A közigazgatás területi-helyi szervei

A közigazgatás területi-helyi szervei Fő témakörök: 1. A helyi önkormányzatiság alapjai 2. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre 3. A helyi önkormányzatok típusai 4. A helyi önkormányzatok szervei és működésük 5. A helyi önkormányzatok társulásai 6. A helyi önkormányzatok ellenőrzése

1. A helyi önkormányzatiság alapjai A dekoncentrált szervek mellett magyar közigazgatási szervezetrendszer területi-helyi szerveihez tartoznak az állami feladatok és hatáskörök decentralizációja során a rendszerváltás idején (újra) létrejött helyi önkormányzatok. Bár a helyi önkormányzatok is, a dekoncentrált szervekhez hasonlóan, területi (megyei), helyi (települési) illetékességgel látnak el közfeladatokat, gyakorolnak közigazgatási hatásköröket, a dekoncentrált szervekkel ellentétben mindezt nagyfokú önállósággal teszik. A decentralizáció kulcsfogalma ugyanis az autonómia, a szabadság. A decentralizált helyi önkormányzatok a központi szervek „egy kaptafára gyártott”, egységes dekoncentrált szerveivel ellentétben, mind szervezeti felépítésüket, mind feladataikat és hatásköreiket tekintve sokszínűséget mutatnak, melynek alapvető oka a számukra az Alkotmányban és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben (a továbbiakban Ötv.) biztosított döntési autonómia. Az önkormányzat fogalmával a közigazgatási szervről szóló fejezetben már találkoztunk, amikor az ún. „kvázi közigazgatási szervek” közt a köztestületi formában működőket önkormányzattal rendelkező szervezetként könyveltük el. Az önkormányzat fogalma mind a köztestületek, mind a helyi önkormányzatok kapcsán magában rejti az önigazgatás valamely (szűkebb-tágabb) formájának megnyilvánulását, ám a hatáskör terjedelmén túl alapvetőbb elhatárolási ismérv köztük az, hogy míg a köztestületek (pl. kamarák), szakszervezetek valamely tevékenység, foglalkozás gyakorlóit tömörítik, azok érdekeinek képviseletére szorítkoznak, addig a helyi önkormányzatok területi alapon szerveződnek és az adott terület lakosságához kötődnek. Éppen ezért az előbbieket szakmai (funkcionális), míg az utóbbiakat – ezen aspektusból – területi önkormányzatoknak nevezzük. 1

Az Ötv. szerint a hely önkormányzatok szabályozása alapvetően kettős forrásból táplálkozik: hazánk haladó önkormányzati hagyományaiból és az Európai Önkormányzati Karta alapkövetelményeiből. A magyar önkormányzati jellegű területi, helyi igazgatás a XIX. század végén alakult ki. A törvényhatóságok rendszerének alapköveit az első (1870. évi XLII. tc.), majd második törvényhatósági törvény (1886. évi XXI. tc.) fektette le, melynek értelmében a vármegyék és a törvényhatósági joggal felruházott városok önkormányzati jogokat gyakoroltak. (Budapest fővárosról külön törvény rendelkezett - 1872:XXXVI. tc.) A vármegyék és a városok élén főispán állt, a vármegye első tisztviselője az alispán, a városoké pedig a polgármester volt. A törvény értelmében „önkormányzati jogánál fogva a törvényhatóság saját belügyeiben önállólag intézkedik, határoz és szabályrendeleteket alkot; határozatait és szabályrendeleteit végrehajtatja, tisztviselőit választja, az önkormányzat és közigazgatás költségeit megállapitja s a fedezetről gondoskodik”. A magyar önkormányzatiság fejlődését törte meg az 1950-ben átvett szovjet típusú tanácsrendszer. Az első tanácstörvény (1950. évi I. tv.) elfogadásával, a tanácsrendszer kialakításával az államhatalom – a valódi önkormányzati típusú decentralizációt elvető – egységének

elve

érvényesült.

A

tanácsok

váltak

a

„demokratikus

centralizmus”

követelményei szerint felépített területi-helyi államigazgatás meghatározott szereplőivé. Felszámolták az önkormányzati jellegű igazgatást, totális központosításra került sor, azaz a tanácsokat pártirányítás alá helyezték, kimondva alá-fölérendeltségük jellegét. A községi, városi tanácsok a járási tanácsnak, a járási tanácsok a megyei tanácsnak, végső soron mind közvetve, vagy közvetlenül a Minisztertanácsnak voltak alárendelve. Ezen túl az egyes tanácsok végrehajtó bizottságai is egymásnak alárendelve működtek (kettős alárendeltség). Látható tehát, hogy az elmúlt rendszerben a közigazgatás és az államigazgatás szinonim fogalmak voltak, nem létezett Kormánytól független önkormányzati igazgatás. A rendszerváltást követően a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján a korábbi egységes tanácsrendszerű területi államigazgatás kettévált a központi szervektől függő dekoncentrált területi államigazgatásra és a helyi közügyeket intéző önkormányzati közigazgatásra. Megszűntek tehát a megyei és helyi tanácsok végrehajtó bizottságai, megszűnt a megyei és helyi önkormányzati szint közti alá-fölérendeltségi viszony, valamint megszűnt a Kormány és az önkormányzatok közti hierarchikus viszony. A fő elv a feltétlen szabadság volt, a legkisebb községek is önálló önkormányzati jogokat kaptak.

2

Hazánk 1992-ben írta alá az Európa Tanács által elfogadott Európai Önkormányzati Kartát, mely az önkormányzatiság alapértékeinek védelmében rögzíti a helyi önkormányzás fogalmát és alapelveit. Az egyezmény rendelkezéseinek betartására hazánk 1994-től köteles. A Karta megfogalmazásában a helyi önkormányzás „a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében”. Jól látható, hogy a közigazgatásnak a már megismert jogtudományi fogalmához képest ez a fogalom gyakorlatilag a helyi szintű közigazgatásnak felel meg, ezen tevékenység specialitását pedig abban jelölhetjük meg, hogy immáron nem csak közhatalom, hanem – önkormányzati – jogok gyakorlásáról van szó, méghozzá mindvégig a helyi lakosság érdekében. Az Ötv. a fentiekhez igazodóan maga is meghatározza, mit ért helyi önkormányzás alatt. A helyi önkormányzás lehetővé teszi, hogy a választópolgárok helyi közössége önállóan és demokratikusan intézze a helyi érdekű közügyeit. A helyi közügyek pedig a lakosság közszolgáltatásokkal

való

ellátásához,

a

közhatalom

önkormányzati

típusú

helyi

gyakorlásához, valamint mindezek feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. Az önállóság, az autonómia záloga a helyi önkormányzatok számára a számukra az Alkotmányban és az Ötv.-ben nevesített és részletezett önkormányzati alapjogok sora. Az önkormányzati alapjogokat alapvetően három csoportba oszthatjuk: a helyi döntések önálló meghozatalához fűződő jogok, a petíciós jogok és az önállóság védelméhez kapcsolódó jogok. Az önálló döntéshez kapcsolódó jogok keretében a helyi önkormányzat önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, ilyenkor döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül; törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét (SzMSz megalkotásának joga és kötelezettsége); önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat; szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel; gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat; az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül; törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. Az ún. petíciós jogok arra adnak lehetőséget a helyi önkormányzatok számára, hogy a helyi közösséget érintő ügyekben kezdeményezéssel forduljanak a döntésre jogosult szervhez, akik arra jogszabályban előírt határidőn belül válaszolni kötelesek. Az Ötv. két petíciós jogot nevesít, a véleménynyilvánítás és kezdeményezés jogát, mellyel a feladat-és hatáskörébe nem tartozó, de a helyi közösséget érintő ügyben élhet a helyi önkormányzat, illetve a felterjesztés 3

jogát, mely önkormányzati jogokat, feladat- és hatáskörét érintő kérdésben illeti meg az önkormányzatokat. Véleménynyilvánításra és kezdeményezésre a jogszabályban előírt határidőn belül, a felterjesztésre harminc napon belül köteles a megkeresett szerv érdemben válaszolni. Végül, az önállóság védelméhez fűződő jogok kapcsán azt kell megemlítenünk, hogy a legkisebbtől a legnagyobbig minden helyi önkormányzat alapjogait tekintve egyenlő, az azokat korlátozó megállapodások semmisek. Az önkormányzatok kötelezettségei – teljesítőképességükhöz mérten – eltérőek lehetnek, de kötelező feladatot számukra csakis törvény állapíthat meg, ugyanígy csak törvény és csak kivételes esetben rendelhet helyi közügyet más szerv feladat- és hatáskörébe. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Az önkormányzat döntése kizárólag törvénysértés esetén bírálható felül, s a döntés törvényességi, alkotmányossági felülbírálata rendelet esetén az Alkotmánybíróság, határozat esetén a bíróság hatáskörébe tartozik. Az önkormányzatokra vonatkozó alapvető jogok, szabályok biztosítékául a jogalkotó az Ötv.-t kétharmados törvény kategóriájába sorolta, ami azt jelenti, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény módosításához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges és csak ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.

2. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre Az államhatalom demokratikus típusú decentralizációja során

létrejött helyi

önkormányzatok – mint ahogy azt az előző fejezetrészekben már említettük – a közigazgatás szervezeti rendszerének azon területi-helyi szervei, amelyek – a dekoncentrált szervekkel ellentétben – mind önkormányzati jellegű, mind államigazgatási feladatokat ellátnak, hatásköröket gyakorolnak. A két említett feladat-, hatáskörtípus közt az alapvető különbség az, hogy az önkormányzati ügyek olyan helyi érdekű közügyek, jellemzően közszolgáltatások biztosítása, melyek a település, megye egészét, vagy nagyobb részét, a választópolgárok szélesebb körét érintik és a megvalósítás mikéntje tekintetében széles körű mérlegelési lehetőséggel rendelkezik a döntési hatáskörrel felruházott szerv a helyi sajátosságokhoz, feltételekhez igazodva. Ezzel szemben az államigazgatási ügyekben az ország egész területén egységes 4

követelményeket kell érvényesíteni, ezek kapcsán az anyagi és eljárási szabályokat központi, az ország egész területén alkalmazandó jogszabályok tartalmazzák és ha mérlegelési lehetőséget is biztosítanak, a döntési hatáskörrel felruházott szervnek jellemzően nem az önkormányzat érdekeit, szükségleteit, teljesítőképességét kell mérlegelnie. A helyi önkormányzatok alapjogai minden tekintetben megegyeznek, feladataik és hatáskörei közt viszont értelemszerűen különbségek kell legyenek. Egy száz fős településtől nem várhatjuk el ugyanazt, amit mondjuk egy megyei jogú várostól megkövetelünk. A jogalkotó ezért megteremti a differenciálás lehetőségét mind az önkormányzati, mind az államigazgatási feladatok, hatáskörök terén. A helyi önkormányzatok önkormányzati jellegű feladatainak két összetevője van: a kötelező és az önkélt vállalt feladatok. Kötelező önkormányzati feladatot és hatáskört kizárólag törvény állapíthat meg és törvény ebben a tekintetben különbséget is tehet a helyi önkormányzatok közt, pl. a különböző önkormányzati típusoknak (község, város, megyei jogú város, stb.), különböző lakosságszámú, teljesítőképességű önkormányzatoknak eltérő kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kötelező feladatok ellátása kapcsán a kötelezett önkormányzatot mindössze megvalósítási kötelezettség terheli, a megoldás mikéntjében az önkormányzatok nincsenek megkötve. Ez nem jelenti azt, hogy maga dönti el, mikor minősül egy kötelező közszolgáltatás teljesítettnek, vagy azt, hogy minden tekintetben az önkormányzat mérlegelésén múlik az, hogy milyen minőségben teljesíti az adott feladatot, hiszen a legfontosabb szakmai szabályokat a vonatkozó ágazati jogszabályok részletezik. Választási lehetősége az önkormányzatoknak mindössze abban áll, hogy eldönthetik az adott kötelező feladatot önállóan, saját szervei útján látja el, vagy esetleg a feladat megoldására intézményt hoz létre, gazdasági társaságot alapít, gazdasági társaságot bíz meg, vagy esetleg társulásra lép más önkormányzatokkal. Az Ötv. rögzíti azt is, hogy amennyiben az Országgyűlés valamely önkormányzatot feladat ellátására, hatáskör gyakorlására kötelez, az ahhoz szükséges anyagi támogatást biztosítani kell a költségvetésben. (Megjegyzendő, hogy a költségvetési támogatások sajnos nem fedezik teljes mértékben a kötelező feladatok ellátását, így azt részben az önkormányzatoknak saját bevételeikből kell kigazdálkodniuk.) Az önkormányzati jellegű feladatok, hatáskörök közti eltérés másik oka az lehet, hogy az önkormányzatok a törvényben előírt kötelező feladataikon felül a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően önként vállalhatják minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe és ebben a körben az önkormányzatok mindent megtehetnek, ami jogszabályt nem sért. A önállóan vállalt feladatok 5

köre és megoldási módja tehát mindössze az önkormányzatok mérlegelésén múlik, a mérlegelés során értékelniük kell a lakosság elvárásait és a megvalósítás anyagi, személyi, tárgyi feltételeinek megteremthetőségét. A vállalásnak mindössze annyi korlátját rögzíti a törvény, hogy az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. Ezen feladatok megvalósítását az önkormányzatok saját bevételeikből kell, hogy kigazdálkodják. Természetesen, ha az önkéntes feladatvállalás egyben más önkormányzat kötelező feladatainak átvállalását jelenti (pl. kisebb település a nagyobbtól, település a megyétől), akkor a feladatot vállaló igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását. Az önkormányzati közügyek körébe azok a közszolgáltatási feladatok tartoznak, amelyek révén biztosítható egy-egy település működése, megvalósítható műszaki-technikai infrastruktúrája, a lakosság kommunális és humánszolgáltatásokkal való legalább alapfokú ellátása. Már az Ötv. is meghatározza azon legalapvetőbb feladatokat, melyeket mérlegelés nélkül minden település köteles megvalósítani. Ezek közé nyolc közszolgáltatás, az egészséges ivóvízellátás, az óvodai nevelés, az általános iskolai oktatás és nevelés, az egészségügyi alapellátás, a szociális alapellátás, a közvilágítás biztosítása, a helyi közutak és a köztemető fenntartása tartozik, köteles továbbá biztosítani a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. Ezeken felül természetesen más törvények is előírhatnak kötelező feladatot, pl. „A közterületi prostitúció folyamatos észlelése esetén türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető az ötvenezer lélekszám feletti települések esetében.” /1999. évi LXXV. törvény 8. § (1)/; „(1) A települési és a megyei könyvtári ellátás biztosítása a helyi önkormányzatok kötelező feladata.” / 1997. évi CXL. törvény 64. § (1)/; „Az a települési önkormányzat, amelyiknek területén kétezer főnél több állandó lakos él, családsegítést köteles biztosítani.” /1993. évi III. törvény 86. § (2)/. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök címzettje jellemzően a képviselő-testület (közgyűlés), viszont kivételesen törvény önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg közvetlenül a polgármesternek (főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének) is. A képviselő-testület utasítási joga nem terjed ki azokra az önkormányzati ügyekre, amelyeket törvény a polgármester saját önkormányzati hatásköreként állapít meg, e hatáskörben hozott polgármesteri döntéseket a képviselő-testület nem bírálhatja felül. A képviselő-testület hatásköreit (az át nem ruházható hatáskörök kivételével – lásd Ötv. 10. §) átruházhatja a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, közös döntéshozó szervvel (társulási tanáccsal), intézmény alapítása esetén jogi személyiséggel rendelkező társulására. Amennyiben így tesz, a hatáskör gyakorlásához 6

utasítást adhat, e hatáskört bármikor visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. Az államigazgatási feladatok és hatáskörök terén – mint említettük – az állam nem engedhet olyan mértékben teret a helyi sajátosságoknak, mint az önkormányzati feladatok és hatáskörök estében. A jogalkotó viszont az állampolgárokhoz közeli ügyintézés, az ésszerűség, célszerűség, hatékonyság elveit figyelembe dönthet úgy, hogy egyes államigazgatási hatásköröket nem dekoncentrált szervekhez, hanem az önkormányzatokhoz telepít. Olyan jellemzően konkrét egyedi ügyekben történő engedélyezési, hozzájárulási, kötelezési feladatokról, hatáskörökről van szó, mint pl. az építésügyi hatósági, gyámhatósági, anyakönyvezési, kereskedelmi engedélyezési, birtokháborítási, adóhatósági, okmányirodai feladatok. Főszabály szerint az államigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje a jegyző (főjegyző). Államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört törvény vagy kormányrendelet utalhat a jegyző feladat- és hatáskörébe. Természetesen a konkrét ügyintézési feladatokat – a hatáskörök nagy száma miatt – nem maga a jegyző, hanem a hivatal erre kijelölt ügyintézői látják el túlnyomó részben, a jegyző rájuk a saját hatáskörét nem, csak a kiadmányozás jogát ruházhatja át. Kivételesen törvény vagy kormányrendelet közvetlenül a képviselő-testület hivatalának ügyintézőjére is telepíthet államigazgatási feladat- és hatáskört (pl. az anyakönyvvezetőre). Kivételesen a polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke) is felruházható államigazgatási feladattal és hatáskörrel, melyet számára szintén törvény, vagy kormányrendelet állapíthat meg, de kormányrendelet csak abban a körben, amelyben törvény külön felhatalmazást adott a Kormánynak. A polgármester ugyancsak az előbb említett típusú felhatalmazás birtokában „veszélyhelyzetekben” (honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási ügyekben) részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában. A polgármester államigazgatási feladatellátása során a képviselő-testület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül. Törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában a polgármester, főjegyző, jegyző, körjegyző, a képviselő-testület hivatalának ügyintézője, a hatósági igazgatási társulás által államigazgatási hatósági ügyben első fokon hozott döntés ellen fellebbezésnek helye van, melyet a Kormány általános hatáskörű államigazgatási szerve (Államigazgatási Hivatal) jogosult elbírálni. Az önkormányzati és az államigazgatási jellegű feladatok és hatáskörök közti átmenetnek minősülnek az ún. önkormányzati hatósági ügyek. Ezen ügyeknek az államigazgatási jelleget a hatósági jelző kölcsönzi, hiszen ebben az esetben is a hatáskör 7

jogosultja egyedi ügyben eljárva egyedi esetre alkalmaz elvont jogszabályi rendelkezéseket, itt is hatóság áll szemben ügyféllel, mely ügyfelet érintő jogot, vagy kötelezettséget állapít meg. Ami miatt mégis az önkormányzati jellegű feladatok és hatáskörök közé kell besorolnunk az a hatáskör címzettje. Ezen ügyekben ugyanis a hatáskör címzettje általában a képviselő-testület, kivételesen a polgármester. Törvény és önkormányzati rendelet önkormányzati hatósági hatáskört telepíthet a képviselő-testületre továbbá kizárólag törvény ugyanilyen hatáskörrel ruházhatja fel a polgármestert is. Tehát a törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott, általában engedélyezésre, illetve támogatásra irányuló ügyeket nevezhetjük önkormányzati hatósági ügyeknek. Az 1993. évi III. törvény szerint pl. a szociális igazgatás területén a képviselő-testület a törvényi és az önkormányzati rendeletben megállapított feltételek fennállta esetén önkormányzati hatósági határozattal dönt a lakásfenntartási támogatás, ápolási díj, átmeneti segély és a temetési segély odaítéléséről. Ugyanilyen határozattal dönthet még pl. címerhasználat engedélyezéséről, tankönyv- és tanszerellátási támogatásról, egészségügyi, szociális szolgáltatásért fizetendő térítési díjról. Amennyiben az önkormányzati hatósági ügyben a képviselő-testület hozott döntést, a döntés ellen fellebbezésnek helye nincs. Ez nem jelenti azt, hogy semmilyen jogorvoslati fórum nem áll nyitva a döntéssel szemben, hiszen jogszabálysértésre hivatkozással az illetékes megyei bíróságtól lehet kérni a döntés felülvizsgálatát. Az Ötv. megnyitja a lehetőséget a képviselő-testület számára, hogy önkormányzati hatósági ügyben is átruházza döntési jogkörét a polgármesterre, bizottságára, részönkormányzat testületére. Az átruházott hatáskörben hozott, továbbá a polgármester törvény alapján önálló hatáskörben hozott önkormányzati hatósági döntésével szembeni fellebbezés elbírálása viszont már a képviselőtestület hatáskörébe tartozik.

