerűen a szabályok alkalmazása volna, a premisszák következménye és akkor nem lenne semmi probléma, mert nem lenne döntés sem.”69 A döntés strukturája a Gadamer által leírt kérdés és kérdezés szerkezetével mutat hasonlóságot: a kérdezni tudás feltételez bizonyos ismereteket, mert a teljes tudatlanság állapotában nem tudnánk kérdéseket feltenni, azonban ezek az ismeretek nem a tökéletes tudás megjelenítői, mert az fölöslegessé tenné a kérdezést. Amikor kérdéseket fogalmazunk meg, akkor a tudás és nemtudás határán állunk. “Minden kérdezés és tudni akarás előfeltétele a nemtudás tudása - mégpedig úgy, hogy meghatározott kérdéshez meghatározott nemtudás vezet.”70 Ugyanez érvényes az emberi döntésekre is. A döntési szituációban is a mit kell tenninek a nemtudása fejeződik ki, de “ez nem jelenti azt, hogy a tudatlanságra kellene bízni magunkat és hogy fel kellene hagynunk a tudással és a lelkiismerettel. A döntést természetesen - amennyire az csak lehetséges - az elérhető tudás, információ és végtelen sok elemzés által elő kell készíteni. Egy bizonyos ponton

azonban, ahol a döntést meg kell hozni, túl kell

mennünk a tudáson és valami olyasmit kell tennünk, amit nem tudunk, ami nem tartozik a tudáshoz vagy túl van a tudás szféráján.”71 A döntési szituáció mindig probléma szituáció, vagyis egy-egy kérdésre két vagy több megoldás is adható, és mindegyik döntési alternatíva mellett lehet ugyan érvelni, de a potenciális döntések között nem állítható fel tudományosan megalapozott preferencia sorrend. A döntés ennélfogva a döntésképtelenség megtapasztalása, azonban a döntésképtelenségre alapozott döntés paradox, mert ha nem tudok dönteni és mégis döntenem kell, akkor kérdésessé válik az is, hogy valóban én döntök-e, vagy pusztán elszenvedem a döntést. A döntést mégis fel

V.ö.J.G.March and J.P.Olsen, Rediscovering Institutions, The Free Press New York, London, Toronto, Sydney, Singapure 1989 69 Jacques Derrida, Hospitality, Justice and Responsibility. In: Questioning Ethics, (ed,by Richard Kearney and Mark Dooley, Routledge, London-New York 1999, 65.o. 70 Hans-Georg Gadamer, Igazság és módszer. Gondolat, 1984, 256.o. 68

86

kell vállalni, csakúgy mint

az érte való felelősséget, ami ugyancsak paradox, mert

hogyan is lehetnék felelős azért, aminek nem én vagyok a kizárólagos oka. Tovább gyengíti a közpolitika fenti definiciós kísérleteinek érvényességét az, hogy a közpolitikai döntéshozó nem egy világos és stabil preferenciával rendelkező személy, hanem

az intézményes szereplők egy olyan köre, amelyek egymástól eltérő

szabályrendszerek alapján cselekszenek. Másként fogalmazva: a közpolitikacsinálás egy olyan politikai rendszeren belül történik, amely a funkcionális deiffrerenciálódásra alapozódik. A politikai rendszer egymástól független politikai alrendszerekre van felparcellázva,

amelyek

közpolitikacsinálásban,

nemcsak de

különböző

egymástól

engedelmeskednek.(Törvényhozás,

bíróságok,

funkciókat

különböző kormány,

töltenek

be

a

szabályrendszereknek bürokrácia,

lobbik)

A

munkamegosztásnak - előnyei mellett - hátrányai is vannak, nevezetesen, hogy a közpolitikacsinálás intézményes szereplői nem látják tevékenységük következményeit, azt, hogy döntéseik hogyan hatnak partnereikre. A közpolitikacsináláson belüli munkamegosztás többek között abban nyilvánul meg, hogy más intézményes területeken hozzák meg a törvényeket (a parlamentben) és ugyancsak más intézményes területeken, a bíróságokon és kormányhivatalokban hajtják azokat végre. A munkamegosztás egy másik formája pl. a bíróságok és a kormány (kormányhivatalok) közötti, melyben a közpolitika

ellenőrzésének

és

végrehajtásának

feladatát

osztják

meg.

A

specializációból adódó előnyök mellett ez azonban nehézségekkel is jár, ami abból adódik, hogy a munkamegosztás (az első esetben) elválasztja egymástól a céltételezőt és annak gyakorlati megvalósítóját, (a másodikban) a törvény ellenőrzőjét és annak végrehajtóját. A kompetencia területeknek (jogköröknek) egymástól való “világos” elhatárolása

és

az

ezekre

való

specializáció

ugyanis

fogalmából

(tautologikusan) azt jelenti, hogy az egymástól elhatárolt területek

adódóan

szereplői nem

kompetensek azokon a területeken, amelyekre tevékenységükkel hatnak, azaz nem tudják hogyan hatnak azokra. Másszóval ez azt jelenti, hogy a közpolitikacsinálás munkamegosztás általi felszeletelése (a túlzott specializáció) következtében az egyes szereplők kollektív cselekvésük folyamatát (a közpolitikacsinálást) sem tudják teljes mértékben áttekinteni,

71

J.Derrida, I.m., 66.o.

87

ami azzal a további következménnyel jár, hogy a folyamat egészéért nem, csak saját szerepük betöltéséért fognak felelősséget érezni.72

72

V.ö. David Luban, Layers and Justice, Princeton University Press, Princeton, New Jersey 1988, 120.o.

88

IV. A közpolitikacsinálás standard tudományos elméletei Az alább ismertetendő közgazdasági és politikai elméleteket, teoretikus nézőpontjuknak megfelelően két tipusba sorolhatjuk: ezek kifejtésük logikáját tekintve, deduktivak vagy induktivak. Emellett abban is különböznek egymástól, hogy figyelmüket az egyénre, a csoportra vagy az intézményekre irányitják-e. A deduktiv elméletek viszonylag kis számu alapposztulátumból, vagy premisszából indulnak ki és a deduktiv logika törvényszerűségeivel összhangban ezeknek az általános előfeltevéseknek a különös jelenségekre

való

alkalmazása

során

további

következtetésekhez,

azaz

új

tapasztalatokhoz illetve ismeretekhez jutnak. Ezzel ellentétében, az induktiv elméletek egyedi illetve különös jelenségek megfigyeléséből indulnak ki és ezek összehasonlitása kapcsán tesznek kisérletet az empirikus ismeretek általánositására vagy valamilyen elméleti konstrukció felvázolására. Azok az elméletek, amelyek az egyes egyénből indúlnak ki és minden politikai jelenséget az egyének magatartására vagy érdekeire vezetnek vissza a cselekvéselmélet kategóriájába tartoznak. A csoportelméletek a társadalmi és politikai jelenségeket a társadalmi csoporton belüli és a társadalmi csoportok közötti interakciók terminusaiban fejtik ki és magyarázzák. Végül azok a teóriák, amelyek a szervezetek vagy az intézmények kutatásától várják a politikai jelenségek megértését, jobbára az egyén és a szervezet kölcsönhatásából indulnak ki, a hangsúly persze eltolódhat ebbe vagy abba az irányba. 1. A közösségi választások elmélete A közösségi választások elmélete (public choice) az egyént tekinti az elemzés alapvető, semmi másra vissza nem vezethető egységének. Napjainknak ez a divatos és sok vitát kavart közgazdasági elmélete arról az intézményről kapta a nevét, amelyben magát az elméletet első formájában kidolgozták (Institute for the Study of Public Choice at Virginia Polytehnic University). Az elmélet a neoklasszikus közgazdaságtan elveit alkalmazza a politikai viselkedés tanulmányozására. Legfontosabb előfeltevése az, hogy a politikai cselekvők - hasonlóan a piaci szereplőkhöz - racionális haszonmaximálók, akik a költség-haszon elvet teszik meg magatartásuk maximájává. Ezt az elvet alkalmazza a szavazásnak, a politikai és gazdasági rendszer viszonyának, a kollektiv döntéseknek és a kormányzat intézményeinek (beleértve a bürokráciát, a törvényhozást, a politikai pártokat és az alkotmányt is) a tanulmányozására. A választók eszerint racionális önérdekkövetőkként - azokra a jelöltekre és politikai pártokra adják le

89

szavazataikat, akik illetve amelyek (vélhetően) az ő érdekeiket

szolgálják. A

politikusokat „szavazat-maximálóként” értelmezi, akik a politikai szavazatokért versengenek egymással, mert csak újraválasztásuk esetében képesek a közhivatal által nyujtott jövedelem, hatalom és presztizs maximálására. A politikai pártok – hasonlóan az egyes politikusokhoz - olyan csomagtervekkel állnak elő, amelyek vonzóak a választók számára, s amelyek ebből adódóan potenciális szavazat nyereségekkel járnak.73 Peter Shelf sommásan igy foglalja össze a közösségi választások elméletének lényegét: ennek a megközelitésnek a nyomdokain haladva, a szavazó állampolgárokat azonosithatjuk a fogyasztókkal, az érdekcsoportokra úgy tekinthetünk, mint politikai fogyasztói szervezetekre vagy mint szövetkezetekre, a politikai pártok olyan vállalkozásokként értelmezhetőek, amelyek a szavazatok cseréjeként a szolgáltatások és adók versengő csomagjait kinálják, a politikai propaganda a reklámhoz, a kereskedelmi hirdetéshez hasonló, a kormányhivatalok pedig olyan állami cégekként kezelendők, amelyek tevékenysége annak függvénye, hogy kapnak-e megfelelő politikai támogatást költségeik fedezésére.74 A közösségi választások elmélete a közpolitikai folyamatot egoisztikus motivumokat követő politikai szereplők interakció sorozataként ábrázolja. A szavazók egyre több és többféle programot és szolgáltatást várnak el a kormányzatoktól úgy, hogy közben „adózási hajlandóságukat” erősen visszafogják, megsértvén ezzel mind a reciprocitás, mind a piaci csere egyenértékességen alapuló normáját illetve elvét. A politikusok, a politikai pártok és a bürokraták abban az esetben hajlandóak az ilyen programelvárásoknak eleget tenni, amennyiben ezzel szavazatokat nyerhetnek, illetve amennyiben ez költségvetésük növeléséhez vezet. Ennek az

interakciósorozatnak,

amelyben a közpolitikai szereplők kölcsönösen saját haszonmaximálásuk puszta eszközének tekintik egymást végül két negatív következménye lesz: (a) az egyik az, hogy az állam folyamatosan és egyre szélesebb és mélyebb értelemben avatkozik be a gazdaság és a társadalom működésébe, gyakorta

a „politikai bussiness ciklus”

formájában. Vagyis a demokratikus kormányzás az „állandó” választási kampány formájában

működik,

amelyben

a

választók

szempontjából

„kedvező” vagy

„kedvezőtlen” kormányzati döntések a választási ciklus időhorizontjának megfelelően

V.ö. A.Downs, An Economic Theory of Democracy, Harper Collins Publishers New York 1957 V.ö.Peter Shelf, Political Theories of modern Government: Its Role and Reform, London: Allen and Unwin, 1985 73 74

90

alakulnak: a népszerű döntéseket közvetlenül a választások előtt hozzák meg, a népszerűtleneket pedig közvetlenül a választások után. (b) A másik nem kívánatos társadalmi követekezmény az, hogy a közpolitikacsinálók - beleértve az állampolgárokat is - fogoly-dilemma tipusu szituációba kerűlnek, a közpolitika nem közjót, hanem közrosszat eredményez. A közösségi választások elmélete a politika és közpolitika értelmezésében betöltött saját szerepét olyan mérföldkőnek tekinti, mint amilyen mérföldkő volt a klasszikus közgazdaságtan megjelenése a közgazdasági gondolkodás eszmetörténetében. Mint ismeretes, a klasszikus politikai gazdaságtan a skolasztika által kidolgozott “igazságos ár” doktrinájának kritikusaként lépett fel: megkérdőjelezte annak normatív és erkölcsfüggő karakterét, önmagát pedig olyan pozitiv tudományként határozta meg, amely leírni és megérteni törekszik a gazdasági rendszer és a gazdasági szereplők viselkedését, nem pedig - mint a skolasztika - “külső” normákat szabni azok magatartása számára. A klasszikus angol közgazdaságtanhoz hasonlóan a közösségi választások elmélete is (a) kritikailag viszonyul a hagyományos - nem közgazdasági megalapozottságu - politikaelméletekhez, melyeket a “társadalmi etika” ágazatának tekint, (b) önmaga szerepét pedig a modern politikatudomány közgazdasági megalapozásában látja. E megalapozási kísérlet J.Buchanan és G.Tullock75 nevéhez fűződik, akik a “public choice” más képviselőihez hasonlóan a neoklasszikus közgazdaságtan két elvéből indulnak ki: (1) a már említett motivációs elvből, miszerint az egyének magatartásának és cselekvésének egyetlen maximája van:

a racionális

önérdekkövetés, (2) a másik evidenciának tekintett elv pedig az, hogy tranzakció, gazdasági értelemben vett csere csak akkor jön létre két gazdasági szereplő között, ha a cserében bennerejlik a kölcsönös előnyök lehetősége. A gazdasági csere intézményének - a piacnak - két szintere van, melyekhez két egymástól csak analitikusan elválasztható - interdependens

döntés tartozik: (a) az

egyénnek először azt kell meghatároznia, hogy belép-e a cserekapcsolatba vagy sem, (b) ha igen, akkor el kell fogadnia a csere sajátos feltételeit és szabályait. A piac intézménye - a kereslet-kínálat-ár szabályrendszere - ideálisan azt jelenti, hogy (1) egyetlen eladónak vagy vevőnek sincs monopóliuma e szabályok meghatározása fölött (a kereslet-kínálat-ár jutalmazó és/vagy büntető mechanizmusát mint spontán V.ö.James M.Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent, Ann Arbor Paperbacks The University of Michigen Press 1965 75

91

intézményes rendet és értékmérőt

a szereplők magatartása nem befolyásolja), (2)

másrészt azáltal, hogy a csere önkéntes (abba nem kényszerítenek bele senkit) a piac az abba belépők kölcsönös előnyét valósítja meg, mert a racionális (haszonmaximáló) egyén per definitionem csak olyan cserekapcsolatba lép be, amely számára valamilyen szempontból előnyös. A közösségi választások elmélete tehát - akárcsak a klasszikus politikai gazdaságtan (A. Smith) - azt állítja, hogy az önérdeküket követő egyének piaci tranzakciója - egy láthatatlan kéz útján - paradox módon a közjót mozditja elő, ami pontosan

ellentettje

magatartásuk

eredendő

maximájának

(a

személyes

haszonmaximálásnak). Nem mondható el ugyanez a politikai “cseréről”. A közpolitika szereplői cselekvési motivumaikat illetően nem különböznek a gazdasági szereplőktől, mert a politikus és a bürokrata is a racionális önérdekkövetést tekinti magatartása maximájának. A közpolitika szereplői közötti cserekapcsolatok azonban mégsem vezetnek kölcsönös előnyökre (közjóra), mert a közpolitikacsinálásban nem oldották meg a kollektív cselekvés olyan intézményes szabályozását, amely megakadályozná, hogy az egyik ember vagy társadalmi csoport közpolitika - a közösségi választások elméletében

“kizsákmányolja” a másikat. A - a piac negatív mása, ahol a

szereplők - szemben a piac szereplőivel - motivumaikat illetően a közérdekre hivatkoznak ugyan, de ahol egy “negatív láthatatlan kéz” hatására a politikai csere mégis egyenlőtlenségeket, jogtalan előnyöket és a közjó megrablását eredményezi.76 E negatív hatások

a közpolitikai szereplők (a) racionális önérdekkövetésének és (b)

erkölcsi gyengeségének (opportunizmusának) a következményei. A közpolitika szereplői mindaddig meg fogják sérteni a magatartásuk vonatkoztatási keretét alkotó intézményes szabályokat, amíg ez számukra kifizetődő, ameddig a normasértésből származó hasznok meghaladják a lebukásból származó veszteségeket. A kérdés az, hogy hogyan lehet megakadályozni azt, hogy az immorális, normaszegő

közpolitikai

cselekvő(k) igazságtalan előnyökre tegyen szert tisztességes társaival szemben: hogyan lehet olyan “intézményes elrendezettséget” (szabályrendszert) létrehozni, amely úgy biztosítja a közjó előmozdítását, hogy közben nem sérti a közszereplők racionális önérdekkövetésének elvét? A közösségi választások elmélete szerint ilyen intézmény csak egy van, a piac, melynek szabályrendszere az egyének haszonmaximáló törekvéseit abba az irányba kanalizálja, amely egybeesik a közösség tagjainak az érdekeivel, ennélfogva ez kell modellként szolgáljon a közpolitika intézményrendszere számára. 76

V.ö.Milton Friedman, Kapitalizmus és szabadság, Akadémiai Kiadó Budapest, 1996

92

Ha elfogadjuk azt az érvelést, hogy a közjó a piaci mechanizmusok automatikus végeredménye, akkor a közpolitika vagy felesleges dolog, vagy rosszabb esetben egyenesen ártalmas. A közösségi választások elmélete következtetéseiben nem megy el olyan messzire, mint például a libertáriánusok, akik a politika és közpolitika szerepét a „minimális állam”-ra, a személyiségi és tulajdonjogok védelmére akarják korlátozni, implicite azt állitván, hogy a legjobb közpolitika a nem létező közpolitika. A kormányzat gazdasági és társadalmi intervencióit azonban a közösségi választások elmélete is radikálisan csökkenteni óhajtja. Ezeknek a beavatkozásoknak a piac „kiegészitésére” kellene korlátozódniuk olymódon, hogy az állam tulajdonjogokat hozna létre ott, ahol ezek gyengék vagy ahol nem léteznek, abból a meggondolásból, hogy a piaci erők szabadon működhessenek és (szemben a közpolitika társadalmi pazarláshoz vezető döntéseivel) úgy allokálják az erőforrásokat, hogy az a társadalom egésze számára pozitiv hozadékokkal járjon. Az elmélettel szembeni ellenvetések egyike az lehet, hogy túlzott leegyszerüsitésekkel él amikor a „piaci logika” elveit mechanikusan alkalmazza a politikum piacnál sokkal komplexebb világára. A politikai cselekvések maximája ugyanis korántsem mindig az individuális

haszonmaximálás:

szimbolikusak, ritualisztikusak,

ezek

motivumaikat

tekintve

éppúgy

lehetnek

altruisztikusak mint egoisztikusak illetve ezek

különböző keverékformái. A második, gyakran hangoztatott ellenvetés az, hogy éppen a leegyszerüsitések következtében, az elméletnek gyenge a prediktiv ereje. Empirikusan korántsem lehet megerősiteni például azt az állitást, hogy a demokrácia kompetitiv dinamikája szükségszerüen növeli a kormányzati funkciók körét, ami az államapparátus felduzzadását eredményezi. 2. A neoinstitucionalizmus A neoinstitucionalizmus egyik kiindulópontja az a felismerés, hogy az egyénre illetve a csoportra, mint kollektiv entitásra alapozott elméleti megközelitések egyoldaluak és korlátozott érvényességüek. A neoinstitucionalizmus név annak az önmeghatározásnak a kifejezésére szolgál, amellyel az intézményeknek ez az ujtipusú szemléletmódja meg akarja különböztetni önmagát az intézmények korábban általánosnak mondható történeti és jogi szemléletü tanulmányozásától. A neoinstitucionalizmus ugyanis alapvetően közgazdasági

indittatású

közgazdaságtannak

is.

elmélet, A

amelyet

gyakran

neoinstitucionalizmus

neveznek

abból

a

új

intézményi

„kantiánus”

tipusu

93

kérdésfeltevésből jött létre, hogy

“társadalmi intézmények vannak, hogyan

lehetségesek?” Az első pillantásra furcsának tűnő kérdést, hogy miért léteznek az olyan tipusú társadalmi intézmények, mint amilyenek a kormányzatok, a cégek vagy éppen az egyházak és hogy létezésük milyen törvényszerűségeknek engedelmeskedik, a közgazdászok már a neoinstutionalizmus előtt is feltették. A szervezetek közgazdasági megközelítésében egészen Williamson

77felléptéig

(aki Coase “elfeledett” elméletének

rehabilitálásával és továbbfejlesztésével új irányt adott a szervezetek közgazdasági értelmezésének) két alternatív irányzat uralkodott: az egyik a szervezetet az egyének és a “szervezet” közötti tranzakcióként, olyan csereként értelmezi, amelybe az egyének (a szervezet tagjai) azért lépnek be, mert racionális önérdekkövetésük a szervezeti kooperáción belül jobban kielégíthető, mint a szervezeten kívüli kooperáció alternatív formái. (A szervezet és egyén viszonyának ez a felfogása nagyon hasonlít a N.Luhman 78

által megfogalmazott rendszer-környezet kapcsolathoz, mert az egyének egyik esetben

sem részei a szervezetnek vagy rendszernek - hanem egymástól független entitások -, és mert e független entitások viszonya mindkét esetben olyan cserekapcsolat, amelyben kölcsönösen eszköznek vagy Luhmannal szólván környezetnek tekintik egymást). A szervezet alternatív értelmezése a szervezetben a kooperáció olyan formáját látja, amelynek a tagok részei, és amelyben kollektív célokat követnek. (1) C.Bernard és a tanítvány H. Simon és J.March

79

egyaránt amellett érvelnek, hogy szervezetek csak

annyiban léteznek, amennyiben képesek tagjaiknak olyan előnyöket nyújtani, amelyek meghaladják annak a kontribuciónak a mértékét, amit a

szervezetnek nyújtanak.

Szervezet akkor jön létre, ha az adott potenciális együttműködés (a szervezet és az V.ö. Oliver E.Williamson, Markets and Hierarchies, The Free Press A Division of Macmillan Publishing Co., Inc. New York Collier Macmillan Publishers London 1975 78 “A rendszer és a környezet közötti különbségtétel megadja azt a lehetőséget, hogy az emberi lényeket úgy fogjuk fel, mint a társadalmi környezet részét. Ez sokkal komplexszebb és kevésbé restriktív, mintha a társadalom részeként interpretálnánk őket, mert a rendszerrel való összehasonlításban a környezet a disztinkciók birodalma, amely nagyobb komplexitást mutat és kisebb létező rendet. Az emberi lény ennélfogva elfogadta a nagyobb szabadságot a környzetéhez való viszonyában, különösképpen a szabadságot az irracionális és immorális viselkedésre.” Niklas Luhmann, Social Systems, Stanford University Press Stanford, California 1995, 212.o. 79 Bernard a közintézményt (hasonlóan Luhmanhoz) a szervezet és az egyén közötti olyan cserekapcsolatként értelmezi, amely a neoklasszikus közgazdaságtan egyik dogmájára, a kereslet-kínálat egyensúlyára épűl. Eszerint az egyének addig a pontig fognak kooperálni egymással, amíg kollektív vállalkozásuk “hatékony” és “hatásos”. A hatékonyság a kooperatív célok teljesítésével áll kapcsolatban, s amely “mérhető” és annak a függvénye, hogy a kooperatív rendszer milyen viszonyt alakít ki környezetével. A hatásosság a kooperációban résztvevők individuális motívumainak a kielégítettségét tükrözi és mint ilyen mindig személyes és szubjektív. A hatásosság próbája az, hogy hogy az egyének hajlanak-e a további kooperációra. Szervezet akkor jön létre, ha az adott potenciális együttműködés összehasonlítva más lehetőségekkel valamilyen előnnyel jár az egyén számára. V.ö. Chester Bernard, The 77

94

egyén közötti csere), összehasonlítva más lehetőségekkel ill. kooperációs formákkal valamilyen előnnyel jár az egyének számára. (2) Mások, mint pl. P.Blau és R. Scott

80

azt állítják, hogy a formális szervezet egyének olyan “célszerű aggregációja”, akik “koncentrált erőt” fejtenek ki a közös és explicite is elismert célok megvalósítására. A szervezetek harmadik közgazdasági megközelítése Coase

81

tranzakciós költségek

elméletére megy vissza. Coase a szervezetet a piaci koordináció alternatívájának, önálló koordinációs formának tekinti

(amit ma “hierarchiának” nevez az irodalom), ami

megoldja a piaci cserével kapcsolatos nehézségeket és problémákat.

A piaci

tranzakciókkal kapcsolatos nehézségek a szerződésekkel és azok betartásával kapcsolatosak, amelyek költségekként jelennek meg a cserekapcsolatba belépők számára. Költségek merűlnek fel magával a szerződés megkötésével kapcsolatosan (a szerződés megkötésének a díja) és a cserepartner valamint a szóbanforgó áru vagy szolgáltatás megbízhatóságának és minőségének az ellenőrzésével kapcsolatosan: ezek az un. tranzakciós költségek. Coase abból indul ki, hogy ha egy komplex termelési vagy szolgáltatói folyamaton belül minden egyes tevékenységet elkülönűlt termelők végeznek, akkor javaik és szolgáltatásaik piaci cseréje az erőforrások óriási pazarlásával jár, mert minden egyes tranzakció után meg kell fizetni a tranzakciós költségeket. Mindez azért veszteség, mert a piaci árnak két összetevője van: a termelési költségek és a tranzakciós költségek. Cégek és vállalatok pontosan azért jönnek létre, hogy a termelők és szolgáltatók megspórolják a tranzakciós költségeket és hatékonyabbá tegyék a vállalkozásokat. A cégek és vállalatok az elkülönűlt termelők és/vagy szolgáltatók horizontális vagy vertikális integrácója útján jönnek létre. A horizontális integráció azt jelenti, hogy az egymás mellett létező, egymástól elkülönűlt komplementer gazdasági tevékenységek egyetlen komplex egységbe, egy vállalatba egyesíthetők. Pl. a bortermelés komplex tevékenységének egymástól elkülönűlt olyan tevékenységformái, mint a termelés, az értékesítés, a piackutatás stb. egyetlen nagy vállalattá integrálhatóak. Ennek az a következménye, hogy (a) a vállalat létrehozásával megszünnek a tranzakciós költségek, másrészt az, hogy (b) a termelési egységek, az értékesítők és a piackutatók egymással való gazdasági kapcsolatát (tranzakcióit) ezentúl nem a piac közvetíti, hanem a

Functions of the Executive, Cambridge, MA: Harvard 1968, 86-88.o. 80 V.ö. Peter Blau and Richard Scott, Formal Organisations, San Francisco: Scott, Foreman 1962 81 R.Coase, The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics 3, 1960

95

hierarchikusan strukturált vállalat. Vertikális integráció akkor jön létre, ha a komplex termelési és/vagy szolgáltatói egységen belül egy bizonyos egység vezetése mellett történik meg a tevékenységfajták egyesítése. A közgazdaságtan a hierarchia logikáját érvényesítő szervezet két fajtáját különbözteti meg, aszerint, hogy piaci vagy politikai környezetben működik: a magán és a kormányzati bürokráciát. Az előbbi működését hatékonynak, az utóbbiét pazarlónak tekinti, amit abból az előfeltevésből magyaráz, hogy a hatékonyság kulcsa a piaci ösztönzőkben, a piac jutalmazó és büntető mechanizmusaiban gyökerezik, amit a politikum közegétől idegen. Az elmélet képviselői szerint az intézményeknek az a kruciális szerepük a gazdasági, a társadalmi és a politikai élet területén, hogy a gazdasági, politikai vagy a társadalmi szervezeteken belül „megoldják” az információval és a cserével kapcsolatos nehézségeket, hogy csökkentsék a tranzakciós költségeket. Az intézmények abból a szempontból „érdekesek”, hogy emelik-e vagy csökkentik a tranzakciós költségeket. A neoinstitucionalizmus egy másik forrásvidéke a tulajdonjogok elméletében keresendő. Ez esetben is Coase fogalmazza meg az ismert tételt, miszerint ha nem lennének tranzakciós költségek, akkor a tulajdonjogok allokációja nem befolyásolná a hatékonyságot. Azonban, mint arra Harold Demsetz rámutat, ilyen költségek léteznek, ezért a tulajdonjogok allokációja befolyásolni fogja a hatékonyságot, pozitiv esetben csökkenteni fogja a tárgyalási költségeket is és a szerződéskötés információs kiadásait is. Demsetz és Armen Alchian82 közösen irt művükben a szervezetekre való alkalmazáson

keresztül

próbálja

meg

tesztelni

érvényességét. Az osztatlanul egységes és egész

a

tulajdonjogok

elméletének

csoporttevékenységet elemzik,

amelyen belül nem lehet elkülöniteni azt, hogy az egyes együttműködők milyen súllyal, illetve milyen arányban járúltak hozzá kollektiv tevékenységük végeredményéhez. A kérdés az, hogyan lehet az egyéni teljesitményt mérni. A probléma ugyanaz, mint a sokszereplős cselekvés erkölcsi dilemmájának az esetében: hogyan lehet megállapitani illetve felosztani a felelősséget abban az esetben, amikor például egy rossz politikai döntéshez több szereplő tevékenysége járúlt hozzá egyszerre. A probléma: a kollektiv cselekvés dilemmája. Ha az együtt dolgozókat racionális haszonmaximálóknak tekintjük, akkor szembe kell néznünk a „kibújás” problémájával is, azzal, hogy 82

A.Alchian and H.Demsetz, Production, Information Cost and Economic Organisation, American Economic Review 62, 1972

96

mindegyik résztvevő megpróbálja erőfeszitéseit minimalizálni, illetve a potyautas stratégiához folyamodni. A kérdés mármost úgy vetődik fel, hogy hogyan lehet a haszonmaximáló szereplők magatartását a kooperativ cselekvés irányába kanalizálni. Demsetzék válasza az, hogy éppen ilyen problémák megoldására használható

a

tulajdonjogok elmélete. Az együttműködők elvileg köthetnének egy olyan racionális megállapodást, hogy miután ők maguk egymást között nem tudnak dönteni arról, hogy melyikük vonja ki magát a kollektiv erőfeszitésből illetve, hogy ki milyen mértékben járúl hozzá a közös erdményhez, ezért a döntést egy harmadik személyre kell bizni. Felfogadnak tehát egy felügyelőt, akit közös megegyezéssel felruháznak a szankcionálás hatalmával is. Azonban nincsen arra garancia, hogy a „harmadik fél”, a külső megfigyelő objektiv illetve pártatlan is lesz itéleteiben. Ennélfogva a “rossz végtelen” problémájával vagyunk kénytelenek szembesülni, azzal a kérdéssel, hogy ki fogja ellenőrizni, vagy felügyelni a felügyelőt és igy tovább egészen a végtelenségig. Demsetzék azt állitják, hogy a dilemma feloldható, ha az együttműködők fix munkadijban állapodnak meg, s ha a reziduum (a profit) fölötti diszpozició jogát átengedik a felügyelőnek, hogy annak se álljon érdekében a feladata alól való kibújás, a potyautasság. A tulajdonjogok ilymódon való allokálása tehát “megoldja” a kollektiv cselekvés dilemmáját, mert valamennyi szereplő számára olyan ösztönzőt (ez maga a tulajdonjog) biztosit, amely nagyobb nyereséggel jár a nem-kooperálásnál. Az elmélet közpolitikai relevanciája a privatizáció és a kormányzatnak privát cégekkel kötött szerződései kapcsán mutatkozik meg. A neoinstitucionalizmus egy másik válfaja az ügynök elmélet, amely a biztositások közgazdaságtanának egyik oldalhajtásaként jött létre. A biztositások esetében is az ellenőrzés illetve az ösztönzés a legfontosabb problémák. A biztositó megfelelő információk hiányában nem tudja ellenőrizni a biztositottak magatartását (emellett ez túl költséges is lenne), akik a „moral hazard” kétes eszközéhez folyamodhatnak ha viselkedésük maximája nem egy kanti tipusu erkölcs (vagy nem valamilyen valláserkölcs), hanem mondjuk az utilitarizmus. Ha valaki pl. 10.000000 Ft-ra biztosit egy olyan olyan házat, aminek az értéke ennek csak a fele, akkor hajlamos lesz nem törődni pl. a tűzvédelemmel, mert ha a háza leég, a biztositótól kapott biztositási összeget nyereségként tudja elkönyvelni. A kérdés az, hogy hogyan lehet olyan szerződéseket kötni, amelyek kizárják, illetve nem teszik kifizetődővé a moral hazarddal való visszaélést. A biztositók a gyakorlatban úgy próbálják megoldani a problémát,

97

hogy a kockázat egyrészét megosztják a biztositottakkal, amit „levonások” formájában épitenek bele a szerződésekbe. A kérdés ennél általánosabban fogalmazódik meg az ugynevezett ügynök elméletben. A megbizó és az ügynök közötti szerződés ill. szerződés-teljesítés ugyanúgy felveti a moral hazard (az opportunus magatartás) lehetőségét, mint a biztositó és a biztositott közötti: a megoldandó probléma (a hatékony szerződés) is hasonló, tudniillik mindkét esetben a kollektiv cselekvés dilemmájáról van szó, arról, hogy hogyan lehet a megbízottat arra “kényszeríteni”, hogy a megbízó érdekei és intenciói szerint járjon el, ne pedig a saját érdekeit követve. Az opportunus magatartásnak, annak, hogy a megbízott nem a megbízó érdekében cselekszik, több előfeltétele van.83 (a) Az egyik az, hogy a megbízott olyan információknak vagy tudásnak van a birtokában, amivel a megbízó nem rendelkezik. Ezt nevezik információs aszimmetriának, vagy a megbízó kognitív inkompetenciájának. Az állampolgár a politikus megbízójaként nem tudja áttekinteni a politikai masinéria működését, ahogyan a kormányhivatal megbízója, a választott politikus sem birtokolja a bürokrácia szakértelmét, amelynek birtokában az a politikai akaratot a gyakorlatba átülteti. A megbízott nemcsak információs és tudás monopóliummal rendelkezik a másik féllel szemben, hanem azzal a lehetőséggel is, hogy annak eltitkolásával hasznot is húzhat abból. (b) Az opportunus magatartás másik előfeltétele a megbízott jellemében keresendő: a megbízott akkor válik opportunistává, akkor helyezi önérdekét a megbízó érdeke elé, ha gyenge jellem, ha nem becsületes. Ha a megbízott nem becsületes, akkor partnerével való kapcsolatában csalni, lopni és hazudni fog, ha az ilyen opprtunus magatartás kifizetődőbb, mint az alternatív lehetőség, azaz a tisztesség. A megbízó csak úgy tud

megbizonyosodni megbízottja

megbízhatóságáról, arról, hogy az a megbízatás célja szerint jár el, ha ellenőrzi, vagy ellenőrizteti azt, azaz ha megfizeti az ezzel kapcsolatos tranzakciós költségeket. A közpolitika szempontjából legalább ugyanilyen fontos D. C. North az intézmények változására és teljesitményére összpontositó elméletének a tanulmányozása. North az intézményeket olyan „játékszabályoknak”

84tekinti,

amelyek kényszerek és ösztönzők

V.ö. Oliver Williamson, The Economic Institutions of Capitalism, The Free Press A Devision of Macmillan Inc., New York, Collier Macmillan Publishers London, 1985 84 “A szabályok tökéletesen hasonlítanak a játékszabályokra a csapatverseny sportban. Vagyis ezek formális, írott szabályokból állnak és általában az életvezetés íratlan kódexeiből, amelyek a formális szabályok mögött állnak és kiegészítik azokat, mint például a tudatosan ne okozz sérűlést az ellenfél kulcsjátékosának. És ez az analógia azt is magában foglalja, hogy a szabályokat és az informális kódexeket alkalomadtán megsértik, amiért büntetés jár. Ennélfogva az intézmények működésének fontos 83

98

útján struktúrálják az emberek közötti interakciókat csökkentvén ezáltal azok bizonytalanságát. Az intézmények által kivetett kényszerek és ösztönzők lehetnek formálisak, mint amilyenek a szabályok, vagy informálisak, mint a konvenciók és a viselkedési kódexek. A szabályokban és konvenciókban megfogalmazott kényszereknek és ösztönzőknek – a bizonytalanság csökkentése mellett -

az a szerepük, hogy

büntetések kilátásba helyezésével tegyék költségessé a szabályok áthágását, illetve jutalmazásokkal tegyék kifizetődődvé a szabálykövető magatartást. Ebben az értelemben az intézmények az interakciók hatékonyságát előmozditó eszköz és közegrendszerek. North különbséget tesz az intézmény és a szervezet fogalmai között, amelyeket a mindennapi életben egymás szinonimáiként, differenciálatlanul használunk. Az intézmény és a szervezet egymáshoz való viszonyát a csapat verseny sportok példájával

illusztrálja.

A

csapat

versenysportban

az

intézmény

azzal

a

szabályrendszerrel azonos, amely meghatározza azt, hogy milyen módon kell a játékot játszani: mit szabad és mit nem szabad a pályán megtenni. A csapat, az együttes – northi értelmeben - maga a szervezet. A szervezetnek akárcsak az intézménynek (a szabálykészletnek) az a szerepe, hogy a szabályok adta keretfeltételeken belül szintén struktúrálja az egyének közötti interakciókat. A csapatsport példánál maradva, mindkét együttesnek az a célja, hogy megnyerje a mérkőzést. Ezt a szabályok (intézményes keretfeltételek) betartása mellett úgy tudja a csapat (a szervezet) elérni, hogy maga is struktúrálja a csapattagok közötti interakciókat: kombinálja egymással a csapattagok képességeit, stratégiákat dolgoz ki a győzelem elérésére és koordinálja a csapattagok közötti együttműködést, a kooperációt. North intézményelmélete szerint a csapatsport fenti analógiájára kell elképzelnünk a társadalmi, gazdasági és politikai szervezeteket is. Ezek a szervezetek is célokat követnek és ezeket stratégiák kidolgozása, illetve a belső erőforrások kombinációja és az együttműködés koordinálása révén érik el, hasonlóan a sport együttesekhez. Az intézmény és a szervezet (a szabály és a stratégia) közötti viszony egy olyan kölcsönös függőségi viszony, amelyen belül az intézménynek van prioritása. North szerint intézmények generálják a szervezeteket és az intézményes keretfeltételek vonják meg a szabályok útján azt a játékteret és lehetőség szférát, amelyen belül a szervezetek - a szabályok betartása mellett – kidolgozhatják mozzanata az, hogy költségessé tegyék az erőszakosságot és biztosítsák a szigorú büntetést. Folytatva a sport hasonlatot, a formális és informális szabályok, a kényszerítés típusa és hatékonysága együttesen alakítják ki az egész játék karakterét.” D.C.North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press Cambridge 1993, 4.o.

99

stratégiáikat, kombinálhatják erőforrásaikat és koordinálhatják

önmagukon belül a

kooperációt. Azonban az intézmény és a szervezet közötti „interakció” nem mechanisztikusan determinisztikus: azaz a szervezetek rendelkeznek egy relativ autonómiával, ami abban nyilvánúl meg, hogy képesek visszahatni az intézményes szabályokra. North szerint ebben a dialektikus kölcsönhatásban találjuk meg a magyarázó elvét annak, hogy miért is változnak illetve, hogy hogyan változnak az intézmények és a szervezetek a történelmi időben. Az intézményes változások rendszerint

inkrementálisak

az

egyes

társadalmakban

és

szinte

sohasem

diszkontinuusak, sohasem forradalmiak. Ez azzal áll összefüggésben, hogy az intézményes szabályok két tipusának - a formális és az informális szabályoknak – egymástól különböző a társadalmi és kultúrális beágyazottsága. A formális szabályokat meg lehet változtatni jogi vagy politikai döntések útján, az informális szabályok - a kulturához kötött szokások, hagyományok és konvenciók stb.- azonban ellenállnak az ilyen tipusú „mesterséges”változtatásoknak. A kultúrális hagyománynak ez a „tehetetlensége” azonban nemcsak annak magyarázó elve, hogy az intézményes és az erre épűlő szervezeti változások miért evolutivak és miért nem radikálisan forradalmiak, hanem azt is megvilágitja, hogy a történelmi múlt és a történelmi jövő az intézményeken keresztül alkot szerves kontinuumot. A politika és közpolitika világán belül az intézmények azért tarthatnak igényt különös fontosságra és érdeklődésre, mert a politikai intézmények formális és informális szabályai (a) határozzák meg a politikus és a bürokrata „társadalmi szerepeit”, (b) legitimációs bázist kölcsönöznek a közpolitika szereplői számára, (c ) harmadsorban pedig konzisztens magatartási szabályokat, értékelési normákat, a valóságról kialakitott koncepciókat,

érzelmi

kötelékeket

stb.

bocsájtanak

a

közpolitkacsinálók

rendelkezésére, hogy azok szerepüket tudatosan tölthessék be. (d) Végül, de nem utolsósorban a politika és közpolitikacsinálásnak ezek a játékszabályai alkotják azt a normativ keretfeltételt, amelyen belül a politikai szervezetek kidolgozzák a politikai stratégiákat és a politikai együttmüködés különböző formáit A szervezetekkel foglalkozó tudósok a neoinstitucionalizmus előtt is hangsúlyozták ugyan az intézményes szerepeknek, az intézményi rutinnak, a szimbólumoknak és az intézményes kötelességeknek a fontosságát, azonban a kérdést nem fogták fel a maga komplexitásában.

100

A közpolitika neoinstitucionalista megközelítésének képviselői között vannak különbségek, de a neoinstucionalista irányzatok két lényeges dologban mégis egyetértenek. 1. Abban, hogy az intézmények formálják a politikát és közpolitikát. Az intézmény szabályai és procedúrái struktúrálják a politikus és a bürokrata magatartását, ezek határozzák

meg identitását, ennek folytán pedig nagymértékben

befolyásolják a

közpolitikai folyamatok és döntések végeredményét. 2. Abban az előfeltevésben is konszenzus van a különböző neoinstitucionalista tendenciák között, miszerint a szervezeteket a történelem illetve a kultúrális tradició formálja. Bármilyen erős külső vagy belső tényezők hassanak is a szervezetek életére, ezek a hatások meg fognak törni az intézmények „tehetetlenségén”. A történelem azért lényeges az intézmények életében, mert az „út-függőséget” testesiti meg: ami először jön (még ha véletlen is) az előfeltételévé válik annak, ami később jön. Az egyes ember lehet ugyan szabad abban, hogy melyik szervezetet

választja, de az intézményes

szabályok elvei szerint egzisztáló szervezetek „előbb jöttek” mint ő, igy ő fog elsődlegesen az általa választott szervezet intézményes és szervezeti előirásaihoz alkalmazkodni és nem megforditva.: és ez

egyaránt érvényes a politikusra, a

bürokratára és az állampolgárra. A közpolitikacsinálók számára rendelkezésre álló opciók körét minden esetben az intézményeknek és szervezeteknek a dinamikus kölcsönhatása határozza meg, csakúgy mint a politikai problémák értelmezését, a kitűzhető célokat és a lehetséges megoldások és eszközök készletét. (Az intézmény és a szervezet dinamikus kölcsönhatásának empirikus “tesztelése” R. Putnam nevéhez fűződik.85 Putnam arra a kérdésre kereste a választ, hogy milyen magyarázatot lehet adni arra a rendkivül nagy teljesitménybeli különbségre, ami Olaszország déli és északi régiói között állapitható meg a politikai rendszer működésében. Olaszországban a ‘70-es évek elejéig az olyan közpolitikai problémákat, mint a közegészségügy vagy a közbiztonság a központi kormányzat „oldotta meg”. A helyi hivatalnokok és hivatalok a prefektus ellenőrzése alá tartoztak, aki közvetlenül Rómának, a központi kormányzatnak tartozott beszámolási kötelezettséggel. A ‘70-es évek közepén elhatározták a kormányzati tevékenység decentralizását és demokratizálását, ami regionális kormányzatok létrehozásával járt együtt. Ezután ezeknek lett a feladatuk a régiók közpolitikai problémáinak megoldása. Putnam azt találta, hogy noha az új demokratikus intézményi és szervezeti rendszert ugyanolyan formában és egyidőben vezették be az ország egész területén, mégis északon sikeresnek mutatkozott, délen pedig nem. Mi ennek az oka? A jóval

85

V.ö.Robert Putnam, Making Democracy Work, Princeton University Press, New Jersey 1993

101 több mint egy évtizedig tartó, az ország egészére kiterjedő empirikus felmérés adatait két dimenzió mentén értelmezte. Elsőként független változónak tekintette az új demokratikus intézmény és szervezeti rendszert. Itt olyan eredményeket kapott, amelyek azt mutatták, hogy az intézményes változások hogyan befolyásolták az identitást, a hatalmat és a közpolitikai szereplők stratégiáit. A kutatás első felében úgy tünt, hogy az északi régiókban az új, formális intézményi szabályrendszer volt az oka a közpolitika szervezeti rendszerében tapasztalható pozitiv változásoknak : itt a közpolitika szereplői azonosultak a demokratikus játékszabályokkal, hatalom-gyakorlásuk a demokrácia elvein és az állampolgári közösség (civic community) participációján alapultak, politikai stratégiáik egyszerre próbáltak meg eleget tenni a hatékonyság és a társadalmi igazságosság kritériumainak. Ezzel szemben az adatok azt mutatták, hogy a fejletlen Délen a politikusok és bürokraták nem azonosúltak demokratikus politikai szerepkörükkel, a tradicionális helyi elitből rekrutálódtak, a demokratikus hatalomgyakorlás és az állampolgári participáció elvei helyett a közpolitika stilusát és tartalmát a patrónus-kliens viszony vertikális hatalmi és függőségi viszonyai határozták meg, a közpolitikai programok klientúrára orientáltak és elitisták voltak. Az intézmények új formális szabályai alapján azonban nem lehet megmagyarázni azt, hogy a politikai szervezetek stratégiái, a politikai szereplők közötti kooperáció és koordináció formái miért mutatnak olyan éles különbséget az északi és a déli régió között. Magyarázatot nyujt viszont a különbségre az adatoknak egy másik dimenzió melletti értelmezése, ha az intézmény formális szabályait és az ezen alapuló szervezeti rendszert tekintjük függő változónak. Ennek alapján Putnam azt kapta eredményül, hogy az intézmény reciprocitáson alapuló

informális szabályai, a közösség valamennyi tagja által

magáénak vallott kultúrális tradició, az “állampolgári közösség” normái és értékei, mint amilyen a szolidaritás, a bizalom, a közösségi szellem, a reciprocitás a politikai interakciókban stb. azok a tényezők, amelyek meghatározzák, hogy (a) az intézmény formális ( tudatosan létrehivott) szabályait milyen mértékben fogják internalizálni és (b) azt is, hogy

a szervezeteken belül milyen stratégiáikat fognak

követni illetve, (c ) hogy a kooperáció és a koordináció milyen formáit fogják alkalmazni. Putnam azt figyelte meg, hogy az állampolgárosult Északon a közpolitika szereplőinek magatartása olyan politikai erényeken alapult ,mint a becsületesség, bizalom, törvénytisztelet, kooperációkészség, szolidaritás, participáció, önfegyelem stb.

Az állampolgári kultúra teljes hiányában délen ennek pontosan az

ellenkezőjét tapasztalta: itt általános volt a törvények kijátszása, a potyautas stratégia, a korrupció, az irigység, az önzés, a csoportalakitásra való képtelenség a civiltársadalomban, a közösség ügyei iránti teljes közömbösség, az erőszak, az emberek általános bizalmatlansága egymás és a közpolitika iránt.)

A neoinstitucionalizmus úgy tekint

az intézményi struktúrákra, mint a gazdasági,

társadalmi és politikai élet épitőköveire. Legfontosabb üzenete a közpolitika számára talán az, hogy a kultúrális hagyományban lehorgonyzott, történetileg kondicionált erkölcsi-politikai értékrend az a végső, semmi másra vissza nem vezethető bázis, ami alapvetően határozza meg egy ország politikai életét, ezen belül a politikai szervezetek müködését és a közpolitika szereplőinek magatartását.

102

3. A jóléti közgazdaságtan A jóléti közgazdaságtan a közpolitika leggyakrabban használt megközelitési módja . Amit közkeletü szóhasználattal közpolitika elemzésnek neveznek, az gyakorlatilag nem más, mint alkalmazott jóléti közgazdaságtan. Ez a megközelités is, mint a közgazdaságtan általában abból az evidenciából indul ki, hogy a társadalmi döntések meghozatalának racionális modelljét a piac szolgáltatja. A jóléti közgazdászok azonban felismerik azt, hogy a piac nem minden esetben képes az erőforrások hatékony allokálására, vagy ugyanezt másként megfogalmazva: a piac sem képes aggregálni az individuális haszonmaximáló törekvéseket úgy, hogy az az egész társadalom összjóléte szempontjából optimális legyen. Azaz szemben például a libertáriánizmussal, a jóléti közgazdászok szerint a piac nem hozza létre automatikusan a közjót. A jóléti közgazdaságtan azt állitja, hogy a politikai intézmények működtethetők úgy, hogy segitségükkel korrigálni lehet az ugynevezett piaci kudarcokat. A közpolitikát ebben az értelemben vagy (a) a piac kiegészitéseként (b) vagy annak helyettesitéseként fogják fel. A jóléti közgazdaságtan elveit elsőként az angol közgazdász, Pigou fektette le és rendszerezte, aki talán elsőként ismerte fel a piaci kudarcok és a közpolitika kapcsolatát, habár ő maga csak néhány formáját emliti a piac hibáinak. A piaci kudarcok (a) egyik formája - a monopólium – a tökéletlen gazdasági verseny következménye, ami azt a lehetőséget vonja maga után, hogy a monopolista ebben a helyzetben az árat a határköltség fölé emelheti, ami a fogyasztók megkárositásaként, tehát társadalmi költségként jelenik meg. A piaci kudarcok

(b) következő formája a gazdaság

szereplőinek tökéletlen informáltsága. Ezzel kapcsolatosan olyan példákra szoktak hivatkozni, amelyek arról árulkodnak, hogy a termelők vagy a fogyasztók nincsenek olyan adekvát információk birtokában, amelyek alapján racionálisan és megalapozottan dönthetnének. A gyógyszeripari cégek

például nem mindig informálják az adott

gyógyszer használóit annak kedvezőtlen mellékhatásairól, a betegek pedig nincsennek olyan szakismeretek birtokában, amely szükséges volna a szóbanforgó termék ellenőrzéséhez. A tökéletlen információ égisze alatt olyan döntések születhetnek, amelyek parciális, csoport vagy intézményes érdekeket szolgálnak úgy, hogy közben társadalmi veszteségekkel, olyan költségekkel járnak, melyeket a fogyasztóknak és az adófizetőknek kell megfizetniük.(c ) A negativ externáliák alkotják a piaci kudarcok harmadik, közismert formáját. A leggyakrabban idézett példa ebben az esetben a környezetszennyezés. Ha például egy gyár a természeti és emberi környezetre egyaránt

103

ártalmas égéstermékeket bocsájt ki és ha a környezetben vagy a környező lakosság egészségi állapotában bekövetkezett romlás költségeit nem tériti meg, akkor ezzel társadalmi kárt okoz. (c )A közlegelők tragédiája egy

további példája a piaci

kudarcoknak. Ez olyan piaci hibát jelöl, amelynek esetén a közös tulajdonban lévő erőforrásokat szigorú szabályozás nélkül használják az önérdeküket követő szereplők, ami azzal a következménnyel jár, hogy rövid távon az erőforrást felhasználók ugyan hasznot húznak az erőforrás intenzivebb kiaknázásából - például úgy, mint a klasszikus példában, hogy egyre több tehenet hajtanak ki a legelőre -, hosszú távon azonban egyénenként és kollektive is veszteségeket lesznek kénytelenek elkönyvelni (mert mint a klasszikus példában a legelő el fog sivatagosodni). (d) A cégek közötti destruktiv vagy agresszív verseny olyan piaci kudarc, amely negativ következményeket von maga után, mind a dolgozók, mind a társadalom szempontjából. Ilyen túlzott verseny eredményeként csökkenhet a profit, ez maga után vonhatja a munkabérek egyébként szükségtelen csökkentését, a munkafeltételek leromlását stb., ami egészében kedvezőtlenül hat a társadalom nettó összjólétére. Miután a jóléti közgazdaságtan evidenciaként kezeli azt, hogy a piaci kudarcokat politikai eszközökkel lehet és kell korrigálni, ezért számára a döntő közpolitikai kérdés úgy vetődik fel, hogy mi a leghatékonyabb megoldási módja a piaci kudarcoknak. Közgazdasági nézőpontból a leghatékonyabb megoldás nyilvánvalóan a legkevésbé költséges megoldás lesz. Ennek meghatározására használják a költség-haszon elemzés technikáját. A költség-haszon elemzés gyakorlati hasznositása annak a pontnak az eltalálását intencionálja, amelynél a legkisebb ráforditások mellett lehet elérni ugyanazt az eredményt, vagy másként fogalamazva, nagyobb teljesitményhez jutni ugyanazon befektetés mellett. Az elemzés két dolgot foglal magában: (1) egyrészt az alternativák és várható következményeik felbecsülését - vagy ahogy a szakzsargon kifejezi: kiértékelését - a pénzbeni ráforditások és hasznok terminusaiban, (2) másrészt döntést amellett az alternativa mellett, amely maximálja a hasznokat és minimalizálja a ráforditásokat. A költség-haszon elemzés lényegében olyan technika, amely azt a célt szolgálja, hogy a kormányzati döntéseket, amennyire ez csak lehetséges közelitse a piaci döntésekhez az elosztandő jószágok allokálásában. Közelebbről itt arra próbálják meg felhasználni a közgazdaságtan technikáit, hogy Pareto optimális közpolitikai alternativát valósitsanak meg.

104

Pareto abból indul ki, hogy a jólétet a hatékonyság definiálja, ennek pedig a piaci allokáció a legadekvátabb eszköze. Feltevése szerint az interakciók addig zajlanak a piaci szereplők között, mig valamennyi résztvevő megelégedettségre nem jut és amely ponton túl, már csak úgy kerűlhetne jobb helyzetbe valamelyik fél, hogy ezzel rontaná a többi helyzetét. Ezt a hatékonyság feltételt nevezik Pareto optimális hatékonyságnak. Ez olyan norma, amelynek alapján a különböző piaci allokációkat értékelni lehet. Azonban nem szabad azt hinnünk, hogy ez interperszonális norma, amely - mint pl. az erkölcsi normák - minden szereplőre érvényes: nem, ez pusztán a megelégedettség szubjektiv érzetének vagy itéletének a kifejeződése. Ez a piaci szereplők ordinális preferenciáinak 86a

megnyilvánulása, akik egymástól függetlenül rangsorolják a különböző társadalmi

állapotokban érzett hasznosságaikat. Egy allokáció végeredménye Pareto értelemben magasabbrendű a kiinduló állapotnál, ha mindenki számára indifferens a kiinduló állapot és az új állapot közötti különbség (senkinek nem romlott az új állapotban a helyzete), de legalább egy valaki magasabbra értékeli az új helyzetet a kiinduló állapotnál (azaz legalább egy személynek az új állapotban jobb lett a helyzete, mint a kezdeti állapotban volt). Egy allokáció akkor Pareto optimális (racionális és hatékony), ha további tranzakciók nem folytathatóak anélkül, hogy valakinek ne romlana a helyzete a potenciális új állapotban. A Pareto optimalitással kapcsolatban többek között az a nehézség merűl fel, hogy egyidejüleg több ilyen állapot gondolható el, (attól függően, hogy milyen volt a szereplők helyzete az eredeti állapotban) és hogy a Pareto értelemben vett optimális állapotokat nem lehet egymással összehasonlitani. A jóléti közgazdaságtan számos követője gondolkodik úgy, hogy Pareto elméletének egyik legnagyobb erénye abban áll, hogy elválasztja egymástól a hatékonyságot és a méltányosságot. Ez a szétválasztás azonban komoly erkölcsi és politikai aggályokat vet fel.87 (1) Először is szigorú Pareto fejlődés csak a legritkább esetben fordúl elő. (2) Másodszor, még ha feltesszük is, hogy létezik Pareto fejlődés (mindenki helyzete javul az új állapotban), akkor is kérdés marad az, hogy a fejlődésből eredő A határhaszonelméletben a hasznosság értelmezésének két megközelítése alakult ki: a hasznosság kardinális és ordinális felfogása. A kardinális hasznosság értelmezés azt feltételezi, hogy a döntések alanya (pontosan) számszerűen meg tudja mondani, hogy két állapot közül melyikben mennyivel nagyobb a hasznosság érzete. Az ordinális hasznosság értelmezés azt állítja, hogy a döntéshozó ugyan nem tudja számszerűsíteni a két állapot hasznosságérzet különbségét, de meg tudja mondani, hogy melyik hasznosság-érzete nagyobb. 87 E.E.Zajac, Political Economy and Fairness, The MIT Press: Cambridge England 1995, 76-77.o. 86

105

össznyereséget hogyan kellene elosztani. Erkölcsileg ugyanis nehezen védhető az, hogy az egyik fél szerzi meg, mondjuk az össznyereség 99%-át, mig a másik csak a maradékot kapja. Pareto elméletét nem lehet mechanikusan alkalmazni a közpolitikában, ahogyan azt számos jóléti közgazdász felteszi, mert a kormányzati döntéseknek mindig vannak nyertesei és vesztesei, ez pedig ellenttmond a Pareto optimalitás elvének. Pl. a szegények társadalombiztositása, amit a jövedelemedókból finansziroznak, rosszabb helyzetbe juttatja a gazdagokat és ennélfogva nem Pareto optimális. De ha a bűnözőt börtönbe zárják az sem az, mert ezzel rosszabbodott a helyzete. A Pareto elvvel kapcsolatos nehézségek megoldására született meg a magyar származású Káldor Miklós88 elmélete. Az un. Káldor kritérium – szemben a Pareto kritériummal - pusztán azt követeli meg, hogy a kiválasztott közpolitikai alternativák netto előnye meg kell haladja annak költségeit. Ezen kritérium alapján akkor is lehet dönteni egy közpolitika mellett, ha ennek vannak vesztesei, feltéve, hogy a teljes nyereség összege meghaladja a veszteségekét. A Káldor kritérium alkalmazásán belül elvileg használhatóak lennének olyan „másodlagos” disztributiv

mechanizmusok, amelyek ilyen vagy olyan

kritériumok alapján lehetővé tennék azt, hogy a nyertesek bizonyos arányban kompenzálják a veszteseket, ami egyben a Pareto kritériumot is kielégitené. A piaci kudarcok elmélete mellett újabban kidolgozták a kormányzati kudarcok elméletét is. Ennek legfontosabb állitása az, hogy a piaci kudarcok megszüntetésére irányúló kormányzati tevékenységek széleskörüen befolyásolják mind a gazdaság mind a társadalom működését, de járhatnak olyan nem kivánatos következményekkel is, melyek nemhogy segitik, hanem ellenkezőleg, megakadályozzák a piacot abban, hogy az képes legyen javakat és szolgáltatásokat előállítani. Másképpen kifejezve: lehetséges, hogy a közpolitikák negativ hatással lesznek a nettó társadalmi jólét szintjére. Ez intő példa arra, hogy a kormányzatoknak nemcsak a piaci kudarcok korrekciós kisérleteiben kell óvatosnak lenniük, hanem mielőtt kisérletet tennének ezek kijavitására, körültekintően meg kell vizsgániuk azt is, hogy birtokában vannak-e azoknak a képességeknek, erőforrásoknak és tudásnak stb. amely ezt egyáltalán lehetővé teszi. A kormányzati kudarcokkal kapcsolatos elméleti meggondolások és kritikák a jóléti közgazdászokat arra vezették, hogy rekonceptualizálják a piaci kudarcok hagyományos V.ö. N.Kaldor, Welfare Propositions in Economics and Interpersonal Comparisons of Utility, Economic Journal 49, 1939 88

106

fogalmát. A kormányzat és a piac pontosabb szerepének a meghatározása céljából kidolgozták

a javaknak és szolgáltatásoknak egy tipológiáját. Ez a tipológia a

társadalomban föllelhető javakat és szolgáltatásokat négy tipusba sorolja az exkluzivitás (kizárólagosság) és a kimerithetőség kritériumainak megfelelően, vagyis annak alapján, hogy vajon a jószág vagy a szolgáltatás egyszeri fogyasztási aktusra van-e korlátozva és hogy vajon az teljes mértékben elfogyasztható-e a gazdasági tranzakció során. A kizárólagosság és a kimerithetőség egy egyszerü mátrixnak a két változójaként fogható fel, aminek mentén a javaknak és szolgáltatásoknak négy tipusa különithető el. A következő ábra a javaknak és szolgáltatásoknak ezt az egyszerü csoportositását mutatja be sematikusan. Az ábra E. S. Savas munkájából való.89 A javak és szolgáltatások általános csoportositása Kimerithetőség Kizárólagosság

Magas

Magas

Alacsony

Magánjavak

Fizetés-kötelesjószágok

Alacsony

Közösségi javak

Közjavak

Amint az ábrából kiolvasható, a magánjavak alkotják a társadalomban létrehozott javak egyik végletét és tegyük hozzá, legnagyobb tömegét. Ezek olyan jószágok és szolgáltatások mint az élelmiszerek, a hajvágás stb. Ezek a jószágok illetve szolgáltatások elfogyasztásuk után a többi ember számára nem hozzáférhetőek, mert a fogyasztásban elemésztődnek. Ezek közös tulajdonsága a feloszthatóság. A másik végleten találjuk a tiszta közjavakat illetve szolgáltatásokat, mint amilyenek az ország védelme, az utcai világitás, a közkönyvtárak., a jogbiztonság stb. Ezeket nem lehet felparcellázni és elosztani anélkül, hogy ne csökkentenénk a jószág mennyiségét és elérhetőségét. E két véglet között találjuk a fizetés-köteles-jószágokat (Toll Good) és a közösségi javakat. Az előbbi kategória magában foglal olyan kvázi közjavakat és szolgáltatásokat (félig-meddig közjavakat), mint amilyenek a hidak vagy autópályák, amelyek használatuk során és után mennyiségileg nem csökkennek, de amelyeknek a használatáért fizetni kell. A közösségi javak (Common Pool Good) körébe tartoznak az olyan jószágok, mint az óceánok halai, amelyeknek használatáért az egyéneknek nem V.ö. E.S.Savas, Alternatives for Delivering Public Services: Toward Improwed Performance, Boulder: Westview, 1977 89

107

kell közvetlenül ellenszolgáltatást fizetniük, de amelyeknek mennyisége a használat során illetve után csökken. A jóléti közgazdaságtan elvei és intenciói szerint a kormányzatoknak nem szabadna beavatkozniuk az olyan tevékenységekbe és tranzakciókba, amelyek a magánjavakkal kapcsolatosak. Ezek allokálását az államnak a piacra kellene biznia, feladata a kormányzatnak itt az lenne, hogy gondoskodjon a piaci tranzakciók tisztaságáról: tulajdonjogok védelme, a bünözés (lopás, kényszerszerződés stb. ) megelőzése stb. Ezzel ellentétben a közjavak biztositása kifejezetten kormányzati feladat, ezekről az államnak kell gondoskodni, mert a piac nem gondoskodik olyan jószágokról és szolgáltatásokról, amelyek nem hoznak megfelelő profitot. A kormányzatnak tiltania kell azt, hogy a fizetés-köteles javakat közjavakként kezeljék, azaz ezek használatáért dijat kell fizetni. A logikai következetesség és méltányosság azt diktálná, hogy ésszerütlen és igazságtalan a hidak és utak épitéséért és fenntartásáért valamennyi adóköteles állampolgárt terhelni és azután felajánlani az ezen jószágokat használóknak a dijmentességet. Ha ez igy történik, úgy ez arra fogja bátoritani a felhasználókat, hogy ezen jószágokat illetve szolgáltatásokat közjószágokként kezeljék. Igazságérzetünk és a józan ész azt diktálná, hogy az épitési és fenntartási költségeket azok fizessék meg, akik ezeket a jószágokat és szolgáltatásokat felhasználják illetve igénybe veszik. A közösségi javak esetében, a jóléti közgazdaságtan azt javasolja, hogy az államnak és a kormányzatnak engedélyhez kötött tulajdonosi rendszert kellene létrehoznia abból a célból, hogy megelőzze ezen jószágok oly mértékű kimeritését és kizsákmányolását, mint amit a közlegelők tragédiája mutat. Pl. halászati kvótákat kellene eladnia nyilvános aukciók útján, ami jogcimet adna bizonyos halmennyiség kihalászására azok számára, akik sikeresek voltak az aukción. A jóléti közgazdaságtannal szemben felhozott ellenvetések és kritikák nem a javak és szolgáltatások fenti tipológiáját érintik, hanem sokkal inkább az elmélet teoretikus alapjait. Az egyik legkomolyabb ellenvetés az, hogy az elmélet a közpolitikacsinálást technikai-módszertani problémává redukálja, nem ismeri fel azt, hogy a kormányzati tevékenység alapjai nem a tudományos technikákban rejlenek, hanem pl. az értékválasztás paradoxonaiban. Mégha elfogadjuk is azt, hogy a társadalomtudomány képes megalapozni kormányzati (közpolitikai) döntéseket, azaz meg tudja határozni azt, hogy melyik a leghatékonyabb és leghatásosabb közpolitika, a tényleges döntés, akkor is politikai döntés lenne (és nem tudományos), mert a tudomány által „megalapozott” és

108

ajánlott döntés gyakorlatba való átültetését korlátoznák illetve módositanák a politikai intézmények, maguk a politikusok, akik politikai, nem pedig

tudományos célokat

akarnak megvalósitani, és akik (következésképpen) döntéseiket nem neutrális tudományos igazságokra, hanem (ideális esetben) erkölcsi és politikai értékitéletekre alapozzák.

A közpolitikacsinálás

4. A pluralizmus prominens induktiv megközelitési módja - a pluralizmus -

vizsgálódásait a csoportra összpontositja. A közpolitika pluralista megközelitési módja az USA-ban alakúlt ki és megszületése óta a közpolitika értelmezésének egyik domináns irányzata. Noha a közpolitika pluralista megközelitése joggal tartható tipikusan amerikai találmánynak, az elmélet gyökerei az USA mellett (James Madison) a kontinensre is visszanyúlnak (Alexis de Tocqueville). Sőt, a doktrina Arthur Bentley munkásságában kapott először széleskörű és elmélyűlt tudományos megalapozást. Az elmélet az idők folyamán számos ponton módosúlt ugyan, de a Bentley által posztulált állitásokat a pluralizmus olyan későbbi képviselői sem cáfolták, mint David Truman, Robert Dahl vagy Nelson Polsby. A pluralista elmélet azon az előfeltevésen alapszik, hogy a közpolitikai folyamatokon belül, illetve a politika formálásában a legfontosabb szerepük az érdekcsoportoknak van. Hires könyvében (The Process of Goverment) Bently azt állitotta,90 hogy „ a társadalom nem más, mint az őt alkotó csoportok komplexuma”. Szerinte a társadalomban az érdekek és a csoportok kölcsönösen megfeleltethetőek egymásnak: a társadalomban valamennyi felmutatható érdek „megtalálja” azt a csoportot (amely hasonló érdekeket követő egyénekből áll), amelyben konkrét és adekvát formában kifejeződhet. Truman mérsékli Bentlynek ezt az állitását, megkülönböztetvén egymástól a látens és manifeszt érdeket.91Gondolatrendszerében a látens érdek fogalma alkotja a csoportszerveződés potenciális alapját: amig az érdek látens, addig a csoport is pusztán lehetőség. A látens érdek manifesztté válása párhuzamos, illetve a kölcsönös megfelelés viszonyában áll a latens csoport manifesztté V.ö.A.F.Bently, The Process of Government (Chicago: University of Chicago Press, 1908) V.ö.D.R.Truman, The Government Process: Political Interest and Public Opninion (New York: Knopf, 1964) 90 91

109

válásával. A pluralista elmélet szerint

a különböző érdekek mentén szerveződő

csoportok az érdekek sokféleségéből adódóan maguk is sokfélék. A csoportok szabadon formálódnak ki (kényszer alkalmazása nélkül), ennélfogva hiányzik belőlük a reprezentációs monopólium, és tagságuktól nem követelnek meg abszolút lojalitást, ami kizárná azt, hogy az emberek egyidejüleg több csoportnak is tagjai lehessenek. Ugyanaz a személy, aki saját különfajta érdekeit követi, természetszerüen lehet tagja mindazon csoportnak, amelynek tagjai ezt szintúgy magukénak vallják. Az egymást keresztező csoporttagságot úgy értékelik, mint amelynek döntő fontossága lehet és van a csoportközi

konfliktusok

kibékitésében

és

a

csoportok

közötti

kooperáció

előmozditásában. A dolgot tovább szinezi az, hogy egyszerre több csoport is képviselheti ugyanazt az érdeket, ami az ilyen csoportok között békés versengést indit el (a tagok megszerzéséért illetve megtartásáért), aminek azután az lesz a jótékony következménye, hogy valamennyi érdekelt csoport az általa megfogalmazott érdekek maximális képviseletét fogja alapvető céljának tekinteni. A közpolitikát a pluralista elmélet olyan processzusként tételezi, amelynek a legfontosabb funkciója az, hogy az egymással versengő érdekeket ki illetve összebékitse egymással. A közpolitikák végsőfokon „kollektiv” érdekeket megjelenitő csoportok egymás közötti versenyének és kooperációjának az eredményei. A

közpolitika

pluralista

megközelítése

a

kormányhivatalokat

tekinti

a

közpolitikacsinálás arénáinak, ahol a különböző értékrendeket valló csoportok kivétel nélkül be vannak vonva a közpolitikai döntések kollektív folyamatába. Másként fogalmazva: a kormányzati bürokráciát “képviseleti intézményként” kezeli, azaz a közpolitikát azonosítja az adminisztrációval. “Ebből a szempontból a jó adminisztratív döntés az, amely összegzi azoknak a csoportoknak a preferenciáit, amelyek a hivatal előtt megjelentek, ahogyan a választásokon is összegzik a szavazók preferenciáit.”92 A pluralizmussal kapcsolatban sokszor elhangzanak olyan kritikák, amelyek olyan állitásokat tulajdonitanak a pluralista elméletnek (és azután megcáfolják ezeket), amelyeket az explicite sohasem vallott a magáénak. Az elmélet hivei például explicite sohasem fogalmazták meg azt, hogy valamennyi csoportnak egyenlő esélye van a kormányzat befolyásolására, vagy hogy minden egyes csoport egyformán sikeres a kormányzat meggyőzésében. Az a gyanú, hogy ez az állitás implicite mégis ott van az 92

Martin Shapiro, Who Guards the Guardians? The University of Georgia Press Athens and London 1988, 134.o.

110

elméletben azonban nehezen oszlatható el. MacLennan szavai csak megerősithetik ezt a gyanút. Lehetetlen anélkül olvasni a kézikönyveket, hogy az embernek ne támadna az az érzése, hogy az erőforrások, az információk és a politikai kommunikáció eszközei egyaránt nyitva állnak és elérhetőek minden egyes állampolgár számára és hogy a csoportok egyenlő fajsúlyu hatalmi centrumokat alkotnak a társadalomban és hogy ebből következően minden legitim hangnak van tere és lehetősége a megnyilvánulásra. A pluralista elmélettel szemben megfogalmazott legnyomósabb kritikai érv az, hogy nem tudott megalkotni egy olyan koherens csoportelméletet, amely képes lett volna magyarázatot adni arra, hogy az egyes csoportok között miért vannak különbségek azokban a potenciákban, erőforrásokban és lehetőségekben, amelyek elengedhetetlenek a kormányzatok befolyásolásához. Nem egészen egyértelmű az sem, hogy a pluralizmus perspektivájában mi a helye és szerepe az államnak és a kormánynak, mint olyannak. A pluralizmus korai képviselői úgy érveltek, hogy a kormányzatnak a transzmissziós szij szerepét kell betöltenie (és szerintük azt is töltötte be) mégpedig úgy, hogy nyilvántartásba veszi és kielégiti mindazokat az igényeket, amelyek az érdekcsoportok megfogalmaznak. A kormányzatot nem tekintették valóságos entitásnak, hanem inkább egy olyan

„ helynek”, ahol a különböző és egymással versengő érdekcsoportok

találkozhatnak és tárgyalhatnak egymással. Ama kritikai hangok hatására, amelyek kétségbevonták ezen állitás valóságtartalmát, a pluralizmus újragondolta a kormányzat szerepét. Az új elképzelés szerint a kormányzati szerep az érdekcsoportok egymással való diskurzusában a „játékvezető”-nek, a „döntőbiró”-nak vagy a „vetélkedő akaratok közötti alkusz”-nak a szerepével mutat hasonlóságot. Carl Schmitt – valószinűleg joggal - azt veti a pluralista elmélet szemére, hogy az ténylegesen nem más, mint az állam felbomlasztásának illetve tagadásának az elmélete, mert elvitatja az állam egységének és szuverenitásának elvét és az állam státusát – amelyet „politikai társulásként” definiál egy szintre helyezi a különböző gazdasági, vallási vagy egyéb más társulások státusával. Ezzel azonban

megkérdőjelezi

a politikum specifikus tartalmát, sőt annak

létjogosúltságát is. Egy másik ellenvetést az érdekcsoportok közötti versennyel és egyensúllyal kapcsolatban lehet felvetni: fel lehet tenni azt a nem légből kapott kérdést, hogy mi történik akkor, ha érdekszövetségek vagy monopóliumok alakulnak ki az egyes, egymástól elválasztott hatalmi ágak és az érdekcsoportok között? Ha pl. a bürokrácia szövetségre lép az egyik érdekcsoporttal egy másik ellenében, vagy ha valamelyik

111

parlamenti bizottság többsége teszi ugyanezt? Vagy mi történik akkor, ha a közpolitika különböző területei vagy ágazatai egymástól nagymértékben eltérő jószágmennyiségeket tartalmaznak és allokálnak? Képzeljük el, hogy a pluralista játékosok A közpolitikai szektorban az allokáció 500 egységéről versengenek és alkudoznak, míg a B közpolitikai arénában versengők pusztán az elosztandó jószágok (elpnyök vagy terhelések) 50 egységéről. Adottnak véve ezt a diszparitást és azt előfeltételezvén, hogy ugyanannyi versenyző verseng mindkét közpolitikai területen, eredményként azt kapjuk, hogy az A közpolitikai arénában allokálandó jószág nagyobb hányadát nyerik el, mint B-ben, azaz a tárgyalási folyamat vagy verseny egyenlőtlenségeket tartalmaz. A neopluralizmus több kérdésben mérsékeltebb álláspontot képvisel a klasszikusoknál, azonban az alapelveket nem veti semmiféle kritikai revizió alá. A neopluralisták, már nemcsak hogy nem állitják például azt, hogy az egymással versengő csoportok erőforrásaikat és lehetőségeiket tekintve egyenlőek lennének egymással, hanem éppen ellenkezőleg. Charles Lindblom például azt állitja, hogy az üzleti élet csoportjai két okból következően is nagyobb hatalommal és befolyással birnak a többinél. 1. Az üzleti élet egzisztenciális funkciókat lát el a társadalom életében (lakásépités, élelmiszertermelés, közlekedés,stb. ), amelyek, ha kielégetlenek maradnak zavargásokat vonnak maguk után. Ha a magángazdaság nem lenne képes a fenti feladatoknak megfelelni, az a kormányzat bukásához is vezethetne. A kormányzati tevékenység alapját is a prosperáló gazdaság alkotja: az állami tevékenységek és kormányzati programok legfontosabb forrását az adóbevételek képezik és ezek biztositják azokat a pénzalapokat is, amelyeket a politikusok saját újraválasztásukra költhetnek . 2. Ezen túl a gazdasági növekedés beinditása csak az üzleti élet bizalma mellett képzelhető el, ami azt jelenti, hogy a kormányzatoknak megkülönböztetett figyelemmel kell lenniük a vezető üzleti körök elvárásainak (vagy követeléseinek) irányában, mert az üzleti élet vezetői csak akkor fogják a politikum szempontjából is kulcsfontosságu szerepüket betölteni, ha a számukra juttatott hasznok és előnyök meggyőzőek. Az érdekcsoportelméletek elleni legkeményebb támadás Theodor Lowi

93

és Mancur

Olson 94nevéhez fűződik. T.Lowi pluralizmusról alkotott kritikájában azt állította, hogy az amerikai kormányzat többé már nem tölti be a játékvezető vagy a tőzsdealkusz 93

T.Lowi, The End of Liberalism: Ideology, Policy and Crisis of Public Authority (New York: Knopf, 1969) 94 V.ö. Mancur Olson, Nemzetek felemelkedése és hanyatlása, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987, 122.o.

112

közvetítő szerepét, mert a nyomásgyakorló csoportok foglyává vált. Lowi az érdekcsoport pluralizmus illetve a liberalizmus általa megrajzolt kritikájában emellett azt is állította, hogy a kormányzati politika és a politikacsinálás általában is fragmentálódott, ami értelmezésében azt jelenti, hogy a kormányzat mint egész különböző “szubkormányzatokra” darabolódott fel, melyeket egy-egy érdekcsoport sajátított ki és kontrollál. Olson az érdekszervezeteket olyan „elosztási koaliciókként” fogja fel, amelyek szűk és önző csoportérdekeket képviselnek és érvényesitenek azon társadalmi rétegek rovására, amelyek nem vagy csak kevésbé képesek érdekeik artikulálására és képviseletére. A csoportérdeknek a kormányzattal való alkudozások útján való kijárása (például az áraknak és béreknek hatósági úton való megállapitása) növeli az érdekcsoport tagjainak jövedelmét, miközben csökkenti a társadalmi termelés hatékonyságát, mert anélkül jutnak a társadalmi torta nagyobb szeletéhez, hogy annak létrehozásához arányosan járultak volna hozzá. Az érdekcsoportok önzése a társadalom számára ilymódon többletköltségekkel jár és növeli a közösségen belül a politikai feszültségeket. Az érdekszervezetek azáltal is növelhetik a társadalmi költségeket, hogy hozzájárulnak a kormányzás hatáskörének kibővitéséhez és bonyolultabbá teszik a jogi szabályozást. Ha az érdekcsoportok között nincs erőegyensúly - amit Lindblom szavai is alátámasztanak - akkor a pluralista hatalmi berendezkedés – Olsont parafrazálva - a nemzetek hanyatlásához vezet, mert 1. csökkententi

a gazdasági hatékonyságot, miután a termelők az államtól várják

gazdasági problémáik megoldását (könnyebb alkudozások útján profithoz jutni, mint a versenyben kiszenvedni azt), 2. társadalmi igazságtalanságokhoz vezet, mert a kedvezményezett csoportok nem teljesitmény-arányosan részesednek a nemzeti tortából, 3. az 1. és a 2. együttesen aláássák a munkaerkölcsöt és általában az erkölcsi értékeket. 5. A korporatizmus Míg az USA-ban a pluralizmus tekinthető az uralkodó politikai csoportelméletnek, addig Európában a korporatizmus különböző válfajai játsszák ugyanezt a szerepet. A korporatizmus gyökerei a középkorig nyúlnak vissza, ahol különös figyelmet szenteltek és fordítottak az állam és a család között helyet foglaló autonóm társulásoknak, az ú.n. “közbülső rétegeknek” a védelmére. Ezek a civiltársadalom olyan társulásait foglalták

113

magukban, mint amilyenek a céhek, a vallási szervezetek és egyházak, valamint a különböző szakmai és foglalkozási társulások. A korporatizmus olyan entitásoknak tekinti ezeket a közbülső rétegeket, mint amelyeknek (a) autonóm és egyének fölötti létezésük van, s mint amelyek (b) prioritást élveznek az egyénekkel szemben. Ebből a szempontból a korporatizmust joggal lehet a pluralizmus antétézisének tekinteni. Szemben a pluralizmussal, a korporatizmus olyan érdekközvetítő rendszer, amelyben az alkotó egységek - az állam, a civiltársadalom különböző szerveződései és intézményei és a családok

- funkcionálisan differenciált, szigorú hierarchikus elrendezettségbe

szervesűlnek. Itt az érdekcsoportok (korporációk) nem szabadon és önkéntesen formálódnak, mint a pluralizmus esetében és egymáshoz való viszonyukat nem kifejezetten a kompetitív piac szabályozza. A köztes rétegek csoportjai nem rendelkeznek osztatlan autonómiával sem, mert létük az állam által való elismertségük és támogatottságuk függvénye. A korporatista közpolitikai gyakorlat, ill. az ezt kifejező konzervatív gondolatrendszer két olyan, a közpolitika szempontjából lényeges problémára keres megoldást, amelyet a pluralizmus negligált: (1) az egyik az, hogy mi az államnak a társadalmi reprodukció egészében betöltött szerepe, (2) a másik az, hogy milyen formái vannak az állam és az érdekcsoportok közötti viszonynak. A konzervatív elmélet szerint a közpolitikát az állam és az állam által elismert érdekcsoportok közötti interakció formálja. A csoportok közötti interakció az államon belül van intézményesítve és közvetítve. Szemben a pluralizmussal és a liberalizmussal, amelyek vagy az egyénből, vagy az egyén érdekeit kifejező csoportból indulnak ki, a korporatizmus axiómája az, hogy az állam, a civiltársadalom és a család intézményrendszerei és ezek egymáshoz való viszonya alkotja azt a primér társadalmi szövetet, amely előfeltétele az egyéni szabadságnak is és az egyének közötti szerződésen alapuló tranzakcióknak is. A szabadság és az autonómia értékeit, ill. az ezekből fakadó jogokat és intézményeket (szerződés, piac) a konzervativizmus szerint nem tekinthetjük elsődleges társadalmi céloknak, mert ezzel megkérdőjeleznénk az ember közösségi lény mivoltát. A konzervativizmus kritikailag viszonyul minden olyan kormányzati politikához, amely a szabadságot ( szabadságjogokat), ill. az individuális autonómiát tekinti megvalósítandó céloknak és/vagy önmaga legitimációs alapjának. Az egyén identitásának forrása nem az individuális autonómiában és szabadságban található meg, hanem az egyéneknek az intézmények iránti kötelességében és felelősségében.

114

Ennélfogva a konzervatív közpolitika célja az intézmények és a korporációk ápolására és megerősítésére irányul.95 (Hegel96 pl. - akit konzervatív teoretikusként is számon tartanak - a társadalmat olyan dialektikus és dinamikus rendszerként írja le, amelyet - a három alapvető társadalmi intézménynek megfelelően: az állam, a civiltársadalom intézményei és a család - háromféle kötelezettségrendszer, ill. ezek egymáshoz való viszonya szervesít egységes egésszé, ill. legitimál. Az egyéneknek háromféle társadalmi kötelezettségük van: családi, szerződéses és állami. Az egyéneknek azért vannak kötelezettségeik ezekkel az intézményekkel szemben, mert ezek biztosítják a fennmaradást és a jólétet számukra. 97 Szemben a liberalizmussal - amely azt állítja, hogy kötelezettségek csak szerződések útján keletkeznek, amelyekbe az egyének önként lépnek be - , a konzervativizmus szerint az egyéneknek nem azért kell az állampolgári hűség kötelezettségét vállukra venniük, vagy családi kötelességeiknek eleget tenniük, mert szerződést kötöttek az állammal, ill. a családtagokkal, hanem azért, mert ezek az intézmények társadalmi létük keretfeltételei és személyes jólétük és önkiteljesedésük forrásai. A korporációk, az érdekcsoportok, a civiltársadalom valamennyi intézménye irányában is ugyanezen okból tartoznak az egyének kötelezettségekkel. Hegelhez hasonló álláspontot képvisel E.Durkheim98 is, aki abból indul ki, hogy két ellentétes és egyoldalu társadalomelmélet szabja meg a kor gondolkodását: a liberalizmus és a communitárianizmus, amelyek éles cezúrát vonnak a privát és a köz, ill. az ezekhez kapcsolódó értékrendek közé. Individuális jogok, személyi méltóság egyfelől, tradíció és közjó másfelől. Durkheim saját feladatát - akárcsak Hegel a két ellentét kibékítésében látja. Arisztotelészből kiindúlva konstatálja, hogy (a) az egyének erkölcsi viselkedése függ attól az életnyilvánítási tereptől - társadalmi alrendszertől -, amelyben az egyén aktuálisan mozog és hogy (b) e megatartásformák alkotmányonként is különbözhetnek egymástól. Ő maga a társadalmi élet négy szféráját írta le (család, civil szféra, gazdaság és politikai közösség), amelyekhez különböző morális érvelési formák és szótárak köthetőek. Az erkölcsöknek ezt a szférák szerinti szétágazását morális partikularizmusnak, erkölcsi pluralizmusnak és morális polimorfizmusnak is nevezi. Az erkölcsöknek ez az elkülönűlése a társadalom funkcionális differenciálódása mentén történik. A társadalom “társadalmi miliőkre” való fragmentálódása, ill. ezeknek a miliőknek a megszilárdulása és autonómmá válása a miliőknek adekvát erkölcsi hiedelmeket és gyakorlatokat hoz létre. A különböző “erkölcsi birodalmak” között azonban gyakoriak a konfliktusok, csakúgy, mint az egyes erkölcsi nézetrendszereken belül. A kérdés az, hogy a versengő erkölcsök között milyen alapon lehet prioritásokat megállapítani és, hogy lehet-e egyáltalán. Durkheim úgy érvel, hogy az életszférák között van egy, amely érvényességét tekintve kitüntetett: a politikai közösség. Ennek a szférának az erkölcse az állampolgári morál, amely mint ilyen szintén kitüntetett a többi életnyilvánítási terep erkölcséhez képest. Ha pl. a családi, vagy a gazdasági szféra teljes mértékben független lenne az állampolgári szférától - és következésképp ennek moralitásától - , vagy ha a két előbbi dominálna az utóbbi fölött, akkor az

V.ö. R.Scruton, Mi a konzervativizmus? Osirisz Budapest 1995, 19-20.o. V.ö. G.W.F.Hegel, A jogfilozófia alapvonalai, Akadémiai Kiadó, Budapest 1971 97 V.ö. Herbert Marcuse, Ész és forradalom, Gondolat. Budapest, 1982 98 V.ö.E.Durkheim, Professional Ethics and Civic Morals, Routledge London and New York 1992 95 96

115 eredmény (a) laissez-fare tipusú pluralizmus lenne, amely szélsőséges esetben oda vezetne, hogy a társadalom egésze felett egyetlen szféra és annak erkölcse uralkodna, (b) ha ezzel szemben a politikai szféra uralkodna a többi fölött, akkor ez etatizmust eredményene. A kitüntetett politikai közösség durkheimi fogalma felöleli a “másodlagos csoportok” (szakmai szövetségek, érdekvédelmi szervezetek, szakmai közösségek, család) széleskörű pluralitásának egészét, anélkül azonban, hogy maga ezekkel teljesen eggyé, azonossá válna. Ellenkezőleg: a politikai közösség lényeges vonása az, hogy ellentét feszűl a kormányzók és kormányzottak között, az autoritás képviselői és az ebbe a csoportba nem tartozók között. A politikai közösség az ugyanazon autoritásnak alárendelt másodlagos csoportok egyesűlése, vagy egységesűlése. A politikai közösség azonban nem azonos az állammal sem, mert az Durkheim szerint a politikai közösség legfőbb szerve, és mint ilyen pusztán eszköz a közösség kezében. Durkheim elméletében az állam, az egyén és a korporációk (másodlagos csoportok) egy a hegeli megoldáshoz hasonló dialektikus és dinamikus egységet alkotnak, amelyen belül az egyes részek közvetítik egymás létezését és egyszersmind egymásnak kölcsönös kontrolljai is. Az állam bíróságai útján védi meg az egyének individuális jogait a másodlagos csoportokkal (család, szakma, foglalkozási csoport, gazdasági ágazat) szemben, amelyek hajlamosak az egyén abszorpciójára, szabadságának negligálására. Az állam erkölcsi felelőssége az, hogy a politikai közösség útján “emlékeztesse” a másodlagos csoportokat arra, hogy ők pusztán az egész részei, hogy partikuláris érdekeik nem azonosak a közérdekkel. Az államnak ez a funkciója olyan dolgokat foglal magában, mint pl. a gyermek megvédését az atyai önkénnyel szemben, vagy mint a munkás védelmét a korporatív önkénnyel szemben. De mi gátolja meg az államot abban, hogy önkényt gyakoroljon az egyének fölött? Durkheim válasza az, hogy a másodlagos közösségek, amelyek ellensúlyt és kényszert alkotnak az állammal szemben és ellenőrzést gyakorolnak fölötte.Véletlenszerű konfliktusoktól eltekintve, az állam és a másodlagos csoportok között nincsen valódi konfliktus. Ennek egyik oka Durkheim szerint az, hogy a másodlagos csoportok létezése nélkül az állam és az egyének közötti közvetítő viszony felemás lenne, mert az állam vagy túlzottan távol lenne az egyénektől, hogy szerepét hatékonyan tölthesse be, vagy éppen ellenkezőleg, túlzottan sok aspektusát ellenőrizné a személyes életnek. Az állam és a másodlagos csoportok, ill. az egyének törekvései és a közjó között - Durkheim szerint - dialektikus viszony áll fenn. Az állam a közjó szolgálójaként meggátolja azt, hogy a másodlagos csoportok uralkodjanak az egyének fölött, ami fontos mozzanata a közjó fogalmának. A másodlagos csoportok a reciprocitás elvének megfelelően megakadályozzák azt, hogy az állam Leviathánná váljon és íly módon ők is hozzájárúlnak a közjóhoz. A másodlagos csoportoknak ezentúl lényeges szerepe az is, hogy létükkel nemcsak az abszolút állam kialakulását akadályozzák meg, hanem azt is, hogy az állam túlzottan gyengévé, erőtlenné váljon: erős civiltársadalmi intézmények híján az egyes egyének jelenthetnek abszorpciós veszélyt az államra.)

Az ideális korporatív társulásos rendben a kulcsszereplők a nyomásgyakorló szervezetek (korporációk), melyek tevékenységét három közös cél határozza meg: (a) a társulások védik, képviselik és előmozdítják funkcionálisan meghatározott érdekeiket, vagyis a társadalmi csoport, gazdasági szektor, szakmai vagy foglalkozási csoport érdekeit. (b) A korporációk feladatkörébe tartozik a szóbanforgó csoport tagjainak, mint egyéneknek a

116

“védelme” és szakmai önkiteljesedésük feltételeinek a biztosítása , valamint (c ) az általános érdek vagy közjó előmozdítása is. A korporációk

korlátokat szabnak a polgári társadalom és a piacracionalitás

individualizmusának és kiragadják az egyént a polgári élet izoláltságából és rideg kegyetlenségéből. Maga a korporáció az egyének egyfajta, pl. a közös szakmán vagy tevékenységen alapuló szocio-ökonómiai

társulása, amely “egy erkölcsi egészben”

egyesíti a polgári társadalom atomizált egyedeit és biztosítja számukra a gazdasági biztonság egy bizonyos szintjét. Michael Prosch Hegel értelmezése szerint a két aspektus - az etikai és a gazdasági - közvetlen kapcsolatban áll egymással: a korporációk erkölcsi aspektusa része ezek gazdasági és társadalmi funkciójának.99 A korporációk a “nevelő intézmények” szerepét töltik be tagjaik számára:

szakmájuk vagy

tevékenységük általános érdekeinek megfelelően nevelik őket. A korporációknak ez az “önszabályozó” joga és szerepe biztosítja a gazdasági vállalkozások függetlenségét és az egyének szubjektív

szabadságát

arra, hogy foglalkozásukat és

létformájukat

megválaszthassák. A korporációk egyfajta “kvázi család” szerepét töltik be tagságuk életében, akik “társakként” és nem konkurensekként viszonyulnak egymáshoz: a korporáción belül a szolidaritás és nem az önző haszonmaximálás az egyének cselekvési maximája. Hegel úgy fogalmaz, hogy a korporációk “objektív erkölcsöt” - szakmai erkölcsöt - hívnak életre a polgári társadalmon belül, amit

a szakmai tisztesség

érzületének a megkövetelésével érnek el.100 Szerinte a korporációk erkölcsi szerepének a súlyát bizonyítja az is, hogy a polgári társadalmon belül a “szakmai becsület” az erény egyetlen konkrét és érvényes formája. Németországban a magántermelők nagy része a mezőgazdaságban, az iparban, kereskedelemben csakúgy, mint az ú.n. szabad foglalkozású személyek - mint amilyenek az önmagukat alkalmazó orvosok és ügyvédek - napjainkban is a megfelelő kamarához tartoznak, amelyek meghatározzák és kikényszerítik a szakmai normákat és az életvezetés szabályait. Fontos kiemelni, hogy a kamaráknak a vezető funkcionáriusai nemcsak a politikai nyomásgyakorló szervezetek V.ö.Michael Prosch, The Corporation in Hegel’s Interpretation of Civil Society, In: Hegel, History and Interpretation, ed. by Shaun Gallanger, State University of New York Press 1997, 203.o. 100 “Láttuk alább, hogy az egyén, amikor a polgári társadalomban magáról gondoskodik, másokért is cselekszik. De ez a tudattalan szükségszerűség nem elég: tudatos és gondolkodó erkölcsiséggé csak a testületben lesz. E felett persze az állam magasabb felügyeletének kell állnia., mert különben megcsontosodna, magában megtokosodna és nyomorult céhrendszerré süllyedne. De önmagában a testület nem zárt céh: inkább erkölcsössé tétele az elszigetelten álló mesterségnek és felemelése olyan körbe, amelyben erősségre és becsületre tesz szert” Georg Friedrich Wilhelm Hegel, A jogfilozófia alapvonalai, Akadémiai Kiadó Budapest, 1971, 260.o. 99

117

tagságát képviselik, hanem a kormányzat autoritását is gyakorolják tagságuk fölött. A nyomásgyakorló szervezetek ennélfogva egyfajta “közvetítő közép” szerepét játszák az érdekérvényesítésben, mert a civil társadalmat képviselik és annak érdekeit közvetítik az állam irányában, az állami és/vagy közérdeket közvetítik és képviselik az érdekcsoportok, a civil társadalom irányában. A

korporációk

egymáshoz

való

viszonyára

a

“stratégiai

interdependencia”

akceptálásaként a reciprocitás-elv kölcsönös elfogadása a jellemző.101 Ha pl. a munkavállalók túlzottan magas béreket harcolnak ki a kormánytól, az csökkenti a munkaadók profitját és ennek következtében a beruházási hajlandóságot, vagy megfordítva, ha a munkaadóknak sikerűl elérniük egy olyan adórendszer bevezetését amelynek terheit alapvetően a bérből és fizetésből élők viselik, az a munkavállalók oldalán fog elégedetlenséget szülni. A kölcsönös függéseknek ez a rendszere viszonylag stabil és “igazságos” paktumok keresésére sarkallja a feleket, ami azonban csak akkor érhető el, ha a “szerződő” érdekcsoportok (1) az erőforrásokban és az érdekképviselet képességében szimmetrikusak egymással, azaz ha egyenlő hatalommal vagy befolyással rendelkeznek, és ha (2) monopolizálják a szóbanforgó gazdasági ágazat, szakma vagy foglalkozási csoport tagjainak a képviseletét. (Németországban pl. a kormányzati döntések befolyásolása csak a legnagyobb csúcsszövetségeken keresztül történhet meg, amelyek gyakran kényszerítik a szövetséget alkotó szervezeteket arra, hogy partikuláris követeléseiket rendeljék alá a nagyobb föderációk érdekeinek.) Az erőforrások nagyfokú egyenlőtlensége vagy az érdekképviselet fragmentáltsága kizárja az interdependens felek közötti stabil egyezségek lehetőségét: az előbbi azért, mert az erősebb fél nincs rákényszerítve a tárgyalásra, az utóbbi azért, mert ha egy területen több érdekszervezet küzd egymással a monopolhelyzetért, az szétforgácsolja az energiákat és ugyancsak meggyengíti a tárgyalási poziciót. (3) A csoportok közötti sikeres érdekegyeztetésnek és/vagy kompromisszumnak fontos feltétele továbbá az az integratív erejű erkölcsi értékrendszer, amely a csoportok egymás iránti szolidaritásában, a reciprocitás elvének tiszteletben tartásában és a közjó iránti elkötelezettségben testesűl meg. A korporációk nem engedhetik meg maguknak, hogy olyan célokat állítsanak tagjaik elé vagy olyan tevékenységekkel foglalkozzanak, amelyek ellenkeznek az “általános érdekkel” vagy “közjóval” általában: hogy ez ne következhessék be, annak garanciája V.ö.Lewis J.Edinger, Pressure Group Politics in West Germany, In: Pressure Groups, ed. by Jeremy Richardson, Oxford University Press Oxford-New York 1993, 186.o. 101

118

maga az állam. Azonban ez korántsem jelenti azt, hogy a korporációk számára az állam közvetítené a megvalósítandó célokat vagy dolgozná ki

számukra működésük

szabályzatát. A kereskedelem és az ipar minden ágazata, csakúgy mint a szakmai és foglalkozási csoportok “korporációikon” keresztül gyakorolják az “önkontrollt”, anélkül, hogy ebbe az állam beleavatkozna. A tapasztalat megtanította őket arra, hogy a versengő érdekcsoportok semlegesíthetik egymást, ha egymással konfliktusban álló követeléseket támasztanak a kormányzattal szemben és azzal is tisztában vannak, hogy a bíróságok és kormányhivatalok el fogják utasítani azokat a követeléseket, melyek szemben állnak a közérdekkel, vagy amelyek sértik a jog és az igazságosság legitim elveit.102 Ennek magyarázata részben az érdekcsoportpolitika legitimitását biztosító szabályokban és azokban a kultúrális normákban van, amelyek a speciális érdekek fölé helyezik az állam és a közérdeket, részben pedig abban, hogy a közhivatalnokok legitim döntőbírókként szerepelnek a versengő csoportérdekek megítélésében. Edinger szerint ezek a kényszerek még a leghatalmasabb érdekcsoportok politikai befolyását is képesek megzabolázni. A korporatista irodalom szerint mindez egyfajta “garancia” arra, hogy a közpolitikai döntéshozók elkerűlhessék azt, hogy valamely érdekszövetség vagy érdekszervezet puszta eszközeivé degradálódjanak. A közpolitika feletti kontroll végső elemzésben a választott és kinevezett köztisztviselők kezében van. Az

elmondottakból

levonható

az

a

következtetés,

hogy a korporativizmus

államfelfogását nem szabad összekeverni az etatizmussal, mert az nem monolit intézményként fogja fel az államot, hanem az egymást kölcsönösen kontrolláló közpolitikai szereplők interakciójaként értelmezett közpolitikai folyamat kitüntett részeként. A korporativizmus javára írható, hogy meggyőzően érvel(t) amellett, hogy (a) állami intézmények (közpolitikák) elégítik ki a civiltársadalom olyan szükségleteit, amelyre a szabad társulások és a piacok nem képesek. Ilyen szükségletek a közjavak (jogrendszer, honvédelem stb.), amelyeket csak egy egységes autoratív állam elégíthet ki, (b) és hogy az államnak szuverenitással kell rendelkeznie valamennyi állampolgár és valamennyi másodlagos csoport fölött ahhoz, hogy feloldhassa az egyének közötti, vagy az egyének és a másodlagos csoportok közötti konfliktusokat, ill., hogy döntéseit elfogadják. Ez a szuverenitás azonban nem korlátlan, mert az állam és állampolgár, ill. a különböző

102

V.ö.Lewis J.Edinger, I.m., 186-187.o.