3. A helyi önkormányzatok típusai Alkotmányunk a helyi önkormányzatokról szóló fejezetében rendezi a Magyar Köztársaság területi tagozódását és egyben azt, hogy mely választópolgárok közösségét illeti meg a helyi önkormányzás joga. Az Alkotmány értelmében a országunk területe községekre, városokra, fővárosra, fővárosi kerületekre és megyékre tagozódik, ezekben alakíthatóak helyi önkormányzatok. Az Ötv. rendelkezik még a községek egy speciális változatáról a nagyközségekről és a legnagyobb népességgel, jelentőséggel bíró városokat megillető megyei

8

jogú város titulusról is, így ezen fejezetben ezekről is szólunk. Nem hagyhatjuk továbbá figyelmen kívül a helyi önkormányzatok egy speciális típusát a kisebbségi önkormányzatokat sem, hiszen habár feladatkörük jóval szerényebb, mint általában a helyi önkormányzatoknak, mégis a magyar önkormányzati rendszer részét képezik. Fontos megemlíteni, hogy az ország területi tagozódásának részletezése során esetlegesen használt más fogalmak, mint a járás, körzet, kistérség, régió az Alkotmány által nem intézményesített, mindössze jogtörténeti jellegű, vagy statisztikai célú lehatárolási egységek. Ezek választópolgárainak közösségét nem illeti meg a helyi önkormányzás joga, ezen területi egységekre önkormányzati feladat- és hatáskör nem telepíthető. (Lásd: a közigazgatás szervezeti rendszeréről szóló fejezet és a dekoncentrált szervekről szóló fejezetrész.) A teljesség kedvéért utalnunk kell még arra, hogy önkormányzati rendszerünkben a község közjogi kategória, mely nem azonos a szociológiai, földrajzi értelemben használt település, falu fogalmakkal. A településszociológia különbséget tesz falu és város közt abban a tekintetben, hogy milyen az adott település lakosságszáma, lakosságának korszerkezete, a település infrastrukturális, közszolgáltatási ellátottsága, munkahelyteremtő, munkaerővonzó képessége, vagy éppen aszerint, hogy a lakosság munkavégzésére inkább ipari, vagy mezőgazdasági jelleget ölt. A helyi önkormányzati rendszerben a község olyan település, amelyet közjogi eljárás keretében arra felhatalmazott szerv községgé nyilvánít és amelyet ennek folytán megillet a helyi önkormányzás joga.

A község

Az ország településszerkezete változó. Új községek keletkezhetnek, egy-egy elnéptelenedett község megszűnhet. Új község alakulásának alapvetően három módozata ismert: új község alakulhat olyan településrészből, ami még sohasem volt község (leválás), vagy úgy, hogy korábban önálló község volt, de megszüntetik a községegyesítést (szétválás), avagy két község egyesítésével (összeolvadás). (Város és község egyesítésekor gyakorlatilag nem összeolvadás, hanem beolvadás történik, a város megőrzi eredeti jellegét és jellemzően nevét is, míg a beolvadó község megszűnik önálló önkormányzat lenni, létét településrészként folytatja.) Új község alakításának – leválás és szétválás esetén – több konjunktív feltétele van. Az első feltétel a terület, mely elkülönült településrész kell, hogy legyen, önálló, saját községarculattal. Második feltétel a lakosság, melynek száma legalább háromszáz kell legyen. 9

A harmadik feltétel pedig a képesség, az új községnek képesnek kell lennie az önkormányzati jogok gyakorlására, az Ötv. által nevesített kötelező feladatok ellátására a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül. Az új község megalakításának a kezdeményezése általában úgy indul, hogy többen megfogalmazzák, felvetik a javaslatot. Az új község alakításának kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészben lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére (belterület-külterület), szakértői vélemény alapján a község elnevezésére (a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumban működő Földrajzinév Bizottság ad szakmai véleményt), a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. Az előkészítő bizottság írásos tájékoztatóban ismerteti javaslatát a lakossággal, a lakosság pedig aláírásgyűjtéssel kezdeményezi helyi népszavazás kiírását. Ha kellő számú aláírás gyűlt össze, a képviselő-testület kötele kiírni a véleménynyilvánító helyi népszavazást új község alakításának, vagy községegyesítés megszüntetésének kezdeményezésére. Az érvényes és eredményes helyi népszavazást követő 30 napon belül a képviselő-testület határozatba foglalja a helyi népszavazás eredményét, határozatában állást foglal az előkészítő bizottság javaslatairól. A polgármester a képviselő-testület határozatát az előkészítő iratokkal együtt az ülést követő 15 napon belül felterjeszti a miniszternek. A kezdeményezést a miniszterhez – a helyi önkormányzati általános választás évének kivételével – minden év április 30-áig lehet felterjeszteni. A miniszter hivatott megvizsgálni azt, hogy a községgé nyilvánítás feltételei fennállnak-e, betartották-e az eljárási szabályokat. Ha úgy ítéli meg, hogy a kezdeményezés súlyos anyagi, eljárási hibában szenved, május 30-ig határozatban dönt erről, egyébként a miniszter november 30-áig nyújtja be a javaslatát a köztársasági elnöknek, aki december 31-ig határozatban dönt az új község létrejöttéről, községegyesítés megszüntetéséről. A döntés az önkormányzati általános választás napján lép hatályba. A települések egyesítésére a fent említett szabályok alkalmazandóak, annyi eltéréssel, hogy ezen esetben csakis egybeépült települések egyesítése kezdeményezhető, mégpedig minden érintett településen lefolytatott érvényes és eredményes helyi népszavazás alapján minden érintett képviselő-testület által elfogadott határozattal. Feltétel továbbá, hogy az érintett képviselő-testületeknek egyetértésre kell jutniuk az új település nevét illetően.

10

A nagyközség

A nagyközségi cím egy olyan titulus, melynek adományozásáról, nagyközséggé nyilvánításról semmilyen szerv nem dönt, hanem annak viselésére automatikusan jogosultak lettek, jogosulttá válhatnak azon képviselő-testületek, melyek a törvényi feltételeknek megfelelnek. A nagyközségi címet használhatják azon települések képviselő-testületei, amelyek a törvény hatályba lépésekor nagyközségi tanácsok voltak, továbbá amelyek területén legalább ötezer lakos él. Ha tehát a rendszerváltás előtti feltételeket teljesítve (ötezer lakos, járásszékhely, kiemelt üdülő, jelentős ipari település) nagyközségi tanáccsá nyilvánításra került sor, a képviselő-testület továbbra is viselheti a kapott címet. Lehetőség van arra, hogy növekedjen egyes községek népessége úgy, hogy eléri az ötezer főt. Ebben az esetben a képviselő-testülete felveheti, használhatja a nagyközségi címet. Fordítva viszont, ha egy ötezernél népesebb község lakossága ötezer fő alá csökken, akkor nem vész el a nagyközségi cím, azt a képviselő-testület a továbbiakban is használhatja. A nagyközségi címmel mindössze két jog jár az Ötv. szerint. Egyrészt, ha a körjegyzőség székhelye nagyközség, akkor a nagyközség képviselő-testülete – a városhoz hasonlóan – maga nevezi ki a körjegyzőség körjegyzői feladatokat is ellátó jegyzőjét, másrészt, és ez a legfontosabb, a nagyközség jogosult a várossá nyilvánítást kezdeményezni.

A város

A várossá nyilvánításnak három alapvető feltétele van. Az elsőről már volt szó, csak nagyközségi

címet

viselő

képviselő-testületek

kezdeményezhetik

ezen

cím,

rang

adományozását. Elengedhetetlen feltétel továbbá, hogy a várossá nyilvánítást a nagyközség (gazdasági, demográfiai

foglalkoztatási, stb.)

infrastrukturális,

fejlettsége

és

térségi

intézményi,

közszolgáltatási,

(településhálózatban

betöltött

kulturális, szolgáltató,

foglalkoztató) szerepe indokolja. A képviselő-testület a kezdeményezését a helyi önkormányzatokért felelős miniszternek terjesztheti fel – az önkormányzati általános választás évének kivételével – minden év január 31. napjáig. A miniszter a várossá nyilvánítási kezdeményezések értékelésére a településtudomány, a közgazdaságtan, a közigazgatás- és műszaki tudományok, az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek, a KSH képviselőjéből és más szakemberekből álló – legfeljebb 15 tagú – bizottságot kér fel. A miniszter a bizottság javaslatainak figyelembevételével május 31-éig tesz javaslatot várossá nyilvánításra a köztársasági 11

elnöknek, aki június 30-áig határozatban dönt a várossá nyilvánításról. A döntés a határozatban megjelölt időpontban (jellemzően a tárgyév július 1-jén) lép hatályba.