119

társulások között a jog, az alkotmány közvetít, amely úgy korlátozza ezt a szuverenitást, hogy közben mint szuverenitást nem szünteti meg. A korporativizmussal szembeni leggyakoribb ellenvetés, hogy az nem univerzális elmélet, hanem partikuláris, mert érvényessége csak olyan országok gyakorlatára terjed ki, mint pl. Svédország, Ausztria vagy Németország. Egy másik ellenvetés az, hogy minden jelentősége mellett, a kormányzat és a különböző társadalmi csoportok és korporációk közötti kapcsolat csak egyik eleme a közpolitikacsinálásnak, a kormányzati tevékenységet nem lehet pusztán erre a kapcsolatra redukálni és ebből kiindulva nem is lehet teljesen megérteni. Egy harmadik kritikus pontja az elméletnek az, hogy nem fogalmazza meg világosan azt, hogy milyen tartalommal bírnak azok az érdekcsoportok, amelyeket az állam “képvisel” és hogy milyen kritériumok talaján dönt az állam arról, hogy adott esetben melyik érdekcsoport törekvése releváns. Az e kérdésre adott konzervatív válaszok nagyon sokfélék: egyesek azt hangsúlyozzák, hogy a korporativizmus az autonóm államfogalom manifesztációja, amely a társadalmi változások támogatásának szolgálatában áll, mások azt emelik ki, hogy az állam maga olyan rendszer, amelyet a civiltársadalom leghatalmasabb korporatív szereplői tartanak kívánatosnak, megvalósítására.

mert

csak

ennek

közvetítésével

képesek

saját

törekvéseik

120

V. A közpolitikák klasszifikációja

1. A közpolitika mint az emberek akaratának megvalósulása: aggregativ és integratív közpolitikák A közpolitika és ezen belül a nyomásgyakorlás pluralista és korporativista megközelítéseinek közös axiómája az, hogy a közpolitikacsinálásban végső fokon az emberek akarata kell érvényesűljön, ill., hogy a kormányzati politika célja a közjó vagy közérdek megvalósítása kell legyen. A pluralista és korporativista elméleti hagyomány azonban különbözik abban, hogy (1) mit kell értenünk az “emberek” fogalmán, és (2) abban is eltér, hogy hogyan kell értelmeznünk az “emberek uralma” kifejezést.103 A pluralizmus és elméleti öröksége a közpolitikát és közpolitikacsinálást aggregatív folyamatnak tekinti, a korporativista-konzervatív eszmetörténeti tradíció integratív folyamatot lát a közpolitikacsinálásban. Az aggregáció hagyománya - amelybe a pluralizmus mellett a klasszikus liberalizmus is beleértendő - az “emberek” fogalmán egymástól izolált, szuverén állampolgárok “kollekcióját” érti, az integráció hagyománya csoportként vagy közösségként határozza meg az emberek fogalmát, amelynek nemcsak a pillanatnyi érdek diktálta jelene, hanem ezen túlmutatóan történelmi múltja és jövője is van. Az aggregáció eszmei örökségén belül az “emberek akarata” a racionális (önérdekkövető) állampolgárok vagy érdekcsoportok (a csoport e szemléleten belül analóg

az

egyénnel)

közötti

tárgyalások,

alkudozások

és

koalícióalakítások

eredményeként, egyfajta cserekapcsolat következményeként adódik a többségi szabály elvének érvényesűlése mellett. Az integratív közpolitikai folyamatokban az emberek akarata az érvelő-vitatkozó állampolgárok (ill. korporációk) és politikai uraik (választott és kinevezett köztisztviselők) közötti tanácskozásban kerűl napvilágra, akik közösen vallott “erkölcsi köznyelv” és/vagy értékrend kontextusában próbálják megfogalmazni és megtalálni a közjót és a közérdeket. Az aggregatív elméletek a racionális önérdekkövetésen és a piaci cserén alapuló “társadalmi rendet” előfeltételeznek, az integratív elméletek olyan rendet posztulálnak, amely a történelmen, a kötelességen és az “észen” alapul (Hegel). Az aggregatív közpolitikai folyamaton belül a politikai vezetés az érdekek közötti döntőbíró és/vagy a játékvezető szerepét eljátszó March és Olsen közösen írt művükben aggregatív és integratív közpolitikák között tesz különbséget, melyeket a pluralista és a korporatista eszmetörténeti hagyományhoz köt. Az aggregatív és integratív közpolitikák elemzésében nagymértékben az ő okfejtésükre támaszkodtam. V.ö. J.G.March and J.P. Olsen, Rediscovering Institutions, The Free Press New York, London, Toronto, Sydney, Singapure 1989 103

121

“számlálóbiztos”, az integratív közpolitikai folyamaton belüli vezetőség a tradíció, az erkölcsiség és a közjó (közérdek) képviselője és letéteményese. Az aggregatív folyamatok elméletei a többségi szabály magasabbrendűségét és kizárólagosságát hangsúlyozzák a közjó közpolitikai megközelítésében, az integratív hagyomány elméletei a jogok, az intézményes normák, a szolidaritás, a reciprocitás és a bizalom értékeit emelik ki a közjó meghatározásában. Az aggregáció elméletei úgy tekintenek a közpolitikára és az erőforrások elosztására mint a közpolitikai folyamat legfontosabb eredményére, az integráció elméletei a közösen kitűzött célokban, a reciprocitásban látják a közpolitikai output jelentőségét. Az aggregatív elméletek a közpolitikai szereplők szakértelmére és a közpolitikai döntések hatékonyságára helyezik a hangsúlyt, az integratív elméletek a gyakorlati bölcsességre és az igazságosságra. A pluralizmus és korporativizmus ill. az aggregatív és integratív eszmetörténeti hagyomány a közpolitikacsinálás és benne az érdekérvényesítés két, egymást kizárni látszó alternatív felfogását tükrözi. Intuitive nem nehéz belátni e két párhuzamosan futó elméleti tradíció és közpolitikai gyakorlat

“eszmei” összetartozását, amit az is

megerősít, hogy az egyes közpolitikákat csak úgy tudjuk “kiértékelni”, ha egyszerre vesszük figyelembe a pluralista és korporativista hagyomány alapértékeit, azt, hogy a szóbanforgó közpolitika milyen mértékben járúlt hozzá (a) a társadalom erkölcsipolitikai integritásához és (b) a különböző csoportérdekek aggregálásához. Napjainkban a közpolitikák értelmezésében és kiértékelésében az aggregatív, pluralista szempont dominál, ami a “hatékony elosztás” kérdését állította előtérbe háttérbe szorítván az integritással kapcsolatos olyan értékszempontokat, mint az igazságosság, szolidaritás, reciprocitás, bizalom, család, közösség és kötelesség. (Azt sem szabad ugyanakkor elhallgatnunk, hogy ennek “oka” részben az állam ill. kormányzati intézmények közpolitikacsinálásban játszott szerepének a problematikussá válásában keresendő.) Pateman értelmezése szerint ez azonban pusztán múló jelenség, mert szerinte - az aggregatív és integratív hagyomány, a pluralizmus (liberális individualizmus) és a korporativizmus ( ill. az előbbihez kapcsolódó demokratizálódás és az utóbbihoz köthető bürokratizálódás) ciklikusan váltogatják egymást a közpolitika és a politikatudomány történetében, ennélfogva pusztán idő kérdése, hogy az uralkodó liberális individualizmussal szemben megjelenjen és ismét teret követeljen önmaga számára a közösséget és “egységet” hangsúlyozó korporativizmus.

122

(A közpolitikák és ezek keretfeltételét meghatározó politikai intézmények ciklikus váltakozása nem új dolog: fűzi tovább Pateman gondolatait March és Olsen. A Nyugat története annak az ellentmondásnak a tükröződése és továbbélése, amely a monarchia centralizációs erői és a regionális vagy funkcionális decentralizációs erők, a király és a bárók

között feszűlt az európai középkorban. E küzdelem új,

interdependens “kiegyensúlyozó” erők és ezzel új konfliktusok megjelenését eredményezte: ezek a legnagyobb szervezett érdekcsoportok modern bárói egyfelől, a választott köztisztviselők, bürokraták és bíróságok másfelől. Az integratív ciklusok idején az állam intézményes eszközeinek a megerősítése állt előtérben, amely a bárók hatalmának a korlátozását szolgálta, az aggregatív periódusokban az állam autoritásának kiüresítése, érdekcsoportok általi gyarmatosítása. Az előbbire szolgálhat történelmi példaként a királyi bíróság intézménye, az utóbbira - napjainkban - a kormányzati tevékenység privatizálását és az állami szerepvállalás minimalizálását célzó kísérletek.)

2. A közpolitikacsinálás “hogyanja”: racionalista és normativ közpolitika A közpolitikacsinálás “hogyanjának” elméleti megközelitésében napjainkban két alapvető irányzat uralkodik: (1) a közpolitika racionalista és (2) normativ értelmezése. A közpolitika racionalista modellje abból indul ki, hogy (1) a közpolitikai célok és prioritások demokratikus választási folyamatok (parlamenti döntések) által adottak, (2) a kormány és kormányhivatalok feladata ezek gyakorlatba való átültetése, amit úgy érnek el, hogy információkat gyüjtenek a tényekrõl, a cél-eszköz relációról, hogy azokat hatékony közpolitikákként valósíthassák meg. A racionális választások elméletén alapuló közpolitika-elmélet képviselõi úgy vélik, hogy nem követnek el nagy hibát, ha a közpolitikai “döntéshozót” úgy kezelik, mintha az egyetlen individuális személy volna, akinek döntést megalapozó értékrendje stabil és koherens. Az individuális és a közösségi

döntés

közötti

analógia

azonban

nemcsak

abból

a

szempontból

problematikus, hogy az egyén nem azonosítható a csoporttal, sem semmiféle más közösséggel (mert az utóbbiról csak feltételesen tehetjük fel, hogy tagjainak értékrendje teljes mértékben egybeesik, amely alapot szolgáltathatna arra, hogy a csoportot “egyénként” kezeljük), hanem azért is problematikus, mert maga az egyén sem tekinthetõ olybá, mint akinek érték és preferencia rendje koherens és stabil. Az egyénekre és a csoportokra egyaránt jellemzõ lehet, hogy “nem tudják, hogy mit akarnak”, és azt sem, hogy “mit tudnak”, sõt az is lehet, hogy nem valósítják meg, amit egyszer már elhatároztak.104 Az akaratgyengeség, döntésképtelenség és a kognitiv

V.ö. Jon Elster, Solomonic Judgement: Studies in the Limitations of Rationality, Cambridge University Press, Editions De Le Maison, Des Sciencies De L’ Homme Paris, 1989, 181.o. 104

123

inkompetencia (a tökéletlen információk és a korlátozott racionalitás) mind a kollektiv, mind az individuális döntéshozatal szintjén jelen lehetnek. A normativ közpolitikaelemzés abból indul ki, hogy (a) minden közpolitikai döntés értékek melletti elkötelezõdés, amely erkölcsi elvekkel igazolható, melyek egyszersmind a közpolitikák kiértékelésének is kritériumai. (b) A normatív közpolitika olyan kérdésekkel foglalkozik mint hogy hogyan válnak az olyan “metafizikai elvek”, mint amilyenek az értékek “pozitiv törvénnyé” (parlamenti döntések révén), hogyan olvad össze a “kell” és a “van” egy olyan társadalompolitikai realitássá, amellyel - ha egyszer létrejött - valamennyi egyén szembesûl, vagy miként lehet az egyszer létrehívott társadalompolitikai

realitást

megváltoztatni.

közpolitika normatív megközelítésének egyik központi tétele az,

105A

közösségi

döntések

révén

újfent

alakítani

vagy

hogy a közpolitika a kollektív cselekvés problémáinak a megoldására törekszik, vagyis az egyéni és közérdek harmonizáltatására. Ehelyütt fontos kiemelni azt, hogy a közpolitika normatív értelmezése (vagy a normatív közpolitika) nem foglalkozik a személyes erkölcs kérdéseivel, azzal, hogy “Miért kellene inkább A-t, mint B-t cselekednem”, hanem olyan (objektív)

“politikai-etikai” kérdésekre irányul, mint

“Miért kell a kormányzói hatalmat A közpolitikai alternatíva megvalósítására használni és nem B-re”. Másként fogalmazva: a normatív közpolitikát nem foglalkoztatják sem a személyes erények, sem a közpolitikai szereplõk erkölcsi habitusa. Érdeklõdése inkább arra irányul, hogy a közpolitikai döntéshozó hogyan “igazolja” azt, hogy az államhatalmat miért A és miért nem B közpolitikai cél vagy program megvalósítására használja. A közpolitikai döntéshozó azonban súlyos nehézségekkel találja szemben magát amikor értékválasztásait igazolnia kell, mert az értékek egymással összemérhetetlenek és adott esetben normative divergensek, azaz csak egymás rovására érvényesûlhetnek. A kormányzati döntések nehézsége nem abban áll, hogy a döntéshozó ne tudná világosan megkülönböztetni az értékest az értéktelentõl, a jót a rossztól, hanem abban, hogy a döntési szituációk gyakran kényszerítik olyan dilemma helyzetekbe, ahol két pozitív érték közül kell választania, ahol az egyik érték melletti elkötelezõdés szükségképpen egy másiknak a feláldozásával jár. Az ilyen tipusu választásokat azonban nehéz, ha nem

V.ö. John Martin Gillray and Maurice Wade, Introduction, In: The Moral Dimensions of Public policy I-II. eds: John M.Gillray and M. Wade, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh and London 1992 105

124

lehetetlen igazolni, mert a döntéshozó nem rendelkezik egy olyan mércével, amelynek alapján az egyes értékek “értékességét” össze tudná egymással hasonlítani. A racionalista modellben (ebbe a kategóriába tartozik valamennyi föntebb tárgyalt “közpolitika-definició”) a közpolitikai döntések jól meghatározott, körülírható és lineárisan egymásra épűlő lépések sorozatai. (1).A kiindulópont

a céloknak és

értékeknek az azonosítása, annak a meghatározása, hogy mit akarunk elérni. (2). A második lépés az alternatív utaknak és módszereknek a kijelölése és definiálása. (3). A harmadik stádium valamennyi alternatíva lehetséges következményeinek az előrejelzése és kiértékelése. (4) Az utolsó lépés annak az alternatívának a kiválasztása, amely maximálja a megvalósítandó célt. A

neoklasszikus

közgazdaságtan

racionalitás

és

társadalomfogalmát

(

a

haszonmaximáló egyént és a piacot) modelláló racionalista közpolitika koncepció azonban meglehetősen problematikus, mert a céloknak és értékeknek a maximálása sokkal komplikáltabb

dolog, mint amilyennek

az a racionalista közpolitika

szemüvegén keresztül látszik. A közpolitika értelmezésének ez a formája a közpolitikai cselekvések világát az egyszerű teleológiai cselekvés cél-eszköz viszonyára redukálja, vagyis eltekint attól, hogy a politikai célok identifikálása, a versengő értékek közötti választás - ha az nem önkényes - a közpolitikai döntéshozó szempontjából ugyanolyan nehézséget jelent, mint a céloknak megfelelő eszközök kiválasztása. Mindez természetszerüen vonja maga után, hogy

a közpolitika eme leegyszerűsített

szemléletének horizontján kívül esnek a kollektív cselekvéssel, az érdekek és értékek közötti konfliktussal

fémjelzett döntési vagy választási szituációk. Az egyéni és

kollektiv érdekek között konfliktus támadhat például a közjavak kapcsán. Noha a közjavak olyan jószágok, amelyek a társadalom valamennyi tagja számára értékek (ilyenek: a jogbiztonság, a nemzetbiztonság, a tudományos felfedezések, az állami egészségügyi ellátás stb.) és amelyeknek a fogyasztásából senkit sem lehet és nem is kell kizárni, ennek ellenére az emberek

mégsem hoznak szivesen áldozatokat ezek

biztositására, mert úgy gondolkodnak, hogy személyes hozzájárúlásuk ezen értékek létrehozatalához vagy túlságosan csekély, vagy pedig azért, mert racionális haszonmaximálók és biznak abban, hogy a többiek jóvoltából úgy is részesülnek majd e javakban. A közjavak létrehozásában való résztvétel megtagadása, a potyautasság tipikus esete annak, amikor az egyéni nyereségek

társadalmi veszteségekkel ill.

társadalmi költségekkel járnak együtt. A kormányzati politika egyik eminens feladata

125

olyan módszereknek a megtalálása, amelyekkel fel lehet oldani a kollektiv cselekvés dilemmáit, vagyis amelyekkel a stratégiailag racionális cselekvőket a közös problémák kooperativ megoldása irányába lehet terelni. A közpolitika racionalista elmélete a célokat valamifajta végső, tovább már nem problematizálható, neutrális adottságokként kezeli és a politikai preferenciákkal azonositja azokat. A közpolitika által megvalósitani kivánt célok azonban sem nem adottságok, sem nem értéksemlegesek, amit az is mutat, hogy a politikai döntéshozó döntéseinek „igazolásakor” mindig valamilyen értékre fog hivatkozni: az egyik döntést a gazdasági hatékonyság érdekében kellett meghozni, egy másikat a társadalmi igazságosság nevében stb. Noha ezek a hivatkozások lehetnek puszta racionalizációk, a szóbanforgó döntés “megideologizálásai”, melyek nincsenek kapcsolatban tudatos értékválasztással, azonban a közpolitikai döntéshozó akkor is bizonyos értékek mellett és/vagy más értékek ellen “kénytelen” dönteni, ha ezt nem tudja, vagy nem akarja. A szociálpolitikában vagy az egészségügyben a szűkös jószágot oda lehet ítélni annak is, aki a leginkább rászorul, annak is, akinél a legnagyobb hasznosságot eredményezi. Határozzon bárhogy is a döntéshozó, döntése mindig értékválasztás is lesz egyben, mert mint a fenti példában vagy a hatékonyság vagy az igazságosság értéke mellett fogja elkötelezni magát. Normativ értékszempontok alkotják a közpolitikai célok és döntések mögöttes tartományát, amelyek erkölcsi érveket szolgáltatnak az adott közpolitika számára és amelyek egyben a közpolitikák kiértékelésének a normái is. Az erkölcsi és értékitéletek, amelyekre a közpolitikai döntéshozó hivatkozik nem azonosithatóak a közgazdaságtan preferencia fogalmával, amelynek szinonimájaként a közgazdászok találóan az izlés fogalmát használják. Ahogyan izlésitéletekről nem lehet vitatkozni (Kant), mert azok szubjektivek, ugyanigy a preferenciákat sem kell megmagyarázni, vagy igazolni. Azt, hogy valaki miért kedveli inkább a barna, mint a szőke nőket nem kell megmagyaráznia. De ha

közpolitikai

szereplőként azt a kijelentést teszi, hogy a

halálbüntetést vissza kell állitani, vagy hogy a legrosszabb társadalmi helyzetűeket előnyben kell részesiteni, vagy hogy a szűkös jószágot annak kell odaitélni, akinél ez a legnagyobb hasznosságot fogja eredményezni stb., akkor ezek mellett az erkölcsi tartalmú kijelentések mellett indokokat kell felhozni. A kormányzati politikák esetében sohasem lehetünk biztosak afelől, hogy az adott közpolitika sikeres volt-e vagy sem, mert nem rendelkezünk egy a piachoz hasonló

126

értékmérővel, amely ezt kétséget kizáróan tudtunkra adná. Ugyanis a közpolitikában a megvalósítani kívánt cél, érték vagy preferencia soha nem egyértelmű, mindig vita és kétségek tárgya. A közpolitika szereplői, a parlamenti pártok, a kormány, a bürokrácia, a nyomásgyakorló csoportok és a nyilvánosság egyaránt egyetért abban, hogy a közpolitikáknak, igazságosaknak és hatékonyaknak kell lenniük, általános orientációs pontként pedig a közjót kell tekinteniük. Azonban mihelyst döntésre kell jutniuk egy közpolitikai kérdésben, mondjuk az adórendszer és ezen belül az adósávok meghatározásában, azonnal nyilvánvalóvá válik, hogy a különböző közpolitikai szereplők eltérően értelmezik azt, hogy mi számít igazságos adórendszernek. És mindez nem pusztán azért van így, mert a különböző szereplők érdeküknek megfelelően mást és mást tekintenek igazságos adórendszernek, hanem azért is - ezt a későbbiekben meg fogom világítani -, mert maga az igazságosság (mint az értékek általában) plurális és belső ellentmondásokkal terhes. Az adórendszer példájánál maradva, a döntéshozó(k) számára két alternativa áll nyitva: vagy olyan adórendszerről döntenek, amely a társadalom leghátrányosabb helyzetben lévő rétegeit juttatja előnyökhöz (rawlsi elv), vagy olyan mellett, amely a gazdaságilag privilegizáltabb csoportok számára kedvezőbb (utilitarista elv). Döntsenek bárhogy is, a döntésnek mindkét esetben lesznek nyertesei és vesztesei, ennélfogva a “közpolitikai probléma” (ezesetben az igazságos adórendszer) nem nyert végleges - csak ideiglenes - megoldást, amit mi sem bizonyít jobban, mint az, hogy az adórendszereket - egy idő után - mindenütt a világon “újra kell gondolni” és a körülményeknek megfelelően meg kell változtatni. A közpolitika normativ megközelitésének kiindúlópontja az, hogy nincs értékmentes közpolitika, mert minden közpolitika céljaiban (részben legalábbis) értékek realizálására irányúl és olyan

mögöttes erkölcsi érveket

“igazolható” is. Azonban a

feltételez, amelyek segitségével

közpolitika normativ értelmezésének – csakúgy, mint

magának a közpolitikai döntéshozó(k)nak - szembe kell néznie az értékpluralizmus illetve a különböző értékek közötti konfliktus dilemmájával, ami nehézségeket támaszt bármilyen közpolitika igazolásával szemben. A közpolitika racionalista és normatív modellje több szempontból is egyoldalu megközelítése a “valóságos” közpolitikacsinálásnak.(a) A racionalista modell adottságokként kezeli a célokat, holott azok nem azok, azt ugyanis meg kell indokolni, hogy a közösségi erőforrásokat miért erre és miért nem arra a célra fordítják. A racionalista modell pusztán technikai problémát lát a közpolitikacsinálásban, azt

127

célracionális cselekvésnek tekinti, amely kimerűl a nem problematizált célokhoz való adekvát eszköz hozzárendelésben. (b) A közpolitika normatív modellje azt hangsúlyozza, hogy a kormányzati döntések értékválasztások kell legyenek, de eltekint attól, hogy az értékek egymáshoz való viszonyukban is és önmagukban is ellentmondásosak lehetnek. A normatív modell a közpolitikacsinálást értékracionális cselekvésnek tekinti. A kormányzati döntések azonban magukban foglalják mind a két nézőpontot, mert minden közpolitikának van egy technikai és egy társadalmi aspektusa. A döntéshozónak mindig konkrét problémát kell megoldania, pl. emelnie kell a lakosság iskolázottsági szintjét, vagy javítania kell a lakosság morbiditási adatain, csökkentenie kell a bűnözést stb. Ezeknek a problémáknak a megoldása közpolitikai cél, amelyet csak megfelelő szakértelem, technikai tudás mellett lehet megvalósítani. A közpolitikacsináló azonban nem csak azzal a problémával találja magát szemben, hogy hogyan lehet technikailag a leghatékonyabban (célracionálisan) megoldani a fenti problémákat, hanem (a közösségi erőforrások szűkösségéből adódóan) azzal a társadalmi-politikai kérdéssel is, hogy

döntésével a társadalom mely rétegeit fogja előnyös és mely

csoportjait hátrányos helyzetbe juttatni. A döntéshozónak egyszerre kell a hatékonyság és az igazságosság, a döntés technikai és társadalmi-politikai aspektusait figyelembe vennie. A kormányzati döntés “racionális” és “normatív” aspektusa átcsúsznak egymásba. (A racionális és normatív közpolitika modell egyesítésére és ennek elméleti megalapozására elsőként H.Simon tett kísérletet. Szerinte a “közpolitikák “általános célok” (értékek) megvalósítására irányúlnak, amelyek olyan absztrakt és “kétértelmű” terminusokban fogalmazódnak meg mint az igazságosság, szabadság vagy az általános jólét. Az ilyesfajta végső célok melletti közpolitikai elköteleződés (kormányzati döntés) azonban nem elvont értékválasztás, hanem olyan “értékítélet”, amely magában foglalja a “megvalósíthatóság” kritériumát is: azaz egy “tényítéletet” is tartalmaz. Maga a közpolitikai cél ílymódon nem más, mint megvalósítható érték. A közpolitikai döntéshozó magatartása akkor “célszerű” érvel H. Simon -, ha a fenti általános célok (értékek) vezetik, és akkor “racionális”, ha olyan cselekvési alternatívákat (eszközöket) választ ki, amelyek hozzájárúlnak a cél megvalósításához. A döntés ennélfogva egyszerre foglal magában normatív és faktuális elemeket. A döntés további lényeges meghatározottsága az, hogy a kiválasztott cselekvési alternatíva soha nem teszi lehetővé a végső célok (az értékek) tökéletes megvalósítását, csak azt, hogy az elfogadhatóság és/vagy megelégedettség kritériumán belül maradjon.(A döntéshozó racionalitása korlátozott). A közpolitikai döntések tehát kétfajta “elemet” foglalnak magukban - amit Simon faktuális- és értékítéletnek nevezett. A tényítéletek az empirikusan megfigyelhető világgal kapcsolatosak, ill. azzal, hogy az hogyan működik. Elvileg ellenőrizhetőek, azaz megfogalmazhatunk velük kapcsolatosan olyan kijelentéseket, hogy igazak-e vagy tévesek, hogy

128 mondanak-e valamit a fennálló világról, vagy sem. Az értékítéletek, melyek egy “jövőbeli helyzetnek a leírásai” emprikusan lehetnek ugyan igazak vagy hamisak, de emellett Sollen jellegüek is, melyek tartalma nem empirikus, hanem etikai. Ezeknek az erkölcsi állításoknak a helyességét azonban nem lehet empirikusan és racionálisan tesztelni. Ha két ember különböző válaszokat ad ugyanarra a faktuális problémára, mindkettő nem lehet igaz. Nem ez a helyzet az erkölcsi kérdések esetében, ahol ez nagyon is valószínű. Az a tény, hogy (a) értékítéletekből semmilyen érvelés alapján nem lehet levezetni tényállításokat és (b) hogy az erkölcsi állításokat (értékítéleteket) nem lehet összehasonlítani a tények (a “Van”) világával, mert az értékítéletek nem arról való állítások, ami van, hanem arról, hogy “mi legyen”, (c ) továbbá az, hogy a közpolitikai döntések egyszerre foglalnak magukban tény- és értékítéleteket, nem jelenti azt, hogy a kormányzati döntések “korrektségét” vagy “helyességét” ne lehetne a racionalitás szemszögéből megítélni. Ha ugyanis a közpolitikai célt - Simon nyomán - a “megvalósítható értékkel” azonosítjuk, akkor eleseik a tény és értékítéletek dichotómiája, mert az érték ebben az esetben empirikus tartalmat nyer. A normatív közpolitika által feltett kérdést, hogy a döntéshozó miért A és miért nem B közpolitika, miért A és miért nem B érték mellett kötelezi el magát, Simon szerint - és nekem is ez a véleményem - nem tudjuk racionálisan megindokolni. Amit állíthatunk az annyi, hogy ha a kormány egyszer elkötelezte magát A mellett, akkor azt a megvalósíthatóság szempontjai szerint kell közpolitikai döntéssé alakítania. A közpolitikai döntéshozónak azonban nem csak

a különnemű értékek közötti választás és ennek

igazolása nehézségeivel kell szembesűlnie, hanem azzal a legalább ilyen súlyos problémával is, hogy az egyes értékek önmagukban is

ellentmondásosak lehetnek, ami

- amint azt az igazságossággal

kapcsolatban igyekszem kimutatni - paradoxszá tesz minden közpolitikai döntést).

A kormányzati politikákkal kapcsolatosan általános követelményként fogalmazódik meg, hogy azok hatékonyak (racionálisak), demokratikusak, igazságosak kell legyenek és mindenekelőtt a közjó megvalósítására kell irányuljanak. A közpolitikákkal szemben támasztott fenti normatív követelmények azonban ellentmondásban állnak egymással, ezért egyidejü kielégítésük problematikus vagy lehetetlen. Annak, hogy a közpolitikák csak ellentmondásosan, felemás módon képesek kielégíteni a racionalitás (a hatékonyság

és/vagy

tudományos

megalapozottság)

és

az

olyan

normatív,

értékszempontu elvárásokat, mint az igazságosság és a közjó érvényrejuttatása, számos oka van. Ezek közül az egyik leglényegesebb az, hogy a közpolitikai döntéshozó racionalitása korlátozott, illetve, hogy a döntéshozatal “szubjektuma” nem egyetlen személy vagy intézmény, hanem személyek és/vagy intézmények egy csoportja. A korlátozott racionalitás (amint arra H.Simon rámutatott) az ember kognitív kapacitásának, probléma-és információfeldolgozási képességének tökéletlenségét fejezi ki, ami többek között abban jelenik meg, hogy az ember nem képes valamennyi releváns információt számba venni, illetve a jövőt megjósolni: az emberi cselekvésnek mindig

129

lesznek nem szándékolt és nem kalkulált következményei, ami felett nem uralkodhat. Ennek következtében azok a közpolitikai elemzések, melyek az egyes közpolitikák tudományos

megalapozását

célozzák,

kognitív

érvényességük

(racionalitásuk)

tekintetében maguk is korlátozottak lesznek, azaz a lehetőség és valószínűség világán belül maradnak, amit állítanak vagy prognosztizálnak, az nem szükségszerű, mert tudományosan nem alapozhetó meg: állításaikat

bizonyítani nem, pusztán érvelni

tudnak mellette. Sőt, amint arra C.Lindblom rámutat, neutrális tudományos elemzéssel még azokat a problémákat sem lehet identifikálni, melyeket a közpolitikáknak meg kellene oldaniuk. A problémák, illetve az ezek megoldását célzó közpolitikai célok ugyanis nem adottságok, nem “tények”, hanem maguk is kérdésesek, többféle, egymásnak gyakran ellentmondó értelmezéshez vezethetnek. Lindblom egy példával érzékelteti ezt. ”Az amerikai városokban egyre nő az utcai erőszak. Mi a’probléma’ valójában? A törvényes rend meglazúlása? A faji és etnikai megkülönböztetés? A kisebbségek

türelmetlensége

a

reformok

ütemével

szemben?…Az

alacsony

jövedelmek? A városok szétesése? Az elidegenedés?”106 Az egyes kormányzati politikák tudományos alátámasztása a korlátozott racionalitáson túl azért is problematikus, mert a döntéshozók (vagy ahogy Lindblom nevezi a “programalkotó elit”, amelybe beleértendő a parlament, a kormány, a kormányzati bürokrácia, a bíróságok és a lobbik), az elemzést saját szempontjaiknak (érdekeiknek és/vagy értékrendjüknek) megfelelően értelmezik. Ennek következtében a szóbanforgó közpolitika tudományos megalapozási kísérlete problematikussá válik, az elfogult, partikuláris érdekeket és nézőpontokat érvényesítő megközelítések között pedig pártatlan külső megfigyelő hiján nem lehet preferencia sorrendet megállapítani. Az a tény, hogy a közpolitika egyes szereplői nem tudják “saját igazukat” bizonyítani (legfeljebb érvelni tudnak mellette) két fontos következménnyel jár: (a) az egyik az, hogy a szóbanforgó közpolitikáról való döntés a tudomány területéről a politika terrénumára, a hatalmi játékok terepére tevődik át.Az adott közpolitikáról ezután már nem a tudományos bizonyítások és cáfolatok, a logikai érvek és ellenérvek kontextusában döntenek, hanem a politika törvényszerűségeinek alapján: olyan “interakciós technikák” mozgósításával, mint amilyenek a fenyegetések, a különféle politikai csereüzletek, a nyilt szívességnyújtás, a reciprocitás és a pénz.107 106 107

Charles E.Lindblom, A programalkotási folyamat, AULA kiadó Budapest 1993, 24.o. Charles E.Lindblom, I.m., 44.o.

130

A fenti hatalmi technikák alkalmazása azt a célt szolgálja, hogy a közpolitika egyes szereplői (a programalkotó elit tagjai) saját elképzeléseiket juttassák érvényre: a hatalmi technikák a partnerek befolyásolását, illetve engedelmességre bírását célozzák. (b) A másik következménye annak, hogy a közpolitika alakítói “saját igazukat” vagy meggyőződésüket nem tudják tudományosan alátámasztani az, hogy a közpolitika általuk nyújtott értelmezését vagy elemzését a tudománytól eltérő célok, azaz a rivális fél meggyőzésének szolgálatába állítják: a gondolkodás ezen túl már nem a megoldandó kérdés tudományos megválaszolására, hanem az alternatív közpolitikákat képviselők szellemi befolyásolására irányul. A tudomány átadja a helyét a retorikának, a bizonyítás a meggyőzésnek.108 Az ember kognitív kapacitásának a gyengesége, illetve az a tény, hogy a közpolitikai döntéshozó mindig többesszámu (csoport), nem csak a közpolitikai célok tudományos megalapozhatósága elé gördít akadályokat, hanem a döntéshozó értékválasztásai elé is. A tudományos elemzés ugyanis nem képes sem a divergens értékek, sem az egymással ellentétes érdekek harmonizáltatására vagy kibékítésére. Tudományos elemzés útján nem lehet megalapozni a közjót vagy a közérdeket, ami megoldaná a különnemű értékek és az ellentétes érdekek közötti konfliktusokat. Ha erre nem képes a tudomány, az azt jelenti, hogy nincs racionális alapja annak, hogy a szemben álló értékek közül melyiket részesítsük előnyben, mint ahogyan annak sem, hogy melyik társadalmi csoportnak (érdeknek) juttassunk előnyöket és melyeket hozzunk döntésünkkel hátrányos helyzetbe. A szemben álló értékek és érdekek közötti választás ennélfogva nem tudományosan megalapozott választás és mérlegelés, hanem alapvetően politikai döntés lesz, amelyben a hatalmi erőviszonyoké (ideális esetben az érvelésé) az utolsó szó. Az a tény, hogy a közpolitikai programokat (a megvalósítandó célokat és értékeket) nem lehet tudományosan megalapozni azzal a következménnyel jár, hogy (a) a közpolitikai döntések alapvetően politikai döntések lesznek mind a célok, mind az értékek tekintetében, (b) ennélfogva nem is alkalmazható rájuk sem a racionalitás, sem az olyan “Az érvelés három lényeges ponton különbözik a bizonyítástól. Először, a bizonyítás csak egy formalizált axióma rendszer és következtető törvények keretén belül lehetséges. Az érvelés nem axiómákból indul ki, hanem véleményekből, értékekből vagy megkérdőjelezhető nézőpontokból. Használja ugyan a logikus következtetést, de nem merűl bele a formális kijelentések deduktív rendszerébe. Másodszor, a bizonyítás arra való, hogy bárkit meggyőzzön, aki megfelelő szakmai tudás birtokában van, míg az érvelés mindig egy meghatározott hallgatósághoz szól, annak egyetértését próbálja meg kiváltani vagy emelni azokkal az elképzelésekkel kapcsolatosan, melyekhez annak beleegyezése szükséges. Végül az érvelés nem egy tisztán intellektuális egyezség elérést célozza, hanem egy cselekvést szeretne kiváltani.” Giandomenico Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process, New 108

131

(probléma-mentesnek elgondolt) értékek mércéje, mint pl. az igazságosság. Ugyanis, hasonlóan a közpolitikai célokhoz, a kormányzat által megvalósítani szándékozott értékek sem tekinthetőek adottságoknak

és állandóknak, melyek vezérfonalai

lehetnének a közpolitikai döntéshozatalnak, hanem maguk is a közpolitikacsinálás folyamatának a függvényei és “eredményei.” Amint azt az értékkonfliktusokat tárgyaló részben megmutatom, (a)a normák (értékek), mint amilyen pl. az igazságosság, belső ellentmondásossága következtében nem lehet a kormányzati cselekvés vezérfonala, (b) az pedig, hogy melyik igazságosság formulát fogják egy közpolitikai területen alkalmazni, a közpolitika szereplőinek politikai játszmájában dől el, e folyamat eredményeként adódik. Azt sem nehéz belátni, hogy azok a normák és értékek, melyeknek megvalósításával a kormányok szembesűlnek,

az egyes történelmi

periódusokban nem azonos súlyuak: az ‘50-es és ‘60-as években az anyagi jólét biztosítása állt a kormányzatok értékrendjének homlokterében, napjainkban inkább az u.n. posztmateriális értékek. 3. A “mit” kérdése a közpolitikacsinálásban: teleologikus és deontikus közpolitikák A közpolitikacsinálás “hogyanja” szempontjából különbséget tettünk racionalista és normativ közpolitikák között: a normatív, értékszempontokat érvényesítő közpolitikákat az értékválasztás kritériuma alapján (annak alapján hogy milyen érték és cél megvalósítására irányul a közpolitika) további két osztályra bonthatjuk: teleologikus és deontikus közpolitikákra. A teleologikus választási kritérium a közpolitikai döntés végeredményére

fókuszál,

eltekint

annak

folyamat

jellegétől.

Teleologikus

(konzekvencialista) kritérium lehet az állampolgári (csoport vagy társadalmi) preferenciák kielégűlése, a GNP növelése, a boldogság, a közjó vagy akár az állampolgárok “önmegvalósítása”. A deontikus kritériumok mindig politikai, jogi és erkölcsi normákkal kapcsolatosak, és általában olyan negatív imperativuszok, amelyek azt mondják, hogy az olyan közpolitikák, amelyek politikai, jogi vagy erkölcsi normákat sértenek,

következményeikre

való

tekintet

nélkül

elfogadhatatlanok.

Így pl.

elfogadhatatlan az a közpolitika, amely (a) törvénybeütköző és/vagy alkotmányellenes, amely (b) sérti a társadalom “igazságosságérzetét”, vagy (c ) amely erkölcsileg kifogásolható eszközökkel (hazugság, csalás, manipuláció, korrupció, politikai kötelezettségek és ígéretek áthágása) igyekszik céljait elérni.

Haven: Yale University Press, 1989, 21-22.o.

132

A teleologikus és deontikus kritériumok nemcsak abban különböznek egymástól, hogy az első a közpolitika következményeire, a második a közpolitika legitimitására van tekintettel, hanem abban is, hogy a teleologikus közpolitikák összehasonlítják egymással az alternatív közpolitikák következményeit, és aszerint választanak, hogy melyik növeli nagyobb mértékben a társadalom nettó anyagi jólétét, míg a deontikus közpolitikák nem tesznek ilyen összehasonlítást, pusztán azt tartják szem előtt, hogy az alternatív közpolitikák közül abszolút értelemben véve melyik “jó” vagy “rossz”: melyik sért ill. melyik nem jogi, politikai és/vagy erkölcsi normákat. Ennek folytán a deontikus közpolitikán belül nincsenek alternatívák: a deontikus közpolitika csak egyféle lehet, amely konform a fenti deontikus normákkal. A teleologikus és deontikus közpolitika egyaránt a közjó (közérdek) megvalósítására irányul, azonban eltérően értelmezi annak tartalmát és terjedelmét. A közjó “definiálásával” kapcsolatos egyik nehézség az, hogy annak “terjedelme” adott esetben milyen javakat és értékeket foglal magában. Bele értendők-e a közérdek és/vagy közjó fogalmába az olyan értékek, mint a szabadság, a személyiségi jogok és az igazságosság: vagy pusztán az anyagi értelemben vett hasznosságok? A teleologikus közpolitikák a megvalósítandó értéket - a közjót - az “általános jólét” ( az életszínvonal) fogalmával azonosítják, a közjó fogalmába nem, vagy csak

a jólétnek alárendelten (eszköz-

értékként) számítják be az olyan értékeket mint pl. az igazságosság. A deontikus közpolitikák ennek a fordítottját teszik: a közjót lényegében azonosítják a jogszerűséggel, a legitimitással és az igazságossággal: azaz a közjó fogalmába nem (vagy csak másodlagos értékként) számítják bele a társadalom nettó anyagi jólétét. Elméletileg korrekt és magától értetődő kijelentés az, hogy a közjó terjedelmének a meghatározásánál mindkét kritériumra és értékre tekintettel kellene lennie minden egyes közpolitikának. Azonban a jogszerűség, (ill. a politikai és erkölcsi normáknak való megfelelés) és a társadalom nettó anyagi jóléte (amely a közgazdaságtan hatékonyság kritériumának érvényesítése révén érhető el) gyakorta ellentmondásban áll egymással, ami dilemma helyzet elé állít minden empirikus kormányzati politikát. Ezt egy példával szeretném érzékeltetni. Egy bűncselekményt követő börtönbüntetés helyénvalónak tűnik, függetlenül annak egyéb következményeitől, mert úgy gondoljuk, hogy a jogszerű felelősségrevonás ill. büntetés a “közjót”, az állampolgárok biztonságát és a társadalmi igazságosságot szolgálja. Ez a bűnüldözés deontikus közpolitikai megközelítése, amely továbbá azt állítja, hogy a jogsértőket vétkességük súlyának arányában kell megbüntetni,

133

elkerűlvén az “elrettentés” és az “átnevelés” elvein alapuló bírói döntés “hamis alternatíváit”, amelyek (teleologikus, utilitarista, a tett következményeit is számbavevő kritériumok érvényesítésével) a büntetés súlyosbításával ill. enyhítésével megsértik a bűntett és büntetés közötti arányosságot (a retributiv igazságosságot). G.J.Becker bűnüldözés deontikus közpolitikai megközelítése alternatívájaként

109a

a bűnözés

teleologikus megközelítését javasolja. Okfejtésének lényege az, hogy a bűnözést a társadalmi jólét maximálása ill. a társadalmi veszteségek minimalizálása szempontjából kellene megközelíteni és közpolitikailag kezelni. A törvénysértők börtönbe zárása ugyanis nemcsak a bűnözés forrásait apasztja el, hanem a börtönök fenntartása kapcsán társadalmi költségekkel is jár, másfelől a delikvenseknek a termelésből való kivonása ugyancsak társadalmi veszteségként könyvelhető el. A magas termelékenységü és jövedelmű bűnözők tömeges bebörtönzése csökkenti a GNP-t és az adókiesés folytán az államkincstár bevételeit is. Becker azt javasolja, hogy a társadalmi költségekkel és veszteségekkel járó (a társadalom nettó anyagi jólétét csökkentő) börtönbüntetést pénzbüntetéssel kellene felcserélni, ami az elítéltek számára lehetővé tenné a termelésbe való visszatérést - azzal a megszorítással - ha tevékenységük a társadalom többi tagja számára (a társadalom számára) is hasznos. A példa világosan érzékelteti, hogy a közjó fogalmának két “eszmeileg összetartozó” alkotóeleme, az általános jólét (a társadalom nettó anyagi jóléte) és a “normatív helyesség” (a jogi és erkölcsi értelemben vett igazságosság) egymás rovására érvényesűlnek: a jogi és erkölcsi normák érvényesítése jóléti társadalmi veszteségekhez vezet, a társadalmi jólét maximálása a deontikus értékek felszámolásához. A

teleologikus

és

deontikus

közpolitikák

(és

döntési

kritériumok)

összeegyeztethetetlennek látszanak, szembenállásuk azonban mégsem tekinthető abszolútnak, mert (a) igaz ugyan, hogy bizonyos eszközök politikai felhasználását jogi, politikai és/vagy erkölcsi normák alapján megengedhetetleneknek tartunk még akkor is, ha azok a célok, amelyeket szolgálnak “kívánatosak” (mint amilyen pl. a társadalom nettó anyagi jólétének a növelése): a megvesztegetés, az ártatlanok bebörtönzése, az állampolgári csoportok közötti tudatos bizalmatlanságkeltés stb. önmagukban is elítélendőek, (b) azonban a normasértéseket következményeik felől (teleologikusan) is megítélhetjük (értékelhetjük). Azaz az eredendően deontikus kritériumok teleologikus formában is “igazolhatóak” vagy elvethetőek. A kérdés az, hogy képesek vagyunk-e 109

V.ö. G.J.Becker, A Theory of Interactions, Journal of Political Economy, 82, 1974

134

arra, hogy a teleologikus és deontikus kritériumokat egyetlen átfogó kritéiumrendszerré gyurjuk össze? Másként fogalmazva: képesek vagyunk-e az olyan különböző értékek között harmóniát találni, vagy “kreálni”, mint amilyeneket a fenti “teleologikus” és “deontikus” jelzők takarnak?

135

VI. Értékrendszerek és közpolitika 1. Tradicionális és modern értékrendszerek Az egyes egyének, társadalmi csoportok vagy az egyes társadalmak különböznek egymástól abban, hogy hogyan hierarchizálják, hogyan szervezik egységes egésszé, értékrendekké a különnemű értékeket. Léteznek, illetve léteztek társadalmak (a tradicionális társadalmak), amelyekben a társadalmi csoportok és az egyes egyének készen találnak egy értékhierarchiát, amelyben az egyes értékek az adott társadalom, vagy kultúra által meghatározott fontossági sorrendbe vannak állítva és ez az értékhierarchia az, amely az egyének, illetve a csoportok viselkedését szabályozza. Így a kínai, a görög és a középkori keresztény társadalmak az értékeket ( javakat) olyan hierarchikus rendben gondolták el, amelynek csúcsán a “summum bonum”, a legfőbb jó állt, ezt követték a belső lelki-szellemi javak, ez alatt helyezkedtek el a testi javak, majd legvégül a külső javak, a pénz és a hatalom.110 A javak hierarchikus rendszerezése egyszersmind

értékbesorolást is jelentett: a “summum bonum”, az önértékként és

öncélként kezelt legfőbb jó állt az értékpiramis csúcsán, amely átfogta az értékhierarchia csekélyebb fontosságúnak tekintett jószágait. Az értékek aszerint bizonyultak fontosnak vagy kevésbé fontosnak, hogy az általános fefogásnak megfelelően milyen súllyal járultak hozzá a legfőbb jó megvalósulásához és fenntartásához. Az egyének személyes értékkonfliktusok esetén ehhez a mindenki által ismert és elismert értékhierarchiához fordultak segítségért, amely eligazítást adott az egyes értékek társadalmi prioritásait illetően.

A premodern társadalmak értékrendszereit és ennek a széthullását, önkényessé és szubjektívvé válását fejezi ki a modernitás hajnalán írt művében a neosztoikus Ziegler. “Az Summum bonum pedig, avagy az Legfőbb jó olly Kincs és Ióság, az melly nem csak méltósággal, tekintettel, becsülettel, jószággal, haszonnal, szépséggel halad Fellyül minden egyéb jókat. Hanem az mellyel minden egyéb jók is véle és benne vadnak, és annál sehol semmi fogyatkozás nem ereszthetik …Hogy azért a Tudós emberek Ez Summum bonumot, és Legfőbb jót megtalálhatnák, ez egész világnak minden javait el nézték, és azokat három Classisba, avagy három rendre osztották. Az első renden valókat és az többi között kisseb értéküeket nevezték Bona Corporis, Testnek javainak, az minémü az Szépség, Erősség, Egésség, Hosszu élet, az testnek serénysége, gyorsasága…Az második rend azokat a jókat foglallya bé, mellyeket…az Szerencse hoz és neveztetnek Fortuna Bona, Szerencse javainak, ugymint Gazdagság, Pénz, Iószág, Tisztesség, dicsőség, érték, hatalom, Tartomány, Nép, Királyi ország …Az harmadik rendre tartoznak az legnemesb és becsüsb jók, az mellyeket Animi bona, az Léleknek vagy elmének javainak neveztetnek, minémü az Bölcsesség, értelem, Mesterség, tudomány, az jószágos cselekedet minden ő dolgaival, Igasság, tökéletesség, tisztesség, szeretet, barátság, emberség, szelidség, alázatosság…Mivel pedig az embereknek természetek és elméjek nem mindenben egyenlök, egynek egyhöz, másnak máshoz vagyon kedve és kivánsága: annak okáért kiki minden azt tartotta az ő Legfőbb javának, Summum bonumának, az mit ő Természetiböl kedvellett és szeretett” (Szenci Molnár Albert, Discursus de Summo Bono, Akadémiai Kiadó, Budapest 1975, 97-99.o.) 110

136

A modern társadalmakban nincsen egy ehhez fogható készentalált értékhierarchia, amely általános érvényű cselekvési mintákat szolgáltathatna a különböző társadalmi csoportok és egyének számára. Ezekben a társadalmakban az értékek egymáshoz való viszonya nem az alá-és fölé rendeltségen alapszik, hanem az egymásnak való mellérendelésen. A modern tudat nem becsüli le a testi javakat sem, a gazdagságot és a hatalmat sem, de az igazságosságnak, vagy az egyenlőségnek sem ad nagyobb prioritást a jólétnél vagy a szabadságnál. A modern világállapotot az értékpluralizmus jellemzi, ami az egyes értékek autonómiájában és egymással való egyenértékességében jelenik meg. A szabadságról, az egyenlőségről, vagy a jólétről azt gondoljuk, hogy ezek önmagukban is értékesek, és azt is tudjuk, hogy az egyik nem szükségképpen feltétele a másiknak, az egyik nem vonja szükségképpen maga után a másikat. Egyenlő lehetek másokkal anélkül, hogy szabad lennék ( pl. az egyenlő rabság állapotában), lehetek szabad anélkül, hogy jól élnék, és élhetek jól anélkül, hogy szabad lennék. Az értékpluralizmus, illetve a javak és értékek szűkössége, az, hogy ezek (az emberi szükségletekhez, igényekhez vagy vágyakhoz képest) nem állnak korlátlanul rendelkezésre azt a következményt vonja maga után, hogy az egyéneknek, illetve társadalmi csoportoknak maguknak kell az értékeket egy olyan értékhierarchiába rendezniük, amelyen belül az egyes értékek az egyén, vagy a csoport preferenciáinak megfelelően fontossági sorrendbe rendeződnek. Az egyének vagy az olyan kisebb közösségek esetében, mint a család, ez a “szubjektív értékhierarchia” az életformában és az életmódban fejeződik ki. Az egyik egyén nagyobb súlyt helyezhet a szabadságra, az önmegvalósításra és a függetlenségre, mások a társadalmi biztonságot, az egyenlőség eszméjét és az igazságosságot tarthatják a legfontosabb dolognak, ismét mások a gazdagságot, jólétet és a mások fölötti rendelkezést, a hatalmat tekinthetik elsőrendűen fontos dolognak az életben. Az, hogy az egyes egyének és a különböző társadalmi csoportok miért egymástól különböző értékrendszerekbe strukturálják az értékeket, több dologtól is függ és többféleképpen

is

értelmezhető.

Inglehart

111

értékelméletében

az

értékek

értékhierarchiába való szerveződésének mikéntjét két hipotézissel magyarázza. Az első a ritkasági hipotézis, amely szerint az értékhierarchián belül az az érték a legfontosabb, amelyet a legnehezebb elérni, illetve amely ki kellene hogy elégítse az adott egyénnek, V.ö. R.Inglehart, Value change in industrial societies, American political Science Review Vol.81.No.4 December 1987, 1296.o. 111

137

vagy csoportnak az általa legfontosabbnak tartott szükségletét, de ez a hozzáférhetőség hiányában nem történik meg. Ez azt jelenti, hogy az értékek és kielégítettségük között fordított arány érvényesűl. Az elmélet másik komponense az ún. szocializációs hipotézis, mely szerint az emberek értékprioritásai nagyrészt azokkal a körülményekkel állnak kapcsolatban, amelyek gyermek-és fiatalkorukban meghatározták társadalomba való szocializációjukat. A “körülményekbe” a családon kívül a tágabb gazdasági, társadalmi és politikai környezet egyaránt beleértendő. Az egyén tehát annál magasabbra fog tenni egy értéket az értékhierarchiában, minél kevésbé hozzáférhető ez az érték számára, illetve annál nagyobb jelentőséget fog tulajdonítani az adott értéknek, minél inkább hasonlít, vagy megfelel az a saját szocializációja kapcsán önmagába integrált értékrendnek. Ez utóbbinak van egy tehetetlenségi nyomatéka, ami részben magyarázatul szolgál arra, hogy a különböző (egymás mellett élő) generációk értékrendjei között miért tapaszlhatóak lényeges különbségek. Az egyének és társadalmi csoportok értékrendszereit a fentiek mellett befolyásolják az általános

társadalmi

állapotok

is.

Társadalmi

kataklizmáknak,

háborúknak,

forradalmaknak és depressziós válságoknak az időszakában felértékelődnek a materiális szükségletek és az ezeket kielégítő értékek, mint amilyenek a megfelelő élelem, lakás és munkahelyi körülmények stb. A fejlett ipari (jóléti) társadalmak a II. világháborút követően

eleddig soha nem

tapasztalt gazdasági fejlődésen mentek keresztül, ami individuális, csoport-és társadalmi szinten is megváltoztatta

a materiális és nem-materiális értékek egymáshoz való

viszonyát, illetve ezeknek az életformában, politikai szubkultúrákban és a társadalom általános politikai kultúrájában játszott szerepét. Az anyagi (materiális) javak viszonylagos kielégítettsége

a ritkasági hipotézisnek megfelelően társadalmi és

individuális szinten is csökkenti a gazdasági tényező szerepét és súlyát, ami komoly hatást gyakorol a politikai kultúra és értékrend egészére. A viszonylagos anyagi jólét következtében az emberek az anyagi jószágoknál relative magasabbra értékelik az olyan javakat, mint az individuális szabadság, az igazságosság, az egyenlőség, a közpolitikai döntésekben való részvétel, az önmegvalósítás, az egészséges természeti és társadalmi környezet stb. Társadalmi szinten

az értékrendszerek eme változása a gazdasági

determinizmus marginális hasznosságának a csökkenésében jelenik meg, ami közelebbről azt jelenti, hogy (a) a gazdasági tényezők a szűkösség feltételei mellett döntő szerepet játszanak a társadalmi reprodukciós folyamatokban és a társadalmak

138

evolúciójában, de

(b) amint a gazdasági szűkösség csökken vagy megszűnik,

a

társadalom evolúcióját más, gazdaságon kívüli tényezők, az un. posztmateriális értékek fogják meghatározni. A gazdaság súlyának relatív csökkenése a társadalom összreprodukciós folyamatain belül döntő módon befolyásolja a politikai rendszerben koncentráltan megjelenő társadalmi konfliktusok természetét, ill. a kormányok közpolitikáit. A XIX. században a gazdaság túlsúlyos társadalmi szerepének és a materiális szükségletek “kielégítetlenségének” következtében a társadalmi konfliktusok alapvetően gazdasági természetűek voltak, melyek osztálykonfliktusokként csapódtak le a politikai rendszerben és a kormányzati politikákban. 2. A jóléti effektus hatása a kormányzati politikára Noha az anyagi jólét (a materiális szükségletek kielégítettsége) komolyan befolyásolja mind az emberek, mind a kormányok értékrendszereit, ez a hatás azonban korántsem tekinthető közvetlennek (automatikusnak) és egyértelműen pozitívnek. Az anyagi jólét az emberek többsége számára - I. Berlint parafrazálva - egyszerre hozta el a negatív (valamitől való) és a pozitiv (valamire való) szabadság birodalmát: felszabadított a megélhetéssel kapcsolatos kényszerek nyomása alól (a szegénység alól), és azzal a szubjektív meggyőződéssel járt, hogy a jólét bázisán az emberek pozitiv cselekvési képességek birtokába jutottak: azaz, hogy bármit megtehetnek, ha akarnak. Az anyagi tehetősség bázisán azonban korántsem jött létre egy egységes és koherens posztmaterális kultura és értékrendszer, legfeljebb annak csíraformája, kibontakozott viszont az az új individualizmus, amely a korábbi generációk által “szentnek” tartott értékek jó részét megkérdőjelezte, rosszabb esetben félresöpörte. A “szubjektivitás”, az “önkifejezés” és az “önmegvalósítás”, a mindenek vonatkoztatási keretévé emelt partikuláris “Én” piedesztálra állítása aláásta a Nyugat egyik legfontosabb erkölcsi értékét, a protestáns munka és hivatásetikát. (Daniel Bell, D.Rieseman, J.Buchanan egyaránt ebben az új individualizmusban látja a Nyugat erkölcsi válságának okát, amelynek következményei azért beláthatatlanok, mert a protestáns etikának, a “kapitalizmus szellemének” a válságával maga a nyugati civilizáció kerűl válságba).“Életesélyek” c. könyvében a szociológus Ralf Dahrendorf

112történeti

kontextusban mutatja fel azt, hogy hogyan

befolyásolja a jóléti effektus a kulturális értékrendeket. Dahrendorf a nyugati kultúrán belüli változásokat olyan “erőfeszítéseknek” tekinti, amelyek a helyes mérték eltalálását 112

V.ö. Ralf Dahrendorf, Life Chances: Approaches to Social and Political Theory (London: Weidenfeld

139

intencionálják a “választások” és a “kötelékek” (a szabadság és rend) között, melyeket a Nyugat két alapértékének tekint. A választások

az individualizmus és a személyes

szabadság növekedésével járnak, a kötelékek a társadalmi kohéziót és stabilitást növelik: ha egyik túlsulyra jut a másik fölött, az társadalmi feszűltségekkel és konfliktusokkal jár. Ez történt a jóléti rendszerek (a konzumkapitalizmus) kiépűlésének az időszakában is, ahol a “választás totális szabadsága” aláásta azokat a kötelékeket, amelyek az emberek személyes viszonyait alkotják: a családot, a közösségeket, a nemzetet és a kormányzati politikát. A jóléti effektus hatása alól természetesen a kormányok és közpolitikáik sem vonhatják magukat ki. Daniel Yankelovich 113Inglehardhoz hasonlóan azt állítja, hogy a jólét és az ezzel kapcsolatos kilátások és várakozások egészen direkt módon befolyásolják azt, hogy az emberek hogyan gondolkodnak kormányaik feladatairól, arról, hogy (a) bele kell-e a kormányoknak avatkozniuk bizonyos társadalmi problémák megoldásába, vagy a spontaneitásra (mondjuk a piacra kell azok megoldását hagyni), (b) ha igen, akkor milyen módon kell ezeket a társadalmi problémákat a kormánynak kezelnie. A jogosultságok, az un. “szociális jogok”(a lakáshoz, a megfelelő munkához, az egészséges táplálkozáshoz és a kultúrális értékek birtoklásához való jog)

irányában

való változó társadalmi attitűd talán a legjobb példázata annak, hogy (1) milyen módon hat a jóléti effektus az értékváltozásokra, és hogy (2) az értékváltozások miként befolyásolják a társadalmi problémák kormányzati megoldásait, azaz a közpolitikákat. A jóléti társadalmak széleskörű jogosultsági rendszereiket a társadalmi igazságosság egy bizonyos értelmezésére alapozták, nevezetesen

egy államilag-jogilag definiált

szükséglet-elvre. Az igazságosságnak ez az értelmezése szembenállt az igazságosság érdem-alapu megközelítésével, amely a jóléti társadalmakat megelőző történelmi periódusban uralkodó volt. Ebben a korszakban az emberek nem azt mondták, hogy jogom van erre vagy arra a szolgáltatásra pusztán azért, mert szükségem van rá, vagy mert ezt a jog garantálja számomra, hanem azt, hogy azért formálok jogot a szóbanforgó dologra vagy szolgáltatásra, mert

megdolgoztam érte, vagy kifizettem. Az

igazságosságnak e két felfogása között akkor támadt konfliktus, amikor a jóléti rendszerek válságba kerűltek (amikor az anyagi javak újfent szűkössé váltak), ami and Nicolson, 1979) 113 V.ö. Daniel Yankelovich, How Changes in the Economy are reshaping american values, In: Values in Public Policy, (edited by Hanry J.Aaaron, Thomas E.Manu, Timothy Taylor), The Brookings Institution Washington D.C, 1994, 26-27.o.

140

fundamentális, a közpolitikák erkölcsi alapjait érintő kérdéseket hozott felszínre. A jogosultságon (ill.szükségleten) alapuló igazságosság fogalom nemcsak azért kerűlt válságba, mert (a) az emberi szükségleteknek nincsen határa (ennélfogva a jogosultságoknak se), a közpolitika erőforrásainak azonban igen, hanem azért is, mert (b) a közvélemény egy szignifikáns része és a kormányok is úgy érezték, hogy a jóléti programok is hozzájárultak a gazdasági növekedés lelassulásához. A jogosultságon alapuló igazságosság eszme revideálásának “valódi” oka (az értékek funkcionalista magyarázataiban) a jóléti effektusban van, abban, hogy - főként - a középosztályok úgy érzékelték és értékelték, hogy jólétük csökkenésének vagy bizonytalanná válásának “oka” a szociális jogokban keresendő, abban, hogy a jogosultságok nem a reciprocitás elvére vannak alapozva. A Nyugat “közvéleménye” és kormányzatai egyre inkább a reciprocitáson alapuló igazságosság fogalmat teszik magukévá, amely azt mondja, hogy ha a társadalom vagy a kormányzat valamilyen előnyt nyújt számodra, ha képes vagy rá, akkor valamilyen módon kompenzálnod kell: magyarán nem szabad elvárnod valamit semmiért. 3. A politika hatása a társadalom értékrendszerére Eddig (Inglehard és mások alapján) úgy beszéltünk a kormányzati és/vagy közpolitikáról,

mint

amelynek

értékorientációit

a

társadalom

értékrendjében

bekövetkezett változások határozzák meg. Azonban fel lehet tenni a kérdést, hogy vajon a kormányzati politikák pusztán tükrei és következményei-e gazdasági-társadalmi folyamatoknak, vagy

arra is képesek, hogy maguk is változásokat indukáljanak a

társadalmi értékekben? A feltett kérdés valójában két kérdés: (a) egyrészt empirikus kérdés, amely arra vonatkozik, hogy pl. a szűkebb vagy tágabb értelemben vett kormányzó elit képes-e befolyásolni az emberek értékrendszereit (b) másrészt a kérdés elméleti is, mert az értékek eredetére vonatkozik. Az elsőre igenlően, az utóbbira többféleképpen lehet válaszolni. Az antropológusok és társadalomkutatók amikor értékekről

és

értékrendszerekről

beszélnek,

lényegében

két

paradigmához

kapcsolódnak.114 (1) Az első olyan gondolkodókhoz kapcsolódik, mint E. Durkheim és K. Marx .(Ehhez a paradigmához tartoznak a fentebb idézett szerzők) Ez a paradigma “kauzális-funkcionálisnak” nevezhető,

mert

az értékek genezisét funkcionális

V.ö. James L.Peacock, The Wellsprings of Social Values, In: Democracy, Social Values and Public Policy, edited by Milton M. Carrow, Robert Paul Churchill, and Joseph J.Cordes, Praeger Westpart, Connecticut London 1998 114

141

szükségletekben ill. társadalmi folyamatokban látja: eszerint az értékek olyan társadalmi folyamatokban formálódnak ki, és olyan folyamatok szolgálatában állnak, amelyek a társadalom külső és belső stabilitását és bővített reprodukcióját mozdítják elő. Durkheim a vallási élet elemi formáiról írt klasszikus munkájában a társadalmat tekinti a hitek és eszmék forrásának és modelljének, Marx pedig azt emeli ki, hogy a társadalomban uralkodó eszmék és értékek a társadalom anyagi életfolyamatainak a tükreiként az

uralkodó osztályok érdekeit szolgálják. (2) A másik paradigma

M.Webertől származtatható, amit Peacock a “logikai értelemadás” fogalmával jelöl. A weberi paradigma “lényege” az, hogy az értékek nem redukálhatóak társadalmi és gazdasági folyamatokra, mert azok az ember értelem-keresésének a részei. Az emberi lények olyan eszmerendszerek (konceptuális sémák, hitek vagy szimbólumok) után kutatnak, melyek révén puszta létükön túli értelmet tudnak kölcsönözni életüknek. Egy ilyen hitrendszer eltekintve gazdasági, társadalmi vagy

politikai gyökereitől és

funkcióitól, önmagában is fontos: önérték. A jelentésnek vagy értelemnek ezek a fogalmi keretei hozzák létre az értékeket, az értékek pedig a társadalmi folyamatokat. Ennek klasszikus példája a protestáns etika, amely a “kapitalizmus szellemeként” , ha nem is oka, de egyik hajtórugója a kapitalista felhalmozási folyamatnak.115 A kérdést, hogy vajon a politika és a kormányzás képes-e - és ha igen, miképpen változásokat indukálni a társadalom értékrendszerében két okból kell feltenni: (a) egyfelől azért, mert - amint azt a disszertáció első fejezetében igyekeztem megmutatni a politika és közpolitika szerepe nem merűl ki abban, hogy a társadalom ilyen vagy olyan fajta konfliktusaira válaszokat találjon: a politika nem pusztán eszköz, hanem az ember önértelmezésének egyik terepeként a kollektív értelemadás vagy értelemkeresés egy terepe is. (Azaz Marx és Weber csak együtt vagy egyszerre lehet igaz.) (b) A másik ok, amiért fontos a kérdést feltenni az, hogy komoly veszélyeket rejt magában az is, ha a politika eltekint a közös önértelmezés és értelemkeresés

szerepétől (mint a

libertariánizmus) és az is, ha (mint az abszolút politika)azt hiszi önmagáról, hogy az emberi társadalom önértelmezésének kizárólagos birtokosa, a társadalom tanítómestere. A fasizmus és a bolsevizmus arra figyelmeztetnek, hogy a politika nagyonis képes a társadalom értékrendjének rossz értelemben vett átalakítására.

A piac korlátlan

hatalmának a következményeként előálló társadalmi méretűvé vált nihilizmus, bűnözés

115

V.ö. Max Weber, A protestáns etika és a kapitalizmus szelleme, Gondolat. Budapest, 1982

142

és általános társadalmi perspektívátlanság pedig arra figyelmeztet, hogy a politika nem mondhat le büntetlenül a kollektív önértelmezés és értelemkeresés feladatáról. David Miller szerint a politika csak akkor tudja

problémamegoldó, értelemkereső és

értékteremtő szerepét betölteni, ha a politikai közösség tevékenységének alapjává a közmegvitatás, a diskurzus válik. A diskurzusra épülő (ideális) demokrácia abban különbözik a “funkcionális”

- pusztán társadalmi-gazdasági problémák megoldását

intencionáló - demokráciáktól és a totalitáriánus politikai berendezkedesektől, hogy egyszerre képes (a) társadalmi problémák megoldására, (b) a politikai közösségnek mint közösségnek értelmet és jelentést kölcsönözni és (c ) értékek létrehívására. Miután ilyen politikai berendezkedés nincsen, ezért ezt egy modell értékű szociálpszichológiai kísérlettel próbálja meg érzékeltetni. A kísérletben bírósági vizsgálatnak alávetett személyeket mutatnak be videó felvételen a kísérleti alanyok csoportjának. A videófilmből kiderűl, hogy a vádlott melletti és az ellene szóló bizonyítékok kiegyensúlyozottak. A film megtekintése után arra kérik a kísérletben résztvevőket, hogy nyilvánítsák ki saját ítéletüket az esetről: bűnösnek vagy ártatlannak nyilvánítván a vádlottat. Ezután “látszat-bíróságokat” alkotnak a kísérleti személyek. A kérdés az, hogy milyen ítéletet fognak hozni ezek a bíróságok? A priori azzal az előítélettel élhetnénk, hogy miután az eseteket nem lehet racionálisan megítélni, mert ugyanannyi és ugyanolyan súlyú érv szól a vádlott bűnössége, mint ártatlansága mellett, ezért úgy vélhetnénk, hogy határozatképtelen esküdtszékek alakulnak, amelyeken belül nagy valószínűséggel paritásban lesznek a “bűnösnek” és az “ártatlannnak” minősített ítéletek. A kísérlet azonban egyértelműen bizonyította, hogy létezik egy elhajlás vagy “részrehajlás”az “ártatlanság” irányában: ezt nevezték el a kutatók a “megbocsájtás normájának”. A megbocsájtás normája és az alapjául szolgáló szociálpszichológiai kísérlet azt mutatja, hogy ahol konfliktusban álló vélemények vannak jelen, ahol valódi kétségek merűlnek fel a vádlott bűnössége vagy ártatlansága tekintetében, ott előnyt adnak a vádlottnak: megelőlegzik ártatlanságát. A “megbocsájtás normája” azonban nem egy eleve adott erkölcsi elv, amelyet csak úgy előhúzunk és ilyen vagy hasonló kétséges esetekben automatikusan alkalmazunk. Hogy ez mennyire nincs így, azt az is bizonyítja, hogy a kísérlet első fázisában a résztvevők körülbelül fele-fele arányban ítélték bűnösnek vagy ártatlannak a vádlottat: a “megbocsájtási norma” csak a “látszatbíróságok”

megalakulása után, az ott folyó diszkusszió eredményeképpen

született meg. A kísérleti eredmény úgy általánosítható, hogy a diszkusszióban leli

143

magyarázatát az, hogy a korábban önkényesen és megalapozatlanul ítélkező egyének megváltoztatták saját ítéletüket: azaz a közös vita abba az irányba mozdította el a résztvevőket, hogy úgy gondolkodjanak önmagukról, mint egy formálódó csoportról (közösségről), amely a közös vitában közös normákat (értékeket) aktivál vagy hoz létre.116 4. Értékrendszerek és politikai szubkultúrák A nyugati társadalmak értékrendszereiben bekövetkezett - fent elemzett - változások láthatóan komoly hatással vannak a kormányok közpolitikai gyakorlatára, már csak azért is, mert a kormányzati politika is a társadalom része, ennélfogva nem vonhatja ki magát az ott bekövetkezett változások alól. A kormányzatoknak közpolitikáik kialakításakor azonban nem csak a társadalom általános

értékrendszerében

bekövetkezett változásokra kell tekintettel lenniük, hanem a “jó kormányzás” és az értékpluralizmus problémáival is szembesűlniük kell. Az állampolgárok nem légüres térben értelmezik és értékelik kormányzataik és közhivatalnokaik magatartását. Minden társadalomban léteznek a “jó “ vagy kívánatos kormányzással kapcsolatos “kollektív” képzetek és hitek, amelyek alapján az emberek bizonyos csoportjai kormányaikat és bürokráciáikat megítélik. A jó kormányzat képzete egy komplex kognitív és értékelő struktúrából áll, amelyet az adott társadalmi csoport tagjai közösen magukénak vallanak. Ezt a szóbanforgó társadalmi csoportra általánosan érvényes pszichológiai orientációt szokás politikai kultúrának nevezni.117 Körösényi András 118 a politikai kultúra klasszifikácoiójában két megközelítést emel ki, aszerint, hogy a közösség vagy az egyén nézőpontjából tekintik-e a politikai kultúrát. Az általam használt politikai szubkultúra fogalom a fenti két megközelítés közé helyezhető: (a) az első megközelítésnél

szűkebb, mert nem a politikai közösség egészére vonatkozik, a

másodiknál tágabb, mert nem az egyének politikai rendszerrel kapcsolatos érték-és norma rendszerét akarja lefedni, hanem a politikai közösség és az egyén közt elterűlő köztes szféra

V.ö. David Miller, Deliberative Democracy and Social Choice, In: Prospects for Democracy edited by David Held, Stanford University Press, Stanford, California 1993, 74-93.o. 117 V.ö. B. Gay Peters, The Politics of Bureaucracy, Longman New York and London 1989, 39.o. 118 “Az egyik megközelítés szerint a politikai kultúra a politikai közösség kollektív kulturális, magatartásbeli és viselkedésbeli mintáit, problémamegoldással és konfliktuskezeléssel kapcsolatos kollektív megoldási módjait jelenti…A politikai kultúra egy másik megközelítés szerint nem a politikai közösség kollektív élményeit, hanem…az egyének politikával, politikai rendszerrel, politikai közösséggel kapcsolatos attitűd együttesét, beállítottságát, érték és normarendjét, preferenciáit, információit és készségeit jelenti.Ilymódon egy politikai közösséget mindig az jellemzi, hogy a különböző politikai értékek, normák, attitűdök miként oszlanak meg a tagjai között.” Körösényi András, A magyar politikai 116

144

csoportjaira vonatkozik. (b) Különbözik mindkét megközelítéstől abban, hogy pusztán arra öszpontosít, hogy a politikai közösség és az egyén között elterűlő csoportok miként rendezik fontossági sorrendbe a különböző politikai értékeket. Az ebben az értelemben használt politikai szubkultúra fogalom W.S.Maddox és S.A. Lilie felmérésére támaszkodik, akik kísérletet tettek az USA politikai szubkultúráinak, az uralkodó “ideológiai típusok mátrixának” a megrajzolására. Az egyének ideológiai pozicióit egy kétváltozós mátrixban helyezték el, ahol az egyik változó a személyes szabadság kiterjesztésének, a másik a kormányzat gazdasági életbe való beavatkozásának preferálását jelölte. Eredményül a következő négy politikai szubkultúrát kapták..

Ideológiai típusok mátrixa A kormányzat gazdaságba való beavatkozása Támogatja

Ellenzi

Személyes szabadság

Támogatja

Liberális

Libertáriánus

kiszélesítése

Ellenzi

Populista

Konzervatív

Azok, akik támogatják a személyes szabadság kiterjesztését és a kormány gazdaságba való beavatkozását is, alkotják a (neo)liberális, akik egyiket sem támogatják a konzervatív, akik támogatják a kormányzati beavatkozásokat, de ellenzik a személyes szabadság kiterjesztését a populista, és végül akik támogatják a személyes szabadság kiterjesztését, de ellenzik a kormány beavatkozását, a libertáriánus politikai szubkultúrát alkotják. A mátrixból kiderűl, hogy az értékek

eltérő hierarchizálásából egymástól

különböző értékrendszerek és politikai

szubkultúrák konstituálódnak. Ha a mátrix két változóját azokkal az értékekkel helyettesítjük be, amelyek implicite mögöttük állnak, akkor a szubkultúrákról alkotott képünk teljesebb lesz. A személyes szabadság kiszélesítése változó legalább három implicit értéket foglal magában: a szabadságot, a gazdasági hatékonyságot és a személyes felelősséget, ahogyan a kormány gazdaságba való beavatkozása is magában rejti a szolidaritás, igazságosság és az egyenlőség értékeit. Ha ezeket az értékeket helyettesítjük be a mátrix egyes szubkultúrákat jelölő rubrikáiba, akkor az értékek sokkal komplexszebb elrendezéseihez jutunk annál, mint amit maga a mátrix mutat. A neoliberális (Európában a szociáldemokrata) politikai szubkultúra az individuális szabadság és az igazságosság, illetve a gazdasági hatékonyság és a társadalmi egyenlőség harmonizáltatására törekszik: ez fejeződik ki abban, hogy egyaránt fontosnak tartja az individuális szabadság kiszélesítését (amelyet a piaci mechanizmusok működésének és a gazdasági hatékonyság feltételének tekint) is és az állam gazdaságba való beavatkozását is, amelyet a piac okozta társadalmi igazságtalanságok korrekciójaként kezel. A libertáriánus rendszer, Osiris Kiadó. Budapest, 1998, 21.o.

145

politikai szubkultúra az egyéni szabadság értékét emeli az értékpiramis csúcsára, minden más értéket ebből származtat vagy ennek rendel alá, s az egyéni szabadság valamint a gazdasági hatékonyság értékét adekvátan kifejező intézményrendszernek a piac intézményét tekinti. A konzervatív politikai szubkultúra elutasítja az állam gazdaságba

való beavatkozását (az

emberek közötti egyenlőtlenségeket természettől valónak tekinti és hiú próbálkozásnak tekint minden egalitáriánus törekvést) és a személyes szabadság kiterjesztését is, mert a konzervatív értékrendben

az értékpiramis csúcsán nem az egyéni szabadság, nem is a társadalmi

igazságosság vagy egyenlőség áll, hanem

az egyén és az állam között álló közösségek,

korporációk, társúlások, a család, az egyház, a lakóhelyi közösség stb., melyeket a tradició és a tekintély igazgat.Végezetül a populista (fundamentalista) politikai szubkultúrák az államban (a kormányzásban) olyan misztikus entitást és cselekvési potenciált látnak, amely egyedül képes a társadalmi

problémák

orvoslására,

melyeket

egyébként

az

individuális

szabadság

kiterjesztésének a számlájára írnak. A Maddox és Lilie által végzett szociológiai felmérés arra is szolgáltat empirikus adatokat, hogy az USA-ban milyen társadalmi csoportokból rekrutálódik a fentebbi négy politikai szubkultúra (arról, hogy milyen életformák konstituálják ezeket). A politikai szubkultúrák összetett képződmények, mert egyszerre foglalják magukban bizonyos társadalmi csoportok spontán tapasztalatokból előállt értékorientációit, a helyes kormányzástról vallott, sokszor sztereotípiákban kifejezett értékítéleteit

valamint a politikai elitek és az értelmiség által

kidolgozott jóval szubtilisabb ideológiai nézetrendszereket.

Az

egyes

társadalmi

csoportok

explicite

vagy implicite

fogalmazzák

meg

elképzeléseiket a “jó kormányzatról”-ról: ezek a képzetek, hitek és meggyőződések alapvetően politikai természetűek, mert arra vonatkozó elképzelések, hogy milyen elvek és értékdimenziók mellett kellene megoldani a “közösségi problémákat”. A “jó kormányzásról” a különböző társadalmi csoportok mindig az igazságosság, a szabadság, a közjó, a demokrácia, a tulajdon, a hatékonyság és az egyenlőség értékfogalmaiban gondolkodnak. A “jó kormányzás” különböző “szubkultúrális”eszméi lényegileg nem mások, mint ezeknek az alapvetőnek nevezhető politikai értékeknek a hierarchikus, fontossági sorrendbe való elhelyezései az adott társadalmi (vagy etnikai, nyelvikulturális) csoport

perspektívájából. A politikai szubkultúrák értékrendszerei azt

tükrözik, hogy az adott társadalmi csoport a maga partikuláris nézőpontjából hogyan gondolkodik a “jó kormányzásról”-ról, miféle értékhierarchia alapján szervezné azt meg, ha ez kifejezetten rajta múlna.

146

A modern társadalmakban nem létezik olyan egységes és legitim értékhierarchia, amelyben valamennyi politikai szubkultúra egyetértene. A szubkultúrák értékrendszerei viszonylag autonómnak tekinthetőek és egymástól többé-kevésbé

függetlenek.

Valamennyi politikai szubkultúra hordozójának ( a pártoknak és szavazótáboruknak) természetesen az a célja, hogy az általa jónak tartott kormányzati politikát valósítsa meg, ami az értékrendszerek ( és hordozóik) közötti versengéshez vagy konfliktushoz vezet. A politikai szubkultúrák közötti konfliktus kétféleképpen oldható fel: diktatórikusan, vagy demokratikusan. A konfliktus diktatórikus módon való feloldása esetén a politikailag hatalmi pozicióba jutott politikai szubkultúra, illetve ennek politikai képviselete vagy “élcsapata” a saját partikuláris értékrendjét rákényszeríti a társadalomra, az összes többi szubkultúrára. Ez történt pl. a “létező szocializmusban”, ahol egy bizonyos, fundamentalista politikai szubkultúra kényszerítette rá önmagát valamennyi riválisára. A szubkultúrák közötti konfliktus megoldásának a másik formája a demokrácia. R.Dahl a demokráciával kapcsolatban leszögezi, hogy abban a felek politikailag egyenlőkként fogadják el egymást azzal a meggyőződéssel, hogy a közösséget érintő kérdésekben a közösség tagjai, egyénekként és társadalmi csoportokként egyaránt egyenlő kompetenciával rendelkeznek. Ha az emberek egymást politikailag egyenlőknek tekintik, akkor viszont kénytelenek elfogadni a demokratikus többségi elv valamilyen formáját is. A politikai szubkultúrák értékrendszereire vonatkoztatva ez azt jelenti, hogy egyetlen szubkultúra sem tarthatja magát magasabbrendűnek a többinél, nem involválhatja magának azt a jogot, hogy a “jó kormányzás”-ról alkotott víziója általános és kötelező érvényűvé tehető. “A szubkultúra, amely saját értékeit univerzálisnak képzeli…nem kevésbé szubkultúra, mint a többi…A választott partikularitások (szubkultúrák) magukban foglalhatnak életstílusokat, ideológiákat, barátságokat, lakóhelyeket stb. Az örökölt partikularitások magukban foglalhatják a fajt, a gazdasági körülményeket, a vallást, a régiót és az esetek többségében a politikát. A pluralizmus eleven kapcsolatot jelent az örökölt partikularitások között és a választásokon keresztül az új partikularitások evoluciójához. A közpolitika célja a plurális társadalomban az, hogy annyi partikularitást tartson fenn, amennyit csak lehetséges abban a reményben, hogy az emberek többsége el fogja fogadni, fel fogja fedezni, vagy meg fogja tervezni azt, ami neki a legjobban megfelel.”119 119

Peter Berger and Richard J.Neuhaus, To empower people: The role of mediating structure in Public

147

5. A szubkultúrális értékrendszerek hatása a közpolitikacsinálásra Az értékrendszerek (politikai szubkultúrák) egymáshoz való viszonyukat tekintve lehetnek kongruensek

vagy divergensek, ami

természetszerűen lényeges szerepet

játszik a közpolitikai szereplők, így pl. az érdekcsoportok és a politikai pártok, az érdekcsoportok és a kormányzati intézmények,

vagy a bürokrácia és a kormány

kapcsolatának alakulásában is. A baloldali pártok és bizonyos szakszervezetek közötti szoros, némely esetben “szimbiotikus” együttműködés majd valamennyi fejlett demokráciában ismert, hétköznapi jelenség, és nem túlságosan nehéz kitalálni, hogy ennek

a

kölcsönös

bizalomnak

és

kooperációnak

egyik

meghatározója

az

értékrendszerek rokonságában keresendő. Kooperációs nehézségek akkor állnak elő, amikor az értékrendszerek túlságosan távol állnak egymástól, pl. amikor a kormány közpolitikája a hagyományos materiális értékrendszeren alapul, a tárgyalófélé, pl. az érdekcsoporté pedig egy posztmateriális értékrendszeren. Az értékrendszerek konvergens ill. divergens volta az alapja annak is, hogy a politika a barát/ellenség

120tengelye

mentén osztja ketté a világot.A különböző értékrendszerek

politikai megjelenítői ugyanis nem csak arra tesznek kísérletet, hogy (a) az egyes értékeket valamilyen elv alapján hierarchikus rendbe szervezzék, hanem (b) az egyes értékek értelmezésére és definiálására is, annak meghatározására, hogy mit értenek pl. a társadalmi igazságosság fogalmán. (c ) Miután az értékeket különbözőképpen lehet definiálni és mert a különböző politikai szubkulturák egymástól eltérően határozzák meg - a fenti példánál maradva az igazságosságot - ezért az igazságosság egy bizonyos definicója mellett való elköteleződés csak egy kettős értelemben vett negáció ( “kirekesztés” ) és affirmáció (“belefoglalás”) révén valósítható meg. Ha pl. libertáriánusokként a piaci vagy szerződéses igazságosság mellett köteleztük el magunkat, (1) ezzel tagadjuk azt, hogy a piac értékítéletével szemben a disztributiv Policy, Washington, D.C., 1975, 388-389.o. 120 Carl Schmitt a “politikai” elemzésében abból a sejtésből indul ki, hogy a politikai is kell rendelkezzen megkülönböztetett vonásokkal, amely ugyanúgy vonatkoztatási kerete a politikai cselekvésnek, mint az erkölcs esetén a jó és a rossz, az esztétikainál a szép és a rút, a gazdasági szféránál a prifitábilis és a nemprofitábilis. A “politikai” differencia specifikája “amelyre a politikai cselekvések és motivumok redukálhatóaka barát és az ellenség közötti különbség” (Carl Schmitt, The Concept of the Political, The University of Chicago Press, Chicago and London 1996, 26.o.) Az ellenség fogalmát itt egzisztenciális értelemben kell érteni, amely nem redukálható a “versengésre”, az “intellektuális ellentétre” vagy a “szimbolikus birkózásra”, mert azt a tényt fejezi ki, hogy az emberi lény egész élete a harc és küzdelem. Mindazonáltal - érvel Schmitt - a vallási, a morális, az etikai stb. ellentét “ha elég erőteljes ahhoz, hogy az emberi lényeket hatékonyan tudja csoportosítani a barát-ellenség tengelyén, akkor politikai ellentétté transzformálódik” (Carl Schmitt, I.m., 37.o.) Ehhez a gondolathoz kapcsolódik Deborah Stone is, aki az értékrendszerek különbségéből vezeti le a barát-ellenség tengely mentén való politikai polarizációt.

148

igazságosság bármely formájának létjogosultsága lehetne (definiciónkból kirekesztjük, “eltávolítjuk” a nem-szerződésen alapuló igazságosság valamennyi formáját). (2) Miután az alternatív igazságosság értelmezéseket és definiciókat konkurrens politikai szubkulturák (érdekcsoportok) képviselik és jelenítik meg, ezért a kirekesztés (vagy távolítás) ezekre is vonatkozik. Ahogyan az alternatív igazságosság definiciók nincsenek belefoglalva a mi értelmezésünkbe (ki vannak ebből zárva), ugyanígy nincsenek belefoglalva (el vannak távolítva) azok a társadalmi csoportok sem, melyek az alternatív értelmezések hordozói. Innen érthető meg az, hogy a hasonló értékeket és nézeteket valló közpolitikai szereplők között könnyen jönnek létre szövetségek, míg az értékrendszerek nagyfoku eltérése bizalmatlanságot és ellenségeskedést (kirekesztésre és eltávolodásra való törekvést)eredményez. Ezt támasztják alá A. Lijphart 121vizsgálódásai

is, aki a politikai pártok közötti koalicióalakítás egyik alapfeltételét az

értékrendek ill. a pártok által képviselt “policy”-k hasonlóságában látja. Lijphart amellett érvel, hogy a hasonló politikai preferenciáju pártok között könnyebb koalíciót létrehozni és fenntartani, mint az olyanok között, melyek értékrendjüket tekintve távol állnak egymástól. Másfelől a pártok nem pusztán haszonmaximálók, azaz nem csak azért akarnak részt venni a kabinetben, hogy a miniszteri bársonyszékek révén részesedjenek a hatalomban, hanem azért is, hogy együtt működhessenek a hasonló értékeket valló pártokkal és hogy támogathassanak bizonyos típusu közpolitikákat. Az értékrendszereknek azonban nemcsak abból a szempontból van jelentőségük, hogy lehetővé teszik vagy megnehezítik (esetleg meggátolják) a felek közötti sikeres együttműködést (bizalmat vagy bizalmatlanságot konstituálnak), nemcsak azért fontosak, mert kifejezésre juttatják, hogy a szubkultúrális csoportoknak (a) mik és milyenek az erkölcsi-politikai preferenciái, hogy mit értenek hatékony és igazságos közpolitikán, nem pusztán azt tükrözik, hogy azok “mit szeretnek” vagy preferálnak, hanem (b) ezzel együtt azt is behatárolják, hogy

“mit látnak” meg a politikai

valóságból, mit tekintenek lényeges és lényegtelen közpolitikai problémának.122 Az, hogy “mit látunk” meg a világból, “mit szeretünk” benne és hogy kit tekintünk a barátunknak és kit az ellenségünknek (hogy kibe helyezzük bizalmunkat és kitől vonjuk

V.ö.Deborah A. Stone, Policy Paradox and Political Reason, Harper Collins Publishers 1988, 25.o. 121 V.ö. Arend Lijphart, Democracies, Yale University Press, New Haven and London 1984, 50, 52, 53.o. 122 V.ö.J.G.March and J.P.Olsen, Rediscovering Institutions, The Free Press New York, London, Toronto, Sydney, Singapure 1983, 40.o.

149

meg

azt)

bizonyos

megszorítások

mellett

ugyanannak

a

dolognak

-

az

értékrendszereknek - a három különböző ám mégis összetartozó oldala. Az a folyamat, melynek révén azt posztuláljuk, hogy a politikai szférában valami “létezik” (van) vagy “igaz” alapvetően nem különbözik vagy legalábbis nehezen választható el ennek a “ténynek” az értékelési folyamatától, attól, hogy azt helyesnek vagy helytelennek ítéljük, hogy az

számunkra kívánatos vagy nem-kívánatos. A

politikai valóság felfogása és érzékelése - mint általában minden valóságé - mindig szelektív, bizonyos oldalai és aspektusai előtérbe kerűlnek, mások a háttér homályába vesznek (amelyről nem veszünk tudomást): a politikai szereplők,

még Mannheim

“lebegő értelmiségie” sem képes a “politikai realitást” a maga komplexitásában és “totalitásában” megragadni. Ennek “oka” - eltekintve racionalitásunk korlátozottságától - részben az értékrendszerek (politikai szubkultúrák) “egyoldalúságában”, részben pedig abban keresendő, hogy maga a politikai realitás olyan politikai csoportok, szervezetek vagy intézmények döntésének az eredményeként áll elő, akikkel szemben bizalommal vagy bizalmatlanul viselkedünk, akiket a barátunknak vagy az ellenségünknek tekintünk, akik közel vagy akik távol állnak tőlünk. Az értékrendszerek és a bizalom olyan szűrőberendezéseknek tekinthetőek, amelyek (a művészeti köznyelvekhez és a tudományok paradigmájához hasonlóan) mintegy preformálják és predeterminálják azt, hogy a politikai

valóság sokrétűségéből mit

fogunk észrevenni és lényegesnek tartani és hogy milyen tényektől és eseményektől fogunk, mint kevésbé fontosaktól eltekinteni. Az, hogy a politikai érték- és hitrendszerek “vakká” tesznek bennünket a valóság bizonyos oldalaival szemben nem kíván különösebb magyarázatot. Noha a szubkultúrális értékrendszerek erőteljesen befolyásolják azt, hogy az abban “hívők”(1) mit tekintenek releváns és mit irreleváns közpolitikai “ténynek” és problémának, (2) hogy mit értenek hatékony és igazságos közpolitika alatt, és (3) hogy kikkel hajlandók céljaik megvalósítására szövetségre lépni, és kikkel nem (hogy kiket tekintenek barátjuknak, kiket ellenségüknek, ill., hogy kikben bíznak és kikben nem), mindazonáltal önmagukban nem adnak elégséges magyarázatot arra, hogy a hívők szóbanforgó csoportjai

hogyan fogják értelmezni és értékelni az egyes, konkrét

közpolitikai folyamatokat és kormányzati döntéseket. Ezt ugyanis nemcsak az általuk vallott és “igaznak” tartott értékrendszer befolyásolja, hanem politikai rendszerbe való

150

integráltságuk mértéke is.123 Az, hogy az egyes szubkultúrákat hordozó csoportok (pártok és választóik) milyen mértékben integráltak a közpolitikacsinálás folyamatába részben “általános politikai kultúrájuk” által meghatározott. (Gabriel Almond és Sidney Verba 124háromféle politikai kultúrát különböztet meg: (a) a parochiális, (b) a szubjektív és (c ) participatorikus politikai kultúrákat. Azok a társadalmi csoportok, melyeknek nincsenek ismereteik a politikai rendszer működéséről és arról sem, hogy ennek működésében mi a saját szerepük, az apolitikus parochiális állampolgári kultúra típusába tartoznak. Azok, akiknek van némi fogalmuk a politikai rendszer működéséről és arról, hogy az milyen értelemben befolyásolja saját személyes létüket, alkotják a szubjektív állampolgári kultúrát. És végül, azok a csoportok, amelyek jól ismerik a politikai szféra működését, akik tevékenyen részt vesznek annak alakításában és akik önmagukra úgy tekintenek, mint akik egyszerre szubjektumai és objektumai a politikai rendszernek képezik a participatorikus állampolgári kultúrát. Nem nehéz megállapítani, hogy a háromféle politikai kultúra a politikai rendszerbe való integráltság három mértékét is jelenti egyben.)