A megyei jogú város

A megyei jogú városi cím olyan titulus, mely minden megyeszékhely városnak automatikusan jár, illetve amelyet a város képviselő-testületének kérelmére az Országgyűlés adományozhat. Ilyen irányú kérelmet annak a városnak a képviselő-testülete terjeszthet fel, amelynek lakosságszáma az ötvenezer főt meghaladja. A döntés megalapozott előkészítése érdekében a helyi kezdeményezést a helyi önkormányzatokért felelős miniszterhez – az országgyűlési képviselők általános választásának éve kivételével – minden év április 30-áig lehet felterjeszteni. A Kormány – a miniszter augusztus 30-áig tett előterjesztése alapján a helyi kezdeményezést, illetőleg saját kezdeményezését szeptember 30-áig nyújtja be az Országgyűlésnek Az Országgyűlés mérlegelési jogkörében vizsgálja, hogy a megyei jogú városi címet kérelmező város rendelkezik-e térségi vonzóerővel, képes-e teljesíteni a saját területén a középfokú közszolgáltatásokat, képes-e saját területén ellátni a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is. A „megyei jogú” kifejezés ugyanis megtévesztő annyiból, hogy ezen cím birtokosának inkább a kötelezettségei növekednek, mintsem a jogai. A megyei jogú város olyan települési önkormányzat tehát, amely a megyei önkormányzat feladatait (a kérelemben rögzített részben) látja el saját településén. A megyei jogú várossá nyilvánításról az Országgyűlés december 31-éig határozatban dönt. A döntés a következő országgyűlési képviselői általános választás kitűzésének napján lép hatályba. A szervezetét illetően annyit szükséges megemlíteni, hogy a megyei jogú városokban a képviselő-testület elnevezése (hasonlatosan a megyei önkormányzatokhoz és a fővároshoz) közgyűlés, illetve fennáll annak az elvi lehetősége, hogy a közgyűlés a megyei jogú városban (a fővároséhoz hasonlatos) kerületeket alakítson, a kerület területén megválasztott képviselőkből kerületi képviselő-testületet, kerületi hivatalokat hozzon létre és a hivatalok élére elöljárót nevezzen ki. Ezen elvi lehetőséggel mindezidáig egyetlen megyei jogú város közgyűlése sem élt.

12

A főváros

A fővárosnak az országban betöltött különleges szerepe és sajátos helyzete, a település nagyságából adódó kétszintű önkormányzati rendszere az általánostól eltérő szabályozást igényel. A kétszintű önkormányzati rendszer annyit tesz, hogy fővárosunk fővárosi önkormányzatból és huszonhárom fővárosi kerületi önkormányzatból áll. A fővárosi és kerületi önkormányzatok a törvény értelmében mind települési önkormányzatnak minősülnek, feladat- és hatáskörmegosztásukra nem alkalmazható a település és megye kapcsolatának analógiája. A törvénynek a főváros kétszintű önkormányzatként történő meghatározása nem jelent hierarchikus viszonyt, nem jelent alá- és fölérendeltséget. Azt viszont meg kell jegyeznünk, hogy az előbb elmondottakkal némileg ellentétben lehetőség van arra, hogy a fővárosi közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adjon a kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson, ilyen esetben a kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével. A szervezetét illetően azt kell megjegyeznünk, hogy míg a kerületi önkormányzatok felépítésére teljes mértékben a települési önkormányzatokra vonatkozó szabályok alkalmazandóak, addig a főváros legfőbb döntéshozó szervének elnevezése Közgyűlés, melynek elnöke a főpolgármester, kinek segítésére a közgyűlés több főpolgármester-helyettest is választhat. A Főpolgármesteri Hivatalt a főjegyző vezeti, helyettesítésére, munkájának segítésére a Közgyűlés több aljegyzőt is kinevezhet. A fővárosi és kerületi önkormányzatok alapjogai természetesen egyenlőek, feladataik és hatáskörük tekintetében vannak eltérések. A törvény az általános szabályokkal ellentétben a minden település kötelező feladataként megjelölt köztemető fenntartásának és közvilágítás biztosításának feladatát nem írja elő a kerületi önkormányzatok számára, arról a fővárosi önkormányzat gondoskodik. A feladatok megosztását illetően a Fővárosi Önkormányzat látja el azokat a kötelező és önként vállalt helyi települési önkormányzati feladatokat és hatásköröket, amelyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik (pl. helyi tömegközlekedés

megszervezése,

energiaellátás

biztosítása,

településtisztasági,

szennyvízelvezetési, -tisztítási feladatok ellátása). Ugyancsak a Fővárosi Önkormányzat látja el azokat a feladatokat, amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak (pl. egy világkiállítás, Olimpia megszervezése). A törvény biztosítja

a

Fővárosi

Közgyűlésnek

és

a 13

kerületi

képviselő-testületeknek,

hogy

megállapodásuk alapján a közszolgáltatás szervezését a kerületi képviselő-testület működési területére vonatkozóan átvállalja.

A megyei önkormányzatok

A megyei önkormányzat területi önkormányzat, illetékességi területe több település közigazgatási területét fedi le. A megyei és a települési önkormányzatok egyaránt helyi önkormányzatok, a jogállást tekintve egyenjogúak, nincs közöttük függőségi viszony, alapjogaik megegyeznek, de részben eltérő feladatokat teljesítenek. Elsősorban a települési önkormányzatok látják el a helyi közügyeket, a megyei önkormányzat alapvető rendeltetése az, hogy kiegészítő, kisegítő jelleggel mindazokat a közszolgáltatásokat biztosítsa, amelyeknek ellátására a települések nem képesek, amelyekre nem kötelezhetőek. Törvény a megyei önkormányzatok térségi feladatellátási funkciójához igazodóan megyei kötelező feladattá teheti az olyan körzeti közszolgáltatás biztosítását, amely a megye egészére, vagy nagy részére kiterjed, illetve a megyén belüli kisebb körzetre kiterjedő olyan közszolgáltatás megszervezését, ahol a szolgáltatást igénybe vevők többsége nem a szolgáltatást nyújtó intézmény székhelye szerinti települési önkormányzat területén lakik. Körzeti, térségi jellegű feladatokat természetesen nem csak a megye láthat el, a körzeti jellegű (több település lakosságát közszolgáltatással ellátó) megyei intézmény működtetési jogát és feladatait a megyei önkormányzat egyetértésével az intézmény székhelye szerinti település önkormányzata átvállalhatja, sőt a megye köteles azt legalább 3 évre a településnek átadni, ha a település igazolni tudja, hogy a megelőző négy év átlagában a településen lakóhellyel rendelkező lakosok közül került ki az intézményi szolgáltatást igénybe vevők többsége. A megyei önkormányzat kötelező közszolgáltatási feladatai sokrétűek, s leginkább az intézményfenntartás körében lelhetők fel. Kötelező feladati közé tartozik például a középiskolai, szakiskolai, kollégiumi ellátás, megyei könyvtári szolgáltatás, egészségügyi szakellátások (kórházak, járóbeteg-szakrendelések), szociális szakellátások (pl. rehabilitációs intézmény, lakóotthon) biztosítása. A szervezetét illetően annyit szükséges megemlíteni, hogy az általános szabályokhoz képest a megyei önkormányzat feladat- és hatásköreinek címzettje a megyei közgyűlés, melynek vezetője a közgyűlés által saját tagjai közül választott elnök, kinek munkáját a szintén a közgyűlés által megválasztott alelnökök segítik. Megyei önkormányzat esetében a

14

közgyűlés kötelező feladata pénzügyi bizottságot felállítani. A megyei testületek és tisztségviselők munkáját a megyei önkormányzati hivatal segíti, amelyet a főjegyző vezet.

Kisebbségi önkormányzat

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény a Magyarországon honos kisebbségek (bolgár, cigány, görög, horvát, lengyel, német, örmény, román, ruszin, szerb, szlovák, szlovén, ukrán) számára a „kulturális autonómia” megvalósítása érdekében biztosítja kisebbségi önkormányzat létrehozásának lehetőségét. A Magyar Köztársaságban a kisebbségek joga települési, területi és országos kisebbségi önkormányzat létesítése. Az egyes kisebbségek községben, városban és a főváros kerületeiben települési, továbbá a megyében és a fővárosban területi kisebbségi önkormányzatot, valamint országos kisebbségi önkormányzatot hozhatnak létre. A kisebbségi önkormányzatok alapvető feladata a kisebbségek érdekeinek védelme és képviselete az ezen önkormányzatok részére törvényben megállapított feladat- és hatáskörök gyakorlásával. A kisebbségi önkormányzati feladat- és hatáskörök a kisebbségi önkormányzat testületét illetik meg, a kisebbségi önkormányzatot a testület által tagjai közül választott társadalmi megbízatású elnök képviseli, akit a szintén a testület által tagjai közül választott elnökhelyettes helyettesít. A kisebbségi önkormányzat elnöke egyben az adott kisebbség szószólója is, aki a helyi önkormányzat képviselő-testületének ülésén, a kisebbségeket érintő napirendi pont tárgyalásakor jelen lehet, még zárt ülés tartása esetén is. A kisebbségi önkormányzat testülete bizottságokat hozhat létre. A helyi önkormányzat a települési kisebbségi önkormányzat részére biztosítja a települési kisebbségi önkormányzat testületi működésének feltételeit (pl. helyiséghasználat, postai, kézbesítési, gépelési, sokszorosítási feladatok ellátása). A végrehajtásról a polgármesteri hivatal (közgyűlés) gondoskodik. A települési kisebbségi önkormányzat kötelező feladata különösen: a saját kezdeményezésére a helyi önkormányzat, vagy más kisebbségi önkormányzat által átruházott feladat- és hatáskör ellátása (önkormányzati hatósági döntés nem ruházható át). A települési kisebbségi önkormányzat a rendelkezésére álló források keretei között önként vállalt feladatot láthat el különösen a kisebbségi oktatás és nevelés, a helyi írott és elektronikus sajtó, a hagyományápolás és közművelődés területén. A települési kisebbségi önkormányzat a kötelező és önként vállalt feladatainak ellátására intézményt, gazdasági társaságot, más szervezetet alapíthat, kinevezi ezek vezetőit. 15

A kisebbségi önkormányzat testülete hatásköreit ülésen gyakorolja. A települési kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább négy ülést tart. A testület rendeletalkotásra nem jogosult, döntésének formája: határozat. Egyes esetekben a testületet önálló döntési jog illeti meg (pl. maga határoz a kisebbség helyi ünnepeiről, kisebbségi intézmény alapításáról, kisebbségi kultúrát pályázat kiírásáról, ösztöndíj alapításáról), egyes esetekben egyetértési jogot gyakorol (pl. a helyi sajtó, a helyi hagyományápolás és kultúra kérdéskörében alkotandó helyi önkormányzati rendelet esetében), egyes esetekben pedig csupán véleményezési joga van (pl. az országos kisebbségi önkormányzat véleményezi az általa képviselt kisebbségeket e minőségükben érint jogszabálytervezeteket).