Azonban a “valódi” mércéje annak, hogy a szubkultúrák hordozói és megtestesítői milyen mértékben integráltak a közpolitikacsinálás folyamatába az, hogy mennyire azonosúlnak a közpolitikacsinálás rendszerével, hogy

(a) mennyiben éreznek és

vállalnak felelősséget a rendszer működéséért, és hogy (b) mennyiben vélik úgy, hogy a “rendszer cselekedetei” az “ő cselekedetük” vagy azoknak a cselekedete, akikkel közös értékeket vallanak, akiket a barátjuknak tekintenek és akikben megbíznak. March és Olsen szerint integráns politikai szereplőnek az tekinthető, akinek politikai kultúrája tudatos és aki igenlő választ ad a fenti három kérdésre. A politikacsinálás folyamatához való ezzel ellentétes viszony a rendszertől való elidegenedés, ami abban fejeződik ki, hogy a szereplők nem azonosúlnak a rendszerrel, annak működéséért nem éreznek és nem vállalnak felelősséget, és úgy vélik, hogy a rendszer cselekedetei nem az ő cselekedetük, hanem azoké, akiket ellenségüknek tekintenek, akik iránt bizalmatlanok. Részben a rendszerbe való integráltság vagy az attól való elidegenűlés “szabályozza” azt, hogy az egyes szubkultúrák értékrendszere hogyan fog konkrétan megnyilvánulni a gyakorlatban, hogy az egyes, konkrét közpolitikai döntések értelmezése kapcsán hogyan fogja “ellentmondásmentesen” összekapcsolni, egymással harmonizáltatni a valóság felfogásának és értékelésének két aspektusát, azt “amit lát” azzal, “amit szeret”, hogyan tudja elérni a kognitív és affektív konzisztencia egyesítését. A determináció azonban

V.ö.March and Olsen, I.m.43.o. V.ö. Gabriel Almond and Sidney Verba, The Civic Culture, Princeton, N.J., Princeton University Press 1963 123 124

151

nem egyoldalu, mert a szubkultúrális értékrend is meghatározza azt, hogy a szóbanforgó csoport akar-e egyáltalán integrálódni a rendszerbe vagy sem. Marchot parafrazálva azt mondhatjuk, hogy az egyes szubkultúrális csoportok (1) politikai rendszerbe való integráltsági fokuknak megfelelően fogják “azt látni, amit szeretnek”, és a politikai rendszertől való elidegenedettségük mértékében azt, amit nem szeretnek. A politikai rendszerbe való integráltság vagy az attól való elidegenedés maga is - akárcsak az értékrendszerek - olyan szűrőberendezésnek vagy “szemüvegnek” tekinthető, amely elhomályosítja vagy elfedi a valóságnak azokat az elemeit, amelyek nincsenek összhangban az integritás vagy elidegenedés “alapélményével”. A szubkultúrális csoportok - akárcsak az emberek általában - rendszerint azt látják, amit látni akarnak, vagy látni szeretnének. Azonban az is igaz, hogy amilyen mértékben integráltak a politikai rendszerbe, olyan mértékben fogják szeretni azt, amit látnak, ill. a rendszertől való elidegenedettségük mértékében fogják elutasítani azt, amit látnak. Ehhez hasonló hatása van a bizalomnak is, azaz amilyen mértékben bíznak a különböző szubkultúrákat megtestesítő csoportok azokban, akikkel érintkeznek, olyan mértékben fogják szeretni azt, amit azok látnak. Amilyen mértékű a bizalmatlanság azok iránt akikkel kapcsolatban állnak, olyan mértékben fogják elutasítani azt, amit azok szeretnek. 125 A politikai szubkultúráknak (a különböző hit-és értékrendszereknek) March és Olsen alapján az általános, közös vonásait próbáltam

érzékeltetni. A szubkultúrális

értékrendszerek azonban nem csak “hasonlítanak” egymásra, hanem különböznek is egymástól. A kérdés az, hogy azon túl, hogy különbözőképpen hierarchizálják az értékeket, milyen “egyéb” kritériumok alapján lehet őket összehasonlítani. (1) Összehasonlítási alapként kínálkozik a March és Olsen által használt integritás-

(A) A szubkultúrális csoportok bízni fognak azokban, akikről azt látják, hogy olyan dolgokat cselekszenek, amelyeket ők is szeretnek ill. nem cselekszenek olyanokat, amelyeket ők is elítélnek vagy elutasítanak. (B) Úgy vélekednek, hogy azok a partnerek, akikben megbíznak olyan események vagy döntések okozói (lesznek), amelyeket ők szeretnek, mert számukra kedvező és/vagy egyéb szempontból értékes, és hogy azok a csoportok, akik iránt bizalmatlanok olyan események vagy döntések valóságos vagy potenciális okai és okozói, melyeket ők elutasítanak vagy amelyek számukra ilyen vagy okból adódóan kedvezőtlenek. (C )Abban az esetben fogják az eseményeket vagy döntéseket relevánsnak tekinteni (látni), ha egyetértenek azokkal a szubkultúrális csoportokkal, akikben megbíznak és vitatkoznak, nem értenek egyet azokkal, akikben nem bíznak. (D) Olyan mértékben lesznek aktívak, amilyen mértékben látásuk, szeretésük és bizalmuk nem kétértelmű. (E) Azokkal a csoportokkal fogják keresni az érintkezést, akikben megbíznak és kerűlni fogják azokkal, akik iránt bizalmatlanok. (F) A szubkultúrákat megtestesítő csoportok olyan mértékben érzik azt, hogy integráltak a politikai rendszerbe, amilyen mértékben “szeretik” azokat a releváns eseményeket, amelyeket látnak. 125

152

elidegenedés fogalompár, melynek alapján aszerint teszünk különbséget az egyes szubkultúrális érték-és hitrendszerek között, hogy azok elfogadják-e a politikai rendszer működése keretfeltételét jelentő alkotmányos és demokratikus játékszabályokat. (2) Összehasonlítási alapként szolgálhat a létkongruencia-létinkongruencia Mannheim Károly126 által megfogalmazott fogalmi kerete is, melynek alapján különbséget tehetünk az ideologikus és az utópikus tudat, illetve ideologikus- és utópikus szubkultúrák és értékrendszerek között. Mannheim szerint az ideológia olyan létinkongruens tudatforma, amely belesüpped a valóságba, az utópiát ezzel szemben a létinkongruencia jellemzi, azaz a valóságban nincs megfelelője, nem a fennálló viszonyok tükörképe. E végletes tudatstruktúrákhoz eltérő funkciók társúlnak: az ideológia a valóság foglyaként a fennálló állapotok apológiája, az utópia ezzel szemben a valóság kritikája, mert valamely kívánatos társadalom-eszmény alapján transzcendálja a jelent. A March és Olsen illetve a Mannheim által adott klasszifikáció között vannak átfedések: (a) így az elidegenedett, a politikai szféra legáltalánosabb játékszabályait megkérdőjelező politikai szubkultúrák és az utópikus tudat által képviselt potenciális politikák egyaránt a “fennálló” megkérdőjelezései.(b) Az analógia fennáll az integráns politikai szubkultúra és az ideológia között is, mert egyik sem problematizálja az uralkodó játékszabályokat. Azonban a fennálló megkérdőjelezése illetve annak transzcendálása nem kell feltétlenül a játékszabályok megkérdőjelezésére irányúljon, az

lehet egyszerűen konkrét

közpolitikai programok kritikája is. Jó példát szolgáltat erre a zöld mozgalom, amely születése pillanatában korántsem volt integráns része a politikai rendszernek, marginalizált nézetrendszerként pedig sokkal inkább tűnhetett utópiának, mint megvalósítható programnak. (3) A politikai szubkultúrák hit-és értékrendszerei között a fentiek mellett - aszerint is disztingválhatunk, hogy milyen módon ötvöződik bennük kognitív

aspektusuk két mozzanata, amit Sartori a hitrendszerek “ideologikus és

pragmatikus struktúrájának” 127nevezett. Sartori szerint az ideologikus és pragamatikus hitrendszerek közötti különbség kritériuma

az,

hogy

a

“hívők”

hogyan

viszonyulnak

ahhoz

a

“kognitív

autoritáshoz”(magához a hit-és értékrendszerhez), amely kijelöli azt, hogy a világ eseményeiben mi igaz és mi hamis. A kognitív autoritáshoz való viszony szempontjából

V.ö. Mannheim Károly, Ideológia és utópia, 127 V.ö. Giovanni Sartori, Politics, Ideology, and Belief Systems, American Political Science Review Vol. 80, No.2. June, 1986 126

153

Sartori “nyitott” és “zárt gondolkodás” között tesz különbséget. Az utóbbi esetében az ember nem tesz különbséget az “információ forrása” és az “információ tartalma” között (aközött aki mondja és

aközött amit mond). “A zárt gondolkodás az abszolút

autoritáson nyugszik”, a nyitott ezzel szemben képes a versengő hit-és értékrendszerek összehasonlítására és

a tartalmi

információknak az

információforrástól való

megkülönböztetésére. A nyilt és zárt hitrendszerek alapja a szubkultúra kognitív dimenziója: azonban a hit-és értékrendszereknek van egy ezt kiegészítő, emotív dimenziója is, melynek alapján intenzív és gyenge, szenvedélyes és gyengén érzékelt hitrendszerek között tehetünk különbséget. “Szenvedélyes” hit-és értékrendszerek esetén a hívők hit-prefernciái intenzívek, erős érzelmi elkötelezettség fűzi őket a szóbanforgó hit-és értékrendszerhez, gyenge hitrendszerek esetén a hitrendszer iránti szubjektív-emocionális elköteleződés jelentéktelen vagy teljesen hiányzik. Ha a hit-és értékrendszerek kognitív és emotív dimenzióját egy-egy változónak tekintjük, felrajzolhatunk egy egyszerű mátrixot, amely a hit-és értékrendszerek négy alaptípusát jelöli ki. Itt fontos kiemelni, hogy a hitrendszereknek ez a körvonalazandó négy alaptípusa nem konkrét politikai szubkultúrákat jelöl, hanem azt, hogy a szubkultúrális értékrendszereken belül hogyan viszonyúl egymáshoz az ideologikus és pragmatikus elem. A hitrendszerek négy alaptípusa Emotívstátus Kognitív státus

Erős

Gyenge

Zárt

I. Dogmatikus

II. Inelasztikus

Nyitott

III. Szilárd

IV. Flexibilis

(1). Az első rubrikába azok a dogmatikus hitrendszerek tartoznak, amelyek érzéketlenek a racionális érveléssel és az empirikus bizonyítékokkal szemben, s amelyekre emellett az is jellemző, hogy a bennük hívők erős érzelmi szálakkal kötődnek a tantételekhez. Ezek a nézetrendszerek áthatolhatatlanok a kritika és reflexió számára, a kognitív zártság és az erős emocionális kötődés csak traumatikus változások útján győzhető le. (2) A második rubrika inelasztikus hitrendszerei rokonok az elsővel, mert a kognitív zártság itt is áthatolhatatlan akadályt jelent a reflexió és az érvelés számára. A különbség pusztán annyi, hogy az intenzív érzelmi kötődés hiánya következtében a kognitív zártság felszámolása nem jár szükségképpen “sokkal” vagy traumával. (3) A harmadik rubrikába azok a “szilárd” hit-és értékrendszerek tartoznak, amelyek nyitottak

154

a racionális érvelés (a bizonyítás és cáfolat) irányában és amelyekhez a bennük hívők erős érzelmi szálakkal kötődnek. A kognitív nyitottság következtében ezek a nézetrendszerek megváltoztathatóak. (4) A negyedik rubrika flexibilis hitrendszerei abban különböznek a harmadiktól, hogy a bennük hívők nem mutatnak erős ragaszkodást a hit-és értékrendszer irányában. A fenti mátrixból kiolvasható, hogy a teljes mértékben ideologikus hitrendszer az első, a pragmatikus hitrendszer ideáltipusa a negyedik rubrikában található. A “valóság” természetesen a két szélsőség közötti kontinuumon terűl el, ami azt jelenti, hogy teljes mértékben ideologikus vagy pragmatikus hit-és értékrendszerek nincsenek: a politikai szubkultúrák mindig az ideologizmus és pragmatizmus különböző keverékformái. A hit-és értékrendszerek kognitív struktúrája

a fentiek mellett egymáshoz való

viszonyukat is befolyásolja, hatással van arra is, hogy a különböző nézetrendszerek a konfliktus vagy a konszenzus, a negáció vagy a kooperáció viszonyában fognak-e állni egymással, illetve, hogy a “hívők” kit tekintenek a barátjuknak és kit az ellenségüknek. (a) Két dogmatikus hitrendszer esetében, melyekre a kognitív struktúra zártsága és az erős érzelmi elköteleződés a jellemző, nehéz elképzelni a kooperációt, az ilyen hitrendszerek inkompatibilisek egymással (kölcsönösen kizárják egymást), a közöttük lévő viszony konfliktuózus, a hívők kölcsönösen ellenségnek tekintik egymást. “Minél több a centrális megkülönböztető elem, annál nagyobb az ellenségesség, és minél kevesebb, annál kevesebb alkalom adódik a konfliktusra”.

128

(b) Két flexibilis

hitrendszer esetén, melyekre a kognitív struktúra nyitottsága és a konkrét hitrendszer irányában való gyenge emocionális elköteleződés a jellemző, kézenfekvő a kooperáció, a két hitrendszer könnyen “egyesíthető” és a köztük lévő viszony a hívő csoportok tekintetében konszenzuális, a hívők barátoknak tekintik egymást. Ebben az esetben is igaz az, hogy minél kevesebb a két nézetrendszerben az egymással össze nem egyeztethető elem, annál nagyobb a konvergencia esélye. (c ) Két “szilárd” hitrendszer esetén, melyekre a kognitív struktúra nyitottsága és az erős érzelmi elköteleződés jellemző, valószínűsíthető a kooperáció, ebben az esetben a két nézetrendszer kompatibilis, képes az együttműködésre vagy a békés egymás mellett élésre. A köztük lévő kapcsolat uralkodó formája a tárgyalás és alkudozás lesz. Itt lehetséges a kölcsönös alkalmazkodás, a hívők inkább barátnak, mint ellenségnek tekintik egymást. A hit-és értékrendszerek egymáshoz való viszonyának alakulásában a kognitív struktúrák

155

zártsága vagy nyitottsága határozza meg, hogy a köztük lévő ellentmondás vagy konfliktus ideologikus vagy pragmatikus lesz-e: zárt kognitív struktúrák találkozása esetén a konfliktus ideológiai, nyitottak esetén pragmatikus lesz. Ha a zárt kognitív struktúrák erős érzelmi elköteleződéssel párosúlnak, ez “ideológiai háborúhoz” vezethet, ahol a konfliktus kezelhetetlenné válik. Nem ilyen egyszerű a helyzet akkor, amikor nem homogén hit-és értékrendszerek konfrontálódnak egymással (ideologikus idologikussal, pragmatikus pragmatikussal), hanem amikor egy ideologikus egy pragmatikussal találkozik. Ilyen esetekben nehéz lesz megjósolni és megmagyarázni a politikai magatartást és a végeredményt, mert az ideologikus cselekvő az “érdek logikáját” egyesíteni fogja az “elvek logikájával”, ami kiszámíthatatlanná teszi, hogy a cselekvésben milyen arányban kombinálódik egymással a haszonmaximálás motívuma és az érdekszempontok. Ehelyütt kell feltennünk a kérdést, hogy

mi a különbség

az ideologikus és a

pragmatikus politizálás között? Ha elfogadjuk Sartori gondolatmenetét, akkor abból azt a következtetést kell levonnunk, hogy

a pragmatikus politikák (pl. egy kormány

közpolitikái) és politizálás magasabb intellektuális státust képvisel az ideologikusnál, mert

a

pragmatikus

megközelítés

kielégíti

a

racionalitás

(Habermas

által

megfogalmazott) két kritériumát: az érvelést és a bírálhatóságot, az ideologikus pedig nem, mert az mint “az autoritásba vetett abszolút hit” nem lehet racionális. Azt jelenti-e mindez, hogy a pragmatikus politizálás és közpolitikacsinálás minden esetben értékesebb is az ideologikusnál? Mielőtt erre megpróbálnék válaszolni, előbb azt a krédést kell feltenni, hogy tartalmi értelemben mire irányúl

az ideologikus és a

pragmatikus politizálás, másként fogalmazva: mit szeretnének realizálni az ideologikus és mit a pragmatikus hitrendszerek hívei? Sartori nem hagy kétséget afelől, hogy az idologikus politizálás alapvetően értékek megvalósítására irányúl, amelyek gyakorta olyan szlógenekben fejeződnek ki, mint “a demokrácia a legjobb kormányzati forma”, “a piacgazdaság a leghatékonyabb gazdasági rendszer”, “a burzsoá demokráciát a proletáriátus diktatúrájával kell felváltani”, “a társadalmi igazságosság csak az állam gazdaságba való beavatkozásával érhető el”, “a politikát erkölcsi alapokra kell helyezni”, “a politika az individuális szabadság megvédésének eszköze kell legyen” stb. A

hitrendszerben kifejező értékhierarchiához való dogmatikus és/vagy doktrinér

viszony analóg az irracionális hittel, mert a hitrendszerben hívők abszolutizálják saját 128

Giovanni Sartori, I.m., 409.o.

156

értékrendszerüket,

azt

minden

más

értékrendszernél

magasabbrendűnek

és

“értékesebbnek” tartják, és mert azt nem hajlandók probléma tárgyává tenni. Az önreflexiónak ez a hiánya, ha pl. egy dogmatikus hitrendszer hordozói kormányzati pozicióba kerűlnek, a gyakorlattól idegen, doktrinér közpolitikai programokhoz fog vezetni. A pragmatikus politizálás ezzel szemben úgy tűnik, hogy

nem értékek

megvalósítására irányúl és úgy látszik meghaladja az ideologikus dogmatizmus hamis alternatíváit, mert reflexiven viszonyúl a rendelkezésre álló potenciális érték-és hitrendszerekhez (a kognitív autoritásokhoz), azokat pusztán a “funkció” szempontjából tartja figyelemreméltónak, abból a szempontból, hogy “a hitrendszer mennyire hatékony és hatásos”.129 A pragmatikus politika instrumentálisan, a felhasználhatóság és hasznosíthatóság szemüvegén közelít a “hagyományos” értékrendszerekhez, ahogy Bertolt Brecht mondja egy helyen, mindig azt a világnézetet (értékrendszert) “húzza elő a zsebéből”, amely a költség/haszon elvnek megfelelően a legkifizetődőbb és úgy áll szemben az értékrendszerekkel, ahogyan a pénz az áruk világával: a pénz beváltható valamennyi használati értékre, a pragmatista politikák is beválthatóak valamennyi hagyományos hit-és értékrendszerre, de önmagában mind a kettő értéktelen. Jóllehet a pragmatikus politika és politizálás hívei azt állítják, hogy a pragmatikus politizálás racionalizmusa révén meghaladta (legyőzte) az ideologikus (quasi vallásos) hit-és értékrendszerek hamis alternatíváit, és hogy a politizálás egy magasabbrendű formáját képviseli, ez az állítás azonban erősen megkérdőjelezhető, mert (a) az a racionalizmus, amelyet a politikai pragmatizmus képvisel (Weberrel szólván) pusztán “formális” és nem “anyagi” (tartalmi) értelemben racionális. Formális ez a racionalitás, mert amit a pragmatikus politika mindenekfölött való “értéknek” tart az a “siker”és az ehhez vezető hatalmi technikák (köztük az eszközzé lefokozott hit-és értékrendszerek) helyes megválasztása, azonban tartalmi-és “értékelő” szempontból (következményeit tekintve) a politizálásnak ez a formája “irracionális”, a politika tartalmi kiüresedése, mert az önmaga érdekeit szolgáló hatalmi eliteken túl nem képvisel senkit és semmit. (b) A politikai pragmatizmus maga is ideológia, a társadalomtól elszakadt hatalmi elitek öncéluvá és önelvűvé emelt politikacsinálásának legitimálási kísérlete: a nekünk mindent szabad ideológiája. A politika-és közpolitikacsinálás alapuljon az “ideologikus” vagy “pragmatikus” hitrendszereken, mindenképpen ellentmondásokhoz fog vezetni: (a) az első esetben 129

Giovanni Sartori, I.m., 399.o.

157

azért, mert egy szubkultúrális értékrend alapján meghozott kormányzati döntésnek mindig lesznek nyertesei és vesztesei (a kormányzati pozicióba jutott, illetve az ellenzékbe szorult szubkultúrális értékrendeket képviselő csoportok ), (b) a második esetben egy szűk, “senkit és semmit” nem képviselő politikacsináló hatalmi elit lesz a nyertes és mindenki más (a társadalom) a vesztes. Miután a hit-és értékrendszerek sohasem teljesen ideologikusak vagy pragmatikusak, ezért e két szélsőség legfeljebb tendenciaszerűrn érvényesűlhet a gyakorlatban.

158

VII. Értékkonfliktus és közpolitika Képes-e a kormányzat olyan döntéseket hozni, amelyek egyszerre mozditják elő a teljes egyenlőséget és a teljes szabadságot? Vagy létezik-e olyan kormányzati stratégia, amely egyidejüleg és nem egymás rovására növeli a gazdasági hatékonyságot és a társadalmi igazságosságot? A kérdések az értékek közötti konfliktusra

utalnak, olyan

élethelyzetekre, amelyekben nem a jó és a rossz különböző megjelenési formái, hanem két jó, két pozitív érték között kell választanunk, s amely kérdésekre nem könnyen adható ellentmondásmentes válasz. Az értékkonfliktus, a különböző értékek közötti átváltási viszony (trade off) dilemmája bepillantást enged és egyúttal megvilágitja a normativ közpolitikai döntéshozatal sajátos természetét. 130 .A közpolitikai döntéshozó az előtt a feladat előtt áll, hogy hogyan határozza meg azt a cselekvési formát, amely képes két pozitiv érték "Éa" és "Éb" egyidejü realizálására. A kormányzati gyakorlatban ilyen cselekvési alternativa azonban csak ritkán létezik, mert jobbára vagy Éa-t kell feláldoznom ahhoz, hogy Éb-t megvalósithassam ( és megforditva), vagy a korlátozott racionalitás

elvének

megfelelően

kompromisszumok

útján

kell

a

megoldást

megtalálnom, az elfogadhatóság kritériuma szerint. Azonban ez utóbbi is áldozatokat vonhat maga után, súlyosabb esetekben a versengő értékek optimalizálására tett kisérletek és erőfeszitések nem “értékszintézishez” és nem is egy elfogadható kompromisszumhoz vezetnek, hanem az értékek kölcsönös kioltásához . Ahhoz, hogy a kormány a potenciális közpolitikai alternativák közül a “legjobbat” tudja kiválasztani, rendelkeznie kell(ene) a “legjobb”, de legalábbis a jó valamilyen kritériumával. Ha tudja, hogy mi a “legjobb”, akkor az egyes közpolitikai alternatívák “adatainak” a birtokában könnyűszerrel össze tudja hasonlítani azokat egymással, és ki tudja választani a legmegfelelőbbet. De hogyan lehet

a “legjobb közpolitika”

kritériumrendszerét felállítani: lehet-e egyáltalán, nem lesz-e valamennyi ilyen próbálkozás szükségképpen szubjektív és önkényes? Egy további kérdés, hogy (a) egy ilyesfajta kritériumnak szubsztantív értelemben vett értékkritériumnak kell-e lennie, amely maga is érték, csak valamilyen”alapon” kitüntetett, mint a “summum bonum” a prekapitalisztikus

értékrendszerekben,

vagy

(b)

formális

kritériumként

kell

elgondolnunk, amely önmagában véve nem érték, hanem mérce, ill. amelynek

130

Saquiv A. Hadari, Value Trade-off, In: Journal of Politics Vol. 50, Number 3 August 1988, 660.o.

159

értékessége pusztán eszköz jellegében van, abban, hogy segítségével ki lehet választani a “legjobb” közpolitikát? A közpolitika kiválasztásának értékkritériuma nem lehet tartalmi kritérium, nem lehet egy az értékek közül, mert nincs alapunk arra, hogy az egyiket kitüntessük a másikkal ill. a többivel szemben. Nem állíthatjuk megalapozottan azt, hogy a kívánatosság értéke (az emberek igényei) fontosabb a hatékonyságnál, az igazságosság lényegesebb a közjónál stb. Az értékkritériumnak formálisnak kell(ene) lennie, azaz egy olyan szabálynak, amely nem azt mondja meg, hogy mi a legjobb közpolitika tartalmi értelemben (mely értékeket kell tartalmaznia), hanem arról ad felvilágosítást, hogy a közpolitika kiválasztásában milyen követelményeknek kell eleget tennünk. Egy ilyen formális értékkritérium megkonstruálásának számos előfeltétele lenne. (1) Feltételezné a különnemű értékek összehasonlíthatóságát, ami csak akkor érhető el, ha egy további feltétel (2) az egyes értékek fogalmi egyértelműsége és konzisztenciája is érvényesűl, ami egy harmadik feltételnek, (3) az egyes értékek kvantifikálhatóságának (számszerűsíthetőségének) a függvénye. A dolog tehát azon fordul meg, hogy számszerűsíthetőek-e az egyes értékek? Duncan MacRae és James A.Wilde olyan

formális

értékkritérium,

131

szerint létezik a fenti kívánalmaknak megfelelő

amely egyszerre

egyértelmű,

(kvantifikálható),

konzisztens (ellentmondásmentes) és eléggé általános ahhoz, hogy közpolitikai választásokra általánosan alkalmazható legyen: ez a költség-haszon elemzés “nettó haszon” kritériuma. A szerzők szerint a nettó haszon egyetlen és átfogó kritériuma konzisztenssé teszi a közpolitika megválasztásának rendszerét. E kritérium azért alkalmazható minden közpolitikai választás esetén, mert lehetővé teszi a közpolitikák költségeinek és hasznainak a pénzben történő kifejezését, vagy legalábbis becslését. E kritéium ennélfogva egyértelmű (kvantifikált), konzisztens és általánosan alkalmazható. Nem vitatható a nettó haszon kritériumnak, a költség-haszon elemzésnek a létjogosultsága, sem a közpolitika választásban, sem a közpolitikák kiértékelésében, mert a közpénzek hatékony felhasználása önmagában vett érték. Az sem kérdőjelezhető meg, hogy amikor a szakértők, politikaelemzők és tanácsadók kísérletet tesznek az alternatív közpolitikák rangsorolására, ezt spontán módon azzal a mérlegeléssel kezdik, hogy vajon melyik közpolitikai alternatívával járnak jobban vagy rosszabbul az V.ö. Duncan MacRae, Jr. and James A.Wilde, Policy Analysis for Public Decisions, Lanham, New York: University of America Press, 1985 131

160

emberek: azaz a választást és értékelést spontán módon egy teleologikus kritériummal kezdik. A spontán becslések “nettó haszon” kritériummá való konvertálása mindamellett súlyos kérdéseket is felvet, ugyanis a nettó haszon kritérium, ha az egyértelmű, számszerűsíthető és általánosan alkalmazható, akkor szükségképpen “mennyiségi mutató” ill. az absztrakt “jelzőszám” formáját ölti, mert csak ennek alapján lehet a közpolitikai alternatívák nettó hasznait egymással összehasonlítani. Így pl. az egészségügyi politikában a közpolitika “értékmérőjeként” (amely a lakosság egészségi állapotának a szintjét tükrözi) olyan indikátorok (jelzőszámok) szolgálnak, mint a várható élettartam, az egy főre jutó gyógyszerfogyasztás, az egy főre jutó táppénzes napok száma, a lakosság egészére kivetített kórházi ágyak száma, vagy az egy orvosra jutó betegek száma stb. Ehhez hasonlóan az oktatáspolitikában is absztrakt jelzőszámokat használnak a potenciális oktatáspolitikák kiválasztásában csakúgy, mint a megvalósultak kiértékelésében. Itt az iskolázottsági szintet kellene tudnunk megmérni, amelyhez olyan adatokkal rendelkezünk, mint : az elvégzett iskolaévek száma, a beiskolázottak és a végzettek közötti arány, az egy pedagógusra jutó tanulók száma, az osztálytermek és a tanulói öszlétszám közötti arány egy iskolán belül stb. A nehézség itt az, hogy ha a fenti adatokat használjuk az iskolázottsági szint mértékéül, akkor nem veszünk tudomást sem az iskolák követelményszintjéről, sem a tanulók teljesítményéről. Átfogó és minden részletre kiterjedő adatok hiánya pedig lehetetlenné teszi a különböző társadalmi csoportok között az iskolai teljesítményteszteken alapuló összehasonlítást. A jelzőszámok nem arról adnak felvilágosítást, hogy ténylegesen milyen minőségü a lakosság egészségi állapota és a tanulók szellemi fejlődése: ezek pusztán “helyettesítői”, elvont jelei a fenti minőségeknek, az egészség és tudás szubsztanciális értékeinek. A minőségnek mennyiségre való lefordítása ugyan nem értelmetlen dolog, mert ennek révén össze tudjuk egymással hasonlítani a versengő közpolitikai alternatíváknak a társadalom nettó jólétére tett hatásait, azt,

hogy melyik jár kisebb társadalmi

költségekkel és nagyobb hasznokkal. Azonban az absztrakt jelzőszámok nem fognak felvilágosítani arról, hogy az emberek tényleg jobban járnak-e, ha A vagy B közpolitikai alternatíva kerűl megvalósításra pl. az egészségügyben. Ugyanis az indikátorokban bekövetkezett változások bizonyos értelemben neutrálisak, mert nem fejezik ki (nem tükrözik) azt, hogy az emberek egészségi állapotában történt-e tényleges változás. Szélsőséges esetben még az is előfordulhat, hogy a jelzőszámok - összehasonlítva más országok hasonló adataival - nagyon magasak vagy emelkednek, miközben a lakosság

161

egészségi állapota kifejezetten rossz vagy romlik. A jelzőszámoknak és az általuk “megjelenítendő” minőségnek (értéknek) a viszonya a csereértéknek a használati értékhez, a formális gazdaságnak a szubsztantív gazdasághoz, a formális racionalitásnak a materiális racionalitáshoz való ellentmondásos viszonyára emlékeztet. A költség-haszon elemzés és az általa megfogalmazott nettó haszon kritérium csak parciális értelemben használható kritérium, mert a közpolitikák közötti választás nemcsak a társadalmi költségek-és hasznok különböző arányai közötti választás, nemcsak az anyagi értelemben vett hasznosságok közötti választás, hanem különböző gyakran konfliktusban álló - értékek közötti választás is egyben. A döntéshozónak nemcsak a nettó haszon kritériuma alapján kell az alternatív közpolitikák közül választania (ez alapján is), hanem olyan értékek alapján is, mint az igazságosság és egyenlőség stb. A nettó haszon kritérium azonban nem alkalmas arra, hogy benne és általa “megmérjük” a döntés igazságosságát. A “legjobb” közpolitika kiválasztásának a nehézségét pontosan az okozza, hogy az olyan értékek mint a nettó haszon (vagy hatékonyság) és az igazságosság konfliktusban állhatnak egymással, mert adott esetben csak egymás rovására érvényesűlhetnek. A konfliktusban álló értékek közötti választás és a megvalósitani szándékozott értékek közötti optimalizáció eltalálásának a kisérlete többek között azért ütközik nehézségekbe és jellegét illetően azért dilemma természetü, mert nem létezik a mérésnek egy olyan közös egysége, amelynek alapján biztosan meg lehetne alapozni a szóban forgó értékek maximálásának a számitásait: azaz nincs olyan közös mérték, amelyet egyaránt alkalmazni lehetne Éa-ra és Éb-re , pl. a hatékonyságra és az igazságosságra. Lehetetlen és abszurd törekvés lenne pl.a szabadságnak és az egyenlőségnek a fokozatait összehasonlitani egymással azt állitván, hogy amit nyerünk nagyobb szabadságunkban az teljes mértékben kompenzál minket azért, amit elvesztettünk az egyenlőségben, vagy amit elvesztettünk az igazságosság vámján, azt visszanyerjük a hatékonyság révjén. A nehézséget csak fokozza, hogy nem csak a különböző értékeket (mint pl. a hatékonyságot

és

az

igazságosságot)

nem

tudjuk

számszerűsített

formában

összehasonlítani, hanem az elosztás (igazságosság) különböző formáit sem. Ez utóbbi esetben olyan indexszámmal kellene rendelkeznünk, amely sorba rendezi a különböző elosztásokat az adott “elosztási értékeknek” megfelelően. A probléma itt az, hogy nem lehet egyetlen számmal tökéletesen jellemezni egy elosztást, ennek következtében az egyes elosztásokat sem tudjuk egymással összehasonlítani. A leggyakrabban használt

162

mérőszámok a “medián” (középső érték) és a számtani közép (az átlag) nem alkalmasak annak összehasonlítására és megmérésére, hogy a különböző elosztások

mennyire

egyenlőek. Pl. a jövedelemelosztás mediánja változatlan maradna akkor is, ha mindenkinek, aki a medián alatt van, nagymértékben csökkenne a jövedelme. Az átlag is változatlan maradna, ha pl. a legszegényebbek jövedelmét a leggazdagabbaknak adnánk. 1. A strukturális értékkonfliktus: hatékonyság és egyenlőség A leggyakoribb értékkonfliktus, amellyel a kormányzatoknak közpolitikai döntéseik alkalmával szembe kell nézniük, a gazdasági hatékonyság és a társadalmi egyenlőség közötti feszültség. A modern ipari társadalmak mindkét érték egyidejű érvényesítését intencionálják, de e két értéknek és az ezeket hordozó két intézménynek (a piacnak és a demokráciának)

a

homlokegyenest

ellenkező

természete

megnehezíti

békés

együttélésüket. A hatékonyság elvének a követése szükségképpen gazdasági és társadalmi egyenlőtenségeket eredményez, az egyenlőség eszméjének az előtérbe helyezése pedig sérti a hatékonyság, a gazdasági racionalitás értékét. A hatékonyság a gazdaságban a piaci mechanizmus, a kereslet-kínálat-ár közvetítésével valósúl meg. Az árjelzések olyan információk, amelyek a gazdaságilag hatékony és ésszerű viselkedés irányába terelik mind a kereslet, mind a kínálattámasztó tömeg viselkedését. A jogok birodalma – melyben az állampolgári egyenlőség megtestesül – ettől gyökeresen különböző világ. A jogok és jogosultságok egyik sajátossága – a gazdaság vagyontárgyaival szemben – az, hogy ezek minden ember számára elérhetőek, és hogy „használatuk” nem kíván meg pénzügyi ellentételezést: jogaink gyakorlásáért nem kell fizetnünk. Miután a jogok érvényessége univerzális és elosztásuk egyetemleges, ezért itt nem érvényesül a közgazdászok „komparatív előnyének” elve: szavazati jogommal akkor is élhetek, ha teljes mértékben tájékozatlan vagyok a politikában, és bárhogyan szavazok is, ennek nem lesz

személyes következménye. Ezzel szemben ha mint

vállalkozó vagy mint munkavállaló olyan tevékenységbe kezdek, amihez nem értek, annak súlyos következményei lehetnek rám nézve. A jogok, eltérően a jövedelmektől nem jutalmakként illetve büntetésekként vannak elosztva, nem annak mértékében birtokoljuk őket, hogy racionálisan vagy nem racionálisan élünk azokkal, jogaink egyszerűen csak vannak, ennélfogva nincs is a gazdasági jövedelemhez hasonlítható ösztönző hatásuk, mert az, hogy ésszerűen vagy ésszerűtlenül használjuk-e őket nem befolyásolja birtoklásukat. Vagyis a jogok birodalma ellentmondásban áll a gazdasági

163

hatékonyság kalkulusának elvével.

132Jogainkra

úgy tekinthetünk, mint amelyek nem

hatékony jellegüek, mert eleve kizárják az árakat, amelyek támogatnák a gazdaságosságot, a komparítív előnyöket, az ösztönzőket stb. A jogok egy további sajátossága, hogy a gazdasági jószágoktól eltérően nem tehetők adásvétel tárgyává. A jogok, pl. a szavazati jog piaci adásvétele gazdaságos és hatékony lehetne mind az eladók, mind a vásárlók szempontjából, elidegenítésük azonban mégis tiltott, aminek oka abban áll, hogy az állampolgári és politikai jogok az emberi méltóság integráns részének tekinthetőek, ami épp ezért elidegeníthetetlenek.133 A hatékonyságnak és az egyenlőségnek az intézményrendszerei (a kompetitív piaci mechanizmus és a demokratikus jogrendszer) közötti kapcsolat mélyen ellentmondásos. A modern ipari társadalmak az állampolgári jogoknak a kiterjesztésével

134

(szociális

jogok) előmozdítják a társadalmi egyenlőséget (a szociális jogok és jogosúltságok kompenzálják a piacgazdaság által létrehívott egyenlőtlenségeket), ugyanakkor a gazdasági növekedés és hatékonyság ellen hatnak. És megfordítva: a gazdaság hatékony működése (a piaci mechanizmusok révén) növeli a társadalmi csoportok közötti differenciákat, ami sérti az egyenlőséget. Képletesen úgy fogalmazhatnánk, hogy mindkét szféra igyekszik a saját értékrendjét rákényszeríteni a másikra, ami kölcsönös „határsértésekben” nyilvánul meg. Mindenki tudja, hogy pénzért egy sor olyan dolgot is meg lehet vásárolni, melyeket eredendően nem adásvételre szántak: elvileg pénzért vásárolhatunk politikai szavazatokat, megvehetjük a bíróságot vagy akár a médiát is, azonban illegálisan. Határsértések előfordúlnak az ellenkező oldalon is. Általánosan ismert, hogy a jóléti állam jóléti politikájával, kifizetési transzfereivel és a szociális gondoskodás egyéb formáinak alkalmazásával, progresszív adópolitikájával stb. „megsértette” a piacgazdaság autonómiáját, ill. lefékezte a gazdasági növekedést, ami azt eredményezte, hogy megcsappantak azok a közösségi erőforrások, amelyekből finanszírozni lehetett volna a széleskörű jóléti jogosultságokat. A piac és a demokratikus jogrend közötti strukturális értékkonfliktust, noha az valódi trade-off (átváltási ) viszony – azaz az egyik érték érvényesülése a másik megvalósulása ellen hat - a kormányok – legyenek azok baloldaliak vagy jobboldaliak – nem „oldhatják meg”

V.ö. Arthur M. Okun, Equality and Efficiency, The Brookings Institution Washington D.C., 1975, 8.o. “Ha valaki megveheti szavazatodat, ezzel megveszi emberi méltóságod egy részét, amivel hatalmat nyer feletted. A jogok eladásának megtiltásával a társadalom megsérti szabadságodat, ugyanakkor meg is védi azt másoktól, azoktól, akik el szeretnék venni jogaidat” Arthur M.Okun, I.m., 19.o. 134 V.ö. T.H.Marshall, Az állampolgárság fejlődése a 19.század végéig, In: A jóléti állam, T-Twins Kiadó 132 133

164

egyoldaluan, az egyik értéket nem játszhatják ki a másik ellenében, mert az az egész rendszer felborulásával járna. A kormányoknak meg kell tanulniuk „együttélni” ezzel a konfliktussal és ahogy Okun bölcsen javasolja, meg kell kísérelniük némi racionalitást vinni az egyenlőségbe és némi humanitást a hatékonyságba. 2. Az igazságosság dilemmái Értékkonfliktus léphet fel a kormányzati politikában akkor is, ha a kormánynak egy szóbanforgó jószág, szolgáltatás, vagy szükségszerű terhelés elosztási módjáról kell határoznia, illetve arról, hogy a társadalom mely rétegeit vagy csoportjait részesíti előnyben és melyekre vet ki terheléseket. A kormányzati politikában ez az igazságosság dilemmájaként vetődik fel. A javak, a szolgáltatások és a kényszerű terhelések „igazságos” elosztása mindenkiben az egyenlőség valamely fogalmát idézi fel. Az egyenlőség vonatkozhat (1) az elosztandó javak - melyek lehetnek természetbeniek, vagy pénzben kifejezettek – illetve terhelések (pl. adók) mennyiségére és minőségére, (2) a recipiensek körére, azokra, akik számára elosztják a javakat, és (3) arra a procedurára vagy disztributív sémára, amelynek segítségével a javakat elosztják. A javak elosztása a fentieken túl, mindig feltételez valamilyen eszköz-és közegrendszert, amely a javak elosztásának intézményes kerete. A javak elosztását végző intézmények alapján az igazságosság három formáját különböztethetjük meg: (a) a kommutatív, vagy szerződéses igazságosságot, (b) a jogi igazságosságot és ( c) a disztributív igazságosságot. 1. A kommutatív vagy szerződéses igazságosság. A javak allokálása történhet a piaci mechanizmusok útján. Az igazságosságnak azt a formáját, amely a piacon keresztül történik kommutatív vagy szerződéses igazságosságnak nevezik. A szerződéses igazságosság hívei szerint ennek az igazságosságformának lényeges meghatározottsága az, hogy ez minden esetben önkéntes és kölcsönösen előnyös tranzakció, másrészt szemben a disztributív igazságossággal - nem sérti, hanem támogatja az egyéni szabadságot és a javak megtermelésének hatékonyságát. A piac azért az egyedüli igazságos elosztási intézmény a társadalomban, mert sem az egyes ember, sem a politika (az állam vagy a kormány) nincs olyan biztos elvek és elméletek birtokában, amelyek alapján úgy lehetne megszervezni az emberek közötti együttműködést, hogy a hasznok elosztása elfogadható és igazságos legyen.Ha azt kérdezzük, milyen legyen az

Budapest, 1991

165

egymáshoz viszonyított díjazása a különböző tevékenységeknek és szakmáknak, akkor ennek meghatározására vagy eldöntésére a kormányzati politika nem alkalmas, mert nincsenek a birtokában olyan eszközök, amelyekkel meg lehetne határozni, hogy az egyes tevékenységek milyen mértékben járúltak hozzá a társadalmi össztermékhez. Másrészt az egyéni magatartásnak sincs olyan szabálya, amely az elosztás igazságos sémáját eredményezné, ezért az egyén sem tudhatja, hogy mit kellene tennie azért, hogy embertársainak igazságos ellenszolgáltatást nyújtson.135 Mind az egyén magatartását, mind pedig az egyes tevékenységek társadalmi értékelését és a javak ennek megfelelő elosztását csak a piac tudja elvégezni. A piaci mechanizmuson kívül minden elosztási séma, vagy az egyéni, vagy a poltikai önkény terméke, amely az igazságossággal kapcsolatos problémákat nem hogy megoldani nem tudja, épp ellenkezőleg, önkényessége útján még inkább lehetetlenné teszi azok megoldását. A piaci mechanizmus (kereslet-kínálat-ár) Milton Friedman 136szerint azért kívánatos formája a javak és szolgáltatások társadalmi elosztásának, mert (a) spontán módon, részrehajlás nélkül (objektíven) választja ki a tranzakciók nyerteseinek és veszteseinek a körét, (b) mert ennek a szelekciónak az alapja az érdem és a teljesítmény, és (c ) mert ennek az “igazságos” szelekciónak további, pozitív járulékos következménye az, hogy kikényszeríti az emberek racionális viselkedését (az erőforrásokkal való ésszerű gazdálkodást), illetve (d) az Adam Smith féle “láthatatlan kéz” segítségével a piac közvetve előmozdítja a közjót. A piaci mechanizmus által megvalósított igazságosság kritikusai, pl. R.Dworkin,137 abból indulnak ki, hogy a piac csak abban az esetben lehetne igazságos elosztási mechanizmus, ha a piaci szereplők egyenlő erőforrásokkal lépnének be a piaci cserekapcsolatokba: ez azonban nincs így, mert az emberek biológiai, kulturális és társadalmi örökségük tekintetében különböznek egymástól, ami megkérdőjelezi a piaci értékítéletek igazságosságát. Nyilvánvaló, hogy a teljesítmény csak akkor lenne igazságos elosztási kritérium, ha a piaci verseny szereplői egyenlő erőforrásokkal rendelkeznének.

V.ö. F.A.Hayek, ‘Szociális’ vagy elosztási igazságosság, In.: Ajóléti állam (szerk.:Lévai Katalin)Az ELTE Szociológiai Intézet Szociálpolitikai Tanszéke és a T-Twins Kiadói és Tipográfiai KFT. Kiadványa, Budapest, 1991, 74-86.o. 136 V.ö. Milton Friedman, Kapitalizmus és szabadság, Akadémiai Kiadó Budapest és MET Publishing Corp.Florida-Budapest, 1996, 9-25.o. és 118-128.o. 137 V.ö. Ronald Dworkin, Szabadság, egyenlőség, közösség, 2000, 1993/3 135

166

(2) A jogi igazságosság. A javak és terhelések elosztásának társadalmi intézménye lehet a jog is. A jogi igazságosság egyik formája a bírói igazságosság. Eszerint a bíró akkor igazságos, ha pártatlan és megvesztegethetetlen, ha ugyanazt a törvényt alkalmazza az azonos esetekre, illetve ha ítéletében nincs szerepe a személyek társadalmi státusának. A jogi igazságosság másik formája a retributív, vagy megtorló igazságosság. A megtorló igazságosság, akárcsak a bírói igazságosság olyan esetekre vonatkozik, amikor jogi normákat és szabályokat sértenek meg: a különbség az, hogy míg a bírói igazságosság esetében a hangsúly a jog pártatlan alkalmazásán van, addig a megtorló igazságosság esetén a bűntett és a büntetés arányának a kérdése kerűl előtérbe. A megtorlás (a büntetés) eszerint akkor tekinthető igazságosnak, ha arányban áll az elkövetett tett súlyával. Ennek megfelelően az a bíró, aki az elrettentés,vagy a “megjavítás” (átnevelés) elvére támaszkodva hoz ítéletet igazságtalan, mert egyrészt nem az elkövetett tett képezi az ítélet alapját, hanem a tetthez képest egy “külső” utilitarista szempont (az ítélet hasznossága illetve társadalmi hatása), másrészt pedig ezzel összefüggésben megkérdőjelezi az egyének autonómiáját is. (Az egyén felelős tetteiért, de ez a felelősség nem lehet sem kisebb, sem nagyobb, mint ami a tett és a megsértett norma viszonyából következik).A jogi igazságosság kapcsán érdemes megemlíteni, hogy annak érvényessége nem korlátozódik a polgári és büntető eljárásokra: a jogi igazságosság a politika és ezen belül a kormányzás területén is érvényesűl, mert amikor például az Alkotmánybíróság

normakontrollt

gyakorol

egy-egy

kormányzati

döntés

alkotmányossága fölött, akkor döntésében mellőznie kell saját politikai szimpátiáit, nem lehet tekintettel arra, hogy “ki” kormányoz, azaz az azonos eseteket azonos módon, pusztán az alkotmányossági szempontookat szem előtt tartva kell elbírálnia. (3)A disztributív igazságosság. A javak elosztásának intézményeként szolgálhat a politika is. Azt az igazságosság formát, amely a politikai intézményrendszer segítségével osztja el, vagy osztja újra a javakat, disztributív igazságosságnak nevezik. Hagyományosan a politika-és erkölcsfilozófiában ezt az igazságosság formát tekintették “az” igazságosságnak. R.Nozick az igazságosságnak ezt a módját az igazságosság “mintázaton” alapuló formájának nevezte, mert olyan mintákon alapszik, mint (a) mindenkinek ugyanazt a dolgot, (b) mindenkinek érdeme szerint, (c ) mindenkinek munkája szerint, (d) mindenkinek szükségletei szerint, (e) mindenkinek rangja szerint (f) a szegényebbnek többet, (g) mindenkinek aszerint, hogyan hasznosítja a szóbanforgó jószágot stb.

167

A közpolitika – a kormány – dönthet egy igazságosságelv alkalmazása mellett abból a meggondolásból, hogy a legszegényebb rétegeken segítsen (rawlsi-elv)138, egy másik igazságosságelvet azért alkalmazhat, hogy az általa alapvetőnek ítélt jószágot mindenki számára egyformán hozzáférhetővé tegye (egalitáriánus igazságosság), határozhat úgy is, hogy bizonyos szolgáltatásokat (pl. az oktatást) a „mindenkinek szükségletei szerint” elve alapján fog elosztani, választhatja elosztási kritériumként az érdemet, a rangot, vagy a „mindenkinek munkája szerint” elosztási mintát. A disztributív igazságosság fenti szabályai azt mondják ki, hogy az azonos katagóriába tartozó emberekkel azonosan, egyenlően kell bánni, azaz tilos és igazságtalan a kettős mérce alkalmazása.139 (Az igazságossággal szemben, az abszolút igazságtalanság olyan erkölcsi világállapotot jelentene és jelölne, ahol a javak elosztásában nem érvényesűlne semmilyen szabály vagy norma. Ez lényegében a teljes önkény világa volna.) A mindenkinek munkája szerint elv azt követeli, hogy azonos munkáért egyenlő bér jár, a mindenkinek rangja szerint azt, hogy az azonos rangúakat egyenlőkként kell kezelni, a mindenkinek érdeme szerint pedig azt, hogy azokat a személyeket, akik egyenlő érdemmel bírnak, azonosan kell elbírálni. Mindebből kiviláglik, hogy a disztributív igazságosság plurális, mert azok a kritériumok, amelyek alapján az azonos kategóriába tartozókat egyenlően kezeljük sokfélék, és az is nyilvánvaló, hogy az egyes disztributív sémák (elosztási kritériumok) egymással összemérhetetlenek és normative divergensek. A szükséglet-kritérium nem mérhető össze a ranggal, a teljesítménnyel vagy az érdemmel, egyiknek az alkalmazása pedig kizárja a többiét. A disztributív igazságosság különböző formái nemcsak ellentétben állnak egymással, hanem az egyiknek az érvényre juttatása szükségképpen sérti a másikat: más szóval, ami az egyik disztribúciós elv szempontjából igazságos, az a többi nézőpontjából igazságtalan. Perelman

140ezt

a következő példával szemlélteti.

Vegyük egy emberbarát munkaadónak az esetét, aki úgy szeretné megállapítani munkásainak

fizetését,

hogy

egyaránt

tekintetbe

veszi

szükségleteiket

V.ö. John Rawls, Az igazságosság elmélete, Osiris Kiadó, Budapest, 1997 Az igazságosság fenti formáit nevezi Parelman formális és statikus igazságosságnak. Formálisak a fenti disztributív sémák, mert pusztán azt követelik meg, hogy “azokat a személyeket, akik egy és ugyanazon lényegi kategóriába tartoznak, ugyanazon a módon kell kezelni”, ( Ch.Parelman, The Idea of Justice and the Problem of Argument, London Routledge and Kegan Paul New York. The Humanities Press, 1970, 30.o.), eltekintenek viszont attól, hogy az emberek nem egyformák. Az igazságosság fenti mintázatai statikusak, mert az elosztás szabályai ebben az esetben megváltoztathatatlanok. A statikus igazságossággal, amelyet az igazságosság “konzervatív” formájának tekint, szembeállítja a dinamikus igazságosságot, amely “reformer”, mert a szabályok és normák megváltoztatására irányul. V.ö. Ch:Parelman, I.m. 10-12.o. 140 V.ö. Ch.Parelman, I.m., 31.o. 138 139

és

168

munkateljesítményeiket. Az egyik közülük agglegény, míg a másik egy népes család eltartója. Kezeld őket egyenlően és igazságtalan leszel, mert a mindenkinek szükségletei szerint elv alapján többet kellene adnod a családos embernek, mint az agglegénynek. Kezeld őket egyenlőtlenül és ismét megjelenik az igazságtalanság, mert megsérted a mindenkinek munkája szerint formulát, ha többet juttatsz a családosnak. Az igazságosság dilemmájának e példája érvényes a közpolitika döntési szituációira is: pl. az egészségügyi szolgáltatások elosztásában a kormány igénybe veheti az elosztás egalitáriánus formáját, de bízhatja e szolgáltatások elosztását a piacra is, alkalmazhatja a mindenkinek szükségletei szerint elvet éppúgy, mint a hasznosságon vagy a rászorultságon alapuló kritériumot. Bármelyik elosztási sémát választja is, az ellentétben fog állni az összes többivel, és legyenek a közpolitikai döntéshozó szándékai mégoly emberbarátiak és méltányosak is, döntéseinek – a szükséglet- elv kivételével – mindig lesznek nyertesei és vesztesei. Az igazságosság dilemmáját csak súlyosbítja az a tény, hogy a különböző igazságosság-formulák nemcsak egymással állnak kibékíthetetlen ellentmondásban, hanem önmagukban véve is paradoxak. A mindenkinek ugyanazt a dolgot egalitáriánus igazságosság-kritérium azt mondja ki, hogy mindenkit ugyanazon a módon kell kezelni, függetlenül attól, hogy fiatal vagy öreg, egészséges vagy beteg, gazdag vagy szegény, erényes vagy bűnöző stb. Az ellentmondás itt az, hogy ugyanazt a mércét alkalmazzuk minden egyénre, noha az emberek különböznek egymástól. Ez pedig igazságtalan. A mindenkinek érdeme szerint formula az egyének belső minősége, az emberi személy érdemének megfelelően kezeli az embereket. A nehézség ebben az esetben

az, hogy milyen kritériumokra kell

tekintettel

lennünk az

érdem

megállapításánál: a cselekvés eredményére, esetleg a cselekvés szándékára, vagy a személyes áldozathozatalra? Ha pusztán az eredményre lennénk tekintettel, az igazságtalan lenne, mert az emberek dologi és személyes erőforrásaik tekintetében különböznek egymástól, ami pedig nagymértékben befolyásolhatja a teljesítményt. Ha viszont az egyének belső motivációit és erőfeszítéseit azonosítjuk az érdemmel, ez ellentmondásban lesz a produkált eredménnyel. Akárhogyan definiáljuk is az érdem fogalmát szükségképpen ahhoz a paradoxonhoz jutunk, hogy valami egyszerre igazságos és ugyanakkor igazságtalan. Ugyanerre az eredményre vezet a többi disztributív séma elemzése is. A formális igazságosság plurális természetéből fakadó paradoxon (az, hogy az egyes igazságosság kritériumok szemben állnak és kölcsönösen kizárják egymást, illetve, hogy

169

ennek következtében bármelyik igazságosság elvet alkalmazzuk is, az a többi fényében igazságtalannak fog tünni) ennek az igazságosság formulának a meghaladására kényszerít bennünket. A “megoldást” a méltányosság jelenti, amely az igazságosság “mankójaként”

az

egyenlőtlenség

csökkentését

célozza.

Perelman

szerint

a

méltányosság komplexszebb igazságosság kritérium a formális igazságosságnál, mert egyszerre veszi figyelembe az ütköző igazságosság kritériumokat, ugyanakkor a szemben álló igazságosság formulák kiegyensúlyozása önkényes lesz, mert nincs sem olyan mércénk, sem olyan elméletünk, melynek alapján dönthetnénk arról, hogy a rivális igazságosság kritériumok között milyen arányt kell megállapítanunk, milyen alapon kell súlyoznunk. A méltányossághoz való folyamodás azonban egy másik szempontból is paradox dolog: a formális igazságosság kritériumait arra “találták ki”, hogy az emberek közötti elosztási viszonyokban szüntessék meg az abszolút igazságtalanságot (a szabálynélküliséget és az önkényt), azonban a formális igazságosság paradoxonának feloldási kényszere és kísérlete a méltányosságban, vissza vezet bennünket oda, ahonnan elindultunk, azaz a szabálynélküliséghez és az önkényhez. Természetesen a méltányosságban potenciálisan benne rejlő önkény és az önkény mint abszolut igazságtalanság (és mint kiindulópont) nem azonosak egymással, mert míg az utóbbi meghatározatlan és korlátlan, addig az előbbi “meghatározott önkény”, melynek játékterét behatárolják az egymással szemben álló igazságosság formulák. Az igazságosság általános tárgyalásánál még egy fontos dolgot meg kell említeni: azt, hogy a disztributív igazságosság valamennyi formája egy-egy érték köré szerveződik. A “mindenkinek ugyanazt a dolgot” formula az egyenlőség, a “mindenkinek érdeme szerint” az érdem erkölcsi értéke, a “mindenkinek munkája szerint” a teljesítmény, a “mindenkinek szükségletei szerint” az emberi személy különösségének az értéke, a “mindenkinek rangja szerint” a státus és pozició értéke köré szerveződik.Az egyes igazságosság formulák közötti konfliktus mögött a különnemű értékek közötti összeférhetetlenség (konfliktus) húzódik, aminek gyökere többek között az anyagi értékek szűkössége (végessége) és az emberi vágyak és igények közötti feszűltségben van, abban, hogy az elosztandó javak terjedelme és azoknak a személyeknek a száma között, akiknek a jószágokat elosztják nincs egyensúly. Egy olyan világban, ahol a javak korlátlan módon állnának rendelkezésre, az igazságosság dilemmái nem merűlnének fel.

170

A valóságos közpolitikai gyakorlatban a javak és terhelések elosztásának a problémája sokkal konkrétabban vetődik fel, mint ahogy azt fentebb taglaltuk.141 A javak elosztásánál itt ugyanis tekintetbe kell venni azt is, hogy (a) mit osztanak el, (b) kiknek osztják el, (c) és hogy a disztributív sémák milyen “konkrét” formáit alkalmazzák.Az allokálandó jószágok klasszifikálhatóak abból a szempontból, hogy mennyi áll belőlük rendelkezésre. Ha a jószág ritka, ez azt jelenti, hogy nem lehet minden személy szükségletét kielégíteni. A szűkösség Elster szerint lehet természetes, quasi-természetes és mesterséges. Természetes a szűkösség, ha az adott jószágot vagy szolgáltatást nem lehet növelni.Quasi-természetes, ha az állampolgárok és állampolgári csoportok önkéntes akciói révén az ellátás (a jószág vagy szolgáltatás) növelhető lenne egészen a kielégítés pontjáig. Például állampolgári akciók útján elvileg megoldható lenne az állami gondozásba kerűlt gyermekek családi gondozásba vétele. Mesterséges szűkösség akkor lép fel, ha a kormány elérhetővé tudná tenni a javakat és/vagy szolgáltatásokat mindenki számára, de ezt valamilyen meggondolásból nem teszi. Például a kormány elvileg képes lenne arra, hogy valamennyi óvodás koru gyermek számára biztosítsa az ingyenes óvodai férőhelyet, ha úgy döntene. Az allokálandó jószág szűkössége, vagy bősége

nyilvánvalóan

befolyásolni

fogja

az

alkalmazandó

allokatív

séma

megválasztását. Szükös javak esetében például nem lehet a “mindenkinek szükségletei szerint” igazságosság kritériumot alkalmazni. Az elosztandó jószág, vagy terhelés oszthatósága, vagy oszthatatlansága ugyancsak befolyásolni fogja az elosztást.Ha egy jószág oszthatatlan, akkor nem alkalmazható a “mindenkinek ugyanazt” elve: ehelyett inkább a sorshúzással lehet élni. A közpolitikában ugyanilyen lényeges a javak A ‘70-es évektől kezdődően a kormányzás és igazságosság kapcsolatának témakörében rengeteg publikáció látott napvilágot. Az írások nagy része azonban kimerűlt az olyan gondolatkísérletekben, mint a mi lenne ha Ralws igazságosság elméletét alkalmaznánk a közpolitikára, vagy mi következne abból ha Buchanan, Nozick vagy ha az utilitarizmus valamely válfajának igazságosság elméletével tennénk ugyanezt. Nem vitatom ezeknek a munkáknak értékességét vagy érdekességét, azonban rá kell mutatni arra, hogy az egyetlen elméletileg komoly munka, amely arra kérdez rá, hogy ténylegesen hogyan osztanak igazságosságot a közpolitikában Jon Elsteré. Elster több európai országra és az USA-ra is kiterjedő szociológiai felmérés alapján és bázisán arra tesz nagyszabásu kísérletet, hogy törvényszerűségeket vonjon le arról, hogy (a) különböző országok és régiók kormányai és a közpolitika formálásában résztvevő intézményei milyen konkrét formákban osztják el a rendelkezésre álló szűkös jószágokat és adott esetben a szükségszerű terheléseket a recipiensek között, valamint arra, hogy (b) kik annak a politikai játszmának a szereplői, akik döntenek a szóbanforgó közpolitikai területen érvényesítendő disztributív sémáról, és hogy (c ) milyen érték-és motiváció rend mozgatja e szereplők magatartását. Elster az igazságosság fogalmát nem normatív, hanem leíró értelemben használja, azaz nem arra törekszik, hogy konstruáljon egy igazságosság elméletet, amelyet azután mérceként alkalmaz az egyes közpolitikai döntésekre.Érdklődése inkább arra irányul, hogy klasszifikálja azokat az empirikus elosztási kritériumokat (sorbanállás, belépési procedurák stb.)amelyeket a közpolitikákban alkalmaznak, illetve, hogy kimutassa azt, hogy hogyan jelennek meg az igazságosság absztrakt elvei ezekben a konkrét 141

171

terjedelmének a meghatározása,142 amely

különösen a jóléti és szociálpolitikában

játszik nagy szerepet. Ezzel kapcsolatosan olyan kérdéseket lehet feltenni, hogy vajon a jóléti adományok szabályozási szintjeiben vagyonuk részeként kellene-e a kormánynak tekintetbe vennie az emberek olyan tulajdonait mint az autó vagy a lakás? Vagy számításba kellene-e venni a legközelebbi hozzátartozók vagyoni helyzetét is ? Az adópolitikában a levonások megállapításában figyelembe kellene-e venni azt a tényt, hogy a különböző foglalkozást űző embereknek különböző kötelező kiadásaik vannak, amelyeket nem kellene beleszámítani adóköteles jövedelmük részébe stb. A közpolitikában a fentiekhez hasonlóan fontos tényező a recipiensek körének a meghatározása, amelyhez többféle eszköz áll rendelkezésre. 143A kiválasztási procedúra pl. egy rangsor alapján hasonlítja össze egymással az egyéneket és úgy választja ki őket, hogy a rangsor a lista tetejéről halad lefelé, egészen addig a pontig, amíg a jószágok ki nem merülnek. Egy másik szelekciós mechanizmus a belépési procedura, amely az egyéneket egy abszolút küszöb alapján hasonlítja össze, és csak azok részesednek az adott jószágból, akik elérték ezt a küszöböt. .Az alkalmazott disztributív sémák aszerint is csoportosíthatóak, hogy van-e valamilyen vonatkozásuk a juttatásra várakozók személyes tulajdonságaira vagy nincs. Az előbbi kategóriába sorolhatók az elosztás olyan konkrét formái, mint a sorbanállás, a rangidősség vagy a várakozási listák, az utóbbiba az elosztás olyan konkrét formái tartoznak, mint a sorshúzás, vagy az egalitáriánus elosztás. A fentiek mellett a javak elosztásának krétériumai lehetnek még a az életkor, a nem, a faj, az állampolgárság, a családi státus, a lakóhely, a foglalkozás, a vallás, a jólét szintje: a listát tovább is folytathatnánk. A jószágokat gyakran úgy allokálják, hogy összehasonlítják a várakozók jólétét. Ilyenkor követhetik a rawlsi- vagy az utilitarista elvet. A jószágot odaítélhetik annak, aki a legrosszabb helyzetben van, de annak is, akinél feltehetően a jólét legnagyobb növekedését eredményezné. Az egészségügyben pl. általánosan bevett szelekciós standard, hogy az a páciens kapja meg az életfontosságú, ritka gyógyszert, akinek túlélési esélye a legnagyobb. Máskor az elosztás csak eszköz egy további közpolitikai cél eléréséhez. Az olyan javak és értékek, mint amilyenek az önbecsülés, a tudás, az egészség stb. közvetlenül nem oszthatók ki senkinek, de miután ezek nagymértékben az anyagi javak függvényei, a kormány

elosztási sémákban. V.ö.J. Elster, Local Justice, Russel Sage Foundation New York, 1992 142 V.ö.Deborah A.Stone, Policy Paradox and Political Reason, Harper Collins Publishers 1988, 37-38.o. 143 V.ö. Jon Elster, I.m., 62-80.o.

172

manipulálhat úgy az anyagi javak elosztásánál, hogy az mozdítsa elő eme jószágok és értékek emelését egy bizonyos társadalmi rétegben vagy akár a társadalom egészében is. A kormányzati politika az előbbi esetben alkalmazhatja a kvótarendszert, a pontozási rendszert, vagy a kompenzációt. Az önbecsűlés és a tudás, vagy az önbecsülés és az egészség emelését a közpolitika össze is kapcsolhatja egymással. Például azonos pontszám esetén a hátrányos helyzetű diákokat előnyben részesítheti az egyetemre való bejutásban. Mindez hozzá járulhat ahhoz, hogy egyszerre emelkedejen a hátrányos helyzetü hallgatók tudása és önbecsűlése. Ha a nyugdíjasok számára olcsóbban teszi hozzáférhetővé a gyógyszereket, ezzel hasonló hatást érhet el. A közpolitikában sem nem önkényes, sem nem mechanikus dolog az, hogy a kormányzat az elosztási formák fenti listájából mikor melyiket választja és alkalmazza. Elster szerint egy bizonyos tipusu elosztási séma mellett való döntés egy többszereplős politikai játszma végeredménye. Fontos itt hangsúlyozni, hogy noha az allokációs sémák, vagy igazságosság elvek adottak, ezeket nem lehet és nem is kell kitalálni, az azonban, hogy melyik allokációs sémát fogják a fenti listáról választani, milyen célból és kinek az érdekében, az már korántsem eleve elrendezett dolog. Elster négy olyan társadalmi csoportot különböztet meg, amelyeknek szerepük van egy adott közszolgálati szektor disztributiv sémájának megválasztásában. Ezek: (a) a legfelsőbb szintű politikai vezetők, (b) az intézmények vezetői, (c ) a társadalmi érdekcsoportok (lobbik) és (d) a közvélemény. A játszmába a szereplők eltérő motívumokkal és értékrendekkel lépnek be. A politika legfelsőbb szintü szereplőinek az első számu motivuma a hatékonyság. A hatékonyság ezen a szinten azért játszik döntő szerepet, mert a különböző érdekcsoportok és az adminisztráció nyomásának kitett politikus számára ebben a helyzetben az egyetlen ésszerü motivum csak a gazdasági racionalitás lehet. Ebből a motiváltságból következik, hogy a politikusok csak akkor hajlandók a szükös pénzalapokat különböző javak allokálására forditani, ha meg vannak győződve arról, hogy a pénzt hatékonyan fogják felhasználni.Igy pl. vonakodni fognak attól, hogy támogassák az állami bérlakásokat, ha az előrejelezhető eredmény ezek tönkretétele lesz, vagy nem fognak pénzt átutalni a hátrányos helyzetüek oktatására, ha ezek az erőfeszitések alacsony hatásfokuaknak tünnek. .Elster vizsgálódásai szerint a hatékonyságot a legmagasabb szinten úgy “mérik”, hogy összehasonlitják azt, hogy ugyanazt a pénzösszeget hogyan használják fel más szektorokban. Az egyes szektorok

173

közötti

összevetés

azonban

gyakorta

nehézkes,

mert

nincs

közös

mérték,

összehasonlitási alap, mondjuk az egészségügy és az oktatásügy esetében. A szektoron belül a hatékonyságot úgy mérik, hogy megnézik, hogy az adott jószág milyen hatással volt azokra az egyénekre akik ezt megkapták. Elster szerint az önérdek motivuma ezen a szinten csekély szerepet játszik (G.Tullock vagy Niskanen ennek pontosan az ellenkezőjéről van meggyőződve), az egyenlőség eszméje azonban főként azért lényeges dolog a politikus számára, mert ki van téve a közvélemény kritikájának, amelynek a szemében az egyenlőség mindenekefelett való érték. A második szinten elhelyezkedő szereplőket (ezek az allokativ intézmény vezetői) is motiválja az egyenlőség és a hatékonyság eszméje. A különbség az, hogy ezen a szinten a tekintet nem a globális hatékonyság és egyenlőség eszméjére irányúl, hanem a konkrét ügyekre, ennélfogva az itt érvényesülő hatékonyság és egyenlőség értéke is lokális szinezetet kap. Mig a legfelső szinten pl. az egészségüggyel kapcsolatban a szektor egészét annak megfelelően fogják megitélni, hogy az mennyiben járúl hozzá a társadalmi összjólét maximálásához, addig intézményi szinten a megitélés alapja az lesz, hogy pl. az orvosi ellátás hogyan hatott az adott egyének egészségi állapotára. Az önérdek ezen a szeinten akkor jelenhet meg, amikor a szóbanforgó jószág allokálása diszkrecionális procedurán keresztül történik, ami megteremtheti a korrupció lehetőségét. A harmadik szinten elhelyezkedő szereplőket kifejezetten az önérdek motivuma mozgatja. Ezek a lobbik, amelyek alkudozások és szavazási procedurák útján szeretnék elérni, hogy olyan elosztási elvek érvényesüljenek, amelyeket a jószág várományosainak olyan szükebb csoportjai támogatnak, amelyeknek a

nyomásgyakorló csoportok a

szócsövei. A játszma negyedik szereplője a közvélemény (a médiák), amely a javak elosztásával kapcsolatos kontroll funkcióját főként az egyenlőség és a méltányosság eszméjére alapozza. Ez a négyszereplős politikai játszma dönti el, hogy az adott helyzetben a szükös javak elosztására milyen elosztési sémát fognak alkalmazni, kiknek az érdekében és milyen céllal. Az allokativ séma megválasztása politikai küzdelemben valósúl meg, mert a résztvevő csoportok egymástól eltérő érték- és érdekrendszerek perspektivájából közelitenek az elosztási elvekhez. A koalicióképzés, a politikai alkudozások, a kölcsönös szivességek rendszere stb. azok a legfontosabb politikai eszközök, amelyek a

174

megegyezést előmozditják. Minthogy az allokativ sémáknak a kiválasztása politikai alkudozások tárgya és politikai küzdelmek végeredménye, ez egyben azt is maga után vonja, hogy az az elosztási forma, amelyben a résztvevők megállapodtak sem politikailag, sem erkölcsileg nem lesz optimális, mert mindig lesznek nyertesei és vesztesei. Az elosztást meghatározó játszmának van egy ötödik szereplője is, azok az egyének vagy csoportok, akik az adott jószág várományosai. Közvetve ők is bele fognak szólni a javak elosztásába. A recepiensek sok esetben kiszolgáltatottjai annak az intézménynek, amely a javak elosztása fölött diszponál, bizonyos embercsoportok annak sincsenek tudatában, hogy jogosultak valamely jószágra, vagy ha tudják is ezt, akkor nem tudják, hogyan kell ezt pl. kérvényezni, hogyan kell a listára felkerülni. Más esetekben a recipiensek eltagadhatják vagy meghamisithatják azokat a tényeket és adatokat amelyek alapján a hivatal rangsorolja a várakozókat és igy a többi várakozó rovására jogtalan előnyökhöz jurhatnak. Kirivóbb esetekben a recipiensek saját jólétük maximálása érdekében a. morál hazárdhoz, a csaláshoz folyamodhatnak. A várakozók listájára való jogtalan bekerülés, vagy a tudatlanságból való be nem kerülés szemmel láthatóan sérti az igazságosságot, mert azok jutnak a javakhoz, akik azokra nem jogosúltak. (A javak elosztásával - az igazságossággal - kapcsolatos kormányzati döntések lehetnek “tragikus döntések” is, amelyek mélyebb bepillantást engednek az igazságosság paradox természetébe és egyúttal abba is, hogy a kormányzati döntések emberi sorsokat érintenek. Egészen általánosnak mondható dolog, hogy a parlament és a kormányzat úgy osztja el a költségvetést, hogy soha és sehol nem szavaz meg elégséges forrásokat a különböző életmentő programokra, mint amilyenek a vese-, - máj vagy szívtranszplantáció. Calabresi és Bobbit 144ezeket a döntéseket elsőrendbeli tragikus döntéseknek nevezi, mert a költségvetésnek valószínűleg sohasem lesz “elegendő” forrása arra, hogy a drága gyógykezelés iránti minden jogos igényt ki tudjon elégíteni. A másodrendbeli döntéseket azokban az egészségügyi intézményekben kell meghozni, amelyekben a szervátültetéseket elvégzik. Az intézmény vezetőinek itt arra a szörnyű kérdésre kell választ adniuk, hogy a recipiensek közül kik kapják meg az életmentő technológiákat, és kik nem. A másodrendbeli döntések a megfelelő szakemberekre tartoznak: ezeknek kell a különböző jogosúltsági standardok és procedúrák alapján élet és halál fölött dönteniük, arról határozniuk, hogy kik részesűlnek ezekben az életmentő programokban és kik nem. Egy ilyen döntés, valamelyik

igazságosság formula melletti “elköteleződés” és az ez alapján való döntés (allokáció),

amellett, hogy tragikus, borzalmas is, mert sem racionálisan, sem erkölcsileg nem alapozható meg . Hogy a szakemberek válláról levegyék ennek a szörnyű döntésnek a pszichológiai és erkölcsi súlyát, Calabresi és Bobbit az un. “nem- felelős bíróság” intézményének a bevezetését javasolta. Ezek a bíróságok olyan

144

V.ö. Guido Calabresi and Philip Bobbit, Tragic Choices, W-W-Norton and Company New York,

175 intézmények lennének, amelyeknek döntéseiket nem kellene indokolniuk - szemben a rendes bíróságokkal, amelyek mindig nyilvánosak -, de amelyek elégséges hatalommal rendelkeznének ahhoz, hogy kötelező érvényű döntéseket hozzanak azzal az elosztási formával kapcsolatosan, amelyet az intézmények vezetőinek azután alkalmazniuk kell. Calabresi és Bobbit úgy érvelt, hogy ha ezeknek a bíróságoknak felelősen, azaz nyilvánosan kellene indokolniuk az általuk kiválasztott “igazságosság sémát” - azt, hogy milyen kritériumok alapján kell majd az egyes konkrét döntéshozónak ítéletét meghoznia - úgy ez torzítóan befolyásolná ezeket a döntéshozókat, a pácienseket a tények manipulálására késztetné, egészében pedig megrendítené a bizalmat e bíróságokban. A nem-felelős bíróság intézménye azonban (a méltányossághoz hasonlóan) nem több, mint egy jobb híján alkalmazható igazságosság

“mankó”, amely az

ellentmondásait nem tudja megoldani: szerepe az, hogy megszabadítsa a közvetlen

döntéshozót a cselekvésével együttjáró erkölcsi és pszichológiai tehertétel elviselésének súlyától.)

3. Az eszköz és közegrendszerek szintjén fellépő értékkonfliktus 3.1. Az integrációs sémák közötti értékkonfliktus Fiske 145 azzal - az egyébként korántsem eszmetörténeti előzmények nélkül való gondolattal áll elő, miszerint az emberek közötti interakciók, a társadalmi cselekvések négy alapvető “modellből” (integrációs sémából vagy koordinációs mechanizmusból) építkeznek. E négy integrációs séma, melyeket az egyes szerzők különbözőképpen neveznek, a következő: (1) Az első a piaci koordinációnak, önkéntes kooperációnak vagy piaci integrácónak nevezett intézmény, (2) A második bürokratikus koordináció, parancsuralom, redisztribució és hierarchikus integrációként ismert. (3) A harmadik a reciprocitás, erkölcsi koordináció, társadalmi csere és hálózati koordináció nevekre hallgat. (4) A negyedik közösségi koordinációként ismert, amelyet a szerzők egyrésze önálló koordinációs mechanizmusként tárgyal, mások azonban egynek veszik a reciprocitással: az egyszerűség kedvéért ebben a dolgozatban én is ez utóbbi nézőpontot érvényesítem. Az egyes integrációs sémák különböző “intézményes alakzatokat”146 (társadalmi hátteret) azaz eltérő szabályrendszereket feltételeznek, melyek garanciákat nyújtanak arra, hogy a tranzakciók az adott integrációs séma logikájának és értékorientációinak megfelelően történjenek. Ezek a szabályrendszerek a társadalmi kapcsolatok “grammatikái”, amelyek lehetővé teszik (a) az emberek közötti kölcsönös megértést, (b) a cselekvések tudatos London 1978 145 V.ö.Alan Fiske, The Structures of Social Life, The Free Press, A Devision of Macmillan Inc. New York 1993, 3.o. 146 V.ö.Polányi Károly, A nagy átalakulás, Mészáros Gábor Kiadása, 1997, 55-87.o

176

megtervezését, (c ) mások jövőbeli magatartásának anticipálását, és (d) az egyéni cselekvések koordinálását. (e) Emellett az emberek arra is használják ezeket a szabályrendszereket, hogy bennük és általuk “meggyőzzék és kritizálják, jutalmazzák és büntessék” egymást. Az integrációs sémák abban is hasonlítanak a nyelvre, hogy hasonlóan a “beszédhez”, az emberek anélkül (spontán módon) is képesek használni azokat, hogy a mögöttük rejlő “nyelvtant” (szabálykészletet) kifejezetten szabálykészletként tudnák artikulálni. Az integrációs sémák az emberi és társadalmi élet legkülönbözőbb területein szabályozhatják vagy szabályozzák az emberek magatartását és cselekvését, a gazdasági tranzakcióktól kezdve a párválasztáson keresztül, a jutalmazáson át a szakmai rekrutáció különböző formáiig.. A három integrációs séma legfontosabb karakterisztikumait mutatja a következő táblázat.147 Piac

Hierarchia

Hálózat

Normatív bázis

Szerződés

Alkalmazotti

Egymást

Tulajdonjogok

viszony

kiegészítő erők

A konfliktus megoldás

Alkufolyamat, Bírósági

Adminisztratív

Reciprocitás normája,

módszerei

tárgyalás

felhatalmazás,

Reputációs

Ellenőrzés

meggondolások

Rugalmassági fok

Magas

Alacsony

Közepes

Felek egymás iránti

Alacsony

Közepes

Magas

Gyanakvás,

Formális, bürokratikus

Nyitott kimenet,

kötelezettsége A kapcsolat tónusa

Bizalmatlanság Szereplők preferenciái

Függetlenek

kölcsönös előnyök Függőek

Függetlenek

Az integrációs sémák természetesen soha nem abszolút értelemben uralnak egy életnyilvánítási terepet, lehetnek dominánsak, de működésüket mindig kiegészíti a többi,

147

Vivien Lowndes and Chris Skelcher, The Dynamics of Multi-Organisational Partnerschips: An Analysis of Changing Modes of Governance, In: Comparing Networks, ed. by Peter Bogason and Theo A.J. Toonen, Public Administration Vol. 76 Number 2 Summer 1998, 316.o.

177

ezesetben “partikuláris” szerepet betöltő integrációs séma, melyek feladata: a domináns szabályrendszer egyoldalúságainak korrekciója.148 Ha az integrációs sémák a társadalmi cselekvés univerzális modelljei (szabálykészletei), akkor érvényességük ki kell terjedjen a kormányzás, a közpolitikacsinálás területére is. Valóban, a kormányzat szolgáltatói tevékenysége egyaránt megvalósítható a piaci, a bürokratikus, a hálózati koordináció vagy ezek valamilyen kombinációja révén. Fontos azonban rámutatni arra, hogy a “a közösségi szektoron belüli koordináció…inherensen politikai folyamat”149, ami G.Peters szerint két dolgot foglal magában: (a) egyfelől azt, hogy a közpolitikai alternatívák közötti választás nem a racionalitás ( a tudomány) alapján történik meg, a szereplők egymáshoz és a megoldandó problémához való viszonyát nem az “ész” és a racionális érvelés szabályozza, (b) másfelől a “közpolitikai koordináció” mindig érdekkonfliktusokat hordoz magában. Ugyanez érvényes abban az esetben is, amikor a kormány arról határoz, hogy egy adott közpolitikai területet milyen koordinációs sémával fog működtetni. Az egészségügyet vagy bármely más közpolitikai szektort működtetheti a piaci koordináció alapján éppúgy, mint a bürokratikus alapján, de előnyben részesítheti a koordináció hálózati formáját is. Az, hogy az egyes közpolitikai területek működtetését milyen szabályrendszernek vetik alá, hogy melyik integrációs séma mellett döntenek, politikai és nem tudományos kérdés. Nem tudományos kérdés, mert a rivális (a preferált és elutasított) koordinációs sémák bármelyike

mellett lehet ugyan érvelni, de egyiknek a másikhoz viszonyított

értékességét vagy magasabbrendűségét

tudományosan nem lehet igazolni.Valamely

integrációs séma melletti kormányzati elköteleződés ennélfogva mindig politikai választás, ami azért jár konfliktusokkal, mert az ilyen döntéseknek mindig lesznek nyertesei és vesztesei is. A kormányzati politika II. világháború utáni története - a nyugati országok többségében legalábbis

-

némi

leegyszerűsítéssel

úgy

is

leírható

le,

mint

az

állami

intervencionalizmus (bürokratikus koordináció), a piaci liberalizmus (piaci koordináció) és a közösség erkölcsi értékeit hangsúlyozó etikai koordináció közötti

folyamatos

küzdelem és “háború”. A kormányzati intervencionalizmus hosszú periódusa után, a ‘70-es évektől kezdődően a kormányok és kormányzati bürokráciák szabályozó szerepe V.ö.Szelényi Iván-Manchin Róbert, Szociálpolitika az államkapitalizmusban, Medvetánc 1986/2-3 B.Guy Peters, Managing Horizontal Government: The Politics of Co-Ordination, In: Comparing Networks, ed. by Peter Bogason and Theo A:J. Toonen, Public Administration Vol. 76 Number 2 Summer 1998, 300.o. 148 149

178

vált az egyik legfontosabb politikai kérdéssé mind a jobb, mind a baloldal számára. A piac libertáriánus

restaurációja

(az egyén önérdekkövetésének a felszabadítása a

bürokratikus szabályozóknak a kényszere alól) azon a meggondoláson (előfeltevésen) alapszik, hogy az egyének akkor cselekszenek a legracionálisabban, ha szabadon követhetik önérdeküket, ami végsőfokon mindenki előnyére szolgál majd. A kulcsszavak: a dereguláció, a debürokratizáció és a kormányzati tevékenységek (a közpolitikák) “privatizálása”, piaci mechanizmusokkal való helyettesítése. A piac szélsőséges szószólóinak eszménye a “minimális állam”, amely a jogbiztonság garantálásán túl nem vállal fel semmilyen pozitív kormányzati funkciót, és amely a “hagyományosan”

államinak

tekintett

mechanizmusokra

bízza.

intervencionalisták

Az

közpolitikai -

feladatokat ezzel

is

szemben

a

piaci

-

joggal

hivatkozhatnak a piaci kudarcokra, a közjavakra, amelyek létrehívását a piac nem képes garantálni, a piac okozta társadalmi igazságtalanságokra és a nyomában járó és kiéleződő társadalmi feszűltségekre, melyek az egyes társadalmi csoportok és az egyes nemzetgazdaságok között egyaránt fellelhetőek. Joggal tehető fel a kérdés, hogyan tudná a piac helyettesíteni a kormányt, megoldani az un. közösségi problémákat, ha arra sem “képes”, hogy a gazdaságot reguláló funkcióit ellentmondásmentesen töltse be? Az intervencionalisták és a piacpártiak közötti hangos vita és konfliktus elnyomta a közösség erkölcsi értékrendjére apellálók hangját, amely csak a legutóbbi években erősödött meg. Ez a megerősödött hang azonban maga is többszólamuvá vált, amelybe a konzervativizmus és kommunitárianizmus mellett az új, baloldali tiltakozó mozgalmak 150is

beletartoznak..E

mozgalmakban

közös

az,

hogy

(a)

a

kapitalista

indusztrializációban és a kormányzati politika jóléti államokban bekövetkezett bürokratizálódásában látják az emberi élet szinte valamennyi aspektusára kiterjedő dehumanizálódásának alapvető okát, az indusztrializációt és bürokratizálódást destruktívnak, anarchisztikusnak és irracionálisnak tekintik. (b) Abban is “egyetértenek” e mozgalmak, hogy a fejlett ipari társadalmak konfliktusai és ellentmondásai többé már nem oldhatók meg sem a spontán piaci mechanizmusokon, sem a politikai

Az új, a piac és a bürokratikus hatalom logikáját egyaránt elutasító társadalmi mozgalmak között kitüntetett szerepük van a “zöldeknek”, akik a többi mozgalomhoz hasonlóan egy újtípusu politikai kultúra-és értékrend megteremtésétől várják a modern ipari társadalmak gazdaságot, politikát, kultúrát, természeti környezetet és a mindennapi életet egyaránt ellehetetlenítő anomáliáinak az orvoslását. A téma máig legjobb összefoglalását lásd: Szabó Máté, Zöldek, alternatívok, környezetvédők, Gondolat .Budapest, 1985. C. művében. 150

179

szabályozáson keresztül. (c ) A harmadik közös vonás

151annak

a belátása, hogy a

politikán kívüli intézményes szférák (a civiltársadalom) autonómiája rombadőlt, vagy legalábbis megrendűlt, hogy ezek a társadalmi életnyilvánítási terepek egyre inkább a politikai támogatás és szabályozás függvényei. Az autonóm kultúra és tudomány csakúgy mint a vallás, a család, a munkahelyi és lakóhelyi közösségek oly mértékben erodálódtak, hogy reprodukciójuk már csak politikai szabályozás és támogatás mellett biztosítható. (d) Végül e mozgalmak negyedik karakterisztikuma abban jelölhető meg, hogy így vagy úgy, valamennyien a civil társadalom

önszerveződési formáitól és

értékeitől várják a piaci és bürokratikus koordináció okozta társadalmi patológiák és deformációk orvoslását. (A kommunitáriánizmus és a “neokonzervatív project” egyaránt a “rend” és “stabilitás” politikán kívüli bázisa után kutat, amit a konszenzuális gazdasági, erkölcsi és kultúrális normák restaurálásában vél felfedezni. A nehézség itt az - és ez egyben e két mozgalom tragédiája is -, hogy (a) hogyan lehet újjáéleszteni a civil társadalom autonómiáját, ha - amint azt Offe állítja - egyszer az elveszett (mert állami támogatásra szorul), és (b) hogyan lehet az elgyengített civil társadalom a politika (és közpolitika) megújítója, ha maga is a politika függeléke? A nehézségen mindkét irányzat úgy próbál meg úrrá lenni, hogy előfeltételezi egy kollektíven osztott és érvényesített erkölcsi köznyelv és értékrendszer létezését, amely gyógyító injekcióként értékeket fecskendezhet az erkölcsileg kiüresedett politikai struktúrákba. A kommunitáriánusok 152és konzervatívok a “közvetítõ struktúrák”, a civiltársadalom azon “integratív” intézményeinek (közösségeinek) a szerepére hívják fel a figyelmet a közpolitikacsinálásban, amelyek anélkül képesek a kormányzati szolgáltatások (oktatás, kultúra, jólét, közbiztonság stb.) kiterjesztésére, hogy az “kormányzati elnyomásra”, az állampolgárok politikai elidegenûléséhez vezetne. 153 A közvetítõ

V.ö. Claus Offe, Challenging the boundaries of institutional politics: social movements since the 1960s, In: Changing Boundaries of the Political ed. by Charles S.Maier, Cambridge University Press Cambridge-New York,New Rochelle, Melbourne, Sydney 1987, 64.o. 152 V.ö. pl. Amitai Etzioni, The Spirit of the Community, A Touchstone Book Published by Simon and Schuster New York London Toronto Sydney Tokyo Singapure 1993, és Michael J.Sandel, Democracy’s Discontent, The Belknap Press of Harvard University Press Cambridge, Massachusetts, London England 1998 153 Peter Berger az egyik legnevesebb neokonzervatív gondolkodó a Nyugat politikai rendszereinek alapproblémáját a politikai rendszer erkölcsi alapoktól való megfosztottságában látja: abban, hogy az el van választva az individuális élet realitásaitól, ami szükségképpen a rendszer delegitimációját vonja maga után, az utóbbi pedig egyenesen vezet a demokrácia válságához. Ezt a problémát orvoslandó, dolgozza ki a “közvetítő struktúrák” elméletét, amely a politikum etizálásának a szolgálatában áll. Berger ezt írja: “ A modern ember számára a társadalomban való élet egy folytonos migráció a köz és a privát szféra között. A megastruktúrák kifejezetten elidegenítőek, azaz nem segítenek abban, hogy értelmet és identitást kölcsönözzenek az individuális élet számára. Az értelmet, a kiteljesedést és a személyes identitást a privát szférában kell megvalósítani…(Ez) a dichotómia kettős krízishez vezet. Válság ez az egyén számára, akinek meg kell valósítania az egyensúlyt a két szféra követelményei között. Ez politikai válság is, mert a megastruktúrák (különösképpen az állam) kiüresítik a személyes jelentést, ennélfogva irreálisaknak és ellenségeseknek kell tekintenünk őket. (A közvetítő struktúráknak) személyes és ugyanakkor közösségi arculatuk is van, …Ezek transzferálják az értelmet és az értékeket a megastruktúrák felé…Stratégiai poziciójuk abból fakad, hogy mérséklik az individuális élet társadalomtól való izolációjából fakadó 151

180 struktúrák intézményei

(a) egyfelõl az egyének mindennapi élete és a közpolitikacsinálás olyan nagy közösségi között

közvetíthetnének

mint

amilyenek

a

nagy gazdasági

konglomerációk,

a

szakszervezetek, a bürokrácia stb., (b) másfelõl miután a közvetítõ struktúrák - egyházak, lakóhelyi közösségek, szakmai és foglalkozási csoportok, iskolák, családok stb. - emberléptékû önkéntes társulások, ezért képesek az értékgenerálásra, értékfenntartásra és a civiltársadalom értékeinek az eldologiasodott megastruktúrákba való közvetítésére. Tevékenységük eredményeként elérhetõ volna a megastruktúrák humanizálása, ill. a nagyméretü intézményektõl való személyes elidegenedés felszámolása vagy mérséklése. Az új, baloldali társadalmi mozgalmak - hasonlóan a konzervativ és kommunitáriánus mozgalmakhoz szintén a civil társadalomtól várják a politikum “megváltását”, azonban szemben az előbbiekkel, ezt nem a közpolitika etizálásában, civil társadalom általi erkölcsi megtermékenyítésében látják, hanem éppen fordítva: a civil társadalom “politizálásában”.Úgy szeretnék újjáalkotni a civil társadalmat, hogy az mentesűljön a bürokratikus képviseleti intézmények kontrolljától és intervencióitól. Az új, baloldali társadalmi mozgalmak gyökerei - hasonlóan a konzervatív és kommunitáriánus mozgalmakhoz - olyan értékekben vannak, mint az autonómia, az identitás és participáció, melyek szöges ellentétben állnak a manipulációval, a kontrollal, a függéssel, a bürokratizációval és a szabályozással. 154 )

Természetesen ezesetben is nehéz lenne arra a kérdésre válaszolni, hogy az integrációs sémákkal kapcsolatos vitában, a vitázó felek közül kinek az oldalán áll az igazság. Ennek oka pedig abban van, hogy a fenti szabály és intézményrendszerekben (integrációs sémákban) megtestesűlő erkölcsi értékek inkommerzurábilisek és normative divergensek, és hogy nem rendelkezünk egy olyan “mércével”, amellyel az integrációs sémák előnyeit és hátrányait meg tudnánk “mérni” és ennek alapján rangsorolni. Az egyes integrációs sémákban megtestesűlő értékrendek különbségét egy közpolitikai példa segítségével fogom megvilágítani. 3.2. Egy közpolitikai példa Látni fogjuk, hogy az egymással konfliktusban álló értékek dilemmájához hasonló nehézséget jelent annak az

eldöntése is, hogy egy adott kormányzati szolgáltatás

megvalósításához mi a legadekvátabb szabály és intézményrendszer. Egy közpolitikai célt többféleképpen is meg lehet valósítani, nincs egyedül üdvözítő módszer, és a szóbajöhető intézményrendszereknek (integrációs sémáknak) a kiválasztásánál a kormányzatnak ugyanúgy szembesülnie kell az értékpluralizmus dilemmájával, mint a célok értékkonfliktusba torkolló identifikálásánál és rangsorolásánál. Mindezt egy anómiát, a közösségtől való elidegenedés miatti félelmet.” Peter Berger and Richard J.Neuhaus, To empower people: The role of mediating structures in public policy, Washington,D.C, 1975, 376.o. 154 V.ö. Claus Offe, Challenging the Boundaries of Institutional Politics: Social Movements since the 1960’s, In: Changing Boundaries of the Political, edited by Charles S.Maier, Cambridge University Press

181

példával világíthatjuk meg. A tűzesetek elleni védekezés , az ennek elhárítására való felkészülés nyilvánvalóan kormányzati feladat. A tűzoltóságot, amely a tűzesetek elleni védelmet szolgálja különbözőképpen lehet megszervezni. A tűzesetek elleni védekezést a kormányzat rábízhatja az önkormányzatokra. Az önkormányzatok határozhatnának úgy, hogy a tűzvédelem megszervezését

(1) piaci mechanizmusokra bízzák. A

szóbanforgó településen tűzoltó társaságok versenyezhetnének az árak és szolgáltatások tekintetében, és minden ingatlan tulajdonos szabadon dönthetne, hogy köt-e egyáltalán biztosítást, és ha igen, melyik társasággal. A tűzvédelem

a kereslet-kínálat

mechanizmusának függvényében alakulna, azaz attól függene, hogy milyen lenne a biztosításkötési hajlandóság – hányan kötnének biztosítást -, és attól, hogy mennyibe kerülne a biztosítási díj. (2) Az önkormányzat határozhatna úgy is, hogy a tűzvédelemmel kapcsolatos teendők megszervezését valamely autoritásra, magára a polgármesterre, esetleg egy szakértőre, vagy kettejükre kellene bízni. (3) A helyi önkormányzat végül dönthetne úgy is, hogy a kérdés rendkívüli fontosságára való tekintettel csak akkor hoznak határozatot, ha a község valamennyi polgára teljes egyetértésre - konszenzusra – jut. A tűzoltás megszervezésének itt felsorolt valamennyi formája mellett felhozhatók politikai és erkölcsi érvek. Az az önkormányzat, amely a piaci mechanizmusokat választotta a tűzkárokkal szembeni küzdelem megszervezésére, érvelésében a választás szabadságának az értékére hivatkozhatna és a felelősség erkölcsi értékére, mely szerint minden egyénnek magának kell

döntéseit meghoznia, és ezért vállalnia is kell a

következményeket. Semmiféle autoritás nem korlátozhatja az egyéneket ama szabadságukban, hogy racionálisan mérlegelhessék, hogy vállalják-e a tűzvédelemmel kapcsolatos költségeket, hogy kötnek-e biztosítást vagy sem. Az a helyi politikai közösség, amely arról határozott, hogy a tűzoltóság megszervezését a polgármesterre és/vagy szakértőre kell bízni, döntését azzal indokolhatná, hogy a közösség ilyen és ehhez hasonló ügyeit csak egy magasabbrendű bölcsesség - szakértelem - irányíthatja, akinek a közösség engedelmeséggel és lojalitással tartozik. Végezetül az az önkormányzat, amely a döntés feltételeként a teljes konszenzust jelölte meg, úgy érvelhetne, hogy a kistelepülés közössége olyan, mint egy baráti társaság, amelyet a közös célok, a kölcsönös jóindulat és szolidaritás, valamint a közösen osztott értékminták szerveznek erkölcsi közösséggé. Az emberek úgy érezhetnének és Cambridge, New York, New Rochelle, Melbourne, Sydney 1987, 70-71.o.

182

gondolkodhatnának, hogy a tűzvédelemről való gondoskodás integráns része csoporthovatartozásuknak: ez a mi városunk, mondhatnák, és ha tűzvész sújtaná a várost, azt valamennyien megsínylenénk, ezért össze kell fognunk és kölcsönösen vigyáznunk kell egymás javaira. Kiderűl, hogy még az olyan eleminek tűnő közpolitikai célokhoz sem lehet ellentmondásmentes szabály- és intézményrendszert hozzárendelni, mint amilyen a tűzvész elleni védekezés. Az alkalmazható intézményrendszerek ellentmondásban állnak egymással, mert egymást kizáró értékeken alapulnak, és nem rendelkezünk egy olyan

meta-értékrendszerrel,

amelynek

alapján

ezeket

összemérhetnénk

és

rangsorolhatnánk. Az empirikus valóságban azonban a fenti intézményrendszereket a legritkább esetekben alkalmazzák kizárólagosan: ahogyan a gazdaságban a piaci integrációs séma okozta torzulásokat pl. a redisztribúcióval „gyógyítják”, ehhez hasonlóan a kormányzati gyakorlat is gyakran variálja és kombinálja egymással a fenti intézményeket: annak megfelelően, hogy mit akar elérni, milyen politikai és erkölcsi értékeket akar egymással harmonizáltatni, vagy mely értéknek szeretne viszonylag nagyobb hangsúlyt biztosítani. 4. Az értékkonfliktus megoldására tett elméleti kisérletek A politika filozófia elméleti érdeklődése, csakúgy mint a kormányzati politika gyakorlata az értékekkel kapcsolatos. A politika filozófia egyik feladata bizonyára az, hogy vizsgálat tárgyává tegye az olyan értékek természetét és egymáshoz való viszonyát, mint amilyenek a szabadság, az egyenlőség, az igazságosság, a hatékonyság, a jólét és a boldogság. Összeegyeztethetőek-e ezek az értékek egymással, vagy kölcsönösen kizárják egymást? Az egyiknek a birtoklása előfeltétele-e a másik megszerzésének? Konfliktusba kerülhetnek-e ezek az értékek egymással, s ha igen feloldható-e ez a konfliktus? És milyen módon? A politikaelmélet olyan irányzatai, mint pl.az utilitarizmus azt állitja, hogy az egyik értéknek fundamentálisnak kell lennie, a többi érték másodrendü, vagy ebből származtatott. R.Nozick akárcsak az utilitarizmus egyetlen fundamentális értékre alapozza elméletét : a tulajdonjogra. Más elméletek és teoretikusok a végső értékek pluralizmusa és az értékválasztás elméleti megalapozhatatlansága mellett érvelnek, mint pl. Max Weber,155 vagy N.Luhmann. 156Luhmann - akárcsak Weber - abban látja az Weber értékelmélete “azonos” modernitás elméletével: a modernizációt egyfajta új politeizmusként határozza meg, amely az értékpluralizmus metaforikus szinonímája. Az értékpluralizmus alapja a társadalmi differenciálódás, amely a premodern világ homogenizált és hierrachizált érték-világát relative autonóm értékszférákra szabdalta. A modern világ számos “cselekvési birodalmából” konstituálódik, amelyek különböző struktúrával, reprodukciós mechanizmussal és értékorientációs reflexszel rendelkeznek. A társadalmi cselekvés eme autonóm birodalmai azonosak az értékszférákkal. Az értékszférák az egyén számára objektív adottságok, melyek választás elé állítják őket. Az értékválasztások mindig konfliktuózusak, mert az egyes értékszférák egymással összemérhetetlenek és normative divergensek, ennélfogva kizárják azt, hogy az ember egyidejüleg választhassa azokat. Az egyik értékszféra melletti elköteleződés szükségképpen egy másiknak a feláldozásával jár. Másfelől az 155

183 értékkonfliktus problémáját, hogy sok érték létezik, de nincs közöttük sem spontán, sem tudatos módon kialakított és konszenzusnak örvendő preferencia sorrend, ennélfogva az értékkollizió megoldása nem szabályozott. Minthogy az értékek közötti kollizió esetén dönteni kell, de ha az értékek egyenranguak, akkor ebből az következik, hogy az értékek nem képesek a döntések megalapozására, hiszen az értékválasztás maga is megalapozatlan ill. megalapozásra szorúlna. Értékkonfliktus esetén az értékek egymással való összevetéséből ennélfogva nem következtethetünk arra, hogy melyiktől kellene eltekinteni ill., hogy melyiknek kellene elsőbbséget nyújtani: azaz a döntés mindig véletlenszerű és egyszersmind paradox marad. A döntés paradox jellege abban áll, hogy muszáj döntenünk, de erre nincsen alapunk. Az értékpluralizmus “megoldására” irányuló elméletek további alcsoportokra bonthatók, aszerint, hogy megengedik-e az értékek hierarchiáját, mint pl.J.Rawls, vagy nem, mint pl. M.Walzer. Mások nem tartják ugyan az értékek közötti kolliziót véglegesen feloldhatónak, de hisznek a konfliktus kompromisszimus kezelésében, mint pl. A.Okun. MacIntyre egy olyan erkölcsi tradició ujraalkotása mellett érvel, amely képes feloldani az értékpluralizmus létrehivta ellentmondásokat. Az értékek közötti konfliktusokat értelmező elméleteket egy olyan képzeletbeli tengelyen rangsorolhatjuk ill. csoportosithatjuk, amelynek egyik végén azok az elméletek állnak, amelyek tagadják a probléma létét, vagy relevanciáját (mint pl. az utilitarizmus), a másik végén azok, amelyek szerint a problémát nem lehet megoldani (Weber és Luhmann), a két szélsőség között pedig

azok a teoretikus elképzelések

helyezkednek el, amelyek ilyen vagy olyan formában kisérletet tettek a kérdés megválaszolására. A következőkben ennek a képzeletbeli skálának a mentén haladva elemzem a fent már nevesitett elméletek közül azokat, amelyek megkísérlik az értékkonfliktusok elméleti megoldását.

értékválasztások szubjektívek, mert nem létezik az értékeknek egy olyan objektív értékhierarchiája, amely kijelölné az egyes értékek helyiértékét az értékrendszeren belül, ezért az önkényes és véletlenszerű egyéni értékválasztások szubjektive is konfliktusként jelennek meg az egyén számára. Az értékkonfliktus az értékpluralizmus világában mind az értékszférák objektív, mind az egyéni értékválasztások szubjektív szintjén szükségszerű és feloldhatatlan.” Az értékek végső soron ugyanis mindenütt újra meg újra nem csak alternsatívákat jelentenek, hanem engesztelhetetlen, halálos harc folyik közöttük, mint ‘isten’ és az ‘ördög’ között. Nem lehet őket sem relatvizálni, sem kompromisszumra hozni.” (Max Weber, Állam politika tudomány, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1970, 92.o.. 156 “A probléma az, hogy sok érték létezik és hogy nincs (úgynevezett tranzitív) precedens kapcsolat közöttük. Minden érték kizárja a saját ellentettjét. Az értékkollízió megoldása nem szabályozott. De az értékek közötti kollizió eseteiben dönteni kell. Ebből az következik, hogy az értékek nem képesek szabályozni a döntéseket.Számolni lehet a fontos értékek követelményeivel, de ebből nem lehet levonni azt a következtetést, hogy mely értékek döntőek az adott konfliktus esetében és hogy melyektől kellene eltekinteni.Valamennyi érték fontosként jöhet számításba, így minden döntés véletlenszerű marad. A paradoxon: a döntés szükségszerűsége és lehetetlensége” ( Niklas Luhmann, Complexity, Structural Contingencies and Value Conflicts, In: Detraditionalization, (edited by Paul Heelas, Scott Lash and Paul Morris) Blackwell Publishers LTD. 1996 Cambridge, Massachusetts, 66.o.) Luhmann tagadja az értékkonfliktusok racionális megoldási lehetőségét, de nem vonja kétségbe gyakorlati feloldhatóságukat. Az értékkonfliktus gyakorlati feoldása azonban csak úgy lehetséges, ha a döntéshozó elvonatkoztat a paradoxontól és szituative , a helyzetnek megfelelően dönt. Döntésében két alternatíva áll rendelkezésére: (a) az önérdekkövető egyént modelláló racionális választások elmélete (amely nem magyarázza meg a cselekvő preferenciáit), (b) a másik lehetőség az értékekben a cselekvés vezérfonalát látja úgy, hogy közben “neutralizálja az ellentétes vezérfonalakkal szembeni normativitásukat és érvényességüket és ezzel nyitva hagyja az értékkonfliktus megoldását” (N.Luhmann, I.m., u.o.)

184

4.1. Az értékkonfliktusnak hatalmi úton való megoldása: D.Easton A közgazdászok szerint értékkonfliktus

jobbára akkor lép fel a közpolitika világán belül, ha

allokálandó jószág vagy jószágok szükösek, ha azok nem

az

állnak teljes bőségben a társadalom

rendelkezésre .D.Easton157 is amellett érvel, hogy az értékkonfliktus lehetőségét a rendelkezésre álló jószágok szükössége teremti meg, illetve az, hogy ez

minden esetben

egymást kizáró, versengő

követelésekben jelenik meg. Az adott jószág allokálásában érdekelt felek között a vita azzal kapcsolatos, hogy kinek kell részesednie a vágyott jószágból és milyen mértékben. Miután az allokációval kapcsolatos vita a felek közötti nézetegyeztetés és tárgyalás útján nem oldható meg, az allokációs sémával kapcsolatban egy harmadik félnek, a mindenkori hatalomnak, a kormányzatnak kell döntenie. A kormányzati politika lényegében nem más, mint az értékek autorativ elosztása és ez a szerep - Easton szerint - a közpolitika

tértől és időtől független, univerzális meghatározottsága, és egyben az

értékkonfliktusok fel és megoldásának az eszköz és közegrendszere is. A kormányzati politikának az értékek autorativ allokálójaként való felfogása alapvetően közgazdasági indittatású elmélet és mint ilyen a hagyományos (neoklasszikus) közgazdaságtan előfeltételezéseivel él. Easton

első implicit előfeltevése az, hogy az egyének magatartásának kizárólagos motivuma a

haszonmaximálás. A második előfeltevést a maximálási posztulátumból lehet levezetni. Eszerint a gazdasági illetve a

közpolitikai cselekvők között értékkonszenzus áll fenn, mert valamennyien

egyetértenek a birtokolandó jószág vagy érték kivánatosságában.Végezetül amint azt már emlitettük, ez az elmélet azt is feltételezi, hogy a szóban forgó érték ritka, csak korlátozott módon áll a társadalom rendelkezésére. A szükösség hipotézisnek és a maximalizáció posztulátumának egyidejü jelenléte szükségképpen konfliktushoz vezet. Easton elméletének egyik legsebezhetőbb pontja éppen az, amely az elmélet gerincét alkotja: a szükösség hipotézis. A kérdés az, hogy kiterjeszthető-e valamennyi értékre a gazdasági értelemben vett szűkösség fogalma? Állithatjuk-e, hogy a tudás, a müvészet vagy az erkölcs értékei korlátozottan állnak a társadalom rendelkezésére, s hogy ez a korlát vezet allokációs vitákhoz és

konfliktusokhoz ? A különbség a

gazdasági és a nem-gazdasági értékek között többek között abban áll, hogy mig az előbbiek birtoklása szükségképpen kizárja azt, hogy egyidejüleg valaki más is birtokolja azokat, addig az utóbbi esetében nem feltétlenül ez a helyzet. Ha a „gazdasági torta” egy szeletét valakinek allokálták, azt nem lehet odaadni egyidejüleg valaki másnak: és ha növeljük valakinek a részesedését a tortából, az azzal jár együtt, hogy valakinek a részarányát csökkentjük. A tudás, a müvészet vagy az erkölcs értékeinek esetében a helyzet ettől gyökeresen eltérő: az eszmei értékeket valamennyi ember birtokolhatja anélkül, hogy ezzel csökkentené azok „mennyiségét” illetve, hogy ezek birtoklásából

kizárna másokat. MacIntyre 158

pontosan ezen az alapon különbözteti meg egymástól az un. belső és külső értékeket. A külső értékekre, mint amilyen a pénz, a hatalom, a presztizs, a státus és a pozició, az jellemző, hogy minél többet birtokol belőlük valaki, annál kevesebb jut mások számára. Ennek következtében ezek versengés tárgyai : a versengésnek pedig lesznek nyertesei és vesztesei. Ezzel szemben a belső javak olyan értékek, amelyek birtoklása elvileg nem jár együtt mások kirekesztésével, sőt birtoklásuk általánossá válásával mindenki 157 158

David Easton, The Political Systems, New York, Alfred A.Knopf 1963 V.ö. Alasdair MacIntyre, Az erény nyomában, Osiris Kiadó Budapest, 1999

185 nyerhet. Ha egy közösségen belül növekszik az erkölcsi értékeket magukévá tevő egyéneknek a száma és csökken mondjuk a potyautasok száma, az a közösség egésze számára is és ezen belül valamennyi egyén számára is nyereség. Ugyanigy, ha egy népességen belül emelkedik a politikai toleranciának a szintje vagy nő az embereknek egymásba és a politikai rendszerbe vetett bizalma, ezzel azok, akik toleránsak más nézetekkel szemben, vagy akik bizalommal fordulnak embertársuk és választott képviselőik felé nem csökkentik a társadalmi toleranciának és bizalomnak a „tömegét”, hanem éppen ellenkezőleg: a tolerancia természetéből - belső érték mivoltából - következően toleranciát nemz, hasonlóan a bizalom bizalmat és megforditva az intolerancia a türelmetlenség és előitélet társadalmi kummulációjához, a bizalmatlanság a bizalmatlanság és ellenségesség növekedéséhez vezet. Easton elméletének az a gyenge pontja, hogy a ritkasági hipotézist univerzális elvként kezeli és hogy túláltalánositja a kormányzati politika szerepét és hatókörét. A ritkasági hipotézis ugyanis nem érvényes minden értékre és a kormány sem képes minden érték hatalmi úton való allokálására.(Emlékeztetek rá, hogy Easton a közpolitikát az értékek autorativ elosztásaként definiálta). A belső értékeket nyilvánvalóan nem lehet direkt közpolitikai eszközök révén elosztani: a kormányzati politika eszköztára egészen biztosan nem alkalmas arra, hogy általa elosszák az olyan értékeket, mint az önbecsülés, az általános kultúráltság, az erkölcsi tisztesség stb. Két további ellenvetés az elmélettel szemben az lehet, hogy (a) az értékek hatalmi uton való elosztása nem teoretikusan, hanem pusztán gyakorlatilag “oldja meg” az értékek közötti konfliktust - a hatalom nem tudja “bizonyítani”, hogy az általa megvalósított értékallokáció “az egyedül helyes” elosztás, pusztán érvelni tud mellette -, (b) és Eastonnak az az implicit előfeltevése is megkérdőjelezhető, miszerint a hatalom (a kormány) egységes, homogén világként állna szemben a civiltársadalom rivalizáló csoportjaival, és döntőbíróként gyakorolhatná autoritását az értékek elosztásában. Ez azért nincs így, mert a közpolitikai döntéshozó nem egy bizonyos individuális vagy “kollektív személy” (nem

a kormányfő vagy a parlament stb.), hanem

különböző preferenciákkal

rendelkező közpolitikai szereplők csoportja, akiknek maguknak is meg kell egyezniük az értékek allokációjában, abban, hogy mely társadalmi rétegnek “mit adnak”, de még ha elfogadnánk is azt, hogy a döntéshozó (az értékek allokátora) önmagán belül nem megosztott ( nem különböző preferenciákat követő közpolitikai szereplők csoportja), az értékek allokációját a társadalomban - saját jólfelfogott érdekében akkor sem tehetné meg autoratív (parancsoló) módon, mert pl. ha döntésében nem venné tekintetbe a nagyhatalmu nyomásgyakorló szervezetek igényeit, azok megkeseríthetnék az életét.

4.2. Az értékkonfliktus fundamentalista megoldási kisérlete: R.Nozick libertáriánus fundamentalizmusa Nozick 159 hirhedt könyvében arra a kérdésre keresi a választ, hogy milyen alapon igazolható morálisan a magántulajdon. Némelyek úgy érvelnek, hogy a tulajdont a szükségletek alapján kellene elosztani, mások úgy vélekednek, hogy az érdemet kellene a tulajdonszerzés bázisává tenni. Nozick ezekkel szemben azt állitja, hogy a tulajdon alapja a jogcim (entitlement) kell legyen. Egy gazdag emberre, aki szerencse útján megsokszorozza vagyonát – amire egyrészt már nem lenne szüksége, másrészt, aki az újabb vagyonhoz nem személyes kiválóságának az eredményeként jutott – mégis úgy tekintünk, mint aki

186 jogosan birtokolja újabb vagyonát. Ez azt mutatja, hogy a magántulajdon igazságosságának a megitélésében nem a szükségletek, nem is az érdem a döntő, hanem az a tény, amely arra utal, hogy a tulajdont olyan módon szerezte-e meg, amely feljogositja őt ennek birtoklására. Nozick saját, magántulajdont legitimáló elméletét az igazságosság jogosúltságon alapúló elméletének nevezi (entitlement theory of justice).Az elmélet azokat a procedúrákat elemzi, amelyek révén az egyének jogosan juthatnak tulajdonhoz. Ezek közül az első a szerzés igazságossága, amely a még senki által nem birtokolt javakra vonatkozik, ill. azok megszerzésének a szabályait rögziti. A második, az átruházás igazságossága, amely azokat a szabályokat irja le, amelyek a javaknak a személyek közötti jogszerű, legitim mozgását definiálják. Mindkét igazságossághoz hozzárendelendő egy megszoritás: az új, mások által korábban még nem birtokolt dolgokat csak azzal a megszoritással lehet megszerezni, ha ezzel a jövendőbeli tulajdonos nem rontja mások helyzetét. Pl. ha valaki ki akarja sajátitani a sivatagban lévő egyetlen vizforrást, úgy ehhez nincsen joga, mert ezzel rontaná mások élethelyzetét. Az átruházás esetében a megszoritás azt irja elő, hogy csak az önkéntes , kényszermentes csere esetén jogszerű a tulajdon átruházása. Ha a világ teljesen igazságos lenne, akkor a következő definició kimeritően lefedné a javak igazságos birtoklásának elveit: (1).az a személy, aki az igazságos szerzés elveinek megfelelően jutott valaminek a birtokába, az erre a birtokra jogosúlt, (2). Az egyén, aki az átruházás igazságosságának formulájával összhangban szerzett tulajdont, feltételezve, hogy az átruházó is jogszerüen birtokolta a dolgot, jogos tulajdonosnak tekintendő., (3) az (1) és (2) ismételt alkalmazásán kivüli esetekben senki nem jogosúlt valaminek a birtoklására. Az elosztás tehát akkor igazságos, ha egy másik igazságos elosztási állapotból legitim eszközök igénybevételével jött létre. Mivel a világban előfordúlnak igazságtalanságok, ezek korrekciójára igénybe kell venni egy harmadik igazságosságot, a helyreigazitás (rectification) igazságosságát, amelynek az a szerepe, hogy korrigálja a múltban elszenvedett igazságtalanságokat. Ez utóbbi vonása miatt nevezik Nozick elméletét procedurális, vagy történeti igazságosság elméletnek is. Többek között az

igazságosság történeti dimenziójának, a múltban elszenvedett igazságtalanságok és

sérelmek orvoslásának vagy kompenzálásának a

kapcsán válik az elmélet a kormányzati politika

szempontjából relevánssá. Nozick elméletében a jog (ill. a szabadság) nemcsak az igazságos tulajdon alapja, hanem az egyének közötti interakcióknak és az egyén államhoz (politikához) való viszonyának is. Nozick az individuális jogokat - a személyes szabadságot - fundamentális értéknek tekinti, amely prioritást élvez minden más „értékkel” szemben. Ezek a jogok a természetjog kategóriájába tartoznak, azaz (1).születésénél fogva minden egyén birtokolja azokat, (2) fontos vonásuk, hogy természetadta adottságok, nem társadalmi termékek. A személyek elidegenithetetlen természetes jogai : a szabadság (testemnek, lelkemnek, szellememnek egyedüli birtokosaként azt kezdek az életemmel amit akarok), az élethez való jog, életem megvédéséhez való jog, a tulajdonhoz való jog. Ha az individuális jogokat fundamentálisaknak tekintjük, akkor ezzel kizárjuk mindenfajta értékkonfliktusnak a lehetőségét mind az egyének egymáshoz való, mind az államhoz való viszonyából. Sem az utilitarista közjó, sem a gazdasági hatékonyság, sem a jóléti

V.ö. Robert Nozick, Anarchy, State and Utopia, Basic Books A Devision of Harper Collins Publishers, 1974 159

187 programokban megfogalmazott disztributiv igazságosság, ( a jóléti állam különböző kifizetési transzferei és az ezek alapjául szolgáló adózás) értékeinek a nevében nem lehet csorbitani a libertáriánus jogokat és az egyének egymással szemben sem támaszthatnak semmiféle kompenzáció nélküli, pozitiv jogigényt. A jog (ok) ill. a szabadság lényegileg negativ: határa addig terjed, mig a többi egyén hasonló jogait és szabadságát nem sérti. Pozitiv jog csak a szerződésekben keletkezik: ha pl. fizetek az orvosnak azért, hogy az életemet megmentse, akkor pozitiv jogot szerzek az orvos egészségügyi ellátására. A természetjog önmagában negativ jog, amely azon a negativ követelésen túl, hogy mások szabadságát tiszteletben kell tartani (amit én is elvárok a többiektől), nem tartalmaz semmiféle, más személyektől, vagy az államtól elvárható pozitiv (ellenszolgáltatás nélküli) követelést, vagy kötelezettséget. Azonban sok esetben nehéz meghatározni azt, hogy hol húzódik a határ az önkéntesség (szabadság) és a kényszer, a jogszerű és jogszerűtlen, ill.az individuális jogok érvényességi igényei között. Példákat hozok fel ennek érzékeltetésére, amelyek egyébként Nozicktól valóak. A munkás, akinek nincsen tulajdona, vajon kényszeritve van-e arra, hogy a tőkésnek dolgozzon, vagy önkéntesen teszi azt? Ha valakinek aközött kell választania, hogy vagy másoknak dolgozik, vagy éhenhal, akkor a kézenfekvő válasz a kérdésre az lehet, hogy az illető aligha cselekszik szabadon. Ha azonban a kényszer fogalmát úgy határozom meg - mint Nozick - , hogy az két feltételt kell kielégitsen: (1).az illető személy lehetőségeinek másvalaki által való korlátozását, és (2) a szabadságot korlátozó cselekvés önmagában való jogszerütlenségét: akkor a válasz az, hogy ez esetben nem lehet kényszerről beszélni. Ha egy fuldoklónak, aki nem tud úszni, egy arra éppen elhaladó csónakos azt ajánlja, hogy egymillió dollárért kimenti a vizből, vajon kényszeriti-e ezzel a fuldoklót a tranzakció megtételére? A válasz erre a kérdésre is: nem. Tételezzük fel, hogy az éhhalál szélén állok és te vagy az egyetlen személy, aki rendelkezik némi nélkülözhető élelemmel, jogot formálhatok-e élelmed egy részére, amely életben maradásomnak egyetlen feltétele? Pozitiv követeléssel ez esetben sem léphetek fel irányodban, ahogyan te sem vagy kötelezve arra, hogy fölös élelmedből juttass nekem. Ha szemben Nozickkal, azt feltételezzük, hogy az embereknek vannak pozitiv jogaik ill. kötelezettségeik egymás irányában, akkor ezzel tágra nyitjuk az értékkonfliktusok ajtaját, amelyek nem különböző értékek (pl. szabadság és jólét stb.) közötti kolliziók, hanem a jogon, a szabadságon belüli ellentmondások. Ételed a te tulajdonod, amely fölött szabadon diszponálsz, azonban a tulajdonhoz való jogod, ha élelmedből vonakodsz nekem is juttatni, ütközni fog az én élethez való jogommal. A példa nemcsak a tulajdonhoz való jognak és az élethez való jognak a konfliktusát tükrözi, hanem a szabadság és a könyörület erkölcsi értékeinek a kollizióját is. A puszta tény, hogy vannak jogaink, még nem garancia arra, hogy mások ezt tiszteletben is fogják tartani. Hogyan védhetjük meg magunkat a jogsértésekkel, szabadságunk mások általi korlátozásával szemben? Nozick válasza: a minimális, vagy éjjeli őr állam eszközével. Az állam morálisan csak akkor igazolható állitja Nozick -, ha funkciója kizárólag az individuális jogok megvédésére irányúl, amennyiben megvédi az embereket a lopással, sikkasztással, erőszakkal, a kikényszeritett szerződésekkel stb. szemben. A modern kormányzatok pozitiv aktivitásai (amelyekhez az adózáson alapuló költségvetés teremti meg a feltételeket) : mint amilyenek a közszolgáltatások, jóléti programok, a gazdaság- és szociálpolitika stb. nem csak, hogy nem igazolhatóak, hanem morálisan egyenesen károsak, mert megsértik az individuális jogokat. Az átruházások ugyanis csak akkor igazságosak, ha önkéntesek, márpedig az állam (adózáson alapuló) redisztribúciós politikájának

valamennyi formája megsérti az egyénnek ama jogát, hogy

188 tulajdona és élete fölött szabadon rendelkezzen. A jövedelemadó, amely az állam pozitiv funkcióvállalásainak az alapja, egyenértékű a kényszermunkával: az adózás egy módja annak, hogy az embereket rákényszeritsék arra, hogy másoknak ellenszolgáltatás nélkül dolgozzanak, ill., hogy az egyik embert a másik tulajdonává tegyék. Az egyén és az állam közötti tranzakciók alapja ugyanúgy a jog, a szerződés kellene legyen, mint az egyének egymás közötti interakcióiban. Ezt a feltételt pedig csak a minimális, az individuális jogokat védelmező, pozitiv funkciókat fel nem vállaló állam képes betölteni. A minimális állam koncepciója szolgál intézményes keretként Utópiának, az életformák pluralizmusának a számára. A minimális állam keretein belül a különböző társadalmi csoportok és egyének megvalósithatják saját utópiáikat. Ezek az utópikus közösségek, vagy „állam előtti államok”-ahogyan Nozick nevezi őket egy-egy érték köré szervesülnének. Az egyik közösség olyan kommunisztikus falut alkotna, amelynél az erőforrások közösségi tulajdonban lennének, egy másik társadalmi csoport olyan meritokratikus emberi közösséget hivna életre, amelyben a civilizációs komfortot feláldáznák a kultúra kedvéért (a magas kultúrát téve meg a közösségi élet alapjává), ismét mások olyan társadalmat alapitanának, amelyben a közösség életének domináns integrativ mechanizmusa a versenyre épűlő szabad piac lenne stb. A minimális állam, a fundamentálisként kezelt libertáriánus szabadság jogok prioritása mellett megoldást találna az értékek közötti konfliktus problémájára, megvalósitaná a különböző értékekre épűlő utópikus közösségek békés egymás mellett élését. Az utópia alapjául szolgáló minimális állam koncepciója azonban ellentmondást tartalmaz magában: nevezetesen az állam fogalma és a természetjog fogalma közötti meghasonúlást. Az állam kizárólagos jogot követel meg arra, hogy határain belül monopolizálja az erőszakot és megköveteli a törvények általános legitimitását is. Másrészt az állam valamennyi állampolgár számára védelmet ajánl, különbség nélkül megvédi minden polgárának a jogait. A természetjog elvei szerint valamennyi embernek joga van az önvédelemre és arra, hogy megtorolja a rajta esett jogsérelmet. Miután ez a jog elvitathatatlan, az állam akkor, amikor az erőszak és megtorlás jogának monopólium igényével lép fel, immorális és igazságtalan. Következésképp ha Nozick következetes lenne önmagához, akkor még a minimális állam koncepcióját is el kellene vetnie, mert az sérti a természetjogot. Másrészt az államnak az az attributuma, hogy mindenkinek a jogait megvédi, szintén összegyeztethetetlen a joggal, mert megsérti az átruházás igazságosságának (szerződés) az elvét. Az állam ugyanis, amikor mindenki jogvédelméről gondoskodik, ezt a szegénynek (aki nem tud fizetni érte) csakúgy felajánlja mint a gazdagabbnak, aki képes ezt a szolgáltatást megfizetni. Az ellentmondás itt az,

hogy az állami

jogszolgáltatást csak úgy lehet megfizetni, ha az állam azokat a polgárokat, akik fizetőképesek, arra kényszeriti, hogy fizessék meg a fizetőképteleneknek nyujtott állami szolgáltatásokat is. Az egyénnek az önvédelemhez való joga és egy másik embernek a tulajdonhoz való joga

konfliktusba kerülhetnek

egymással : ez a konfliktus testesűl meg a minimális állam paradoxonában, abban, hogy az is igazságtalan, ha az állam egyszerre védelmezője és megsértője a jogoknak.

4.3. Ralws megoldása: az értékek vertikális elrendezése Az egyének és társadalmi csoportok eltérően gondolkodhatnak arról, hogy mit tekintenek jó életnek vagy milyen értékdimenziók mentén képzelik el a jó társadalmat. Ezekben a kérdésekben valószinüleg nem

189

jutnak egymással konszenzusra. Egyetértésre juthatnak viszont – mondja Rawls 160 – azokban a politikai játékszabályokban , amelyek közösségi életüket szabályozzák. A politikai játékszabályokra vonatkozó konszenzus nem a társadalom egészének a müködési elvére vonatkozik, hanem pusztán a politikai rendszerére, ezért a feleknek megengedi, hogy nekik tetsző életformákat válasszanak és hogy úgy gondolkodjanak a jó társadalomról, ahogy nekik tetszik. Rawls szerint a legfőbb politikai jó, az igazságosságról közösen osztott elképzelés. Ez az elképzelés azokra az elvekre és procedurákra vonatkozik, amelyek a politikai közösség életét és ezen belül az egyének egymáshoz való viszonyát szabályozzák. Rawls abból a kérdésből indúl ki, hogy a társadalmi struktúra milyen elveiben és szabályaiban állapodnának meg azok a képzeletbeli államalapitók, (akik szabad, racionális és egymással egyenlő lények), ha a tudatlanság fátyla mögött kellene az általuk igazságosnak tartott társadalom elveiről dönteniök. A tudatlanság fátyla két dolgot foglal magában: (1) azt, hogy a jövendőbeli államhoz csatlakozó egyének tudatában vannak annak, hogy a természetes elsődleges javak (intelligencia, fizikai erő, képzelőerő, tehetség, egészség stb.) és a társadalmilag elsődleges javak ( hatalom, társadalmi lehetőségek, gazdagság, jövedelem stb.) birtoklása tekintetében különbözni fognak egymástól. (2) Nem tudják viszont azt, hogy milyen lesz a saját társadalmi helyzetük (hogy ők személy szerint mennyit fognak a fenti javakból birtokolni) a jövendőbeli társadalomban. A rawlsi gondolatkisérlet arra kérdez rá, hogy ebben az eredeti helyzetben milyen igazságosság fogalom mellett döntenének a résztvevők. Rawls azt válaszolja erre, hogy a képzeletbeli államalapitók,- amennyiben racionális, önérdekkövető lények, - a következő két igazságosság elvet választanák. (a).Elfogadnák azt, hogy minden személynek egyenlő joga van az individuális szabadságjogokhoz, amelyek összeegyeztethetőek mások szabadságával. ( 2). Abban is megállapodásra jutnának, hogy a társadalmi és gazdasági egyenlőtlenségek csak akkor igazságosak és akceptálhatóak, ha azok mindenkinek előnyére szolgálnak, különös tekintettel a népesség ama csoportjaira, amelyek a legrosszabb helyzetben vannak. Ezen túl, a társadalmi egyenlőtlenségek csak abban az esetben fogadhatóak el, ha olyan társadalmi szerepekhez kapcsolódnak, amelyek bárki számára hozzáférhetőek. Az érvelés mögött az a meggondolás húzódik, hogy az egyének szempontjából az együttmüködés, a kooperáció hasznot jelent. Ha a kooperáció minden résztvevő számára hasznos, akkor az előnyöket úgy kell allokálni, hogy valamennyi résztvevő számára vonzóvá tegye a további önkéntes együttműködést. Ennek azonban az a feltétele, hogy az együttműködés javasolt formája (az igazságosság elv) minden kooperáló fél számára elfogadható legyen. Rawls szerint az általa javasolt két igazságosság elv egy méltányos és racionális egyezség, mert ha az együttműködés minden fél számára előnyös, akkor azok is érdekeltek lesznek a kooperációban, akikkel a természet, vagy a társadalom bőkezüen bánt (akik a természetes elsődleges és a társadalmilag elsődleges javak nagyobb hányadát birtokolják társaiknál) és azok is, akikkel a természeti és társadalmi véletlen mostohán bánt. Az eredeti helyzetben a tárgyaló felek azért is a fenti két elvet választanák

– érvel Rawls -, mert bizonytalanok abban, hogy az általuk

megalapitandó társadalomban milyen lesz a társadalmi helyzetük. Miután az is előfordúlhet, hogy a legjobb, de az is, hogy a legrosszabb pozicióba kerűlnek, azért ha racionálisak, akkor kockázat kerűlők 160

V.ö. John Rawls, Az igazságosság elmélete, Osiris Kiadó, Budapest, 1997

190 lesznek, azaz el fogják fogadni az igazságosságnak azt az elvét, amely a legrosszabb helyzetüeket támogatja és arra fognak törekedni, hogy megállapodjanak azoknak az alapvető javaknak (primary goods) a körében, amelyekről azt gondolják, hogy azokat valamennyi egyénnek birtokolnia kell. Rawls elmélete készpénznek veszi a konfliktusban álló értékek pluralitásának a tényét, bavallván a normativ elvek inkommerzurabilitását és divergenciáját. A normativ divergencia két problémáját teszi fel direkten: a szabadságjogoknak és az egyenlőségnek a kiegyensúlyozását, ill. az egyenlőségnek és a hatékonyságnak ( ill. jólétnek) a kapcsolatát. A megoldás közismerten az igazságosság két elvében testesűl meg. Az értékek közötti konfliktus feloldása a lexikális elrendezés alapján valósitható meg, amely a normativ elvek közötti szigorú hierarchikus viszonyrendszert jelöli. Rawls igazságosság elmélete prioritást ad a szabadságjogoknak az egyenlőség értékével szemben, ez utóbbinak pedig a hatékonyság és a jólét értékeivel szemben. Az igazságosság második elve, az ugynevezett „difference principle”a hatékonyság elvnek ( a Pareto optimalitásnak) és az igazságosság erős elvének, mint redisztribuciós kritériumnak a kombinációja. A redisztribuciós mechanizmusok addig a kritikus pontig müködnek, amelynél az

a

gazdaság teljesitményének a csökkenése (ill.vesztesége, ami a redisztribuciós sémáknak az ösztönző rendszerre gyakorolt negativ hatásának a következménye ) csökkenteni fogja a legrosszabb helyzetüek jövedelmét is. A hatékonyság és az egyenlőség, a társadalom teljes jövedelme és az igazságosság közötti „trade off” valódi értékkonfliktus magán az elméleten belül. Az egyenlőség prioritása a hatékonysággal szemben nem hogy nem küszöböli ki a két érték közötti kollizió lehetőségét, hanem maga gerjeszti. 161Az sem világos, hogy miért kezeli Rawls evidenciaként azt, hogy egy szavazásnál (mégha ideáltipikus is az) az emberek szükségképpen előnyben részesitenék a szabadságjogokat mondjuk a jóléttel szemben. Ez is egy valódi „trade off”: erre figyelmeztetnek a fejletlen országok modernizációs dilemmái , vagy a Nagy Inkvizitor poémája Dosztojevszkij a Karamazov testvérek c. regényében. ”Megértik végül maguk is, hogy a szabadság és a bőséges földi kenyér egyszerre elképzelhetetlen mindenki számára, mert soha, sohasem tudnak megosztozni rajta.” 162 Szemben Rawlsszal, a magyar származásu Nobeldíjas közgazdász, Harsányi János 163is amellett érvel, hogy az eredeti helyzetben, a társadalom “n” tagja mellett, a racionális egyén nem a rawlsszi igazságosság elvet választaná, mert 1/n valószínûséget tulajdonítana annak, hogy a legjobb, a legrosszabb, vagy átlagos helyzetû egyénné válik (ezt nevezi Harsányi “valószínûségegyenlõségi feltevésnek), ami arra késztetné, hogy - utilitarista alapon - olyan társadalmi struktúrát válasszon, amely a társadalom egyedei számára a legmagasabb “átlagos hasznossági szintet” biztosítja. Harsányi szerint az emberek minden potenciális társadalmi szervezõdést az általuk elérhetõ átlagos hasznossági szint alapján értékelnek. Ezt nevezi az “átlagos hasznosság elvének”. Harsányi modelljében a potenciális “államalapítók” mindegyike két “A difference principium a hatékonyság elvnek (a Pareto optimalitásnak) és az igazságosság erős elvének , mint redisztribuciós kritériumnak a kombinációja…A redisztriburiv sémák addig a pontig vannak bevezetve, amelynél az a kár, amit az ösztönzőrendszerre gyakorolnak, azt eredményezi, hogy a teljes végeredmény csökkenésének következtében a legrosszabb helyzetüek poziciója is romlik.Itt egy valódi trade-off áll fenn a teljes jövedelem és az igazságosság között …” Jan-Eric Lane, The Public Sector, SAGE Publications London, 207.o. 162 Dosztojevszkij, A karamazov testvérek, Európa Könyvkiadó 1959, I.k. 108 o. 163 V.ö. Harsányi J.C., Essays on Ethics, Social Behavior, and Scientific Explanation. Dordrecht, Holland: D.Reidel 1976 161

191 különbözõ preferenciarendszerrel rendelkezik: az egyik “személyes preferenciáinak a rendszere” (ebben fejezõdik ki az egyén önérdeke), a másik az “erkölcsi preferenciák rendszere”, amely az átlagos hasznosság elvének megfelelõen ugyanolyan súllyal veszi figyelembe a társadalom többi tagjának érdekeit is. Harsányi kifejti, hogy ha Rawls maximin szabályát következetesen végig vinnénk, akkor még az utcára sem merészkedhetnénk ki, mert fennáll annak a lehetõsége, hogy elüt egy autó, vagy hogy lelõnek: miután a maximin szabály azt mondja, hogy kerûld el a lehetséges opciók legrosszabbikát, ezért ha ezt követed, nem fogsz kimenni az utcára. A maximin elvvel az az alapvetõ probléma - érvel Harsányi -, hogy megsért egy “folytonossági követelményt”, mert hihetetlenül irracionális dolog néhány valószínûtlen kedvezõtlen eshetõségre alapozni magatartásunkat, függetlenül attól, hogy ezeknek az eshetõségeknek mennyire kis valószínûséget tulajdonítunk. Pusztán az érdekesség kedvéért jegyzem meg, hogy két szociálpszichológus - Frohlich és Oppenheimer 164- egy több országra kiterjedõ szociálpszichológiai kísérletben próbálta meg tesztelni Rawls deontikus és Harsányi utilitarista igazságosságelméletét, azt, hogy mit csinálnának a kísérleti alanyok egy mûvi (kísérleti) úton létrehívott eredeti helyzetben. A kísérleti alanyokat arra kérték, hogy négy disztribuciós séma közül válasszák ki a szerintük legmegfelelõbbet. A négy disztributiv igazságosság elv, amelyek közül választani lehetett a következõ volt. (a) a rawlsszi elv (a legalacsonyabb jövedelmüek relatív elõnyhöz juttatása), (b) Harsányi elosztási elve, amely a legmagasabb átlagjövedelmüeket juttatja elõnyökhöz, (c ) az átlagos jövedelmüek elõnyhöz juttatása és (d) a legalacsonyabb átlagjövedelmüek elõnyhöz juttatása. A felmérés azt mutatta, hogy a megkérdezettek sem a rawlsi, sem a harsányi féle megoldást nem preferálták, ellenkezõleg, 78%-uk a”d” elosztási séma mellett voksolt, azaz a legalacsonyabb átlagjövedelmüeket részesítette elõnyben.

4.4. Értékpluralizmus és az értékek horizontális elrendezése: Michael Walzer Michael Walzer 165 az értékpluralizmus igazolására és megalapozására tesz kisérletet. Elmélete szerint az értékek közötti konfliktus nem az értékek pluralitásának és inkommerzurabilitásának a puszta tényéből fakad, hanem éppen ellenkezőleg: abból, hogy az értékpluralizmus nem érvényesűl a maga teljességében. Minden olyan kisérlet, amely az értékek közötti konfliktus megoldását az értékpluralizmus „problémájának” a megoldásával azonositja - legyen szó az utilitarista monizmusról, az értékek közötti választás önkényességét proklamáló decisionizmusról, vagy az értékek vertikális elrendezésével próbálkozó elméleti konstrukciókról – elméleti zsákutcának tekinthető, mert az a különös kulturális világ, amelyben élünk, lényegileg plurális. A filozófus, aki a plurális értékvilág mögötti egységet kutatja, a javak sokféleségét egyetlen értékké fogja absztrahálni s előbb-utóbb meg fogja találni az egyetlen elosztási kritériumot

és azt a kizárólagos döntési pontot is, ahonnan a javakat allokálják és végül

bizonyára rá fog találni arra a személyre, vagy személyek azon csoportjára, aki, vagy akik a javak disztributorai. Egy ilyesfajta egységnek a feltételezése a disztributiv igazságosság lényegének a félreértésén alapszik: érvel Walzer. Az elosztandó javak, amelyek értékeket testesitenek meg rendkivül sokfélék és nem szubszumálhatók egyetlen absztrakt értékfogalom alá, vagy értékfogalmaknak egy

V.ö. N. Frohlich and J.A.Oppenheimer, Choosing Justice: An Experimental Approach to Ethical Theory. Berkeley: University of California Press 1992 164

192 hierarchikusan rendezett listája alá. Az olyan jószágok, mint az étel, a lakás, az orvosi ellátás, a szeretet, a becsület, a pénz, a hatalom, a tudás, stb.egymással összemérhetetlenek és a közöttük való választás nem alapulhat sem monista, sem fundamentalista elven, sem valamiféle hierarchikus elrendezettségen, sem pedig a választás önkényességén, mert valamennyien egyenranguak és egyaránt fontosak lehetnek az emberek életében. Az elosztás kritériumai ugyancsak sokfélék: nincs és nem is létezett soha olyan kultúra, amelyben egyetlen elosztási kritériumot alkalmaztak volna az összes jószág allokálására, s amely erre alkalmas is lett volna. Az érdem, a teljesitmény, a piac, a politikai lojalitás, a demokratikus döntés, a szükséglet , a rang, a sorsolás, stb.mind olyan elosztási elvek, amelyeknek meg van a maguk helye és szerepe. Ehhez hasonlóan soha nem létezett egyetlen olyan döntési pont, ahonnan az összes allokációt kontrollálhatták volna : mint ahogyan nem létezett az embereknek olyan kitüntetett csoportja sem, akik kizárólagosan diszponálhattak volna mindenféle elosztás fölött. Ez a lehetőség, még a diktatúrák számára sem adatott meg, mert a dolgok kicsusznak az állam kezéből: az elosztás olyan mintázatai, mint a családi hálózatok, a fekete piac, a titkos politikai vagy vallási szövetségek és szekták, a bürokratikus szövetségek stb.be fognak nyomúlni az állami redisztribúció hézagaiba. Miután az értékeket hordozó javak plurálisak, egymással összemérhetetlenek és egymást nem helyettesithetik, ezért elrendezésük csak

horizontális

lehet. Walzer célja egy olyan disztributiv

igazságosságelmélet megalkotása, amely az életterületek , s a bennük egzisztáló értékjavak horizontális elrendezésén alapszik: azaz törekvése az, hogy minden különös jószág számára kijelölje azt a normativ elvet, amely annak elosztását szabályozza. Ha ez sikerül, akkor ezzel elkerűlhető a különböző értékek közötti kollizió, ugyanakkor nem sérül az értékpluralizmus elve sem, amelynek megalapozását célul tűzte ki. Elméletében azt a normativ elvet, amely az egyes jószágok allokálását szabályozza, a társadalmi javak interszubjektiven osztott jelentése definiálja. A javak interszubjektiv jelentésének a fogalma olyan kategóriákkal mutat rokonságot, mint a kollektiv tudat, a közös érzékenység és intuició, amelyet a közös nyelv, történelem és kultúra hoz létre. A közösen osztott jelentéseknek a hálózata mindig kultúrafüggő és történetileg konkrét, ezért Walzer saját disztributiv igazságosságelméletét is partikulárisként határozza meg, olyanként, amely nem tart igényt tértől és időtől független, univerzális érvényességre. (Érvényessége a fejlett nyugati világra, azon belül is az USA-ra korlátozódik). A disztributiv lehetőségek pluralizmusának a megalapozását hivatott szolgálni a javak elmélete (theory of goods). Ezt hat tézisben foglalja össze. (1). Minden jószág, amivel a disztributiv igazságosság foglalkozik, társadalmi termék, amelynek interszubjektiven osztott jelentése van, s amelyet kollektiv erőfeszités hozott létre. Miután az interszubjektiv jelentés kultúra által meghatározott, ezért ugyanazt a jószágot a különböző társadalmak egymástól eltérően értékelik. (2) .Az emberek identitását nagymértékben meghatározza az a mód, ahogyan létrehozzák, felfogják, birtokolják és használják értékjavaikat. A határvonal a mi vagyok én és a mi az enyém között elmosódó. (3) .Nem létezik az elsődleges, vagy alapvető javaknak olyan kizárólagos készlete, amelynek jelentése általános érvénnyel birna minden kultúrában, ill. egy adott kultúra minden életszférájában. (4) .A javak jelentése az, amely körforgásukat ( termelés, elosztás, csere, felhasználás) meghatározza. Az elosztási kritérium és az elrendezés a javak szempontjából nem külsődleges, hanem azok természetéből bensőségesen következő. Ha megértjük azt, hogy egy jószág 165

V.ö. Michael Walzer, Spheres of Justice, Basic Books, A Devision of Harper Collins Publishers 1983

193 micsoda, hogy mit jelent azok számára, akik ezt értékként kezelik, akkor ezzel egyben megértjük azt is, hogy hogyan, ki által és milyen okból kell azt elosztani. A közösen osztott megértés viziója azt is magában foglalja, hogy az emberek hogyan viszonyúlnak egymáshoz, s azt is, hogy hogyan használják azokat az értékjavakat, amelyek társadalmi kapcsolataik eszköz és közegrendszerei. Minden disztribúció a javak társadalmi jelentéséhez viszonyitva igazságos, vagy igazságtalan. Ez a legitimáció elve, de egyben radikálisan kritikai elv is. Az olyan kifejezések, mint pl.a prostitúció, a megvesztegetés, vagy a szimónia úgy irják le a jószágok adás-vételét, hogy megadják jelentésük értelmét, azt ti., hogy ezeket sohasem szabadna adásvétel tárgyává tenni. (5) . A társadalmi jelentés lényegileg történeti, ami megmagyarázza azt, hogy az igazságos és igazságtalan elosztás fogalmai miért változnak az idők folyamán. (6). Minden társadalmi jószág, vagy ezeknek egy készlete konstituál egy disztributiv szférát, amelyen belül csak meghatározott elosztási kritérium és elrendezés alkalmazható. A pénz inadekvát az egyházi hivatalban, a hatalom nem megfelelő a baráti közösségben stb. Az, hogy minden egyes társadalmi értékjószágnak meg van a maga interszubjektiven osztott jelentése azt jelenti ugyan, hogy minden adott szféra disztribúciója autonóm : ez az autónómia azonban nem abszolút, csak relativ, mert ami az egyik disztribúciós szférában történik, az hatással van arra, hogy mi történik a másikban. A disztributiv szférák autonómiája ideális követelés, amely a valóságos világban folyton megsérűl. A valóságban nem ismeretlen az a jelenség, hogy valamely értékjószág olyan kivételes helyzetbe kerül, hogy képes valamennyi disztributiv szféra értékét meghatározni. Egy jószág akkor tesz szert dominanciára, ha az azt birtokló egyének, ennek birtoklása okán más jószágok felett is rendelkeznek, vagy rendelkezhetnek. A domináns értékjószág monopolizált, ha egyetlen személy, vagy személyek egy szük csoportja (oligarchia) kizárólagosan birtokolja ezt riválisaival szemben. A dominancia fogalma azt tükrözi, hogy a társadalmi javakat nem saját belső jelentésüknek megfelelően használják. A monopólium azt irja le, hogy emberek szük csoportja miként

birtokolja és kontrollálja a társadalmi javakat azért, hogy ezek

dominanciáját saját hasznára aknázza ki. A domináns jószág jellegzetessége az, hogy más javakra konvertálható: azonban egy jószág dominanciája sohasem lehet teljes és abszolút a többiek fölött, mint ahogyan a teljes körű monopólium fogalma is ismeretlen a valóságban. A dominancia-monopólium fogalom pár politikailag nem neutrális: ellenkezőleg, annak a kifejeződései, hogy a társadalomban nem érvényesűl az egyenlőség és az igazságosság, annak a megjelenitői, hogy értékjószágok uralkodnak értékjószágok felett, embercsoportok uralkodnak más embercsoportok fölött. Walzer igazságosságelméletének célja – az értékpluralizmus igazolása mellett – egy olyan társadalom modell megrajzolása is, amely az egyenlőségen és az igazságosságon alapszik, s amely mentes az uralomtól. Ez utóbbi célt szolgálja az egyszerü egyenlőségnek (simple equality) és a komplex egyenlőségnek (complex equality) az elmélete. (1).Annak a követelése, hogy a domináns jószágot, bármi legyen is az, egyformán kellene elosztani, azonos azzal az állitással, hogy a monopólium igazságtalan. (2) . Azt állitani, hogy az összes jószágot a neki adekvát disztributiv séma alapján kellene allokálni, annyit tesz, mint azt a kijelentést tenni, hogy a dominancia igazságtalan. Az emberek egyenlő kezelését és a javaknak valamint a hozzájuk kapcsolódó disztributiv sémák

egyenrangúsitását követelő

egyszerü

egyenlőség elméletén belül nem valósitható meg az egyenlőségen és igazságosságon alapúló társadalom, mert ezen keretek között a dominancia is, a monopólium is folytonosan újratermelődik. Walzer egy példával illusztrálja ezt. Képzeljünk el egy olyan társadalmat, amelyben a domináns jószág a pénz, az

194 uralkodó disztributiv séma a csere és amelyben minden állampolgár ugyanannyi pénzzel rendelkezik, mint a többi. Ez az állapot az egyszerü egyenlőség uralmi állapota. Az egyszerü egyenlőségnek ez az állapota nem tartana sokáig, mert a szabad piaci csere előbb-utóbb egyenlőtlenségekhez vezetne, azaz a monopólium is és a dominancia is szükségszerüen visszatérne. A domináns jószág nem biztos, hogy a pénz lenne: a kereslet-kinálet függvényében ez lehetne akár a tudás, vagy egyéb más jószág is. Ha pl. kiderülne, hogy az okatást érdemes megvásárolni, mert az jó befektetés és hogy más jószágokhoz csak az iskolai végzettséget igazoló bizonyitvány birtokában lehet hozzájutni, akkor mindenki az oktatásba fektetne be. Mindez oda vezetne, hogy a pénz helyett a tudás, a tehetség lenne a domináns értékjószág. A tudást új embercsoportok, a tehetségesek csoportjai fogják monopolizálni, akik valószinüleg azzal a követeléssel fognak előállni, hogy az általuk birtokolt és monopolizált jószágnak az iskolán kivül is, a gyárakban,

az

egyetemeken,

a

hivatalokban

domináns

szerepe

kellene

legyen.

Ez

ujból

egyenlőtlenségekhez vezetne. Hogyan lehetne a dominanciának és a monopóliumnak ezt az új formáját megszüntetni? Az államnak kompenzálnia kellene a kevésbé tehetségeseket? Az egyszerü egyenlőség elmélete szerint igen, mert annak egyenlőség kritériuma megköveteli a monopólium megtörését. Ezzel azonban maga az államhatalom válna a versengés tárgyává. Az emberek mindent elkövetnének azért, hogy részesei legyenek az állam kisajátitásának ill. monopolizálásának, hogy aztán a domináns jószággá vált hatalom közvetitésével megszerezzék a más társadalmi jószágok fölötti kontrollt is. (Vagy az államhatalmat esetleg saját alkalmazottai, a bürokrácia monopolizálná). Az egyszerü egyenlőség feltételei mellett tehát nem lehet megvalósitani az egyenlőségen és igazságosságon alapuló társadalmat: más perspektivát nyujt erre azonban a komplex egyenlőség elmélete. Képzeljünk el egy olyan társadalmat,

amelyben a különböző társadalmi jószágokat különböző

monopóliumok uralják, de amelyben egyetlen különös értékjószág sem konvertálható általánosan az összes többire. (Monopóliumok vannak, de hiányzik a dominancia).Ez egy komplex egalitáriánus társadalomnak a modellje.Ebben a társadalomban lesznek „kisebb” egyenlőtlenségek, amelyek az adott jószág monopolizálásának a következményei, de az egyenlőtlenség nem fog kummulálódni az egyes disztributiv szférák közötti interkaciókban, mert az egyes autonóm disztributiv szférák különböző lokális monopóliumokhoz ill.embercsoportokhoz tartoznak. (Nincs domináns jószág). A komplex egyenlőség elmélete alapján egy olyan társadalom modellhez jutunk, amely megengedi az egyenlőtlenségeket az egyes jószágok termelésének, elosztásának és fogyasztásának az interakcióiban, egyenlőséget posztulál viszont az egyes, horizontálisan elrendezett életterepek közötti cserében. Ha x állampolgárt politikussá választották, úgy az a politika szféráján belül az egyenlőtlenség viszonyában áll majd y állampolgárral. De az egyenlőtlenség nem lesz általános, mert a politikai hivatal x-nek nem biztosit az élet minden területén előnyöket y-nal szemben: egyenlőtlenségük partikuláris lesz, mert az csak a politika szféráján belül fog érvényesülni. Miután a politikai hivatal nem domináns jószág, ezért az generálisan nem is konvertálható, amiből meglepő módon Walzer számára az következik, hogy a politikus az egyenlőség viszonyában fog állni azzal (vagy azokkal), akiket kormányoz. De mi történik akkor, ha a fenti feltételek érvényesülése mellett (domináns jószág hiánya) tehetségük, vagy a jószerencse okán

ugyanazok a személyek vagy csoportok lennének nyertesek valamennyi

életszférában, felhalmozván és monopolizálván valamennyi fajta értékjószágot? Természetesen ez egy inegalitáriánus társadalomhoz vezetne. Minthogy ennek a lehetőségét nem lehet kizárni, ez komoly

195 ellenérv a komplex egyenlőség elméletével szemben. Egy következő ellentvetés az elmélettel szemben az, hogy a normativ divergencia – amelynek létét Walzer tagadja – megjelenik a szférákon belül is és az egyes szférák között is. Bizonyos, hogy az egyes szférák nem egyetlen, kizárólagos elven alapúlnak. Joggal lehet rámutatni arra, hogy pl.az állampolgárság allokálásában - a bevándorlási politika kapcsán biztosan szerepet fog játszani a nemzet identitás értékének a védelme csakúgy, mint a humanitárius értékek, amint azt maga Walzer is elismeri. Az is egyértelmünek tűnik, hogy a szférák egymás számára nem áthatolhatatlan monászok, amelyek között áthághatatlan határok vannak. Lehet pl.a barátságot és az elismerést, vagy a szabadságot és a jólét egy minimális fokát teljes mértékben függetleniteni egymástól? Nyilvánvalóan nem.Végül az értékek horizontális elrendezését megalapozó interszubjektiv jelentés társadalmi megléte nem tekinthető evidenciának, olyan előfeltevés ez, amivel aligha lehet az értékek horizontális elrendezését megalapozni, hiszen maga is bizonyitásra szorúlna. A probléma pontosan az, hogy az értékjószágokra vonatkozó megértés ellentmondásos, hogy ti. az emberek nem értenek egyet a társadalmi javak jelentésében. Ezentúl önkényesnek látszik a javaknak az a listája, amelyeket Walzer könyvében vizsgál: tagság, biztonság, jólét, pénz, élelem, hivatal, munka, szabadidő, oktatás, rokonság és szerelem, isteni kegy, elismerés és politikai

hatalom. Az értékjószágoknak ezt a lajstromát lehetne

folytatni, vagy ha nem, akkor érvelni kellene amellett, hogy ezek miért fontosabbak, vagy alapvetőbbek azoknál, amelyek a listából kimaradtak (pl. esztétikai érték, hatékonyság stb.) : a javaknak az ilyesfajta rangsorolása, azonban ellentmondana Walzer pluralizmus felfogásának.Végezetül erőszakoltnak tünik az a korreláció is, amit Walzer a jószágok belső természete és a disztributiv sémák között feltételez.

196

VIII. A közpolitika kulcsszereplői I.: Közpolitika és bürokrácia A közpolitikai folyamat szereplői körébe tartoznak a döntéshozók és a döntések “végrehajtói”, és mindazok, akik a közpolitikai döntések tartalmát, időzítését és ezek gyakorlatba való átültetésének módját meghatározzák vagy befolyásolják. Mint láttuk, az ilyen tág értelemben vett “közpolitikai döntéshozó” körbe beleértendő a parlament, a parlamenti

pártok,

a

döntéseket

előkészítő

szakértői

kör,

a

kormány,

a

kormányhivatalok, az érdekcsoportok, a bíróságok és a nyilvánosság. A közpolitika fenti - “klasszikus” - szereplői mellett említést kell tennünk a közpolitika két újabb szereplőjéről: a közfeladatokat ellátó vállalkozói szféráról és azokról a nonprofit intézményekről, amelyek ma már nemcsak a közpolitikai döntések megvalósításában játszanak szerepet, hanem magában a döntési folyamatban is. A közpolitikák alakításában és formálásában

a fenti szereplők valamennyien

résztvesznek ugyan, súlyuk ebben a folyamatban azonban nagyonis különböző. Anélkül, hogy elvitatnám a többi közpolitikai szereplő tevékenységének fontosságát, dolgozatomnak ebben a fejezetében pusztán a nyomásgyakorló csoportok (lobbik), a bíróság (ok) és a bürokrácia szerepével foglalkozok. A lobbik, a bíróságok és a bürokrácia a közpolitikacsinálás kulcsszereplőinek tekinthetőek, ami összefüggésben áll a (a) közpolitikacsinálás professzionalizálódásával (a kormányzati döntések szakmaipolitikai döntésekké válásával), (b) és azzal, hogy a szükséges szakértelem e három csoport kezében öszpontosul. A professzionalizmus szerepének a megnövekedése azonban negatív következményekkel is jár, mert elmosódnak a korábban egyértelműnek vélt szerephatárok és kompetenciaterületek a politikus, a bürokrata, a bíró és a lobbista között. Amint azt a három kulcsszereplő elemzése kapcsán megmutatom, napjainkban korántsem

egyértelmű,

hogy

kinek

mi

a

“feladata”

és

funkciója

a

közpolitikacsinálásban. Végezetül a három közpolitikai szereplő közpolitikacsinálásban betöltött szerepét a közjó vonatkoztatási keretében elemzem, amely tevékenységük egyedüli és kizárólagos legitimációs bázisa.

*** 1 A bürokráciáról általában A közpolitikacsinálás egyik kulcsszereplõje a kormányzati bürokrácia, amely a kormányzat integráns része. A bürokrácia fogalma a XIX. században vált általánosan

197

használt terminussá: ekkoriban a kormányzati rendszer egy bizonyos tipusát, a hivatal általi uralmat értették alatta, ami egyébként a “bürokrácia” kifejezés szószerinti jelentése. Ez azt a politikai rendszert jelölte, amelyben a miniszteriális poziciókat “karrier hivatalnokok” foglalták el, akik a központi hatalomnak (a királynak) tartoztak elszámolási

kötelezettséggel.

A

bürokráciát

szembeállították

a

képviseleti

kormányzással, vagyis a választott politikusok uralmával, akik a parlametnek tartoztak felelõsséggel. Híres könyvében

J.S.Mill

166is

úgy tekintett a bürokráciára, mint a

képviseleti rendszer alternatívájára és az elõnyök/hátrányok fogalmi keretében mindkettõ mellett érveket sorakoztatott fel. Azt a kijelentést, hogy a bürokrácia pejoratív kifejezés, valószínûleg az állampolgárok és a választott köztisztviselõk (politikusok) is “aláírnák.” A bürokratikus szó hallatán az emberek

olyan

negatív

dolgokra

asszociálnak,

mint

a

formalizmus

és

alkalmazkodóképtelenség, a pazarlás, a fenyegetõ és ellenõrizhetetlen hatalom, az inkompetencia, az aktatologatás, a “hivatal packázásai”, manipuláció, obstruktivizmus, bizánci intrika: a negatív jelzõket szinte a végtelenségig folytathatnánk. A bürokrácia ellenséges érzelmeket kelt a politikusokban is, amit az is mutat, hogy a pártok és kormányok (politikai spektrumon belül elfoglalt helyüktõl függetlenül) szeretnék hatalmát korlátozni: a jobboldal a szabad piac nevében, a centrum a “nyitottság” és átláthatóság nevében, a baloldal pedig a participációval és/vagy az önigazgatással szeretné helyettesíteni. A bürokrácia nemcsak pejoratív, hanem konfuzus kifejezés is, mert jelentése sokértelmû. A legjelentõsebbek ezek közül: a hivatalnoki uralom, a professzionális igazgatás, a közigazgatás és a hierarchikus (antidemokratikus) szervezet. Bonyolítja a helyzetet, hogy a bürokráciát különbözõ társadalomtudományok (közpolitika, szervezetszociológia,

közgazdaságtan,

jogtudomány

stb.)

egymástól

eltérõ

perspektivából közelítik meg és különbözõ problémákat és kérdéseket tekintenek a bürokráciával kapcsolatosan kutatásra érdemesnek: nemcsak “másként” látják azt amit bürokráciának nevezünk, hanem “mást” is látnak abban. D.Warwick szerint elméletileg a bürokrácia

167

olyan “létezõként” határozható meg,

amely “külsõ” az ember számára, mint ami sok tekintetben meghatározza a modern V.ö. John Stuart Mill, Representative Government, In: John Stuart Mill, Utilitarism, on Liberty, Consideration on Representative Government, edited by H.B.Action, J.M.Dent and Sons Ltd London Chartes E.Tuttle Co.,Inc. Rutland, Vermont Everyman’s Library 167 Dennis Warwick, Bureaucracy, Longman Group Limited 1974, 23.o. 166

198

ember létezését és cselekvési lehetõségét. De a bürokrácia ember alkotta képzõdményként is definiálható, ami éppen ezért akaratlagos és tudatos magatartás révén ellenõrizhetõ és/vagy megváltoztatható. Alan Dawe168 pedig amellett érvel, hogy e két elméleti(filozófiai) pozició és a mögöttük húzódó problémakörök különbségébõl és konfliktusából született meg a

- a bürokrácia jelenségét is vizsgáló - modern

szociológia, amely ennek megfelelõen maga is kettõs: a társadalmi rendszerek-és a társadalmi cselekvés szociológiája, amelyek a két filozófiai perspektívához kötõdve, egymással ellentétes módon közelítik meg e perspektívák által felvetett két alapvetõ problémát: a rendszer és az ellenõrzés, a struktura és a változás kérdését. A rendszerrel kapcsolatos probléma az, hogy milyen módon korlátozhatóak az egyéni vágyak és törekvések , amelyek kényszerek híján szükségképpen a mindenki harca mindenki ellen hobbesi állapotához vezetnének. Mint ismeretes, Hobbes fõ mûvében a Leviathanban a társadalmi szerzõdés “módszere” útján próbálja meg igazolni a monarchiát, mert a legrosszabb kormányzást (rendet) is jobbnak tartotta az anarchiánál. A Dawe azt állítja, hogy a társadalmi rendszerek szociológiája a hobbesi hagyományhoz kötõdik, és hogy az ez irányban elkötelezett szociológusok úgy tekintenek saját tudományukra, mint amelynek “formálódásában” döntõ szerepet játszik annak a hit-és értékrendszernek a megõrzése, amely akkor is biztosítani tudja a társadalmi rendszer stabilitását, ha olyan kihívásokkal szembesûl, mint a “rendnélküliséget” és káoszt képviselõ hajdani angol és francia forradalom. Dawe ezt a teoretikus alapállást a forradalmakra adott konzervatív elméleti válasznak tekinti, és ebbõl magyarázza azt, hogy a rendszerre orientált szociológiát szenvedélyesen foglalkoztatják az olyan kérdések, mint az autoritás, a csoport, a közösség, az értékek és a szocializáció. Ezek a problémakörök valamennyien a “külsõ kényszer” (vagy rendszer) fogalma alá szubszumálhatók. Az irányzat hívei a kényszer forrásaként magát a társadalmat jelölték meg, amelynek önálló (ahogy Luhmann mondaná) organikus státust kölcsönöztek, azaz többnek tartották az alkotórészek összességénél, de az alkotórészeket az egész mozzanataiként, részeiként értelmezték. A “rendszerelméleti” megközelítés egy másik változata a társadalmat harmonikusan

mûködõ rendszernek fogta fel, a rend fogalmát a “központi

értékrendszerbõl” vezette le, amelyrõl azt gondolta, hogy (a) annak érvényessége általános, amiben konszenzus van az emberek és a társadalom különbözõ csoportjai között, (b) az értékrendszer szerepét pedig a rendszer stabilitásának és egyensúlyának a 168

Idézi D.Warwick, I.m., 35.o.

199

biztosításában látta. Amikor a dolgok egyensúlyban vannak, akkor minden rész harmonikusan mûködik,

az egyesek

konfliktusok nélkül tagolódnak be a

munkamegosztás interdependenciára épûlõ kötelékrendszerébe. A rendszer szociológia szerint az ember olyan módon cselekszik, ahogy a cselekvésre szocializálták, a szocializációt pedig olyan folyamatnak

tekintették, amelyben az

emberek megtanulják és belsõvé teszik azokat az elvárásokat, normákat és értékeket, melyeket a társadalom (a rendszer) támaszt velük szemben. Dawe szerint a “másik szociológia”, amely az ellenõrzést illetve a társadalmi folyamatot tartja központi kérdésének, a felvilágosodásban találja meg elméleti gyökereit. A felvilágosodás korának társadalomfilozófusait annak a problémának a megoldása foglalkoztatta, hogy hogyan tudnának az emberek uralmat és ellenõrzést gyakorolni azok fölött az intézmények és szituációk fölött, melyeket õk maguk hoztak létre, és amelyeket a felvilágosodás koráig

misztikus, transzcendentális erõk termékének

tekintettek. A felvilágosodás projectje úgy tekintett saját vállalkozására, mint ami szemben áll azokkal a tradicionális elképzelésekkel, miszerint a társadalmi evolució eleve meghatározott és kijelölt pályán haladna, amely kívül esik az ember ellenõrzésén. Ellenkezõleg, úgy vélte, hogy a társadalom és intézményeinek alakulása fölötti kontroll az ezeket létrehozó ember kezében van. A szociológiának e két paradigmája közötti verseny (a) nem dõlt el, amit az is mutat, hogy periodikusan váltakozva, hol az egyik, hol a másik kerûl elõtérbe, (b) a paradigmák közötti verseny nem dönthetõ el, mert amint arra Tjaden169 rámutat, egyik sem képes az ember “társadalmiasulási folyamatát” a maga komplexitásában megragadni. Mindez természetesen azt is jelenti, hogy a bürokrácia szociológiai elméletei között sem találunk olyat, amely a tjadeni kritériumoknak teljes mértékben megfelelne. 2. A bürokrácia definiciós nehézségei Bürokráciáról írott könyvében M.Albrow170 a bürokrácia fogalmának hét értelmezését különbözteti meg. Ezek a következõk: 1. A bürokrácia mint racionális szervezet. Amikor a kutatók ebben az értelemben használják a fogalmat, akkor azokra a módszerekre és technikákra összpontosítanak, melyeket a bürokraták a szervezeti célok

K.H.Tjaden, Szociális rendszer és szociális változás, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 1977, 272-273.o. 170 M.Albrow, Bureaucracy, Macmillan, 1970, 125.o. 169

200 eléréséhez használnak. Rendszerint megfogalmaznak bizonyos állításokat a társadalmi szervezettel kapcsolatosan, s az elemzés abban a mértékben tekinti a tisztviselõk által alkalmazott módszereket racionálisaknak, hogy azok a konvenciók fényében mennyire azok, illetve, hogy milyen mértékben járulnak hozzá a szervezeti célok eléréséhez.A bürokráciának ezt a megközelítését gyakran nevezik manageriálisnak is. A fogalomnak ez a fajta értelmezése társadalmi folyamatként fogja fel a bürokráciát.

2. A bürokrácia mint szervezeti hatékonytalanság. A fogalom efféle használata az elsõ értelmezés egy változatának tekinthetõ. A kutatókat ezesetben az adminisztráció folyamata foglalkoztatja és nem a struktura. Ami ezt a megközelítést az elsõtõl megkülönbözteti az az, hogy e nézõpont szerint a bürokratikus rendszer nem szolgálja jól sem a modern ipari és kereskedelmi vállalkozások, sem a közszolgálat szükségleteit és céljait. Albrow szerint ennek a megközelítésnek egyik legpregnánsabb képviselõje M.Crozier.

3. A bürokrácia mint hivatalnoki uralom. Ez a definició azonos a fogalom legkorábbi használatával. Kezdetben a kutatókat a hatalom társadalomban való elosztása foglalkoztatta, a bürokráciát olyan elit csoportnak tekintették, amelynek tekintélyes hatalmánál fogva komoly befolyása van a társadalom többi tagjának életére és jólétére. A bürokráciának ez a fajta értelmezése nem foglalkozik sem a bürokratizáció folyamatával, sem annak strukturájával, ha azonban mindenképpen be akarjuk sorolni ezt a megközelítés módot, akkor inkább a struktura és nem a folyamat alá kell sorolnunk.

4. A bürokrácia mint közigazgatás. Albrow szerint a fogalomnak ez a használata Michelstõl számítható, és szerinte ide vezethetõ vissza az, hogy a késõbbiekben a kutatók egy része úgy értelmezte a bürokráciát mint ami szerves mozzanata valamennyi szervezeti strukturának. Albrow értelmezése szerint itt a bürokráciát nem elit csoportként definiálják, hanem “befolyásoló” vagy “nyomásgyakorló csoportként”.Ugyanis az állam alkalmazottait, a helyi autoritásokat és az állami korporációkat egységes érdekszervezetté fûzi a “közös érdek.”. A bürokráciának ez a megközelítése számos ponton analóg a fogalom hármas pont alatti értelmezésével

5. A bürokrácia mint hivatalnokok általi igazgatás. A fogalom ilyen módon való használata és értelmezése különös gondot fordít mind arra a folyamatra, ahogyan a szervezet mûködik, mind a strukturán belüli kapcsolatrendszerre, amely a bürokratikus folyamatok (igazgatás) kerete.Ez a megközelítés a bürokráciát a szervezeti változások vonatkoztatási keretének tekinti: például a bürokratizáció (amelyet a legmagasabb rendû szervezeti formának tekintenek) indexének tekinthetõ az a változás, ami a nem-kétkezi (fehérgalléros) és a kétkezi (kékgalléros) munkások arányában bekövetkezik. Albrow e megközelítés legreprezentatívabb képviselõjénak Max Webert tekinti.

6. A bürokrácia mint szervezet. A fogalom ilyen értelmezése az ötödik megközelítés egyfajta variációjának tekinthetõ, amely a szervezet egészét írja le bürokratikusként. Eszerint minél inkább bürokratizálódik egy szervezet, annál inkább kerül a struktura egésze az adminisztratív hierarchia befolyása alá. Számos szerzõ tekinti bürokratikusnak az olyan különbözõ, modern szervezeteket, mint amilyenek az iskolák, kollégiumok, egyházak, kórházak, sportklubbok, nagyméretû ipari és kereskedelmi konszernek stb. Ebben az értelemben a bürokrácia strukturális fogalom.

201

7. A bürokrácia mint modern társadalom. A bürokratizáció fogalmának specifikálási kísérletei és a modern szervezetek méretbeli növekedésével való foglalkozás számos kutatót vezetett arra a következtetésre, miszerint a modern ipari társadalmak alapvetõen bürokratikusak. A bürokráciát ebben az esetben is strukturális fogalomnak tekintik, a bürokratizációt pedig a társadalmi folyamat aspektusának.

Albrow okfejtése, miszerint a

szociológia alapproblémája a rendszer és annak

ellenõrzése, nagy segítséget nyújt a modern bürokrácia értelmezéséhez: annál is inkább, mert a modern bürokráciával kapcsolatosan elemi erõvel vetõdik fel a “teremtõ” és “teremtett világ” (az ember és az általa létrehozott intézmények) egymáshoz való viszonyának (az eldologiasodásnak) a kérdése. (Ez a marxi és weberi bürokráciaelmélet egyik központi problémája).A bürokráciával kapcsolatos vizsgálódásokban nem kevésbé fontos azoknak a kérdéseknek a megválaszolása, hogy (a) mi a specifikus természete és közelebbi meghatározottsága annak a “teremtett világnak” ( a bürokráciának), amely paradox módon képes “teremtõje”, az ember fölé kerekedni. (b) Ugyanilyen fontos a modern bürokrácia genezisére való rákérdezés: az arra való válasz kísérlet, hogy milyen társadalmi-történelmi feltételek hívták létre. (c ) Végül az arra a kérdésre adott válasz elõl sem lehet kitérni, hogy milyen funkciót, milyen szerepet tölt be a modern bürokrácia azokban a társadalmi folyamatokban, melyek létrehívták. A genetikus, leíró és funkcionális nézõpontok együttes érvényesítése közelebb vihet a fenti alapprobléma: a rendszer és annak ellenõrzése artikulálásához és jobb megértéséhez. A bürokrácia alább vázlatosan ismertetendõ globális elméletei (Hegel, Marx, M.Weber) egyaránt érvényesítik a leíró, a genetikus és a funkcionális megközelítés szempontjait. Bürokráciáról alkotott felfogásuk különbsége részben abból adódik, hogy egymástól eltérõ “világnézeti poziciók”értékszempontjai (Hegel a “konzervativizmus”, Marx a szocializmus, Weber pedig a liberalizmus) és különbözõ diszciplinák fogalmi keretében (Hegel a jogfilozófia, Marx a politológia és történetfilozófia, Weber pedig a történeti szociológia) kísérlik meg a jelenség értelmezését. Mindhárom magyarázatban közös az, hogy a bürokráciát a modernitás egyik attributumának tekintik, abban az uralom és/vagy hatalomgyakorlás olyan eszköz-és közegrendszerét látják, melyre nincsen analógia a premodern világban. Noha a bürokrácia genezisét mindhárman a modernitáshoz kapcsolják, magát a modernitást azonban különbözõképpen értelmezik, ami magyarázatot nyújt arra, hogy miért olyan nagyok a különbségek a bürokrácia általuk festett természetrajza és az annak tulajdonított társadalmi funkció értelmezésében. Részben a világnézeti poziciók különbsége magyarázza, hogy (1) miért értékelik

202

eltérõen a bürokrácia társadalmi-politikai szerepét és (2) azt is, hogy mit “látnak meg” a modernitásból, azokból a társadalmi-történelmi folyamatokból, amelybõl a modern bürokrácia “vétetett” és ahová funkcionálisan visszatér. 3. Globális bürokráciaelméletek: Hegel, Marx és Weber 3.1. Hegel bürokráciafelfogása A hegeli jogfilozófia egyik legfontosabb állitása az, hogy az egyének csak az államban és az állam közvetitésével tehetnek szert valódi, emberi létezésre, mert csak benne és általa vetkőzhetik le partikularitásukat és juthatnak el az egyetemességhez. Az egyén csak állampolgárként tapasztalja

és tanulja meg, hogy saját megismételhetetlen

szubjektiv létezésében mi az objektive ésszerű tartalom. Az állam a hegeli jogfilozófiában (1) egyfelől az egyéni cselekvések és interakciók eredője és eredménye, (2) másfelől miután létrejött és objektiv létre tett szert, a társadalmi élet előfeltételévé válik. Az állam genezisét tekintve - akárcsak Hobbes elméletében - Hegelnél is az emberek közötti konfliktus terméke, akik csak az elismertetésért vivott élet-halál harcban vetkőzhetik le természetadta partikularitásukat és csak ebben a küzdelemben juthatnak el az egyetemesség és " emberség " szintjére. Hegel azt mondja, hogy az egyén csak annyiban magáértvaló és szabad lény és csak annyiban jut önmaga létezésének és szabadságának a tudatára, amennyiben tudatként és szabadságként egy másik tudatos és szabad lény elismeri őt. A "kiindúló állapotban" valamennyi "önző" egyén anélkül szeretné önmagát elismertetni másokkal, hogy egyben ő is elismerné a többiket. Miután minden önző egyén igy tesz, az elismertetés iránti vágy szükségképpen konfliktusokba torkollik. Az elismertetésért vivott küzdelem - Hegel szerint - élet-halál harc, amelyhez kétféleképpen lehet viszonyúlni: (a) az egyén kockáztathatja az életét az elismertetésért - a “presztizsért” - (b) de gondolkodhat úgy is, hogy saját puszta léte fontosabb és értékesebb számára, mint a kockázatokkal járó presztizs. Akik nem viszik a presztizsért a bőrüket a vásárra azokból lesznek a szolgák, akik a mások általi elismertetést lényegesebbnek tartják saját puszta létüknél, azokból urak lesznek. Azonban, amint arra A.Kojeve rámutat, az

igy kialakúlt úr-szolga viszony

egzisztenciális zsákutca, mert feloldhatatlan ellentmondásokat foglal magában: (1) Az úr amikor kockára tette életét az elismertetésért egy másik, vele egyenrangu emberrel akarta magát elismertetni, de " a szolga által elismerve lenni nem jelenti azt, hogy ember

203

által elismerve lenni." 171 (2) Az úr szempontjából az uralom azért is egzisztenciális zsákutca, mert noha a szolga legyőzésével "szabadságot" nyert a természet és a másik ember felett, miután a dolgozó szolgát iktatta önmaga és a természet közé, de ez a győzelem pirrhuszi győzelemnek bizonyúl, mert

az úr éppen azért mert úr, nem

dolgozik csak fogyaszt, élvez és henyél, ami degenerálódásához és elbutúlásához vezet. Az úr és a szolga közötti harc és az "urak államának" a történelme tehát megelőzi a modern államot, amely pontosan azért jön létre, hogy az úr és szolga közötti konfliktust fel- és megoldja. Az állam által tételezett megbékélés kettős természetü - mondja Pierre Hassner -:

"Az állam ugyanis egyfelől a kölcsönösségre alapozódik: polgárai elismerik

egymást: fundamentuma ez a kölcsönös elismerésnek, amelyre az úr és a szolga hiábavalóan törekedik. Az állam a megbékitésben másfelől megleli a munkálkodás és a szükséglet, valamint az áldozat és háborúskodás mozzanatát (elemét) egyaránt. Ez a feszültség a 'civil társadalom' és az állam, a 'burzsoá' és 'citoyen' közötti ellentét formájában jelenik meg. A modern állam problémája pontosan az, hogy toleranciával viseltessék e két mozzanat iránt és összebékitse őket egymással, vagyis hogy létrehozza az arisztokratikus álláspont és a burzsoá álláspont vagy végső soron az úr, illetve a szolga nézőpontjának a szintézisét."172 A modern államban megszünik az úr-szolga viszony és ezzel egyszersmind a "történelem" is. Az úr-szolga viszony megszünése egy olyan társadalom és állam kialakúlásával azonos "amelyben minden egyes embernek a teljesen egyedi, személyes, individuális értékét mint olyat éppen egyediségében ismeri el mindenki" 173 A történelem vége, azaz a modern állam egy olyan világállapotot jelöl, amelyben valóságot nyerne

a közgazdászok "irigység próbája", mert a társadalmi

kapcsolatok szabálya a minden életformának minden életforma általi kölcsönös elismertsége lenne. Hegel társadalomelméletében az erkölcstelen úr-szolga viszonyt megszüntető modern állam az erkölcsiség alapja, mert csak a modern államnak a bázisán válik lehetővé az, hogy az ember levetkőzze az úr és a szolga "szerep" egyoldalúságát, illetve, hogy az

Alexander Kojeve, Összefoglaló kommentár "A szellem fenomenológiája" első hat fejezetéhez, In: Bevezetés "V.ö. A szellem fenomenológiája" tanulmányozásához, A filozófia időszerü kérdései 69, 1986, 172 Pierre Hassner, Georg Wilhelm friedrich Hegel, In. A politika filozófia története II. Szerkesztette: Leo Strauss és Joseph Crpsey Európa Kiadó Budapest 1994, 320.o. 173 Alexander Kojeve, I.m. 31.o. 171

204

egyén (valamennyi egyén) személyes életét az egyetemesség szintjére emelje. 174 Az ember Hegel szerint csak úgy " találhatja" meg önmagát és csak úgy szolgálhatja önmaga érdekeit, ha megtalálja a társadalmi általánost és ha az általános, társadalmi érdeket is szolgálja: ennek a szolgálata az állam érdekének a szolgálata. Az állam azonban "totalitás", amely mozzanatokként magában foglalja a családot és a polgári társadalmat is, ami azt jelenti, hogy az államban megtestesûlõ általános "magánvalóan" felmutatható az előbbi kettőben is. A család és a polgári társadalom mint partikularitások

különböznek ugyan az egyetemességet megjelenitő államtól, de a

család "természetes szubsztanciális egység" is, a polgári társadalom pedig a "formális egyetemesség" világa is, nemcsak az önző magántulajdonosi érdekek terrénuma. Ebből következően az államban tételezetten megjelenő erkölcsiség is felmutatható mind a családban , mind pedig a polgári társadalom intézményeiben. A család erkölcsisége a "szeretet" erkölcsisége: "A szeretet általában azt jelenti, hogy egységben tudom magamat valaki mással, úgyhogy nem vagyok elszigetelve magamban...A szeretet azonban az érzés, azaz az erkölcsiség a természetesnek a formájában..." 175 A polgári társadalmon, a szükségletek és kölcsönös függések rendszerén belül az egyetemesség mozzanata két szinten is jelen van: (a) a "személy" fogalmának a szintjén, mert csak a modern polgári társadalomban válik az individualitás "személlyé" : "A müvelődéshez tartozik..., hogy az Ént mint általános személyt fogjuk fel, akiben mindenki azonos. Az ember ilyennek számit, mert ember, nem mint zsidó, katolikus, protestáns, német, olasz stb." 176 (b) Másfelől a három rendnek, a mezőgazdasági, az ipari és a közhivatalnoki rendnek a szintjén, amelyeket Hegel szubsztanciális, reflexiv és egyetemes rendeknek is nevez. Az általános erkölcsiség a mezőgazdasági rend szintjén közvetlen és konkrét erkölcsiségként mutatkozik meg, amelynek lényeges tartalma a hit és a család. Az ipari rend a racionális kalkuláció és müveltség hordozója, amely önző partikularitását a "korporációk" közvetitésével győzi le és ez által jeleniti meg magánvalóan az egyetemesség elvét. A korporációk egyik lényeges funkciója az, hogy korlátokat szabnak a polgári társadalom és a piacracionalitás individualizmusának és kiragadják az

"Az állam az erkölcsi eszme valósága, - az erkölcsi szellem mint a nyilvánvaló, önmagának világos, szubsztanciális akarat, amely magát gondolja és tudja, s végrehajtja azt, amit tud és amennyiben azt tudja. Az erkölcsben közvetlenül létezik, s az egyes ember öntudatában, tudásában és tevékenységében közvetve." Georg Friedrich Wilhelm Hegel, A jogfilozófia alapvonalai, Akadémiai Kiadó Budapest, 1971, 261.o. 175 Hegel, I.m., 187.o. 174

205

egyént a polgári élet izoláltságából és rideg kegyetlenségéből. A korporáció az egyének egyfajta, pl- a közös szakmán vagy tevékenységen alapuló szocio-ökonómiai társúlása, amely "egy erkölcsi egészben egyesiti a polgári társadalom atomizált egyedeit és biztositja számukra a gazdasági biztonság egy szintjét. Hegel szerint e két aspektus - az etikai és a gazdasági - közvetlen kapcsolatban állnak egymással: a korporációk erkölcsi aspektusa része ezek gazdasági és társadalmi funkciójának" 177 A korporációk nem engedhetik meg maguknak, hogy olyan tevékenységekkel foglalkozzanak, vagy olyan célokat állitsanak tagságuk elé, amelyek ellenkeznek az általános érdekkel vagy a közjóval általában: hogy ez ne következhessen be, annak garanciája maga az állam. Azonban ez korántsem jelenti azt, hogy a korporációk számára az állam vagy a nyilvános hatalom közvetitené a megvalósitandó célokat, vagy hogy a kormányzat dolgozná ki számukra a szabályozókat és müködésük szabályait.178 A korporációk egyfajta kvázi család szerepét játszák tagságuk életében, akik "társakként" és nem konkurrensekként viszonyúlnak egymáshoz: a korporáción belül a szolidaritás és nem az önző

haszonmaximálás

az

egyének

cselekvési

maximája.

Általánosan

úgy

fogalmazhatunk, hogy a korporációk a szakmai minőség és emberi tisztesség érzűletének a megkövetelésével "objektiv" (szakmai) erkölcsöt hivnak életre a polgári társadalmon belül. Hegel szerint a korporációk erkölcsi szerepének a súlyát bizonyitja az is, hogy a polgári társadalmon belül a "szakmai becsület" az erény egyetlen konkrét és érvényes formája, ahogyan a családon belül a házasság szentsége. 179 A harmadik rend,

a közhivatalnokok rendje az általános érdek és az univerzális

erkölcsiség legadekvátabb képviselője : vagy talán Hegel szellemének inkább megfelelő, ha úgy fogalmazunk, hogy ez az általános rend a társadalmi érdeknek, a közjónak és az

176

Hegel, I.m., 226.o. Michael Prosch, The Corporation in Hegel's Interpretation of Civil Society, In: Hegel, History and Interpretation, edited by Shaun Gallagher, State University of New York Press 1997, 203.o. 178 "Hegel világosan kifejezi, hogy a kereskedelem és az ipar minden ágazata korporációin keresztül gyakorolja az önkontrollt, anélkül, hogy a kormányzat ebbe beleavatkozna. A korporációk a nevelő intézmények szerepét töltik be tagjaik számára: szakmájuk általános érdekeinek megfelelően nevelik őket. A korporációknak ez az önszabályozó joga tartja fenn a gazdasági vállalkozások függetlenségét és az egyének szubjektiv szabadságát arra, hogy foglalkozásukat és letformájukat megválaszthassák".M. Prosch, I.m., 207.o. 179 "Láttuk előbb, hogy az egyén, amikor a polgári társadalomban magáról gondoskodik, másokért is cselekszik. De ez a tudattalan szükségszerüség nem elég: tudatos és gondolkodó erkölcsiséggé csak a testületben lesz. E felett persze az állam magasabb felügyeletének kell állnia, mert különben megcsontosodna, magában megtokosodna és nyomorúlt céhrendszerré süllyedne. De önmagában a testület nem zárt céh: inkább erkölcsössé tétele az elszigetelten álló mesterségnek és felemelése olyan körbe, amelyben erősségre és becsületre tesz szert." Hegel, I.m., 260.o. 177

206

általános erkölcsiségnek a perszonifikációja. Hegel szerint a köztisztviselőkben személyesűl meg és válik elevenné az állam objektiv szelleme, s a közhivatalnok az, akárcsak Platon filozófus királya -, aki példaként szolgál az állampolgárok számára. Hegel a Jogfilozófia "Végrehajtó hatalom" cimü részében tárgyalja a bürokráciát, amelyet a politikai szervezet formájaként definiál. Ezt irja: " A döntéstől meg kell különböztetni a fejedelmi

döntések végrehajtását és alkalmazását, általában

továbbvitelét és fenntartását a már eldöntöttnek, a meglévő törvényeknek és berendezéseknek, közös célokat szolgáló intézményeknek és hasonlóaknak. Az alárendelésnek ezt a tevékenységét általában magában foglalja a kormányzati hatalom, amelyhez tartozik a birói és rendőri hatalom is. Ezek közvetlenebbül vonatkoznak a polgári társadalom különös ügyeire, s az általános érdeket érvényesitik ezekben a célokban." 180 Mint az idézetből is kitűnik, Hegel szerint a végrehajtó hatalom közvetit az állam és a civiltársadalom között. Amint arra C.K.Y.Show181 rámutat, ebben a közvetitésben kitüntetett funkciója az, hogy (a) végrehajtja és fenntartja az érvényes jogi normákat, (b) érvényre juttatja

az általános érdeket a civiltársadalom partikuláris

törekvései között. A végrehajtó hatalom politikai szervezete a bürokrácia, amelyhez Hegel a következő meghatározottságokat társitja: (1) A végrehajtó hatalomban a különböző funkcióknak megfelelően osztják meg a tevékenységet. "A legfőbb pont, amely a kormányzói hatalomnál fontos, az ügyek megosztása: ennek az általánosból a különösbe és egyedibe való átmenettel van dolga, és teendőit a különböző ágak szerint kell szétválasztani." 182 (2) Az elválasztott ágazatokat a hierarchia elve tagolja és egyesiti: "...kineveznek államkancellárokat, miniszterelnököket, miniszteri tanácsosokat , hogy a felső vezetés egyszerűbbé váljék. ... minden felülről és a miniszteri hatalomtól indúlhat ki, és az ügyek, ahogy mondani szokták centralizáltak lehetnek." 183 (3) A központositott bürokratikus intézmény egyik előnye a maximális leegyszerűsités, a gyorsaság és a hatékonyság az államügyek intézésében. "Kapcsolatos ezzel a legnagyobb könnyedség, gyorsaság, hatékonyság abban, aminek az általános államérdekért történnie kell." 184 180

(4) A hivatal el van választva az azt betöltők

Hegel, I.m., 314.o. V.ö. C.K.Y.Show, Hegel’s Theory of Modern Bureaucracy, American Political Science Review Vol. 86, No. 2, June 1992 182 Hegel, I.m., 316.o. 183 Hegel, I.m., 316.o. 184 Hegel, I.m., 316.o. 181

207

személyes és státus vonásaitól. "A kormányzati ügyek objektiv természetüek, magukban szubszatnciájuk szerint már döntés eredményei, s egyének hajtják végre és valósitják meg őket. A kettő között nincs közvetlen természetes kapcsolat: az egyéneket tehát erre nem a természetes személyiség és a születés határozza meg." 185 (5) A közhivatalnok tevékenysége nem igényel különösebb tehetséget, sem ezoterikus tudást, mint amilyen pl. a "művészi zsenialitás": amit a közhivatal betöltése megkiván az nem szaktudás, hanem gyakorlati bölcsesség. (6) A közhivatalnokok rögzitett fizetésből élnek, amellyel az állam jutalmazza őket azért, hogy függetlenek legyenek a külső hatásoktól. Autoritásukat a közjó szellemében kell gyakorolniuk. A hivatali munka erkölcsi meghatározottságu: alapvetően "kötelezettség" és csak ennek következményeként megélhetési forrás. 186 Hegel a közhivatalnok tevékenységét a biróéval állitja párhuzamba és Show szerint akárcsak a bíróét, "subsumptio"-ként definiálja. A bíró tevékenységéről - amely Hegel szerint elvileg ugyanaz, mint a közhivatalnoké - azt mondja, hogy a bíróság feladata a törvény alkalmazása az egyedi esetre, és hogy az ítélkezés eme tevékenységének két aspektusa van: (1) az eset természetének az ismerete, amely közvetlen és egyedi, és (2) az esetnek a törvény alá való szubszumálása. A szubszumálás gyakorlati tudáson és nem szakértelmen alapuló tevékenység, amelynek a szerepe nem merűl ki abban, hogy közvetít az univerzális jogi normák és az egyedi esetek között: azaz a subsumptio nem azonos az applikáció fogalmával. A subsumptio esetében a közvetítés célja az, hogy a normákat úgy feleltesse meg a konkrét szituációnak, hogy ezáltal

" derűljön ki a

törvény", amely egyébként, ha a normákat pusztán mechanikusan alkalmazzuk az egyedi esetekre, rejtve marad. A biró és a bürokrata a gyakorlati bölcsesség útján ismeri meg a "jogi esetet": és ez az ismeret egészen másféle ismeret és tudás mint a tudományosan bizonyitott: a gyakorlati tudás nem az "igazságra", hanem a valószinűre és a szubjektiv bizonyosságra illetve meggyőződésre törekszik. Az igazság amit itt el lehet érni "empirikus igazság" lehet, sohasem elméleti - mondja Hegel. A gyakorlati tudás olyasfajta ismeret - mint azt a neve is mutatja - , amelyet csak a gyakorlatban lehet elsajátitani. Olyan tudás ez , amit

185

Hegel, I.m., 317.o. "Az egyén, akit a szuverén aktus egy hivatali álláshoz köt, rá van utalva kötelességteljesitésére, viszonyának szubsztanciális mozzanatára, mint e kapcsolat feltételére. E kapcsolatban találja meg a szubsztanciális viszony következményeként megélhetését és különös érdekeinek biztositott kielégitését, s 186

208

.Polányi Mihály hallgatólagos (tacit) tudásnak nevezett. Ezt nem lehet formalizálni, nem lehet szabálykészletté általánositani és nem lehet mechanikusan és egyetemlegesen alkalmazni, mint a technikai ismereteket."Ez kelti a pontatlanság, következésképpen a bizonytalanság látszatát, valamint azt, hogy a cselekvést inkább a vélemény, a valószinűség befolyásolja és nem az igazságosság...a gyakorlati ismeretet sem tanitani, sem megtanúlni nem lehet."187 Nem

kérdéses, hogy a bírói ítélet, illetve a bürokrácia tevékenysége

Hegel

interpretációjában nem egyszerű technikai feladat ( sem az itélkezés sem az igazgatás nem

merűl ki a normáknak az egyedi esetre való egyszerű applikálásában), nem

egyfajta “techne”, hanem "gyakorlati ítélet", egyfajta phronézis. A bíró ítélete nem merül ki a jogszabálynak az adott esetre való mechanikus alkalmazásában: ez a tevékenység "megértés", amely a "lelkiismeretre" tartozik s amely megkívánja a bírótól, hogy annak az adott helyzetnek a teljes konkrétságába helyezze bele magát, amelyben a másik ember cselekedett, annak a cselekvési szituációjába, akit így vagy úgy meg és el fog itélni: "Ez megismerés, amelyre minden művelt ember képes. Mivel a cselekedet minősitése szempontjából lényeges a cselekvő belátásának és szándékának szubjektiv mozzanata... s a bizonyitás ezenkivül nem az ész vagy az elvont értelem tárgyát illeti, hanem csak az érzéki szemlélet és szubjektiv bizonyosság egyedi vonásaitól, körülményeitől és tárgyaitól függ, tehát nem foglal magában abszolút objektiv meghatározást, azért a döntés végső mozzanata a szubjektiv meggyőződés és a lelkiismeret". 188 Aki megértő, - mondja Hegelre rimelve Gadamer - az nem érintetlen szembenállóként tud és ítél, "hanem egy sajátos hozzátartozás viszonyában állóként, mely összeköti a másikkal, úgyszólván vele együtt érintve, vele együtt gondolkozik....A belátás itt tulajdonságot jelent. Belátónak nevezzük azt, aki méltányos módon, helyesen ítél. Tehát aki belátó, az kész arra, hogy a másik sajátos helyzetét helyesen engedje érvényesülni, s ezért legtöbbször elnézésre és megbocsátásra is hajlamos."189 Amikor a bíró enged a törvényből, nem lemondásokkal él, hanem a "jobb jogot találja meg"190

azt, hogy külső helyzete és hivatali tevékenysége mentes egyéb szubjektiv függőségtől és befolyástól." Hegel, I.m., 317-318.o. 187 Michael Oakeshott, Rationalism in politics and other essays, A Liberty Press Edition, Indianapolis 1991, 4. o 188 Hegel, I.m., 242.o. 189 Hans Georg Gadamer, Igazság és módszer, Gondolat , Budapest, 1984, 228. o 190 U. o. 225. o

209

A normák konkréciójában vagy a szubszumálásban (szemben a törvénynek az egyedi esetre való alkalmazásával) az esetet a törvénnyel együtt gondoljuk el. Ez egy olyan dialektikus folyamat, amelyben az univerzális és a partikuláris, a norma és az eset az emberi "mérlegelés" és nem az általánosnak az egyesre való mechanikus alkalmazása révén kerül egymással kapcsolatba. A subsumptio tehát egyfajta diskurzus: a bíró esetében a bírónak "az önmagával való tanácskozása", amelyben nemcsak a "külső megfigyelő" szempontjából (nem pusztán ok-okozati összefüggésben) tekinti az esettel kapcsolatos cselekvést, hanem a "belső szemlélő", a cselekvési szituációban résztvevő szempontjából is. Azaz a bíró önmagával folytatott tanácskozó diskurzusa egyszerre veszi tekintetbe a cselekvés objektív következményeit, a cselekvés körülményeit és a cselekvő vélhető motívumait úgy, hogy ezeket kölcsönösen egymásra vonatkoztatja. A mérlegelő-belátás - az eset hermeneutikai megértése - egyben a törvény "kiigazítása", "igazabbá" tétele. A törvény kiigazítására illetve igazabbá tételére azért van szükség, mert a törvény és az eset úgy viszonyul egymáshoz, mint az általános és az egyes: azaz mert a törvény nem képes lefedni valamennyi egyedi esetet. A biróság analógiájára elgondolt bürokrácia tevékenysége tehát mind céljában (közjó), mind formájában (szubszumpció) erkölcsi típusu tevékenység, ami azt is maga után vonja, hogy a bürokráciának az állampolgárokhoz való viszonya is erkölcsi természetű kell legyen. Hegel szerint ennek a viszonynak két aspektusa van: (a) az állampolgárok bizalma és (b) a bürokrácia patriotizmusa. Hegel bürokráciaelméletében a "bizalom" és a "politikai érzület" tölti be azt a szerepet, amit Webernél a legitimáció. A modern bíróság és adminisztráció nem működhetnének anélkül, ha az emberek nem bíznának ezek jogszerű működésében és a bírák és bürokraták erkölcsi tisztességében és becsületességében. Hegel szerint a képviselet (a megbízatás), legyen szó a törvényhozás vagy a végrehajtó hatalom tagjairól, alapvetően erkölcsi, közelebbről bizalmi viszony. "Bizalommal vagyok egy ember iránt, ha belátását olyannak tekintem, hogy az én ügyemet mint a maga ügyét legjobb tudása és lelkiismerete szerint fogja kezelni.... a bizalom egy dologra, egy embernek, magatartásának, cselekvésének elveire vonatkozik, konkrét értelmére általában. Azon kell tehát lenni, hogy annak, aki egy rend képviselőjeként lép fel, olyan jelleme, belátása és akarata legyen, amely megfelel ama feladatának, hogy résztvegyen

210

közügyek intézésében. " 191

Az állampolgári bizalomnak megvan a reciprok

megfelelője az államtestben: ez a bürokrácia "politikai érzülete” vagy “patriotizmusa”. A politikai érzületet Hegel a következőképpen határozza meg: "Ez az érzület általában a bizalom (amely többé vagy kevésbé művelt belátásra mehet át) - az a tudat, hogy az én szubsztanciális és különös érdekem megmarad és benne foglaltatik valami másnak (itt az államnak) érdekében és céljában mint a hozzám mint egyeshez való viszonyban. Ezzel épp ez a más közvetlenül nem más az én számomra, én pedig e tudatban szabad vagyok."192 Hegel a bürokráciát az állam tartópillérének tekinti, mert ez birtokolja a közügyekkel kapcsolatos legmagasabb politikai ismereteket és mert erkölcsi és politikai értelemben ez a legtudatosabb. "A középrendben, amelyhez az állami tisztviselők tartoznak, van az állam tudata és a legszembetűnőbb műveltség. Ezért a középrend az állam alappillére a tisztesség és intelligencia tekintetében". 193 Anélkül, hogy Hegel bürokráciaelméletének részletes “értékelésébe” bocsájtkoznék, pusztán két lényeges dolgot emelek ki az elmélettel kapcsolatosan. (1) Az egyik az, hogy az a tény, hogy Hegel (a) az államot erkölcsi viszonyként, a családi, a korporatív (szakmai) és az általános (politikai) erkölcs olyan egységeként értelmezi, amelyben a családi, a testületi és az általános (politikai) erkölcs kölcsönösen feltételezik, közvetítik és ellenőrzik egymást, valamint az, hogy (b) az államot a fenti három erkölcs “tipus”(erkölcsiség) társadalmi “hordozóinak”, a rendeknek ( a szubsztanciális, az iparos

és

az

általános

rend)

az

egységeként

tételezi,

nyújt

magyarázatot

bürokráciaelmélete gyengeségeire és erősségeire. Ugyanis, ha az államot, a három rend és az általuk képviselt erkölcsiség olyan szerves egységének fogjuk fel, amelyen belül a mozzanatok (mind a társadalmi csoportok, mind azok erkölcsisége tekintetében) kölcsönösen feltételezik, meghatározzák és ellenőrzik egymást, akkor eredményként azt kapjuk, hogy az “egész” egészként is és mozzanatiban is a közjó (közérdek) és az általános erkölcs megvalósítását intencionálja. Ebben az elméleti kontextusban nincs értelme felvetni a rendszer (az állam és ezen belül a bürokrácia) és ennek ellenőrzése problémáját, mert a kérdés az elméleti konstrukción belül megoldott. Ezért nem merűl fel 191

komolyan

Hegelnél

(szemben

Hegel, I.m., 333.o. Hegel: A jogfilozófia alapjai. Id. kiadás 275. o 193 Hegel, I.m., 320.o. 192

Mrxszal

és

Weberrel)

a

bürokrácia

211

“eldologiasodásának”, a teremtő és teremtett világ (az ember és az általa létrehívott intézmények)

ellentmondásosságának,

illetve

a

bürokrácia

ellenőrzésének

a

problémája.Ugyanakkor az állam (és ezen belül a bürokrácia tevékenységének) erkölcsi viszonyként való felfogása paradox módon erénye is az elméletnek, mert empirikus bizonyítékok (szociológiai felmérések) szólnak amellett, hogy a bizalom, amely Hegelnél a bürokrácia és az állampolgárok közötti erkölcsi viszony megjelenési formája, erkölcsi (társadalmi) tőkeként komoly szerepet játszik a bürokrácia sikeres és hatékony működésében. (2) A másik lényeges pont Hegel bürokráciaelméletében az, hogy nem csak a bürokrácia tevékenységének “célját” (a közjót

és az általános erkölcs

érvényrejuttatását) fogja fel erkölcsi viszonyként, hanem a tevékenység formáját is: a gyakorlati bölcsesség (a phronézis) maga is erkölcsi kategória, amely az egyes és az általános harmonizáltatására irányúl. A kérdés azért érdemel figyelmet, mert Weber óta folyamatos vita tárgyát képezi, hogy vajon (a) a bürokrácia tevékenysége szakértelmen alapuló, erkölcsileg neutrális, pusztán a tecnikai kompetenciát szem előtt tartó tevékenység-e ,(b) vagy éppen ellenkezőleg, alapvetően erkölcsi típusu tevékenység, amelyen belül nem a technikai kompetencia, hanem a tevékenység céljának erkölcsi értelemben vett jósága és helyessége-e a döntő kritérium. 3.2. Marx bürokrácia értelmezése A történelmi materializmus Marx által kidolgozott elmélete szerint az emberi társadalom

története nem más, mint különböző termelési módoknak (amelyek a

termelőerők és termelési viszonyok egységei) az ellentmondásos, dialektikus és dinamikus egymásra következési folyamata. 194Marx szerint minden termelési mód dichotóm osztályszerkezetre épűl: a termelési eszközök tulajdonosaira és azokra, akik ebből ki vannak zárva és akik közvetlenül vagy közvetve arra vannak kényszeritve, hogy a

tulajdonosoknak dolgozzanak. A két

csoport közötti

viszony inherensen

antagonisztikus és osztályharcokban fejeződik ki. 195 A marxi elemzés kiindulópontja az az előfeltételezés, hogy a társadalom legalapvetőbb tevékenysége

az

anyagi

szükségleteket

kielégítő

termelés

és

ennek

keretfeltételrendszere (a termelési viszonyok) adják a kulcsot a társadalomnak mint egésznek a megértéséhez. Minden történeti társadalom, a prekapitalista társadalmaktól 194 V.ö. Karl Marx és Friedrich Engels, A német ideológia, Magyar Helikon 1974 195 V.ö. Karl Marx és Friedrich Engels, A kommunista kiáltvány, Kossuth Könyvkiadó, 1968

212

kezdődően egy uralkodó osztállyal jellemezhető, amely a termelési eszközök tulajdonának és az eföltti kontrollnak a birtokában képes volt kisajátítani a közvetlen termelők által létrehozott többletértéket. A termelés kapitalista rendszerének megkülönböztető vonása az, hogy az uralkodó és elnyomott osztályok közötti kapcsolat a piaci cserére és a formális jogi egyenlőségre van alapozva, nem pedig a jogilag definiált és államilag kikényszerített közvetlen alávetettségre, mint pl. a rabszolga vagy a jobbágy esetében. A munka tőkének való - tartalmi és formai - alárendelése a dolgozó osztályok tulajdonnélküliségében leli magyarázatát: ez kényszeríti munkaerejük árubabocsájtására őket. A munka és a tőke közötti piaci csere csak látszat szerint egyenlő

csere : valójában azonban a munka és a munkabér nem ekvivalansek

egymással, mert a tőkés értéktöbbletet, idegen ( meg nem fizetett) munkát is realizál. A termelés kapitalista rendszerének kizsákmányolásként és osztálykonfliktusként való értelmezése jelenti a kiindulópontot a kapitalista társadalom intézményes strukturájának a megértéséhez. Már a fiatal Marx196 is szembefordult a hegeli jogfilozófia egyik alaptételével, miszerint az állam bürokratikus intézményrendszere (a bürokrácia) a társadalom

univerzális

érdekét

képviseli,

és

hogy

fölötte

áll

a

különös

osztályérdekeknek. Marx ennek pontosan az ellenkezőjét állítja, azt, hogy az állam intézményrendszere annak az osztálynak az érdekeit képviseli, amely uralkodó a társadalomban. A kapitalista berendezkedésen belül ez nem jelenti szükségképpen azt, hogy az uralkodó osztály közvetlenül tartja kezében és gyakorol ellenőrzést az állam fölött: mindezt megteheti közvetett módon is.197 Noha Marx

sem fiatal, sem öreg korában nem dolgozott ki egy egységes

bürokráciaelméletet, a hegeli jogfilozófiához írt kritikai megjegyzéseiben számos olyan megállapítás található, amely ma is érdeklődésre tarthat számot. A fiatal Marx a bürokráciát a közösségi élettől való elidegenedésnek tekintette, aminek alapját a köz és a privát, a közérdek és a magánérdek, a civil társadalom és a politikai társadalom elválasztottságában és ellentmondásos viszonyában látta. A köz és a privát szféra

196 V.ö. Karl Marx, A hegeli jogfilozófia kritikájából. A hegeli államjog kritikája, In: Karl Marx és Friedrich Engels művei I.kötet Budapest, 1957 197 “Marx azt állítja, hogy az állam intézményei annak az osztálynak az érdekeit szolgálják, amely uralkodó a társadalomban. A kapitalista társadalmakon belül ez nem jelenti szükségképpen azt, hogy a tőkés osztály a kormány képviselők révén közvetlenül és formálisan is ellenőrzi a bürokráciát, vagy informálisan, a kormányzat szinfalak mögötti pénzügyi manipulációja révén. Példa erre III.Napóleon bonapartista állama, amely arról győzte meg Marxot, hogy a rezsim akként is szolgálhatja a tőke érdekeit, hogy garantálja a rend és tulajdon általános feltételeit.” David Beetham, Bureaucracy, Open University

213

meghasonlottságából eredezteti: (1) az adminisztráció tehetetlenségét, azt, hogy nem képes pozitív, csak ellentmondásos válaszokat adni az ott felmerűlt problémákra. “Az állam a köz-és a magánélet közti ellentmondáson, az általános érdekek és a különérdekek közti ellentmondáson nyugszik. Az adminisztrációnak ezért egy formális és negatív tevékenységre kell korlátozódnia…Sőt, azokkal a következményekkel szemben, amelyek e polgári életnek…a különböző polgári körök e kölcsönös fosztogatásának…természetéből fakadnak, ezekkel a következményekkel szemben a tehetetlenség az adminisztráció természeti törvénye….Ha a modern állam meg akarná szüntetni adminisztrációja tehetetlenségét, meg kellene szüntetnie a mostani magánéletet. Ha meg akarná szüntetni a magánéletet, meg kellene szüntetnie önmagát, mert csak az ezzel való ellentétben létezik.” 198Természetesen Marx korában az állam nem vállalt fel olyan szerteágazó pozitív funkciókat, mint a jóléti államok, ezért ezzel nem is számolhatott. Noha a jóléti állam megjelenése “cáfolja” Marxnak azt az állítását, hogy

a

bürokrácia

abszolúte

tehetetlen

a

civil

társadalom

problémáinak

(ellentmondásainak) a megoldásában, és az sem bizonyul tartható állításnak, hogy az állam csak akkor szüntetheti meg adminisztrációja tehetetlenségét, ha megszünteti a magánéletet (a civil társadalmat), illetve, ha ezzel együtt megszünteti önmagát is. Az az állítás azonban ma is tartható, hogy a kormányzat csak ellentmondásos válaszokat tud adni a civil társadalomban felmerűlt problémákra. (2) Marx a fenti (a köz és a privát) ellentmondásból és meghasonlottságból vezeti le azt is, hogy az állam önmagán belül is meghasonlott és hogy a bürokráciában “államformalizmussá” vált. Az állam önmagán belüli meghasonlottsága jelenik meg (a) a törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti konfliktusban (“a törvényhozó hatalom a politikai tudatot képviseli és ez csak a kormányzati hatalommal való konfliktusban bizonyulhat politikainak” 199, (b) a törvényhozó hatalom belső (formai és anyagi)ellentmondásában ( “Az ellentmondás kettősen jelenik meg:1. Formálisan. A polgári társadalom küldöttei olyan társadalmat alkotnak, amely nem az ‘utasítás’, a megbízás formája által áll kapcsolatban kommittenseivel. Formálisan kommittálva vannak, de mihelyt valóságosan kommittálva vannak, többé nem kommittáltak. Küldötteknek kell lenniök, és nem azok. 2. Anyagilag. Az érdekekre vonatkozólag. …Itt a megfordítottja történik. Mint az általános ügyek Press Buckingham, 1993, 68.o. 198 Karl Marx, Kritikai széljegyzetek “Egy porosz” cikkéhez, In: Karl Marx és Friedrich Engels művei I.k. Budapest 1957, 401.o.