4. A helyi önkormányzatok szervei és működésük A jogi személyiséggel bíró helyi önkormányzat – mint szervezet – önkormányzati és államigazgatási hatáskörét és feladatait szervei útján látja el. Az önkormányzati feladatok címzettje, így ebben a körben a legfőbb döntéshozó szerv a képviselő-testület (közgyűlés). A képviselő-testület szerveként az Ötv. további szerveket nevesít: polgármester (alpolgármester, főpolgármester, főpolgármester-helyettes, megyei közgyűlés elnöke, alelnöke), képviselőtestület bizottsága, részönkormányzat testülete, képviselő-testület hivatala (jegyző, főjegyző, aljegyző).

A képviselő-testület

Ahogyan azt már többször említettük az önkormányzati jellegű hatáskörök címzettje a választópolgárok helyi közössége által választott képviselőkből és a polgármesterből álló képviselő-testület, melynek elnevezése a megyei jogú városok, a megyei önkormányzatok és a fővárosi önkormányzat esetében: közgyűlés (a továbbiakban együtt: képviselő-testület). A képviselő-testület hatásköreit ülésen gyakorolja. Az ülések lebonyolításával kapcsolatban az Ötv. nagyfokú szabadságot enged a helyi önkormányzatoknak. A képviselőtestületek a Szervezeti- és Működési Szabályzatukról szóló rendeletben (SzMSz) előírt számú, de legalább évi hat ülést (rendes ülés) kötelesek tartani. A képviselő-testülete megbízatásuk elején jellemzően négy évre (megbízatásuk idejére) szóló ciklusprogramban összegzik az előttük álló legfontosabb célokat feladatokat. A ciklusprogram végrehajtására készül évente

16

(adott esetben félévente) a munkaterv, mely tartalmazza az összes rendes ülés tervezett időpontját, napirendjét és az arra ütemezett feladatokat, előterjesztőket. A munkaterv alapján a rendes ülést a polgármester, mint a képviselő-testület elnöke hívja össze. Az összehívásra, előterjesztések

rendjére

vonatkozó

részletes

szabályokat

az

SzMSz

tartalmazza.

Természetesen az élet produkálhat olyan váratlan helyzeteket, amikor az előre eltervezett rendes ülések között sürgősen szükséges ún. rendkívüli ülésnek az összehívása is. A polgármester kötelessége rendkívüli ülést összehívni a képviselők egynegyedének, vagy valamely bizottság indítványára (egyéb esetekben pusztán lehetősége). A képviselő-testület ülése – főszabály szerint – nyilvános. Ez azt jelenti, hogy az ülésen – annak megzavarása nélkül – bárki korlátozás nélkül megjelenhet, az ott elhangzottakat meghallgathatja, arról feljegyzést, felvételt készíthet (ugyanez vonatkozik a nyilvános ülésről készült jegyzőkönyvre is). Az ülésre tanácskozási joggal meghívottak (pl. előterjesztő, könyvvizsgáló) a megjelenésen túl már hozzá is szólhatnak azon napirendi pontokhoz, melyben érintettek, javaslatot, észrevételt tehetnek, kérdést tehetnek fel. Szavazati joggal kizárólag a képviselő-testület tagjai (polgármester, képviselők) vehetnek részt az ülésen. Az ülésen állandó résztvevőként jelen van továbbá a helyi önkormányzat jegyzője, mint a törvényesség őre. A jegyző felelős azért, hogy a testület eljárása és döntései a jogszabályoknak megfelelőek legyenek, ő készíti az ülés jegyzőkönyvét. Amennyiben jogszabályi feltételek fennállnak, az ülés egészére, vagy annak egy részére korlátozni kell, vagy lehet a nyilvánosság elvét. A képviselő-testület köteles zárt ülést elrendelni az Ötv.-ben meghatározott személyi ügyek (pl. választás, vezetői megbízás, fegyelmi ügyek) tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezett bele (kéri a zárt tárgyalás elrendelését, vagy egyszerűen csak hallgat); továbbá önkormányzati hatósági, kitüntetési, összeférhetetlenségi és vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárások tárgyalásakor. A testület mérlegelési körébe tartozik, hogy zárt tárgyalást rendeljen el, ha éppen vagyonáról rendelkezik, általa kiírt pályázatot tárgyal és a nyilvánosság üzleti érdeket sértene. A zárt ülésen már szűk körre korlátozódik a jelenlévők köre: képviselő-testület tagjai, jegyző, kisebbségi szószóló és meghívása esetén az érintett és a szakértő vehetnek részt azon. Ilyen esetekben természetesen a zárt ülések anyagára is vonatkozik a nyilvánosság korlátozása. A képviselő-testület ülését a polgármester vezeti, ő az, aki a megállapítja a testület határozatképességét, vagy annak hiányát. A testület akkor határozatképes, akkor fogadhat el bármiféle döntést, ha az ülésen a képviselőknek több mint a fele jelen van. Természetesen saját és hozzátartozója ügyének eldöntésében a képviselő-testület egyetlen tagja sem vehet részt, a döntéshozatalból érintettsége folytán a testület minősített többséggel kizárhatja. A 17

kizárt képviselő a határozatképesség szempontjából jelenlévőnek minősül. A testület döntése lehet: rendelet, vagy határozat. A helyi önkormányzati rendelet jogszabály, tehát az önkormányzat

illetékességi

területén

minden

személyre

kötelező

rendelkezéseket

tartalmazhat. A képviselő-testület eredeti és származékos jogkörben alkothat rendeletet, tehát eddig szabályozatlan helyi közügyek rendezésére és magasabb rendű jogszabályok végrehajtására egyaránt. A polgármester és a jegyző által aláírt helyi önkormányzati rendeletnek is – mint minden más jogszabálynak – érvényességi feltétele a kihirdetés, melyről a jegyző gondoskodik. Ez jelen esetben a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetve a helyben szokásos módon (hirdetőtábla, helyi televízió, rádió, stb.) történhet. A képviselőtestület határozata az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozik és mint olyan egyaránt lehet visszatérően, vagy folyamatosan alkalmazandó normatív (pl. fejlesztési tervek, célok, koncepciók), vagy egyedi, konkrét esetre vonatkozó határozat (pl. döntés önkormányzati tulajdon bérbeadásáról, vagy önkormányzati hatósági ügyben). A testület döntéseit egyszerű, vagy minősített többséggel hozza. Az egyszerű többséget igénylő döntéshozatalhoz elegendő a jelenlévő képviselők több mint felének igen szavazata. Minősített többséget igénylő kérdéseknél a viszonyítási alap változik meg: ezeknél már az összes képviselő több mint felének igen szavazat szükséges a javaslat elfogadásához. Minősített többség olyan fontos kérdésekben alkalmazandó garanciális szabály, mint például a rendeletalkotás, társuláshoz való csatlakozás, intézmény alapítása, zárt ülés elrendelése. A testület üléséről készült jegyzőkönyvet – mely többek közt tartalmazza a meghozott döntéseket és minden olyan tényt, adatot, melyből a döntéshozatali eljárás szabályszerűsége megállapítható – a jegyző köteles 15 napon belül a Kormány által kijelölt, a helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv számára eljuttatni. (A kézirat lezárásakor ilyen szerv még nem került kijelölésre.) A közszolgáltatási feladatainak ellátására a képviselő-testület jellemzően önkormányzati intézményt (pl. általános iskolát, napköziotthonos óvodát, idősek otthonát), egyéb gazdálkodó szervet (pl. Városgazda kht., Közútfenntartó kht.) alapít és ezeknek maga nevezi is ki vezetőjét. Az önkormányzati jellegű hatáskörök címzettje a képviselő-testület. Ez nem jelenti viszont azt, hogy minden apró kérdésről mindig ezen testületnek kell döntést hoznia. A testület

a

polgármesterre,

bizottságára,

részönkormányzat

testületére,

kisebbségi

önkormányzat testületére és közös döntéshozó szervvel rendelkező társulására (intézmény alapítását csak jogi személyiséggel bíró társulásra) ruházhatja át minden olyan hatáskörét, melynek átruházását törvény nem tiltja. Az Ötv. 10. §-a számos átruházás tiltó rendelkezést 18

tartalmaz. Át nem ruházható képviselő-testületi hatáskör pl. a rendeletalkotás, jegyző kinevezése, alpolgármester megválasztása, kitüntetések (pl. Pro Urbe-díj) alapítása, társuláshoz való csatlakozás, intézmény alapítása, közterület elnevezése, emlékmű állítása. Amennyiben a képviselő-testület rendeletében valamely szervére ruházza át hatáskörét, akkor annak gyakorlásához utasításokat adhat, az átruházott hatáskört bármikor visszavonhatja.

A képviselő-testület bizottsága

A képviselő-testület bizottságainak elsődleges feladata a testület döntéseinek előkészítése, illetve gondoskodás az elfogadott döntések végrehajtásáról. Egyes esetekben, ha a testület bizottságára ruházta valamely döntési hatáskörét, döntéshozó szervként is funkcionál. A képviselő-testület a törvény keretei között szabadon alakítja ki szervezetét, határozza meg a szervei közti munkamegosztást. Az SzMSz tartalmazza tehát a képviselőtestület mellett működő bizottságok számát, összetételét, működését. Az Ötv. és más törvények relatíve kevés kötelező előírást tartalmaznak erre nézve. Az Ötv. szerint a kétezernél több lakosú településen és a megyei önkormányzatok esetében kötelezővé teszi pénzügyi bizottság választását. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti. (A közoktatásról szóló törvény él is ezzel a lehetőséggel: „Ha a fenntartó három vagy annál több nevelési-oktatási intézményt tart fenn, köteles közoktatási ügyekkel foglalkozó bizottságot létesíteni és működtetni.”) A bizottságok olyan döntés-előkészítő szervek, melyek funkcionális munkamegosztás alapján különülnek el egymástól (létezik pl. Városfejlesztési, Kulturális, Turisztikai, Egészségügyi, Környezetvédelmi, Sport Bizottság). A döntés-előkészítés folyamatába ezen szervek hivatottak a szakmaiságot becsatornázni azáltal, hogy tagjai nem kizárólag képviselők lehetnek, hanem a szakmai közélet elismert képviselői is (pl. pedagógusok, háziorvosok, környezetvédelmi egyesület képviselője). Az összetétellel kapcsolatban az Ötv. annyi előírást tartalmaz, hogy a bizottság elnöke és tagjainak több mint a fele képviselő kell, hogy legyen, illetve kizárja, hogy a polgármester, az alpolgármester, a kisebbségi önkormányzat elnöke, a képviselő-testület hivatalának dolgozója a bizottság tagja, vagy elnöke lehessen. A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a képviselő-testület hivatala látja el.