214

képviselői vannak kommittálva, de valóságosan különös ügyeket képviselnek”.200 (c )Az állam önmagán belüli meghasonlottsága mutatkozik meg a bürokráciában is, amit Marx a polgári társadalom

államformalizmusának nevez. Marx ennek az

“államformalizmusnak” számtalan aspektusát mutatja fel: (1) a bürokrácia csak olyan formális célokat képes kitűzni, amelyek ellentétesek a tartalmi célokkal, (2) az állam céljai hivatali célokká degenerálódnak és a hivatal céljai jelennek meg az állam céljaiként,

(3)

a

tudás

hierarchiájára

épűlő

bürokratikus

hierarchián

belüli

kommunikáció az alsó és felső szintek kölcsönös megtévesztésén alapul, (4) a bürokrácia saját céljainak durva materializmusa szemben áll a hivatali célok spiritualizmusával, (5) a bürokratikus szakértelem ellenségesen áll szemben a tudománnyal és az élettel is, (6) az egyes bürokrata racionális önérdekkövető, aki magán célja eszközévé teszi a közérdeket, (7) ellentét feszűl az autoritás és a tudás között: a bürokrácia autoritása nem tudásából következik, hanem megfordítva, (8) a bürokrácia zárt kasztot képez a társadalommal szemben, amit a titok és a misztikum köde vesz körül, (9) az adminisztráció önálló életet élő hivatalokká fragmentálódik, (10) a bürokrácia magában foglalja saját növekedése feltételeit, ha nincs valódi feladata, akkor kreál magának, (11)az egyes köztisztviselő magatartásának vonatkoztatási kerete nem a szakma “belső értékeinek” a mind teljesebb kiművelése és elsajátítása, hanem olyan “külső értékek” realizálása, mint a hivatali ranglétrán való előrehaladással járó presztizs és hatalom, (12) a bürokrácia az általa megoldandó feladatokban nem emberi, társadalmi problémát lát, a világot pusztán megmunkálandó nyersanyagnak tekinti stb. A dolog fontosságára való tekintettel érdemes a marxi szövegből egy hosszabb passzust idézni. “Minthogy a bürokrácia a lényege szerint az ‘állam mint formalizmus’, ezért célja szerint is az. A valóságos államcél tehát a bürokrácia előtt az állam elleni célként jelenik meg. …A bürokrácia önmaga előtt az állam legvégső céljának számít. Minthogy a bürokrácia a maga ‘formális’ céljait teszi tartalmivá, mindenütt összeütközésbe kerűl a ‘reális’ célokkal. Ezért arra kényszerűl, hogy a formálist a tartalomnak, a tartalmat a formálisnak tüntesse fel. Az államcélok büró-célokká, illetve a büró-célok államcélokká változnak.A bürokrácia olyan kör, amelyből senki sem ugorhatik ki. Hierarchiája a tudás hierarchiája. A csúcs rábízza az alsó körökre, hogy betekintésük legyen az egyesbe, amivel szemben az alsó körök megbíznak a csúcsban, hogy betekintése van az 199 200

Karl Marx, I.m., 326.o. Karl Marx, I.m., 329-330.o.

215

általánosba, és így kölcsönösen megtévesztik egymást. A bürokrácia az imaginárius állam a reális állam mellett, az állam spiritualizmusa: Minden dolognak ezért kettős jelentése van, egy reális és egy bürokratikus…A reális lényeget azonban bürokratikus lényege szerint, túlvilági, spirituális lényege szerint kezelik. A bürokrácia birtokában van az állam-lényegnek, a társadalom spirituális lényegének, az az ő magántulajdona. A bürokrácia általános szelleme a titok, a misztérium, melyet önmagán belül a hierarchia révén, kifelé mint zárt korporáció őriz meg. …Ezért az autoritás a tudásának elve, és az autoritás istenítése az érzülete. Önmagán belül azonban a spiritualizmus vaskos materializmussá lesz, a passzív engedelmességnek, az autoritásban való hitnek, egy fix formális

cselekvés,

fix

alapelvek,

nézetek,

hagyományok

mechanizmusának

materializmusává. Ami az egyes bürokratát illeti, az államcél az ő magáncéljává lesz, magasabb posztok hajszolásává, karriercsinálássá. Előszöris a valóságos életet mint anyagi életet tekinti, hiszen ennek az életnek a szelleme rendelkezik a maga magáértvalóan elkülönözött exisztenciájával a bürokráciában. A bürokráciának ezért arrafelé kell haladnia, hogy az életet, amennyire csak lehet, anyagivá tegye. Másodszor ez az élet az ő számára vagyis amennyire bürokratikus kezelés tárgyává válik -anyagi, hiszen szelleme elő van neki írva, célja rajta kívül esik, létezése a büró létezése. Az állam már csak különböző fix büró-szellemként exisztál, melyeknek összefüggése az alárendelés és a passzív engedelmeskedés. A valóságos tudomány tartalmatlannak jelenik meg, ahogyan a valóságos élet halottnak, hiszen ez az imaginárius tudás és ez az imaginárius élet számít a lényegnek. A bürokratának ezért jezsuita módon kell eljárnia a valóságos állammal…Míg a bürokrácia egyrészt ez a vaskos materializmus, vaskos spiritualizmus megmutatkozik abban, hogy mindent meg akar csinálni, vagyis hogy az akaratot causa primává teszi, mert ő pusztán tevékeny létezés és tartalmát kívülről kapja, exisztenciáját tehát csak e tartalom formálása, korlátozása révén tudja bizonyítani. A bürokrata számára a világ az ő kezelésének objektuma.” 201 A fiatal Marx a bürokráciát nem csak az ember önelidegenűlésének, az emberi viszonyok eldologiasult formjának tartotta, hanem

azt is állította, hogy az

államhatalomnak a bürokratikus elit kezében való összpontosulása a kapitalisták érdekeinek a szolgálatában áll. Magát a bürokráciát (akárcsak Weber) az ember “szolgává” tevése egyik eszközének tekintette. Ezek után már csak az a kérdés merűlt 201 Karl Marx, A hegeli államjog kritikája, In: Karl Marx és Friedrich Engels művei I.k. Budapest 1957, 250-251.o.

216

fel számára, hogy miként érhető el az, hogy az ember ismét megtalálhassa önmaga “valódi” (nem elidegenedett) természetét a társadalomban és a politikában, hogy úgy ismerjen önmagára, mint aki a társadalmi- és politikai intézmények teremtője is, nem pusztán azok elidegenítő hatásainak elszenvedője. A kérdés később úgy fogalmazódott meg: hogyan lehet megszüntetni az eldologiasodást, hogyan lehet megakadályozni azt, hogy az emberek által létre hozott intézmények (mint amilyen a pénz és a bürokrácia) önnálló éltre kelve uralkodjanak teremtőjükön, az emberen.

Marx

szerint egy

igazságosabb társadalom megteremtésének első lépése az eldologiasodott struktúrák (köztük a bürokrácia) tudomány általi demisztifikálása, a második, gyakorlati lépés ezek felszámolása. A Marx korabeli kapitalista termelés egyik alapvonása az volt, hogy az értéktöbblet realizálása és a tőkefelhalmozás

kizárólag a gazdasági tranzakciók világában - a

piacgazdaságban illetve a civil társadalom szférájában - valósúlt meg, a politikával és az állammmal való kapcsolatok nélkül. Ennélfogva a korabeli vállalkozói szférának nem volt indoka arra, hogy az államapparátust valamilyen formában saját ellenőrzése alá vonja, hiszen a rend és a tulajdonjogok állami garantálásával az állam “önként” rendelte alá magát a tőkének. Marx óta a nyugati kormányzatok tevékenysége - két ellentétes erő és “társadalmi” szükséglet nyomása alatt - erőteljes növekedésen ment keresztül: a semleges, pozitív közpolitikai funkciókat nem gyakorló - pusztán a “rendet” és tulajdont garantáló “éjjeliőr állam”, pozitív társadalompolitikai szerepet betöltő állammá vált. Az állam pozitiv közpolitikai szerepvállalása (1) egyfelől a kapitalista termelés szükségleteivel áll kapcsolatban: a kormányzat az infrastrukturába, a munkaerő továbbképzésébe való beruházásai,

a tudományos kutatás finanszírozása, a gazdaság szabályozása

és a

kormányzati politika egyéb eszközei és módszerei révén előmozdítja a gazdasági növekedést (a tőkés termelés profitabilitását), (2) másfelől a kormányzatokra hárul a piaccal kapcsolatos társadalmi igazságtalanságok redisztributív közpolitikák útján való kompenzálása, amely messze tulmutat a tőkés reprodukció követelményein, illetve az un.”piaci kudarcok” kormányzati kezelésén. A pozitív állami szerepvállalás

(a)

egymással inkompatibilis és egymással konfliktusban álló két érték, a gazdasági hatékonyság (illetve növekedés) és a társadalmi igazságosság, (b) illetve két társadalmi csoport (munkavállalók és munkaadók érdekeinek) a harmonizáltatására irányul.

217

3.3. Weber bürokráciaelmélete Weber bürokráciaelmélete modernizáció- és uralomelmélete kereteiben érthető meg.202 Weber a modernitást egyfajta új politeizmusként határozta meg, amely az értékpluralizmus metaforikus szinonímája. Az értékpluralizmus alapja a társadalmi differenciálódás, amely a premodern világ homogenizált és hierarchizált érték-világát relative autonóm értékszférákra szabdalta. A modern társadalmi világ számos, egymástól eltérő “cselekvési birodalomból” konstituálódik, amelyek különböző struktúrával, reprodukciós mechanizmussal és értékorientációval rendelkeznek. A társadalmi cselekvés eme autonóm birodalmai azonosak az értékszférákkal. Amint arra J.Habermas203 rámutat, az értékszférák differenciálódása azonos ezek “egy-egy absztrakt értékmérce” szerinti racionalizációjával. A modernitás és a racionalizáció ugyanannak a dolognak két aspektusa. Weber a racionalizálódást (az empirikus tudás és predikció elmélyűlését, valamint az empirikus folyamatokon való instrumentális és szervezeti uralmat) a modernitás és a Nyugat legsajátabb vonásának és szimbólumának tekinti, amely a társadalomban három “párhuzamos”, ill. egymást kölcsönösen feltételező és támogató szinten folyik: (a) a világképek és hitrendszerek, (b) az intézmények és (c ) a gyakorlati életvitel szintjén. 204

A világképek és hitrendszerek szintjén megvalósuló racionalizáció a világ

“varázstalanításával”, a mágikus, vallásos világ-és emberképekkel való “leszámolást”, közelebbről (a) a világ dezantropomorfizálását, a hit tudással és tudománnyal való helyettesítését, illetve (b) a természeti és társadalmi hatalmak fölötti uralom “igényét” jelenti. A világképek racionalizációja a természetit és a természetfelettit összemosó mágikus (monista) világképek duálissá válásával (melyben a világot megkettőzik: egy természetfelettire és egy természetire osztják) veszi kezdetét, s tart a zsidó próféták reformjain, a hellenisztikus tudományos gondolkodáson

keresztül egészen a

reformációig és a kálvinizmussal “fejeződik be.” Abramowski Weber értelmezése szerint azért a kálvinizmusban tetőződött a világképek racionalizálódási folyamata, mert “a kálvinizmus a varázslattól megfosztott világhoz megteremtette a racionálisan élő, önmagára utalt, aktív embert, akinek a természet, a társadalom és a gazdaság elfoglalása, Itt szertném megköszönni Cs.Kiss Lajosnak a Weber értelmezéshez nyújtott hasznos tanácsait. V.ö. Jürgen Habermas, A kommunikatív cselekvés elmélete, A Filozófiai Figyelő és a Szociológiai Figyelő Különkiadványa, ELTE 1996, 79.o. 204 V.ö. Alfred Kieser, Max Weber bürokráciaelemzése, In: Szervezetelméletek (szerkesztette: Alfred Kieser) AULA Kiadó Budapest, 1995, 51.o. 202 203

218

uralom alá hajtása és átalakítása vallásos hivatásává vált”.205 A világ-és emberképek szintjén történő racionalizáció “megfeleltethető” (a) az intézmények és szervezetek szintjén történő racionalizációnak csakúgy, mint (b) a gyakorlati életvezetésben bekövetkezett

racionalizációnak.

Az

“ész”

társadalmi

intézményekben

való

megtestesűlése elemi életténye a kapitalista gazdasági gyakorlatnak, a modern tudománynak, jognak, technológiának, a modern (bürokratikus) szervezeteknek: és ugyanez fejeződik ki a kalkulatív, személytelen életvezetés követelményében. Mind az intézmény, mind az életvezetés szintjén zajló racionalizáció szemben áll a “felebaráti” vagy “érzületetika” értékrendjének valamennyi formájával. Weber bürokráciáról

alkotott

nézetei szervesen következnek modernizáció-és

racionalitás elméletéből, azonban a bürokráciaelmélet az uralomelmélet keretében van kifejtve. Az uralom, melyet bizonyos közösen osztott hitek igazolnak legitim uralom. A legitimitásnak számos formája van, ilyenek: az isteni akarat, a demokratikus választás, a törvényhozás, a szakmai kompetencia stb. A legitimitásnak ezek a különböző formái a hatalom elfogadásának, az abba való “beleegyezésnek” a kifejeződései.Weber a fenti értelemben vett legitimitást tette meg uralomelmélete alapjává, amit a csoport vagy kulturális értékek alapvetően nem-racionális kifejeződésének tekint. Az uralom három formája között tesz különbséget, melyekhez a legitimitás eltérő formáit társítja. (a) A tradicionális uralom esetében a hatalomnak való engedelmeskedés alapja az idősekhez, főnökökhöz és a szokáshoz való személyes lojalitás. A tradicionális uralom közösségi és személycentrikus, a politikai és vallási hatalomba való beleegyezést olyan intézmények tartják fenn, mint a család, a munka, a vallás és a lokalitás. (b) A karizmatikus uralom az olyan kivételes személyeknek - prófétáknak, hősöknek - a követése és az azoknak való engedelmesség, akik kivételes képességeiknél fogva képesek a közösség értékeit megerősíteni vagy újra definiálni. A karizmatikus vezér legitimitása annak heroikus tetteiből vagy csodatételeiből fakad, nem pedig a szokásból vagy szerződésből. (c ) A racionális-legális uralom azon a hiten alapszik, hogy a szabályok és parancsok a személytelen rend kötőelemei. Az engedelmesség itt a rendre irányul, és nem egy adott személyre. A racionális-legális rend explicitséget, koherenciát, előrejelezhetőséget és személytelenséget követel meg. A legalitás fogalma függetlenné válik a lojalitás és

205

Idézi: A.Kaiser, I.m., 55.o.

219

kötelesség forrásaitól. A beleegyezés itt a szabályok jogszerűségére és racionalitására vonatkozik. A racionális-legális uralom szakértelmen alapuló bürokratikus uralom. Weber a racionális, bürokratikus uralom “funkcionálási módját” hat pontban rögzíti. Ezek a követekezők: (1) formális szabályok rögzítik valamennyi hivatal kompetencia területét206, (2) specifikálják az autoritás elosztását az egyes hivatalokon belül, 207 (3) alapozzák meg azokat az eljárásokat, amelyek útján a hivatali kötelezettségek teljesíthetőek,208 (4) ugyancsak formális és absztrakt szabályok alkotják a bürokratikus tevékenység legfontosabb eszköz-és közegrendszerét, amelyben és amellyel az igazgatás feladatait megoldják. (5) A bürokratikus uralom ezen túl feltételezi az “ügyvitelnek” a magánháztartástól, és ezzel összefüggésben a hivatali és magánvagyonnak az egymástól való külön választását, (6) valamint a hivatali tevékenység foglalkozásszerü űzését. Mindezek következtében (a) a hivatali teendők ellátása meghatározott előképzettséget igénylő “szakmává” válik, (b) a hivatalnok társadalmi pozicióját rangsorolással kapcsolatos előírások garantálják, (c ) a közhivatalnok nem választás, hanem kinevezés útján kerűl poziciójába, (d) az állás élethossziglan tartó, (e) a hivatalnok tevékenységéért pénzbeli ellenszolgáltatásban és öregségi nyugdíjban részesűl, (f) a hivatalnok karrier lehetősége a szolgálati idő és az általa letett szakvizsgák függvényében alakul. Weber értelmezésében a modern bürokrácia kialakulásának történeti feltételei közé tartozik: (1) a kapitalizmus (a pénz és piacgazdaság), (2) a modern, egyre szélesebb közigazgatási funkciókat ellátó adószedő állam és (3) a modern pozitív jog kiépűlése. Ezek az intézményes feltételek (a) nem csak a modern bürokrácia kialakulásának, hanem “egymásnak” is kölcsönösen az előfeltételei (egymás nélkül nem léteznek): a kapitalizmus feltételezi a modern jogrendszert, a bürokrácia a kapitalizmust és a racionális jogrendszert és megfordítva. (b) A kapitalizmus, a modern állam és a modern jogrendszer valamennyien az intézményi szintü racionalizáció megtestesűlései. “1. A bürokratikus uralom alatt álló intézmény céljai megvalósításához szükséges szabályszerű tevékenységeket, hivatali kötelességként állandó jelleggel felosztják: - 2. A szóbanforgó kötelességek teljesítéséhez szükséges parancsadási jogkörök szintén szilárdan szét vannak osztva, és szilárd szabályok szorítják korlátok közé az esetleg rendelkezésükre álló…kényszerítő eszközöket: - 3. Az így megoszló kötelességek szabályszerű és folyamatos teljesítéséről s a megfelelő jogok gyakorlásáról tervszerűen gondoskodnak”. Max Weber, Gazdaság és társadalom, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 257.o. 207 Ez “a hivatali és a szolgálati út elve, vagyis a hatóságok egymás alá-és fölérendelésének az a szilárdan rendezett rendszere, ahol a felsőbb szervek felügyeletet gyakorolnak az alsóbbak fölött.” Max Weber, I.m., 258.o. 208 “A hivatalnokok hivatali ténykedése egyetemes, többé vagy kevésbé rögzített, többé vagy kevésbé átfogó szabályok szerint megy végbe.” Max Weber, I.m., 259.o. 206

220

"A racionálisan előirt jog és racionálisan kigondolt szabályzatok szerint igazságot szolgáltató és igazgató, bürokratikus állam irányában történő 'haladás' történetileg is a legszorosabban összefügg a modern tőkés fejlődéssel. A modern tőkés üzem belsőleg elsősorban a kalkuláción alapul. Létezéséhez olyan igazságszolgáltatásra és igazgatásra van szüksége, amelynek működése legalábbis elvileg szilárd egyetemes normák szerint, ugyanolyan racionálisan kiszámítható, ahogyan a gép előrelátható teljesítményét számítjuk ki."209 A modern kapitalista racionalitás a kalkulálhatóságban gyökerezik, amelynek alapját a termelési tényezők - munka és tőke - egymástól való elválasztása és a felettük való központi, tulajdonosi kontroll alkotja. A vállalkozó "kontroll-monopólium" hiján, a termelési folyamat felett való formális és tartalmi diszpozició hiányában nem szerezhetne semmiféle információt a termelési tényezők termelékenységével és hatékonyságával kapcsolatban, amely információ pedig

a gazdasági kalkuláció

elengedhetetlen alapja.A gazdasági tevékenység racionalizációja, minthogy az a termelési eszközök feletti kontroll centralizációjától függ, része a racionalizáció tágabb folyamatának, amelyet Weber a bürokratizálódás fogalma alá szubszumál. A termelési folyamat kalkulálhatóságának másik, nem kevésbé fontos komponense a tecnikai tudás és szakmai ismeret, amely nem csak a termelési folyamatnak legfontosabb konstitutiv eleme, hanem a tulajdonosi kontrollnak is. Ami a modern gazdaság számára a kalkulálhatóság, az a modern jog és adminisztráció számára a formalizmus210: a gazdasági racionalitás a kalkulálhatóságban, a jogi és adminisztrativ racionalizmus a formalizmusban testesül meg. A modern adminisztráció szükségképpen és elkerülhetetlenül bürokratikus, mert a bürokrácia és a racionalitás fogalmai ugyanazt a dolgot jelentik. Ezért nevezi Weber a bürokratikus uralom legkifejlettebb formáját racionális legális uralomnak. A bürokratikus racionalitás egyik lényegi aspektusa annak formalizmusa. Amint azt fentebb láttuk, a modern bürokratikus adminisztráció szerkezete a formalizmus (formális szabályok) alapján differenciált és artikulált. A bürokratikus racionalitás másik fontos aspektusa a technikai hatékonyság, amely lehetővé teszi az eredmények kalkulálhatóságának magas fokát. A bürokratikus adminisztráció nemcsak azért hatékony, mert személytelen és formális, hanem azért is,

209

M. Weber, Állam politika tudomány . Közgazdasági és Jogi Kadó 1970, 387.o.

221

mert a tudás egy speciális formáján a

technikai szakértelmen alapszik. Azonban

hasonlóan a formális gazdasághoz és a formalizált joghoz, a bürokratikus adminisztráció is csak formális értelemben racionális és nem tartalmi és értékelő szempontból. Webert racionalitás és bürokrácia elméletében egyaránt a premodern és a modern világ közötti különbségek foglalkoztatták. A modern bürokráciára úgy tekint, mint amely egyesiti magában a modern jog formalizmusát és a kapitalista gazdaság hatékonyságelvét: ezért nevezi a modern adminisztráció legfejlettebb formáját "legális racionális bürokráciának". A prebürokratikus és a bürokratikus szervezetek között az egyik leglényegesebb különséget abban látja, hogy mig az előbbinél a bürokratikus személyzet a cselekvés célját és vezérfonalát a vezetőtől illetve az úrtól kapja, akinek személyes lojalitással tartozik, addig a modern bürokráciák esetében a szervezet célja a politika illetve a jog által definiált objektiv és explicit adottságként jelenik meg a bürokratikus szervezet

számára,

amely

e

célok

megvalósitásának

racionális

eszköz-

és

közegrendszere. A modern hivatalnokok nem közvetlenül az úr személyének, hanem rajta keresztül a "személytelen rendnek engedelmeskednek". A világ intellektualizálódása azonban pusztán a "formális racionalitás" és nem az "ész" kifejeződése, s amelyet mint ilyet Weber szembeállitja az "materiális racionalitással". A formális racionalitás alapvetően az eszközök és procedúrák kalkulálhatóságára vonatkozik, az “materiális” racionalitás főként a cselekvés céljainak és eredményeinek az értékével illetve eme értékekkel összefüggő hiedelmekkel és nézetekkel kapcsolatos. A formális és materiális racionalitás közötti konfliktust értelmezhetjük a különböző tipusu értékek közötti feszültségként

illetve konfliktusként: a kalkulálhatóság, a

hatékonyság és a személytelenség valamint az emberbarátság, egyenlőség, igazságosság, könyörületesség stb. közötti antagonizmusként. Brubaker magyarázatában211 Weber a formális és materiális racionalitás közötti antinómiát nemcsak absztrakt, axiológiai feszültségként tételezi,

nem pusztán értékek közötti konfliktusként,

hanem olyan

valóságos társadalmi feszűltségként is, amely versengő társadalmi csoportok és érdekek között húzódik. A formális racionalitás ugyan értéksemleges fogalom, de a modern társadalmi és gazdasági rend nem neutrális a különböző társadalmi csoportok érdekeinek és értékeinek tekintetében, mert a formális racionalitás előnyben részesiti a gazdaságilag és politikailag privilegizált helyzetben lévő társadalmi csoportokat. E 210 211

V.ö. Rogers Brubaker, The Limits of Rationality, Routledge London and New York 1984, 16.o. V.ö. Rogers Brubaker, The Limits of Rationality, Routledge London and New York 1984, 42.o.

222

privilegizált csoportoknak érdekében áll a "formális racionalitás maximálása", mig a hátrányos és alárendelt csoportoknak az az alapvető érdekük, hogy a formális racionalitás különböző formáit, igy a gazdaság müködését tartalmi szabályozásnak és kontrollnak vessék alá, illetve, hogy csökkentsék vagy minimalizálják a formális racionalitás hatókörét és érvényességét. Weber szerint a modern társadalom alapproblémája magában a modernitásban, az élet minden területére kiterjedõ racionalizálódásban, (a) a racionalitás formális és tartalmi oldala közötti, valamint (b) az intézmények és a gyakorlati életvitel

szintjén

megvalósuló racionalitás közötti ellentmondásban áll. A racionalizálódás folyamata “acélkemény burokká” változtatta az intézményeket, amelyek eldologiasultan, személytelenül, kicsúszva az õket létrehozó ember ellenõrzése alól, uralkodnak “teremtõjükön”.

Az

intézmények

racionalizálódása

(bürokratizálódása

és

eldologiasulása) egyetemes: épp úgy érvényes a piacra, a politikai pártokra, az államapparátusra, mint a mûvészetekre vagy a tudományra. A tudományos ismeretek társadalomban való elterjedése megnöveli az ember kontrollját a természeti és társadalmi hatalmak fölött - valóban a természet varázstalanításához vezet -, ugyanakkor a világból való mély kiábránduláshoz is, mert a tudomány képtelennek bizonyul arra, hogy az emberi életnek és világnak koherens jelentést és értelmet kölcsönözzön. A formális és materiális racionalitás közötti ellentét azonban a bürokratikus szervezetekben a legnyilvánvalóbb és következményei itt a “legembertelenebbek”. A bürokratikus intézmény az “uralmi viszonyok elpusztíthatatlan formája” (Peter Guyszal szólván), olyan

“emberfeldolgozó gépezet”, amely épp úgy hatalma alá vonja a

köztisztviselőket, mint a szervezet klientúráját.212 Az állami bürokrácia nyomasztó hatalma

elleni

mindennemű

életszükségletekről

harc

kilátástalan,

mert

(a)

“a

legelemibb

való gondoskodás egész szervezete úgy alakul át, hogy az ő

munkájától válik függővé” 213, és (b) mert nincs olyan “fórum” , melynek érdekei szemben állnának vele. A bürokratikus szervezet egyetlen dolgot, a “technikailag jót” (a formális racionalitást) ismeri el értékként, minden egyéb megfontolást háttérbe szorít, ezért hatása “elembertelenítő”, potenciális következménye pedig az, hogy a “teremtő”

212 213

V.ö. Max Weber, Gazdaság és társadalom, 286-287.o. Max Weber, Állam politika tudomány, Közgadasági és Jogi Könyvkiadó Budapest 1970, 403.o.

223

(az ember) “teremtményének” (a bürokráciának) életrehívásával a “jövő szolgaságának házát” építi fel. 214 A bürokratikus racionalizmussal (szaktudással és tárgyilagossággal) kibogozhatatlanul összefonódott a bürokrácia önaffirmációs törekvése, amely saját hatalma fenntartásán keresztül érvényesűl. A bürokrácia önálló hatalmi törekvései szemben állnak az “úr” (a megbízó) érdekeivel, mert a bürokrácia a hivatalban megszerezhető szakértelem és “szolgálati tudás” birtokában kisajátíthatja a kormányzást, amely a politika privilágiuma. A politikus és a bürokrata egymáshoz való viszonya: a laikus és a szakértő viszonya, ahol mindig az utóbbi van fölényben.215 A két oldal közötti ellentétet Weber intézményes szinten is kifejti. A bürokrácia és a demokrácia intézményei kölcsönösen feltételezik egymást, mert a bürokratizálódás “rendi nivellálódáshoz” (demokratikus egyenlőséghez) vezet, és megfordítva: mindenfajta társadalmi nivellálódás kedvez a bürokratizálódásnak, mert az egyenlőség eszméjének jegyében (a) tiltja az “igazgatási eszközök” és az “igazgatási hatalom” személyes kisajátítását, és mert (b) megszünteti a hivatalviselés vagyonfüggőségét. “Ilyenformán a bürokrácia mindenütt elmaradhatatlan árnyékként követi a ‘tömegdemokráciát’ “.216 Azonban szemben a bürokrácia többi intézményes előfeltételével ( a racionális és formalizált joggal, a kapitalizmussal, a tudománnyal stb.), melyekhez a bürokrácia a kölcsönös “támogatás” viszonyában áll, a bürokrácia demokráciához való viszonya ellentmondásos, mert nem csak kölcsönösen feltételezik és “támogatják”, hanem

korlátozzák is egymást. A demokrácia a

“jogegyenlőségből” következően megköveteli, hogy (1) “a hivatalok mindenki számára hozzáférhetők legyenek, (ezért) meg kell akadályozni valamilyen zárt hivatalnoki rend kifejlődését”, és (2) azt is megkívánja, hogy “a közvélemény befolyásának maximális kiterjesztése végett minimalizálni kell a hivatalok uralmi jogkörét, vagyis a dermokrácia, ahol csak lehetséges, arra törekszik, hogy a hivatalokat csak rövid időre, “Egy élettelen gép: megmerevedett szellem. Csak ez ad neki hatalmat ahhoz, hogy szolgálatába kényszerítse az embereket…Megmerevedett szellem az az eleven gép is, amelynek a bürokratikus szervezetet nevezhetjük a képzett szakmunka specializációjával, a hatáskörök elhatárolásával, a szabályzatokkal és a hierarchikusan felépített engedelmességi viszonyokkal. Ez a gép a holt géppel szövetkezve munkálkodik ma azon, hogy felépítse a jövő szolgaságának házát, ahová az emberek egykor talán tehetetlenül fejet hajtva kényszerűlnek majd belépni..” Max Weber, Állam politika tudomány, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest 1970, 403.o. 215 ” Ez az ‘úr’ az igazgatási üzemben tevékenykedő iskolázott hivatalnokokkal szemben mindig olyan helyzetben van, mint a ‘dilettáns’ a ‘szakemberrel’ szemben. Minden bürokrácia arra törekszik, hogy ezt a hivatásos tudás nyújtotta fölényt még ismereteinek és szándékainak titokban tartásával is fokozza.” Max Weber, Gazdaság és társadalom, 291.o. 216 Max Weber, I.m., 81.o. 214

224

visszahívásos választás útján és a szakmai képesítés kötelező feltétele nélkül töltsék be”,217 ami ellentmondásban áll a demokrácia ama tendenciájával, hogy az igazgatást fizetett és szakértelemmel rendelkező hivatalnokokra bízza, és ugyancsak ellenkezik a bürokrácia autonómia törekvéseivel. Mommsen szerint Weber az “acélkemény burok” paradoxonát (azt, hogy a bürokrácia egyszerre képviseli a racionális igazgatást és az eldologiasodást) azzal vélte feloldhatónak, hogy “a bürokratikus törzskarok csúcsaira karizmatikus vezetőket és az ipari vállalatok csúcsaira önmaguknak felelős vállalkozókat kell állítani. A szabad, saját magával szemben felelős vezetőnek a társadalmi fejlődéssel kapcsolatos személyes értékelképzelései alapján kell irányt mutatnia és megakadályoznia, hogy a bürokratikus apparátus, amelyen belül él, önálló életet alakítson ki.” 218 Webernek azért kellett a bürokrácia hatalmának a megfékezésére a karizmatikus (“önmagának felelős”) politikus fogalmához folyamodnia, mert akárcsak barátja Michels, ő is úgy vélte, hogy a bürokratizálódás

általános

tendenciája

hatalmába

kerítette

a

demokratikus

intézményeket (a parlamentet és a politikai pártokat) is, melyek ennélfogva nem képesek a bürokrácia ellenőrzésére, hiszen maguk is bürokratikusak. A parlament többé már nem autonóm személyiségek vitafóruma - érvel Weber -, mert a képviselők a pártgépezet vezetőinek a “szolgái”, akiket köt a pártfegyelem és a bürokratikus gépezet. A képviselők beszédei többé már “személyes hitvallások”, melyek az ellenfél meggyőzésére irányulnak, hanem a “párt hivatalos nyilatkozatai”. XXX Némi leegyszerűsítéssel azt mondhatjuk, hogy Weber és Marx bürokráciaelmélete csak “együtt” igaz. Weber úgy értelmezi a bürokratikus uralmat, mint ami abból a központi szerepből következik, amit a bürokrácia a modernizáció történelmi folyamatában betölt. A marxista megközelítés az osztályuralom és osztálykonfliktus globális elméleti perspektívájába helyezi a bürokráciát és hatalmára úgy tekint, mint ami annak az osztálytársadalmon belüli funkciójából következik. A két elmélet közös evidenciája, hogy a társadalmi csoportok és intézmények hatalmát annak a funkciónak a fényében lehet megérteni, melyet azok a történelmi folyamaton belül játszanak. Ezek a funkciók azonban a két elmélet szerint nagyonis különbözők. Weber és Marx a történeti szociológia (vagy történetfilozófia) két versengő paradigmáját fogalmazzák meg: (1) A

217

Max Weber, I.m., 284.o.

225

weberi politikai szociológia a bürokráciát helyezi a modernizációs folyamat centrumába, a bürokratikus hatalom forrását és legitimitását a bürokrácia által birtokolt szakértelemben látja, és liberális politikai szemszögből ítéli meg a bürokrácia politikai rendszeren belüli hatalmának növekedését és koncentrációját. (2) A történeti szociológia marxista iskolája a bürokráciát a kapitalista fejlődés elméleti kereteibe helyezi, és úgy értelmezi a bürokratikus hatalmat, mint amely mögött a tőke hatalma húzódik meg, a bürokráciát

az

adminisztráció

olyan

formájának

tekinti,

amely

csak

az

osztálytársadalmakra jellemző. A weberi perspektíva a liberális, nem-bürokratikus elitet reprezentálja -

amely joggal félti saját társadalmi függetlenségét a bürokrácia

megnövekedett hatalmától -, s amely a “felső vezetés”, a politika kontrollja révén kísérli meg a bürokrácia hatalmának korlátozását. A marxista nézőpont a munkásosztályt reprezentálja, amely mind a gazdaságban, mind az államban alá van vetve a bürokratikus hatalomnak, és amely a kollektív cselekvés (társadalmi forradalom) révén tesz kísérletet a bürokrácia megszüntetésére vagy átalakítására. A marxisták szemben Weberrel - a kollektív (szocialista) értékekre helyezik a hangsúlyt, nem pedig az individuálisakra. A marxista perspektíván belül a kérdés az, hogy hogyan lehet világtörténelmileg felszámolni a bürokráciát, vagy hogyan lehet demokratikus ellenőrzésnek alávetni, nem pedig az, hogyan lehet ezen belül megőrizni az individuális szabadságot és a kivételes (karizmatikus) politikai vezetők kreativitását. Weber és Marx bürokráciaelmélete komplementer elméletek: némi leegyszerűsítéssel úgy fogalmazhatnánk, hogy az egyik a munka technikai megosztásának (Weber), a másik a munka társadalmi megosztásának (Marx) fontosságára helyezi a hangsúlyt. A munka technikai megosztása olyan specializált funkciókat foglal magában, amelyek a tulajdonviszonyoktól függetlenül is jelen vannak az ipari termelésben. A munka társadalmi megosztása azokat a szerepeket foglalja magában, amelyek a kapitalista társadalomban specifikusak, és amelyek a tulajdonviszonyok következményei. Weber és Marx bürokráciaelméletének alapgondolatai ma is elevenek a különböző neoweberiánus (Woodrow Wilson) és pluralista (T. Parsons, N. Luhman, S.Huntington stb.) ill. neomarxista (Isac Deutscher, F.Neuman, Ernest Mandel, I.Wallerstein stb.) iskolákban, 219melyek ismertetésétől itt eltekintek.

Idézi: A.Kieser, I.m., 65.o. V.ö. Robert R.Alford and Roger Friedland, Powers of Theory (Capitalism, the State, and Democracy), Cambridge University Press Cambridge New York Port Chester Melbourne Sydney 1985 218 219

226

Itt csak zárójelben jegyzem meg, hogy Marx és Weber bürokráciaelméletének “egyesítésére” Lukács György tett először komoly kísérletet a “Történelem és osztálytudat” c. művében. Lukács az élet minden területére kiterjedő eldologiasodás kontextusában értelmezi a bürokráciát.220

4. A bürokrácia motivációs elméletei és szerepe a közpolitikacsinálásban 4.1. A közösségi választások elmélete a bürokráciáról Hegel, Marx és Weber a jóléti társadalmakat megelõzõ történelmi periódusban fejtették ki

(az

erkölcs,

a

kapitalizmus

és

a

modernitás

fogalmi

kontextusában)

bürokráciaelméletüket, amikor a kormányok még nem nem vállaltak fel széleskörû közpolitikai funkciókat, amikor ennek következtében a bürokráciának is más volt a kormányzat politikájában betöltött szerepe, mint napjainkban. Ennek következtében nem is szembesûlhettek azzal a kérdéssel, hogy milyen szerepet tölt be a kormányzati bürokrácia a közpolitikacsinálásban. Azonban az a gondolat sem merûlt fel bennük, hogy a bürokrácia tevékenysége és az egyes köztisztviselõk magatartása visszavezethetõ lenne a racionális önérdekkövetés maximájára. Az alább ismertetendõ, napjainkban divatosnak mondható két közgazdasáágtudományi megalapozottságú bürokráciaelmélet, a közösségi választások-és a bürokrácia érdekcsoportelmélete pontosan ebbõl az axiómából indúl ki. A kormányzati bürokráciával foglalkozó közösségi

választások elméletének „erős”

irányzatán belül talán W. Niskanen221 és G.Tullock222 müvei kavarták a legtöbb vitát. Niskanen főműve állitólag kötelező olvasmány volt a konzervativ brit kormány tagjai Ezt írja: “ A modern bürokrácia problémáját csak ebben az összefüggésben lehet teljességgel megérteni. A bürokrácia az életmódnak és a munka módjának, ennek megfelelően a tudatnak is, a kapitalista gazdasági rend általános társadalmi-gazdasági előfeltételeihez való hasonló hozzáidomulását jelenti, mint ahogy ezt az egyes üzemekben dolgozó munkások vonatkozásában láthattuk. Jog, állam, közigazgatás stb. formális racionalizálása, objektív tárgyszerűséggel nézve, valamennyi társadalmi funkciónak hasonló módon történő elemire bontását jelenti, az egymástól ily módon pontosan elválasztott részrendszerek racionális és formális törvényeinek hasonló felkutatását s ennek megfelelően annak szubjektív módon hasonló tudatjellegű következményeit, hogy a munka elszakadt a munkavégzők individuális képeeségeitől és szükségleteitől:…Itt …nem csupán az alsó bürokrácia teljesen mechanizált, “lélektelennné” vált munkamódjáról van szó, …hanem…minden kérdés egyre formálisabban racionálissá váló kezeléséről, a bürokratikus ügyintézés tárgyává lett ‘dolgok’ minőségi-anyagi lényegétől való egyre fokozottabb elszakadásról.” Lukács György, Történelem és osztálytudat, Magvető Kiadó Budapest 1971, 342.o. 221 V.ö.W.Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: University of Chicago Press, 1971 222 V.ö.Gordon Tullock and Richard B.McKenzie, The New World of Economics, Richard D.Irwin, 220

227

számára a ‘80-as években. Elemzéseinek egyik kiindulópontja az, hogy az állami hivatalok bevételeinek legnagyobb hányada költségvetés által biztositott, nem pedig piaci tevékenység eredménye. Másik előfeltevése az, hogy a bürokraták racionális haszonmaximálók és hogy ezt a közhivatal megnagyobbitása és a hivatali költségvetés maximálása révén tudják elérni, ezen keresztül képesek növelni saját hatalmukat, presztizsüket és jövedelmüket. E két hipotézis a bürokratikus magatartás fundamentális meghatározottságát volt hivatva kifejezni. Niskanen modelljének első következtetése a szponzor és a hivatal közötti interakció egyensúlyának a természetére vonatkozik a költségvetési folyamatban, amelyet kétoldalú monopóliumként jellemez. 1. A hivatal (a bürokrácia) információ előnnyel rendelkezik a szponzorral (a kormánnyal) szemben a müködtetéséhez szükséges erőforrások nagyságát illetően. 2. A szponzor diszponál a hivatal müködését lehetővé tevő legfőbb erőforrás, a pénz fölött. A kérdés itt az, hogy milyen nagyságú lesz illetve milyen nagyságú kell legyen az adott hivatal költségvetése. A kormányzat és a közhivatal közötti alkufolyamatban a bürokrácia van előnyösebb helyzetben, mert rendszerint fölültervezett költségigényeit a költségvetés nem tudja pontosan ellenőrizni, legfeljebb kalkulál vele. A modern kormányzatok jellemzőihez tartozik, hogy egy adott kormányzati feladat végrehajtására szakosodott valamennyi minisztérium monopoljogokkal rendelkezik saját területén. Ez a tény kizárni látszik az egyes minisztériumok vagy az egyes kormányhivatalok közötti versengést, amit a kormányzati politikák nyilvánvalóan elleneznének is, arra hivatkozva, hogy ha két különböző kormányzati szerv ugyanazt a tevékenységet végezné, az (a) összeütközéseket eredményezne a különböző hivatalok között, (b) a feladatok megduplázása a kormányzati tevékenység hatékonyságának csökkenésével járna. Ha a kormányzat monopoljogokat adományoz valamely kormányhivatalnak, akkor a kettejük közötti kapcsolat felfogható olyan megbizatásos viszonynak, amelyen belül a megbízó a kormány (a szponzor), a megbízott pedig a közhivatal. E megbizatásos viszony azonban nemcsak abban az értelemben kettős monopólium, ahogyan Niskanen értelmezi (költségvetési monopólium a szponzor, információs monopólium a közhivatal oldalán), hanem abban az értelemben is, hogy a közhivatal monopolista szolgáltató, a kormányzat pedig monopolista vásárló. A kormányhivatal monopolista, mert Inc.Homewood, Illinois 60430, 1985

228

kizárólagos jogköre és megbizatása van az adott szolgáltatás nyújtásával kapcsolatban, a kormányzat monopolista vásárló - monopszonista -, mert egyetlen és kizárólagos vásárlója a közhivatal szolgáltatásainak: rajta kívül senki sem veszi meg a szóbanforgó szolgáltatást. A megbízó és a megbízott, a monopszonista és monopoplista közötti tranzakció - Tullock szerint - ugyan többféle kimenetelü lehet: (1) az egyik lehetőség az, hogy a megbízott kormányhivatal szerzi meg a monopóiumból adódó összes profitot, (2) a másik lehetőség az, hogy a megbízó (a monopszonista kormányzat) vágja zsebre a hasznot. Az utóbbi változat azonban pusztán elméleti lehetőség, mert a megbízó nem ismeri pontosan az adott közhivatal szolgáltatásainak a költségeit, ezzel szemben a közhivatal minden tőle telhetőt elkövet azért, hogy a kormányzat előtt a szolgáltatás minimális költsége ismeretlen maradjon. A közhivatal nem áll szemben egy vele azonos szolgáltatást kínáló versenytárssal, ami lehetetlenné teszi a kormányzat számára, hogy összehasonlítsa annak árait a közhivatal által bejelentett árakkal. A kormánnyal ellentétben a közhivatal viszont nagyon is jólinformált a kormányzat szolgáltatással kapcsolatos igényeiről. Tullock szerint ennek az az oka, hogy a kormányzat kereslete valamely hivatal szolgáltatása iránt nagymértékben tükrözi a választópolgároknak az adott szolgáltatás értékelésével kapcsolatos álláspontját. A közhivatalnak számtalan lehetősége nyilik annak megismerésére, hogy a választók hogyan vélekednek az adott szolgáltatás szükségességéről, sőt arra is van lehetősége, hogy pontos feljegyzéseket készítsen a kormánytagok és képviselők olyan felszólalásairól, amelyek ebben az ügyben további információkat szolgáltatnak számára. Végezetül a köztisztviselők jól informáltak a különböző nyomásgyakorló szervezetek törekvéseit illetően is, amit szintén saját előnyükre tudnak felhasználni. A közhivatalok költségvetés-maximáló magatartása illetve méreteik és létszámuk felduzzasztása szükségképpen társadalmi pazarláshoz vezet. A hivatal okozta társadalmi költségek csökkentését célozták a Niskanen által benyujtott olyan javaslatok, mint például az, amely managerizmus néven vált ismertté. Ennek az a lényege, hogy a kormányzati hivatalokat az üzleti világ mintájára kellene müködtetni. Niskanen szeme előtt olyan kreativ kormányzati bürokrácia képe lebegett, amely ha rászoritják arra, hogy komolyan oda kell figyelnie az általa irányitott közintézmény működési költségeire és a közhivatal céljainak a megvalósitására, akkor eme kényszerek hatására ötletesebben és hatékonyabban fog tevékenykedni. A kormányhivatalokat azonban csak akkor lehet költségvetésük csökkentésére rászoritani, ha szerkezeti változásokat vezetnek be a

229

költségvetés tervezési és végrehajtási mechanizmusaiban. Ilyen volt például a hivatalok kiadásainak maximumát meghatározó módszer, a Margaret Thatcher által is alkalmazott „Star Chamber” rendszer. Ebben az volt az újitás, hogy azokban az esetekben, amikor az Államkincstár nem képes nyomást gyakorolni egyes kormányzati hivatalok kiadásaira, akkor a kiadások csökkentését a legmagasabb rangú miniszterek tanácsa, a Star Chamber kényszeriti ki. Niskanen és követői azt várták az elmélettől, hogyha ennek alapján szigorú költségvetési korlátok közé szoritják a közintézmények kiadásait, s ha ezen financiális bázison verseny indúl be a szolgáltatás nyujtás lehetőségéért a különböző tipusu (kormányzati, privát, non-profit) intézmények és szervezetek között, ez automatikusan emeli majd a közszolgáltatások hatékonyságát, minőségi szinvonalát s egyben véget vet a közszolgálati szektor pazarló müködésének és elinditja a bürokrácia karcsúsodási folyamatát. Ugyanez másként (pozitiven) megfogalmazva: a piaci mechanizmusok dominanciája a közszektorban a közjó megvalósulásához vezet. A közösségi választások elméletének talán az volt a legjótékonyabb hatása a közpolitikáról és a bürokráciáról adott elemzéseiben, hogy megmutatta azt, hogy a közpolitika magasrangú alakitói gyakorta nem a közérdeket vagy közjót teszik meg magatartásuk maximájává (noha döntéseik megfellebbezhetetlen legitimációs elveként erre hivatkoznak), hanem az önérdeket, akárcsak az utca embere. A

bürokrata

szerepének ez a deheroizálása és demitizálása kétségtelen pozitivuma az elméletnek, de ez egyszersmind

gyengesége is, mert

a bürokrata cselekvési motivumai sem

korlátozhatóak a racionális önérdekkövetésre. Etekintetben közelebb jár az igazsághoz A. Downs,223 aki a bürokraták cselekvési motivumainak klasszifikálásában öt önérdek vezérelte cél és négy potenciálisan altruista motivum között tesz különbséget. Önérdekkel kapcsolatos motivációk: (a) hatalom a hivatalon és/vagy azon kívül, (b) pénzjövedelem, (c ) presztizs, (d) kényelem, illetve a személyes erőfeszítések minimalizálása, (e) biztonság, amit úgy lehetne meghatározni, mint kicsiny valószínűségét annak, hogy a jövőben elveszítjük a hatalmat, a pénzjövedelmet, a presztizst vagy a kényelmet. Altruisztikus motivációk: (A) személyes lojalitás, illetve hűség a közvetlen munkacsoporthoz, a hivatalhoz, a kormányhoz vagy a nemzethez, (B) azonosulás sajátos akcióprogramokkal,

vagy

küldetés-kötelezettséggel,

(C

)

büszkeség

V.ö. Anthony Downs, Inside Bureaucracy, Waveland Press, Inc. Prospect Heights, Illinois, 1967, 79112.o. 223

a

230

munkateljesítménneyl kapcsolatos jártasságra, (D) a közélet szolgálatának vágya, annak a megfogalmazása, hogy mit kellene az intézménynek tennie ahhoz, hogy társadalmi szerepét adekvátan tölthesse be. Downs a motivációkat úgy kombinálja, hogy ezáltal megalkothassa a hivatal bürokratikus

személyiségtipusának

öt

válfaját,

amelyekből

kettő

egoisztikus

motivációkon alapszik, a többiekben pedig keveredik az önérdek és az altruizmus. Az ilymódon megkonstruált öt személyiségtipus a következő: (1) A

törtető. A törtetõk saját hatalmukat, jövedelmüket és presztizsüket akarják

maximálni. (2) Az

aspiráló. A magasabb társadalmi osztályba bejutni akarók tartoznak ebbe az

osztályba. A rangidõs törtetõk uralkodni akarnak a szervezeten és keresztül is viszik azokat a radikális változtatásokat, melyek révén meg tudják szilárdítani saját hatalmukat. (3)

A konzervatív. A helyzetet konzerválni akarók alkotják ezt a típust. Ezek épp úgy egoisták, mint az elõbbiek, de nyugodt életet szeretnének és biztos, kockázatmentes jövõt. Õk a kényelmet és biztonságot maximálják és csak mellékesen szeretnék hatalmi, jövedelmi és presztizs szintjüket növelni.

(4)

A vakbuzgó. A vakbuzgók kevert típust alkotnak, keményen végrehajtják azokat a specifikus programokat amelyekben érdekelve vannak és amelyek ezért szent és megkérdõjelezhetetlen politikát jelentenek számukra. Hasonlóan a törtetõkhöz, a vakbuzgók is boldogan megragadják azokat a radikális változtatási lehetõségeket, amelyek által kiterjeszthetõ a hivatal felelõssége és amelynek segítségével növelhetõk annak erõforrásai.Mindezít azonban nem kifejezetten a személyes karrier jegyében teszik, hanem a “szent politika” szolgálatában. Magasabb hivatali funkciókat csak abban az esetben vállalnak, ha ez megelõlegzi azon programok lehetõségét, amelyekkel tartalmilag azonosulnak.

(5)

A szószóló. A szószólók sokkal általánosabb és idealisztikusabb orientációk okán törekszenek maximálni hivataluk hatalmát: azért, hogy az betölthesse misszióját vagy, hogy jobban szolgálja a kliens csoportokat. Ezek saját személyes jólétüket azonosítják a szervezettel vagy a kliensek iránti lojalitással. A szószólók általában bátorítják a hivatalon belüli korlátozott versenyt és pártatlanul ítélik meg annak belsõ ügyeit. A külvilág irányában viszont rajongó hívei az átfogó szabályok és a még több erõforrás felkutatásának. Ez az altruista közhivatalnoknak, illetve az államférfinak az

231

eszménye, aki tevékenysége vonatkoztatási keretének a közjót tekinti, de ez a típus fõleg a kézikönyvekben található meg és nem a valóságban. 4.2. A bürokrácia érdekcsoportelmélete A bürokráciával kapcsolatos közgazdasági és politológiai irodalomban a “public choice” mellett egyre inkább tért nyer a “bürokrácia érdekcsoport-elmélete”, mely szerint a bürokrácia az érdekcsoportok analógiájára működik. Ez annyit tesz, mint azt állítani, hogy a kormányzati bürokrácia is folyamatosan kalkulál azokkal a politikai költségekkel és nyereségekkel, amelyek az általa végrehajtandó közpolitikákból számára következnek. Eszerint a bürokrácia olyan stratégiákat igyekszik kidolgozni, amely növeli a számára elérhető előnyöket és minimalizálja a veszteségeket. A közösségi választások elmélete és a bürokrácia érdekcsoportelmélete

egyaránt

racionális haszonmaximálókként jellemzik a bürokráciát: különböznek viszont annak értelmezésében, hogy hogyan valósítják meg a bürokráciák ezt a célt. Amint azt láttuk, Niskanen szerint ezt a célt alapvetően a költségvetés maximálása útján lehet elérni. A bürokrácia érdekcsoportelmélete szerint a bürokraták főként úgy érhetik el önös céljaikat, hogy "politikai partnerséget" keresnek azokkal az érdekcsoportokkal, amelyekkel közvetlen munkakapcsolatban állnak és amelyekre az általuk meghozott döntések közvetlenül hatnak. A kormányzati bürokráciák és az érdekcsoportok közötti interakciók akkor válnak különösen intenzívvé, amikor a bürokratikus döntések kézzelfogható előnyöket vagy terheléseket

jelentenek viszonylag kis számú

érdekcsoport vagy állampolgár számára. Ilyen helyzetben

kézenfekvő az adott

érdekcsoporttal való koalíció képzés, a politikai üzletelés és egyezkedés stratégiájának az alkalmazása, mert a bürokráciák ennek révén képesek haszonmaximáló törekvéseik megvalósítására. Azonban a dolog ritkán ilyen egyszerű, mert a fenti szituációnál gyakoribbak az olyanok, amikor több érdekcsoport verseng ugyanazért az előnyért és kedvezményért, de minden csoport mégsem részesülhet belőle. Ez azt vonja maga után, hogy a bürokráciák döntéseinek és programjainak mindig lesznek nyertesei és vesztesei, ami azt jelenti, hogy a bürokratikus döntések egyszerre szereznek barátot és ellenséget, szövetségest és ellenséget a kormányhivatalok számára. A bürokráciának csakúgy mint a politikai pártoknak elemi érdekük fűződik a barátok és szövetségesek számának a maximálásához és az ellenség számának a minimalizálásához. Ezt azonban nehéz

232

megvalósítani, mert (1) a bürokrácia és a különböző érdekcsoportok közötti koalíció jobbára a pillanatnyi politikai konstellációk függvénye: a koalíciót - a "barátságot" - nem kizárólag egy közös értékrendszeren alapuló kötelékrendszer tartja össze, hanem a pillanat érvényességével bíró

érdekközösség, ami nagyon is törékennyé teszi az

ilyesfajta "barátságot". A mai szövetséges és barát a holnapi potenciális ellenség: és ezt mindkét fél nagyon is jól tudja. (2) A bürokrácia azért sem képes ellenségei minimalizálását ténylegesen elérni, mert az adott esetben "kegyvesztettektől", az előnyökből nem részesülők részéről nem várható el jóindulatú és baráti magatartás a kormányhivatal irányában. Ugyanakkor az a lehetőség, hogy aki ma barát, az holnap ellenség lehet, és aki ma ellenség, az holnap szövetségessé válhat tompítja az ellenségeskedés intenzitását a két fél között. Egy adott kormányhivatal hosszútávu haszonmaximálását azonban nemcsak a szövetségesek instabilitása nehezíti meg, hanem az is, hogy a közpolitikai feladatok, szolgáltatások és programok elvégzésére számos konkurenciát jelentő jelölt akad magán a

kormányzati

bürokrácián

belül

is.

Ilyen

körülmények

között

az

adott

kormányhivatalnak nem lehet reménye arra, hogy egy konkrét közpolitikai terület fölött hosszútávon monopolhelyzetet alakítson ki, mert ha az adott hivatal vagy részleg túl messzire megy el haszonmaximálásában, az kivívja a többi kormányhivatal irigységét és ellenszenvét, sőt rosszabb esetben konfliktusokba is keveredhet azokkal, amelynek bizonytalan kimenetelét nem szívesen vállalja.Yates szerint ennélfogva az egyes bürokratikus egységek vagy részlegek a játékelméletből jól ismert "minimax stratégiát" fogják követni:"Ellenséges erőkkel szembesülvén, azt az utat fogja követni, amely úgy mozdítja elő saját érdekeinek maximálását, hogy közben igyekszik elkerülni azt, hogy komoly konfliktusokat generáljon. A minimax stratégia követője elővigyázatosan és defenzíven lépésről-lépésre halad amikor megbizonyosodik azokról a lehetőségekről, amelyek költségvetésének és hatalmának kiterjesztik a határait." 224 A minimax stratégia követésnek két makroszintű közpolitikai következménye van: (1) Ismeretes a játékelméletből, hogy amikor a minimax stratégia híve ellenséges környezettel és ellenséges erőkkel találkozik, akkor bizonytalan pozícióján szövetségek kötésével próbál meg úrrá lenni: ez jelenik meg makroszinten a bürokrácia ama

224

Douglas Yates, Bureaucratic Democracy, The Search for Democracy and Efficiency in American Government, Harvard University Press Cambridge and Massachusetts and London, England 1982, 103104.o.

233

törekvésében, hogy "iron trianglet" hozzon létre önmaga, a választói csoportok (lobbik) és a parlamenti bizottságok között.225 (2) A minimax stratégia második makroszintű implikációja az, hogy "a kormányzat valamiféle mindenki számára való közpolitikát fog követni. Ez a minimax középponti gondolatából következik, azaz a szegmentált pluralizmus bürokratikus kontextusában megvalósuló lépésről-lépésre haladásból, ahol számos minimax stratégia követő játszhatja ugyanazt a játékot." 226 A minimax logikáját követõ haszonmaximálás elv mellett a kormányzati bürokráciák második legfontosabb karakterisztikuma a "bürokratikus fragmentáció", amely lehet "horizontális" vagy "vertikális". Ez

azt jelenti, hogy a kormányzati munka

szétdaraboltsága és széttöredezettsége megjelenik az ugyanazon hierarchikus szinten elhelyezkedő csoportokon és hivatalokon belül is és a kormányzati hierarchia különböző szintjei között is. A bürokratikus fragmentáció az egyes hivatalok és részlegek közötti integrációnak és kommunikációnak a hiányát vagy elégtelen voltát jelenti, ami azt a következményt vonja maga után, hogy "a kormányzat a szó szoros értelmében széttöredezik és számos különböző, viszonylag független és nemegyszer kontrollálatlan darabokra hullik szét." 227 A bürokratikus fragmentáció összefüggésben áll az egyes bürokráciák és bürokratikus csoportok önérdekkövetésével és autonómia törekvéseivel. Minél inkább növekszik az autonómiára törekvő bürokratikus részegységeknek a száma, annál nagyobb lesz a "strukturális fragmentáció" és minél nagyobb a strukturális fragmentáció annál nagyobb a lehetősége annak, hogy a bürokratikus részegységek saját partikuláris céljaikat követhessék. A kormányzati politika fragmentálódásához a fentieken kívül hozzájárul a “szakértői kultúrák” befolyásának általános növekedése is a kormányzati munkában. "A közpolitikacsinálás folyamata folyamatosan fragmentálódik, amint a szakmai csoportok és szakértők kifejlesztik kontrolljukat a közpolitika egy különös szegmentumában".228 A professzionalizmus

különböző módokon járul hozzá a kormányzati munka

fragmentálódásához: (1) A professzionalista specializáció logikája önmagában is fragmentált, mert a szakértői kultúra szerepe azáltal növekszik a kormányzaton belül,

V.ö. Hugh Heclo, Véleményformáló hálózatok és a végrehajtó hatalom, In: Közigazgatás, Szerk.: Richard J.Stillman, Osiris-Századvég .Budapest, 1994 226 Douglas Yates, I.m., 106-107.o. 227 Douglas Yates, I.m., 70.o. 225

234

hogy olyan speciális programokat hiv életre és adminisztrál a vertikális hierarchiákon keresztül, amelyek a laikusok számára megítélhetetlenek. Amint azt Giddins találóan fogalmazza: a specializáció "zár alá helyezi a tapasztalást" , azaz lehetetlenné teszi a laikus állampolgár és politikus (a bürokrata megbízója)számára, hogy az átláthassa és megítélhesse

a szóbanforgó specialista tevékenységét. Sőt, egy specialista

tevékenységének a megítélésében még egy másik szakterület specialistája sem kompetens. Az egyes- szak és ismeretterületek specializáció útján való elválasztottsága kommunikációs problémaként, a laikus és a specialista, a specialista és a specialista közötti kommunikációs zavarként jelenik meg. Ez azonban nem pusztán megértési és értelmezési nehézség, hanem olyan feszültség, ami akadályokat gördít a közpolitikai diskurzusba való belépés számára is, és amelynek szintén fragmentáló hatása van. T. Lowi, Yates és Allison szerint a fragmentáció egy másik forrása a professzionalista politikák korlátolt és önző partikularizmusában jelölhető meg, nevezetesen abban, hogy a

szakértői

kultúrák

és

csoportok

szinte

minden

esetben

egyfajta

"céhes

professzionalizmust" fejlesztenek ki, egy olyasfajta attitűdöt, mely szerint az adott szakma privilegizált helyzetben kellene legyen a politika adott szféráján belül, mert csak a szóbanforgó szakma paradigmájában ragadhatóak és oldhatóak meg az adott közpolitikai

terület

problémái.

A

szakma

"objektíve"

privilegizált

helyzete

szükségképpen kellene maga után vonja azt, hogy a szakterület szakértői csoportjai is privilegizált ( monopol) helyzetbe kerüljenek: magyarán, csak az adott szakértői kultúra tagjainak "kellene megengedni azt, hogy az adott közpolitikai területen praktizáljanak." 229 Ez a céhes professzionalizmus nagyon is jól ismert például az orvosok, jogászok és a hadsereg tagjai vagy a közgazdászok között. Miután egy adott közpolitikai területen több szakértői kultúra is kompetensnek érzi magát és miután a szakmai kompetenciát valamennyi szakértői kultúra önmaga számára involválja, ezért a professzionális kultúrák között elkerülhetetlen a versengés. Ezekben a szakmai kompetencia körüli konfliktusokban az összes konkurens szakmai csoport azzal a fölöttébb gőgös és reflektálatlan előfeltevéssel él, mely szerint kizárólag csak "ő" illetve az általa képviselt tudományos irányzat vagy iskola birtokolja azt a speciális tudástípust, amely legitimálja kompetenciáját az adott közpolitikai területen. Amilyen mértékben uralja a közpolitikai arénát egy partikuláris professzionalista csoport, olyan 228 229

Douglas Yates, I.m., 72.o. Douglas Yates, I.m., 71.o.

235

mértékben fog a csoport kísérletet tenni arra, hogy saját normáit, értékeit és szakmai nyelvezetét monopolhelyzetbe hozza és a dominancia függvényéban tesz kísérletet a társszakmáknak a közpolitikacsinálásból való kiszorítására. A belterjessé váló professzionalizmus ily módon a “kívülállók” (a politikusok, az állampolgárok és a társszakmák) közpolitikai diskurzusból való kizárásához vezet(het). A konfliktus azonban nem csak az egyes szakértői kultúrák között, hanem azokon belül is zajlik: az egyes professzionális kultúrákon belüli hatalmi harcokban a rivális felek ugyanúgy megkérdőjelezik az összes többi professzionális perspektíva létjogosultságát, ahogyan pl. a jogászok is elvitatják a közgazdászok szakmai kompetenciáját a kormányzati bürokrácián belül, és ennek a fordítottja is igaz. Miután a szakértői kultúrák közötti és az azokon belüli versengést (1) egy objektív külső megfigyelőnek a hiányában nem lehet eldönteni, és (2) miután nem létezik az egyes szakértői kultúrák között és azokon belül a tudományos iskoláknak és irányzatoknak sem egy természetadta, sem egy konszenzuálisan létrehívott rangsora vagy hierarchiája, ezért (3) a szakértői kultúrák közötti és az azokon belüli harcot nem

objektív tudományos

kritériumok alapján, hanem hatalmi pozíciók alapján fogják eldönteni. Az állami bürokráciák szakértői apparátusainak a tagjai jobbára egy-egy tudományos irányzatnak a reprezentánsai, nem pedig a tudománynak, mint olyannak: jogászokként jogi

pozitivisták,

keynesiánusok,

liberálisok

monetaristák

vagy vagy

a

természetjog

szocialisták.

A

hívei, hatalmi

közgazdászokként, pozíciókban

ülő

professzionális kultúrák képviselői magatartása azonban nem ezt a tényt tükrözi. A szakbürokrácia az általa hozott lényegében politikai döntéseket a "tudománnyal" próbálja meg legitimálni, mintha az adott közpolitikai kérdés kapcsán nem is léteznének alternatív, hatalmi helyzetben éppen nem levő, konkurens elképzelések vagy megoldási javaslatok egy adott közpolitikai kérdés kapcsán. A veszély nem csak abban van, hogy a monopolhelyzetben lévő professzionális kultúrák nem veszik figyelembe az alternatívákat kínáló konkurens szakmai elit bírálatait, hanem - mint említettem - abban is, hogy a szakmai kompetenciára hivatkozva a laikus népességet, a civiltársadalmat is igyekeznek távoltartami a szakmainak álcázott politikai döntésektől. Ez a demokrácia elveinek a megsértését is jelenti, mert a demokrácia feltételezi a hatalom el és beszámoltathatóságát: márpedig egy olyan szituációban, amelyben az egyik fél szakmailag kompetens, a másik pedig laikus, ez nem lehetséges. További veszély forrása az, hogy az ilyen "racionalitáson túli" viselkedés olyan politikai hazardírozáshoz

236

vezethet, amely olyan rizikó-tényezőket szabadíthat rá a társadalom összreprodukciós folyamataira, amelyek esetleges negatív következményei utóbb már nem korrigálhatóak. Ez utóbbi lehetőség - a kockázat katasztrófává válásának az eshetősége - az eddig elmondottakon túl összefüggésben áll az egyes tudományok és irányzatok túlzott specializációjával és differenciálódásával. Miután egy adott szakmai-politikai döntés egy túlspecializált tudományos bázison történt meg, s mivel az ennek alapján meghozott döntés

ill.

közpolitikai

cselekvés

egy

globális

társadalmi

környezet

összefüggésrendszerében fejti ki hatását, így egy szűk, partikuláris tudományos alapzaton lehetetlenné válik a döntés társadalmi hatásainak az előrejelzése vagy kalkulálása, sőt sok esetben a megértése is: nem beszélve a döntés negatív externáliáinak az esetleges korrekciójáról. Ily módon a professzionális kultúrák társadalmi kockázatokat generálnak: "A kockázatokról folytatott diskurzusokban mondja Ulrich Beck - a tudományos és a társadalmi racionalitás között egy szakadék tátong és a meghasonlottság viszonya áll fenn. ..A két oldal elbeszél egymás mellett. A társadalmi mozgalmak által felvetett kérdésekre a kockázat-technikusai nem tudnak válaszolni. ...Noha a tudományos és a társadalmi racionalitás elszakadtak egymástól, ugyanakkor kapcsolatuk a kölcsönös interdependencián is alapszik. Magyarán, ez az elkülönülés a továbbiakban egyre kevésbé tartható fenn. Az ipari fejlődés kockázataival kapcsolatos meggondolások valójában társadalmi elvárásokon és értékítéleteken alapszanak, csakúgy, mint az a társadalmi diszkusszió, amely a tudományosan megalapozott kockázatokról szól...a tudományos racionalitás társadalmi racionalitás nélkül üres marad, a társadalmi racionalitás tudományos racionalitás nélkül vak." 230 5. Legalitás, demokrácia vagy hatékonyság: értékkonfliktusok a bürokrácia tevékenységében Fõ vonalakban és funkcionális terminusokban (a tankönyvek) a kormányzati bürokrácia tevékenységét

úgy írják

le, mint (a) szabályalkalmazási folyamatot (amelynek

közelebbi meghatározottsága, hogy általános szabályokat alkalmaznak egyedi esetekre), (b) és mint kormányzati srtuktúrát (közigazgatást), amelynek elsõdleges feladata a szabályalkalmazás végrehajtsa. Ez a definíció azonban több szempontból is csak korlátozott érvénnyel bír: (A) egyfelõl azért, mert igaz ugyan, hogy a modern közigazgatás jogszabályok alkalmazása, a jogszabályok alkalmazására orientált

230

Ulrich Beck, Risk Society, SAGE Publications, London 1992, 30.o.

237

bürokratikus szervezet azonban a közigazgatás egy lehetséges (de nem szükségszerû) formája, mert amint arra Riggs rámutat: az igazgatás (akárcsak a gazdaság, vagy a racionalitás Polányi Károly és Max Weber elméletében) lehet “formális” és “szubsztantív” (lényegi vagy materiális).231 (B) Másfelõl a definició azért is egyoldalu, mert

a szabályalkalmazás

nem mindig meríti ki a szóbanforgó kormányhivatal

társadalmi funkcióját, az egyes hivatalok emellett gazdasági, politikai vagy jogalkotói szerepet is betöltenek. A kormányzati bürokrácia tevékenysége komplex tevékenység, mert (1) a jogalkalmazás (a parlamenti törvények végrehajtása) mellett tevékenységi körébe tartozik (2) a jogalkotás (a parlament által elfogadott törvények rendeletalkotás útján való konkretizálása, amelyet delegált törvényhozásnak is neveznek, és önálló rendeletek kibocsájtása), (3) a politikai akaratnak a gyakorlatba való átültetése (közpolitikák megvalósítása) és (4) bizonyos értelemben a bürokrácia a politikai célok megfogalmazásában (pl. törvényelõkészítés, politikai tanácsadás útján) is konstitutív szerepet vállal.232 Hasonló módon értelmezi a bürokrácia (közigazgatás) funkcióját a hazai irodalomban pl. Lõrinc Lajos 233, hogy másokat ne emlitsünk. Miután a bürokrácia tevékenysége nem homogén - hanem heterogén -, ebbõl következõen az adminisztráció számára nem lehet, de legalább is nehéz megfogalmazni olyan általános szabályokat, amelyek lefednék tevékenységének valamennyi aspektusát. Amint azt Lucas helyesen hangsúlyozza, az adminisztráció bizonyos tevékenységeit a végrehajtó

típusú

tevékenységekkel

asszociáljuk

(a

bürokrata

a

politikus

megbízatásának végrehajtója), más adminisztratív tevékenységek inkább a bírói tevékenységgel mutatnak rokonságot, némelyekrõl pedig a törvényhozás jut eszünkbe, és végezetül a bürokrácia tevékenységérõl azt is gondoljuk, hogy az több szempontból tekinthetõ politikai és menedzser jellegû tevékenységnek is. Az adminisztratív tevékenységnek ezek a különbözõ aspektusai gyakran keresztezik és gátolják egymást: súlyuk és szerepük nem ritkán esetenként változó. A bürokratikus tevékenység eme különbözõ aspektusai között nehéz felállítani valamiféle hierarchikus preferencia sorrendet, amely egyértelmû vezérfonalként szolgálhatna a közhivatalnokok magatartása számára.

V.ö. F.W.Riggs, Administration in Developing Countries, Houghton Mafflin Co. Boston 1964 V.ö. J.R. Lucas, The Principle of Politics, Clarendon Press Oxford, 1985, 193.o. 233 V.ö. Lőrincz Lajos, A közszolgálat átalakulása a rendszerváltásban, In: A demokrácia intézményrendszere, Budapest 1997 Magyar Tudományos Akadémia 231 232

238

(Pusztán az érdekesség kedvéért jegyzem meg, hogy D.Waldo,234 amikor kísérletet tett a közhivatalnokok “kötelezettség-térképének” a felrajzolására, nem kevesebb mint tizenegy kötelezettséget sorolt fel. A kötelezettsége Waldo féle listája címszavakban: (1) az alkotmány iránti, (2) a törvénnyel szembeni, (3) a nemzet vagy az ország iránti, (4) a demokráciával szembeni, (5) a szervezeti-bürokratikus normák iránti, (6) a szakma és a professzionalizmus iránti, (7) a közérdekkel és a társadalom jólétével kapcsolatos, (8) az emberiség és világ iránti, (9) a civil társadalom önszervezõdéseivel szembeni, (10) a család és a barátok iránti, valamint (11) az önmagunkkal szembeni kötelezettség. A konvencionális elképzelés szerint a fenti kötelezettségek közötti potenciális konfliktusok megoldhatók, ha a különbözõ, gyakorta egymásnak is ellentmondó és önmagukban sem egyértelmû kötelezettségek között valamilyen rangsort

állítunk

fel,

ha

azokat

“kötelezettség-hierarchiába”

rendezzük.

A

kötelezettségek

értékhierarchiába rendezése, a lényeges és kevésbé lényeges kötelezettségek közötti disztinkciók megvonása és megalapozása azonban súlyos nehézségeket vet fel, mert a köztisztviselõvel szemben támasztott kötelezettségek lényeges vonása (akárcsak az értékeké), hogy “autonómak”: egymásból levezethetetlenek, egyenértékûek, egymással nem helyettesíthetõek és egymással összemérhetetlenek. A professzionalizmus iránti kötelezettség nem vezethetõ le és nem mérhetõ össze a demokrácia iránti kötelezettséggel, az utóbbinak pedig semmi köze a szervezeti-bürokratikus normák iránti kötelezettséghez, és egyik sem helyettesíti a másikat. Egyenértékûek ezek a kötelezettségek, mert nevetséges dolog volna azt állítani, hogy pl. az alkotmányosság iránti kötelezettség fontosabb, mint a demokrácia iránti, vagy hogy az utóbbi elõbbrevaló a nemzet iránti kötelezettségnél. Ezek a kötelezettségek gyakorta trade-off viszonyban állnak egymással: az egyik kötelezettségnek való megfelelés kizárhatja, hogy egy másiknak vagy a többinek is eleget tegyünk.)

Amilyen heterogén a bürokrácia gyakorlati tevékenysége, ugyanolyan heterogének azok a tudományos megközelítések, amelyek azt kutatják, hogy milyen alapelv, illetve érték kell vezérelje a

kormányzati bürokrácia tevékenységét. D.H.Rosenbloom235 a

bürokratikus gyakorlat “három szemléletérõl” beszél: (1) a menedzserirõl, (2) a politikairól - és (3) a kormányzati adminisztráció jogi szemléletérõl. Mindhárom egyegy aspektusát emeli ki az adminisztráció tevékenységének egy-egy tudományos diszciplina (a közgazdaságtan, a politológia és a jogtudomány) bázisán. Mindhárom tudományos nézõpont egy-egy érték köré rendezi vizsgálódásait: a menedzseri szemlélet a hatékonyságot tekinti az adminisztratív tevékenység legfõbb vonatkoztatási keretének, a politológia a demokratikus értékrendet, a jogi megközelítés pedig az alkotmányosságot és a legalitást. Hatékonyság, demokrácia és legalitás értékeinek a harmonizáltatása kell(ene) képezze a bürokrácia tevékenységének alapját. Ezek az értékek azonban

234

Dwight Waldo, Public Administration and Ethics, In: Current Issues in Public Administration, ed. by Frederick S.Lane, St: Martin’ Press, New York 1994, 180-183.o. 235 V.ö. David H.Rosenbloom, A közigazgatás elmélete és a hatalmi ágak szétválasztása, In: Közigazgatás, (szerkesztette: Richard J.Stillman) Osiris-Századvég Kiadó Budapest, 1994, 29.o.

239

gyakorta átváltási (trade-off) viszonyban állnak egymással: az egyiknek az érvényesûlése nem ritkán kizárja egy másik vagy a többi megvalósítását. Az adminisztráció heterogén tevékenységi formáinak és az ezekben benne rejlõ értékeknek hierarchikus rendezésére tesznek kísérletet a bürokrácia (közszolgálat) etikájának alább ismertetendõ megalapozási kísérletei. Azonban amilyen nehéz és problematikus feladat az egyes közhivatalnok számára (adott esetben) az egymással összemérhetetlen és normative divergens értékek együttes érvényrejuttatása (pl. a hatékonyság és jogszerûség konfliktusa, vagy a hatékonyság és igazságosság szembenállása esetén), ehhez hasonlóan jelent nehézséget az elmélet számára is olyan megalapozott erkölcsi kódex (illetve “adminisztratív etika”) megalkotása, amely úgy tesz eleget a koherencia és konzisztencia logikai követelményének, hogy nem csak magában foglalja, hanem egyenrangúaknak is ismeri el a fenti értékeket. A bürokrácia tevékenysége különbözõ aspektusainak és az ezekben megtestesûlõ értékeknek a harmonizáltatása nem pusztán “elméleti”, hanem életbevágóan fontos gyakorlati kérdés is, mert súlyos következményekkel jár az, ha a kormányhivatalok csak úgy tudnak mûködni, hogy (a) a jogszerûség oltárán feláldozzák a hatékonyságot (ha pazarlóan bánnak a közpénzekkel), (b) ha a hatékonyságot a jogsszerûség és igazságosság rovására érvényesítik, vagy (c ) ha a demokratikus játékszabályok

a

szakmai munka és a hatékonyság rovására érvényesûlnek. 6. Etikai értékprioritások 6.1. Az alkotmányos értékekre alapozott etika Abból adódóan, hogy a köztisztviselők a kormányzatot (az államot) képviselik és jelenítik meg, és miután az állam működésének alapját az alkotmányos szabályok alkotják, kézenfekvő a kívánalom, hogy a köztisztviselők személyes erkölcsi magatartása is az alkotmányos szabályokon alapuljon. A bürokrácia szakmai erkölcse (cselekvéseinak vezérfonala) nyilvánvalóan alkotmányos megalapozottságú kell legyen, mert hiszen a bürokraták az államot jelenítik meg, annak a megbízatásából és annak a nevében cselekszenek, az állam működését pedig az alkotmányos szabályok határozzák meg. Ha a közpolitika szereplői között konszenzus áll fenn az alkotmányos értékek tekintetében, akkor az államhatalom egyes területeinek a birtokosaitól joggal várható el, hogy tevékenységüket az alkotmányos értékek bázisán folytassák, hogy az alkotmányban megtestesülő politikai erkölcs alapelvei legyenek szakmai

tevékenységük legfőbb forrásai, legyen szó a bíróságokról, a kormányról, magáról a

parlamentről, vagy a tág értelemben vett bürokráciáról. Az alkotmányos alapjogok – a szólás szabadság, a gyülekezési szabadság, a vallás szabad gyakorlása - , a megfelelő törvényi eljáráshoz való jog, a személyiségi jogok, az egyenlő jogvédelem elve stb. olyan jogi,

240 politikai és egyben erkölcsi értékek, amelyeket a hivatalos hatalom használóinak is be kell tartaniuk. Ezek közül az egyik legfontosabb a törvények uralma, a legalitás: a hivatalos hatalmakon való “kényszer”, 236 amely arra

irányul, hogy csökkentse az „önkény mértékét a pozitív jogban, a jogszabályok

megalkotásában és azok alkalmazásában. " 237 A legalitás az ember és a társadalom pesszimisztikus szemléletén nyugszik – mondja T.Jefferson – , mert a politikai közösség

nem bízhat meg azokban, akiknek a politikai intézmények használatát és

működtetését „bérbe adta”: a politikai hatalom birtokosaiban. „A szabad kormányzat, írta Jefferson, az irigységben és nem a bizalomban van megalapozva: az irigység és nem a bizalom az, amely előírja a korlátozott alkotmányt, hogy kötelezze azokat, akiknek a hatalma iránt kötelességünk bizalommal lenni. Az előfeltevés az, hogy sem az ember, sem az emberek egy csoportjának korlátlan hatalmában nem lehet megbízni” 238 A legalitás szempontjából döntő fontosságú a megfelelő törvényi eljáráshoz való jog elvének érvényesülése, mert (amint Selznick kifejti) ez a „ jog uralmának kritikus pontja”. A megfelelő törvényes eljáráshoz való jogban fejeződnek ki az önkényes hatalom korlátozását szolgáló és biztosító „eszmék” és „gyakorlati szabályok”, s ez az, ami konkrét tartalmat ad a legalitásnak.239

Másfelől a megfelelő

törvényes eljárás eszméje azért is lényeges a legalitás érvényesülése szempontjából, mert a kormányzatok napi tevékenységükben elkerülhetetlenül korlátozó, terhelő vagy „megfosztó” intézkedéseket hoznak a kormányzottakkal szemben, amelyek gyakran sértik azok jogait. Mármost ha az alkotmány

olyan politikai és jogi értékek megtestesülése – szabadság, egyenlőség,

igazságosság, a megfelelő törvényes eljáráshoz való jog stb. – amelyeknek erkölcsi értékük is van, akkor a bürokratáknak ezeket az alkotmányos értékeket kell tevékenységük vezérfonalának tekinteniük J.A.Rohr az adminisztráció etikájának megalapozására tett kísérletében az alkotmányos vagy “rezsim” értékekből indul ki, a rezsim kifejezést a „polity” szinonimájaként használva. „…a rezsim értékei a politikai entitások azon értékeire vonatkoznak, amelyek az alkotmány ratifikációja útján tettek szert létezésre”240 A Rohr által megfogalmazott „ rendszer értékek módszere” - amely az adminisztráció etikai elveit és értékeit az alkotmányból dedukálja - három meggondoláson alapul: (1) azon, hogy a bürokrácia erkölcsi normáit a rezsim alapvető értékeiből kell levezetni, (2) azon, hogy ezek az értékek normatívak a bürokrácia számára, s amelyek betartására a köztisztviselőknek fel kell esküdniük, (3) azon a meggondoláson, hogy ezeket az értékeket fel lehet mutatni a közjogban és a mindennapi életben is. Az alkotmány a politikai értékek kimagasló szimbóluma, az alkotmány betartására tett eskü pedig annak a közvetett megvallása, hogy betartjuk és fenntartjuk a rezsim értékeit. Rohr úgy véli, hogy a hivatali eskü az “erkölcsi közösség” bázisaként szolgál a közhivatalnokok számára. Érvelésében a rezsim értékei, mint

„A legalitás kényszereket vet ki a környezetre, tesztet, amelyet teljesíteni kell, normákat, amelyeket tekintetbe kell venni, eszméket, amelyeket meg kell valósítani.” Philip Selznick, Law, Society, and Industrial Justice, Tranzaction Books, New Brunswick (USA) and London (U.K) 1980, 12.o. 237 Philip Selznick, I.m., 13-14.o. 238 Philip Selznick, I.m., 18.o. 239 „Ha a megfelelő jogi eljárás fogalmának van valami jelentése, akkor azt kell mondanunk, hogy az az, hogy nincs szuverenitás, ha az nem konform a legalitás elvével… és ez a kikötés a legfontosabb garanciája magának a legalitásnak.” Philip Selznick, I.m., 251-252.o. 236

241 amilyenek a szabadság, egyenlőség, igazságosság, tulajdon stb., mint legfontosabb politikai értékek azért válhatnak a bürokrácia

erkölcsének

alapjává, mert a civil társadalomban is alapvető értékeknek

számítanak. 241 Azonban az alkotmányban rögzített “rezsim értékek”, mint a politikai erkölcs legfontosabb értékei, meglehetősen elvontak és csak nehezen vagy problematikusan konkretizálhatóak a közhivatalnokok mindennapi tevékenységeire. Másrészt az alkotmányos értékek maguk is változnak, vagy változhatnak, harmadrészt az alkotmányos értékek mint értékek korántsem evidensek, jelentésük nem közvetlen, hanem csak az értelmezésben kapnak közvetlen jelentést és valóságot, az interpretációk pedig homlokegyenest is ellentmondhatnak egymásnak. 242 Másfelől az alkotmányokban megfogalmazott normák és politikai értékek gyakorta ellentmondásba kerülhetnek egymással. A közelebbi vizsgálódás azt is megmutathatja, hogy mint az értékek általában, az alkotmányos értékek is belső ellentmondásokkal terhesek, azaz az egyes alkotmányos értékek nemcsak egymással - mint például a szabadság és az igazságosság - állhatnak konfliktusban vagy trade-off természetű viszonyban, hanem az egyes alkotmányos értékek önmagukban is ellentmondásosak, illetve többféle, egyaránt "jogosnak" minősíthető interpretációra adnak lehetőséget. Mármost igaz ugyan, hogy a legalitás és az alkotmányosság önmagában vett értékként kezelendő és mint ilyen "célja" kell legyen minden politikai intézmény, igy a bürokrácia tevékenységének is. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy a jog mégis csak egy eszköz és technika, amelynek a politikai közösség tartalmi céljait is szolgálnia kell. Ha a jogszerűséget abszolút értékké eemeljük és a bürokrácia tevékenységének kizárólagos vezérfonalaként értelmezzük, ezzel a bürokrácia tevékenysége különböző oldalai és az ezekben megtestesűlő értékek közötti konfliktust nem oldottuk meg: amit tettünk nem több, mint hogy a kormányhivatalok és az egyes köztisztviselők tevékenységét a puszta jogalkalmazásra redukáltuk.

6.2. A pluralizmus eljárásetikája A demokrácia pluralista elmélete a vezetők hatalommal való visszaélését tekinti a demokrácia egyik leglényegesebb kérdésének: azért szentel jelentős teret az olyan intézményes rendszerek vizsgálatának, mint amilyen a kompetitiv választási rendszer, hogy megalapozza az állampolgároknak a politikai vezetők

240

John Rohr, Ethics for Bureaucrats, Marcell Dekker, Inc. New York and Basel 1989, 68.o. „Amikor az amerikaiak olyan szimbólumokhoz fohászkodnak, mint a szabadság, a tulajdon és az egyenlőség – mind komoly, mind triviális diskurzusaikban – akkor van valami minimális tartalom, amire e szimbólumok figyelmeztetnek és ez a tartalom testesíti meg a mi társadalmunk értékeit… Amint azt Robert Goldwin megmutatta, az Amerikai Köztársaság erkölcsi elveken alapszik, de ezek az elvek csak egy korlátozott erkölcsöt eredményeznek, olyasfajta erkölcs ez, amelyet...korlátok közé szorított, vagy mérsékelt erkölcsnek nevezhetünk...Azonban ezek az elvek normatív súllyal bírnak az amerikai bürokrácia számára, pontosan azért, mert ezek az amerikai emberek értékei. Ezek az értékek normatívak, mert a rendszer értékei és a bürokratáknak fel kell esküdniük az alkotmányra, amely létrehozza a rezsimet és folyamatosan fejleszti ki annak szimbolikus szellemét és jelentéseit." John Rohr, I.m., 76.o. 242 "Mint a jog általában, az alkotmányjog is csak az elfogadható viselkedés alapkövetelményeit határozza meg. Az alkotmány a múltban jóváhagyta a rabszolgaságot és jogilag elismerte a faji szegregációt...a mai alkotmány értelmezések is megengedik a halálbüntetést és nem tekintik aggályosnak a nemi alapú besorolásokat. A jövő nemzedék talán ezeket és más, ma még alkotmányosnak tartott eljárásokat is etikátlannak fog tartani. Tehát, bár helyes az alkotmányt az etika alapvetésének tekintenünk, nem szabad azt hinnünk, hogy az tökéletes iránymutatást nyújt a tisztviselők etikus viselkedéséhez." David H. 241

242 fölötti kontrollját. A pluralista elméletek szerint a kompetitiv választási rendszer garancia arra, hogy az állampolgárok hallathassák szavukat és hogy a kormányzat a nyitott és igazságos politikai döntésekben érdekeiket tekintetbe vegye. Ez az állampolgárok kormányzatban való részvételét jelenti az érdekcsoportok képviseletén keresztül. A bürokrácia a pluralista elméletben decentralizált tárgyalásos bürokráciát jelent. "A közigazgatás politikai szemlélete nem a

funkcionális uralkodás, a hierarchia, az egység, a politikailag semleges

közigazgatási szaktudáson alapuló alkalmazott kiválasztás világos elveit hangsúlyozza, hanem a politikai pluralizmusnak a közigazgatásban élvezhető előnyeit" 243 "A közigazgatásbeli pluralizmus mögött az az alapvető meggondolás rejlik, hogy miután az igazgatási ág a kormányzat irányvonalát kialakitó központja, ezért úgy kell azt struktúrálni, hogy lehetővé váljék az érdekeknek érdekekkel való ellensúlyozása azáltal, hogy politikai képviseletet nyujt a társadalomban fellelhető számos és különféle szervezett politikai, gazdasági és társadalmi érdeknek".244 A pluralista modellben politikai pártok, érdekcsoportok vagy gazdasági egységek (vállalatok) versengenek olyan játékszabályok betartásával, amelyekkel a résztvevők jobbára egyetértenek, de amelyek megkérdőjelezhetőek és megváltoztathatóak. A hatalom több centrum között oszlik meg, a döntések poltikai harcok, tárgyalások, kölcsönösen előnyös üzletkötések, koalícióképzések és kompromisszumok útján születnek meg. Minden egyes résztvevő csoport ellenőrzi és ellensúlyozza a többit. A versengő csoportok elméletében az irányítás a meggyőzésen és érvelésen, nem pedig hatalmi pozición alapul. A pluralista modell szerint az egyének alapvetően politikailag motiváltak, a gazdasági kalkuláció motivációs szerepe ennek alárendelt. A modell egyik legfőbb erényeként a "mértékletességet" - a szélsőségek és túlzások kerűlését - és a társadalmi csoportok integratív erejének a fontosságát szokták emlegetni. Szemben a bürokratikus szervezeti modellel - amely (1) előfeltételezi a szervezeti célok előzetes meglétét (amelyet a politika jelöl ki) és (2) amely a vitás kérdéseket a szervezeti szabályok és/vagy a szervezeti struktúra egy magasabb szintjén hozott határozatok alapján dönti el - a pluralista modell kiindúlópontja az, hogy a szervezeti célok homályosak és egymással összeegyeztethetetlenek, a politika világát a célok közötti konfliktus terepének tekintik ( ki kap és mit), az adminisztráció világát pedig az alkalmazandó eszközök és technikák közötti konfliktus terrénumaként kezelik. A pluralista modellben a legfőbb kötelezettséget (minden egyes szereplő számára) a játékszabályok betartása jelenti: ezek a szabályok definiálják a játékteret és azokat a normákat, amelyek betartása mellett az egyes csoportok előnyöket próbálnak szerezni. A versengő csoportok rendszerében - elméletileg legalább is - a résztvevő egyének és csoportok a rendszer fenntartásának - a rezsim értékeinek - adnak prioritást saját privát előnyszerzésükkel szemben. Ez egyfajta (deontikus)" eljárási etikát" 245 jelent, amelynek fontos szerepe van a politikai rendszer és annak demokratikus értékei fenntartása szempontjából, mert úgy teszi lehetővé a csoportok kiélezett versenyét, hogy közben fékezi a kompetitív

Rosenbloom, Az alkotmány mint a közszolgálati etika alapja, In: Közszolgálat és etika, Vál: Gulyás Gyula, Helikon Kiadó Budapest, 1997, 83.o. 243 David H. Rosenbloom, A közigazgatás elmélete és a hatalmi ágak szétválasztása, In: Közigazgatás, szerk.: Richard J. Stillman, Osiris-Századvég, Kiadó, Budapest, 1994, 33.o. 244 David h. Rosenbloom, I.m., 33.o. 245 V.ö. Linda deLeon, Ethics and Organization Structure, Administration and Society Volume 25,

243 előnyök megszerzésére felhasználható erkölcsileg kétes és nem elfogadható eszközök felhasználására való hajlandóságot. A szűkös erőforrásokért folytatott versenyre alapozott rendszer legnagyobb veszélye az, hogy a "zéró összegü játszma" lehetősége erős késztetést nyújt a szabályok pontos betartásának negligálására, a "piszkos kezek" alkalmazására. A köztisztviselők számára a játékszabályok betartása azt jelenti, hogy

alávetik magukat a felhatalmazásukat meghatározó folyamatoknak és eljárásoknak, a

népszuverenitás és a hivatalnokok felelősségrevonhatósága elvének. Jelenti továbbá a fennálló rendszer értékeinek, így a méltányosságnak, a szabadságnak, az igazságosságnak, a személyiségi jogoknak, valamint az alkotmányban foglalt intézményeknek és eljárásoknak az elismerését. A szabály szerinti játék etikája több problémát vet fel: (1) az egyik az eljárási folyamat túlhangsúlyozása, amely a szubsztantív meggondolások háttérbeszorításához vezethet. A kormányzati politikában ugyanis nemcsak a demokrácia játékszabályait és értékeit kell tekintetbe venni, hanem bizonyos feladatokat is meg kell oldani. Ez szükségképpen felveti a demokratikus kormányzati politika gazdaságosságának a kérdését, azt, hogy működhet-e hatékonyan a kormányzati apparátus a szakértelmen, hierarchián és hatékonyságon alapuló bürokratikus értékrend hiján? A pluralizmus kritikusai azt az ellenvetést is megfogalmazzák , hogy a céloknak és az eszközöknek, a politikának és a bürokráciának az egymástól való világos elválasztása szükségszerű előfeltételét képezi a kormányzati politikák megvalósíthatóságának. (2) a másik probléma az, hogy a játéktér nem áll minden szereplő számára nyitva, ami azzal a következménnyel járhat, hogy a kormányzati politika sem igazságos sem demokratikus nem lesz, sem pedig hatékony. A pluralizmus eljárás etikája, amely a demokrácia játékszabályait és az ehhez kapcsolódó értékek megvalósítását teszi meg a köztisztviselők tevékenységének vezérfonalává, szintén nem ad megoldást a bürokrácia heterogén tevékenységi körei és az ezekben megtestesűlő különböző értékek közötti konfliktus megoldására.

6.3. Az adminisztrativ hatékonyság etikája Az adminisztrativ hatékonyság normativ modelljének talán legegyértelműbb kidolgozása W. Wilson nevéhez fűződik. Ez a konceptuális séma a pluralizmushoz viszonyitva partikuláris és parciális elméleti konstrukciónak tekinthető, mert pusztán a "cselekvésben lévő kormányzat" foglalkoztatja: elméleti horizontján kivül esnek a globális politikai rendszer egészének a teoretikus problémái. A modell történelmi hátterével kapcsolatosan két dolgot kell hangsúlyozni: (1) egyfelől azt, hogy az adminisztrativ hatékonyság elmélete bizonyos értelemben a pluralista elmélet egyoldaluságaira adott válasz reakció: a pluralizmus ugyanis tagadta illetve nem ismerte el az adminisztráció semmiféle autonómiáját,

a

bürokráciát a pluralista értelemben felfogott politika egyszerü "tükreként", leképeződéseként tételezte, s ezzel együtt nem akceptálta illetve nem tartotta fontosnak a "bürokratikus hatékonyságban" rejlő értékeket sem. (2) Az adminisztrativ hatékonyság elmélete genezisénél meg kell emliteni a korabeli amerikai "közszolgálat" áldatlan állapotait, amelyek

praktikusan kikényszeritették azt, hogy a

professzionalizmust bevezessék a kormányzati munkába. Dokumentálni lehet, hogy például a XIX. század végén a rendőrségi feladatokat szakképzetlen éjjeliőrök látták el, a tűzoltást önkéntesek végezték, a közegészségügyért az utcaseprők voltak felelősek stb.

number 3/November 1993, 293-316.o.