19

A részönkormányzat testülete

A települési önkormányzat képviselő-testülete elkülönült, vagy sajátos érdekű településrészeire

általa

meghatározott

hatáskörrel

az

SzMSz-ben

településrészi

önkormányzatot hozhat létre. A bizottsággal ellentétben a részönkormányzati testületek nem funkcionálisan, hanem területi alapon elkülönülő szervei a képviselő-testületnek. Döntéselőkészítő, véleményező, javaslattételi hatáskörein túl egyes esetekben egyetértési jogot is megilleti őket, vagy ha a képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházta, döntéshozatali jogokat is gyakorolnak és ehhez megfelelő anyagi támogatásra jogosultak. Elnökét a képviselő-testület saját tagjai közül választja, tagja bárki lehet. A településrészi önkormányzat létrehozása a képviselő-testület szabad elhatározásán alapszik. Nem tagadható meg viszont ilyen szerv létrehozása és kizárólag a településrészt érintő hatáskör átruházása az egyesítéssel létrejött településrésztől, a külterületi lakott helytől és az olyan üdülőterülettől, amelynek népessége eléri a település állandó lakosságának egynegyedét. A részönkormányzati testületek munkájának segítésére a képviselő-testület hivatali kirendeltségeket hozhat létre.

A polgármester

A polgármester a helyi önkormányzat választott tisztségviselője, a képviselő-testület elnöke, politikai vezető. Főszabály szerint a polgármesteri tisztség betöltésére főállásban, teljes munkaidőben kerülhet sor. Kivétel ez alól a háromezernél kevesebb lakosságszámmal rendelkező község, ahol társadalmi megbízatásban is betölthető eme tisztség. (A főállású polgármester illetményre jogosult, a társadalmi megbízatású pedig tiszteletdíjat kaphat.) A képviselő-testület a polgármester javaslatára saját tagjai közül a polgármester helyettesítésére,

munkájának

segítésére

alpolgármestert

választ,

alpolgármestereket

választhat. Főállású alpolgármester csak háromezernél több lakosú önkormányzatnál választható. A fővárosban főpolgármester tölti be ezt a tisztséget, a fővárosi közgyűlés főpolgármester-helyetteseket választhat. A megyei önkormányzat esetében elnökről és alelnökökről beszélhetünk (a továbbiakban együtt: polgármester és alpolgármester). A polgármester önkormányzati feladatköre többrétű. Egyrészt a képviselő-testület felhatalmazása alapján átruházott önkormányzati hatásköröket gyakorol, de törvény kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört közvetlenül is megállapíthat számára. 20

Másrészt a képviselő-testület működéséhez kapcsolódóan összehívja és vezeti az üléseket, képviseli a testületet. Harmadrészt a bizottságok és településrészi önkormányzatok működéséhez kapcsolódóan felfüggesztheti azok döntéseinek végrehajtását, ha azt észleli, hogy az ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy az önkormányzat érdekeivel. Negyedrészt irányítja a képviselő-testület hivatalának működését. Ezen irányítási hatáskör természetesen nem korlátozza érdemben a szakmai vezető, a jegyző hivatalvezetői feladatait. A polgármester, mint politikus, a helyi igények figyelemmel kísérése mellett elsősorban a hivatal szolgáltató funkcióját igyekszik a választópolgárok felé erősíteni. Az Ötv. szerint törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen államigazgatási hatósági hatáskörrel is felruházhatja a polgármestert. Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben a polgármester részt vesz az államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában is. Államigazgatási hatáskörén belül pl. a polgármester előtt tehető le az állampolgársági eskü vagy fogadalom; a honvédelmi kötelezettségek körében vagyoni szolgáltatást igénybevételét elrendelő hatóságként funkcionál; katasztrófahelyzetben szervezi és irányítja a lakosság védelmét, kitelepítését, kimenekítését, illetőleg befogadását és visszatelepítését.

A képviselő-testület hivatala (polgármesteri hivatal)

A képviselő-testület hivatala a polgármester irányítása és a jegyző vezetése alatt álló hivatali formában működő munkaszervezet, hivatásos szakapparátus. Rendeltetése az önkormányzat működésének segítése, az államigazgatási ügyek döntésre való szakszerű előkészítése és a döntések végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátása. A hivatal feladatai az alábbi főbb csoportokba rendezhetők: •

előkészíti a testületi szervek üléseit, közreműködik tevékenységük feltételeinek ellátásában, ellátja az ügyviteli és egyéb kiszolgáló feladatokat, segíti a képviselők munkáját, kiszolgálja az önkormányzati vezetést,

•

előkészíti és végrehajtja a testületi szervek és a polgármester döntéseit,

•

önkormányzati,

államigazgatási

hatósági

ügyekben

döntésre

előkészít,

gondoskodik a döntések végrehajtásáról, •

szervező tevékenységet végez, ügyviteli-adminisztrációs tevékenységet folytat.

21

A polgármesteri hivatal egységes szakapparátusként működik. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a képviselő-testület - a polgármester és a jegyző javaslatára - ne alakíthasson ki több belső szervezeti egységet a hivatalon belül. A belső szervezeti egységek megnevezése körében találkozunk osztály, főosztály, ügyosztály, csoport, iroda, referens megnevezésekkel (pl. adóosztály, okmányiroda, gyámhivatal, titkárság, belső ellenőrzési csoport, közoktatási referens). A polgármesteri hivatali dolgozók köztisztviselők (pl. szabálysértési ügyintéző), ügykezelők (pl. iktató) és ennek nem minősülő munkavállalók (pl. gondnok, sofőr, takarító). Említettük, hogy a polgármesteri hivatal vezetője a jegyző (fővárosi, megyei közgyűlés hivatalának a főjegyző). A jegyző az önkormányzat közigazgatási-szakmai vezetője. Az önkormányzat vezető testületei és tisztségviselői közül a függetlenség, szakmaiság és az állandóság képviselője, hiszen megbízatása nem igazodik a politikai szervek ciklusidejéhez, a jegyzőt a képviselő-testület pályázat alapján határozatlan időre nevezi ki. A jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására a képviselőtestület – a jegyző javaslatára – községi önkormányzat esetén kinevezhet, más önkormányzat esetében pedig köteles aljegyzőt kinevezni. Jegyző, aljegyző kinevezéséhez a közszolgálati jogviszonyhoz megkövetelt általános feltételeken túl az szükséges, hogy a pályázó igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy ez alóli mentesítéssel rendelkezzen, és legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerezzen. Főjegyző, főjegyzőt helyettesítő aljegyző kinevezéséhez az szükséges, hogy a pályázó állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy ez alóli mentesítéssel rendelkezzen, és közigazgatási szervnél legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerezzen. A jegyzőkre vonatkozó magas szintű képesítési követelmények előírását az tette szükségessé, hogy a jegyzőnek, illetve főjegyzőnek az önkormányzati közigazgatás szakszerűségének és eredményességének biztosításában meghatározó szerepe van. A szakvizsga feltétel alól viszont a kinevezéstől számított egy évre bármelyik képviselő-testület felmentést adhat, ha valószínűsíthető, hogy a pályázó ez idő alatt a szakvizsgát leteszi, a mentesítést megszerzi. A kisebb településekre jellemző kedvezőtlen szakember-ellátási körülmények indokolták azt, hogy – körjegyző és az ötezer főnél nagyobb lélekszámú község kivételével – a képviselő-testületek két évre felmentést adhatnak a képesítési feltételek alól is, 22

ha valószínűsíthető, hogy ez idő alatt a pályázó az előírt képesítést megszerzi. Ugyanez indokolja a gyakorlati idő csökkentésének lehetőségét, illetve elengedésének kivételes biztosítását is. A jegyző feladatait, melyek három alapvető csoportba rendezhetők, az Ötv. részletezi. A jegyző hivatalvezetőként – egyes esetekben a polgármester egyetértésével – gyakorolja a munkáltatói jogokat a hivatal dolgozói felett. Önkormányzati jellegű feladatain belül a jegyző gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról, tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén. Ide tartozik többek közt az ülések adminisztratív előkészítése, a döntések szakmai megalapozása, a testületi ülés figyelemmel kísérése, jelzés jogszabálysértés észlelése esetén, jegyzőkönyv készítése. Államigazgatási jellegű feladatain belül a jegyző dönt a hatáskörébe utalt ügyekben, ezekben szabályozza a kiadmányozás rendjét, döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket, dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át. A jegyzőt illető hatáskörök száma a háromezerhez (!) közelít. Ezeket mind természetesen lehetetlen egy személynek ellátnia. A jegyző a hatáskörétől ugyan nem válhat meg, kiadmányozási (döntési) jogot viszont biztosíthat a hivatal egyes ügyintézőinek. A jegyző a „törvényesség őre” a helyi önkormányzatoknál. Egyik legfőbb feladata ugyanis, hogy jelzéssel éljen, ha a képviselő-testület, a bizottság, vagy a polgármester döntésénél jogszabálysértést észlel.