244 W. Wilson (az elmélet megalkotója) abból indúlt ki, hogy az adminisztrációt el kell választani a politikától, ami értelmezésében azt jelenti, hogy: (1) a szakértelmet fel kell szabaditani a politika gyámkodása alól, és hogy (2) az adminisztrációnak a "businneshez" kell hasonlitania, azaz a bürokrácia normativ vezérlő elve a hatékonyság kell legyen. Wilson szerint az adminisztráció ugyanazokat az intézményes

kvalitásokat

követeli

meg,

mint

az

üzlet:

autonómiát,

centralizált

hatalmat,

professzionalizmust, objektiv racionalitást, kompetencia és szakértelem alapján való kinevezési és rekrutációs mechanizmusokat, hierarchikus-bürokratikus szervezeti struktúrát, a funkciók specializálását és differenciálását a szervezeten belül. 246 "Az adminisztráció területe, a bussines területe", ami mint ilyen távol áll a politikai harcok nyűzsgő forgatagától. Wilson értelmezésében az adminisztráció tudománya "gyakorlati tudomány", amelynek az a célja, hogy (1) feltárja azt, hogy "mit tud a kormányzat megfelelően és sikeresen végrehajtani" és (2) hogy hogyan képes a legnagyobb hatékonysággal, a legkisebb költségek mellett a megfelelő dolgokat megtenni. Az adminisztráció tudománya a klasszikus politika tudományból fejlődött ki és annak a része: közelebbi vizsgálódási területe "az akcióban lévő kormányzat", amely a végrehajtó, az operativ a legkevésbé látható mozzanata a kormányzatnak. 247 A politika tudomány - irja Wilson - mostohán bánt a kormányzat eme területével, mert jóformán senki nem irt szisztematikusan és tudományos igénnyel ennek a kormányzati területnek a teoretikus kérdéseiről. A klasszikus politika tudomány az alkotmányról, az állam természetéről, a szuverenitás lényegéről, a néphatalomról stb. "dogmatizált" : azokkal a problémákkal volt elfoglalva , hogy ki alkotja meg a törvényt és hogy milyen legyen a törvény. Azzal a problémával, hogy hogyan kellene " felvilágosúltan, igazságosan, gyorsan és törések nélkül végrehajtani a törvényt nem törődött, azt gyakorlati részletkérdésként kezelte, amelyet a hivatalnokok el tudnak intézni, miután a doktorok megegyeztek az elvekben." 248 Wilson szerint a modern adminisztráció születése pillanatától kezdve igényt

formál a politikával

szembeni autonómiára. "Az adminisztrativ kérdések nem politikai kérdések. Noha a politika adja az adminisztráció számára a feladatot, mégsem lenne szabad, hogy annak hivatalai ki legyenek téve a politikai manipulációnak." 249 A "politika" és az adminisztráció egyaránt az "állam tevékenységi területei": az előbbi nagy és univerzális ügyekben való állami tevékenység, az utóbbi az állam cselekvése "individuális és kis dolgokban". A politika az államférfi specifikus birodalma, az adminisztráció a

"A bürokrácia csak ott létezhet, ahol az állam valamennyi szolgáltatását kivonták az emberek általános politikai életéből, beleértve a szolgáltatások főnökeit csakúgy, mint ezek minősitését és ügyintézését. Inditékai, céljai, politikája, normarendszere bürokratikus kell legyen. ...Eszményünk egy olyan közszolgálat, amely kulturált és önmagában elegendő ahhoz, hogy értelemmel és erőteljesen cselekedjen és amely a választások és nyilvános tanácskozások révén közvetlen módon van összekapcsolva a nyilvános gondolkodással, ami nem engedi érvényesűlni az önkényességet és a kasztszellemet." Woodrow Wilson, The Study of Administration, In: Discipline and History, ed. by James Farr and Raymond Seideman, Ann Arbor, The University of Michigen Press 1993, 44.o. 247 "Az adminisztrativ tanúlmányok tárgya az, hogy megszabaditsa az igazgatási módszereket a zavarosságtól és az empirikus tapasztalat költségességétől és hogy olyan módszereket alapozzon meg, amelyek mély és biztos elveken nyugszanak" W.Wilson, I.m., 40.o. 248 W.Wilson, I.m., 34.o. 249 W.Wilson, I.m., 40.o. 246

245 technikus hivatalnoké. A "két állami terület" kölcsönösen feltételezi egymást, egyik a másik nélkül nem boldogúl, ahogyan a cél és az eszköz sem függetlenithető teljes mértékben egymástól. 250 Wilson az adminisztráció autonómiáját nem csak a politikáról való leválasztásával akarja megalapozni, hanem a jogról való leválasztással is, azzal, hogy fogalmi disztinkciót próbál megvonni az "alkotmányos és az adminisztrativ kérdések között". Az alkotmányos kérdéseknek az adminisztrativ kérdésekkel való szembeállitása azonban ugyanúgy nem valamiféle dichotomikus oppozició teremtés, ahogyan a politikát és az adminisztrációt sem kibékithetetlen antagonizmusokként állitotta egymással szembe: az adminisztráció mind a politika mind a jog tekintetében igényt tart az autonómiára, de ez az autonómia mindkét esetben relativ. A politika vonatkozásában az adminisztráció autonómiája azért pusztán viszonylagos, mert a politika jelöli ki az adminisztráció számára a megvalósitandó célokat: a bürokrácia csak a célokhoz való eszköz-hozzárendelés módjában szabad, de nem diszponál a célok és értékek definiálása fölött. Hasonló a viszony az alkotmányjog és az adminisztrativ funkció tekintetében: "A közigazgatás a közjog részletezett és szisztematikus végrehajtása. Az általános jognak minden egyedi alkalmazása az adminisztráció cselekedete. Például az adó kivetése és begyüjtése, a bűnöző felakasztása, a levelek szállitása és elosztása, a hadsereg felszerelése és rekrutálása stb. nyilvánvalóan adminisztrativ tevékenységek: de az általános

törvények, amelyek ezeknek a dolgoknak a megtételét irányitják,

nyilvánvalóan az adminisztráción kivül és afölött állnak. A kormányzati cselekvés tágabb tervei nem adminisztrativak: de az ilyen tervek részletes végrahajtása adminisztrativ. Az alkotmány ennélfogva csak a kormányzat azon instrumentumaival van kapcsolatban, amelyet az általános jognak kell kontrollálnia. ...Ez nem egészen az Akarat és a válaszoló Tett közötti különbség, mert az adminisztrátornak kell legyen és meg is van a maga akarata azoknak az esközöknek a kiválasztásában, amelyekkel feladatát teljesiti. " 251 Wilson szerint "filozófiailag tekintve" az adminisztráció tanúlmányozása egészen közeli kapcsolatban áll " az alkotmányos hatalom megfelelő elosztásának a tanúlmányozásával." Ahhoz, hogy a bürokrácia hatékonyan tölthesse be feladatát, az adminisztráció tudományának fel kell fedeznie, meg kell találnia az adminisztráción belüli hatalom-elosztás legegyszerűbb formáját, amely garantálja azt, hogy a döntési és felelősségi kompetencia egyértelműen rögzithető legyen a megfelelő köztisztviselőkhöz. A hatalom adminisztráción belüli

elosztásának a kérdése nyilvánvalóan alkotmányos kérdés akkor, amikor a

kormányzat "magasabb" funkcióiról van szó. Az autoritás bürokrácián belüli elosztását megalapozó elveknek a megtalálása vagy kigondolása a demokratikus rendszerekben nagyobb relevanciával bir, mint az autorativakban, mert a demokratikus rendszerekben " a közhivatalnokok több urat szolgálnak, mint más rendszerekben". A szuverén mindig gyanakszik a "szolgáira" és ez alól a demokratikus szuverén sem kivétel. Azonban a gyanakvás önmagában véve egészségtelen dolog és semmi jóra nem vezet sem a privát, sem pedig a közgondolkodásban. Wilson szerint a

politika és az adminisztráció, a politikus és a

bürokrata, a választópolgárok és a politikus, a választópolgárok és a köztisztviselők kapcsolatát nem a

"A politika nem csinálhat semmit az adminisztráció nélkül, de ez nem jelenti azt, hogy az adminisztráció politika volna... az adminisztráció és a politika megkülönböztetése... túlzottan is nyilvánvaló, hogy további vitára lenne ezzel kapcsolatban szükség " W.Wilson, I.m., 40-41.o. 251 W.Wilson, I.m., 43.o 250

246

madisoni gyanakvásra , hanem a felek közötti kölcsönös bizalomra kellene alapozni. 252 Azonban felmerűl a kérdés, hogy az adminisztráció megfelelő működésébe vetett bizalomnak "kik" az ágansei: a politika és az adminisztráció vagy a közösség egésze és az adminisztráció közötti bizalmi viszonyról van itt szó ? Kinél kell a közhivatalnoknak “elismerést keresnie”: előljárójánál, vagy az állampolgári közösségnél? 253 A kérdés itt közelebbről az, hogy milyen részt és súlyt kell vállaljon a "közvélemény" az adminisztráció életvezetésének a meghatározásában? Az világos és egyértelmű - állitja Wilson - , hogy a közvéleménynek komoly szerepet kell játszania az adminisztrativ hatalom kritikájában: de milyen módszereket lehet kidolgozni arra, hogy az emberek kritikus véleményüket el is mondhassák? Az adminisztráció közvélemény általi kritikájával kapcsolatos első nehézség abból adódik, hogy miután a közvélemény nem szakértői véleményekből tevődik össze, ennélfogva

kevéssé képes az adminisztrativ

kérdésekkel kapcsolatosan megkülönböztetni egymástól a lényeges és lényegtelen dolgokat, szavazással pedig nem lehet mindent megoldani. Ennélfogva a közvélemény kritikájának a célokra és értékekre kellene irányúlnia, a célok megvalósitásának a hogyanját pedig a bürokráciára kellene biznia. "Az önkormányzat nem abból áll, hogy mindenbe beleártjuk magunkat, ahogyan a házvezetés sem abból áll, hogy mindenbe beleszólunk, amit a szakács csinál. A szakácsnak nagyfoku diszkréciót kell adni abban, hogy hogyan intézi a tüzet meg a sütőt." 254 A kormányzás szokványos eszközeinek a megválasztásában a közvéleménynek nincsen helye, mert ez ügyetlen és szerencsétlen dolog is lenne, amely - mivel a közvélemény laikus - tönkretehetné a kormányzat "érzékeny masináját".Mindemellett - érvel Wilson - a közvélemény kritikája egészében jótékony, biztonságos és elkerűlhetetlen: de azt már nem válaszolja meg, hogy ennek hogyan kellene érvényesűlnie. Az adminisztrativ modell számos ponton ellentmond a politikai pluralizmus elméletének, többek között abban is, hogy szemben a politika rövid távu perspektivájával - amely nem haladja meg a napi érdek harcokat - hosszu távu cselekvési alternativákban és stratégiákban gondolkodik. Azonban Wilson elmélete sem mentes az ellentmondásoktól: ilyen például a professzionalizmusnak és a hierarchikus elvnek az antagonizmusa, amelyre mellesleg Weber bürokrácia elmélete sem talál megoldást. Ha az adminisztráció a professzionalizmusra épűl, amely autonómiát követel meg önmaga számára, hogyan lehet ezt összeegyeztetni a "főnökalapu" hierarchikus struktúrával, amelynek a csúcsán a laikus politikus áll, aki nem szakértő. A közhivatalok eme két szereplőjének egymással való szembenállása és az egymás iránt érzett kölcsönös bizalmatlanság az adminisztrativ gyakorlat letagadhatatlan elemi életténye. 255

"A bizalom az élet minden viszonylatában erősebb: és az alkotmányos reformer feladata, hogy megteremtse e bizalom feltételeit, úgyhogy az adminisztrativ szervező hivatása az, hogy megfeleltesse az adminisztrációt a világosan meghatározott felelősség- feltételeknek, amely biztositani fogja e bizalmat." W.Wilson, I.m., 42.o. 253 "A hivatalnoknak a közösségnél kell-e a dicséretet és előléptetést keresnie vagy pusztán a főnökénél a hivatalban? Az embereket kellene-e megkérni arra, hogy az adminisztráció értékelését eldöntsék, mint ahogyan felkérik őket arra, hogy az alkotmányos elvekről határozzanak?" W.Wilson, I.m., 43.o. 254 W.Wilson, I.m., 42.o. 255 Mosher igy ir erről: " Kölcsönös ellenszenv alakult ki az értelmiségi pályák és a politika között... a közszolgálati pályákon, sok fáradságos éven keresztül küzdöttek a politikusok beszivárgása, dominanciája és befolyása ellen ( hiszen a politikusokat sok értelemben a legjobb indulattal is csak amatőröknek, jóindulat hiján bűnözőknek tekinti." Frederick C.Mosher, A szakértői kormányzás, In: Közigazgatás, Szerk.: Richard J.Stillman, Osiris-Századvég, Budapest, 1994, 68.o. 252

247 Wilson implicit, hatékonyságra orientált “bürokratikus ethosza” teleologikus következmény etika, amely a formális, instrumentális racionalitásra és a piaci társadalomra van alapozva. Wilsonnak és követeőinek az elképzelése szerint a közhivatalnokot erkölcsi imperatívuszok - a felsőbbségnek való "engedelmesség moralitása" - kell vezesse tevékenységében. A bürokratának végre kell hajtania a politikus és a csúcsvezetés rendelkezéseit, amelyeket a közösségi akarat kifejeződésének tekintenek. A bürokrácia erkölcse intellektuális megalapozásának 256a következő implikációi érdemelnek figyelmet: (1) A bürokrácia tevékenységének "végső céljait" és "értékeit" nem lehet racionális elemzés útján meghatározni és erre nincs is semmi szükség: ésszerű ezeket adottságokként kezelni és elfogadni. (2) Tudományos ismereteknek és technikáknak kell meghatározniuk a leghatékonyabb és leghatásosabb eszközöket, amelyek alkalmazásával a nem problematizált politikai célokat meg lehet valósítani. (3) A bürokrácia által alkalmazott eszközöknek és technikáknak az igazolása logikailag különbözik a célok igazolásától: mely utóbbi egyébként is lehetetlen. (4) Az adminisztratív cselekvést kizárólag a hatékonyság és hatásosság értékmentes kritériumaiban szabad és kell megítélni. (5) A bürokratáknak nem szabadna bitorolniuk a politikusok autoritását: a bürokráciát élesen el kell választani a politikától. A fentiekből kiderűl, hogy a hatékonyság értékére építkező

elméleti konstrukciók sem képesek a

bürokrácia tevékenysége különböző területei és az ezekben immanensen benne rejlő különnemű értékek közötti konfliktusok fel-és megoldására. A hatékonyság akárcsak a legalitás és a demokrácia egy az értékek közül, nem a “summum bonum”, amely prioritást élvezne a többivel szemben.

7. Politika és bürokrácia A kormányzati gyakorlatban és ennek elméleti reflexeiben egyaránt hoszu ideig uralkodó volt az a nézet miszerint a politika és az adminisztráció két külön világ, amelyek egymáshoz való viszonya cél - eszköz viszonyként írható le, és amelyek egymástól eltérõ értékeket követnek. 257A neoweberiánus bürokráciaelméletek (amelyek fõként Wilson Weber interpretációjából indulnak ki) egyik középponti tétele, hogy az adminisztrációt el kell választani a politikától: a politika kompetenciaterülete a céloknak, az outputoknak a “helyes” megválasztása kell legyen, a bürokráciáé pedig az, hogy ezeket a nem-problematizált célokat hatékonyan ültesse át gyakorlatba. (Ezt a hagyományt követi D.Beetham is, aki azt állítja, hogy Weber a

bürokráciáról való

diszkussziójában éles határokat von az adminisztartív személyzet és az emberek önkéntes vagy kötelezõ jellegü társulása 258- a nemzettõl kezdve, a szakszervezeteken, társaságokon, politikai pártokon át az egyetemekig - között, amely ügyei intézésére közvetlenül vagy közvetve választja meg a vezetõséget vagy kormányzó testületet ( kabinet, bizottság, elnökség, tanács). A kormányzótestület az adminisztrativ V.ö. Gary M.Woller, Toward a Reconciliation of the Bureaucratic and Democratic Ethos, Administration and Society, Volume 30, Number 1/March 1998, 85-109.o. 257 V.ö. Jenei György, Establishment of independent, neutral civil service in the former socialist countries of Central and Eastern Europe 60-77 o. Printed by The United Nations University, 1999. In: The Democratic Process and the Market. Challenges of the Transition. Ed. by Mihály Simai 258 V.ö. David Beetham, Bureaucracy, Open University Press Buckingham, 1993 256

248 személyzetet saját “közpolitikái” megvalósítására alkalmazza. A kormányzó testület tagjait rendszerint választják, funkciójuk: (a) a tág értelemben vett közpolitika megfogalmazása, (b) a társulás szabályainak a lefektetése, és (c ) a megfelelõ erõforrások elõteremtése az adminisztráció mûködése számára. Szemben a testületi tagsággal a bürokratákat nem választják, hanem rendszerint “fentrõl” nevezik ki: feladatuk a közpolitikák végrehajtása, amiért a kormányzó testületnek tartoznak elszámolási kötelezettséggel.)

A bürokráciának a politikától való elhatárolása - politikának való alárendelése - és a kompetencia területek világos jogi körülhatárolása azonban korántsem magától értetõdõ dolog: politika és bürokrácia ugyanis nem pusztán az alárendelés, hanem

a

mellérendelés viszonyában is áll egymással, mert a célok meghatározása nem függetleníthetõ azok megvalósíthatóságától, a megvalósíthatóságot kifejezõ szakmai kompetencia pedig a bürokrácia kezében van. A neoweberiánus modell már kezdetben sem érvényesûlt tisztán a közigazgatási gyakorlatban, egyrészt mert a közigazgatástechnikai döntéseknek mindig voltak politikai implikációi, amelyek gondos mérlegelést igényeltek, másrészt, mert a modern bürokrácia kezdettõl fogva több-kevesebb sikerrel befolyásolta a törvényhozási folyamatok tartalmát is.259 Századunkban komoly változások mentek végbe a közigazgatási (közszolgálati) feladatok terjedelmében és tartalmában. A közkiadások 1870 és 1970 között harmincszorosukra növekedtek, amely ütemében lényegesen meghaladja a bruttó nemzeti termék növekedésének ütemét. Pl. a brit közszolgálat 1870-ben mindössze 5000 alkalmazottból állt, ez a szám 1970-re 800 000 fõre emelkedett. Ebben a folyamatban gyökeresen átalakult a köztisztviselõk és a politikusok közötti munkamegosztás: a bürokraták ezentúl nemcsak

a közpolitika

technikai értelemben vett hatékonyságáért váltak felelõssé, hanem konstitutiv elemévé váltak a közpolitikai döntéshozatalnak is, és akárcsak a választott köztisztviselõk (a politikusok) elszámolási kötelezettséggel tartoztak az állampolgárok irányában is azért, hogy kielégítették-e azok szükségleteit. Ennek egyértemû jelzése az, hogy a századvég nyugati

szakirodalma

a

bürokrácia tevékenységével

kapcsolatosan már nem

“végrehajtásról”, hanem “a közpolitika megvalósításáról” beszél. A közigazgatás politikai értelemben vett semlegességének és a politikának való alárendeltsége mítoszát hosszu ideig táplálhatta az a tény, hogy pl. a köztisztviselõk formálisan nem voltak kapcsolatban az érdekartikulációs folyamatokkal és a lobbikkal: ez a politikusok hagyományos terepének számított. Azonban a modern jóléti állam válságtünetei mindezt

V.ö. Jenei György, A független és semleges közszolgálat mítosza, In: A demokrácia intézményrendszere Magyarországon (szerkesztette: Glatz Ferenc), Budapest 1997 Magyar Tudományos Akadémia 259

249

megváltoztatták, mert arra “kényszerítették” a közintézményeket, hogy legitimitásuk megõrzése érdekében lépjenek kapcsolatra a nyomásgyakorló szervezetekkel. Sõt a bürokrácia “kezdeményezte” az érdekek mozgósítását és az érdekkövetelések közvetítését a törvényhozás és más választott intézmények irányában. Ennek folytán joggal

lehet

beszélni

a

bürokrácia

“átpolitizálódásáról”

és

a

politika

“bürokratizálódásáról”, mert a határvonalak elmosódnak a politikus és a bürokrata között: mindketten részesei a döntésnek és az igazgatásnak is, noha a politikus terepe a politikai porond, a köztisztviselõé pedig a minisztériumi vagy parlamenti “hátsó bejárat”.260 A politikusi és hivatalnoki szerepek elmosódása megjelenik a két szereplõ közötti hatalmi viszonyban is: a politikus ezentúl nem feltétlenûl “úr”, a bürokrata pedig nem szükségképpen “szolga”. Guy Peters a közpolitikacsinálást a politikusok és bürokraták közötti interakcióként írja le, amelynek öt “modelljét” különbözteti meg elemzésében, amelyeken belül egymástól eltérõen vetõdik fel a hatalmi dominancia eleme. (a).Formális jogi modell A politika és bürokrácia közötti interakció elsõ modellje a formális jogi modell, amelyben a közhivatalnok “politikacsináló” szerepe az engedelmeskedésre, az “igen, miniszter úr” beszédformára korlátozódik. A formális jogi modell nyilvánvaló karikatúrája annak a szerepnek, amelyet a hivatalnokok és miniszterek a közpolitikacsinálásban betöltenek, de ez a modell egyszersmind a weberi hivatalnok karikatúrája is. (b).Falusi élet modell A második modellben a ranglétrán magasan álló közhivatalnokokat és politikusokat úgy fogják fel, mint akik hasonló értékekkel és célokkal rendelkeznek, amelyek

közül a legfontosabbak a kormányzati

poziciók megõrzése és a hatalmi ágak zavartalan együttmûködésének kollektív biztosítása. Ez a modell rokonságban áll az olyan elméletekkel, mint a kapitalista intézmények marxista kritikája, vagy mint W. Mills 261 elmélete az egységes uralkodó elitrõl. (c ). A funkcionális modell A harmadik modell - egy fontos különbséggel - számos vonatkozásban a “falusi élet” modelljének aleseteként értelmezhetõ. A különbség az, hogy míg a “falusi élet” modellje a politikai és adminisztratív elitek integrációját feltételezi a kormányzás valamennyi szintjén, addig a funkcionális modell az elitek integrációját csak a funkcionalitás mentén tételezi. Noha bizonyos konfliktusok elõfordúlhatnak a közpolitika és a pénz kérdéseiben az elitek között, ugyanakkor van egy közös és erõs tendencia arra, hogy megkíséreljék ezt a “politikán” belül tartani, és a kívülállók felé egy egyesített és egységes frontot kialakítani..Különösen igaz ez az olyan politikai rendszerekre vonatkozóan, ahol a kormányzás parlamentáris formáján belül belsõ csatározások zajlanak mind a kabineten belül, mind a kabinet és a

V.ö. Jenei György, Public Service Management and the Transition Process in Hungary 128-138.o. In: Stand und Perspectiven der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, Berlin Verlag, 1999. 450.o. 260

250 hivatalok között, de ha egyszer döntés született, akkor egy viszonylag egységes frontot kell felmutatni azok felé, akik kívül állnak a kormányzaton. (d).Az ellenséges modell A negyedik modell a legtöbb területen a falusi élet modelljének ellentettje. Ez a leginkább artikulált modell a politikacsinálók két csoportja közötti interakció tekintetében. Ez az ellenségesség modellje, amelyen belül a politikusról és a bürokratáról azt feltételezik, hogy azok a hatalomért és a politika feletti kontroll megszerzésért versengenek. Ebben a modellben a hivatalnok gyakran van olyan helyzetben, hogy nemet mondhat miniszterének, sõt mi több, nem mond semmit, hanem folyamatosan azt csinálja, amit a legjobbnak tart. A leírt konfliktus az ellenséges modellen belül számtalan formában jelenhet meg. Az elsõ az egyszerû, passzív vagy nem szándékolt konfliktus. Még ha a bürokrácia, pontosabban a szervezet vagy az egyes hivatalnok nem is opponálja a politikus eszméit vagy eszményeit, a tehetetlenség eredményezte régi beidegzõdések követése mégis nehézzé teheti a változást vagy változtatást. A kofliktus második forrása az intézmény túléléséhez kapcsolódik. Az egyik feladat, amelyet a hivatalnokok hajlamosak a legdöntõbbnek tekinteni saját politikai hatalmuk megõrzése érdekében, annak a biztosítása, hogy azokban a személyes és politikai kérdésekben, amelyeket fontosnak tartanak a szervezet szempontjából, a büdzsével szemben csatákat tudjanak nyerni. (e). A végrehajtó állam modellje Ez a modell azt a folyamatosan növekvõ közös tapasztalatot tükrözi, amely azt mutatja, hogy a kormány döntéshozatalát a bürokrácia uralja. A bürokrácia hatalmának alapja az, hogy amikor a törvényhozás útján felállítanak egy hivatalt azzal a feladattal, hogy közpénzekbõl származó juttatásokat osszon el, akkor egyben hatékony erõforrásokkal is ellátják, amely erõforrások alkalmasak a választói döntések, más szervezetek, valamint saját ügyfeleik befolyásolására. Az erõforrások összetevõi a következõk: a hivatalnál feltételezett szakértelem, az általa elosztandó javak és szolgáltatások, valamint a saját bonyolult struktúrája és eljárásai feletti kontroll. Ezeket a forrásokat a hivatal hatásköre védelme és bõvítése érdekében használja fel.Cloward és

Piven 262 szerint a bürokrácia hatalmát egyszerre terjeszti ki

ügyfeleire és bizonyos értelemben a politikai szférára is. Az utóbbit azért teheti meg, mert a politikai célokat ahhoz, hogy megvalósíthatóak legyenek, elõször le kell fordítani a megvalósíthatóság, a bürokrácia nyelvére, s az ehhez szükséges ismeretek és technikák pedig a bürokrácia monopóliumai.

Politika és bürokrácia mesterséges szétválasztásának tarthatatlanságát nemcsak az elmélet mutatta fel, hanem a közpolitikai gyakorlat is ellentmond ennek a tézisnek, mert a kormányzat társadalmi szerepvállalásának növekedésével és a politikai döntések komplexebbé (szakértelem és politikai okosság összehangolása)válásával egyre több politikai döntést kellett a kormányzat adminisztratív ágazatára, a bürokráciára bízni vagy az eldöntetndõ problémákról azzal konzultálni.

V.ö. Wright Mills, Az uralkodó elit, Gondolat Kiadó Budapest, 1962 V.ö. RichardA.Cloward-Frances Fox Piven, A szakbürokráciák - a juttatási rendszerek mint befolyásrendszerek, In: A jóléti állam, Az ELTE Szociológiai Intézet Szociálpolitikai Tanszéke és a TTwins Kiadói és Tipográfiai KFT Kiadványa, Budapest 1991 261 262

251

7.1. A közhivatalnokok rekrutációja és a reprezentativ bürokrácia eszméje T.Parsons a teljesítmény és a státus fogalmait használja annak leírására, hogy hogyan toborozzák az embereket az adminisztratív pozíciókba. A teljesítményre-orientált társadalmakban az egyének társadalomban elfoglalt helyét alapvetõen képességeik határozzák meg. A társadalomban való elõmenetelt az szabja meg, hogy mire képes az egyén, nem pedig az, hogy születésénél vagy társadalmi státusánál fogva “ki õ.” A nemteljesítményelvû, premodern társadalmakban az egyéneket a hivatali pozíciókba olyan státus-kritériumok alapján sorolják be, mint az osztály, a faj, a nyelv, a kaszt stb. Itt az egyének

társadalmi

helyzetét

a

nagyrészt

megváltoztathatatlan

személyes

karakterisztikumok definiálják. Könnyen belátható, hogy a teljesítmény-kritériumot a modern társadalom fogalmával lehet összekapcsolni, míg a státus-kritériumot a tradicionális, premodern társadalmakéval. (A rekrutáció szabályai azonban nem merûlnek ki a teljesítmény és státus kategóriáiban: ezek mellett ismeretesek a rekrutáció olyan szabályai is, amelyek a “familiaritáson” vagy a reciprocitáson alapúlnak. Udy 263

a munkaerõ toborzásának a vizsgálatában

a rekrutáció négyfajta rendszere között tesz

különbséget. E négy rendszer négyféle szabály és intézményrendszer, amely megszabja a munkába való besorolásnak a módját. Udy a következõ rekrutációs intézményeket különbözteti meg: (1) familiáris, (2) felügyeleti, (3) reciprok, (4) önkéntes. Familiáris rekrutációról lehet beszélni akkor, ha a munkában való részvételre vonatkozó kötelezettség a rokonsági kötelékeken alapúl, amely csoporttá vagy egész hálózattá terjedhet ki. A felügyelõ típusú toborzás az emberek közötti politikailag releváns különbségeken alapul: a hatalom-tulajdonításon, aminek folytán az emberek a legitim büntetés és kényszer terhe alatt vannak kötelezve arra, hogy a hatalommal bírónak dolgozzanak. A reciprocitás elvû rekrutáció azon a morális kötelezettségen alapszik, hogy a múltbeli vagy az anticipált jövõbeli elõnyöket kompenzálni kell, azokat így vagy úgy le kell dolgozni. Az önkéntességen alapuló rendszer szerzõdésen alapuló toborzás, ahol a részvétel meghatározása önkéntesen vállalt, de ha egyszer létrejött a felek között a megegyezés szerzõdés - , az kötelezõ erejûvé válik. A rekrutáció

Udy által megrajzolt négy szabályrendszere ideáltipikus konstrukciónak tekinthetõ: az

empirikus szervezeti és társadalmi világban nem érvényesülnek a maguk tisztaságában. A rekrutáció a valóságban nem kizárólag ennek vagy annak a szabályrendszernek az alapján történik, hanem ezek ilyen vagy olyan kombinációinak és variációinak az alapján. Nem jelenti ez azt, hogy a szabályrendszereknek ezekben a keverékformáiban ne lenne valamelyik szabály domináns. Láttuk, hogy

a fejlett ipari

demokráciákban az uralkodó rekrutációs szabály az önkéntességen és a teljesítményen alapszik: emellett azonban ezekben a társadalmakban sem ismeretlenek a rekrutáció és jutalmazás egyéb formái, még ha azok alárendeltek vagy esetleg illegitimek is.)

263

V.ö. Stanley Udy, Work in Traditional and Modern Society, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall 1970

252

A tankönyvek szerint a demokratikus rendszerekben a közhivatalnokokat a teljesítmény és érdem kritériumai alapján kell kiválasztani, és nem a fentebb idézett státuskritériumok

mentén. A személyzet kiválasztására használt teljesítményelvû

kritérium alapulhat (1) a leendõ közhivatalnok szakértelmén és gyakorlatán (ez képesíti õt az adott pozíció betöltésére a bürokratikus struktúrán belül), (2) vagy alapulhat általános kompetencián és intellektuális képességeken. A szakértelmet vagy az intellektuális kompetenciát az iskolai végzettséggel lehet mérni. Az a “kellés”, hogy a közigazgatás minden lehetséges munkakörében az arra leginkább alkalmas személyeket kell alkalmazzák, (a)

a Nyugatnak abból az általános kultúrális szemléletébõl és

értékrendjébõl következik, amely kikényszeríti a modern társadalom teljesítmény normáit és megfordítva (b) a hatékonysági normák alapvetõen fontos szerepe a közszolgálaton belül, maga is az érdemen, a teljesítményen és önkéntességen alapuló rekrutációnak a következménye. Ez

különösen akkor válik figyelemreméltóvá, ha

szembeállítjuk alternatívájával: a politikai kinevezéssel. Az érdemen és teljesítményen alapuló toborzás elve, amint arra Guy Peters rámutat, a bürokrácia mechanisztikus szemléletével áll összefüggésben, amely azt feltételezi, hogy a bürokrácia neutrális (értékmentes) megvalósítója a politikai programoknak: anélkül hajtja végre a politikai megbízó rendelkezéseit, hogy számolna a programok társadalmi következményeivel, illetve azt is felteszi, hogy az adminisztráció saját jobb meggyõzõdése ellenére is végrehajtja a politikai döntéshozók határozatait. A bürokrácia szemlélete emellett instrumentalista is, mert

mechanisztikus

azt is posztulálja, hogy a bürokrácia

kizárólag a technikai kompetencia mentén hozza meg döntéseit, azaz eltekint a közpolitikai programok és azok következményeinek az értékelésétõl és számbavételétõl. A közhivatalnoknak ez a koncepciója azonban egyszerûen nem egyezik meg a valósággal, mert például a spoils rendszer alapján szelektált bürokraták sokkal nagyobb hajlandóságot

mutattak

politikai

uraik

rendelkezéseinek

gondolkodásnélküli

végrehajtására, mint az érdem alapján rekrutált közhivatalnokok, akik sok esetben kifejezetten ellenséges érzülettel viseltetnek bizonyos közpoltikai programok iránt. A közfunkciókra való toborzással kapcsolatban a másik fontos megvitatandó kérdés az egyenlõ esélyekkel és azzal kapcsolatos, hogy a közbürokrácia társadalmi összetétele leképezi-e, visszatükrözi-e a társadalom

valóságos rétegviszonyait. Ez utóbbi

kívánalom fogalmazódik meg a reprezentatív bürokrácia elméleteiben. A reprezentatív bürokrácia eszménye az arányos politikai képviselet elméletében találja meg

253

eszmetörténeti gyökereit: magát az arányos képviselet elvét a térképhasonlattal szoktak megvilágítani és szemléltetni: a térkép, ha pontos, akkor struktúrájában analóg vagy izomorf azzal a földrajzi területtel, amelyet tükröz. Ahogyan a térképnek vissza kell adnia, le

kell képeznie a pontos domborzati és

vízrajzi viszonyokat, hegyekkel,

folyókkal, síkságokkal stb. ugyanígy kell a képviselõ testületnek is megjelenítenie és tükröznie a társadalom gazdasági, szociológiai, kultúrális és egyéb más rétegviszonyait. Az arányos képviselet gondolata a képviselõk karakterisztikumán alapszik, azon az elképzelésen, hogy egy társadalmi csoportot csak az adott csoport tipikus tagja képviselhet, aki hasonló társadalmi, kulturális és szocializációs jellemvonásokkal rendelkezik, mint az általa képviselendõ csoport. Ez az elképzelés fogalmazódik meg a reprezentatív bürokrácia elméleteiben is Az elmélet hívei többek között azzal érvelnek, hogy ha a közbürokrácia személyzete szûk merítési bázisból toborzódik

- a fejlett ipari országokban gyakorlatilag a

középosztályból - , akkor az, például a kormányzati politika szociális programjainak a megvalósításában valószínûleg nem lesz hatékony, mert ez esetben a bürokrácia a populáció olyan rétegeivel és tagjaival kerûl kapcsolatba, akikkel a kulturális különbségek okán talán még kommunikálni sem fog tudni, nem beszélve sajátos problémáik megoldásáról. A kutatók egy része

264

pontosan ennek alapján vetetette fel

újfent azt a gondolatot, hogy valódi vagy igazi képviselõje egy társadalmi csoportnak csak az adott csoport tipikus tagja lehet. Az elmélet szerint olyan közhivatalnokokat igényelne a társadalom,

akik a “közös demográfiai háttér” következtében azonos

kulturális értékmintákban osztoznak azokkal, akikért tevékenykednek és akiket képviselnek. A reprezentatív bürokrácia melletti másik érv úgy hangzik, hogy ha a kisebbségek és a különbözõ hátrányos helyzetû csoportok megfelelõ képviselethez jutnának a bürokráciákon belül, ez pozitív eszköz lehetne a hátrányos társadalmi helyzet felszámolásában. A reprezentatív bürokrácia fogalma elsõként Kingsleynél

265merûlt

fel, aki hasonló

címû könyvében az elõbbivel pontosan ellentétes értelemben vetette fel a problémát. Kiindúlópontja

az,

hogy

a

bürokráciának

az

uralkodó

politikai

osztály

V.ö.Sally Coleman Selden, The Promise of Representative Bureaucracy, M.E.Sharpe Armonk, New York, London, England 1997 265 V.ö. J.Donald Kingsley, Representative Bureaucracy, Yellow Springs, OH: Antioch Press, 1944 264

254

karakterisztikumait kell tükröznie, mert csak így tudja megérteni és a gyakorlatba hatékonyan átültetni annak politikai intencióit. A modern reprezentatív bürokráciaelméletek különbséget tesznek a passzív és aktív reprezentáció fogalma között, ami nagyjából megfelel annak a disztinkciónak, amelyet Pitkin

266vont

meg a formális és szubsztantív képviselet fogalma között. Passzív

reprezentáción egyszerûen azt az arányt értik - amit a képviseleti index kategóriájában fejeznek ki - , hogy hogyan viszonyul egymáshoz az adott kisebbségi vagy hátrányos helyzetû csoportoknak közbürokrácián belüli számaránya és az adott csoportnak a népesség egészén belüli számaránya. A rekrutációval kapcsolatos harmadik kérdés azzal kapcsolatos, hogy a köztisztviselõi állás állandó alkalmaztatás, amelyre az egyén felkészûlhet, és amelyet úgy lehet tekinteni, mint amelynek karrier-hierarchiája különbözik a gazdaság többi részében foglalkoztatottakétól. Érdekes megjegyezni, hogy a közösségi és a privát alkalmaztatás közötti

oda-vissza

mozgás

úgy

tekinthetõ,

mint

két

egészen

különbözõ

kapcsolatrendszer a társadalom és a politikai rendszer között. (a) Egyfelõl az ilyen mozgást gyakorta tekintik olybá, mint ami azt mutatja, hogy egészséges egybeesés áll fenn a politikai értékek struktúrája és a társadalom között, és mint olyan eszközt, amely megerõsíti a bürokratikus struktúrák képviseleti jellegét, sõt, mint olyan eszközt, amelyen keresztül az átlag állampolgár bizonyos befolyást gyakorolhat a közpolitikára. (b) Másfelõl az ilyen mozgás úgy is felfogható, mint annak a jelzése, hogy a bürokrácia gyarmatosítja a társadalmat, vagy éppen megfordítva, hogy bizonyos szerzett jogok és jogosultságok képviselõi kolonizálják a közigazgatást.

266

Hannah Fenichel Pitkin, The Concept of Representation, University of California Press Berkeley, Los Angeles, London 1972

255

IX: A közpolitika kulcsszereplői II.: A közpolitika és érdekcsoportpolitika 1. A lobbikról általában: demokratikus és funkcionális érdekképviselet A fejlett ipari társadalmak demokráciáiban az állam és a társadalom között mindenütt politikai pártok és érdekszervezetek hálózata áll, amelyek a két szféra közötti közvetítõ csatornák és mint ilyenek a politikai reprezentáció két különbözõ elvét testesítik meg: a politikai pártok a demokratikus képviseleti elv “területi” megtestesûlései, a nyomásgyakorló csoportok a funkcionális reprezentáció megjelenései. Történetileg az érdekcsoportok “korábbiak” a pártoknál, gyökereik az európai középkorig nyúlnak vissza. A premodern politikai berendezkedések egyik meghatározó vonása volt az uralkodó és a nemesség közötti tárgyalásos alkudozás. Ez a vonás felmutatható az iparosodás, a demokratizálódás “átmeneti” történelmi folyamataiban éppúgy, mint napjaink posztindusztriális társadalmi-politikai gyakorlatában, amely az érdekek mobilizálásának fejlõdéstörténetében az “utolsó stádiumot” képviseli.267 Napjainkban a nyomásgyakorló szervezetek alkotják azt az “új nemességet”, a modern báróknak azt a körét, amelyekkel a modern kormányzatoknak tárgyalniuk kell. A nyugati demokráciák közül legkorábban Nagy-Britanniában jött létre az érdekcsoportok rendszere. Az egyik legrégebbi nyomásgyakorló szervezet, amely a környezetvédelem körébe tartozik, az 1843-ban alapított “Manchester Association for the Prevention of Smoke” volt. De Wotton és Hollis történeti kutatásai azt bizonyítják, hogy már a 18. században számos érdekcsoport létezett a korabeli Angliában, mint pl. a “First Catholic Association” (1760) és a “Committee for Effecting the Abolition of the Slave Trade”. Európában hasonló történelmi múltra tekinthetnek vissza a német és az olasz érdekszervezetek is. A demokratikus és funkcionális képviseleti elv egymáshoz való viszonyának politikatudomány általi megítélése kétértelmû: (a) a nyomásgyakorló szervezetek szerepét megkérdõjelezõ vagy kétségbevonó gondolkodók szerint a lobbizás sérti az állampolgárok állam elõtt való politikai egyenlõségének elvét, mert a kormányzat döntéshozatalának befolyásolása révén bizonyos csoportok elõnyökhöz jutnak másokkal szemben, másfelõl azzal érvelnek, hogy az érdekcsoport tevékenység a demokratikus V.ö. Jeremy Richardson, Introduction: Pressure Groups and Government, In: Pressure Groups, ed.by Jeremy Richardson, Oxford University Press1993, 1-19.o. 267

256

képviseleti elv patologikus torzulása, mert “illegitím” szereplõk avatkoznak be a politikai döntéshozatalba. (b) A lobbizás, a funkcionális érdekképviselet és érdekérvényesítés mellett kardoskodók azzal érvelnek, hogy a nyomásgyakorló szervezetek nemhogy nem sértik a demokratikus képviseleti elvet, hanem éppen ellenkezõleg kiteljesítik azt, mert korrigálják annak hiányosságait, amit azáltal érnek el, hogy az “érdekeltek” közvetlenül és olyan szakmai kompetencia birtokában szólhatnak bele a közpolitikai döntésekbe, amelyekkel a választott vagy kinevezett köztisztviselõk és/vagy közhivatalok nem biztos, hogy rendelkeznek. Jól példázza ezt többek között a brit közpolitikacsinálás gyakorlata, ahol a köztisztviselõk inkább tekinthetõk generalistáknak - amit az is mutat, hogy több mint kétharmaduk bölcsész végzettségû mint specialistáknak, ennélfogva rá vannak utalva ill. függvényei az érdekcsoportok szakértõi apparátusainak. A csoportok informálják a kormányzatot arról, hogy a javasolt közpolitika milyen gazdasági, társadalmi és politikai következményeket vonhat maga után, hogyan fogja érinteni a populáció bizonyos szegmenseit, és hogy várhatóan hogyan fogják fogadni azt. Az érdekcsoportokkal való együttmûködés fontos lehet a kormányzati program zökkenõmentes megvalósításában és annak támogatottsága döntõ lehet akkor, amikor a kormányzat megpróbálja azt a nyilvánosságnak “eladni”. Ezen túl az érdekcsoport rendszer javára írható az is, hogy a kormányzati döntésekbe bevont érdekek közremûködnek és felelõsséget éreznek és vállalnak a meghozott közpolitikai döntésekért. (Az érdekcsoportok pozitív funkciója mellett érvelõ politológusok a fentiek mellett azt is állítják, hogy e csoportok jelentik az egyik olyan hajtóerõt, melynek révén az emberek prefernciái hatékonyan kommunikálhatók a kormányzat köztisztviselõi felé. Ez az állítás akkor igaz, ha a nyomásgyakorló csoportok vezetõi adekvátan képviselik tagjaik nézeteit, ha “megbízóikkal” közösen osztott hit-és értékrendszer alapján cselekszenek. Az érdekcsoportok vezetõi és a tagság hit-és értékrendszerének a kongruenciáját (egybeesését) vagy inkongruenciáját különbözõképpen lehet magyarázni. A kérdéssel három elmélet foglalkozik behatóan: a (a) csereelmélet, (b) a kötelezettségelmélet és a (c ) mértéktartó elitelmélet.268 A csereelmélet kidolgozása Salisbury nevéhez fûzõdik, aki elutasította a pluralizmusnak azt az állítását, miszerint az érdekcsoportokat azok az emberek hozzák létre, akik érdek-azonosságuknál fogva azonos vagy hasonló válaszokat adnak a társadalmi törésvonalak által felvetett problémákra. Szerinte ( és ezt a gondolatot M.Olsontól kölcsönzi) a csoportok megszervezõi lényegében “kisvállalkozók”, akik a csoportba való belépésért (a csoporttagság áraként) a tagságnak

bizonyos

V.ö. Paul A.Sabatier-Susan M.McLanghlin, Belief Congruence between Interest-Group Leaders and Members: An Empirical Analysis of Three Theories and Suggested Synthesis, The Journal of Politics Vol.52, Number 3, August 1990 268

257 elõnyöket ajánlanak fel. Sabatier és McLanghlin szerint Salisbury azt is állítja, hogy az érdekcsoport tevékenység nagy hányada nem a közpolitikai döntések befolyásolására irányul, hanem az elõnyöknek ama “belsõ cseréjére”, melynek révén a csoport fennmarad. Ezek az elõnyök lehetnek anyagiak, erkölcsiek (mint amilyen a szolidaritás), vagy expresszívek, de a csoportok többségében az anyagi elõnyök

dominálnak. Salisbury nem foglalkozott kellõ mélységben a tagság és vezetés

hit-és

értékrendszere közötti kapcsolattal, mindazonáltal amellett érvelt, hogy a kongruencia magas valószínûsíthetõ azokban a szervezetekben, melyekben a kollektív közpolitikai elõnyök jelentik a szervezetbe való belépés indokát. Az elmult évtizedekben több ponton finomították Salisbury elméletét, így pl. O.Hirsmann,269 aki rámutatott a “kilépés” fontosságára, arra, hogy a tagok kilépnek, ha elégedetlenek a szervezettel. Mások a szervezetek professzionális személyzetének fontosságát hangsúlyozták, és kimutatták, hogy a személyzet alapvetõen a tagság szükségleteinek (prefernciáinak) a kielégítését tekinti fõ céljának. De ezzel ellentétes nézetek is megfogalmazódtak, többen érveltek úgy, hogy a szervezetek vezetõsége megfelelõ autonómiával rendelkezik ahhoz, hogy saját céljait kövesse. E két utóbbi elképzelés tulajdonképpen egyszerû újrafogalmazása annak, amit a reprezentáció megbízatáson és felhatalmazáson alapuló elméletei kifejtenek. A megbízatáson (vagy delegáláson)alapuló képviselet esetén a képviselt (a megbízó) és a képviselõ (megbízott) hit-és értékrendszere teljes mértékben azonos, ebben az esetben a megbízott a megbízó puszta eszköze. A felhatalmazáson alapuló viszonyban a felhatalmazott (a képviselõ) és a felhatalmazó (képviselt) céljai és értékrendje nem esnek közvetlenül egybe, itt a felhatalmazottnak viszonylag nagyfokú szabadsága van arra, hogy kitalálja azt, hogy a felhatalmazó számára mi a “jó”, és hogy ezt milyen eszközökkel lehet elérni. A két elmélet közötti különbség abban áll, hogy a megbízatásos viszonyban a vezetõk és vezetettek közötti hit-és értékrendszerbeli kongruencia elõfeltételezett, a felhatalmazás esetén ennek elérése a vezetõség feladata. A kötelezettségelmélet egyik kiindúlópontja az, hogy a politikai (párt)eliteknek és a lobbi szervezetek vzetõségének a hit-és értékrendszere lényeges pontokon különbözik a széles nyilvánosságétól illetve a tagságétól, aminek okát abban látja, hogy mind az elitek, mind a nyomásgyakorló csoportok vezetõsége sokkal mélyebben és szélesebben integráltak a közpolitikai folyamatokba, és azok végeredménye is érzékenyebben érinti õket a nyilvánosságnál illetve a tagságnál, így érdekeltségük is nagyobb amannál. A nyilvánosság és a lobbi szervezet tagsága foglalkozhat ugyan közpolitikai kérdésekkel, de a kormányzati döntések befolyásolására kevésbé képes, mert ez olyan erõforrások (tudás, idõ, pénz, energia stb.) felhasználásával jár, amivel “az emberek” általában nem rendelkeznek. A közpolitikai folyamatokba való integráltság és az azokban való érdekeltség az elmélet szerint “kötelezettséget” generál mind az eliteknél, mind

a lobbi szervezet vezetõségénél, amelynek alapja éppúgy lehet az anyagi érdek, mint a “jó”

közpolitikában való hit, vagy a kettõ egyszerre. Az elmélet azt feltételezi, hogy az elitek sokkal differenciáltabb és koherensebb hit-és értékrendszerrel rendelkeznek a nyilvánosságnál, ami a nyomásgyakorló szervezetek vezetõsége és tagsága közötti viszonyra is áll. Az elitekre és a lobbik vezetõségére egyaránt erõs nyomás nehezedik hit-és értékrendszerük koherenssé tételére. A politikai konfliktusok és az ellenfél részérõl tapasztalható támadás és bizalmatlanság arra indíthatja - sokszor kényszeríti - az eliteket és az érdekcsoportok vezetõit, hogy erõsen hangsúlyozzák értékrendszerüknek a 269

V.ö.Albert O.Hirsmann, Kivonulás, tiltakozás, hűség, Osiris Kiadó.Budapest, 1995

258 rivális nézetrendszerektõl való különbségét. Ennek az

a következménye, hogy az érdekszervezetek

vezetõsége és a tagság értékrendszere között nagyfokú lesz az eltérés. A kötelezettségelmélet általános következtetése az, hogy a politikai participáció, a kormányzati döntésekbe való integráltság és involváltság szükségképpen koherensebb és szélsõségesebb ideológiai nézetekhez vezet, ami éppúgy érvényes a politikai pártokra, mint a nyomásgyakorló csoportokra. Az elmélet szerint azonban a nagyfokú “hitbéli” inkongruencia sem jelent komoly veszélyt a szervezet fennmaradása szempontjából, mert (a) a tagság az esetek döntõ többségében szelektív ösztönzõkön (fõként anyagi elõnyökön) alapul, amit az értékrendszerek eltérése közvetlenül nem fenyeget, (b) másfelõl a tagok nem ismerik mélyen sem a hitrendszereket, sem vezetõik tevékenységét, ami azt eredményezheti, hogy egészen tájékozatlanok lehetnek az értékrendszerbeli inkongruencia mértékét illetõen. A vezetõség és tagság

nézet-és értékrendje közötti kapcsolat harmadik megközelítése a mérsékelt

elitelmélet, melynek legjelentõsebb propagátora Kornhauser, aki - szemben a kötelezettségelmélettel amellett érvel, hogy az elitek nézetrendszerükben sokkal mérsékeltebbek a nyilvánosságnál, ahogy a lobbik vezetése is kevésbé extrém nézeteket vall tagságánál.

Kornhauser az elitek és a csoportok

mérsékelt nézetrendszerét azzal magyarázza, hogy az elitek és a csoportvezetõség poziciója, státusa és szocializációja lényegesen különbözik a nyilvánosságétól és a tagságétól, ami a politikai rendszer iránti szolidaritásra és a riválisokkal szembeni toleranciára ösztönzi õket. A fenti három elmélet egymásnak ellentmondó hipotéziseket állít fel arról, hogy (a) a vezetés és a tagság között az értékrendbeli kongruencia vagy inkongruencia áll-e fenn, és (b) hogy mik ennek a potenciális okai. A csereelmélet a vezetõség és tagság hit-és értékrendszerének

nagyfokú

egybeesését, a

kötelezettségelmélet a vezetõség szélsõséges (vagy szélsõségesebb), a mérsékelt elitelmélet a tagság extrém nézetrendszerét feltételezi. Sabatier és McLanghlin egy olyan empirikus felmérés alapján próbálta tesztelni a fenti három elméletet, amely két érdekcsoport (egy gazdasági és egy környezetvédõ) vezetõségét és tagságát faglalta magában. A felmérést két idõszakban végezték és eredményül azt kapták, hogy (a) a csereelmélet és a kötelezettségelmélet nagyobb predikciós erõvel rendelkezik a mértéktartó elitelméletnél, és hogy (b) a vezetés és tagság eltávolodását komolyan befolyásolja

hitrendszerének egybeesését vagy egymástól való

a szóbanforgó közpolitikai arénában tapasztalható “konfliktus

szint”. Amikor a konfliktusok intenzívvé váltak,

mindkét elemzett érdekcsoportban növekedett a

vezetõség és tagság értékrendszerei közti távolság. Sabatierék szerint a potenciális magyarázat az lehet, hogy a vezetõség sokkal személyesebben és mélyebben van bevonva a konfliktusokba a tagságnál, erõsebben érzékeli a veszteségeket, és ennélfogva negatívabban ítéli meg a konkurenseket (õket okolja a veszteségekért) és nagyfokú szolidaritást mutat a szövetségesek irányában. Egy másik érdekes eredménye a felmérésnek az, hogy a lokális nyomásgyakorló csoportok problémaorientáltabbaknak és ideologikusabbaknak mutatkoztak az országos szervezeteknél. Azt a kérdést, hogy a vezetõség mikor képviseli adekvátabban a tagság érdekeit, akkor-e, ha a hit-és értékrendszerek tökéletesen egybeesnek (amikor a vezetõség a tagság szócsöve), vagy akkor-e, ha a vezetõség a mélyebb tudás és szakértelem birtokában maga próbálja meg definiálni azt, hogy a tagság számára mi a jó (ha a hit-és nézetrendszerek inkongruensek) szerintem elméletileg éppúgy nem lehet eldönteni, mint ahogyan elégséges empirikus adatok birtokának hiányában azt sem állíthatjuk biztosan,

259 hogy a mérsékelt elitelmélet prediktív ereje minden esetben és minden körülmények között gyengébb a csere-illetve a kötelezettségelméletnél.)

Bárhogy gondolkodunk is a demokratikus és funkcionális érdekképviselet ill. a politikai pártok és az érdekcsoportok társadalmi-politikai szerepérõl, ítéljük ezt pozitívnek vagy negatívnak, mindez mit sem változtat azon az empirikus tényen, hogy az érdekképviselet

mindkét

formája

szerepet

játszik

a

nyugati

demokráciák

közpolitikacsinálási folyamatában. Amint azt Graham Wilson megjegyezte, a nyomásgyakorló szervezetek vagy érdekcsoportok tanulmányozásának alapproblémája a dolog definiálásával kezdõdik. Értelmezése szerint az érdekcsoportok olyan szervezetek, amelyek függetlenek a kormányoktól, politikai pártoktól és amelyek alapvetõ feladata a közpolitika befolyásolása. A dolog ilyesfajta - idealisztikus - megközelítése azonban inkább eltávolít mintsem közelebb visz a jelenség jobb megértéséhez, ugyanis a Wilson által adott definíció empirikusan is, és “teoretikusan” is problematikus, mert pl. az olasz, francia, ausztrál, vagy bizonyos dán érdekcsoportok kifejezetten politikai pártokhoz kötõdnek, az a meghatározás pedig, hogy a nyomásgyakorló szervezetek “feladata” a közpolitika befolyásolása üres, mert nem mond semmi közelebbit e “faladat”-teljesítés végeredményérõl. Az olasz nyomásgyakorló szervezetek pl.erõsen

betagozódnak a

közszolgálatba és a politikai játszmákba, ami - mint LaPalombara270 megmutatja - azzal a következménnyel jár, hogy a pártok függelékeiként elveszítik autonomiájukat és pusztán nyilvános vagy kvázi-nyilvános testületekként mûködnek. (Az olasz példa esetében az átpolitizáltságnak ez a tendenciája nemcsak a gazdasági érdekeltségû társaságokra jellemzõ, hanem a “nem-funkcionális”, közérdeket szem elõtt tartó lobbikra is.) Ugyanez mondható el a francia, az ausztrál vagy a dán érdekképviseleti rendszerekrõl is, mert bizonyos

érdekcsoportok ezekben az országokban is

összefonódnak a politikai pártokkal. A politikai pártok és a nyomásgyakorló szervezetek kölcsönhatását elemezve a 60’-as évek politikatudományán belül általános volt az a meggyõzõdés, hogy e viszonyra a pártdominancia jellemzõ, hogy a pártok kolonizálják az érdekcsoportokat. Késõbb ennek pontosan az ellenkezõjét gondolták. Az ilyesfajta elemzés azonban nem alkalmas arra, hogy megmagyarázza ennek a viszonynak mélyebb “struktúrális okait” és

Idézi: Luca Lanzalaco, Interest Groups in Italy: From Pressure Activity to Policy Networks, In: Pressure Groups ed. by Jeremy Richardson, Oxford University Press Oxford-New York 1993, 113-131.o. 270

260

jellemzõit. Az ilyen mesterségesen egyoldalú oksági viszony inadekvátsága (amely hol a politikai pártok, hol az érdekcsoportok vezetõ szerepét hangsúlyozza) annak a következménye, hogy a politikai pártok és az érdekcsoportok - a demokratikus és funkcionális reprezentáció - egymáshoz való viszonyát két, egymástól független entitás - tágabb értelemben gazdaság és politika - kapcsolatának fogják fel. Pizzorno

271volt

talán az elsõ, aki nemcsak arra mutatott rá, hogy (a) a “gyarmatosításra” tett kísérlet kölcsönös: nemcsak a politikai pártok kolonizálhatják az érdekcsoportokat, hogy ezáltal tarthassák ellenõrzésük alatt a civiltársadalmat, hanem az érdekcsoportok is áthathatják a politikai pártokat (olyan csatornákként használván azokat, amelyek révén érvényre juttathatják partikuláris érdekeiket), (b) hanem aki emellett azt is kiemelte, hogy a pártoknak és a lobbi szervezeteknek ez az interpenetrációja csak a tág értelemben vett politikai

reprezentáció

természetes

és

spontán

evolúciójának

folyamatában

értelmezhetõ, amelynek a pártok és érdekcsoportok egyaránt mozzanatai és különbözõ kifejezõdési formái. Ha jól értem Pizzornót, itt valószínûleg arra gondolhatott, hogy a demokratikus és funkcionális reprezentációt genetikus és funkcionális értelemben is összefüggésbe lehet és kell hozni a modernitás fogalmával, (a) a társadalom funkcionális alrendszerekre és/vagy cselekvésrendszerekre való differenciálódásával és (b) az ezzel összefüggõ specializált szakértõi csoportok kultúrák kialakulásával. Parsons és

Luhman

rendszerelméleti

pozicióiból

következtetésekre jut Bihari Mihály

272és

kiindulva

Pokol Béla

273,

Pizorrnóhoz akik

hasonló

(a) a pártokat és

érdekképviseleti szerveket a “politikai artikuláció” paralell formáinak tekintik és (b) rámutatnak a politikai reprezentáció eme két formájának történetileg ellentmondásosan alakuló kapcsolatrendszerére ill. a közpolitikacsinálásban betöltött funkcióik közötti történetileg kondicionált hangsúlyeltolódásokra. Ebben az analitikus perspektívában a politikai pártok és a nyomásgyakorló szervezetek egyaránt ugyanannak a politikai képviseleti rendszernek a két különbözõ, egymással gyakran konfliktusban álló, de mégis összetartozó aspektusát jelenítik meg. Másként fogalmazva: a politikai reprezentáció evolúciója a pártok és a lobbik kölcsönhatásának a folyamata, amelyen belül a két oldal (1) kölcsönösen áthatja egymást (a lobbik

Idézi: Luca Lanzalaco, I.m. V.ö. Bihari Mihály, “Gazdasági rendszer és politikai rendszer”, valamint “A politikai rendszerek strukturalista-funkcionalista felfogása”, In: Bihari Mihály-Pokol Béla, Politológia, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 1992 273 V.ö.Pokol Béla, “A politikai alrendszer logikája” és “Politikai pártok és érdekképviseleti szervek”, In: 271 272

261

képviselõi ott ûlnek a pártvezetõségekben és megfordítva), (2) kölcsönösen eszköznek tekinti a másikat (a pártok választási támogatást és szavazatokat remélnek az érdekcsoportoktól, az utóbbi pedig adócsökkentést vagy támogatást, ha a párt hatalomra kerûl), és (3) kölcsönösen visszatükrözõdnek egymásban. Ha pl. egy országon belül az érdekcsoport rendszer fragmentált, szétaprózodott és széttöredezett, akkor nagy a valószínûsége annak, hogy a politikai rendszer is az. Vagy ha a politikai rendszer erõsen integrált, akkor feltételezhetõen az érdekcsoport rendszer is az. Az elsõ esetre az USA és Olaszország, a másodikra Németország szolgálhat példaként. (Az Amerikai Egyesûlt Államokban a két nagy párt - a demokraták és a republikánusok - egyike sem tekinthetõ “erõsnek és fegyelmezettnek”, országos szinten nem képesek a szétszórt és plurális érdekek pártrendszerbe való egyértelmû le és átfordítására, aminek oka részben abban van, hogy hiányzik belõlük az az egység és kohézió, amely képes lenne heterogén társadalmi bázisuk homogenizálására, markáns és egymástól különbözõ pártprogramokban való megjelenítésére. Amint arra Lipjhart is rámutat a demokrata és republikánus pártprogramok nagyon hasonlítanak egymáshoz, csak a társadalomgazdasági és kultúrális-etnikai kérdések kapcsán lehet szignifikáns különbséget tenni a két nagy párt között. Ugyanez mondható el az amerikai érdekcsoport rendszerrel kapcsolatban is, amely erõsen fragmentált, mert az érdekszervezetek nemcsak különbözõ területeken versengenek egymással a befolyásért, hanem az egyes szektorok érdekcsoportjai között is felmutatható egy belsõ versengés. Az egyes szektorokon belül ugyanis nincs olyan monopolhelyzetben lévõ csoportosúlás (csúcsszervezet), amely a szektor egészének a szócsöve és képviselõje lehetne. Pl. egy tucat érdekcsoport képviseli a különbözõ mezõgazdasági cikkeket termelõ farmereket, amelyek a tej, a marhahús vagy a gabona termelése köré szervezõdnek, de ugyanez jellemzõ az egyéb szakmai vagy foglalkozási csoportok érdekképviseletére is. Emellett az amerikai gazdasági érdekcsoportok tagsági aránya (akárcsak a politikai pártoké) pl. a némethez vagy a dánhoz viszonyítva meglehetõsen alacsony.) 274 (4) A pártok és nyomásgyakorló csoportok egymáshoz való viszonyának negyedik karakterisztikuma, hogy kölcsönösen ambivalensen viszonyúlnak egymáshoz, azaz egyszerre mutatkoznak kooperatívnak és törnek ugyanakkor dominanciára. A fejlett demokráciák közül az USA számít talán az egyetlen kivételnek, ahol mind a pártok, mind a nyomásgyakorló szervezetek komoly erõfeszítéseket tesznek a túlságosan közeli és szoros kapcsolatok elkerûlésére, ami abban is megmutatkozik, hogy a politikai pártokhoz fûzõdõ érdekcsoport kötelékek sohasem formalizáltak. Ugyanakkor bizonyára nem véletlen az,

Bihari Mihály-Pokol Béla, Politológia, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 1992 274 V.ö.Graham K.Wilson, American Interest Groups, In: Pressure Groups, ed.by Jeremy Richardson, Oxford University Press, Oxford-New York 1993, 131-145.o.

262

hogy az egyes nyomásgyakorló szervezetekrõl mindenki tudja, hogy az melyik nagy párthoz tartozik, és hogy maga a lobbi is elfogadja, hogy liberálisnak vagy konzervatívnak nevezzék.)

Az

érdekcsoportokkal

kapcsolatban

fontos

leszögezni,

hogy a

befolyás

és

érdekérvényesítés alapvetõen olyan politikai döntésekre vonatkozik, amelyek a szûkös erõforrások (támogatások, kedvezmények) és - a lakosság által sokszor kelletlenül fogadott - szükségszerü terhelések (pl. adók) elosztásával kapcsolatosak. Emellett azt is hangsulyozni kell, hogy az érdekcsoportok - szemben a politikai pártokkal - nem törekszenek a hatalom megszerzésére: amit el akarnak érni, az nem a kormányzás átvétele, hanem a kormányzati döntések számukra kedvezõ befolyásolása. 2. Az érdekcsoportok stratégiái és az érdekkijárás célpontjai Mi határozza meg azt, hogy az érdekcsoportok hogyan fognak hozzá és milyen módon kísérlik meg a közpolitika befolyásolását, hogy milyen politikai csatornákat használnak, és hogy a politikacsinálók közül kiket fognak megkörnyékezni? A nyomásgyakorló szervezetek számára három általános stratégia áll rendelkezésre a közpolitika befolyásolására: a meggyõzés, a kényszer és a vonzó ajánlattevés. Eltekintve a “nyomás” szó pejoratív konnotációitól a nyomásgyakorló csoport kifejezésen belül, a csoportok - szemben a fenyegetéssel - alapvetõen a meggyõzés eszközével élnek: céljaik elérésére inkább a meggyõzést választják és nem a kényszert. Ennek oka részben abban van, hogy a nyugati politikai kultúrán belül a kompromisszum-készség politikai erénynek számít, részben pedig abban, hogy az érdekcsoportok felismerték azt, hogy politikai erejük nagymértékben a létezõ rendszer függvénye. Jól felfogott érdekükben ezért elõnyben részesítik a politikai stabilitást és a közpolitikacsinálás biztonságát. Ez magyarázza, hogy támogatják a demokratikus politikai rendszert és annak döntéseit.275 Mindazonáltal a lobbik a fenyegetést is beágyazhatják érvelésükbe. A közpolitika következményeire való figyelmeztetés arra is utalhat, hogy az érdekszervezet meg fogja nehezíteni a kormány életét. Ha egyszer ez megtörténik, akkor a továbbiakban a kényszer veszi át a meggyõzés szerepét. Az érdekcsoport pl. megfenyegetheti a kormányt, hogy a következõ választáson ellene fog kampányolni, szabotálhatja a közpolitikai program végrehajtását, bezárhat egy kulcsfontosságu üzemet, a kormányzat szempontjából kedvezõtlen információkat szivárogtathat ki a sajtóba stb. Megesik, hogy a csoportok ígéretek vagy ajánlatok révén gyakorolnak hatalmat a kormány felett: pl. 275

Jacob A.Buksti, Interest Groups in Denmark, In: Pressure Groups, ed. by Jeremy Richardson, Oxford University Press, Oxford-New York 1993, 100-113.o.

263

ígéretet tesznek arra, hogy közremûködnek a rendszer sima mûködtetésében, vagy a kormányzati politika sikerességének elõmozdításában. Adottnak tekintve ezeket az alapvetõ stratégiákat és technikákat, Matthews

276szerint

négy tényezõ határozza meg azt, hogy a nyomásgyakorló csoport ezek közül melyiket fogja választani és alkalmazni és hogy kit fog ezekkel megcélozni. Ezek a tényezõk következõk: (1) a közpolitikai döntési folyamat struktúrája, amelyet a csoport befolyásolni akar, (2) az ország politikai döntéshozatali stílusának jellemzõi és a legitím politikai magatartáshoz való általános társadalmi viszonyúlás, (3) a szóbanforgó kérdés és a közpolitikai folyamat színhelye, (4) az erõforrások, amelyek fölött a nyomásgyakorló csoport diszponál. E négy feltétel közül az elsõ kettõ a legfontosabb. Az érdekcsoportokkal kapcsolatosan mindig tudatában kell lennünk annak, hogy az egyes országok politikai intézményeinek a struktúrája és az intézmények belsõ mûködését meghatározó szabályok különbözhetnek egymástól. Pl. számos skandináv országnak nyitott a bürokráciája, amely az állampolgárok számára szabad hozzáférést bíztosít az információkhoz,277 míg pl. Nagy Britannia, vagy a kontinens más országainak bürokráciái nagyonis zártak. Ezek a különbségek komolyan behatárolják a kormányhivatalok és lobbiszervezetek közötti potenciális kapcsolatok milyenségét. Ehhez hasonlóan pl. az olasz lobbiszervezetek sem tekinthetnek el az olasz kormányok krónikus instabilitásától és a politikai pártok kitüntetettségétõl. Vagy a brit érdekszervezeteknek is tekintetbe kell venniük, hogy egy erõs és centralizált kormánnyal és egy meglehetõsen gyenge parlamenttel állnak szemben. Az érdekcsoportok természetszerûen mindig odafordúlnak, ahol a tényleges döntések megszületnek. Ha a végrehajtó hatalom dominál a parlament fölött, mint a westminster modellt követõ parlamentáris rendszerekben, és ha a kormányzati bürokrácia a politikacsinálás döntõ tényezõje, akkor az érdekcsoportok a minisztereket és minisztériumokat igyekeznek megkörnyékezni. Ha a törvényhozás erõsebb a kormánynál, mint pl. Olaszországban, akkor a lobbik a parlamenti pártokat igyekeznek meggyõzni. Ha pedig a törvényhozói és a végrehajtói hatalom kiegyensúlyozott, mint pl. az USA-ban, akkor a nyomásgyakorló szervezetek egyszerre irányítják lobbitevékenységüket a kongresszusra és az elnökre.

V.ö.B.Trevor Matthews, Australian Interest Groups, In: R.Smith and L.Watson (eds.), Politics in Australia, Allen and Unwin, Sidney 1989, 230-245.o. 277 V.ö.Lennart Lundquist, Az információ szabadsága és a svéd bürokrácia, In: Közszolgálat és etika (Vál.: Gulyás Gyula), Helikon Kiadó Budapest, 1997 276

264

Mindazonáltal a lobbizás gyakorlatát a fejlett demokráciákban a multidimenzionális stratégiák alkalmazása jellemzi, ami azt jelenti, hogy a nyomásgyakorló szervezetek célpontja éppúgy lehet (a) a törvényhozás, (b) a kormányzati bürokrácia, (c ) a bíróságok mint (d) a közvélemény. (A) Azok a sajátos módszerek, amelyeket az érdekszövetségek vezetõi a politikai csatornákon keresztül alkalmaznak a nagypolitika befolyásolására, a szóbanforgó érdekcsoportnak, a pártoknak és a körülményeknek megfelelõen változnak. A lobbiszervezetek különbözõ módszerek alkalmazásával

tudják befolyásolni a

pártvezéreket a parlamentben vagy a kormányban: (1) kísérletet tehetnek arra, hogy közvetlen képviseletük legyen a legnagyobb pártszervezetekben, különösen azok vezetõi között, (2) közvetlen és közvetett, informális és formális pártkapcsolatok révén próbálhatnak

meg

kapcsolatokat

kiépíteni

a

kormányzó

párt

elitjével.

(3)

Pártkapcsolataik felhasználásával egy adott közpolitikai kérdés kapcsán szelektív szakértõi információkat közvetíthetnek a kormányzó és/vagy ellenzéki pártok vezetõi felé, ezzel befolyásolván azok magatartását, (4) választási támogatást ajánlhatnak fel a baráti politikusok részére vagy szervezeti tagságuk mozgósításával és a pénzügyi támogatások megvonásával fenyegethetik meg azokat, akik opponálják közpolitikai követeléseiket. (B) A lobbiszervezetek a kormányzati bürokrácia befolyásolásában akkor bizonyúlnak a legsikeresebbeknek, ha sikerûl testületekben

elhelyezniük.

képviselõiket a

Pl. Németországban a

kulcsfontosságu döntéshozó kulcstisztviselõk a föderális

minisztériumokban nagyon gyakran a kapcsolódó érdekcsoportokból rekrutálódnak, és hivatali idejük leteltével oda is térnek vissza. Így a Munkaügyi Minisztérium vezetõ köztisztviselõi rendszerint a szakszervezetekbõl jönnek, a Mezõgazdasági Minisztérium alkalmazottai pedig a farmer szervezetekbõl. Még ha ezek a kötelékek nem túl erõsek is, a föderális miniszterek és közvetlen alárendeltjeik mégis hajlamosak úgy cselekedni, mintha a tekintélyes érdekszövetség klientúrájának szócsövei lennének a közpolitikák kialakításában.278 Hasonló a helyzet az Amerikai Egyesûlt Államokban is, ahol a mezõgazdasági bizottságokban pl. mindig a vidéki Amerikából származó törvényhozók vannak

V.ö. Lewis J.Edinger, Pressure Group Politics in West Germany, In: Pressure Groups ed.by Jeremy Richardson, Oxford University Press Oxford-New York 1993, 175-191.o. 278

265

többségben,

akik

“kötelességüknek

érzik”

választókörzetük

érdekeinek

az

elõmozdítását. (C ) A nyomásgyakorló szervezetek - különösen az angolszász világban - érdekeik érvényrejuttatásáért gyakran fordulnak bíróságokhoz. A bíróságok megkörnyékezése különbözõ módokon történhet: (1) Az Amerikai Egyesûlt Államokban pl. a lobbiszervezetek lehetnek polgári perek közvetlen érdekeltjei. A szakszervezetek kísérletezhetnek azzal, hogy bírósági úton kényszerítsék ki például azt, hogy a kormányhivatal teljesítse a kongresszusnak a foglalkoztatás biztonságával

és az

egészséges munkakörülményekkel kapcsolatos ama rendelkezéseit, melyet a hivatal nem hajtott végre. (2) Az érdekcsoportok, a fellebbviteli bíróságok segítségével - a nem teljes vagy nem megfelelõ eljárásokra vagy a hivatali döntések megalapozatlanságára hivatkozva - elérhetik azt, hogy a Szabályozási Hivatal által kiadott szabályozásokat megváltoztassák. Ugyanezt a célt új Szabályozási Hivatal felállításának követeléseivel is elérhetik. A bíróságokhoz való fordulás gyakran képezi az ausztrál érdekcsoportok taktikáját is. A bírósági rendszer azért elérhetõ csatorna az érdekcsoport tevékenység számára, mert az ausztrál alkotmány értelmében a Legfelsõbb Bíróság felügyeleti (ellenõrzési) jogot gyakorol a föderális és állami kormányzatok döntéseinek és törvénykezéseinek alkotmányossága fölött. Ez lehetõséget bíztosít az érdekcsoport számára, hogy ha követeléseit a parlament, a kormány vagy a bürokrácia elutasítja, akkor egy további döntéshozatali fórumhoz (a bírósághoz) fordulhasson. Azonban két jelentõs akadály korlátozza azt, hogy az érdekszervezetek korlátlanul élhessenek ezzel a lehetõséggel. Az elsõt a bírósági költségek jelentik: a pereskedés ugyanis nagyon sokba kerûlhet, különösen ha figyelembe vesszük azt, hogy a vesztes félnek a gyõztes költségeit ugyanúgy meg kell fizetnie, mint a sajátját. A másik korlát a társadalmi rang vagy elismertség. Ez arra a szabályra utal, amely meghatározza, hogy vajon a személy vagy a testület aki a bírósági eljárást kezdeményezi, jogosúlt-e arra, hogy ezt megtegye. Emellett Ausztráliában megkövetelik, hogy a bírósági eljárás kezdeményezõje bizonyítsa azt, hogy a kormányzati döntés személyes vagy anyagi hátrányokkal járt számára. (D) A lobbiszervezetek a számukra kedvezõ közpolitikai döntés kicsikarása érdekében fordúlhatnak a nyilvánossághoz is. Ezt általában abban a legvégsõ esetben teszik, ha a parlament, a kormány és a bürokrácia megkörnyékezésében egyaránt sikertelennek bizonyúltak, vagy ha ezirányu próbálkozásaikat eleve teljesen reménytelennek tartják.

266

Ezért gyakran veszik igénybe a nyilvános kampányokat abban a reményben, hogy a közvélemény közvetítésével elérik majd azt, ami a közvetlen csatornákon keresztül sikertelennek bizonyúlt. Ausztráliában pl. kétfajta nyilvános kampány létezik. Az elsõ rövidtávú, amely egy közelmúltban hozott döntés vagy a közeljövõben meghozandó döntés befolyásolására szolgál. A másik hosszabb távú kampány arra irányúl, hogy elõnyös képet fessen a csoportról a közvéleményben, esetleg arra, hogy a csoport által támogatott közpolitikát reklámozzon. A kis, promocionális csoportok gyakran tesznek kísérletet arra, hogy az intenzív támogatottság látszatát keltsék, amit úgy idéznek elõ, hogy pl. leveleket írnak az újságokba, vagy talkshow-mûsorokban vesznek részt. A csoportok a médiákon keresztül jelentõs szerepet játszhatnak a közvélemény “riasztásában”

és mobilizálásában, aminek komoly közpolitikai következményei

lehetnek, mert amint egy kérdés magára vonja a médiák figyelmét, az szükségképpen éreztetni fogja hatását a politikai rendszerben is, ami pl. a szóbanforgó közpolitikai területért felelõs miniszterre nehezedõ parlamenti nyomásban fog kifejezõdni. A probléma továbbgörgetése pedig egyre több csoport érdeklõdését fogja kiváltani, ami egyet jelent azzal, hogy a média által felvetett kérdés közpolitikai problémává válhat. Míg a szóbanforgó ország kormányzati struktúrája és a politikacsinálás stílusa adottságként jelentkezõ kényszert jelent az érdekcsoportok stratégiái szempontjából, addig a valóságos taktika megválasztását - amit a csoport alkalmazni fog - két “szituatív” tényezõ is befolyásolja: a szóbanforgó kérdés természete és a csoport rendelkezésére álló erõforrások. T.Lowi az elsõk között hangsúlyozta azt, hogy a közpolitikai döntéshozatalt nagymértékben meghatározza a szóbanforgó közpolitikai szektor ill. az ott felvetõdõ specifikus problémák természete. Nyilvánvaló, hogy pl. a munkaerõ piaccal kapcsolatos közpolitikai döntések alapvetõen különböznek azoktól, amelyeket

a

kultúrával

vagy a

mûvészetekkel

kapcsolatosan

hoznak

meg.

Következésképpen a szóbanforgó közpolitikai terület és a közpolitika “tartalma” független változónak tekinthetõ az adott közpolitikacsinálás jellegzetességeinek magyarázatában. A nyomásgyakorló csoportok taktikájának megválasztását emellett azok az erõforrások is befolyásolják, amelyek fölött az érdekcsoport diszponál. Általában igaz az, hogy minél kisebb erõforrások állnak az érdekszervezet rendelkezésére, annál szûkebb lesz az a stratégiai és taktikai “menû”, amelybõl választhatnak. Pl. ha a csoportnak nincs bennfentes státusa és reputációja a “politikacsinálók” között, vagy ha nem tartják

267

megbízhatónak és szavahihetõnek, akkor nem lesz képes a meggyõzés stratégiájának alkalmazására. Ha az érdekszervezetnek nincs földrajzilag koncentrált és politikailag “szenvedélyes” tagsága, akkor nem fogja tudni a választásokon tagjait mozgósítani. Ha a csoportnak nincs elegendõ tõkéje, akkor nem lesz képes ambiciózus hirdetési kampányokba fogni vagy jogorvoslatért bíróságokhoz fordúlni. Ha a szervezetnek nincs megfelelő szakértői gárdája, akkor nem lesz képes követeléseit adekvátan megfogalmazni és kommunikálni. 3. Az érdekszervezetek klasszifikációja

(Azok a funkciók, melyeket a nyomásgyakorló csoportok gyakorolnak, szoros kapcsolatban állnak

(a)

azzal a szervezeti formával, amelyben mûködnek és (b) azzal a móddal, ahogyan mûködnek. Kísértést érezhetünk annak a kijelentésére, hogy a szervezetek formája mûködésükbõl következik, ahogyan az evolúcióelmélet is azt tanítja, hogy egy állat - mondjuk a cápa - morfológiája a funkciónak azaz a környezethez való alkalmazkodásnak a függvényében alakul. Mindazonáltal az érdekcsoportok esetében nem elhanyagolható tény az, hogy a szervezeti struktúrát és annak alakulását nagymértékben befolyásolja, hogy milyen erõforrások állnak az érdekcsoport tagjainak rendelkezésére, és hogy a tagok mennyire eltökéltek saját csoportérdekük követésére a befolyásgyakorlás útján, és attól is érdekcsoportok milyen

függ, hogy az

politikai rendszerkörnyezetben tevékenykednek. Az a tény, hogy az

érdekcsoportok “szervezetek”, döntõ fontosságú. A politikai életben számos “látens” érdek létezik, ha ezek nem válnak “manifesztté” (Truman), ha nem szervezõdnek meg, azaz ha a politikai döntéshozatalhoz nem rendelkeznek nagyobb hozzáférési lehetõséggel, mint az egyének és/vagy vállalatok, akkor nem lesz meg az a képességük, hogy befolyásukat gyakorolják ill. fenntartsák. A nem-aggregált követelések és kívánalmak csak ritkán képesek a közpolitika egészének befolyásolására, ill. a csoport számára kedvezõ döntések kikényszerítésére. Azoknak, akik részt akarnak venni ebben a folyamatban, egyetlen módjuk van arra, hogy ezt megtegyék: ha összefognak és megosztják a felmerûlõ költségeket, és ha a megfelelõ idõben vonultatják fel azt a tudáspotenciált, amelyet a döntéshozatal megkíván: más szóval meg kell szervezõdniük ahhoz, hogy a közpolitikcsinálás konstituens elemévé válhassanak. Nem minden nyomásgyakorló csoport szervezõdik meg ugyanolyan módon vagy ugyanolyan mélységben. Sok függ attól, hogy mit akarnak elérni a közpolitikai folyamaton belül, sok múlik azokon az erõforrásokon is, melyeket a lobbizásban mozgósítani tudnak és attól is sok minden függ, hogy mennyire értik meg a közpolitikacsinálás mechanizmusait. Ahhoz, hogy a nyomásgyakorló szervezetek életének ezeket a különbözõ aspektusait jobban megértsük, a csoportról való ismereteinket valamilyen “értelmes” egészbe kell rendeznünk. Ennek számtalan módja lehetséges. (A) Az egyik - melyet számtalan kutató alkalmaz - a csoportok annak megfelelõ osztályozása, hogy azok milyen célokat követnek. Ez a módszer egy absztrakt klasszifikációt eredményez, melynek alapján az egyik osztályba azok a “funkcionális” csoportok tartoznak, amelyek tagságuk önérdekét próbálják követni, a másikba pedig azok a promóciós, vagy nem-funkcionális csoportok, melyek tevékenységét sokkal

268 általánosabb közösségi célok motiválják. (Ilyen promóciós csoportoknak tekinthetõek pl. a zöldek.) E megközelítés egyik gyengesége az, hogy a klasszifikációs rendszer maga is kétértelmû, mert nagyon sok olyan csoport létezik, amely egyidejüleg munkálkodik a magán és közérdek nevében. Németországban pl. nemcsak a promóciós érdekcsoportok vállalnak fel közösségi funkciókat, hanem az olyan érdekcsoportok is mint a szakszervezetek vagy a munkavállalók különbözõ szövetségei. (B) Egy másik csoportosítási forma

Pross 279nevéhez fûzõdik, aki Selznick

neoevolucionista

intézményelméletének alapján dolgozta ki a nyomásgyakorló szervezet ideáltipikus modelljét, amelyet institucionális nyomásgyakorló csoportnak nevezett és megadta általános karakterisztikumait is. Eszerint az institucionális nyomásgyakorló szervezet olyan csoport, amelyet a következõ meghatározottságok jellemeznek: (a) szervezeti folytonosság és kohézió, (b) arányos és összemérhetõ emberi és pénzügyi erõforrások, (c ) kiterjedt ismeretkör azokról a kormányzati szektorokról, amelyek hatnak a csoportra és klientúrájára, (d) stabil taglétszám, (e) konkrét és azonnal operacionalizálható célok, amelyek a csoport filozófiájából következnek, és amelyek eléggé általánosak ahhoz, hogy lehetõvé tegyék a kormánnyal való tárgyalást, (f) az arra való hajlandóság, hogy a szervezeti követelményeket az adott közpolitikai meggondolás elé helyezzék. Bizonyos, hogy a valóságos érdekcsoportok nem teljesen felelnek meg ezeknek az ideális követelményeknek, mert az idáltipikus csoportmodell nem a közvetlen valóságot írja le, hanem - weberi értelemben - annak jobb megértését szolgálja. Miután a modell fejlõdést foglal magában - a célracionális szervezet értékracionális intézménnyé fejlõdését - ezért vonatkoztatási keretként használható a különbözõ nyomásgyakorló csoportok egymással való összehasonlítására. Ha megalkotjuk ennek az ideális modellnek ugyancsak ideáltipikus ellentettjét, akkor lehetõvé válik a valóságos nyomásgyakorló szervezeteknek a két véglet ill. szélsõség között elterûlõ kontinuumon való elhelyezése és összehasonlítása. Pross ezt a szélsõséget problémaorientált csoportnak nevezi, amelynek fõbb jellemzõi a következõk: (a) a csoportot specifikus kérdések felé való orientálódás kormányozza, (b) szervezeti kontinuitása és kohéziója korlátozott, (c ) minimális vagy naív ismeretkör a kormányzatról, (d) fluktuáló tagság, (e) rövidtávu célok és rövidtávu gondolkodás, amely érdekérvényesítési nehézségekhez vezet, (f) a célok és szervezeti struktúra inkompatibilitása. (C ) A nyomásgyakorló csoportok klasszifikációs elve lehet a reprezentáció is, az, hogy mit és kit képviselnek a csoportok, ill., hogy milyen “logika” alapján teszik ezt. A lobbik tevékenysége - akárcsak a korporációké - alapulhat a megbizatás (principal/agent) vagy a felhatalmazás (trusteeship) intézményének szabályain. 280(John Kay) A megbízatás elvén alapuló lobbi szervezet (1) a megbízók - a szóbanforgó ágazat, szakma vagy foglalkozás - kizárólagos érdekképviseletét tekinti feladatának, (2) az érdekkijárás a megbízó partikuláris, rövidtávu anyagi érdekeit szolgálja: a lobbitevékenység fõ célját a szóbanforgó csoport haszonmaximálásában látja. (3) A lobbi szervezet management tevékenységét olyan szakértelmen alapuló technikai tevékenységnek tekinti, amely a csoportérdek megvalósításának egyedül adekvát eszköze. (4) Szervezeti filozófiájában elõnyben részesíti a bürokratikus-hierarchikus intézményrendszert, V.ö.A.Paul Pross, Canadian Pressure Groups: Talking Chameleons, In: Pressure Groups ed. by Jeremy Richardson, Oxford University Press Oxford-New York 1993, 145-159.o. 280 V.ö.John Kay, The Stakeholder Corporation, In: Stakeholder Capitalism, ed. by Gavin Kelly, Dominic Kelly, Andrew Gamble, Macmillan Press LTD London 1997 279

269 (5) világ és emberképe individualista és ökonomista: az egyén és/vagy a csoport magatartását egyetlen motivációra, a racionális önérdekkövetésre vezeti vissza. A felhatalmazás elvén építkezõ nyomásgyakorló szervezet ennek pontosan az ellentettje, mert (1) amellett, hogy megbízóinak érdekét képviseli, tekintetbe veszi azt is, hogy az általa kicsikart elõnyök hogyan hatnak a többi csoportra, (2) a lobbi tevékenység nem korlátozódik a csoport - a megbízó - materiális haszonmaximálására, nem merûl ki a járadékvadászatban vagy profitmaximálásban, hanem a szóbanforgó ágazat, szakma vagy foglalkozás “ belsõ értékeinek” (McIntyre) a gyarapítására irányul: a szakmai hozzáértés és erkölcsi tisztesség értékeit is csakúgy fontosnak tartja, mint a szervezet jó hírnevének megõrzését a közpolitika szereplõi között. Általánosabban fogalmazva: az ilyen ideáltipikus szervezet egyszerre törekszik a fizikai, a szellemi és az erkölcsi tõke növelésére mind a lobbi szervezeten belül, mind az általa képviseltek körében. (3) A nyomásgyakorló szervezet management tevékenysége ezesetben nem pusztán szakértõi tevékenység, hanem ezen túl egyfajta “gyakorlati bölcsesség” gyakorlása is, amely a különbözõ - csoportok közötti és csoporton belüli - érdekeltségek és értékek összehangolását célozza. (4) A felhatalmazáson alapuló érdekcsoport modell a demokratikus diskurzust részesíti elõnyben a bürokratikus-hierarchikus szervezeti formával szemben, (5) világ és emberképe nem individualista és ökonomista. E két típus ugyanúgy nem lelhetõ fel a közpolitikacsinálás empirikus valóságában, ahogy a Pross féle modell sem, mindazonáltal ez sem értelmetlen absztrakció csupán, mert a reprezentáció elvének a szem elõtt tartásával - mit, kit és milyen logika alapján képvisel a szóbanforgó lobbiszervezet - lényeges belátásokhoz juthatunk a szóbanforgó lobbi szervezet természetrajzát illetõen. (D) Az érdekszervezetek aszerint is klasszifikálhatóak, hogy önkéntes vagy kötelezõ társúlások-e. A német érdekcsoportok egy részét pl. speciálisan törvényi úton hozták létre, összhangban azokkal a korporativista elvekkel, amelyek egészen a középkorig nyúlnak vissza, s amelyek a különbözõ társadalmi és gazdasági csoportok eltérõ érdekeit képviselik. Ennek legfontosabb példái a szakmai és kereskedelmi kamarák, amelyek a középkori céhek korporatív testületeiben gyökereznek. A német példánál maradva, a közpolitikába bevont többi érdekcsoport nem alapul kötelezõ tagságon. Ezek olyan tradicionális intézményes csoportokat foglalnak magukban, amelyeket a közhatalom kifejezetten támogat: ilyenek pl. az egyházak. Az egyházak mellett ebbe a csoportba tartoznak az olyan önkéntes gazdasági szervezetek, amelyek anyagi és/vagy szimbolikus értékeket támogatnak. Ezek közül némelyek általános társúlások, amelyek különbözõ feladatokat töltenek be és többféle célt is követhetnek, mások egyetlen fõ cél köré csoportosúlnak. Például a vallási szervezetek - az egyházak - nemcsak tagságuk spirituális szükségleteit elégítik ki, hanem a közhatalom által szabályozott olyan tevékenységekkel is foglalkoznak, mint az oktatás, a karitatív tipusu tevékenységek és a társadalmi jólét elõmozdítása. Ehhez hasonlóan a legnagyobb munkaadó és munkavállaló szervezetek sem csak gazdasági problémákkal foglalkoznak, hanem a társadalom és kultúrpolitika kérdéseivel is. (E) A nyomásgyakorló szervezetek egy következõ csoportosítási alapját képezheti az idõbeni tartósság. Eszerint beszélhetünk nagy hagyományokkal és múlttal rendelkezõ szervezetekrõl - mint amilyenek az egyházak, a szakszervezetek és a munkaadók szervezetei - és alkalmi jellegü csoportosulásokról, amelyek egy-egy lokális közpolitikai probléma vagy kérdés köré csoportosúlnak és annak megoldása után sok esetben fel is bomlanak. Ezek olyan állampolgári akciócsoportok, melyek gyakran sikeresen élnek a nyomásgyakorlás nem konvencionális formáival. Németországban pl. a szülõk csoportjainak földalatti

270 mozgalma el tudta érni, hogy több közpénzt biztosítsanak a helyi iskolák számára. A szomszédsági társulások

megakadályozták

a

városi

önkormányzatok

városvisszafejlesztõ

programjainmak

megvalósúlását illetve kikényszerítették új városfelújító programok beindítását. A környezetvédõ csoportok felõl jövõ tiltakozás arra kényszerítette a városok vezetését, hogy erõteljesebben kontrollálják a városi közlekedést és légszennyezést. A Zöld párt társadalmi hátterét is ilyen szervezetlen állampolgári csoportok alkották. (F) Az érdekcsoportok lehetnek bennfenntesek vagy outsiderek, mert nem minden csoportot vonnak be a közpolitikacsinálás folyamatába és bizonyos okokból néhány csoport kifejezetten kívülálló akar maradni. Ezek a tudatos outsiderek gyakran magát a politikacsinálás rendszerét kritizálják és parlamenten kívüli eszközök révén keresik a befolyást. Nyugat Európa szerte példa erre az atomellenes mozgalom. Más csoportok, amelyeket Buksti találóan “tehetetlen bennfenntesek”-nek nevez, be vannak ugyan vonva a közpolitikacsinálás folyamatába és valamennyi meggondolásukat megvitatják, de miután nem rendelkeznek komoly erõforrásokkal és hatalommal ahhoz, hogy saját befolyásukat biztosítsák, ezért tevékenységük végsõ soron kimerûl a kormánnyal való technikai konzultációkban. (G) A lobbi szervezetek állam által való elismertségüknek megfelelõen lehetnek “reprezentatívak” és nem-reprezentatívak, illetve centralizáltak és fragmentáltak. Izraelben és Németországban pl. általános politikai gyakorlat az, hogy egy bizonyos ágazatot, szakmát vagy

foglalkozási csoportot egyetlen

monopolpozicióban lévõ csúcsszervezet képvisel, amelyet az állam tárgyalófélként ismer el. Izraelben pl. az állam egy adott közpolitikai szektoron belül egyetlenegy csúcsszövetségnek adományozza a “reprezentatív csoport” címet, és a kormányzatnak hatalmában áll meghatározni, hogy a szóbanforgó csoport megfelel-e bizonyos minõségi követelményeknek.A reprezentatív csoport cím nem jár anyagi elõnyökkel, kormányzati pénzekkel vagy a formális tanácsadó testületekben való kitüntetett pozicióval, azonban a csoport legitimitása sszempontjából annak hivatalos megerõsítése megfelelõ súllyal esik latba ahhoz, hogy kormányzati szinten tekintetbe vegyék, ami komoly erõforrást jelent a csoport számára. 281 A reprezentatív csoport cím birtoklása és a szóbanforgó közpolitikai területen való monopolpozició azonban nem feltétlenül esik egybe, mert pl. Izraelben az olyan szakmai szövetségek, mint az orvosi és a mérnöki kamara szintén csúcsszövetségek, melyek a reprezentatív csoportokhoz hasonlóan

monopolizálják

professzionális birodalmukat - mert nincsen versenytársuk -, de államilag formálisan nem elismertek. A csúcsszervezetek monopolstátusa - függetlenül attól, hogy rá van-e ütve az állami elismerés pecsétje vagy nincs - az érdekérvényesítés és érdekkijárás centralizálását jelenti, mert a csúcsszövetség “konstitutív egységei” - a vállalatok, regionális vagy lokális szakmai és foglalkozási csoportok - csak e csúcsszervezeteken keresztül tehetnek kísérletet az érdekérvényesítésre. A

lobbi szervezetek

fragmentáltsága ezzel szemben azt jelenti, hogy egy ugyanazon közpolitikai területen több, egymástól független és egymással versengõ és/vagy kooperáló csoport van jelen, melyek egymáshoz való viszonyában nem érvényesûl a hierarchikus alá-fölérendeltségi viszony. A fragmentált vagy decentralizált érdekképviselet és nyomásgyakorlás tipikus példáját találjuk Olaszországban, Franciaországban és az USA-ban.

V.ö.Yael Yishai, Thre Faces of associational politics: interest groups in politics in Israel, In: Pressure Groups, ed. by Jeremy J.Richardson, Oxford University Press, Oxford-New York 1993, 214-230.o. 281

271 (H) A nyomásgyakorló szervezetek aszerint is klasszifikálhatóak, hogy legitím vagy illegitím kapcsolatot alakítanak-e ki a nyomásgyakorlás célpontjaival. A legitim típusu kapcsolat öltheti a clientela vagy a parantela formáját.282 Clientela típusu kapcsolat áll fenn akkor, ha az érdekcsoport az adminisztratív hivatal szemében az adott társadalmi szektor természetes kifejezõjévé és képvislõjévé válik, illetve, ha a nyomásgyakorló szervezet természetes célpontnak tekinti az adott kormányhivatalt. Ezzel szemben a parantela típusú kapcsolat viszonylag zárt és integrált viszonyt jelent bizonyos érdekcsoport társulások és az uralkodó (kormány) pártok között. Ahol parantela létezik, ott az abba bevont érdekcsoportok kivételzett helyzetben vannak, melynek alapján tekintélyes befolyást gyakorolhatnak a kormányra és annak bürokráciájára. A pártok és az érdkcsoportok parantela típusu összefonódása szükségképpen a rivális nyomásgyakorló csoportok marginalizálódásával jár. A parantelán kívül rekedt csoportok illegitímmé válhatnak, mert sem a politikai rendszer, sem az egyes közhivatalok nem fogadják el a parantelán kívüli csoportokat, ami megfordítva is igaz. A parantela puszta léte arra utal, hogy fundamentális hibák vannak a közpolitikacsinálás folyamatában, mert míg bizonyos

csoportok

monopolhelyzetet élveznek az érdekérvényesítésben, addig a társadalom többi szektora követeléseinek nem jut hely. Az ilyen marginalizált csoportok joggal érezhetik úgy, hogy a rendszer a normális politika határain kívülre kényszeríti õket, ami a szóbanforgó csoportok anómiás magatartásához vezet, mert úgy érzik, hogy csak tiltakozással és az erõszak különbözõ formáinak alkalmazásával képesek követeléseiknek hangot adni. A legitím érdekcsoportok speciális formáját alkotják az úgynevezett “intézményes nyomásgyakorló csoportok”. Ezek a csoportok definíció szerint fontos társadalmi vagy politikai intézmények (az egyházak, a hadsereg, a bürokrácia és az önkormányzatok), melyek tevékenysége a közpolitika befolyásolásán keresztül csoport és/vagy szervezeti érdekek elõmozdítására irányul. (I) A nyomásgyakorló szervezetek klasszifikációs alapja lehet a csoport mérete is. Ennek alapján beszélhetünk kis és nagycsoportokról. A csoportméret elõször M. Olson elméletében tesz szert igazi jelentõségre. Az érdekcsoportok szociológiai és politológiai megközelítései evidenciának kezelik az érdekcsoportok létezését és szerepét a közpolitikai folyamatok alakításában, genezisüket pedig azzal magyarázzák, hogy az emberek azért hoznak létre szervezeteket, azért társúlnak egymással, hogy közösségi érdekeiket, értékeiket és preferenciáikat megvalósítsák. Az árnyaltabb elemzések ehhez még azt fûzik hozzá, hogy az egyének azért társúlnak és kooperálnak egymással, azért hoznak létre szervezeteket és követik az általuk létrehozott csoport érdekeit, mert az együttmûködésbõl származó elõnyökön keresztül hatékonyabban tudják saját privát érdekeiket és preferenciáikat maximálni. A lobbiszervezeteknek ezt a megközelítését elõször M.Olson 283vetette alá éles kritikának. A közgazdaságtudomány nézõpontját érvényesítõ Olson azzal érvelt, hogy a kollektív cselekvésbõl származó haszon vagy elõny, így a lobbizásból származó is, a közjavak kategóriájába tartozik. A kormányzatok által nyújtott közjavakhoz hasonlóan a lobbiszervezetek által kicsikart elõnyök - melyek adócsökkentésekbõl, közvetlen vagy közvetett támogatásokból, a jogszabályok vagy a szabályozás módosításából stb. fakadnak - is közjószágnak minõsûlnek, mert a szóbanforgó ágazat, szakma vagy foglalkozás valamennyi tagja élvezi azokat, és mert “fogyasztásából”

282 283

V.ö. B.Guy Peters, The Politics of Bureaucracy, Longman New York and London 1989, 163-170.o. V.ö. Mancur Olson, Nemzetek felemelkedése és hanyatlása, Közgazdasági és jogi Könyvkiadó

272 egyetlen, a csoporthoz tartozó egyént sem lehet kizárni: pl. a szakszervezet által kialkudott magasabb bér elõnyeibõl az adott szakmába vagy ágazatba tartozó valamennyi dolgozó részesedik, és ettõl senkit nem lehet megfosztani. A kedvezményekben részesûlõ egyének, vállalatok, szakmai és foglalkozási csoportok stb. azonban nincsnek ösztönözve arra, hogy a kollektív javak költségeihez hozzájáruljanak, aminek oka abban van, hogy az emberek elenyészõnek, jelentéktelennek tekintik saját hozzájárulásukat a közjószág elõállításához, úgy vélik magatartásuk nem befolyásolja szignifikánsan kollektív cselekvésük végeredményét, és abban reménykednek, hogy a többiek jóvoltából úgy is szert tesznek majd e javakra. A személyes erõfeszítéseknek ezt a másokra való áthárítását nevezi Olson potyautas stratégiának, és az ebbõl levont egyik következtetése az, hogy nagycsoportokon belül (a) az egyének magatartási maximája a racionális önérdekkövetés, és hogy (b) a csoporttagokat csak szelektív ösztönzõk vagy kényszer alkalmazásával lehet rábírni a kollektív jószág létrehozásához szükséges költségekhez vagy terhelésekhez való hozzájárulásra. A szelektív ösztönzõket - a jutalmazások és büntetések különbözõ formáit - annak megfelelõen alkalmazzák a csoporttagokra, hogy azok hozzájárultak-e a szóbanforgó kollektív jószág elõállításához vagy sem: pl. az ügyvédi kamara kikötheti, hogy ügyvédi praxist csak az folytathat, aki tagja a kamarának és fizeti a megfelelõ tagdíjat, a szakszervezetek megkövetelhetik, hogy bizonyos vállalatok csak tagdíjat fizetõ szervezett dolgozókat alkalmazzanak. Szelektív ösztönzõk vagy kényszer alkalmazásának híján az olyan

nagycsoportok mint az egyes ágazatok, szakmák vagy foglalkozási

csoportok stb. nem fognak létrehozni olyan lobbiszervezeteket, amelyek közös céljaik megvalósítását mozdíthatnák elõ. Olson szerint az érdekek megszervezõdése nagycsoportok esetén csak akkor történik meg, ha (a) az érdekkijárásból származó

kollektív vagy csoportnyereség

meghaladja az

érdekérvényesítésre fordított költségeket, (b) ha a csoport egyes tagjainak individuáális haszna - amely az individuális nyereség és költség különbségével egyenlõ - pozitív, és (c )ha az egyes

csoporttagok

kollektív érdekkijárásból eredõ individuális haszna magasabb az alternatív - csoporton kívüli - cselekvési lehetõségek által biztosított nyereségnél. Szemben a nagycsoportokkal, bizonyos kiscsoportok akkor is képesek kollektív javak megszerzésére, ha nem folyamodnak kényszerhez vagy szelektív ösztönzõkhöz. Ez azért van így, mert (1) a kiscsoport minden egyes tagja, vagy bizonyos tagjai, de legalább egyetlen tagja úgy értékeli, hogy a kollektív jószág birtoklásából származó individuális haszna magasabb a szóbanforgó jószág biztosításának költségeinél. Ezek a csoporttagok vállalni fogják a kollektív jószág elõteremtésének költségeit, mert a jószág birtoklása jobb helyzetbe hozza õket annál, mint amiben akkor lennének, ha a jószág nem lenne birtokukban. (2) A kiscsoport azért is könnyebben juthat közjavakhoz, mert ebben az esetben könnyebben felismerhetõ és szankcionálható a potyautas stratégia: a nem-kooperáló csoporttagokat meg lehet büntetni vagy ki lehet közösíteni, mert (3) a kiscsoporton belül könnyebb az eltérõ nézetek egyeztetése és összebékítése: a csoporttagok könnyebben jutnak konszenzusra, mint a heterogén nagycsoportok esetében, végül mert (4) a kiscsoporton belül a csoporttagok - a csoportnyomás következtében - nem az individuális haszonmaximálást teszik meg magatartásuk maximájává, hanem - ahogy Buchanan mondja - a reciprocitáson alapuló “erkölcsi törvényt”.

Budapest, 1987, 46.o.

273 Az érdekszervezetek fenti - különbözõ diszciplináris szempontokat érvényesítõ - klasszifikációja a szervezetek két alaptipusára redukálható: (A) az elsõ csoportba azok a megközelítések tartoznak, amelyek célracionális organizációnak tekintik a nyomásgyakorló szervezeteket, olyan intézményeknek, amelyek instrumentálisan és/vagy stratégiailag viszonyulnak környezetükhöz (a nyomásgyakorlás célpontjaihoz és a többi lobbihoz), és amelyek belsõ szervezeti felépítettségét a szervezet célja (a kormányzatra gyakorolt befolyás maximálása) határozza meg. Az ilyen szervezet a hierarchikus hatalmi vonalak mentén parcellázza fel a döntési jogköröket és szervezi meg a szervezeten belüli kommunikációt. (B) A második tipusba azok a megközelítések tartoznak, amelyek a szervezetben értékracionális organizációt látnak, olyan entitásként határozzák meg, amely környezetével való kapcsolatában a konszenzuskeresést és a reciprocitás elvét tekinti vonatkozkoztatási keretnek, belsõ tagolódása és a szervezeten belüli kommunikáció is a tagok közötti mellérendelés, a diskurzus, a konszenzus és a csoportintegráció értékein alapul.

4. Az érdekcsoport befolyás értelmezési lehetõségei Amint azt Hayward 284kimutatta, az érdekcsoportok és a politikai intézmények közötti kapcsolat a következõ három formát öltheti: (a) a csoportdominanciát, amikor az érdekszervezetek a meggyõzés, a manipuláció vagy a kényszer eszközeivel képesek rávenni a kormányzatot számukra kedvezõ döntések

meghozatalára

ill. a

szempontjukból kedvezõtlenektõl való tartózkodásra. Ez a pluralista modell fõleg az USA-ban uralkodó, melynek közpolitikai gyakorlatában az érdekcsoportok jelentõs hatalommal rendelkeznek és lényeges szerepet játszanak a közpolitika formálásában és meghatározásában. (b) A hatalom és a lobbik közötti viszony öltheti a kooperáció formáját -

amelyen belül a csoportoknak az “integrált participáció” elõjogát

adományozzák - ( ez a korporativista modell számos nyugat-európai és skandináv országban megtalálható), és (c ) alapulhat hatalmi dominancián, amikor a kormányok manipulálják vagy kényszerítik ki az érdekcsoportoktól a nemzeti vagy közérdekkel konform magatartást. A közpolitikai dirigizmus a fejlett demokráciákon belül fõleg a jakobinus hagyományokra támaszkodó francia közpolitikai gyakorlatra 285jellemzõ. Az érdekcsoportok és politikai intézmények (parlament, bíróságok, kormány, kormányzati bürokrácia) egymáshoz való viszonyának pluralista, korporatista vagy dirigista elrendezettsége azonban pusztán politikai keretfeltétele a lobbi és a hatalom viszonyának, amely strukturális elõfeltételrendszerbõl (amely valójában egy lehetõség szféra) nem lehet automatikusan levezetni azt, hogy az egyes csoportok mennyire V.ö.J.E.S.Hayward, Private Interest and Public Policy, Longman London 1996 V.ö. Peter Hall, Pluralism and Pressure Politics in France, In: Pressure Groups, ed.by Jeremy J.Richardson, Oxford University Press, Oxford-New York 1993, 159-175.o. 284 285

274

tudnak élni ezekkel a lehetõségekkel, még kevésbé azt, hogy milyen mértékben képesek lehetõségeket teremteni önmaguk számára, mert ez rajtuk is mulik. (a) A végeredménybõl következtetett befolyás. Ez a fajta érvelés azt állítja, hogy amikor a kormányzat magáévá tesz egy közpolitikát, akkor ezzel tulajdonképpen azoknak az érdekcsoportoknak a befolyását demonstrálja, amelyek a szóbanforgó közpolitika mellett kampányoltak. De valóban ezt mutatja? Nem szükségképpen, mert az érdekcsoport “input” nem biztos, hogy olyan döntõ szerepet játszott a közpolitika kialakításában, hogy azt a szóbanforgó közpolitika “okaként” lehetne kezelni. Sokkal fontosabb, vagy legalább ilyen fontossággal bírhat a kormányzó párt saját közpolitikai elkötelezettsége. A kormány felhasználhatja a csoportokat annak demonstrálására is, hogy a szervezett érdekekkel öszhangban cselekedett. Az az érvelés, amely a befolyást a végeredménybõl vezeti le, nem veszi tekintetbe a közpolitikai döntések teljes kontextusát, mert megfeledkezik arról, hogy a nyomásgyakorló szervezetek gyakorta maguk is “nyomás alatt” vannak, hogy nem csak õk befolyásolják a kormányokat, hanem azok is õket. (b) A csoport belsõ erõforrásaiból következtetett befolyás. Az érvelésnek ez a típusa azt állítja, hogy a befolyást az erõforrásokból lehet dedukálni. Azt mondják pl., hogy a szakszervezetek erõsek: csak vess egy pillantást az MSZOSZ tagságára és éves jövedelmére, vagy a miniszterelnökkel való személyes kapcsolatrendszerére, figyeld meg professzionális bürokráciáját stb. De az ilyesfajta érvelés is nehézségekbe ütközik, mert elõszöris “Isten nem mindig áll a nagy seregek oldalán”. Ha pusztán a csoport összesített erõforrásaira öszpontosítunk, ez önmagában még nem tesz képessé bennünket arra, hogy megmagyarázzuk azokat az eseteket, amikor a forrásokban gazdag Góliátot legyõzi a szegény Dávid. Másodszor: nem magától értetõdõ az, hogy a különbözõ fajta erõforrások megmérhetõek-e, és hogy aggregálhatóak-e. Az sem biztos, hogy egy adott csoport aggregált erõforrásai összehasonlíthatóak-e más csoportok teljes erõforrás készletével. Hogyan lehet például a szervezeti tagságot összehasonlítani a szakértelemmel, és a szakértelmet a csoport kohéziójával? Harmadszor: az, hogy egy csoport hogyan értékel bizonyos erõforrásokat attól is függ, hogy milyen stratégiát akar követni a politikai küzdelemben. Például a tagság mérete döntõ fontosságu lehet, ha a csoport a levélírás-kampány stratégiájához folyamodik. Egy politikai párttal való intim viszony visszájára fordulhat, ha a párttal szemben állók vannak hivatalban. Negyedszer: a csoport belsõ erõforrásaira (tagság, szakértelem, kohézió, tagság elkötelezettsége) való fókuszálás eltekint attól, hogy létezik két olyan externális erõforrás (a kormányzathoz való hozzáférés és a gazdasági-társadalmi hatalom), amelyek

alapvetõen

meghatározhatják a befolyás lehetõségét. (c) A hozzáférésbõl következtetett befolyás. Ez a fajta érvelés azt állítja, hogy a bennfenntes csoportok sokkal hatékonyabbak, mint az outsiderek. Ez a gondolkodásmód a nagy bussiness politikai befolyását veszi tekintetbe, rámutatván arra, hogy az a kormányzat valamennyi tanácsadó testületében képviselve van. De a hozzáférhetõség nem azonos a befolyással. A tanácsadó testületekben való puszta részvétel sem nem demonstrálja, sem nem garantálja azt, hogy a képviselt érdekek meg is jelennek a közpolitikacsinálás gyakorlatában. Ennek számos oka van. Elõször: minden bizottság több szereplõbõl áll. Például az üzleti élet képviselõinek nemcsak a bürokratákkal kell versenyezniük, hanem más érdekcsoportokkal is. Másodszor: mesterkedésüket a

275 bürokraták arra használhatják fel, hogy saját részlegük által kidolgozott közpolitikákhoz szerezzenek támogatást. (Niskanen, Yates) Harmadszor: a tanácsadó testületben betöltött magasrangú pozició nem garantálja azt, hogy a csoportra oda is fognak figyelni, vagy hogy konzultálni is fognak vele. Ez még abban az esetben sem biztos, ha a szóbanforgó kérdés fundamentális a csoport számára. (d) Annak megfigyelésébõl levont befolyás, hogy ki uralkodik a döntséhozatalban. R.Dahl szerint A-nak akkor van hatalma B felett, ha rá tudja venni A-t arra, hogy azt tegye, amit egyébként nem tenne meg. Ha A érdekcsoport a kormány ellenére el tudja érni azt, hogy a kormány változtassa meg döntési szándékát, akkor A érdekcsoportról elmondható, hogy befolyást gyakorol a kormányra. Ez a behaviorista értelmezés azonban számos ponton kritizálható. A kritika egyik formája a következetes bizonyítékszerzés nehézségeire utal: biztos ismeretünk lehet arról, hogy A azt akarja B-tõl, hogy hajtson végre egy bizonyos cselekedetet és információnk lehet arról is, hogy A birtokában van a hatalom - vagy kényszerítés - bizonyos forrásainak, és hogy a rendelkezésére álló forrásokat B befolyásolására használja és azt is konstatálhatjuk, hogy B végrehajtja az A által szándékolt cselekvést, de még így sem biztos az, hogy B nem tette volna meg ugyanezt A erõfeszítései nélkül is. A bírálat egy másik formája azzal a befolyással kapcsolatos, amelyet nem lehet megállapítani akkor, ha pusztán a formális döntési folyamatot vesszük tekintetbe. Az érdekcsoport pl. még akkor is képes lehet megakadályozni egy fenyegetõ politikai végeredményt, ha az napirendre kerûlt. Egy másik csoport akkor is rendelkezhet befolyással, ha nem vesz részt a döntéshoztal folyamatában. Ez pl. akkor fordúlhat elõ, amikor a kormány annak ellenére is tekintetbe veszi a csoport érdekeit, hogy az nem vesz részt a döntési folyamatban, mert a szóbanforgó csoport érdekeinek ignorálása kedvezõtlen társadalmi-politikai következményekkel járna. (e) A gazdaságban elfoglalt struktúrális pozicióból következtetett befolyás. Ez a fajta érvelés azt állítja, hogy a termelõ tevékenységet végzõ csoportok politikai hatalma azon a stratégiai pozición nyugszik, amelyet a gazdaságban elfoglalnak. Ez a kitüntetett struktúrális pozíció biztosítja számukra a gazdaság tönkretételének a képességét, ami arra kényszeríti a kormányzatot, hogy mindig legyen tudatában az ilyen potenciális cselekedetek fenyegetõ voltának. Ilyesfajta érvelést alkalmaztak a szakszervezetekre és a nagy bussinessre. Eszerint a szakszervezetek a sztrájkkal való fenyegetés révén gyakorolnak társadalmi-gazdasági hatalmat, az üzlet pedig azáltal, hogy “beruházási sztrájkkal” fenyegetõzik. Általánosságban úgy fogalmazhatunk, hogy az üzlet azért rendelkezik struktúrális befolyással, mert a beruházással és a foglalkoztatással kapcsolatos döntései hatással vannak a gazdaság egészséges mûködésére, amely pedig befolyásolja a kormány választási esélyeit. Ennélfogva a kormányzat aggódva tekint az üzlet megbízhatóságára. (f) Az állampolgárok racionális tájékozatlanságából fakadó befolyás.286 Ez a megközlítés azt állítja, hogy a lobbizás eredményessége az álllampolgárok racionális tájékozatlanságából magyarázható, abból, hogy

(a) azok csak korlátozott mértékben ismerik a

közügyeket, és hogy (b) a kollektív javakkal kapcsolatos kalkulációk és információk maguk is kollektív jószágok. Ha az állampolgárok (választók) tökéletes információkkal rendelkeznének a közügyekrõl, ha hiánytalanul lennének képesek ellenõrzést gyakorolni megbízottaik - a választott köztisztviselõk - fölött, akkor az általuk választott politikusok nem bocsájtkozhatnának olyan “kétes” alkufolyamatokba az 286

Mancur Olson, I.m.,96.o.

276 érdekcsoportokkal, amelyekre választóiktól nem kaptak megbízatást vagy felhatalmazást. Ilyen feltételek mellett a választott köztisztviselõknek sem állna érdekükben a választói érdekek megcsorbítása, mert a megbízhatatlan politikust a következõ választáson megbuktatnák.A választópolgárok - Olson terminológiájában - egy olyan nagy “látens csoportot” alkotnak, amelyen belül az egyéneket semmi nem készteti vagy ösztönzi arra, hogy (1) kollektív jószágként megszerezzék és összegezzék a kormányzat mûködésével kapcsolatos információkat, ill, hogy (b) önmagukat megszervezzék, hogy létrehozzanak egy olyan saját érdekükben eljáró érdekszervezetet amelynek alapján ellenõrzést gyakorolhatnának választott közhivatalnokaik fölött. Olson szerint a látens csoport ezt csak abban az esetben tenné meg, ha a kollektív jószágtól - ebben az esetben a közügyek ismeretétõl - megkülönböztetett szelektív ösztönzõk ezt kikényszerítenék vagy valamilyen

közvetlen

nyereség és elõny révén ezt közvetlenül kifizetõdõvé

tennék. Az érvelés szerint szelektív ösztönzõk híján a látens választói csoport tagjai racionálisan tudatlanok a közügyekben, mert nem áll közvetlen érdekükben a szükséges információk összegyüjtése, és miután nem szervezik érdekszervezetté önmagukat, ezért

passzív elszenvedõi ama

politikai játék

következményeinek, amit a politikusok és a különbözõ szervezett csoportok játszanak a hátuk mögött. Olson érvelésével kapcsolatban fontos emlékeztetni arra, hogy elméletében a politikusok ugyanolyan passzív szerepre vannak kárhoztatva, mint a választópolgárok, a szónak abban az értelmében, hogy õk sem szervezik meg önmagukat érdekcsoporttá. Másként fogalmazva: a politikusok az elméleti modellben nem rendelkeznek önérdekkel vagy saját preferenciákkal, hanem egyszerûen - akárcsak a klasszikus pluralista modellben - a

nyomásgyakorló csoportok

preferenciáinak, vagy ahogy a közgazdászok

mondanák “keresletének” a passzív tükrei. A modellben választott köztisztviselõk “passzivitása” és a választók tájékozatlansága együttesen adnak magyarázatot az érdekcsoport befolyásra. Azonban (1) a hivatalos döntéshozók az állam megjelenítõiként nem passzív tükörképei a lobbiknak, nem puszta eszközök a szervezett érdekek kezében, nem a lobbik támasztotta kereslet neutrális kifejezõi, 287 hanem (2) az államhatalom birtokosaiként képesek olyan döntéseket hozni, amely saját érdekeiknek is megfelel, a lobbikkal való tárgyalásokon nem eszköznek, hanem “célnak” is tekintik önmagukat, és nem a szervezett érdekek iránti kereslet kifejezõi, hanem éppen ellenkezõleg, a lobbik által hõn óhajtott jószágok (támogatások és elõnyök) monopolista kínálói, amint arra egy más összefüggésben North is rámutatott. A befolyás fent elemzett magyarázatai szinte kivétel nélkül az instrumentális hatalom fogalom kontextusában értelmezik a lobbik sikerességét és befolyását, magát a befolyást pedig alapvetõen a materiális elõnyszerzéssel, a költség/haszon pozitív egyenlegével azonosítják. Implicite azzal az elõfeltevéssel élnek, hogy a befolyás vagy hatalom az érdekcsoport és a közhivatal közti zéró összegü játszma,

amelyben az egyik fél szükségképpen nyertes, a másik pedig vesztes, azaz kizárják azt a

lehetõséget, hogy a két fél közötti kapcsolat alapulhat a kooperáció nyújtotta kölcsönös elõnyökön is. Nem vitatom, hogy az érdekérvényesítés - fõként rövidtávú - sikerességében (a befolyás gyakorlásában) komoly szerepet játszanak az olyan materiális tényezõk, mint a gazdasági struktúrában elfoglalt pozíció, a döntéshozatal hatalmi struktúrája, az érdekcsoport belsõ erõforrásai, vagy a csoport számára adott hozzáférési pontok, véleményem szerint azonban az érdekcsoport-befolyás sikerességének vagy

V.ö.William C.Mitchell and Michael C.Munger, Economic Modells of Interest Groups: An Introductory Survey, American Journal of Political Science, Vol.35.No.2, May 1991. 512-546.o. 287

277 sikertelenségének vannak olyan nem-materiális

összetevõi is, mint a szóbanforgó ország politikai

kultúrája, társadalmi tõkében való gazdagsága vagy szûkössége, ill. az interperszonális és az intézményekbe vetett bizalom szintjének alacsony vagy magas volta. Ezeknek a nem-materiális tényezõknek a szerepét

a közpolitiacsinálásban és a közpolitika szereplõinek egymáshoz való

viszonyában jól mutatják a különbözõ országok közpolitikai gyakorlatai. Azokban az országokban, melyek társadalmi tõkében gazdagok, ahol az emberek egymásba és a társadalmi-politikai intézményekbe vetett bizalma magas, ahol az emberek csoportalkotásra és csoprtban való együttmûködésre való hajlama nagy, (a) magas lesz az érdekcsoportok száma is, mint pl. Angliában, ahol valamennyi potenciális közpolitikai területet és “kérdést” lefednek az érdekszervezetek, (b) ugyancsak magas lesz az érdekszervezetek tagságának számaránya, mint pl. Izraelben, ahol az üzleti közösség 77,8%-a tagja valamilyen érdekszervezetnek, (c ) a közpolitika egyes területeit illetve ágazatait egyetlen csúcsszervezet vagy szövetség képviseli, mint pl. Németországban vagy Izraelben, (d) az ellentétes érdekû csoportok kapcsolatára csakúgy, mint a szervezeteknek a nyomásgyakorlás célpontjához való viszonyára a nézeteltérések békés megoldása, a kooperáció lesz a jellemzõ. Azokban az államokban, ahol az emberek egymásba és társadalmi intézményekbe vetett bizalma alacsony, ahol az emberek nem szívesen kooperálnak és/vagy képtelenek szabad társúlásokat létrehozni, ott ennek az ellenkezõje lesz igaz. (1) A bizalmatlanság meg fog jelenni az érdekszervezetek alacsony számában, (b) ezek alacsony szervezeti tagságában, (c )az érdekszervezetek fragmentációjában, mint pl. Olaszországban, ahol a munkaadókat nem egy, hanem 12 csúcsszervezet, a munkavállalókat pedig 3 szakszervezeti föderáció képviseli. (d) A bizalomhiányos társadalmakban az érdekcsoportok egymáshoz és a hatalomhoz való viszonyára a versengés, a nyomásgyakorlás szélsõséges formáinak (megmozdulások, tömegdemonstrációk, sztrájkok) alkalmazása, a felmerûlõ problémák tárgyalás útján való megoldására való képtelenség lesz a jellemzõ, mint pl. Francia- és Olaszország esetében. Mindez nyilvánvalóan komolyan befolyásolja az érdekérvényesítés sikerességét és hatékonyságát.

5. Az érdekcsoportbefolyás a közgazdaságtan szemüvegén Az érdekcsoportok kutatásában a közgazdaságtudományt alapvetően három kérdés foglalkoztatja: (a) az egyik az, hogy hogyan befolyásolják a demokratikus rendszerekben a lobbik a közpolitikát, (b) a másik az, hogy

milyen társadalmi-politikai

követekezményeket vonnak maguk után, a harmadik pedig az, (c ) hogy milyen reformokat kellene végrehajtani a kormányzati intézmények működésében ahhoz, hogy ezek az intézmények képessé váljanak ellenőrizni és a közérdek irányába kanalizálni az érdekcsoportok befolyását. A közgazdaságtan sem az első, sem a második, sem a harmadik kérdésre adott választ illetően nem tekinthető homogénnek, mert az egyes iskolák és irányzatok sokszor ellentétes válaszokat és megoldásokat adnak e kérdésekre. Abban viszont szinte valamennyi közgazdasági iskola és irányzat egyetért, hogy a közpolitika szereplői a

278

gazdaság szereplőihez hasonlóan racionális önérdekkövetők : “a politikai allokáció csakúgy mint piaci párja - a profitra való törekvésben találja meg a maga dinamikus mozgató erejét”288. A közgazdászok a politika és a gazdaság közötti különbséget nem a szereplők motivációiban, hanem a közpolitikai cselekvők racionális önérdekkövető magatartásának “nem szándékolt” negatív társadalmi-politikai következményeiben látják. A gazdasági élet szereplői, pl.

Schumpeter vállalkozója - aki az osztrák tudós

értelmezésében különbözik az egyszerű tőkéstől

289-

csak akkor jut extraprofithoz, ha

képes az erőforrások új műszaki és/vagy közgazdasági kombinációt létrehozni, azaz csak akkor, ha innovatív. Ez azt jelenti, hogy az extraprofit - vagy ahogyan a modern közgazdaságtan nevezi a járadék - (a) minden esetben egy innováció megteremtette új érték létrejöttét tükrözi a gazdaságban, (b) és arra is utal, hogy az újító vállalkozó ideiglenesen monopolhelyzetre tesz szert versenytársaival szemben, és hogy (c ) a társadalom (a piac) magasra értékeli - extraprofittal jutalmazza - újító tevékenységét, végül (d) de nem utolsósorban azt is kifejezésre juttatja, hogy az innovatív tevékenység a fogyasztók általános hasznára van, azaz a járadék valódi “társadalmi többletként jelentkezik”, növeli a közjót. A piacgazdaság egy további sajátosságának tekintik azt, hogy a verseny “elkoptatja” a járadékot: az újító monopolhelyzete csak ideiglenes lehet, mert az ugyancsak profit és járadékorientált versenytársakat gyors alkalmazkodásra, a szóbanforgó vagy azzal analóg innováció bevezetésére kényszeríti. A közpolitika szereplőinek profitorientáltsága - amit a közgazdaságtan szellemesen “politikai járadékvadászatnak” nevez - a piaci járadékmaximálás tökéletes ellentettje, mert (a) a politikai járadék nem új értéket létrehozó innovatív tevékenység eredménye, hanem (b) a kormányzat szabályozási és/vagy redisztribúciós tevékenységeként létrejött olyan monopolpozició, amely (c ) értéket von el a fogyasztóktól és az adófizetőktől és jogtalan ( teljesítménynélküli) előnyöket juttat a kedvezményezett csoportoknak, mely folyamat révén (d) nettó értékcsökkenés megy végbe, társadalmi veszteség keletkezik. Másként

fogalmazva:

a nyomásgyakorló csoportoknak juttatott ekőnyöket a

társadalomnak, az adófizetőknek kell megfizetniük. Buchanan úgy fogalmaz, hogy a politikai járadék egy erőforrás tulajdonosának kifizetett összeg ama része, amely James M.Buchanan, Járadékvadászat és profitra törekvés, In: Piac, állam, alkotmányosság, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 1992, 78.o. 289 V.ö. Joseph A.Schumpeter, A gazdasági fejlődés elmélete, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 1980 , 181-213.o. 288

279

meghaladja az erőforrás alternatív - piaci - hasznosítása esetén realizálható értéket290: olyan plusz bevétel, ami mögött nincsen valódi teljesítmény, amit kvázi ajándékként kap a kormánytól a szóbanforgó járadékvadász csoport, egyén vagy lobbi szervezet. A gazdasági értelemben vett járadék vagy profitvadászat és a politikai járadékvadászat közötti különbség azonban nem írható le egyértelműen az innováció differenciálatlan fogalmi keretében, mert amint arra Baumol

291rámutat,

a vállalkozó társadalmilag nem

csak pozitív, hanem negatív értelemben is lehet innovatív, olyan “élősködő”, aki nem értéklétrehozó, hanem értékromboló (noha innovatív), mert nem produktív, hanem improduktív tevékenységbe öli újító leleményessége energiáit és vállalkozói ambicióit. Másként fogalmazva: újítások nem csak a technológiára és az erőforrások kombinációira vagy ezek egymáshoz való viszonyára irányulhatnak, hanem a politikai járadékvadászat eljárásaira, módszereire és technikáira is. Ha ugyanis a vállalkozót úgy definiáljuk, mint akinek innovatív (kreatív, feltaláló) tevékenysége és magatartása vagyonának és/vagy hatalmának az elmélyítésére és kiszélesítésére irányul, akkor a vállalkozó fogalmából adódóan nem normatív értékszempontok szerint, nem aszerint fog különbséget tenni az általa felfedezett és alkalmazott technikák között, hogy azok vajon gyarapítják vagy csökkentik-e a társadalom nettó anyagi jólétét. A “társadalmilag hasznos” és “káros” innovatív technikákat aszerint fogja rangsorolni, hogy melyik alkalmazása jár saját szempontjából nagyobb nyereséggel és haszonnal, azaz a közjó vonatkoztatási kerete motivációjában semmilyen szerepet nem fog játszani. Baumol szerint a joghézagok kiaknázása, a szabályozók megváltoztatása mellett az adócsalás, a magáncégek állami felvásárlása vagy állami cégek privatizálása, a spekulatív pénzügyi tranzakciók, a drogkereskedelem, az importkvóták, engedmények, juttatások, adóelengedések jelentik a legnagyobb veszélyt a produktív, társadalmilag is hasznos vállalkozások számára. A politikai járadékvadászatnak ezek a modern formái nemcsak azért veszélyesek, mert emberek és embercsoportok jogtalanul és igazságtalanul jutnak olyan busás jövedelmekhez, melyek mögött nincs teljesítmény és munka, hanem azért is, mert óriási társadalmi költségekkel járnak, amit az előnyökből nem részesűlőknek kell megfizetniük. Buchananhoz és Baumolhoz hasonlóan M.Olson is negatívan ítéli meg az érdekcsoportok tevékenységét. Olson azzal érvel, hogy a

290

Buchanan, I.m. 71.o. V.ö.William J.Baumol, Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive, Journal of Political Economy, 98. 5. 1990, 893-920.o. 291

280

lobbizás olyan irracionális eredményekhez vezet, mint az importkvóták, a legalizált monopóliumok, az engedélyek, a rögzített árak, amelyek mindegyike (a) azt a célt szolgálja, hogy a hasznokat és előnyöket a szervezetlen csoportoktól (az adófizetőktől és a fogyasztóktól) a szervezett érdekek irányába kanalizálja, (b) ami végül is a nemzetek hanyatlásához és bukásához vezet. Olson szerint a szervezett csoportok minden eszközt megragadnak saját hasznuk maximálására - az államtól elnyerhető támogatások növelésére és a terhelések, adók stb. csökkentésére -, ami azzal a következménnyel jár, hogy az általuk megszerzett előnyöket a szervezetlen tömegeknek kell megfizetniük. Ebben az értelemben a járadékvadászat vagy lobbizás a kizsákmányolás egyik modern formája, mert a privilegizált, monopolhelyzetbe juttatott

csoportok számára nyújtott kormányzati

előnyöket ill. ezek költségeit a társadalom szervezetlen tömegeivel fizettetik meg. Olson fenti állítását sok más mellett Tullock és Pozner is magáénak vallja, azonban amint arra R.D.Tollison rámutat, ez egyoldalu megközelítés, mert úgy festi le a monopóliummal szembenálló fogyasztókat, “mint szervezetlen, szétszórt csoportot, amelyet semmi nem ösztönöz

a politikai monopolizációs folyamat korlátozására. (noha empirikus tény,

hogy)…az 1960-as évek óta számban és méretben egyaránt gyors növekedésnek indultak a szervezett fogyasztói csoportok, az USA-ban 21 nagy fogyasztói szervezet működik aktívan”.292 Olsonhoz hasonlóan a chicagói iskola (Barro, Posner, Stigler) regulációs (szabályozási) elméletei - melyek lényegében érdekcsoport elméletek - is evidenciának tekintik azt, hogy a szabályozás nem közösségi érdeket (nem a fogyasztók és adófizetők érdekeit), hanem a szóbanforgó érdekcsoportnak, a “szabályozott” iparágnak, szakmai vagy foglalkozási csoportnak a partikuláris érdekeit szolgálja, amit a közgazdaságtan nyelvezetében úgy fogalmaznak meg, hogy a szabályozás iránti kereslet forrása nem az adófizetőkben és fogyasztókban található meg, hanem az adott nyomásgyakorló szervezetben, amit az is mutat, hogy pl. a szóbanforgó - szabályozandó - iparág vállalatai jelentős szerepet járszanak a szabályozási intézkedések meghozatalában, azaz a szabályozás iránti kereslet nem a társadalomban, hanem a szóbanforgó lobbi szervezetben keresendő. 293

292

Robert D.Tollison, Rent Seeking: A Survay, Kyklos, Vol. 35 -1982 - Fasc. 4, 582.o. George J.Stigler, Állami szabályozás, In: Piac és állami szabályozás, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 1989, 355.o. 293

281

A chicagóiak akárcsak Olson elutasítják a jóléti közgazdaságtan által vallott nézetet, miszerint az állami szabályozás a piaci kudarcokra adott olyan kormányzati válasz lenne, amely közösségi, társadalmi érdekeket szolgál. Éppen ellenkezőleg: úgy vélik, hogy a kormány és az érdekcsoportok közötti tranzakciók a fogyasztók és adófizetők háta mögött zajló folyamatok, melyet a piac analógiájára gondolnak el. Eszerint a kormány olyan “regulációs szolgáltatások” kínálója, mint pl. az árrögzítés, az állami szubvenciók és adómérséklések, valamint a belépés korlátozása pl. export- és/vagy importengedélyek

kiadása

esetén.

E

nagyértékű

kormányzati

szolgáltatások

ellentételezéseként a szabályozott iparág, szakma vagy foglalkozási csoport (a) kampánytámogatást

ígérhet,

(2)

felajánlhatja

az

érdekcsoport

szavazatait

a

választásokon, vagy (3) gyümölcsöző jövőbeli állásajánlatot tehet a “szabályozó” számára. A politikai járadékvadászattal azonosított lobbizásnak ez a negatív megítélése azonban korántsem tekinthető általánosnak a közgazdaságtudományon belül, mert olyan jeles szerzők is érvelnek a nyomásgyakorlás potenciálisan pozitív következményei mellett J.H.Bhagwati

294és

a pluralista hagyományokhoz kötődő Nobel- díjas G.Becker.

Bhagwati amellett érvel, hogy a járadékvadászat járhat jóléti veszteségekkel, de jóléti nyereségekkel is, a társadalom nettó anyagi jólétére tett pozitív vagy negatív hatása mindig szituáció függő. Számára a kérdés tulajdonképpen az, hogy milyen jóléti növekménnyel

vagy veszteséggel

jár

az

erőforrások

tevékenységektől az improduktívakra akkor, ha két

eltérítése

a

produktív

különböző kiindúló helyzetet

veszünk alapul. (a) Az optimális kiindúló helyzet azt jelenti, hogy a gazdasági alanyok produktív, társadalmilag hasznos tevékenységekbe invesztálják erőforrásaikat, azaz ebben a helyzetben nincs politikai járadékvadászat. (b) A szuboptimális kiindúló helyzet arra utal, hogy a gazdasági alanyok részben a politikai járadékvadászatba fektetik erőforrásaikat. Ha az erőforrásoknak a termeléstől a járadékvadászat ( a lobbizás) irányában való eltérítése (1) optimális kiindúló helyzetben történik, akkor ez társadalmi veszteséget is kell jelentsen, mert az eltérítés a “first best” szituáció mellett történik, amihez képest minden más helyzet csak rosszabb lehet. (2) Ellenkező esetben, amikor az erőforrások eltérítése a produktív tevékenységtől az improduktív irányában

V.ö. Jagdish H.Bhagwati, Directly Unproductive, Profit-seeking (DUP) Activities, Journal of Political Economy, 1982. Vol.30. No.5, 991.o. 294

282

szuboptimális (second best) szituáció mellett történik, ez nem kell feltétlenül társadalmi veszteségeket eredményezzen, társadalmilag lehet előnyös is. Az érdekcsoportok közgazdasági elméletei között az egyik legfigyelemreméltóbb talán a G.Becker által kidolgozott egyensúlyi modell. Ebben a modellben az egyes emberek olyan érdekcsoportokhoz tartoznak, amelyek a csoport érdekeit (1) a “megfelelő” politikusok szavazatokkal történő támogatásával, (2) a rivális jelöltekkel szembeni negatív kampányolással és (3) a lobbi szervezeten belüli potyautas magatartás ellenőrzésével, illetve megszüntetésével

érik el. Erre alapozva Becker állításokat

fogalmaz meg a lobbik optimális méretével és a győztes

csoportok potenciális

nyereségeivel kapcsolatban. A járadékért folytatott harcot olyan politikai játszmának tekinti, amely zéró összegű feltételek mellett folyik le. Ez azt jelenti, hogy a kormánynak egyensúlyban kell tartania a költségvetést: a kiadásoknak azonosaknak kell lenniük a bevételekkel, illetve a támogatásoknak az adókkal. “A politikai szektor valamennyi releváns modelljének magában kell foglalnia a politikai költségvetési korlátot, mert a támogatásokat behatárolják az adók. Valóban, ha minden adó (A) kifejezett illeték volna, mint a tulajdon és jövedelemadó, és ha minden támogatás (T) kifejezett transzfer volna, mint a szociális támogatások, akkor a politikai költségvetési korlát egyszerűen A=T volna”.295 A járadékért folytatott versenyben azok a csoportok sikeresek, amelyek “hatékonyak”, mert (a) képesek adójuk csökkentésére, vagy (b) támogatásaik növelésére. Közelebbről a hatékony lobbizás azt jelenti, hogy a szóbanforgó lobbi csoportnak a nyomásgyakorlásra fordított költsége kisebb annál a nyereségnél, ami az adó csökkentéséből vagy a támogatások növeléséből adódik. A sikertelen és egyben “nem hatékony” lobbik esetében a helyzet ennek a fordítottja. A megszerzett szubvenciók összegét (a “befolyásolási függvényt”) (1) nem csak a lobbi szervezet hatékony működése befolyásolja ( megfelelő képviselő kiválasztása, konkurrens jelöltekkel szembeni fellépés sikeressége, potyautas probléma legyőzése), hanem (2) a nyomásgyakorló csoportok közötti verseny is: a támogatások összege függ a támogatást elnyerő (sikeres) és az adófizető (sikertelen) csoportok arányától. Ha pl. nő a sikeres, támogatást elnyerő csoportoknak a száma, ez (a költségvetési korlát miatt, amiatt, hogy az adóknak egyensúlyban kell állniuk a kiadásokkal) szükségképpen csökkenti az egyes (nyertes) csoportoknak juttatható támogatások összegét. Ez fokozza 295

Gary S.Becker, Public Policies, Pressure Groups, and Dead Weight Cost, Journal of Public Economics 28 (1986) North-Holland, 330-331.o.

283

a versenyt az egyes csoportok között: egyre nagyobb hatékonyság elérésére sarkall (ami azt jelenti, hogy a csoportok egyre hatékonyabban képviselik tagságuk érdekeit), és miután a közjó a pluralizmus (és Becker) szerint

a csoportok hatékony

érdekképviseletével azonos, ezért a lobbik közötti verseny, amely kikényszeríti a lobbik hatékony működését, egyben a közjót is előmozdítja. Becker impozáns elméletének az egyetlen szépséghibája az, hogy akárcsak a pluralizmus, azzal az előfeltételezéssel él, hogy a kormánynak nincs saját preferncia- és érdekrendszere, hogy az az egymással versengő csoportok preferenciáinak passzív tükre. Az érdekcsoportok és a járadékvadászat kutatásában fontos szerepet játszó virginiai közgazdasági iskola talán legjelentősebb képviselője az a Tollison,296 aki a kormány és a törvényhozás globális érdekcsoportelméletében a politikai rendszert egy olyan quasipiacnak tekinti, amely intézményes kereteket biztosít a járadékok behajtására. A törvényhozást egy nagy “elosztóháznak” és “bérkartellnek” festi le, ahol a “törvényhozó-elosztók” szerepe az, hogy (1) “identifikálják” választóikat, (2) felmérjék a jóléti transzferek és/vagy a szabályozás iránti keresletet és kínálatot, majd ( c) ezt követően fogalmazzák meg “törvényhozói programjukat”, azaz határozzák meg a jóléti transzfereknek és szabályozásoknak azt a szintjét és elosztásuknak azt a módját, amely saját politikai táboruk (szavazóik) preferenciáit maximálja. A kormányzat érdekcsoportelmélete két, párhuzamos dimenzióban formálódott ki: (a) az első a gazdasági szabályozás elmélete, amely az érdekcsoport fogalmi keretében keres magyarázatot a kormány szabályozó tevékenységére, (b) a második a törvényhozás közgazdasági elmélete, amely a kormány szabályozási tevékenységének eredetére keres magyarázatot. A gazdasági szabályozás érdekcsoportelméletének embrionális formája a szabályozás zsákmányolásra orientált elmélete. Ez az elméleti modell kis számu szereplővel számol, akik ebből következően képesek legyőzni a potyautasságból fakadó költségeket (veszteségeket), és arra is képesek, hogy teljeskörű befolyást gyakoroljanak a “szabályozók” (a kormány) fölött. A modellben a fogyasztói (állampolgári) érdekek nincsenek bekalkulálva, a magyarázat szerint azért, mert a fogyasztók nem rendelkeznek racionális ösztönzőkkel arra, hogy önmagukat megszervezzék, aminek oka az, hogy a szervezett érdekek (lobbik) előnyeit szolgáló szabályozással szembeni ellenállás (önszerveződés) költségei magasabbak mint az önszerveződésből származó előnyök. A szabályozás zsákmányoláson alapuló modellje lényegében M.Olson elméletével azonos.

284

A gazdasági szabályozás elméletének a tökéletesítésítésében

kiemelkedő szerepet

játszott Peltzman. Az ő nevéhez fűződik többek között az “egyensúlyi politikai árak elméletének”

a

kidolgozása,

amelyben

a

szavazat

maximáló

“szabályozó”

(kormánypolitikus) egyensúlyban tartja a termelőknek (csoportoknak) nyújtott járadékot azzal a költséggel ami a fogyasztó-állampolgárok oldalán jelentkezik a megemelt árak következtében. Peltzman legfontosabb hozzájárulása a gazdasági szabályozás elméletéhez annak világoossá tétele, hogy a “politikai árképzés” nem mindig úgy játszódik le, hogy az szükségképpen a szabályozott iparág profit maximálását célozza. Ennek oka abban van, hogy a “szabályozók” (politkusok) preferenciái nem egyszerű tükörképei a szabályozottaknak (a lobbiknak), mert a “szabályozók” (politikusok) ugyanúgy racionális önérdekkövetők, mint a “szabályozottak”. Peltzman elméletében a szabályozóknak (a kormánypolitikusoknak) nem csak a “szabályozottak” - a lobbik “keresletére” - érdekeire - kell reagálniuk, hanem jólfelfogott érdekükben a fogyasztók és adófizetők - azaz a társadalom - érdekeire és keresletére is. Jóllehet a szabályozás növeli az árat és ezen keresztül a profitot (járadékot), ami természetesen előnyös a szóbanforgó érdekcsoport számára, azonban a “nem szervezett érdekek” - a fogyasztók és adófizetők - elégedetlenek lesznek a reguláció következtében előálló magasabb árakkal, mert az

számukra jóléti veszteséget jelent,

ami azzal a további

következménnyel járhat, hogy nem fogják újraválasztani a magas árakért felelős “szabályozókat”, azaz a kormánypolitikusokat. A legnehezebb probléma ezesetben a “hatékony reguláció” meghatározása. Peltzman

297szerint

a hatékony reguláció az az

egyensúlyi állapot, amikor az árakat addig a pontig emelik, ahol az egy dollárnyi áremelés következtében a szóbanforgó lobbi szervezettől nyert szavazatok száma éppen egyenlő azoknak az elvesztett szavazatoknak a számával, ami abból adódik, hogy az áremelés következtében a fogyasztók és az adófizetők nem a kormánypolitikusokra szavaznak. Ugyanis az árak növelésével a szabályozók (kormánypolitikusok) megszerzik az ílymódon magasabb profithoz jutó érdekcsoportok - a keresleti oldal támogatását, de elveszitik a magasabb árak megfizetésére kényszerített fogyasztók és adófizetők rokonszenvét.

V.ö. Robert D.Tollison, Rent Seeking: A Survay, Kyklos, Vol. 35 - 1982 - Fasc. 4, 575-602.o. V.ö.Sam Pelzman, Toward a More General Theory of Regulation, Journal of Law and Economics 19: 2, 1976, 11-40.o. 296 297

285

Ahogyan a gazdasági szabályozás elméletének megvan az előtörténete, ugyanúgy megvan a törvényhozás érdekcsoportelméletének is. Az alapgondolat Stigler nevéhez fűződik, aki a politikai rendszert és a politikai folyamatokat a gazdaság analógiájára gondolja el: a politika szereplőit, akárcsak a gazdasági alanyokat racionális önérdekkövetőkként értelmezi. Ennélfogva a törvényhozásra is úgy tekint, mint amely saját jól felfogott érdekében is “érzékeny” a csoportérdekekre, ezek vágyaira és preferenciáira. Stigler azt állítja, hogy a képviselőket a csoportok azoknak az értékeknek az alapján választják, amelyeket a csoport az egyes (várható, jövőbeni) közpolitikáknak tulajdonít. Ezeket az értékeket úgy kapjuk meg, ha összegezzük és diszkontáljuk az egyes kormányzati intézkedések nettó előnyeit a potenciálisan érintett emberekre. Általában kevés olyan közpolitikai kérdés van, amely egészen közvetlenül hat az egyes szavazó jólétére. Van azonban néhány olyan fontos kérdés, amely döntőnek bizonyúl a képviselő megválasztásának szempontjából. Stigler és Tollison szerint az, hogy az érdekcsoportok milyen súlyt helyeznek az egyes közpolitikai kérdésekre (hogyan értékelik azokat) a törvényhozás iránti keresletként fogható fel. Ez azonban nem jelenti azt, hogy valamennyi érdekcsoportnak saját képviselője lesz, mert több, hasonló értékrendet valló csoport is “használhatja” ugyanazt a képviselőt, továbbá lesznek olyan csoportok is, amelyek nem fogják képviseltetni magukat, mert a szervezeti költségeket magasabbnak ítélik a törvényhozásból várható potenciális hasznoknál. A közgazdaságtan szerint a szabályozás elméletének legfontosabb feladata annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy kik és milyen alapon kell élvezzék a szabályozás előnyeit, és kik és miért kell viseljék ennek hátrányait.298 Egyáltalán, hogyan kell viszonyúlnia a kormánynak a járadékvadászathoz, illetve annak szabályozásához: korlátoznia (szabályoznia) kell, vagy szabadjára kell engedni azt? Bárhogy dönt is a kormány mindenképpen dilemma helyzetben találja magát,299 mert (a) ha korlátozó intézkedéseket hoz ( ha korlátozza a belépést, pl. azt mondja, hogy egy adott területen csak ennyi meg ennyi importengedélyt lehet kiadni, vagy meghatározza a teherszállító kamionok raktérsúlyát és méretét, vagy rögzíti bizonyos termékeknek vagy szolgáltatásoknak az árait stb.), ezzel alőnyben részesíti a társadalom egy kis csoportját, azaz elfogadja az egyenlőtlen jövedelemelosztást, mert a kizárt (a kormányzati

V.ö. George J.Stigler, Az állami szabályozás elmélete, In: Piac és állami szabályozás, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 1989, 325.o. 299 V.ö. Anne O.Kruger, Foreign Trade Regimes and Economic Development: Turkey, New York 1974 298

286

intézkedésnek meg nem felelő) csoportoktól megtagadja a járadékot. A mennyiségi korlátozások azonban költségekkel járnak, azaz csökkentik a hatékonyságot. (b) Ezzel szemben ha legitimmé teszi a járadékért való versengést (ha nem korlátozza és szabályozza azt), akkor a jövedelemelosztás méltányosabb lesz ugyan (elvileg valamennyi versengő részesűlhet a járadékban), de a korlátlan járadékvadászat a hatékonyság ellen hat (társadalmi költségként jelenik meg) és csökkenti a társadalom nettó anyagi jólétét. Kruger gondolatmenetéből (csakúgy mint Buchananéból, Stigleréből vagy Olsonéból) az következik, hogy (a) a járadékvadászat puszta léte csökkenti a hatékonyságot s ezzel a társadalom nettó anyagi jólétét, (b) akár a szabályozás (korlátozás), akár a korlátlan járadékvadászatért folytatott verseny engedélyezése mellett dönt a kormány, az ugyancsak hatékonysági és jóléti veszteségehez vezet, (c ) az egyetlen megoldás a politikai járadékvadászat megszüntetése lenne, ami

a kormányzat pozitív társadalmi szerepvállalásának a

megszüntetését (a tiszta piaci mechanizmusok érvényesűlését) feltételezné. Miután a modern állam politikai szerepvállalása nem korlátozható az “éjjeli őr” szerepre, ezért a járadékvadászat sem szüntethető meg. A probléma azonban nem csak az, hogy (a) a kormány nem tudja sem

megszüntetni a járadékvadászatot, (b) sem racionálisan

megalapozni azt, hogy a korlátozás vagy a járadékvadászat szabadjára engedése mellett döntsön-e, hanem az is, hogy (c ) ennek következtében kialakulhat egy “ördögi politikai kör”, mert ha az emberek úgy érzik, hogy a piaci mechanizmusok a kompetitív járadékvadászat szolgálatában állnak (amit igazságtalannak tartanak), ez a kormányzati beavatkozások követelésére fogja sarkallni őket, azonban a kormányzati beavatkozások (miután azoknak mindig vannak nyertesei és vesztesei) maguk is járadékvadászatot (illetve monopóliumokat) generálnak, ami további kormányzati beavatkozások követelését vonja maga után, és így tovább a végtelenségig. A közgazdaságtan - szemben a politológiai iskolák többségével - a nyomásgyakorlásban (a funkcionális érdekképviseleti rendszerben) nem a politikai képviseleti rendszer kiegészítését, korrekcióját látja, és azt sem gondolja, hogy a nyomásgyakorló szervezetek közreműködése révén a közpolitikai döntések professzionálisabbakká, szakmailag jobban megalapozottakká válnak. Ellenkezőleg: a közgazdasági iskolák többsége - minden különbségük ellenére - amellett érvel (abban egyetért), hogy a lobbizás társadalmilag káros tevékenység, mert (a) jóléti veszteségekkel jár (csökkenti a társadalom nettó anyagi jólétét), (b) igazságtalanul -

elsősorban az adófizetők, a

287

fogyasztók és a nem-szervezett társadalmi csoportok kárára - juttat meg nem érdemelt előnyöket bizonyos csoportoknak, (c ) aláássa a munkaerkölcsöt és társadalmilag káros és haszontalan innovatív tevékenységek irányába kanalizálja a vállalkozói szféra teremtő aktivitását. A lobbizás negatív megítélésében az egyetlen kivétel talán csak a Nobel díjas J.Becker, aki amellett érvel, hogy a nyomásgyakorló csoportok közötti verseny egészében a közjó előmozdítása irányában hat.300 A politológusok és közgazdászok egyaránt amellett érvelnek, hogy a nyomásgyakorló csoportoknak komoly szerepük van a kormányzati politika befolyásolásában és alakításában: eredményeik különbözősége részben a két tudomány közötti különbségre vezethető vissza. A politikatudósok elsősorban a “tényekből”, a jelenségekből indulnak ki és ezekre keresnek magyarázó elveket. A közgazdászok absztraktabb, axiomatikus és deduktív modelleket alkalmaznak, amelyek a matematikát tekintik mintaképüknek .A közgazdasági gondolkodásban ilyen “megérdőjelezhetetlen” axiómának

számít a

metodológiai individualizmus és az emberi magatartás kizárólagos indító okaként kezelt racionális önérdekkövetés. Az axiomatikus építkezés előny is és hátrány is: előny, mert adott esetben nagyobb magyarázóerővel bír, mint a jelenségek analitikus megközelítése, hátrány, mert ha az axiómák nem érvényesek az adott területen, akkor a szellemi konstrukció logikai játékká válik, amelynek a valóságban nem felel meg semmi. A lobbizás esetében ez azt jelenti, hogy a kifejezetten önérdekkövető csoportok közgazdasági elemzése mélyebb bepillantást enged a csoportok, illetve a csoport(ok) és a hatalom kapcsolatrendszerébe, a promóciós csoportok (mint pl. a környezetvédők), vagy az olyan csoportok esetében, amelyek egyszerre követnek társadalmi- és csoport célokat (pl. az egyházak) a közgazdasági elemzés nem rendelkezik komoly magyarázóerővel.

V.ö. Gary S.Becker, Public Policies, Pressure Groups, and Dead Weight Costs, Journal of Public Economist 28 (1986) 329-347.o. North-Holland 300

288

X. A közpolitika kulcsszereplői III.: A bíróságok szerepe a közpolitikacsinálásban 1. A politika és közpolitika eljogiasodása A II. világháboru után világszerte megnövekedett a bíróságok és bírák szerepe a politika és közpolitikacsinálásban, aminek egyik kiváltó oka a háborút megelőző totalitáriánus kormányzatokban keresendő. Ezek a rezsimek ugyanis lábbal tiporták az állampolgári jogokat, így a háborút követően a “demokratáknak” szükségképpen fel kellett tenniük a kérdést: hogyan történhetett mindez, és miképpen lehet megakadályozni ismételt előfordulását.. E “gyakorlati” politikai probléma mögött az a politikafilozófiai kérdés húzódott meg, hogy miként lehet a modern demokratikus politikai berendezkedések két elvét: a demokráciát és a jogállamiságot kibékíteni egymással. Az antidemokratikus, a jogállamiság elveit semmibe vevő fasiszta kormányok ugyanis demokratikus választások útján kerűltek kormánypoziciókba, ami ujólag és radikálisan vetette fel a demokrácia és a jogállam, politika és jog illetve a parlament és a bíróság intézményei egymáshoz való viszonyának az elvi és hatalmi kérdését. Mindazonáltal látnunk kell, hogy a demokrácia és a jogállamiság közti konfliktuslehetőség sokkal mélyebben fekvő okokban leli magyarázatát, mintsem, hogy a totalitáriánus hatalomgyakorlásra lehetne visszavezetni. Elster szerint a demokrácia és a jog stabilizáló kényszere közötti konfliktus “örökkévaló”, ami az embrionális (közvetlen) demokráciákban éppúgy megjelenik, mint a kifejlett, képviseleti demokráciákban.301 (Ezt támasztja alá például az atheni jog és a korabeli politikai gyakorlat, de mint arra Elster rámutat ugyanezzel a problémával kényszerűlt szembesűlni a középkori Firenze is. Elsterhez hasonló következtetésre jut Mauro Capelletti és William Cohen, akik szerint az atheni jog “különbséget tett a számos, a szűkebb értelemben vett törvény, és a pséphísma amelyeket ma rendeletnek

hívnánk. A nómoi bizonyos értelemben

között,

a modern

alkotmánytörvényekhez hasonlíthatók, mivel gyakran vonatkoztak államszervezeti kérdésekre, és csak olyan különleges eljárás révén lehetett módosítani őket, amely a modern jogászt az alkotmánymódosítás eljárásaira emlékezteti…minden görög államban közös felfogás volt , hogy a törvény vagy nómos valami szilárdan rögzített kell hogy legyen, melynek távol kell maradnia a politikai élet lármás változékonyságától és a népgyűlések megátalkodott

301

Jon Elster, Introduction, In: Constitutionalism and Democracy, edited by Jon Elster and Rune Slagstad, Cambridge University Press Cambridge 1988, 13-14.o.

289

hevességétől.”302 Ha a törvény és a rendelet között ellentmondás fszűlt, akkor minden esetben az előbbit kellett a bíróknak érvényre juttatniuk. Az “alkotmányosság szelleme” fölött az ókori Athenban két testület (az alkotmánybíróság korabeli megfelelői) őrködött: a Nomothetai és a Graphe Paranuanon. Az előbbi a törvényhozás (népgyűlés) fölött gyakorolt ellenőrzést, magát a testületet a népgyűlés választotta és hatalmazta fel. Elster szerint az utóbbit is hasonló céllal hozták létre, ennek feladatai közé tartozott például azoknak a polgároknak a megbüntetése, akik “illegális” törvényt javasoltak a népgyűlésben.)

A közvetlen demokrácia számára csakúgy, mint parlamentáris “testvére” számára különösen fontosak lehettek ezek az “alkotmányos megszorítások”, mert a demokrácia legyen bármilyen is a formája - hajlik a demagógiára, a pillanatnyi szenvedélyek uralma alatt a zsarnokságra, állhatatlansága következtében pedig az instabilitásra. Ezért a “törvények uralmát” arra szánták, hogy megzabolázza a közpolitikacsinálók (a parlament és kormány) hatalmát, míg a demokráciát arra, hogy mobilizálja a társadalmat a politika és közpolitika formálásában. A törvények uralma az államhatalom megfékezésére szolgál, s mint ilyet az állampolgárok “negatív szabadságként”, a parlamenti és kormányzati önkény hiányaként élik meg. Ugyanakkor a törvények uralma által meghúzott kontúr egy játékteret (lehetőségszférát) is körvonalaz az állampolgárok és képviselőik politikai és kormányzati tevékenysége számára, amit azok “pozitív szabadságként” élnek meg. 303A jogállamiság és a demokrácia csakúgy mint a negatív és a pozitív szabadság ugyanannak az éremnek a két oldalát jelentik, és noha különböző értékeket testesítenek meg, nem érvényesűlhetnének egymás rovására, mert a procedurális és szubsztantív értékek, a hatékony állampolgári részvétel (demokrácia) és az uralom jog általi fegyelmezése (joguralom) kölcsönösen feltételezik egymást. 304Azonban a hatalmi ágak nemcsak elveket testesítenek meg (a bíróság a jogállamiság elvét, a parlament és kormány a demokráciáét), hanem mint nevük mutatja “hatalmat” és hatalmi törekvéseket is, ami magában hordja a konfliktus, a kölcsönös határsértések és az egymás rovására való terjeszkedés lehetőségét. Ez vetheti fel a ki kit szolgál dilemmáját, hogy vajon a politika a jog szolgálólánya-e, vagy fordítva.

Mauro Cappelletti-William Cohen, Az alkotmánybíráskodás története és jelenkori elterjedése, In: Alkotmánybíráskodás Alkotmányértelmezés (szerk.: Paczolai Péter), Budapest, 1995, 44.o. 303 V.ö.Francis Sejersted, Democracy and the rule of law: some historical experiences of contradictions in the striving for good government, In: Constitutionalism and Democracy, edited by Jon Elster and Rune Slagstad, Cambridge University Press 1988, 131.o. 304 V.ö. Philip Selznick, Law, Society, and Industrial Justice, Tranzaction Books New Brunswick (USA) and London (U.K.) 1980, 29-30.o. 302

290

A politika és közpolitika eljogiasodását taglaló irodalom szerint az eljogiasodás

két

dolgot foglal magában: (a) egyfelől azt, hogy a bíróságok és bírák döntési kompetencia területe a tradicionális közpolitikaicsinálók (a politikusok és bürokraták), illetve a parlament és a kormány intézményének a rovására terjeszkedik, ami azt jelenti, hogy a politikai döntéshozatal bizonyos jogkörei a parlamenttől és a kormánytól, illetve a kormányhivataloktól (minisztériumoktól) a különböző bíróságokra száll át. (b) Eszerint a bíróságok megnövekedett döntési kompetenciája azzal jár, hogy azok döntéshozatali elvei és módszerei is kiszélesednek: olyan politikai és közpolitikai területekre is kiterjednek, amelyek a bíróságok “birodalmán” kívül állnak. A politika és közpolitika, a parlament és a kormány tevékenységének az eljogiasodása ennélfogva azt is jelenti, hogy a politikai

döntések “bírósági processzus” formáját öltik:

a demokratikus

(többségelvre épülő) döntések logikája alárendelődik a bírósági döntések jogi logikájának. Christopher Wolfe szerint “az alkotmánybíráskodás története gyakorlatilag a bírói hatalom kiterjesztésének története.”305 A demokratikus (politikai) döntések mind strukturájukban, mind folyamatukban, mind végeredményük tekintetében különböznek a bírósági (jogi) döntésektől, noha e két “ideáltipikus” döntési forma és módszer közös elemeket is tartalmaz. A demokratikus döntések a modern demokráciák parlamentjeiben a (a) többségi szabályon és (b) az egyenlők közötti szabad és nyilvános vitán alapulnak, míg a bírósági döntések meghatározott normákat követő jogi procedurákon. A bíróság és a parlament olyan döntéshozó intézmények (eszköz és közegrendszerek), “amelyekben” és “amelyekkel” az intézményes szabályaik megszabta kereteken belül - a jogi és politikai természetü konfliktusok feloldhatóak. A konfliktusok jogi és politikai úton való megoldása közötti különbség a bíróság és törvényhozás döntéshozó intézményének az összehasonlításával világítható meg. Ezt mutatja sematikusan a Torbjörn Wallindertől 306kölcsönzött ábra.

Szereplők

Bíróság

Törvényhozás

Alperes,

Pártok és képviselők

felperes,

Christopher Wolfe, Alkotmánybíráskodás és demokrácia, In: Alkotmánybíráskodás Alkotmányértelmezés (szerk.:Paczolai Péter), Budapest, 1995, 138.o. 306 V.ö.Torbjörn Vallinder, Judicialization of Politics - A World-wide Phenomenon: Introduction, International Political Science Review, Vo.15. Number.2 April 1994, 91.o. 305

291

valamint a harmadik fél: a bíró Munkamódszerek

Nyilvános bírósági tárgyalás,

Politikai alkuk,

Érvek mérlegelése és súlyozása

Kompromisszumok, Kölcsönös előnynyújtás

Döntési szabály

Pártatlan bírósági döntés

Többségi szabály

Végeredmény

Individuális esetek lezárása,

Törvények,

Precedensek,

Költségvetés megszavazása,

Fellebbezés

Közpolitikák

Ténymegállapítás,

Értékek allokációja,

A megfelelő szabály

Politikailag lehetséges megoldás

Implikációk

alkalmazása, Egyetlen helyes megoldás (A bíróság feladata a szembenálló felek közötti jogi természetű vita igazságos eldöntése: az érvek és ellenérvek mérlegelésével (a) annak megállapítása, hogy a vitatott esemény megtörtént-e (tényfeltárás) és (b) a tényfeltárás után a megfelelő jogszabály alkalmazása útján való ítélethozatal (döntés). A bíró és a bíróság döntése a jogi igazságosságon kell alapuljon , amelynek két formája van: (1) a bírói és (2) a retributiv (megtorló) igazságosság. A bíró akkor igazságos, ha pártatlan és megvesztegethetetlen, azaz ha ugyanazt a törvényt alkalmazza az azonos esetekre, illetve személyekre, ha nem kettős mércével mér. Itt a hangsuly a jog pártatlan alkalmazásán van. A megtorló igazságosság esetén a bűntett és a büntetés arányának a kérdése kerűl előtérbe. A megtorlás (büntetés) akkor tekinthető igazságosnak, ha arányban áll az elkövetett tett súlyával. A bíró, aki az elrettentés vagy megjavítás (átnevelés) elvére támaszkodva hoz ítéletet “igazságtalan”, mert (a) egyrészt nem az elkövetett tett képezi döntése alapját, hanem a tetthez képest egy külső, utilitarista szempont, nevezetesen az ítélet társadalmi hasznossága és hatása, (b) másrészt pedig ezzel összefüggésben megkérdőjelezi az egyének autonómiáját is, mert az ember tetteiért való felelőssége nem lehet kisebb, sem nagyobb, mint ami a tett és a megsértett norma viszonyából “magátólértetődően” következik. A hatékonyság (hasznosság) és az igazságosság értékének a konfliktusa a bíró ítéletében inherensnek mondható. A törvényhozás “feladata” a különböző értékeket és érdekeket képviselő politikai csoportok (pártok) közötti politikai konfliktus többségi szabály elvén alapuló eldöntése, amely nem szükségképpen a többségelv zsarnokságán alapuló, nyers csoportérdekeket kifejező hatalmi döntés. A politikai konfliktusok parlamenti eldöntése igazságos és hatékony

(a) törvények, (b) költségvetés és (c ) közpolitikák

megvalósítását is célozza. A különböző értékrendszereket képviselő parlamenti pártok közötti politikai konfliktusok megoldására azonban nem áll rendelkezésre egy olyan pártatlannak tekintett harmadik fél (döntőbíró), akinek autoritását a szembenálló felek kölcsönösen elismernék és az általa hozott döntéseknek magukat kölcsönösen és önként alávetnék: a parlamenti vitákat a parlamentnek kell megoldania.

Mindazonáltal a többségi szabály alapján meghozott politikai döntés ugyanolyan

kategorikus, mint a bírói döntés. A bírói döntés esetén a fellebbezési procedurák után a megfelelő bíróságnak igazságot kell szolgáltatnia a felek egyikének, ehhez hasonlóan a parlamenti pártok közötti

292 politikai viták végére is szavazással kell pontot tenni. Ennek ellenére a politikai döntéshozatal eredményezheti a többség kisebbség feletti zsarnokságát, járhat igazságtalan

és gyakorlatilag

megvalósíthatatlan törvényekkel, költségvetéssel és közpolitikákkal, és eredményezhet olyan általános zsarnokságot, amely semmibeveszi az állampolgári jogokat.)

Fentebb rámutattam arra, hogy a kutatók egy része szerint a politika eljogiasodásának gyökerei (1) az állampolgárok jogainak védelmében keresendők (ez a bíróságok feladata), és hogy (2) az eljogiasodás azt jelentheti, hogy a bíróságok kompetenciája kiterjed a közpolitikacsinálásra is, illetve arra, hogy (3) a bírósági döntéshozatal és annak módszerei uralkodóvá válhatnak a demokratikus döntéshozattal szemben. A politikának és közpolitikának ez az eljogiasodása különböző formákban és különböző politikai területeken jelenik meg. Ennek legjelentősebb és legközismertebb formája a törvényhozó és végrehajtó hatalom tevékenységének bírósági ellenőrzése. Miután az ellenőrzés (felügyelet) hatalmi jogkör gyakorlását jelenti, azért némelyek ezt úgy tekinthetik, mint a harmadik hatalmi ágnak ( a bíróságnak) a másik kettő fölé való helyezését. Azonban ehhez hozzá kell tenni azt, hogy a bíróság parlament felett való ellenőrzésének az “alapja” éppen az az alkotmány, amelyet maga a parlament iktatott törvénybe, ennélfogva a bírósági ellenőrzés pusztán arra irányul, hogy a törvényhozás működését alkotmányos keretek között tartsa, hogy megakadályozza

azt, hogy a

parlament visszaéljen hatalmával. A végrehajtó hatalom tevékenységének bírósági ellenőrzése a parlamenti többség döntéseinek (törvényeinek) a kikényszerítésére irányul, amit azáltal ér el a bíróság, hogy az ultra vires elvét alkalmazza a szóbanforgó kormányzati döntésre. Azonban a bíróságok (az USA-ban és az angolszász területen a Legfelsőbb Bíróság és a rendes bíróságok, Európaban főként az Alkotmánybíróságok és Közigazgatási Bíróságok) ellenőrző tevékenysége nem marad meg a bíróság és a jog “birodalmán” belül, mert azáltal, hogy a parlament és a kormány tevékenységét ellenőrzik, közvetve vagy közvetlenül, pozitive vagy negative a politika és közpolitikacsinálás áganseivé is válnak. A bíróság közvetett politika és közpolitikacsinálóvá válik a parlament által hozott törvények vagy a kormányzati döntések érvénytelenítése révén.307 A törvények érvénytelenítése

mellett

a

bíróságok

más

eszközökkel

is

rendelkeznek

a

közpolitikacsinálásba való beavatkozásra. Az egyik ilyen az “alkotmányosság elleni korlátozott háboru fegyvere”-nek nevezett eszköz, amelynek lényege az, hogy a bíróság

307

V.ö.Christine Landfried, The Judicalization of Politics in Germany, In: International Political Science

293

a

kérdéses

törvényt

nem

minősíti

egyértelmüen

alkotmányosnak

vagy

alkotmányellenesnek (nem érvényteleníti vagy erősíti meg), hanem azt mondja, hogy a törvény csak abban a formában alkotmányos, ahogyan ő maga értelmezi. Annak a deklarálása, hogy a törvénynek csak a bíróság általi értelmezése alkotmányos, gyakorta pontos és részletes útmutatásokat tartalmaz a törvény végrehajtására, ami azonos a bíróság közpolitikacsinálóvá válásával. Érdemes megjegyezni, hogy míg a törvény bírósági érvénytelenítése hagy bizonyos játékteret (manőverezési lehetőséget) a törvényhozó számára, mert lehetővé teszi új törvény beiktatását, addig az utóbbi (a bíróság

kötelezőnek

tekintett

törvényértelmezése)

csökkenti

a

parlament

közpolitikacsináló hatalmát. A politika és közpolitika eljogiasodása nemcsak abban nyilvánulhat meg, hogy a politika és közpolitikacsinálás hatalma a parlament és a kormány kezéből a bíróságok kompetencia területére kerülhet, hanem abban a hosszutávon érvényesűlő hatásban is, amit ez a politikai kulturára, az emberek politikai értékekhez való viszonyulására gyakorol. A politika eljogiasodása ugyanis hozzájárulhat egy olyan szemlélet, egy olyan politikai kultura

kialakulásához, amelynek alapján

az állampolgárok és

közpolitikacsinálók egyaránt (a) a jogtól (a bíróságoktól) várják a politikai konfliktusok megoldását, és (b) amely olyan politikai értékrendszert eredményez, amelyen belül az alkotmányos jogok (és jogosultságok) abszolut primátust élveznek minden más politikai érték fölött.308 A politika és közpolitikacsinálás eljogisodásához ennélfogva nemcsak a bíróságok járulnak hozzá, hanem közvetve a közpolitika szereplői: a parlamentek és kormányok is. P.H.Russel szerint általánossá kezd válni az a gyakorlat, hogy a parlamenti képviselők amikor társadalmi és politikai problémákra keresik a megoldást, azt nem a demokratikus döntési folyamatoktól, hanem a bíróságoktól “várják”. Ez többek között abban nyilvánul meg, hogy a parlament a bíróságok múltbeli döntéseit tekinti a törvényalkotás és közpolitikacsinálás vonatkoztatási keretének, illetve abban, hogy megpróbálja “kitalálni” (anticipálni) a bíróságnak a szóbanforgó törvénnyel vagy közpolitikával kapcsolatos várható (potenciális) értékítéletét. Minthogy a bírák - szemben a politikusokkal - (a) nem versengő értékek és politikai koncepciók alapján döntenek, és minthogy (b) a politikai folyamatok (parlament és Review Vol.15 Number 2 April 1994, 114.o. 308 V.ö.Peter H.Russel, Canadian Constrains on Judicialization from Without, In: International Political

294

kormány tevékenysége) legalitását ellenőrzik, nem pedig e tevékenységek tartalmi (szubsztantív) végeredményét, ennélfogva - érvel pl. Ely

309-

a parlament és kormány

bírósági ellenőrzése kompatibilis a demokrácia elvével, mert a politikai folyamatok legalitása (amit a bíróság ellenőriz) magában foglalja azt is, hogy a politikai folyamatok “valamennyi nézőpont számára nyitottak legyenek”. Másként fogalmazva: a bírósági ellenőrzés garantálja a politikai döntési folyamatok demokratizmusát. Ely megállapításával általánosságban nem lehet vitatkozni, azonban vannak esetek, amikor az alkotmányosságot és jogállamiságot képviselő bíróságnak versengő értékek között kell választania, amikor az alkotmányos értékek egyikének kell primátust adnia a másik fölött, amikor döntése túlmutat a legalitás formális számonkérésén. Ilyen esetekben nem arról kell döntenie, hogy a politikai döntési folyamat és/vagy annak eredménye megfelel-e az alkotmányos normáknak vagy sem, hogy a döntés formális jogi értelemben helyes vagy helytelen (“jó vagy rossz”), hanem két alkotmányos érték (két szubsztantív értelemben vett “jó”) között kell választania, ami döntési paradoxonokhoz vezethet, mert az egyes alkotmányos értékek között ugyanolyan nehéz elméletileg megalapozott rangsort felállítani, ami a választás alapja lehetne, ahogy (amint azt korábban láttuk) a kormány sem rendelkezik biztos elméleti fogódzókkal az olyan, egymással trade-off viszonyban álló értékek rangsorolására, mint amilyenek a hatékonyság, a szabadság és az igazságosság. A nehézség a bíróságok esetében is az, hogy az Alkotmány (akárcsak a kormány) egyszerre több, egymással konfliktusban álló érték (igazságosság, stabilitás, szabadság, általános jólét, közös védelem) előmozdítását és érvényesítését tekinti céljának. Ezek egyidejű érvényrejuttatása a köztük lévő tradeoff viszony következtében lehetetlen, ennélfogva

az “alkotmányos jogok közötti

ütközés” csak úgy oldható meg, ha a bírók hierarchikus rendbe szervezik az alkotmányos értékeket. Az alkotmányos értékek rangsorolása feltételezné, hogy különbséget tudunk tenni alapvető és nem alapvető, fundamentális és kevésbé fontos értékek között.Ez utóbbi csak egy további előfeltevés mellett lenne megvalósítható, ha rendelkeznénk egy olyan “általános értékmérővel” (vagy értékskálával), melynek segítségével a versengő értékeket össze tudnánk hasonlítani.Az összehasonlítás pedig előfeltételezné az értékek egyértelműségét és számszerűsíthetőségét, ami azonban nem áll fenn, mert amint azt korábban

igyekeztem megmutatni, a különnemű értékek

Science Review, Vol.15. Number 2 April 1994, 169.o. 309 V.ö. J.Ely, Democracy and Distrust: a theory of judical review, Cambridge: Harvard University Press

295

egymással összemérhetetlenek. Ennélfogva az alkotmányos értékek közötti preferencia sorrend megállapítása bizonyos értelemben mindig önkényes és esetleges lesz. Ezt mutatja az is, hogy az értékhierarchia megteremtésére számtalan, egymásnak is ellentmondó technikákat és elméleti hátteret kínál a jogtudomány. W.F.Murphy

310öt

ilyen technikát ismertet, majd hatodikként a sajátját. Emellett a nehézséget az okozza a bíróságok számára, hogy

az alkotmányokban

megfogalmazott normák és politikai értékek, amelyek a közpolitikai cselekvő (parlament, kormány) magatartásának mércéi is, ellentmondásba, hanem

nemcsak egymással kerűlhetnek

belső ellentmondásokkal is terhesek, azaz az egyes

alkotmányos értékek nemcsak egymással - mint például a szabadság és az igazságosság - állhatnak konfliktusban vagy trade-off természetü viszonyban, hanem az egyes alkotmányos értékek önmagukban is ellentmondásosak, illetve többféle, egyaránt “jogosnak” minősíthető interpretációra adnak lehetőséget. 311 Bonyolítja a helyzetet az, hogy “a törvények vagy általános elvek bármely csoportja egyes érdekeket támogatni fog, másokra nézve hátrányos lesz. Nem az a kérdés, lehetnek-e a törvények semlegesek, ez ugyanis képtelenség: inkább azok a valódi problémák, hogy ki, mennyi előnyhöz jut, s mi módon. Hozzánk hasonlóan a bírák is tudják, hogy a jogi érvek, melyek magas és állítólag szent elveken alapulnak, gyakran csak arra szolgálnak, hogy törvényesítsék egyes személyek vagy csoportok szándékát anyagi

érdekeik

megvédésére.”312

Mindez

csak

megerősíti

azt,

hogy

az

alkotmányértelmezés illetve az alkotmányos értékek bíróság által megállapított preferencia sorrendje nem pusztán intellektuális, hanem politikai tevékenység is, ami azt is mutatja, hogy az alkotmánybíróság az alkotmányértelmezés kapcsán nem jó vagy rossz szándékból “politizál”, hanem azért, mert objektive nem tehet mást, mert az

1982, idézi: Christine Landfried, I.m., 122.o. 310 V.ö. Walter F.Murphy, Az alkotmányértelmezés művészete, In: Alkotmánybíráskodás Alkotmányértelmezés (szerk.:Paczolai Péter) Budapest, 1995, 171-182.o. 311 “A valóságban nagyrészt a döntéshozók szándékától függ hogy mi az igazságosság és a közjó. Akik úgy vélik, hogy a ‘valódi’ szabadság a fennálló társadalmi rend függvénye, azok inkább elfogadják majd az államhatalom személyi jogokat korlátozó intézkedéseit. Másfelől viszont azok, akik az államhatalom legfőbb kötelességének tartják a szabadság védelmét, valószínűleg gyanakodva fogadják majd a korlátozásokat. Akik úgy gondolják, hogy az állam igazi feladata inkább az erény előmozdítása, mint a szabadságé vagy a rendé, inkább a jó, mint a szabad vagy nyugodt társadalomé, hajlamosak lesznek az egyéni szabadság korlátozására, ha az emberek kimutatják jól ismert hajlamukat a bűnre. Minden ilyen megközelítés az alkotmányos demokrácia életképességét fenyegeti”. W.F.Murphy, I.m., 170.o. 312 W.F.Murphy, I.m., 154-155.o.

296

értékek ilyen vagy olyan hierarchikus rendezése, ha akarja, ha nem, politikai tevékenység, mert döntésének mindig lesznek nyertesei és vesztesei. A bíróságok politikacsináló szerepe körüli dilemma vetődik fel a “bírói aktivizmus” és a “bírói önmérséklet” hívei közötti akadémiai vitákban. A bírói aktivizmus képviselői a bíróságok feladatát a szabadságjogok védelmezésében (az állam korlátozásában) és az egyenlőség növelésében látják. Ezek bírósági garantálására és a parlament ellenőrzésére azért van szükség, hogy megakadályozzák a parlamenti többség kisebbség feletti zsarnokságát, hogy a többség korlátozásán keresztül védjék meg a demokrácia két fontos értékét a szabadságot és az egyenlőséget. Azonban érvelhetünk úgy is, hogy a szabadság és egyenlőség

“megfelelő mértékének” az eltalálása alapvetően nem a

bíróságok, hanem a politika feladata, ezért ha a bíróság ezt a politikától magához vonja, akkor olyan “átfogó politikacsináló erővé” válik, ami nem biztos, hogy kívánatos. Azonban a kérdés pontosan az, hogy a parlament külső, alkotmányos kényszerek és ellenőrzés híján valóban a szabadság és egyenlőség helyes mértékének megtalálására törekedne-e, vagy ellenkezőleg, zsarnoki és partikuláris szolgálatába állítaná hatalmát.A fasizmus empirikus bizonyságát szolgáltatta annak, hogy az utóbbi lehetőség valósággá válhat, de józan ésszel is belátható, hogy az ember esendő, hogy sem egyénekre, sem csoportokra nem ruházhatunk át korlátlan hatalmat, mert a hatalmi jogkörök gyakorlói nem Platon filozófus királyai, akiknek tevékenységét a bölcsesség és az erény vezérli, hanem gyarló emberek, akikben (mondja Madison) ennélfogva nem bíznunk, hanem gyanakodnunk kell. A parlament bírósági ellenőrzése jogosultsága mellett nemcsak a jogok, a jogállamiság fogalmi keretében érvelhetünk, hanem utilitarista megfontolások alapján is, azaz megkísérelhetünk választ adni arra a kérdésre, hogy milyen hasznokkal jár a törvényhozás bírósági ellenőrzése. A kérdést úgy lehet feltenni, hogy milyen előnyökkel jár a parlament szuverenitásának korlátozása, az, hogy bizonyos dolgokat akkor sem tehet meg, ha azok a választópolgárok többségének akaratát vagy preferenciáit fejezik ki, illetve milyen hozadékokkal jár az, ha bizonyos megkötések korlátozzák a törvényhozó jövőbeli cselekedeteit? Elster az alkotmányos korlátok pozitív szerepét a házasság intézményének analógiájával világítja meg. Miért kell az embereknek törvényes házasságot kötniük ahelyett, hogy egyszerűen együtt élnének? Milyen potenciális előnyökhöz jutnak azáltal, hogy a törvényes házasságkötés útján korlátozzák jövőbeli cselekvési szabadságukat, mert a törvényes házasság megnehezíti válásukat? A

297

kérdésre adott egyik potenciális válasz az lehet, hogy meg akarják magukat óvni attól, hogy meggondolatlanul, a szenvedély hevében olyat cselekedjenek, amit később esetleg megbánnak. A válási procedura

és a válás költségei megnehezítik a házasság

felbontását, a házasság időtartamának a időbeli kiterjesztése ösztönzően hat gyermekek nemzésére, a családi vagyonba való beruházásokra és hasonló hosszutávu döntések meghozatalára. Mindezek erősítik a felek közötti kötelékeket, azaz megerősítik a házasságot. Elster szerint ez analóg az “alkotmány birodalmával”, mert az alkotmányos kényszerek is megnehezítik a parlament számára,hogy lényeges kérdésekben megváltoztassa a véleményét, ami azért fontos, mert az olyan “nagy csoportok” is, mint amilyen a parlament, hasonlóan az egyes emberekhez, ki lehetnek szolgáltatva szenvedélyeiknek, az öncsalásnak, a politikai hisztériáknak vagy akár a politikai bosszúnak is, ami olyan meggondolatlan döntésekhez vezethet, amit később megbánnak, ami senkinek sem jó. Ugyanis a törvényhozás sem tekinthető olyan racionális cselekvőnek, “aki” minden esetben tudja, hogy mit és miért cselekszik, akit ennélfogva soha nem kell megvédeni önmagával szemben, mint ahogy olyan “morális lénynek” sem tekinthető, akinek magatartását minden esetben a szabadság, az egyenlőség és az igazságosság eszméi vezérlik. . 2. A kormány bírósági ellenőrzése A szabályalkotás vagy rendeletkibocsájtás a kormány és/vagy a kormányhivatalok kompetenciaterülete, amely lényegét tekintve a parlament által hozott törvények konkretizálása. A minisztériumok szabályalkotásának normatív vonatkoztatási kerete a közjó szolgálata vagy annak előmozdítása. A kormányok és hivatalaik ezirányú tevékenysége a nyugati demokráciákban bírósági ellenőrzés alatt áll. A kérdés, hogy mit kell ellenőrizniök a bíróságoknak azonban korántsem magától értetődő: (1) vajon pusztán arról kell megbizonyosodniuk, hogy a kormányzati döntések jogszerüek-e vagy jogszerűtlenek, (2) esetleg azt is vizsgálniuk kell, hogy ezek a döntések „jók”-e vagy „rosszak”, igazságosak vagy igazságtalanok? Mindkét nézet mellett lehet érvelni: (A) mondhatjuk azt, hogy a bíróságok kompetenciakörébe csak a kormányzati döntések legális vagy nem-legális voltának az ellenőrzése és számonkérése tartozik, beleértve azt is, hogy a kormány nem sértette-e meg az állampolgárok alapvető jogait. Így érvelt a liberális Dicey 313

313is,

aki szerint a kormányzat tevékenysége a törvények uralmán kell

A joguralom Dicey szerint “először is azt jelenti, hogy a közönséges jog minden szempontból

298

alapuljon, amely csak akkor érvényesülhet, (a) ha a kormány és az egyén közötti jogi vitákban normális bíróságok döntenek, és (b) ha a bíróság a kormányt a felek egyikének ( „egyénnek”) tekinti, azaz, ha annak nincsen semmilyen privilégiuma. Dicey és az angol liberálisok a joguralom elvére hivatkozva utasítják el a kontinensen hosszú hagyományokra tekintő közigazgatási bíróságok létjogosúltságát, ugyanis azok a közérdek vagy közjó „védelmezőiként” – szerintük - jogi privilégiumot biztosítanak a kormánynak vagy az államnak, ami sérti a törvények uralma elvét. (B) Gondolkodhatunk úgy is, hogy a legalitás formális követelményei kibogozhatatlanul összefonódnak a kormányzati politika tartalmi kérdéseivel, így a bíróságok nem kerülhetik meg azt, hogy a kormányzati (köz) politikák tartalmi kérdéseiben is állást foglaljanak. Ez utóbbi meggondolás létjogosultsága akkor válik nyilvánvalóvá, ha figyelembe vesszük, hogy az egyes kormányhivatalok (minisztériumok) nem csupán jogalkalmazók – a parlament által hozott döntések gyakorlati végrehajtói -, hanem bizonyos esetekben „delegált törvényhozók”, akiknek a parlament felhatalmazást ad szabályok, vagy rendeletek megalkotására. A parlament adott esetben azért delegálja a szabályalkotás jogát a kormányhivatalokra, mert az általa meghozott törvények csak a legritkább esetekben olyan részletezettek, hogy lefedik az összes szituáció valamennyi aspektusát. Ez a törvények gyakorlatba való átültetésekor értelmezési problémákhoz vezet. A kormányhivatalok szabályalkotási joga egyfajta diszkrecionális jog a törvény értelmezésére, ami tartalmilag – a törvény adta kereteken belül –

közpolitikai

alternatívák közötti választással azonos. Egy parlamenti törvény célját a szóbanforgó minisztérium különbözőképpen értelmezheti, az egyes értelmezések pedig különböző közpolitikákat fognak jelenteni. A törvény „céljának” explicitté tevése csak a szabályalkotás

(konkretizálás) útján lehetséges, amely értelmezési folyamat és

applikáció is egyben.

314Ha

a törvény például azt mondja, hogy „a természetvédelmi

területre tilos járművel behajtani”, ez a szóbanforgó minisztérium számára felveti azt a elsődleges az önkényes hatalommal szemben, s kizárja a kormány részéről megnyilvánuló önkényt, a kiváltságokat, sőt még a szélesebb értelemben vett önkényes hatalmat is…Másodszor a törvény előtti egyenlőséget jelenti…Ebben az értelemben a joguralom kizárja annak a lehetőségét, hogy a tisztviselőkre vagy másokra ne vonatkozzon az a jog, ami iránt a többi polgárnak engedelmességet kell tanúsítania…Nálunk nem képzelhető el olyan dolog, mint, mint a francia ‘közigazgatási jog’ vagy olyan intézmény, mint az ottani ‘közigazgatási bíróság’. A külföldön elterjedt közigazgatási jog azon a gondolaton alapul, hogy a kormányt vagy annak tisztviselőit érintő viták nem tartoznak a polgári bíróságok hatáskörébe, és azokat többé-kevésbé hivatali jellegü testületnek kell eldönteni.” Albert Venn Dicey, A jog uralma, In: Joguralom és jogállam, Budapest 1995, 28-29.o. 314 V.ö. Martin Shapiro, Who Guards the Guardiens? Judical Control of Administration, The University of Georgia Press, Athens and London 1988, 43.o.

299

kérdést, hogy mi volt a törvényhozó célja, és hogy mit kell járművön érteni? Vajon ha valaki belovagol a tiltott területre, vagy szánkózásra veszi igénybe, az megsértette-e a törvényt? Azt gondolhatnánk, hogy nem, mert sem a ló, sem a szánkó nem minősül járműnek, de a motoros szánkó pl. már igen. A minisztérium azonban többféleképpen értelmezheti a törvény célját és ennek folytán különböző rendeleteket alkothat, amelyek nem biztos, hogy nem minősítik a lovat vagy a szánkót nem-járműnek. A közhivatal értelmezheti a törvény célját úgy is, hogy az az odalátogató sétálók nyugalmát szolgálja, ezért olyan rendelet fog alkotni, amely nem tiltja meg sem a lovaglást, sem a szánkózást, de a motorosjárművekkel való behajtást már igen. Ha azonban úgy értelmezi a törvényt, hogy annak célja a szóbanforgó terület természetes érintetlenségének a megőrzése, akkor olyan szabályt alkot, amely a lovat és a szánkót is járműnek tekinti, és nem fogja engedélyezni egyik használatát sem. Ha a kormányhivatalok szabályalkotásának felügyelete és ellenőrzése a bíróságok ( az Alkotmánybíróság, vagy a Legfelsőbb Bíróság, esetleg a Közigazgatási Bíróság) dolga, és ha a szabályalkotás közpolitikai alternatívák közötti választás, akkor a fentiekből világosan következik, hogy a bíróság a kormány vagy a minisztérium szabályalkotó tevékenységének

megítélésében nem szorítkozhat pusztán a jogszerűségre, mert

ezesetben a probléma nem jogi, hanem közpolitikai természetű. Ennek következtében a megfelelő bíróságok a kormányhivatalok rendeletkibocsájtó és/vagy szabályalkotó tevékenységét nem ítélhetik meg jogi terminusokban, ezért a közjó vagy közérdek politikai terminusaiban kell azt megtenniük, amit a kormányzati tevékenység feladatának és céljának is tartanak egyben, saját feladatuknak pedig az efölötti őrködést tekintik. A közjó vagy közérdek vonatkoztatási keretként való alkalmazása (a) a jog területéről a közpolitika terepére tereli a bíróságok tevékenységét, (b) másrészt előfeltételezi, hogy a bíróságok „tudják”, hogy mi a közjó vagy közérdek, különben nem használhatnák azt mérceként. (Shapiro315 azt tartja, hogy a bíróságok a közjónak mindig azt a megközelítését alkalmazzák, amely uralkodónak mondható mind a kormányzati gyakorlatban, mind pedig az ezzel kapcsolatos elméleti diszkussziókban.) A közjó vagy közérdek bírósági meghatározásában Shapiro szerint több elméleti és „gyakorlati” tradició áll egymással szemben. Ezek közül a legfontosabbak: a közjó pluralista, szinopticista és prudenciális megközelítése. V.ö. Martin Shapiro, Who Guards the Guardians? Judical Control of Administration, The University of Georgia Press, Athens and London 1988, 122-123.o. 315

300

2.1. A közjó pluralista értelmezése és bírósági ellenőrzése A közpolitika és közjó pluralista értelmezése abból indúl ki, hogy nem léteznek olyan fundamentális erkölcsi elvek vagy értékek, amelyek a különböző társadalmi csoportok körében konszenzusnak örvendenének, s amelyek ennek következtében egyszerre lennének a közjó kifejeződései és a közpolitikai gyakorlatok megkérdőjelezhetetlen vezérelvei. Ha ez így van, az a pluralizmus szerint két további dolognak az elismerését vonja maga után: (1) objektív külső megfigyelő hiján ( aki képes lehetne az egyéni és/vagy csoportpreferenciák rangsorolására) el kell ismerni, hogy ezek a preferenciák egyenértékűek, amit R.Dahl úgy fogalmazott meg, hogy politikai és közpolitikai kérdésekben minden egyén vagy csoport egyformán kompetens. (2) Ebből következik annak az elismerése, hogy az emberek kollektív cselekvései – mint amilyenek a közpolitikák – csak a többségi szabály révén képesek megközelíteni a közjót, csak ezen keresztül juttathatják érvényre az „emberek akaratát”.A választás az a mechanizmus, melynek révén megvalósúlhat az egyéni és/vagy csoportpreferenciák aggregálása, melyen keresztül megvalósítható „a legnagyobb szám legnagyobb boldogsága”. Ennek folytán minden kormányzati döntés, melyet a többség támogat, definíció szerint „helyes” választás. Ha a bíróságok a közjónak ezt a pluralista fogalmát „fogadják el”, ez meg fogja határozni azt, hogy hogyan fognak viszonyulni a kormányhivatalok szabályalkotásához, és azt is, hogy hogyan fogják definiálni saját ellenőrző és felügyelő szerepüket. (a) A közjó pluralista fogalmának bírósági akceptálása azzal a következménnyel jár, hogy a közjó meghatározását a kormányhivatalok kompetenciaterületének tekintik, annak definiálására ők maguk nem tesznek kísérletet, mert a pluralizmus logikája ezt kizárja. Másként fogalmazva: a bíróságok a kormányhivatalokat a közpolitikacsinálás arénáinak tekintik, ahol a különböző értékrendeket valló csoportok kivétel nélkül be vannak vonva a közpolitikai döntések kollektív folyamatába. (b) A közpolitika pluralista felfogásának megfelelően a bíróságok a kormányzati bürokráciát „képviseleti intézményként”, a közpolitikacsinálás arénájaként fogják értelmezni, azaz a politikát azonosítani fogják az adminisztrációval.”Ebből a szempontból a jó adminisztratív döntés az, amely összegzi azoknak a csoportoknak a preferenciáit, amelyek a hivatal előtt megjelentek, ahogyan a választásokon is összegzik a szavazók preferenciáit”316 (c) Ha a közjó ( az emberek akarata) a fenti módon érvényesül, akkor a bíróságok feladata és ellenőrző szerepe a

301

pluralista követelmények biztosítása kell legyen. A bíróságok ezt úgy érhetik el, ha procedurális követelményeket támasztanak a kormányhivatal szabály és rendeletelkotó tevékenységével szemben. (1) E procedurális követelmények egyik legfontosabbika a dialógus (konzultáció, tanácskozás, meghallgatás) követelménye, ami azt jelenti, hogy a közhivatal minden csoport számára köteles biztosítani a szabályalkotás folyamatában való részvételt, mert csak így garantálható a többségi elv ill. a közérdek (közjó) valódi érvényesülése. Ezzel együtt a dialógus követelménye annak a megakadályozását is szolgálja, hogy a közhivatalnokok ne válhassanak (a) foglyaivá

partikuláris csoportérdekek

(b) és ne válhassanak „áldozataivá” saját speciális szakértelmük céhes

korlátainak sem. (2) A bíróság megköveteli, hogy a szabályalkotó hivatal valamennyi csoport észrevételeit és javaslatait vegye figyelembe a szabályalkotásban (3) A csoportokkal való diskurzusokról és tárgyalásokról a hivatalnak nyilvántartást kell vezetnie. A „szabályalkotás nyilvántartása” azért fontos, mert ez az a dokumentum, amelynek alapján a bíróság számára ellenőrizhetővé válik a szabályalkotási folyamat, és ez az az eszköz, amely kikényszeríti a dialógust . A nyilvántartásba való betekintés alapján azonnal nyilvánvalóvá válik, hogy a közhivatal (a) biztosította-e valamennyi csoport számára a döntéshozatalban való részvételt, (b) hogy a részvétel tényleges volt-e vagy formális, azaz, hogy a hivatal valóban figyelembe vette-e a csoportok kívánalmait és kommentárjait, vagy csak némelyikükét, esetleg csak úgy tett, mintha figyelembe vette volna. A csoportokkal való diskurzus követelményével kapcsolatosan fel lehet tenni a kérdést, hogy mi a megkívánt nézetegyeztetésnek a közelebbi meghatározottsága? Az ugyanis lehet (a) valódi dialógus is, amely maga is többféle formát vehet fel, de (b) követheti a bírósági tárgyalás, vagy döntőbíráskodás modelljét is. Az első esetben (ideálisan) a szereplők egyenrangu felekként lépnek be a diskurzusba – a szimmetria és reciprocitás viszonyában állnak egymással - , motivációik a kölcsönös megértés és egyetértés elérését célozzák. Alapvetően különbözik ettől a pluralista dialógus bírósági tárgyaláson vagy döntőbíráskodáson alapuló modellje, amely valójában nem dialógus és nem igazi tanácskozás, mert a bírói döntések mindig kategorikusak: a bírónak ítéletében pro vagy kontra állást kell foglalnia, a felek egyikének feltétlen igazságot kell szolgáltatnia, ez pedig ellenkezik a dialógus lényegével. A “valódi” dialógusban ugyanis nincsen egy olyan harmadik fél – bíró, vagy döntőbíró - , aki a vitázók egyikének vagy másikának 316

M. Shapiro, I.m. 134.o.

302

igazságot szolgáltatna, és aki fel lenne ruházva azzal az autoritással, aminek a felek alávetnék magukat: a dialógusban a szereplőknek önmaguknak kell dűlőre jutniuk nézetkülönbségeikben. Másrészt a vitázó feleknek az egymáshoz való viszonya csak kivételes és egyértelmű esetekben olyan, amelyben az egyik félnek teljesen igaza van, a másik oldalán pedig egy szemernyi igazság sem áll. Miután a jogot a társadalmi normáktól való eltérés extrém eseteinek a kezelésére találták ki, éppezért a bírói gyakorlat elméletileg legalábbis nem szolgálhatna modellként a csoportok közötti verseny megítélésére, mert a csoportok “követelései” nem klasszifikálhatóak a jogos és jogtalan illetve a jogosúlt és nem-jogosúlt fogalomrendszerében. Ugyanis valamennyi csoport “jogosan” tud érvelni saját preferenciái és követelései mellett, a döntőbíróként kezelt kormányhivatal pedig nincs olyan megalapozott “tudás” birtokában, melynek alapján rangsort állíthatna fel az egymással divergens követelések között. Mindez rávilágít arra a mély ellentmondásra, amely a pluralista dialógus és a jog procedurális követelményei között feszűl: (1) a pluralizmus ugyanis a csoportpreferenciák passzív tükrének tekinti a kormányhivatalokat, melyeknek feladata kimerűl a „játékvezető” szerepében, annak a biztosításában, hogy a csoportpreferenciák „aggregálódása” a többségi szabály mentén történjék. Ebben a folyamatban a közhivatalnak nincsen semmilyen értelemben konstitutív szerepe. (2) A jog által előírt procedúrák, a bírósági tárgyalás analógiájára elképzelt dialógus követelménye azonban ellentmond ennek, mert a csoportpreferenciák aggregálási folyamatában konstitutív szerepet biztosít és követel meg a hivataltól: a hivatal „döntőbíró”, akinek ítélete kötelezőerejü a szembenálló felekre nézve, ez pedig nem azonos a preferenciák passzív tükre szereppel, még akkor sem, ha a felek beleegyeznek a döntőbíró döntésébe.317 Carl Schmitt annak idején azért bírálta a pluralizmust, mert úgy vélte, hogy az valójában nem más, mint az állam felbomlasztásának ill. tagadásának az elmélete, mert azáltal, hogy a „politikai társulást” – az államot – egy szintre helyezi a gazdasági, vallási és egyéb társulások státusával, elvitatja az állam egységének és szuverenitását elvét. A jog és a bíróságok által támasztott procedúrális követelmények, különösen a hivatal kvázibírói szereppel való felruházása látszólag élét veszi a fenti kritikának, valójában azonban nem oldja meg a Schmitt által megfogalmazott dilemmát, hanem csak egy másik szintre tolja azt, amivel újabb problémákat szül, mert (a) a közhivatal ezentúl sem lesz a közpolitikacsinálás ágense, szerepköre „eljogiasul” (döntőbíró), (b) a 317

V.ö. M.Shapiro, I.m., 129.o.

303

közpolitikacsinálás szerepkörét - közvetve - a procedurális szabályok megkövetelése révén a bíróságok fogják betölteni: a hivatalnokok bírákká, a bírák adminisztrátorokká válnak. E pluralista dilemmára adott válaszadási kísérletként fogható fel a közpolitika és közjó szinoptikus megközelítése. 2.2. A közjó szinoptikus megközelítése és bírósági ellenőrzése A közjó alternatív, szinoptikus megközelítése - szemben a pluralizmussal - abból indul ki, hogy az értékek nem azonosak a szubjektív preferenciákkal, hanem objektívek és általánosan

kötelezőek.