5. A helyi önkormányzatok társulásai A helyi önkormányzati rendszer rendszerváltás során történt kialakítása során a jogalkotó már számolt azzal a problémával, hogy a minden települést megillető feltétlen szabadságnak, autonómiának ára van: nem lesz minden község alkalmas arra, hogy a működésének alapvető feltételeit, a törvény által számukra kötelezően előírt feladatokat önmagukban kellő színvonalon teljesítsék. (Az önkormányzatok több mint 90%-a a községi önkormányzat, a községek nagyobb részének – több mint 1700-nak – a lakosságszáma nem éri el az ezer főt.) Mint említettük, a kötelezően teljesítendő feladatok kapcsán a helyi önkormányzatokat

mindössze

megvalósítási

kötelezettség

terheli,

módjának

meghatározásában nagyfokú önállóságot kaptak, így kézenfekvő megoldásként kínálkozik az önkormányzatok előtt, hogy akár a kötelező, akár önkélt vállalt önkormányzati feladataik,

23

akár pedig egyes államigazgatási feladataik hatékonyabb és célszerűbb megoldására más önkormányzatokkal írásbeli megállapodással (társulási megállapodás) társuljanak. Már az Alkotmány is deklarálja a helyi önkormányzatok alapjogai közt, hogy „A helyi képviselő-testület szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel.” Az Ötv. pedig ezt az alkotmányos alapjogot fejti ki, mikor szabályozza az önkormányzati társulások legalapvetőbb szabályait és meghatároz négy társulási formát. Az Országgyűlés 1997-ben felismerve azt, hogy az aprófalvas településszerkezetű ország helyi önkormányzatainak feladatellátása súlyos problémákkal küszködik, a társulási kedv fokozására megalkotta a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvényt (Ttv.), melyben négy társulási típust és azokra vonatkozó részletszabályokat határoztak meg. Ezeket – mivel jellemzően egy meghatározott feladat ellátására jönnek létre – nevezhetjük ún. egycélú társulásoknak. A hazai társulási rendszer utolsó elemeként, lépcsőfokaként került elfogadásra a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény, mely immáron több meghatározott közszolgáltatás, egyéb önkormányzati feladat integrált, egy szervezetben történő megvalósítására ösztönzi a települési önkormányzatokat. A helyi önkormányzati társulásokkal összefüggésben a következőket szükséges még kiemelni.

Társulás

létrehozása

a

részvevő

önkormányzatok

önkéntes

és

szabad

megállapodásával történik. Magyarországon tehát a társulási szabadság elve érvényesül, kizárt tehát az, hogy bármelyik önkormányzat is kötelezhető legyen társulásban való részvételre. A társulás kölcsönös előnyök megszerzése, az arányos teherviselés mellett a résztvevő felek egyenjogúságának tiszteletben tartásával jöhet létre. Az nem kizárt, hogy a társult tagok lakosságszámhoz, a társulás nyújtotta szolgáltatás igénybevételének mértékéhez képest eltérő mértékű kötelezettségeket vállaljanak a társulás működtetése érdekében, a felek önkormányzati jogaiban viszont nem okozhat csorbulást a társulási megállapodás, valamely fél önkormányzati jogait sértő megállapodás semmis.

Az Ötv. által nevesített társulási formák

Körjegyzőség

Körjegyzőséget azok a települési önkormányzatok hoznak létre, körjegyzőséghez azok csatlakoznak, melyek önmagukban nem képesek arra, hogy önálló polgármesteri hivatal működtetésének legalapvetőbb személyi és tárgyi feltételeit megteremtsék, saját jegyzőt nevezzen ki. Ebben az esetben a megállapodás alapján egy személy, a körjegyző látja el több 24

település jegyzői feladatait, ilyenkor a résztvevő települések nem működtetnek önálló polgármesteri hivatalt, hanem egységes körjegyzőség hivatalát hoznak létre körjegyző vezetésével a székhely településen. Új körjegyzőségi hivatal abban az esetben nem kerül kialakításra, ha a körjegyzőség székhelye nagyközség, vagy város, mert ilyen esetekben a nagyközség, vagy város jegyzője az adott polgármesteri hivatal bevonásával látja el a körjegyzőségi teendőket. Fontos megemlíteni, hogy az Ötv. az ezer lakos alatti településeknek is csupán ajánlja a körjegyzőséghez való csatlakozást, nem sérül tehát a társulási szabadság elve. Az ezer lakos alatti települések is dönthetnek úgy, hogy ha anyagi lehetőségeik megengedik önálló polgármesteri hivatalt hoznak létre, önálló jegyzőt neveznek ki (egy működőképes hivatal létszáma legalább 5-6 fő). Az ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet körjegyzőségben, kétezer lakos feletti települések viszont már csak körjegyzőségi székhely települések lehetnek, vagy önálló hivatalt kell fenntartaniuk. Körjegyzőség létrehozásának feltétele, hogy a társulni kívánó települések egy megyén belül helyezkedjenek el és egymással határosak legyenek, tehát egy összefüggő területet határoljanak le. A körjegyző kinevezéséhez és felmentéséhez a társulásban részvevő önkormányzatok széleskörű konszenzusa szükséges. Körjegyzőség alakításáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg. A körjegyzőt a képviselő-testületek együttes ülése nevezi ki. A körjegyző kinevezéséhez a körjegyzőséghez tartozó képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott egybehangzó döntése szükséges. A körjegyzőnek a képesítési és a szakmai gyakorlat feltételek alól nem adható felmentés. A körjegyző, vagy megbízottja minden, a társulásban résztvevő képviselő-testület ülésén köteles részt venni, köteles évente minden képviselő-testületnek beszámolni a körjegyzőség munkájáról és a települések lakosságának igényeit kielégítendő köteles maga, vagy megbízottja révén minden településen hetente legalább egy napon ügyfélfogadást tartani.

Hatósági igazgatási társulás

A képviselő-testületek megállapodással a polgármester, a jegyző, vagy a képviselőtestület hivatalának ügyintézője feladat- és hatáskörébe tartozó egy, vagy több államigazgatási hatósági ügyfajtára, vagy egy hatósági ügycsoport szakszerű intézésére hatósági igazgatási társulást hozhatnak létre (pl. szabálysértési ügyek intézésére, pénzügyi igazgatási feladatok ellátására). 25

A bonyolultabb, speciális szakértelmet, gyakorlati tapasztalatot, különleges személyi és tárgyi feltételeket igénylő hatósági ügyek helyi intézésére a jogalkotó alapvetően két megoldást választhat: vagy kijelöli azon településeket, akik körzetközpontként a környező településekre nézve is ellátják az adott államigazgatási feladatot (pl. építésügyi hatósági, gyámhatósági, okmányirodai feladatok ellátása), vagy a szükséges feltételek megteremtésének képességét minden önkormányzat saját mérlegelésére bízza és ha az a feltételeket önmaga előteremteni nem képes, hatósági igazgatási társulásra léphet más önkormányzatokkal. Az igazgatási társulásoknak általában két fajtája jön létre: az egyiknél a társulás csak előkészíti a hatósági ügyeket, a döntést minden települési önkormányzat jegyzője maga hozza meg, a másiknál mind az előkészítés, mind a döntéshozatal társulásban történik, a döntéshozó a kiadmányozási joggal megbízott települési önkormányzat (többnyire a székhely) jegyzője. A hatósági igazgatási társulás a gyakorlatban a társulásban részt vevő polgármesteri hivatalok egyikének szervezeti részeként működik.

Intézményi társulás

A képviselő-testületek megállapodásukkal létrehozhatnak olyan társulást, amelynek értelmében két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó egy vagy több intézményt (pl. óvoda, általános iskola, idősek otthona) közösen alapítanak, tartanak fenn és fejlesztenek. Tökéletes megoldást kínál ez a társulási forma azon esetekre, amikor a kisebb települések már a legalapvetőbb kötelezően ellátandó feladatokról sem tudnak önmagukban gondoskodni. Ha például egy község nem tudja önállóan kigazdálkodni egy óvoda költségeit, képviselő-testülete dönthet úgy, hogy más hasonló helyzetben lévő községekkel összefogva közösen alapít, tart fenn egy napköziotthonos óvodát, vagy egy nagyobb város képviselőtestületével köt megállapodást arról, hogy ezentúl a kis község óvodás korú gyermekei a nagyobb város által alapított óvodába járnak, cserébe a község hozzájárul az óvoda fenntartási költségeihez. Az Ötv. egy diszpozitív szabályt fogalmaz meg a hozzájárulás mértékére, mikor azt mondja, hogy a társult tagönkormányzatok lakosságszámarányosan járulnak hozzá a fenntartási költségekhez. A képviselő-testületek viszont a társulási megállapodásban eltérően is megállapodhatnak, pl. dönthetnek úgy, hogy egyenlő mértékben, vagy – óvoda esetén – a nevelt gyermekek száma alapján fizetik meg a hozzájárulásukat.

26

Társult képviselő-testület

Társult képviselő-testületet két vagy több települési képviselő-testület hozhat létre akkor, ha a társulási szándékot előzetesen már minden érintett település lakossága érvényes és eredményes helyi népszavazása megerősítette. Ez a társulási forma arra kínál lehetőséget, hogy a tagönkormányzatok a feladataik jelentős részét integráltan, gazdaságilag, szakmailag a leghatékonyabban lássák el úgy, hogy közös hivatalt tartanak fenn, intézményeiket közösen működtetik és részben, vagy akár teljes egészében egyesítik költségvetésüket. Ezen átfogó társulási forma nem szünteti meg az alapító képviselő-testületeket, azok a kizárólag az adott települést érintő ügyekben (pl. díszpolgári cím adományozása) továbbra is önállóan döntenek. A társult képviselő-testület kétféleképpen állhat össze: alkothatják azt a társult képviselő-testületek együtt teljes létszámban, de megállapodhatnak abban is, hogy a tagok lakosságszámarányosan delegálnak képviselőket a társult képviselő-testületbe.

A Ttv. által nevesített társulási típusok

Egyszerű megbízásos társulás

A képviselő-testület megállapodhat más képviselő-testülettel abban, hogy annak szerve, intézménye, más szervezete meghatározott feladatot, hatáskört, szolgáltatást ellát a megbízó önkormányzat számára. A megbízó képviselő-testület megbízza a másik szerződő önkormányzatot, hogy pl. egy vagy több szociális szolgáltatást biztosítson adott esetben saját fenntartású intézménye útján. Ebben az esetben nem beszélhetünk intézmény közös fenntartásáról, hiszen a megbízó önkormányzat csupán egy bizonyos szolgáltatás ellátásával bízza meg a megfelelő szolgáltatóval, intézménnyel rendelkező önkormányzatot, hogy a saját közigazgatási területén túl a megbízó közigazgatási területére kiterjedően is lássa el a feladatot.