A

kormányzati

cselekvések

ill.

a

kormányhivatalok

szabályalkotásának „jósága” vagy „rosszasága” nem attól függ, hogy hány ember akarja ezt (többségi szabály), hanem attól, hogy megvalósítja-e ezeket az értékeket. A szinopticizmus

szerint

a

parlament

által

megalkotott

törvények

nem

a

csoportpreferenciák puszta összegzései, hanem közösségi értékek, érdekek és célok megtestesűlései. Ebből adódóan a kormányhivatalok feladata a szabályalkotásban ( a törvény értelmezésében és konkretizálásában) az, hogy ezeket az értékeket érvényre juttassák. A szinopticizmus a kormányzati bürokráciát és a közigazgatást – szemben a pluralizmussal – nem

politikai arénának, nem képviseleti, hanem „szakértői

intézménynek” tekinti, amelyen belül a döntések nem aggregatívak, hanem értékalapúak és tudományosan megalapozottak. Eszerint a bürokráciának mindenekelőtt a törvényhozó céljából, a „helyes” értékekből kell kiindúlnia, számbavéve valamennyi empirikus tényt, a törvény gyakorlatba való átültethetőségének (szabályalkotás) valamennyi lehetséges alternatíváját, és az optimális, a legjobb közpolitika (szabály) mellett kell elköteleznie magát. A kormányhivatalon belül a választott köztisztviselők – a politikusok – gyakorolnak monopóliumot a törvények generális értelmezése fölött, de nincs hatalmuk a szabályalkotás technikai aspektusai felett: efölött a szakmai kompetenciával bíró szakbürokráciák diszponálnak. A bíróságok maguk is „alkalmazkodnak” ehhez a tényhez, ami abban jelenik meg, hogy a kormányhivataloktól egyszerre kérik számon azt, hogy helyesen értelmezték-e a „törvény célját”, a törvényalkotó „akaratát” és hogy megfelelő szakértelemmel ültették-e át azt a gyakorlatba, hogy a szabályalkotás folyamata tudományosan „megalapozott” volt-e. A bíróságnak a kormányhoz vagy kormányhivatalhoz való viszonyára tehát az jellemző, hogy (a) a bíróság a

304

kormányhivatal „törvényes kötelezettségévé “ teszi azt, hogy az a szabályalkotásban a törvényben kifejezett közjót, a „törvény célját” konkretizálja, (b) és egyúttal megkívánja annak bizonyítását, hogy

a kormány vagy a minisztérium a szabályalkotásban –

diszkréció-gyakorlásában -

„szakértőként”, azaz „tudományosan” járt el. Azonban

amint arra Shapiro rámutat, mindkét követelés ellentmondásos, mert (1) a törvény céljának az értelmezése nem lehet minden esetben ellentmondásmentes: aminek „oka” abban van, hogy a törvényben megtestesülő érték nemcsak más értékekkel állhat konfliktusban, hanem sokszor önmagában is ellentmondásos. (2) A második követelés szintén ellentmondásos, mert ha a kormány vagy kormányhivatal bizonyítani tudja, hogy döntése szakértői döntés, azaz tudományosan megalapozott volt, akkor nem gyakorolhatott diszkréciót, ugyanis a diszkréció magában foglalja két vagy több engedélyezett alternatíva közötti választást, a tudományosan megalapozott döntés pedig – ezzel szemben - az egyetlen lehetséges és helyes döntés. (3) Az a tény, hogy a bírók nem szakértők, felveti a kérdést: hogyan tudják akkor megítélni azt, hogy a kormányhivatal a törvény értelmezésében és konkretizálásában ( a szabályalkotásban) helyesen vagy helytelenül járt-e el, valóban a közjót, a törvény célját juttatta-e érvényre a szabályalkotásban? Természetesen a dolog „tisztázása” érdekében a bíróságok felfogadhatnak független szakértőket, azonban ha a két szakértői csoport között nézetkülönbségek állnak fenn, még mindig megmarad a kérdés, hogy ki és milyen alapon tesz közöttük igazságot? 2.3. A közjó prudenciális értelmezése és bírósági ellenőrzése Amint láttuk a kormányhivatalok pluralista és szinoptikus elvek alapján való ellenőrzése ellentmondásokkal terhes. A közpolitika pluralista

és szinoptikus

hagyománya mellett létezik egy harmadik tradíció is, az Arisztotelész nevéhez köthető gyakorlati bölcsességnek – a fronézisnek vagy prudenciának – a hagyománya, amely szintén „teoretikus” alapul szolgálhat (és szolgál is) a kormányhivatalok szabályalkotó tevékenysége és az erre irányuló bírósági ellenőrzés számára. E hagyomány és annak mai neoarisztoteleiánus képviselői szerint a politikai és közpolitikai döntések nem a szabálykövetésen (pluralizmus), nem egy, valamennyi közpolitikai szereplő által egyaránt vallott “erkölcsi köznyelven” (korporatízmus), és nem is az értékek tudományos segédlettel

való érvényesítésén (szinopticizmus) alapulnak, hanem az

okosság vagy gyakorlati bölcsesség gyakorlásában. Az okosság követői tisztában vannak

305

azzal, hogy a döntési szituációkban (1) nem támaszkodhatnak pusztán a szabályok mechanikus, szituáció-független alkalmazására, sem az erkölcsi köznyelvre, sem pedig a tudományra, mert az előbbi igazságtalansághoz, vagy olyan negatív következményekhez vezethet, amely szembenáll a szabályalkotó eredeti szándékával és céljával, az utóbbi kettő pedig a közpolitikai gyakorlat szempontjából igazán nem releváns. A „gyakorlati filozófia” szerint nem léteznek olyan szabályok, melyeket ne lehetne és ne kellene átalakítani a konkréció, a szubszumálás, a meggyőzés vagy a racionális érvelés folyamatában.318 Ha a bíró mechanikusan alkalmazza a jogszabályt a szóbanforgó esetre, igazságtalan ítéletet fog hozni – tanítja Gadamer319 -, mert a törvény nem képes lefedni minden egyedi esetet, ennek következtében az ítélkezés folyamán „kiigazításra “ szorul. A törvény kiigazítása vagy „igazabbá tétele” azt kívánja meg a bírótól, hogy vegye tekintetbe az eset egyediségét, amit csak úgy érhet el, ha belehelyezkedik abba az élethelyzetbe, amelyben az általa megítélendő ember cselekedett. Eszerint a bíró akkor dönt „helyesen”, ha a „mérlegelő belátás” alapján ítél, azaz, ha egyszerre alkalmazza a külső megfigyelő objektiv perpektiváját ( megkeresi az esethez illő törvényt) és a cselekvési szituációban lévő szubjektív nézőpontját (megérti a cselekvőt). A gyakorlati filozófia abból az alapvetésből indúl ki, hogy a közpolitikai cselekvés vagy a bíró ítélete nem célracionális aktusok, hanem kontextuálisak, és hogy a gyakorlati tudás nem az igazságra, hanem a valószínűre, a szubjektív bizonyosságra, a meggyőződésre, a megfelelőségre, az elfogadhatóságra vagy a megelégedettségre törekszik. Az az igazság amit itt el lehet érni, „empirikus igazság”, sohasem elméleti. Amikor az okosság a megfelelő vagy elfogadható magatartást akarja megállapítani, a szabályokat és szituációkat a hasonlóság vagy a különbözőség kritériuma alapján, analogikus vagy metaforikus érvelés révén vonatkoztatja egymásra és nem valamiféle tudományos módszer szerint. A gyakorlati tudást épp ezért nem lehet formalizálni, szabálykészletté általánosítani és ugyanezért nem lehet mechanikusan és egyetemlegesen alkalmazni, mint a technikai ismereteket.320 A fentiekből következik, hogy az okosság lényeges

V.ö. C.K.Y. Show, Hegel’s Theory of Modern Bureaucracy, American Political Science Review Vol. 86, No.2 319 V.ö. Hans Georg Gadamer, Igazság és módszer, Gondolat, Budapest, 1984, 228.o. 320 M. Oakeshott szerint a gyakorlati tudást nem lehet formalizálni:ez kelti a pontatlanság és a bizonytalanság látszatát, valamint azt, “hogy a cselekvést inkább a vélemény, a valószínűség befolyásolja és nem az igazságosság…a gyakorlati ismeretet sem tanítani, sem megtenulni nem lehet”. Michael Oakeshott, Rationalism in Politics and other Essays, A Liberty Press Edition Indianapolis, 1991, 4.o. 318

306

meghatározottsága a „partikularizáltság” : az ember nem lehet okos általában, hanem csak esetről esetre. Ha úgy gondolkodunk, hogy az okosság képezi a közpolitikai döntések és a kormányhivatalok konkretizálásának)

szabályalkotó alapját,

tevékenységének

akkor

ennek

a

(

törvényértelmezésének

tevékenységnek

és

kontextuálisnak,

analogikusnak, “esetinek” kell lennie, amely csak valószínűsíti és nem garantálja a közjó elérését. A kormányhivatalnak csak szubjektív és nem objektív ( tudományos) “bizonyossága” lehet azzal kapcsolatosan, hogy a törvény célját „helyesen” értette, illetve, hogy a „megfelelő” szabályt vagy rendeletet hozta meg ennek alapján. Ha a kormányhivatalok az okosság, a gyakorlati bölcsesség használata révén képesek a közjó valószínűsítésére, akkor az őket ellenőrző bíróságok

felügyelő tevékenységének is

szükségképpen prudenciális, partikularizált eseti ellenőrzésnek kell lennie, mert a bírák csak úgy tudják a hivatali prudencia feletti felügyeletüket fenntartani, ha „saját okosságukat” gyakorolják. A bírák ellenőrző tevékenysége ezesetben annak a megállapításában áll, hogy a szabályalkotásban alkalmazott hivatali prudencia megfelele ill. egybeesik-e a sajátjukkal. A prudenciális bírósági ellenőrzés egyik hátránya – Shapiro szerint az – , hogy mértéktelen diszkréciót kreál a bírósági felügyelet számára, mert azt teszi meg a bírósági ellenőrzés vonatkoztatási keretévé, hogy a kormányhivatal szabályalkotásban alkalmazott prudenciája megfelel-e a sajátjának. Miután a kormányhivatalok szabályalkotása

formailag delegált törvényhozás, tartalmilag pedig

közpolitikai alternatívák közötti választás, ezért a bíróság amikor saját okosságával „méri” és értékeli a hivatalét, akkor tulajdonképpen „saját közpolitikáját” ill. saját hipotetikus szabályalkotását kéri számon azon. A bíróság ezesetben sem pusztán ellenőrzi a kormányhivatal közpolitikáját, hanem a sajátjával helyettesíti azt: a bíróság itt is azonossá válik az adminisztrációval. Másik negatívuma a prudenciális ellenőrzésnek az, hogy az egyedi esetek megítélésének módszere, amely a bíróságok diszkréciójának korlátozását célozza, nem elégséges a paradoxon megoldására. Sőt, az esetről esetre- módszer puszta léte maga teremti meg az önkényes és kiszámíthatatlan ellenőrzés lehetőségét, mert amint azt fentebb láttuk, az okosság tartalmát és „procedúráit” nehéz, vagy egyáltalán nem lehet specifikálni. A prudenciális bírósági ellenőrzés kapcsán természetesen vetődik fel a kérdés, hogy a bíróság prudenciája miért élvez primátust a hivataléval szemben: ki és mi bizonyítja annak magasabbrendűségét?

307

A bíróságnak a kormány és kormányhivatalok fölötti ellenőrzése, amint az a fentiekből is kiviláglik, nem ellentmondásmentes. Azonban ez semmiképpen nem jelenti a bírósági kontroll fölöslegességét. Bizonyos, hogy a kormányok széleskörű diszkrecionális hatalomra törekszenek döntéseik fölött, de az is bizonyos, hogy

számos ok szól

amellett, hogy ezt miért szükséges korlátozni. (a) Az ellenőrizetlen (korlátlan) kormányzati hatalom egyik veszélyes és negatív következménye az lenne, hogy a kormányzó hatalmat és a közpolitikákat (legyen szó szolgáltatásról vagy szabályozásról) a kormány önző, partikuláris célok szolgálatába állíthatná, bizonyos embercsoportok jogait megsértené, hogy mások (vagy a saját) érdekeit mozdítsa ezzel elő. (b) Az ellenőrizetlen végrehajtói hatalom egy másik kockázatos következménye az lenne (amit a kormányok gyakorta meg is kísérelnek), hogy a közjóval vagy közérdekkel azonosított gazdasági növekedés oltárán , arra hivatkozva, feláldoznák az állampolgári és politikai szabadságjogokat. ( c) A korlátlan, alkotmányos szabályozás nélküli kormányzói hatalom egyfajta “esetről-esetre” tipusu kormányzati cselekvésekhez vezetne, ami megkérdőjelezné a közpolitikák hatékonyságát és kiszámíthatóságát. A probléma tehát nem abban áll, hogy szükséges-e vagy sem a kormányzói hatalom ellenőrzése (és korlátozása), hanem abban, hogy ki jogosult a korlátozásra: a parlamente vagy az alkotmánybíróság. Érvelhetnénk úgy, hogy a kormányzati döntésekre kivetett alkotmányos kényszer fölösleges dolog, mert ezt a szerepet tölti be a parlament kormányzat fölött való demokratikus ellenőrzése, amely gátat és korlátokat szab a kormányzati tevékenység számára. Ez a meggondolás azonban nagyonis sebezhető, mert az a tény, hogy a kormányzó pártok többségben vannak a parlamentben (ami azt jelenti, hogy ők adják a kormányt), megkérdőjelezi a parlament kormányzat feletti ellenőrzésének hatékonyságát, mert az ellenőrzést“önellenőrzéssé” teszi. Hasonló véleménynek ad hangot Louis Favoreu, aki a kormányzati tevékenység fölött való bírói kontroll szükségességét a “parlamenti többségi blokk” és a kormány “azonosságából”, illetve az ebből következő parlamenti ellenőrzés erőtlenségéből magyarázza.A német alkotmánybíráskodás kapcsán ezt írja: “Valójában az alkotmánybíró ellenőrzésére szükség van, mivel kiegyenlíti a kormány tevékenysége feletti parlamenti kontroll gyengeségeit. A kormány parlamenti felelősségének a gyakorlatban való eltűnése azt

308

váltja ki, hogy a Szövetségi Alkotmánybíróság egyre gyakrabban kényszerűl ezt a funkciót betölteni avégett, hogy szavatolja a kormány tényleges ellenőrzését.”321

Louis Favoren, Az alkotmánybíróságok, In: Alkotmánybíróságok Alkotmányértelmezés (szerk.:Paczolai Péter) Budapest, 1995, 94.o. 321

309

XI. A kormány és a bürokrácia ellenőrzésének paradoxonai Ha a közpolitikát és annak adminisztrálását a Platón által elképzelt filozófus-királyok művelnék, akiknek magatartását nem a haszon és a hatalom motiválja, hanem a közjó követése, akkor nem merűlne fel az állami ügyekkel kapcsolatos megbizatásos viszony ellenőrzésének a kérdése. A világ azonban nem ilyen: a politikusok és a bürokraták sem nem sokoldaluan kiművelt bölcsek, sem morálisan nem szeplőtelenek, ezért a közösségnek, amely az államügyek intézésével megbízta őket, valamilyen formában ellenőrzést kell gyakorolnia tevékenységük fölött. 1. A kormány parlament általi ellenőrzése A közpolitika szereplői közötti megbizatásos viszony erkölcsi aspektusait vizsgáló tanulmányok döntő többsége az állampolgárok, a választók perspektívájából közelít a problémához, azaz a parlament, a kormány és a kormányzati bürokrácia megbizatáson alapuló tevékenységét abból a szempontból ítéli meg, hogy az mennyiben felel meg a választók érték- és preferenciarendszerének. A választók és

politikai megbízottaik

közötti viszony akkor foglalja magában az elszámoltatást, ha a politikai megbízók rendelkeznek olyan eszközökkel, olyan tudással és hatalommal, amely képessé teszi őket megbízottaik ellenőrzésére és szankcionálására. Azonban a demokratikus politikai berendezkedésen belül a megbízottak jobbára csak közvetve számoltathatóak el megbízóik irányában. A modern demokráciák többsége parlamentáris, aminek az a „lényege”, hogy a végrehajtó hatalom ( a kormány) a törvényhozásnak, az állampolgárok képviselőinek tartozik elszámolási kötelezettséggel. A képviselők pedig kisebb- nagyobb mértékben az állampolgároknak felelősek. Ez az elszámolási kötelezettség azonban nem egyértelmű, mert a törvényhozásnak, mint legfelsőbb autoritásnak a kötelezettségei, s ennélfogva felelőssége sincsen pontosan definiálva. És ez nem is lehet másképpen, mert a parlament megbízatása nemcsak a választói (megbízói) érdekek képviseletére szól, hanem hatalmi jogkörök gyakorlására, a törvényalkotásra is. A választók és a kormány között az elszámoltatási viszonyok sokszoros láncolata áll: a kormányhivatalok

köztisztviselői minisztereiknek tartoznak felelősséggel, azok

kormányuknak ( vagy közvetlenül a parlamentnek), a kormány a parlamentnek, az pedig a

nyilvánosságnak,

az

állampolgároknak.

A

parlamenti

demokráciákban

az

állampolgároknak nincsen ugyan lehetőségük a kormány közvetlen szankcionálására, de

310

a választások függvényében megváltoztathatják a parlament összetételét, amely maga után vonhatja a kormány összetételének a megváltoztatását. A kormánynak a parlament irányában való beszámolási kötelezettsége a demokrácia normatív követelménye, s mint ilyen a törvényhozás bizalmi és bizalmatlansági indítványának formájában intézményesül. A bizalmi és a bizalmatlansági indítvány eszközével ( az előbbit a kormány vagy annak egy minisztere, az utóbbit pedig az ellenzék nyújtja be) akkor élnek, amikor a kormány vagy egy miniszer felelősségének, illetve magatartása helyességének a kérdése merül fel. A parlamenti szavazás dönti el, hogy a kormány vagy a szóbanforgó miniszter helyén marad-e vagy le kell mondania. Érdemes hangsúlyozni, hogy a bizalmatlansági indítvány benyújtásának a lehetősége fenyegetést jelent a mindenkori kormányok számára, és hogy a felelősségrevonásnak ez az intézménye még akkor is kijózanító hatásu lehet a kormányra, vagy a miniszterre, ha az indítvány elvérzett, mert a kormány vagy a miniszter szavazás utáni

„erkölcsi

státusa” nem azonos az indítványt megelőzővel. Az ellenzék által benyújtott bizalmatlansági indítványok azonban csak ritkán „sikeresek”, mert a kormány a parlamentben többségben van és leszavazza azt. A kormány elszámoltatásának a kérdése alapvetően a közpolitikákkal kapcsolatos, azzal, hogy a kormány döntései, közpolitika- választásai kompatibilisak-e parlamenti megbízóinak preferenciáival. De milyen értelemben tekinthető a parlament a kormány megbízójának, amikor tudjuk azt, hogy a törvényhozás a társadalom és a politika között közvetítő pártokból áll, melyeknek preferenciái nagyon is különböznek egymástól? Ennek „megértésében” segítségünkre lehet A.Downs

322

és Black általánosított

modellje. Tegyük fel, hogy a közpolitikai alternatívákat az „n” dimenziós közpolitikai térben pontok reprezentálják. A térdimenziók - az ágazati politikák - írják le a közpolitikacsinálás paramétereit, azt, hogy mennyi pénzt költenek iskolaépítésre, honvédelemre, közlekedési infrastruktúrára, egészségügyre stb. Downs és Black szerint a kormányzati politikát úgy kell elgondolnunk, mint a paraméterek közpolitikai dimenziókra való elrendezését. (Magyarán, mint a költségvetés elosztását a különböző ágazatok között)

V.ö. Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, Harper Collins Publishers, New York 1957 322

311

A politikai pártok egymástól eltérő helyet foglalnak el a közpolitikai térben, mert értékés preferenciarendszerük különbsége folytán eltérő közpolitikai alternatívákat testesítenek meg. Downs és Black azt teszik fel, hogy a kormánypártok végre is hajtják az általuk megtestesített közpolitikai alternatívákat: vagy azért, mert tökéletes megbízottai a választóknak, vagy mert a pártok vezetése kikényszeríti ezeket. Fontos észrevennünk, hogy a pártok nemcsak egymástól eltérő értékrendekkel „érkeznek” a parlamentbe, hanem különböző „súllyal” is, azaz a parlamenti képviselők számát tekintve is különböznek egymástól. A pártokra adott szavazatok és a pártok politikai preferenciái határozzák meg azt, hogy ki lesz kormányon, és hogy milyen közpolitikák valószínűsíthetőek. Miután a közpolitikák az egyes minisztériumok kompetencia területébe tartoznak, ezért a kormány úgy is meghatározható 323 mint a miniszteri tárcák pártok közötti elosztása. (Azok a pártok, amelyek helyet – tárcát – kapnak a kormányban a kormánypártok, a többiek ellenzékiek). Laver és Kenneth szerint a kormánynak a parlament irányában való beszámolási kötelezettsége egyrészt attól függ, hogy hogyan választják ki a kormányokat, hogy a megbízónak – a győztes pártnak vagy pártoknak – milyen intézményes mechanizmusok állnak rendelkezésére a kormányalakításra, másfelől attól az intézményes diszkréciótól, amely fölött a megbízott – a kormány – diszponál a közpolitikák megfogalmazásában. A kormányalakítás maga is egy „módszer”, amellyel a parlamenti megbízók ( a többségi párt vagy pártok) kontrollálják a megbízottat, a kormányt: a kormányalakításnak illetve a miniszteriális tárcák elosztásának ugyanis többféle alternatívája van, egy minisztert vagy akár a kormányt is, elméletileg vagy extrém esetekben saját pártja is megbuktathatja. ( Ez azonban ritka jelenség.) A fentiekből az következik, hogy egy kormány akkor van „egyensúlyban”, ha nem létezik olyan alternatív tárcaelosztás, melyet a parlamenti többség támogatna. A megvalósítható kormányok száma, a tárcák alternatív elosztásának lehetősége véges, ami önmagában is korlátot jelent a kormányok elszámoltathatóságában, mert az ezirányú „fenyegetettség” egy idő múlva komolytalanná válik. Laver és Kenneth szerint egy kormány akkor tekinthető „felelős” kormánynak, ha döntései egybeesnek

parlamenti megbízóinak preferenciáival. Az ilyen kormány

V.ö.Michael Laver and Kenneth A. Shepsle, Government Accountability in Parlamentary Democracy, In: Democracy, Accountability, and Representation, edited by Adam Przewarski, Susan C. Stakes, 323

312

„egyensúlyi kormány”, mert a többségi pártnak nincs idoka arra, hogy egy másik alternatívával helyettesítse. Az elszámoltatási mechanizmus vagy felelősségrevonás akkor kerül szóba, ha a kormány kiesik ebből az egyensúlyi helyzetből, akár azért, mert nem teljesítette megbízói intencióit, akár külső sokkhatások miatt. A kormányzati felelősség fenti megközelítése rávilágít e felelősség egyik lényeges aspektusára: arra, hogy a kormány a

parlamenti többségnek való beszámolási

kötelezettségen keresztül visel felelősséget azoknak a választói csoportoknak az irányában, akik arra a pártra, vagy azokra a pártokra adták szavazatukat, amelyekből a kormány megalakult. A kormányzati felelősségnek ez a „lineáris” megközelítése abból az előfeltevésből indul ki, hogy a győztes pártra vagy pártokra szavazóknak, a szóbanforgó pártnak vagy pártoknak és a kormánynak a preferencia rendszerei azonosak, illetve azonosak kell legyenek, azaz a megbízatásos viszony értelmezésében a klasszikus népszuverenitás elméletének talaján áll. Ez az előfeltételezés azonban megkérdőjelezhető. A kormányzati felelősség fenti értelmezése emellett azért is problematikus, mert a felelősségrevonó és a felelősségre vont, a parlamenti többség és a kormány ugyanannak a “dolognak” - a győztes pártnak vagy pártoknak - két aspektusa, ami paradoxszá teszi a felelősséget, mert ebben az esetben a felelősségrevonó mintegy önmagát vonja kérdőre. Az elszámoltatás fenti modellje emellett nem veszi tekintetbe a sokszereplős cselekvés erkölcsi dilemmáját, amely megnehezíti, sőt sok esetben lehetetlenné teszi a felelősség egyértelmű megállapítását. Egy kormányzati döntés végeredménye ugyanis a közpolitika-csinálás szereplőinek (kormány, parlament, bíróságok, média, bürokrácia, nyomásgyakorló szervezetek ) a közös műve, amihez nem, vagy csak feltételesen rendelhető hozzá az egyértelmű és “osztatlan” erkölcsi felelősség. Másfelől a megbizatásos viszonyban a cselekvés értelmi szerzőjének (megbízó) és a cselekvés gyakorlati végrehajtójának (megbízott) egymástól különböző szerepekben való rögzűlése, illetve a céltételezésnek és a gyakorlati cselekvésnek a szétesése szintén akadályokat gördít a felelős személy azonosításának útjába, mert nehéz eldönteni, hogy egy adott cselekvésért ki tartozik felelősséggel: a megbízó, vagy a megbízott, esetleg mindkettő. Ha az utóbbi mellett voksolunk, még mindig megmarad a kérdés, hogy hogyan lehet a felelősséget megosztani a megbízó és a megbízott között.

Bernard Mawin, Cambridge University Press 1999

313

2. A bürokrácia ellenőrzéséről általában A bürokrácia ellenőrzésének számos formája van, ami többféleképpen csoportosítható. (a) A klasszifikáció alapja lehet az, hogy az ellenőr (az ellenőrző hivatal vagy személy) a bürokratikus hivatali struktúrán belül vagy azon kívüli entitás-e. Az első esetben belső, a másodikban külső ellenőrzésről beszélhetünk. (b) A kontroll aszerint is csoportosítható, hogy mire irányúl: a bürokrácia által alkalmazott procedurális szabályokra vagy a bürokrácia tevékenységének tartalmára. A kontroll az előbbi esetben procedurális, az utóbbinál szubsztantív. (c ) Az ellenőrzés tipizálásának alapjaként szolgálhat az ellenőr és az ellenőrzött egymáshoz való specifikus viszonya is. Ennek alapján megkülönböztethetünk bürokratikus, politikai, jogi, szakmai és társadalmi ellenőrzést. Bürokratikus ellenőrzés esetén a hivatal előljárója az ellenőr, a politikainál egy hivatalon kívül álló választott köztisztviselő vagy azok valamilyen csoportja, a jogi kontroll esetén (akárcsak a politikainál) az ellenőr a hivatalon kívül álló bíró vagy bíróság. Professzionális ellenőrzés (elszámoltatás) esetében az ellenőr szakértő, társadalmi ellenőrzés esetén az ellenőr szerepét az állampolgárok laikus csoportja tölti be a bürokratikus döntéshozatalban való közvetlen részvétel útján. (d) Az ellenőrzés a gyakoriság alapján is csoportosítható: eszerint lehet rendszeres, meglepetésszerű, esetleges, rutinszerű vagy kivételes. (e) A hivatal feletti kontroll mértéke (foka) is képezheti a csoportosítás alapját. Az ellenőrzés alacsonyabb foka nagyobb szabadságot biztosít a bürokrácia (és az egyes köztisztviselő), a magas fokú kontroll szűkíti a hivatal és a bürokraták diszkrecionális mozgásterét.

(f) A kontrollt aszerint is

csoportosíthatjuk, hogy az alapvetően formális vagy informális szabályok alapján történik-e. A bürokratikus, a jogi, a politikai és a szakmai ellenőrzés egyaránt valamilyen formális szabály (vonatkoztatási keret) alkalmazásával történik, az ellenőrzés és számonkérés azonban lehet informális is: ebben az esetben az ellenőrzött valamilyen informális szabály (erkölcsi norma, lojalitás, szolidaritás stb.) alapján mintegy önmagát ellenőrzi.(g) Végül az ellenőrzés a hatékonyság kritériuma szerint is klasszifikálható, annak alapján, hogy az ellenőrzésre fordított költségek ( a tranzakciós költségek) alacsonyabbak vagy magasabbak-e az ellenőrzésből fakadó potenciális hasznoknál. Ha az ellenőrzésre fordított kiadások meghaladják az ellenőrzésből adódó hasznokat, akkor az ellenőrzés nem hatékony, ellenkező esetben igen. A fenti csoportosítási szempontok alapján kialakult

kép egyszerűsírhető, ha az

ellenőrzést (elszámoltatást) egy egyszerű kétváltozós mátrix segítségével próbáljuk

314

megragadni.

324A

mátrix egyik változója (a) a “hivatal fölötti ellenőrzés forrása”, a

másik (b) a “hivatal tevékenysége fölötti ellenőrzés foka.” A kontroll forrása lehet külső vagy belső: az ellenőr vagy a hivatalon belül vagy azon kívül helyezkedik el. A hivatal tevékenysége fölötti ellenőrzés foka (a kényszer mértéke) lehet magas vagy alacsony. A mátrix eredményeként megkapjuk az ellenőrzési (elszámoltatási) rendszerek négy alaptípusát. Ezek empirikusan is érvényesek, mert valamennyi fejlett demokráciában használják őket. Az elszámoltatási rendszerek típusai Az ellenőrzés forrása

Az ellenőrzés foka

Külső

Belső

Magas

I. Bürokratikus

II. Jogi

Alacsony

III. Szakmai

IV. Politikai

(1)Az ábra bal felső rubrikájában található a bürokratikus ellenőrzés (elszámoltatás). Az ellenőrzés forrása (az ellenőr) itt a hivatalon belül található (főnök), aki erős kényszert képes gyakorolni a hivatal működésére. A belső ellenőrzésnek ez a formája a bürokratikus hierarchia csúcsán állónak a hatalmi-és ellenőrzési jogköréből fakad, abból, hogy az előljárónak joga és kötelessége beosztottai tevékenységét ellenőrizni, illetve pozitive vagy negative szankcionálni: jutalmazni vagy büntetni. A beosztottfőnök viszonyt formálisan szabályozzák: a fönök utasításait (parancsait) a beosztottnak végre kell hajtania, de az előbbi nem követelhet beosztottjától olyasmit, ami ellenkezik a hatalmi jogkörét definiáló szabályokkal (a főnök nem gyakorolhat beosztottai fölött önkényt). (2) Az ábra jobb felső sarkában helyezkedik el a jogi elszámoltatási rendszer (ellenőrzés).Itt a kontroll forrását a hivatalon kívül álló bíróságok jelentik, amelyek erős (magas fokú) kényszert gyakorolnak a hivatal tevékenysége felett. A bíróság jogi szankciókat vethet ki a hivatalra, ha az jogsértő módon viselkedik, ha megsérti az állampolgári-és/vagy politikai szabadságjogokat, ha nem tartja be a megkötött szerződéseket vagy ha áthágja a tevékenységét szabályozó előírásokat. A mátrix bal alsó rubrikájában található a szakmai ellenőrzés. Az ellenőr ebben az esetben belső, szakértőkből álló szervezet, amelynek a hivatal tevékenysége fölött gyakorolt ellenőrzése gyenge, ami részben azzal magyarázható, hogy az ellenőrző hivatalnak vagy 324

Barbara S.Romzek-Melvil J.Dubnick, Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy In: Current Issues in Public Administration, ed. by Frederick S.Lane, St.Martin’s

315

személynek nincsenek a birtokában azok az erőforrások ( hatalom), melyek birtokában komolyan befolyásolhatná a hivatal tevékenységét. A professzionális ellenőrzés széleskörü elterjedése azzal áll összefüggésben, hogy a kormányhivatalok technikailag és szakmailag is egyre bonyolultabb problémákkal kénytelenek szembenézni. Ennek tudható be, hogy a problémák “megoldása” és a hivatal ellenőrzése is egyre inkább szakértők kezébe kerűl. A professzionális “számonkérő”(ellenőrző) szervezet egy részleg a kormányhivatalon belül, vezetővel az élen, aki alá beosztottak tartoznak. Az ellenőrzés ebben az esetben (szemben a bürokratikus kontrollal) nem a hatalmi jogkörök különbségén alapul: a kapcsolat az ellenőr és az ellenőrzött között nem aláfölérendeltségen alapuló hatalmi viszony, hanem a szakértő viszonya a laikushoz. Itt a hivatal vezetője játsza a laikus, az ellenőrző személy vagy részleg a szakértő szerepét. (4) Az ábra jobb alsó rubrikájában helyezkedik el a politikai ellenőrzés. Itt a hivatal fölötti ellenőrzés külső (parlament, kormány), az ellenőr kevéssé képes erős nyomást gyakorolni a hivatal tevékenységére. A politikai elszámoltatás (ellenőrzés) a megbízómegbízott viszonyt modellálja, ahol a megbízó látszólag a politika ( a parlament és/vagy a kormány), a megbízott pedig a kormányhivatal. Azonban a megbízó identifikálása ezesetben nem egyértelmü, mert a kormány és a parlament mellett a megbízó szerepére igényt tarthatnak a potenciális választók, a nyilvánosság, a hivatal vezetője (a miniszter) éppúgy mint a kormányhivatal klientúrája, az érdekcsoportok vagy éppen a jövő generációja. Természetesen adódik a kérdés, hogy adott helyzetben melyik elszámoltatási rendszer a legmegfelelőbb, illetve, hogy lehetséges-e ezek között prioritás sorrendet felállítani. B.S.Romzek és M.J.Dubnick szerint az adekvát kontroll-forma megválasztása három dolog függvénye: (a) függ a szóbanforgó hivatal feladatának természetétől, (b) a hivatal vezetői által alkalmazott igazgatási stratégiától és (c ) a hivatal működésének intézményes kontextusától. Az ellenőrzési mechanizmusok között éppen ezért nem állítható fel egy a priori értéksorrend. A bürokrácia ellenőrzésének kérdése többek között a demokrácia és a bürokrácia összeegyeztethetőségének a problémájaként, ill. a szervezeti csúcsvezetés és az alsóbb szintü hivatalnokok közötti hatalmi viszony kérdéseként vetődik fel. Demokrácia és bürokrácia kapcsolatáról gondolkodhatunk oly módon, hogy (a) a demokratikus és a bürokratikus értékrend az adminisztráció gyakorlati életében kölcsönösen kizárja ugyan Press New York 1994, 161.o.

316

egymást, de harmóniába hozásuk elméletileg nem lehetetlen. Ha ez így van, ez egyben a bürokrácia ellenőrzésének a megoldása is. Ezt az álláspontot képviseli a “human relations” iskola és a reprezentativ bürokrácia elmélete. (b) Demokrácia és bürokrácia viszonyáról vélekedhetünk úgy is, hogy azok sem gyakorlatilag, sem elméletileg nem békíthetőek össze egymással, a bürokrácia pedig olyan erőforrások birtokában van, amely lehetetlenné teszi politikai vagy társadalmi ellenőrzését. Ezt a nézetet képviseli többek között Michels. (c ) Gondolkodhatunk úgy is, hogy a politikának számtalan olyan kontroll mechanizmus van a birtokában, amelyek segítségével “engedelmességre” lehet bírni a bürokráciát. E “külső” kontrol-mechanizmusokat J. Gruber műve alapján mutatom be. (d) Végül érvelhetünk úgy is, hogy

a bürokratikus szervezetet a

“csúcsvezetés” (vagy a miniszter) belső kontroll-szerveztek működtetésével sem képes kényszeríteni, aminek “oka” az úr-szolga viszonyt modelláló instrumentális hatalom belső ellentmondásosságban van. Ezt a nézetet képviseli a két kiváló közgazdász: A.Downs és D.C.North. A következőkben a bürokrácia ellenőrizhetetlenségének tézisét hangsúlyozó Michels bürokráciaelméletét, valamint az ellenőrzés politikai és bürokratikus formáját mutatom be. 3. Demokrácia és bürokrácia inkompatibilitása és az oligarchia vastörvénye Michelsnél: az omnipotens bürokrácia Michels bürokráciaelméletének egyik kiindulópontja az az a tézis, miszerint minden társadalom és ezen belül valamennyi társadalmi és politikai intézmény az uralkodó elit és az alávetettek közötti hatalmi viszonyon nyugszik. A társadalmakon és szervezeteken belüli domináns kisebbségek magatartását alapvetően az önérdek és haszonmaximálás határozza meg, ami az alávetettek represszióját vonja maga után. Michels szerint az olyan típusú vezetés, amely a funkcionális differenciálódás következtében a vezetők és vezetettek szétválasztásán alapszik, elkerűlhetetlen a modern intézményekben és szervezetekben, ami azt jelenti, hogy az ilyen típusú vezetés (vagyis minden intézményes vezetés) egyetlen formája sem kompatibilis a demokrácia alapvető posztulátumaival. A komplex társadalmi rendszerek és szervezetek általános meghatározottsága az oligarchia, a társadalmaknak és szervezeteknek a csúcson állók által való kormányzása - kontrollálása és irányítása -, amely kitörölhetetlen meghatározottsága minden nagyméretű szervezetnek és bürokráciának. A modern ember nagy dilemmái közé tartozik az, hogy társadalmi életfolyamatait csak olyan nagy

317

intézményekben képes bonyolítani, mint amilyenek a nemzetállam, a szakszervezeti szövetségek, a politikai pártok, az állami adminisztráció különböző intézményei vagy az egyházak, melyek szükségképpen vonják maguk után az eme intézmények élén álló “keveseknek” a többség fölötti hatalmát. Michels a modern élet bürokratizálódásában e folyamat szociopolitikai karakterére helyezi a hangsúlyt, arra, hogy a “demokratikus intézmények” bürokratizálódása egyenlő azok oligarchizálódásával. “A szervezet az, amely megszüli a választottnak a választó, a delegáltnak a delegáló, és a megbízottnak a megbízó feletti hatalmát. Aki szervezetet mond, az oligarchiát mond”.325 A hatalmi elit szervezetekben való kitermelődésének - vagy ahogyan Michels fogalmaz -, az “oligarchia vastörvényének” több oka van. (a) Az egyik okot a “tömegek objektív éretlenségében”, passzivitásában, tespedtségében és politikai kérdésekben való inkompetenciájában jelöli meg, aminek következtében a tömegek csak olyan kooperáció révén tudnak problémákat megoldani, amelyben számukra kívülről szervezik meg a munka megosztását, a specializációt és irányítást. (b) Az oligarchizálódás második oka a vezetésnek ama képességéből fakad, hogy szemben az alárendeltekkel, meg tudja önmagát szervezni saját érdekeinek extenzív és intenzív elmélyítésében és konszolidálásában. (c ) Harmadik okként Michels a vezetés

“technikai elkerűlhetetlenségét” említi, amely “a politikai pártokban

kezdődött el a funkcionális differenciálódásban és amely azon kvalitások komplexitása által

vált

teljessé,

amelyet

a

vezetők

birtokolnak

a

tömegektől

való

elválasztottságukban….A vezetők professzionális vezetőkké válnak és így stabilak és elmozdíthatatlanok”.326 A szervezetek, amelyek elérték a komplexitás egy bizonyos fokát, megkövetelik a bürokratikus professzionalizmus súlyának és szerepének akceptálását az intézményeken belül, de a megnövekedett bürokráciának az az ára, hogy a hatalmat a csúcson lévők monopolizálják, amivel párhuzamosan fokozatosan csökken a hatalom és befolyás a hierarchia alsóbb szintjein. Michels szerint a vezetők számtalan olyan erőforrást birtokolnak, amelyek csaknem kizárólagos diszpozíciót és uralmat biztosítanak számukra az olyan beosztottaik fölött, akik potenciálisan ellenlábasaik és kritikusaik lehetnének. A hatalmi monopólium koncentrálását szolgálják a bürokratikus

325

Robert Michels, Political Parties, The Free Press, A Division of Mcmillan Publishers, London 1962, 365.o. 326 Robert Michels, I.m., 364-365.o.

318

erőforrások: (a) a “felsőbbrendű tudás” és a releváns információk kisajátítása, amelyeknek a birtokában “garantálni” lehet a politikai programok elfogadtatását. (b) A hierarchia csúcsán állók diszponálnak a szervezet kommunikációs csatornái fölött, melyek révén képesek mind a tömegek, mind saját beosztottjaik manipulálására. ( c) A politikai ügyekben való jártasság, mint a politikai foglalkozással együttjáró képesség és készség szintén hatalmi forrás az uralkodó elit kezében. A laikus népességnek a politikai masinéria működésében való járatlansága ( ezirányu szakmai inkompetenciája) és a vezetés professzionalizálódása és progresszív bürokratizálódása szükségképpen maga után vonja az alávetettek (a választói tömegek és beosztott tisztségviselők) irányából jövő ellenőrzés és bírálat gyengeségét és hatástalanságát. Michels a demokrácia és bürokrácia konfliktusának és inkompatibilitásának a tényét - mind a magasrangú köztisztviselők és beosztottaik, mind pedig a köztisztviselők és a választópolgárok vonatkozásában - abszolút és közvetíthetetlen antitézisként értelmezi, és ennek folytán hamis alternatívaként utasítja el az olyan megoldási kísérleteket, amelyek a bürokrácia demokratizálását tűzik ki célként. A megoldást ehelyett a demokrácia ellentettjében a “tiszta arisztokráciában” vázolja fel: “Az ideális kormányzat olyan személyek arisztokráciája volna, akik egyszerre morálisan jók és technikailag hatékonyak. De hol fedezhetünk fel ilyen arisztokráciát?” 327 4. A bürokrácia politikai ellenőrzésének formáiról A bürokrácia ellenőrzése sürgető, ám korántsem egyszerü feladat. Sürgető, mert az elszámoltathatatlan hatalom a politikai rendszer alapvető normáit erodálja, aminek a politikai következményei beláthatatlanok. Bonyolult és nehéz feladat, mert nincs olyan átfogó kontrollmechanizmus, amely a közpolitikai és adminisztratív döntések valamennyi lényeges oldalát képes volna lefedni. A rendelkezésre álló és alkalmazott kontrollmechanizmusok részlegesek, partikulárisak, azaz vagy az ügyfélre, a közszolgáltatások “fogyasztóira”, vagy az állampolgári participációra, vagy a közérdekre, vagy az elszámoltatásra alapozottak, de egyidejüleg sohasem ezek egészére vagy összességére. Az ellenőrzés bizonyos határokat jelöl ki a bürokrácia tevékenysége számára. A kontroll mindig magában foglalja valamilyen formában a kényszer és kényszerítés elemét. A nagyobb kényszerrel járó magatartás az engedélyezett alternatívák kisebb sorozatát 327

Robert Michels, I.m., 370.o.

319

hagyja nyitva a bürokrácia számára, azaz kevesebb teret enged a mérlegelésnek. A demokráciának a bürokráciához való viszonyát firtató viták központi kérdése éppen az, hogy milyen fokú mérlegelési lehetőséget kellene a bürokraták számára biztosítani tevékenységük optimalizálásához. A kényszert

az a demokratikus folyamat alakítja kontrollá, amelyben a politikai

cselekvők - akár az állampolgárok, akár választott képviselőik - a kényszert a demokrácia játékszabályait betartva legálissá teszik. A bürokrácia tevékenységének két alapvető eleme vethető alá kényszernek: (a) az egyik az eljárásmód, amellyel a bürokrácia a döntéseket meghozza, (b) a másik pedig a ténylegesen meghozott döntések tartalma. A rendtartás vagy eljárás alapján a bürokráciától megkövetelhető, hogy tartson meghallgatást, konzultáljon bizonyos csoportokkal, mielőtt cselekvésre határozná el magát. A tartalmi kényszer a döntés végeredményére vonatkozó előírás vagy követelés: jelentheti pl. azt, hogy a döntésnek a mezőgazdasági termelés ösztönzését kell szolgálnia, vagy a fiatalok kedvezményes lakáshoz jutását stb. Judit E.Gruber

328szerint

a procedurális és szubsztantív kényszerek egymáshoz való

viszonya határozza meg azt, hogy a bürokráciának milyen mértékü mérlegelési lehetősége van döntéseiben. Ezt egy egyszerű kétváltozós mátrix segítségével érzékeltethetjük. 1.ábra A bürokrácia mérlegelési lehetőségei Magas 3. Procedúra követő 2. demokratikusan ellenőrzött Procedurális kényszer

1. Autonóm cselekvő

Alacsony

4. Célelérő

Magas

Szubsztantív kényszer

1. ábra. (a) Az ábra alsó, bal kéz felőli sarkában található az autonóm módon cselekvő bürokrata, akinek döntései sem tartalmi, sem procedurális értelemben nincsenek erőteljes kontroll alatt. (2) Az autonóm bürokratikus cselekvővel átlósan ellentétesen

328

Judit E.Gruber, Controlling Bureaucracies, University of California Press 1988, 15.o.

320

helyezkedik el a demokratikusan ellenőrzött bürokrata. Itt mind a procedura, mind a döntés tartalma erőteljesen korlátozott és kényszerített, nem hagyván teret az adminisztrációnak szinte semmiféle mérlegelési lehetőségre. Ez M.Weber ideáltipikus bürokratája. (3) Az ábra bal felső sarka azt a szituációt mutatja be, amelyben a procedurális kényszer különösen erős, a szubsztantív pedig túlságosan gyenge. Ezt a bürokratát szabálykövetőként írhatjuk le. (4) Végezetül az ábra jobb alsó sarkában helyezkedik el a célorientált hivatalnok. Itt a tartalmi kontroll túlságosan magas, míg a procedurális túlzottan alacsony.

321

2. ábra A demokratikus kontroll megközelítési módjai Magas 1. Részvétel felőli

2.Ügyfélorientált

megközelítés megközelítés Procedurális kényszer 4. Elszámoltatás felőli megközelítés 5. Önkontroll felőli

3. Közérdek felőli megközelítés

megközelítés

Alacsony

Magas Szubsztantív kényszer

A 2. ábra a demokratikus ellenőrzés öt, egymástól különböző megközelítési módját mutatja: a változók megegyeznek az 1. ábra változóival. A demokratikus ellenőrzésnek ezek a megközelítései és értelmezései a politikus-bürokrata-állampolgár komplex kapcsolatrendszerének valamely problematikusnak érzett részaspektusát emelik ki, s ennek megoldására teszik meg az ellenőrzés módjára vonatkozó javaslataikat. Fontos kiemelni, hogy a demokratikus kontroll eme megközelítési módjai parciálisak, mert a politikus-bürokrata-állampolgár kapcsolatrendszerét nem “egésznek” tekintik - mint pl. Bibó István -, és nem ebből indúlnak ki, hanem vagy a politikus és a bürokrata vagy pedig a bürokrata és az állampolgár egymáshoz való viszonyából. Mindez azt vonja maga után, hogy az egészből kiszakított részproblémák megoldására tett ellenőrzési javaslatok maguk is parciálisak lesznek, amelyek ellentmondásban állhatnak egymással: (a) kölcsönösen kizárhatják egymást (ha az egyiket érvényesítem, nem használhatom ugyanakkor a másikat), (b)

a rivalizáló kontrollmechanizmusok közti választás

(preferencia sorrend) pedig nem alapozható meg. Az ellenőrzés participáción alapuló megközelítési formája majdnem az ábra tetején helyezkedik el, ahol a procedurális kényszer nagyon magas. A részvételen alapuló ellenőrzést javaslók szerint a közbürokráciákkal kapcsolatosan a legnagyobb probléma az, hogy (1) a bürokraták el vannnak szigetelve a közösségtől és hogy (2) a szervezet, melyet működtetnek antidemokratikus. Az izolációt és az antidemokratizmust peocedurális változások, ill. a közösségi részvétel kritériumainak érvényesítésével vélik

322

megoldhatónak. Minden ilyesfajta procedurális változás az állampolgároknak a döntéshozatalba való közvetlen bevonására öszpontosít. A participációs reform több javaslata

azt

feltételezi,

hogy

a

procedurális

változtatások

automatikusan

megváltoztatják a közpolitika természetét és így (közvetve) szubsztantív kényszerhez vezetnek. A procedurális kényszer erőltetése növelheti ugyan az állampolgárok közvetlen szerepét a döntéshozatalban, azonban ebből nem következik, hogy ez a egyúttal a döntések tartalmát is érinteni fogja. Az ügyfélorientált javaslatok, ellentétben a participáción alapúlókéval, inkább azoknak a döntéseknek a tartalmára vannak tekintettel, amelyeket az adminisztratív hivatalokban hoznak, mintsem annak a módjára, ahogyan

ezeket meghozzák. A közhivatalokat

antidemokratikusaknak tartják, mert döntéseik nem szolgálják adekvát módon az állampolgárok szükségleteit és igényeit. Ez a tartalmi orientáció is össze van kapcsolva a probléma procedurális diagnózisával, nevezetesen a bürokraták és ügyfeleik közötti elégtelen és problematikus kommunikáció tényével. A közösségi érdek-megközelítés javaslattevői számára a demokratikusan kontrollált bürokrácia fémjele az, hogy a bürokratikus döntések kollektív érdekeket szolgálnak-e vagy sem. E megközelítés hívei azért bírálják a bürokrácia “politikáját”, mert az fragmentált, szűk csoportérdekeket szolgál, nem pedig a közérdekét. Ennek az elképzelésnek a szószólói azt feltételezik, hogy a bürokratikus magatartás tartalmi aspektusa fölött gyakorolt politikai kényszer növelése a probléma megoldásának nyitja, mert feltevésük szerint a választott közhivatalnokok - a politikusok - az általános érdeknek (a közösségi akaratnak) megfelelően cselekszenek. Az elszámoltatáson alapuló érvelés fókuszában a procedura áll, a tartalom rovására. A folyamat hangsúlyozása abból a diagnózisból ered, amely szerint a bürokrácia veszélyezteti a demokráciát, amikor visszaél hatalmával azáltal, hogy korrupt módon, pazarlóan vagy igazságtalanul cselekszik. Ez a modell procedurális biztonsági rendszerekkel vagy korlátozásokkal véli biztosíthatónak azt, hogy ilyesfajta visszaélések ne történhessenek meg. Az elszámoltatási mechanizmus magában foglalja az etikai kódexet, a kötelező meghallgatásokat, a hivatal döntési mechanizmusainak az átvilágítását és ellenőrzését, az információadás kötelezettségét, az ombudsman rendszert, az átláthatóság követelményét stb. Az elszámoltatási mechanizmusok azonban formálisak, kevéssé törődnek és talán alkalmatlanok is a döntések tartalmi megítélésére.

323

Végezetül ott vannak azok, akik azt állítják, hogy a demokratikus kontroll főként az adminisztrátorokon, magukon a bürokratákon áll vagy bukik. Az önkontroll megközelítés gyenge és rendszerint indirekten kivetett külső ellenőrzésen alapszik, mint amilyen az erkölcs általában. E perspektíva mérsékeltebb formájának képviselői azt gondolják, hogy a kontroll azokból a folyamatokból emelkedik ki, amelyekben a bürokraták felismerik azokat a viselkedési határokat és korlátokat, amelyeket az állampolgárok közössége még tolerál, és ezen a határon belül cselekszenek. 5. A bürokrácia szisztematikus belső kontrollja A közkeletü elképzelések számára a bürokrácia valamiféle kaffkai szörnyként jelenik meg, amelynek a közönséges halandó számára láthatatlan és hozzáférhetetlen csúcshivatalnokai tartják kezükben az emberi életnyilvánítás számos területe feletti ellenőrzést. A bürokratikus omnipotenciának eme képzete azt is feltételezi, hogy egy pár magasrangú hivatalnok és/vagy politikus az, aki a hatékony ellenőrzés és hatalom birtokában uralkodik azon hivatalok sokasága fölött, melyek feladata a társadalmi szükségletek kielégítése. A dolog azonban nem ilyen rémisztő, mert a közhivatalok sohasem monolitikusak, azaz nem a hierarchiáról kialakított szokványos logika alapján működnek.. A bürokratikus szervezet “legfontosabb” funkciója a szervezet céljainak az elérése. Ezek a szervezeti célok “szervezeti politikákban” testesűlnek meg, melyek egyik fontos vonása, hogy általános fogalmakban, irányelvekként vannak megfogalmazva. A hivatal csúcsvezetősége arra van utalva, hogy az absztrakt célok konkretizálását a beosztottakra, az alsóbb szintekre hagyja, mert ehhez nem rendelkezik megfelelő szakértelemmel vagy idővel vagy egyikkel sem. A felső vezetés rendelkezései mindig hagynak egy szűkebb vagy tágabb játékteret arra, hogy az alsóbb szintek interpretálják és konkretizálják a kiadott iránymutatásokat. A csúcson megfogalmazott rendelkezést valamennyi alsóbb hierarchikus szint a saját nézőpontjának megfelelően interpretálja és konkretizálja. Íly módon, mire a rendelkezés végigfut a hierarchikus láncon, hólabdaszerüen vonja körbe önmagát az interpretációk és konkretizációk sokaságával és sokféleségével. Az információk felfelé továbbításában a közbülső közhivatalnokoknak a birtokukban lévő az alsóbb szintektől megkapott - jelentéseket, tényeket és adatokat általánosabb és tömörebb formára kell hozniuk, míg a rendelkezések lefelé továbbításában ennek az

324

ellenkezőjét kell tenniük: a parancsokat és utasításokat specifikálniuk és konkretizálniuk kell. A hierarchia különböző szintjein álló hivatalnokok a hermeneutika klasszikus feladatával szembesűlnek: értelmező munkájukban meg kell érteniük a rendelkezések tartalmát, a csúcsvezetés vagy a politikus céljait és intencióit. A megértés és értelmezés azonban sohasem választható el a megértendő dolognak - ez esetben a rendelkezésnek az itt és mostra való alkalmazásától (az adott hivatali pozicióra való applikálásától) és attól az eszköz- és közegrendszertől, amellyel és amelyben a valóságot (ezesetben az utasítást) szellemileg felfogják. Ha a csúcsvezetés céljai egybeesnének valamennyi hivatali szint és hivatalnok céljaival, akkor a szervezet működésében nem adódnának értelmezési problémák. Azonban a hivatalnokok céljai sohasem azonosak sem a szervezet formális céljaival, sem a csúcsvezetés céljaival és a hivatalnokok céljai egymáshoz viszonyítva is divergensek. A célok eme divergenciáját Downs négy tényezőből vezeti le: (a) az egyéni érdekek közötti különbségekből, (b) a valóság felfogási módjainak különbségeiből, (c ) az információk különbözőségéből, és (d) a bizonytalanságból. Miután az egyes hivatalnokok céljai különbözőek, az általuk lefelé továbbított célok a főnök céljaival sohasem lesznek azonosak. Az eredendő cél és az egyes hierarchikus szintek által interpretált - “eltorzított” - cél közötti különbséget Downs az “autoritás elszivárgásának” nevezi, amelynek okát nem a diszkréció delegálásában, hanem a hivatalnokok céljainak divergenciájában látja. Az autoritásnak a különböző hierarchikus szinteken való bizonyos fokú elszivárgása kumulálódhat, ami, amint azt Tullock kimutatta, komoly hatással lehet azon rendelkezések hatékonyságára, amelyeket a csúcson bocsájtottak ki. Az autoritás elszivárgása akár 50%-os is lehet, ami azt jelenti, hogy a rendelkezések hatékonysága is pusztán 50%-os. A csúcsvezetés ill. a hivatal formális céljainak nézőpontjából ez elfecsérelt tevékenységként, pazarlásként vagy szervezeti veszteségként jelenik meg. A beosztottak nézőpontjából ez mindenképpen pozitív dolog, mert a rendelkezések interpretálásában és applikálásában az egyes hivatalnokok saját személyes céljaikat szolgálhatják, és eme tevékenységük szubjektív megelégedettségük forrása. Noha az objektív külső megfigyelő, vagy a csúcsvezetés nézőpontjából a rendelkezések hierarchikus szinteken való átértelmezése negatív jelenségnek, ill. pazarlásnak tűnik, azonban mégsem biztos hogy tényleg az. csúcsvezetés eszménye

A

ugyanis a hierarchia olyan működése, amelyen belül a

325

rendelkezések és jelentések lefelé és felfelé való áramlása egyértelműen a csúcspoziciókat betöltők ellenőrzése alatt áll: olyan bürokrácia eszmény ez, amely kiküszöböli az interpretációt, s ezzel lehetetlenné teszi a hierarchikus szintek közötti “vitát”.

A

nehézség

aonban

nem

csak

a

hermeneutikai

probléma

eliminálhatatlanságában van, nem csak abban, hogy a különböző hierarchikus szintek felső rendelkezésekkel kapcsolatos értelmezéseit és applikációit nehéz kalkulálni, hanem abban is, hogy azt sem lehet pontosan és egyértelműen meghatározni, hogy a hivatalon belüli tevékenységek közül melyek szükségszerűek és melyek nem. Downs megjegyzi, hogy a magas szintű hivatalnokok gyakran tesznek kísérletet a pazarlás csökkentésére, amely két szempontból is elemi érdekük. A vezetés az autoritás elszivárgását - joggal - úgy éli meg és úgy értelmezi, mint saját hatalmának és ellenőrzési jogkörének a megnyirbálását, amely szemben áll saját érdekeivel. A bürokráciák csúcsvezetése - az előzően túlmenően - a törvényhozás és/vagy a kormányzat nyomása alatt áll, amely(ek) az erőforrásokkal való takarékosságot kéri(k) rajta számon. A bürokráciák a pazarlás, illetve az autoritás elszivárgása elleni harcot két terepen folytatják: a kommunikációs hálózat fejlesztésétől és a hivatalon belüli belső ellenőrzési trendszer tökéletesítésétől várják a megoldást. A kommunikációs hálózat fejlesztésére irányuló törekvések lényegében egy alapvető hermeneutikai kérdés szervezeti megoldására tesznek kísérletet, azaz az értelmezés és az applikáció csúcsvezetés szempontjából kedvező befolyásolására vagy manipulálására. Miután a hermeneutikai kérdés - a rendelkezések értelmezése és alkalmazása - empirikusan “a valóság felfogási módjának” és az “önérdeknek” a problémájaként merűl fel, ezért a vezetésnek ezeket kell befolyásolnia.329 Ennek a szolgálatában állhat az ösztönzők újra rendezése és a nagyobb célkonszenzus elérése. Ezek azonban ellentmondásos stratégiák, mert (a) az ösztönzés valójában magasabb fizetéseket jelent, melynek hatékonysága két szempontból is megkérdőjelezhető: egyfelől a magasabb fizetések korántsem jelentenek megoldást a hermeneutikai problémára. Attól, hogy valaki magasabb fizetést kap és hogy ennek okán saját céljait a hivatal formális céljainak igyekszik alárendelni, még

”Az önérdek különbözőségéből fakadó pazarlást részben ellensúlyozhatja az ösztönzők újra rendezése. A pazarlás azonban részben arra vezethető vissza, hogy az egyes hierarchikus szinteken elhelyezkedő egyének egymástól eltérő módon fogják fel a valóságot, ez utóbbi pedig a fundamentális értékrendszerekben találja meg végső magyarázatát. Az ilyesfajta pazarlás csökkentése megköveteli a hivatalnokok közötti negyobb célkonszenzus generálását, amelyet a szelektív rekrutáción, az oktatáson és 329

326

nem következik, hogy a csúcsvezetés rendelkezéseit az azt kibocsájtóval azonos módon fogja értelmezni. (b) A szelektív rekrutáció, az oktatás és a szervezeti ideológiák hozzájárulhatnak

ugyan

a

hierarchia

különböző

fokain

álló

hivatalnokok

célkonszenzusának eléréséhez, de ezek a stratégiák, amelyek a mesterséges, intézményes vagy szakmai erkölcs különböző kódexeiben testesűlnek meg, maguk is problematikusak és nem mindenhatóak. A pazarlás és az autoritás elszivárgása elleni küzdelem másik módja a hatékonyabb ellenőrzés. Downs a szervezeti kontroll három alapelvét különbözteti meg, amelyek a szervezet méretével állnak összefüggésben. (1) Az első a tökéletlen kontroll törvénye: ami azt jelenti, hogy senki sem képes tökéletesen és teljes mértékben ellenőrizni egy nagy szervezet “viselkedését”. (2) A második a csökkenő kontroll törvénye, amely azt mondja ki, hogy minél nagyobbá válik egy szervezet, annál gyengébb lesz a csúcson lévők beosztottjaik fölötti kontrollja. (3) A harmadik a csökkenő koordináció törvénye, amely szerint minél nagyobbá válik a szervezet, annál szegényesebb lesz az intézmény különböző tevékenységei közötti koordináció. A hatékony ellenőrzés a rendelkezések kibocsájtásával kezdődik: minél kevésbé kétértelmüek és általánosak a csúcsvezetés parancsai, annál kisebb diszkréciót kell delegálni a beosztottakhoz és annál kisebb a rendelkezések különböző értelemezéseiéből adódó információ torzítás, s ha ehhez megfelelő ösztönzők is társulnak, annál kisebb a távolság a szervezeti és az egyéni célok, illetve érdekek között. Downs szerint a szervezet csúcsvezetése írott intézményes szabályzatok életbeléptetésével, valamint “objektív” teljesítménymérők kidolgozásával csökkentheti az alárendeltek ellenőrzésére fordított erőfeszítéseit. A szabályzatok és kódexek a hivatal felső vezetésének a “helyettesítői” és “képviselői”:a beosztottak nem a főnökséggel konzultálnak, hanem a szabályzatokat értelmezik, ami anélkül csökkenti radikálisan a döntések számát, hogy közben feláldozná a központosított koordinációt. A szabályzatok és kódexek felfoghatók ugyan a vezetés “meghosszabbításaiként” és csökkenthetik a döntések számát, azonban önmagukban nem járulnak hozzá a célkonszenzus eléréséhez, vagy a szervezeti célok megvalósításához, mert a hierarchia különböző szintű és rangú hivatalnokai érdekeiknek, céljaiknak és valóságfelfogásuknak megfelelően ezeket is ugyanúgy “átértelmezik” vagy “eltorzítják”, mint a rendelkezéseket. A szóbanforgó problémát ezzel nem oldják meg, pusztán egy másik síkra tolják. az ideológiák használatán keresztül lehet elérni.” Anthony Downs, I.m., 140.o.

327

A szervezet hatalmi játszmák színtere, ami abban is megnyilvánul, hogy a vezetők és vezetettek,

amint

azt

Crozier

meggyőzően

felmutatja,

kölcsönösen

egymás

kontrollálására törekszenek. Ahhoz, hogy a bürokratikus szervezet működőképes legyen, személytelen előírások alapján kell szerveződjön, melyek rögzítik a különböző funkciókkal járó jogköröket és kötelezettségeket, illetve szabályozzák az egyes funkciók egymáshoz való viszonyát. Azonban a szabályok és előírások sohasem képesek teljes mértékben lefedni, illetve meghatározni azt, hogy az egyénnek a konkrét esetben hogyan kell viselkednie. Ezért mindig marad némi “bizonytalanság”, ami az előírások megszabta kereteken belül hagy némi játékteret a szereplők számára. Ennek következtében a hierarchikus szintek (és részlegek) közötti kooperációban az egyének vagy a különböző típusu egymásnak mellévagy alárendelt szervezeti csoportosulások kísérletet tehetnek saját céljaik és/vagy a szervezettel kapcsolatos elképzeléseiknek a megvalósítására. A célinkongruencia következtében a kormányhivatalon belüli kooperáció “konfliktusos” lehet,330amelyben a felek kísérletet tesznek saját hatalmi pozicióik növelésére, illetve a szembenállók pozicióinak gyengítésére. Amint azt Crozier megmutatja, a szervezet valamennyi tagja vagy csoportja rendelkezik olyan hatalommal vagy erőforrással, amivel a többi nem, így a hierarchikus struktúrán belül korántsem érvényesűl a főnök/beosztott viszony ideáltipikus esete, amelyben az utóbbi teljes mértékben az előbbi ellenőrzése alatt állna. Crozier ezt az erőforrást (a) abban látja, hogy a szerep megszabta játéktéren belül az egyén magatartása előrejelezhető, amit a többiek saját előnyükre illetve a szóbanforgó szerepbetöltő helyzetének rontására használhatnak fel, (b) másfelől abban a bizonytalanságban, amely a közös célok megvalósításával együtt jár.331 “Semmilyen erőfeszítéssel sem lehet a szervezeten belül az összes bizonytalansági tényezőt oly módon kiküszöbölni, hogy megsokszorozzuk a személytelen előírásokat, illetőleg tovább növeljük a centralizációt. A továbbra is megmaradó bizonytalansági tényezők körül párhuzamos hatalmi viszonyok alakulnak ki, amelyek pedig a függőség és a konfliktus jelenségeivel járnak együtt.” Michael Crozier, A bürokrácia jelensége Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 1981, 292.o. 331 ”Innen ered az egyénnek az az ellenállhatatlan törekvése, hogy nélkülözhetetlenné tegye magát, hogy titokban tartsa a külön megegyezéseket, hogy bizonytalanná, elérhetetlenné, sőt irracionálissá tegye a másik számára hatalma alapját.. Innen az egyének, csoportok és klikkek bonyolult harca, hogy érvényesítsék saját elképzeléseiket az egész szervezettel szemben. Ezek azok az okok, amelyek miatt egy szervezet nem csupán a bürokratikus gépezet jogaiból és kötelezettségeiből áll, …A szervezet egymást keresztező és egymástól kölcsönösen függő játékok összetett együttese, amelyeken keresztül a gyakran igen eltérő eséllyel rendelkező egyének arra törekednek, hogy betartván a környezet által előírt vagy az íratlan játékszabályokat nyereségüket maximálisan növeljék, rendszeresen hasznot húzzanak előnyeikből, miközben a többiek hasznát megpróbálják csökkenteni. Ezek a játékok mélységesen kiegyensúlyozatlanok: de egyetlen résztvevő játékos sincsen teljesen megfosztva minden esélytől.” Michael Crozier, I.m., 35.o. 330

328

Ha az egyén hatalmi potenciálja attól függ, hogy viselkedése mennyire előrejelezhető minél inkább előrejelezhető annál kisebb és megfordítva - és ha a viselkedés előrejelezhetősége annak a függvénye, hogy az egyén szerepét az előírások szűk vagy tág határok között definiálják-e, akkor a hatalomért való versengés azonos lesz azzal a törekvéssel, amely a többiek viselkedésének erős szabályozásását (előrejelezhetőségét) célozza, a saját viselkedésnek pedig nagyfoku szabadságot (előrejelezhetetlenséget) biztosít.332 A főnök-beosztott közötti viszony ennélfogva úgy fogható fel, mint a bizonytalanság felett való uralomért folytatott küzdelem vagy harc, amelyben mindkét fél

a

másik

rovására

előrejelezhetetlenségének

igyekszik

pozicióját

védelmezésével

és

javítani

a

kiterjesztésével.

saját Downs

magatartás ezt

úgy

fogalmazza meg, hogy a kontrollal szemben mindig megjelenik az ellenkontroll (az ellenőrzés alól való kibújásra tett erőfeszítés), amely egyenesen arányos azzal az erőfeszítéssel, amit a csúcsvezetés tesz az alárendeltek ellenőrzésére. A főnökség kerűlőutas módszerekkel, mint amilyen a váratlan, előre nem bejelentett ellenőrzés, kísérletet tehet annak feltérképezésére, hogy “mi folyik a hivatalban”, azonban ezek a próbálkozások jobbára kudarcba fulladnak, mert a beosztottak mindent megtesznek azért, hogy információkat szerezzenek az ilyen rajtaütésszerű ellenőrzésekről, például személyes kommunikációs hálózatok kiépítésével, amely “füleseket” továbbít a közelgő “látogatásról.” A bürokrácia ellenőrzésének azonban nem ez a legfontosabb formája, hanem a kormányhivatalon belül létrehozott autonóm ellenőrző szervezet, amely sajátságaiban számos ponton különbözik az általa ellenőrzött hivataltól. Az ellenőrző és az ellenőrzött szervezet között nyilvánvalóan fundamentális érdekkonfliktus áll fenn, mert az előbbit azért jutalmazzák, amiért az utóbbit büntetik. Az ellenőrzés, illetve az ellenőrzés alól való kibújás mindkét fél elemi egzisztenciális érdeke. Az ellenőrző szervezet, ha egyszer létrejött és elég nagyra nőtt, maga is tipikus bürokratikus szervezetté válik, melynek hivatalnokai (a bürokratikus szervezetek müködésének analógiájára)az egyre szélesebb és mélyebb ellenőrzés szószólói lesznek, mert csak ezzel tudják létüket és szerepüket, illetve ez utóbbi fontosságát legitimálni. Ezt a jelenséget nevezi Downs az “örökké növekvő kontroll törvényének”, ami empirikusan abban mutatkozik meg, hogy az ellenőrző hivatalok által megkívánt jelentés mennyiség és ezek részletezettsége az idő “Ezen a kereten belül A-nak B felett gyakorolt hatalma attól függ, milyen mértékben látható át A számára B viselkedése, illetőleg attól az A viselkedése által okozott bizonytalanságtól, amelyben B van.” 332

329

folyamán (az ellenőrzött hivatalban folytatott tevékenység mennyiségétől és minőségétől teljesen függetlenül) folyamatosan és fokozatosan emelkedik. Az ellenőrzött hivatalok is megteszik a maguk válaszlépéseit, védekező stratégiákat alakítanak ki a növekvő ellenőrzés fenyegetéseivel szemben. Egyik módja ennek az a kísérlet, amely az ellenőrző hivatal csúcsvezetés iránti lojalitásának az aláásására irányul. Egy másik gyakran alkalmazott védekezési módszer a csúcsvezetés iránti elkötelezettség tettetése, egyfajta látszatteremtés, amely nagy mennyiségü információ-és jelentésgyártásban nyilvánul meg (mutatván az adott hivatal vagy hivatalnok főnökség iránti lojalitását), mindez azonban csak látszat, amely a valóság és a beosztott önérdek vezérelte magatartásának elpalástolására szolgál. Az ellenőrök, a csúcsvezetés és az ellenőrzött hivatalnokok

viszonyát -hasonlóan

Crozierhez - egyfajta hatalmi harcként ábrázolhatjuk. Miután itt egy három szereplős játszmáról van szó, a felek csak koalició képzés útján tudják érdekeiket érvényesíteni, amelyre mindhárman kísérletet is tesznek. Mind a csúcsvezetés, mind az ellenőrzött szervezet az ellenőrző szervezettel próbál meg összefogni. Ílymódon “az ellenőrző hivatalnokok a csúcsszintű hivatalnokok és ezek beosztottai közötti folyamatos küzdelem központjai”.333A csúcsvezetés magas jutalmak biztosításával, az ellenőrök és az ellenőrzöttek közötti kontaktusok számának a csökkentésével, a köztük lévő ellenségesség szításával valamint azáltal próbálja meg elnyerni az ellenőrök lojalitását, hogy az ellenőrző hivatalnak egyfajta elit státust kölcsönöz. Ha az ellenőrző szervezet tagjai önérdekkövető, haszonmaximálók, akkor a költség-haszon függvényében az ellenőrzöttekkel is szövetségre léphetnek, ezért a felső vezetésnek szembe kell néznie az ellenőrök ellenőrzésének a problémájával. Erre három “lehetséges” módszer áll rendelkezésükre: (1) létrehozhatnak egy újabb hivatalt az ellenőrök ellenőrzésére.Ez azonban nem oldja meg a problémát, csak egy másik szintre tolja, mert az ellenőröket ellenőrző hivatalt is ellenőriznie kellene valakinek és így tovább a végtelenségig.(2) Egy másik megoldásként kínálkozik az, hogy a csúcsvezetés az “oszd meg és uralkodj” klasszikus elve alapján egyfajta reciprok ellenőrzést vezetne be, ahol az ellenőrök és az ellenőrzöttek kölcsönösen ellenőriznék egymást. Azonban ez sem vezetne megoldásra, mert (a) összemosná az ellenőr és az ellenőrzött szerepeit, amelyek pedig egymstól eltérő szakértelmet feltételeznek, (b) emellet a csúcsvezetésnek való kölcsönös Michel Crozier, I.m., 247.o. 333 Anthony Downs, I.m., 151.o.

330

kiszolgáltatottságuk koalíció képzésre késztetné őket a csúcsvezetéssel szemben, ami az autoritás elszivárgását eredményezné.(3) Végezetül a harmadik lehetőség az lenne, hogy a csúcsvezetőség saját kezébe venné az ellenőrzést, ami egy nagy szervezet esetében elképzelhetetlen, mert létezik olyan hatalom, amely részleteiben és globálisan is át tudná tekinteni egy nagy szervezet bonyolult működését, mert nem csak a racionalitás, hanem a hatalom is mindig korlátozott. Az ellenőrzés problémája feloldhatatlan paradoxonokhoz vezet, akárcsak az úr-szolga viszony. A másik ember fölött gyakorolt hatalom, kényszer és ellenőrzés nem lehet sohasem teljes. A kényszerítő és ellenőrző hatalom, gyakorolja eme szerepét közvetlenül vagy közvetve, kibogozhatatlan ellentmondásokba bonyolódik: az “ész csele” folytán az ellenőrzöttekből ellenőrök, az ellenőrökből pedig ellenőrzöttek, a szolgákból urak, az urakból szolgák lesznek. A teljes ellenőrzés nem csak nem lehetséges, hanem a hatékonyság szempontjából nem is kívánatos, mert az ellenőrzés járhat olyan magas költségekkel, melyek meghaladják az ellenőrzésből fakadó hasznokat. Ezt a mély igazságot fejezik ki North következő szavai:”Az egyik kérdés a cselekvő kényszerítése. A legextrémebb példa az úr és a szolga közötti viszonyra vonatkozik. Valójában a két fél között létezik egy implicit szerződés: ahhoz, hogy a tulajdonos maximális erőfeszítést csikarjon ki a szolgától, erőforrásainak egy részét a szolga teljesítményének a megmérésére és ellenőrzésére kell fordítania és erre kell alapoznia a jutalmazást és a büntetést. Miután a mérésnek és a kényszerítésnek a marginális költségei növekszenek, az úr csak addig a pontig fogja ezeket folytatni, míg ezek a marginális költségek egyenlők az e tevékenységekből fakadó addicionális hasznokkal: ezen (a ponton) túl abba fogja hagyni a teljes ellenőrzést.”334 Az ellenőrzéssel kapcsolatos nehézségek ezzel még nem értek véget, mert annak következményeként (feltéve, de nem megengedve, hogy az ellenőrzés sikeres)felmerűl a hatékony versus igazságos elszámoltatás dilemmája. 6. Igazságos versus hatékony elszámoltatás A büntetőjog szigorúan bünteti az olyan súlyos törvénysértéseket, mint amilyenek a rablás és a gyilkosság, és ezt igazságosnak érezzük. Azonban a büntetés társadalmi költségekkel, börtönök fenntartásával stb. is jár, emellett az elítéltek büntetésük ideje alatt kiesnek a termelésből, ami szintén csökkenti a társadalom nettó anyagi jólétét. 334

D.C.North, Institutions, Insstitutional Change and Economic Performance, Cambridge University

331

Belátható, hogy a felelősségrevonás igazságossága és annak a nettó társadalmi öszjólétre tett hatása (hatékonyság)

ellentmondásban állhat egymással: bármelyik szabályt

(igazságosság versus hatékonyság) kövessük is a büntetőjogi felelősségrevonásban, az nyereségekkel és veszteségekkel fog járni. Ha az igazságosságelv képezi az elszámoltatás alapját, az hatékonysági (összjóléti) veszteségekhez vezet, ha a költséghaszon kalkulus a felelősségrevonás szabálya, az erkölcsi veszteségeket eredményez és aláássa a jogrendet. A költségek és hasznok, nyereségek és veszteségek azonban nemcsak a büntetőjogi felelősségrevonásban merűlnek fel, hanem a politikai elszámoltatás kontextusában is. Az elszámoltatás a politikai-adminisztratív szférában (miután az ellenőrzött személy vagy hivatal mindig valamilyen megbizatást hajt végre: nem a saját nevében cselekszik, hanem mások helyén áll) a megbízott szakmai kompetenciája (a köztisztviselő alkalmassága) és erkölcsi tisztessége (a köztisztviselő megbízója intencióit és érdekeit követi) kontextusában vethető fel. Ha a megbízott szakmai kompetenciáját és erkölcsi tisztességét független változókként kezeljük, ezek segítségével megalkothatunk egy olyan egyszerű mátrixot, amely a megbízottak négy alaptípusát rajzolja ki. A megbízottak négy alaptípusa

Szakmai kompetencia

Erkölcsiség Tisztesség

Magas

Alacsony

Magas

Ideális

Kétes

Alacsony

Kétes

Elfogadhatatlan

Az ábra bal felső rubrikájában található az (1) ideális megbízott, akinek szakmai kompetenciája és erkölcsi tisztessége is magas, aki hatékonyan ülteti át a megbízó céljait és iniciatíváit a gyakorlatba, s aki tökéletes helyettesítője a megbízónak, mert a megbízatás intézményét nem saját haszonmaximáló törekvéseinek a szolgálatába állítja, hanem mindenben a megbízó érdekeit és javának előmozdítását követi. (2) Az ideális megbízóval átlósan ellentétes rubrika a megbízó számára elfogadhatatlan megbízottat mutatja, akinek szakmai inkompetenciája és erkölcsileg

Press Cambridge 1993, 32.o.

megkérdőjelezhető

332

magatartása alapvetően sérti a megbízó érdekeit. (3) Az elfogadhatatlan megbízott fölötti és az ideális megbízott melletti rubrikában elhelyezkedő megbízott kétes a megbízó szempontjából, mert noha erkölcsi tisztessége magas ( mindenben a megbízó érdekeit követi), de szakmai hozzáértése alacsony, ami rontja a megbízó

céljai

gyakorlatba való átültetésének hatékonyságát. (4) Végezetül az utolsó rubrikában az a megbízott foglal helyet, akinek szakmai kompetenciája magas, de erkölcsi tisztessége alacsony. Ez a típusú megbízott is kétes a megbízó szempontjából, mert erkölcsileg hibáztatható, opportunus magatartása a megbízó érdekeivel szemben áll. (a) A megbízónak, legyen szó az állampolgárokról (akiknek a politikusok a megbízottjai), a parlamentről (amelynek a kormány a megbízottja), vagy a kormányról (amelynek a bürokrácia a megbízottja) nyilvánvalóan előnyére szolgál az, ha a szóbanforgó köztisztviselői funkcióra olyan közhivatalnokot (megbízottat) talál, aki szakmailag kompetens és erkölcsileg feddhetetlen ( ideális megbízott). (b) Az sem kérdéses, hogy a fenti megbízók előnyhöz jutnak akkor, ha elbocsájtják azokat a köztisztviselőket, akik

szakmailag inkompetensek és

erkölcsileg opportunista

haszonmaximálók (elfogadhatatlan megbízott): az állampolgárok haszonhoz jutnak, ha nem választják újjá a alkalmatlan és korrupt politikusokat, a parlament előnyét szolgálja, ha megbuktatja a hozzá nem értő és a megbízatás erkölcsi elveit semmibevevő kormányt vagy annak valamely miniszterét, a kormány költségeket takarít meg és erkölcsi tőkét kovácsolhat abból, ha elbocsájtja a szakmailag inkompetens és tisztességtelen bürokratákat. Az ideális megbízott esetében az elszámoltatás és a nyomában járó büntetés igazságosságának és hatékonyságának a kérdése nem merül fel. Nem kétséges az sem, hogy a hozzá nem értő és erkölcstelen közhivatalnok megbüntetése és/vagy elbocsájtása a megbízó nézőpontjából igazságos is és hasznos is. Nem ilyen egyértelmű a helyzet a (c) és (d) esetben, amikor a megbízott

szakmai alkalmatlansága vagy erkölcsi

megbízhatatlansága folytán kétes személynek bizonyul a megbízó szemében. A problémát itt

az okozza, hogy a megbízott ebben a két esetben ellentmondásosan

teljesíti megbízítása kötelezettségeit, azaz magatartása egyszerre jelent költséget és nyereséget a megbízónak: a tisztességtelen, de szakmailag kompetens megbízott erkölcstelenségénél fogva kárt okoz a megbízónak, magas szakmai hozzáértése folytán hasznot, és fordított értelemben ugyanez igaz a becsületes, de szakmailag alkalmatlan köztisztviselőre. Az igazságos elszámoltatás

azt követelné meg, hogy mindkettőt

333

“arányosan”, az általuk okozott kárnak megfelelően büntessék meg. Miután a megbízatásos viszonyon belül a szakmai kompetencia és az erkölcsi megbízhatóság között nem állítható fel fontossági sorrend (mert mindkettő ugyanolyan mértékben fontos és mert nem rendelkezünk olyan értékmérővel, aminek a segítségével össze tudnánk vetni egymással a hatékonyságot és az igazságosságot), ezért az igazságos elszámoltatás elve alapján az erkölcstelen és a szakmailag inkompetens megbízottat ugyanolyan mértékben kellene büntetni: pl. mindkettőt el kellene bocsájtani. A költséghaszon elvet érvényesítő elszámoltatás ezzel szemben azt javasolná, hogy felelősségrevonásban és az ezt követő büntetésben

a

tekintetbe kell venni azokat a

nyereségeket és veszteségeket, amelyekkel a felelősségrevonás jár. Ennek a logikának az alapján ha a megbízónak aközött kellene választania, hogy a tisztességtelen, de magas szakmai kompetenciával rendelkező köztisztviselőt bocsássa-e el, vagy azt, amelyik szakmailag alkalmatlan de becsületes, akkor a megbízónak

annak alapján kellene

döntenie, hogy melyikük magatartása jár a megbízatás szempontjából kisebb veszteséggel. A megbízó a kétes megbízottak esetében tehát dilemmahelyzetbe kerül: ha az igazságos elszámoltatás elvét alkalmazza, azaz, ha egyformán bünteti a szakmai inkompetenciát és az erkölcsi tisztességtelenséget, ezzel megsérti a megbízatás intézményének hatékonyságát (mert a hatékonyság-kritérium azt mondja ki, hogy azt a köztisztviselőt kell elküldenie, amelyik nagyobb kárt illetve kisebb nyereséget jelent a megbízatás szempontjából),

ha

a költség-haszon elv alapján kalkulál, akkor az igazságos

elszámoltatás elvét hágja át, mert a nyereségek és veszteségek függvényében vagy a szakmai inkompetencia vagy a tisztességtelenség fölött igazságos

elszámoltatás

szerint

azonban

a

szakmai

fog

szemet hunyni: az

inkompetencia

és

a

tisztességtelenség egyaránt büntetendő. Bonyolítja a helyzetet, hogy az elszámoltatás tényleges gyakorlatát a fentieken túl olyan tényezők is befolyásolják, mint a kérdőre vont köztisztviselő elbocsájtás esetén való helyettesíthetősége. Fentebb azt mondtuk, hogy a tisztességtelen és szakmailag inkompetens megbízott elbocsájtása a megbízó javát szolgálja, és hogy elbocsájtása igazságos és hatékony is. - (1) Ha azonban a szóbanforgó köztisztviselő csak egy másik tisztességtelen és hozzá nem értő köztisztviselővel helyettesíthető, akkor a megbízó dilemmahelyzetbe kerül: (a) mert ha az igazságos elszámoltatás elvét alkalmazza és elbocsájtja a megbízottat, ezzel megsérti a hatékony elszámoltatás elvét, mert

az

334

ugyancsak tisztességtelen és hozzá nem értő “új” megbízott alkalmaztatásával a problémát nemcsak hogy nem oldja meg, hanem a kilépéssel és a belépéssel újabb költségeket vesz a nyakába. (b) Ha a költség-haszon elv alapján dönt, azaz továbbra is alkalmazza a tisztességtelen és szakmailag inkompetens köztisztviselőt, ezzel megsérti az igazságos elszámoltatás elvét, mert ebben az esetben az arányos felelősségrevonás vagy elmarad (mert az elbocsájtás költségekkel jár), illetve nem lesz arányos a tett negatív következményeivel. - (2) Ha a szakmailag inkompetens és tisztességtelen köztisztvielő a megbízó szempontjából olyan kétes megbízottal helyettesíthető, aki (a) szakmailag kompetens, de erkölcsileg nem feddhetetlen, vagy (b) olyannal, aki hozzá nem értő, de becsületes, ez arra fogja ösztönözni a megbízót, hogy bocsássa el a hivatalban lévő köztisztviselőt és személyes “ízlésére” illetve önkényére lesz bízva, hogy a kettő közül melyiket választja. (4) Végezetül az a lehetőség, hogy a hivatalban lévő

köztisztviselő

olyan

megbízottal

helyettesíthető,

aki

magas

szakmai

kompetenciával és erkölcsi tudattal rendelkezik, magától értetődően vezet az előbbi elbocsájtásához. A megbízónak a fenti paradoxonok mellett bizonyos pszichológiai dilemmákkal is szembe kell néznie, amelyek szintén befolyásolják az elszámoltatás mechanizmusát. Elster szerint a megbízó az elszámoltatásban pszichológiai és erkölcsi veszteségeket szenvedhet, ha az alkalmatlan és tisztességtelen köztisztviselőt ő maga választotta ki posztjára, azaz ha az nem sorsolással került hivatalába, vagy ha nem más hivatal vagy személy nevezte ki. “A megbízó számára annak az elbocsájtása, akit ő maga választott ki politikája végrehajtására egyenlő annak a bevallásával, hogy tévedett. A politikában a hibák bevallása azonban mindig költséges. Tegyük fel, hogy olyasvalakire szavaztam, akiről kiderűl, hogy rosszul teljesít. Ha a következő alkalommal ellene szavazok, ez annak a bevallása, hogy tévedtem. Még ha ezt csak magamnak vallom is be, akkor is kellemetlen. A kognitív disszonancia elkerülése végett meggyőzhetem magam arról, hogy végül is nem is teljesített olyan rosszul és megszavazom újraválasztását.” 335 A pszichológiai veszteségektől való félelem az elszámoltató oldalán ugyanolyan komoly hatással lehet az elszámoltatásra, mint a megbízó helyettesíthetősége, és extrém esetben ez is ugyanúgy eredményezheti az elszámoltatás elmaradását, mint az utóbbi.

335

Jon Elster, Accountability in Athenian Politics, In: Democracy, Accountability, and Representation, edited by Adam Przeworski, Susan C. Stokes, Bernard Mawin, Cambridge University Press Cambridge 1999, 258-259.o.

335

Irodalom Almond G. and Verba S., The Civic Culture , Princeton, N. J. , Princeton University Press 1963 Arendt H., Mi a tekintély? In: Hannah Arendt, Múlt és jövő között, Osiris Kiadó-Readers International Budapest, 1995 Arrow K.J., Social Choice and Individual Values, New Haven and London, Yale University Press 1963 Baumol W.J., Macroeconomics of Unbalanced Growth: Anatomy of Urban Crisis, American Economic Review 57 (1967) Becker G.J., A Theory of Interactions, In: Journal of Political Economy 82 (1974): 1063-1093. o. Beetham D., Bureaucracy, Open University Press Buckingham 1993 Bernard C.I., The Functions of the Executive, Harvard University Press Cambridge, Massachussetts and London, England 1968 Blau P.M., Exchange and Power in Social Life, New York: Wiley 1964 Blau P.M., The Dynamics of Bureaucracy, The University of Chicago Press, Chicago and London 1963 Britten S., The Role and Limits of Government (London: Temple Smith, 1983) Brubaker R., The Limits of Rationality Routledge London and New York 1984 Buchanan J.M. and Tullock G., The Calculus of Consent, Ann Arbor Paperbacks The University of Michigan Press 1965 Cloward R.A. - Piven F.F., A szakbürokráciák-a juttatási rendszerek mint befolyásrendszerek, In: A jóléti állam, T-Twins Kiadó, Budapest, 1991 Coase R.H., The Problem of Social Cost, In: Ronald H. Coase, The Firm the Market and the Law, The University of Chicago Press Chicago and London, 1988, 95-157.o. Coleman J.S., A társadalmi tőke az emberi tőke termelésében, In: Tőkefajták: A társadalmi és kulturális erőforrások szociológiája (szerk: Lengyel György és Szántó Zoltán), AULA Kiadó, 1998 BKE Coleman S.S, The Promise of Representative Bureaucracy, M.E.Sharpe Armonk, New York, London, England 1997 Crozier M., A bürokrácia jelensége, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1981 Devlin P., The Enforcement of Morals, Oxford University Press, London, Oxford, New York 1970 Downs A., An Economic Theory of Democracy, Harper Collins Publishers New York 1957 Downs A., Inside Bureaucracy, A RAND Corporation Research Study Waveland Press, INC. Prospect Heights, Illinois 1994 Downs A., Inside Bureaucracy, A RAND Corporation Research Study Waveland Press, INC. Prospect Heights, Illinois 1994 Durkheim E., Professional Ethics and Civic Morals, Poutledge London and New York 1992. Elster J., Introduction, In: Constitutionalism and Democracy, ed. By Jon Elster and Rune Slagstad, Cambridge Universitz Press1988 Elster J., Local Justice, Russel Sage Foundation New York 1992 Etzioni A., The Spirit of Community, A Touchstone Book Publshed by Simon and Schuster New York, London, Toronto, Sydney, Tokyo, singapore 1993 Fiske A.P., The Structures of Social Life, The Free Press, A Devision of Macmillan Inc. New York 1993 Francis Fukuyama, Bizalom, Európa Könyvkiadó Budapest, 1997 Gadamer H.G., Igazság és módszer, Gondolat Budapest, 1984 Giddins A., Modernity and Self-Identity, Polity Press with Blackwel Publishers LTD. Cambridge 1997 Hall P.A., Pluralism and Pressure Politics in France, In: Pressure Groups, ed. by Jeremy J. Richardson, Oxford University Press, Oxford . New York, 1993 Hayek F.A., A végzetes önhittség: A szocializmus tévedései, Tankönyvkiadó, Budapest, 1992 Heclo H., Issue Networks and the Executive Establishment, In: A. King (ed.) The New American Political System (Washington, DC: American Enterprise Institute, 1978) Hegel G.F.W., A jogfilozófia alapvonalai, Akadémiai Kiadó Budapest, 1971 Hollis P., Pressure From Without in Early Victorian England (London: Edward Arnold, 1974) Inglehart R., Value Change in Industrial Societies, American Political Science Review, Vol.81. No.4. December 1987 Judge D., Parliament and Interest Representation, In: Rush (ed.), Parliament and Pressure Politics (Oxford: Clarendon Press, 1990) Kaufman H., Red Tape, Washington D.C., Brookings Institution 1977 Kay J., The Stakeholder Corporation, In: Stakeholder Capitalism, edited by Gavin Kelly, Dominic Kelly, Andrew Gamble, Macmillan Press LTD London 1997 Kieser A., Max Weber bürokráciaelemzése, In: Alfred Kieser, Szervezetelméletek, Aula Kiadó Budapest 1995

336 Kieser A., Szervezetelméletek, AULA 1995 Kingsley D., Representative Bureaucracy, Yellow Springs,OH: Antioch Press, 1944 Lane J.E., Introduction: the Concept of Bureaucracy, In: Bureaucracy and Public Choice, edited by JanErik Lane, SAGE Publications london 1987 Lanzalaco L., Interest Groups in Italy, In: Pressure Groups, ed. by Jeremy J. Richardson, Oxford University Press Oxford . New York, 1993 LaPalombara J., Interest Groups in Italien Politics (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1964) Lijphart A., Democracies, Yale Universitz Press New Haven and London 1984 Lowi T.J., The End of Liberalism, W.W. Norton and Company Inc. New York, London 1979 Luban D., Lawyers and Justice, Princeton University Press, Princeton, New Yersey 1988 Lucas J.R., The Principles of Politics, Clarendon Press, Oxford, 1985 Luhmann N., Risk: A Sociological Theory, Aldine De Gruyter New York 1993 Luhmann N., Social Systems, Stanford University Press Stanford, California 1995 MacIntyre A., After Virtue, University of Notre Dame Press Notre Dame, Indiana 1984 March J.G. and Olsen J.P., Rediscovering Institutions, The free Press new York, London, Toronto, Sydney, Singapore 1989 Mazey S.P. and Richardson J.J., Interest Groups in the European Community, In: Pressure Groups, ed. by Jeremy J. Richardson, Oxford University Press Oxford . New York, 1993 Merton R.K., Bureaucratic Structure and Personality, In: The Dilemma of Organisational Society, edited by Hendrik M. Ruitenbeek, New York E. P. Dutton and CO., INC. 1963 Merton R.K., Bureaucratic Structure and Personality, In: The Dilemma of Organisational Society, edited by Hendrick M. Ruttenbeck, New York E.P. Dutton and Co. INC. 1963 Michels M., Political Parties, The Free Press A Division of Macmillan Publishing Co., Inc. New York Collier Macmillan Publishers London 1962 Mill J.S., Haszonelvűség, In: A szabadságról, Haszonelvűség, Magyar Helikon 1980 Mill J.S., Representative Government, In: Utilitarism, on Liberty, considerations on Representative Government, ed. By H.B. Acton, J.M.Dent and Sons Ltd London Everyman’s Library 1972 Miller D., Deliberative Democracy and Social Choice, In: Prospects for Democracy ed.by David Held, Stanford University Press, Stanford, California 1993, 74-93.o. Mills W., Az uralkodó elit, Gondolat Kiadó Budapest, 1962 Niskanen W., Bureaucracy and Represenatative Government, University of Chicago Press, Chicago 1971 North D.C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press Cambridge 1993 North D.C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press Cambridge 1993 Nozick R., Anarchy, State and Utopia, Basic Books A Division of Harper Collins Publishers 1974 Okun A.M., Equality and Efficiency, The Brookings Institution, Washington, D.C. 1975 Olson M., A kollektiv cselekvés logikája, Osiris Kiadó, Budapest 1997 Peacock A.T. and Wiseman J., The Growth of Public Expanditure in the United Kingdom (Princeton: Princeton University Press, 1961) Peters B.G., The Politics of Bureaucracy, Longman Inc. New York and London 1989 Pitkin H.F., The Concept of Representation, University of California Press Berkeley, Los Angeles, London, 1967 Polányi Károly, A nagy átalakulás, Mészáros Gábor Kiadása, 1997 Portes A.- Sensenbremmer J., Beágyazottság és bevándorlás: megjegyzések a gazdasági cselekvés társadalmi meghatározóiról, In: Tőkefajták: A társadalmi és kultúrális erőforrások szociológiája, (szerk: Lengyel György-Szántó Zoltán), AULA Kiadó, 1998 BKE Prosch M., The Corporation in Hegel's Interpretation of Civil Society, In: Hegel, History and Interpretation, edited by Shaun Gallagher, State University of New York Press 1997, 203.o. Putnam R.D., Making Democracy Work, Princeton University Press Princeton, New Jersey 1993 Putnam R.D., Making Democracy Work, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1993 Pye L.W. and Verba S., Political Culture and Political Development (Princeton: Princeton University Press, 1965) Richardson J.J., Interest Group Bahavior In Britain: Continuity and Change, In: Pressure Groups, ed. by Jeremy J. Richardson, Oxford University Press Oxford . New York, 1993 Richardson J.J., Pressure Groups and Government, In: Pressure Groups ed.by Jeremy J. Richardson, Oxford University Press Oxford . New York, 1993 Rosenbloom D.H., A közigazgatás elmélete és a hatalmi ágak szétválasztása, In: Közigazgatás, szerkesztette: Richard J. Stillman, Osiris-Századvég. Budapest, 1994

337 Rosenbloom D.H., Az alkotmány mint a közszolgálati etika alapja, In: Közszolgálat és etika, Vál.: Gulyás Gyula, Halikon Kiadó Budapest, 1997 Schelf P., Political Theories of Modern Government: Its Role and Reform, London: Allen and Unwin 1985 Schmitt C., the Concept of the Political, The University of Chicago Press, Chicago and London 1996 Sejersted F., Democracy and the Rule of Law: some Historical Experience of Contradictions in Striving for Good Government, In: Constitutionalism and Democracy, edited by Jon Elster and Rune Slagsted, Cambridge University Press Cambridge 1988 Selznick P., Law, Society, and Industrial Justice, Transaction Books New Brunswick (USA) and London (U.K.) 1980 Selznick P., Law, Society, and Industrial Justice, Transaction Books, New Brunswick (USA) and London (U.K.) 1980 Selznick P., The Moral Commonwealth, University of California Press Berkeley, Los Angeles, London 1992 Shapiro M., The Supreme Court’s Return to Economic Regulation, Studies in American Political Development (New Haven, Conn.: and London, Yale University Press, 1986) Show C.K.Y., Hegels' Theory of Modern Bureaucracy, American Political Science Review Vol. 86, No. 2 June 1992 Simon H., Racionális döntések gazdasági szervezetekben, In: Herbert Simon, Korlátozott racionalitás, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1982 Simon H.A., Administrative Behavior, The Free Press A Devision of Macmillan Publishing Co., Inc. New York Collier Macmillan Publishers London, 1976 Stigler G.J., A törvények végrehajtása, kötelességszegés és a végrehajtó apparátus javadalmazása In: George J. Stigler, Piac és állami szabályozás, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 1989 Strauss L., What is Political Philosophy?, The University of Chicago Press , Chicago and London 1959, 28. o The Moral Dimensions of Public Policy Choice, edited by J. Martin Gillray and Maurice Wade, University of Pittsburgh Press Pittsburgh and London 1992 Toward a New Public Administration, ed. by Frank Marini, Chandler Publishing Company An Intext Publisher, Scranton, London, Toronto 1971 Truman D.R., The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion (New York: Knoph, 1951) Tullock G. and.McKensy R.B., The New World of Economics, Richard D.Irwin, Inc. Homewood, Illinois 1985 Tullock G., The Economic Theory of Bureaucracy, In: The Policy Reader, ed. by Michael Hill, Harvester Whetsheaf New York 1993 Udy S., Work in Traditional and Modern Societies, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall 1970 Values and Public Policy, ed. By Henry j.Aaron, Thomas E.Mann, Timothy Taylor, The Brookings Institution Washington, D.C. 1994 Walker J.L., The Origins and Maintenance of Interest Groups in America, In: American Political Science Review, 77 (1983) Weber M., A politika mint hivatás. Medvetánc Füzetek 1989 Weber M., A racionális állam s a modern politikai pártok és parlamentek, In: Max Weber, Állam, politika, tudomány , Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest 1970 Weber M., A szociológiai és közgazdasági tudományok "értékmentességének" értelme, In: Max Weber, Allam, politika, tudomány, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest 1970 Williamson O., The Economic Institutions of Capitalism, The Free Press A Devision of Macmillan Inc., New York, Collier Macmillan Publishers London, 1985 Wilson J.Q., Bureaucracy, Basic Books A Division of Harper Collins Publishers 1989 Wilson J.Q., The Politics of Regulation (New York: Basic Books, 1980) Wilson W., The Study of Administratrion, In: Discipline and History ed. by James Farr and Raymond Seidelman, Ann Arbor The University of Michigan Press 1993 Wotton A.G., Pressure Groups in Britain, 1720-1970: An Essay in Interpretation with Original Documents (London: Allen Lane, 1975) Yates D., Bureaucratic Democracy, The Search for Democracy and Efficiency in American Government, Harvard University Press Cambridge and Massachusetts and London, England 1982 Beck U., Risk Society, SAGE Publications, London 1992 Yishai Y., Three faces of associational politics: interest groups in politics in Israel, In: Pressure Groups, ed. by Jeremy J. Richardson, Oxford University Press, Oxford . New York, 1993

338

Zajac E.E., Political Economy of Fairness, The MIT Press Cambridge, Massachusetts London, England 1995