Egyszerű intézményfenntartó társulás

Két vagy több képviselő-testület megállapodhat intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában,

egyes

alapítói

jogok

közös

gyakorlásában,

munkavállaló

közös

foglalkoztatásában azzal, hogy a közös fenntartással, illetve a közös foglalkoztatással 27

kapcsolatos feladat- és hatásköröket a megállapodásban meghatározott képviselő-testület, illetve annak szerve gyakorolja. Ezen társulási típus a már a társulási formáknál megismert intézményi társulás céljából jön létre mégpedig úgy, hogy a közösen alapított, fenntartott, fejlesztett intézménnyel kapcsolatos döntéseket a társult tagok nem közösen hozzák meg, hanem a résztvevők a tagok egyikére (jellemzően a székhely település képviselő-testületére) bízzák ezen feladat- és hatáskörök gyakorlását. Ha például egy általános iskolát tartanak fenn közösen a társult önkormányzatok és a társulási megállapodásban a székhely település képviselő-testületét jelölték meg döntéshozóként, akkor ezen szerv fogja pl. az iskola igazgatóját kinevezni úgy, hogy a többi képviselő-testületnek mindössze a véleményét köteles ezzel kapcsolatban kikérni.

Társulás tanáccsal

Két vagy több képviselő-testület közös döntéshozó szerv (társulási tanács) létrehozásával megállapodhat intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában, illetve feladat, hatáskör, szolgáltatás más módon történő közös ellátásában. Ezen társulási típus tehát az előbb ismertetett két társulási típusnak olyan továbbfejlesztett változata, melyben az akár megbízásos, akár intézményfenntartó társulással kapcsolatos döntéseket egy közösen létrehozott szerv, az ún. társulási tanács hozza meg. A tanács összetétele megállapodás kérdése, összeállhat pl. egyenlő számú, vagy a települések lakosságszámával, hozzájárulásával arányos számú képviselőből, azonos, vagy súlyozott mértékű szavazati joggal bíró polgármesterekből. A társulási tanács tagjai sorából elnököt választ

(jellemzően

a

székhely

település

polgármestere),

és

elnökhelyettest,

elnökhelyetteseket választhat. A társulási tanács döntését ülésén, határozattal hozza.

Jogi személyiséggel bíró társulás

Két vagy több képviselő-testület megállapodhat jogi személyiséggel rendelkező társulás létrehozásában, ha a feladat, szolgáltatás közös ellátása, intézmény vagy más szervezet közös alapítása, fenntartása szükségessé teszi, hogy a társulás önállóan vállaljon kötelezettségeket, és rendelkezzen vagyoni jogokkal.

28

Ezen társulási típus még magasabb szintű, mint az előbb említett tanáccsal bíró társulás, hiszen immáron a közös döntéshozó szervvel rendelkező társulást már jogi személyiséggel is felruházzák. A társulás tehát a gazdasági élet, a piac önálló szereplőjévé válik, a tárulást polgári jogi jogok illethetik és kötelezettségek terhelhetik, saját vagyonnal rendelkezhet, gazdálkodó szervezetet, intézményt alapíthat, illetve vállalkozásban vehet részt.

A többcélú kistérségi társulás

A többcélú kistérségi társulás olyan közös döntéshozó szervvel, társulási tanáccsal és jogi személyiséggel bíró társulás, amelyet egy meghatározott kistérség területén működő települési önkormányzatok képviselő-testületei hozhatnak létre egymás közt területfejlesztési feladatok

ellátására,

településfejlesztési

feladatok

összehangolására,

kistérségi

közszolgáltatások (pl. oktatási és nevelési, szociális és egészségügyi ellátási, közművelődési, hulladékkezelési) biztosítására, intézmények közös fenntartására. A tagönkormányzatok polgármestereiből álló társulási tanács saját tagjai közül elnököt választ (jellemzően a székhelytelepülés polgármesterét) és elnökhelyetteseket választhat. A társulási tanács döntését ülésén, határozattal hozza. A tanács munkáját munkaszervezet segíti, illetve bizottságok segíthetik. Huszonötnél több tagból álló társulások esetén a hétköznapi feladatok ellátására a tanács saját tagjaiból 5-9 tagú elnökséget választhat.

6. A helyi önkormányzatok ellenőrzése Mint minden rendszert, így a közigazgatás szervezeti rendszerét is az elemek, jelen esetben a közigazgatási szervek közti kapcsolat tartja össze. Az kétségtelen, hogy a helyi önkormányzatok is a közigazgatás szervezeti rendszerébe tartoznak, de vajon milyen kapcsolat fűzi össze a szervezeti rendszer többi tagjával? Az önkormányzati autonómiát súlyosan sértené, ha közvetlenül, vagy közvetve a Kormány irányítási, felügyeleti jogot gyakorolna az önkormányzatok felett, ezért a jogalkotó azt a megoldást választotta, hogy ún. törvényességi ellenőrzési viszonyt létesített az önkormányzatok és a közigazgatási szervezeti rendszer egyes ellenőrzési jogokkal felruházott szervei között. Az Alkotmány a Kormány kötelességéve teszi azt, hogy gondoskodjon a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséről. Az Ötv. pedig azt is leszögezi, hogy a Kormány mindezt a helyi önkormányzatokért felelős miniszter közreműködésével, a

29

közigazgatási hivatal útján biztosítja. Sajnálatos helyzet, hogy a jogalkotó 2009. január 1. óta alkotmányellenes mulasztásban van, mert nem került kijelölésre egyetlen olyan közigazgatási szerv sem, amely a helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzési jogkörrel bírna. Ennek fényében a közigazgatási hivatallal, mint az Ötv.-ben szereplő hatályos, ámde nem funkcionáló intézménnyel ismerkedhetünk meg egyelőre, amely azon túl, hogy „jogtörténeti kategória”, várhatóan a közeljövőbeli szabályozás alapkoncepciójául is szolgál majd. A kérdés véleményünk szerint mindössze az, hogy megyei, vagy regionális illetékességgel hozza létre a jogalkotó ezen ellenőrző szervet. Az Ötv. szerint tehát a közigazgatási hivatal feladata a helyi önkormányzatok (ide érte a kisebbségi önkormányzatokat és a helyi önkormányzatok társulásait is) törvényességi ellenőrzése. Ez azt célozza, hogy a hatályos jogszabályok keretei között működjenek az önkormányzatok, ideértve a képviselő-testületek szervezetét, működését, döntéshozatali eljárása jogszerűségét, továbbá a döntések (rendelet, határozat) törvényességét, valamint annak vizsgálatát, hogy az önkormányzat bizottsága, a részönkormányzat, a társulás, végezetül pedig a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak. A közigazgatási hivatal közvetlenül maga nem függesztheti fel a törvénysértőnek tartott önkormányzati rendelet vagy határozat végrehajtását. Nem helyezheti hatályon kívül, nem semmisítheti meg az önkormányzat döntését. Törvényességi ellenőrzési jogköre nem a döntés előkészítésének jogszerűségére, hanem a már megszületett döntésre terjed ki és kizárólag figyelemfelhívásra,

vagy

annak

eredménytelensége

esetén

bírósági

keresetindításra

szorítkozik. Azt, hogy az önkormányzati rendelet vagy határozat törvénysértő-e vagy sem, végül az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróságok döntik el. A hivatal törvényességi vizsgálata a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnél is kizárólag a jogszerűségre irányulhat. Ha jogszabály mérlegelési szempontokat állapít meg, a döntés csak akkor válik törvénysértővé, ha a döntéshozatali folyamatban mellőzték e szempontok figyelembevételét. A közigazgatási hivatal, hogy ha a törvényességi ellenőrzés során az önkormányzat gazdálkodását érintő mulasztást vagy jogszabálysértés gyanúját észleli, egy másik szervet, az Állami Számvevőszéket kéri fel vizsgálat lefolytatására és a szükséges intézkedések megtételére. Az Ötv. szerint a polgármester köteles összehívni a képviselő-testület ülését a települési képviselők egynegyedének vagy a képviselő-testület bizottságának indítványára. Amennyiben a polgármester vagy tartós akadályoztatása esetén az alpolgármester nem tesz eleget a fenti kötelezettségének, a közigazgatási hivatal hívja össze a képviselő-testület ülését. 30

A törvény a jegyző kötelezettségévé teszi, hogy a testületi ülések jegyzőkönyvét az ülést követő 15 napon a közigazgatási hivatal számára megküldje. A jegyző köteles a jegyzőkönyvvel együtt minden olyan iratot felküldeni (pl. az írásos előterjesztéseket, a rendelet szövegét és indokolását, a határozatokat és azok előiratait), amiből mind a döntés, mind pedig a döntéshozatali eljárás jogszerűsége megállapítható. A közigazgatási hivatal akár a felküldött jegyzőkönyvből, akár helyszíni ellenőrzés során, akár más forrásból szerzett információk alapján azt észleli, hogy az önkormányzati döntés jogszabálysértő, akkor határidő kitűzésével felhívja az érintett önkormányzati szervet a törvénysértés megszüntetésére, kérheti a testületi döntés ismételt megvizsgálását. A jelzés nyomán az önkormányzat rendeletét, határozatát nem köteles a megállapított határidőn belül visszavonni, megváltoztatni, de ha a jelzéssel egyetért, azt megteszi. A felhívás eljárási kötelezettséget annyiban jelent, hogy a címzett köteles a törvényességi felhívást megvizsgálni. Lehetősége van döntésének változatlan tartalmú fenntartására, a véleménykülönbség kifejezésre juttatásával az észrevétel elvetésére. Az önkormányzatok a törvényességi észrevételt tehát el is utasíthatják, egyetértésük esetén azonban a törvénysértést maguk kiküszöbölik. Ha a közigazgatási hivatal felhívása nyomán az önkormányzat nem küszöböli ki a jelzett törvénysértést, akkor a közigazgatási hivatal vezetője jogszabálysértő határozat ellen 30 napon belül keresetet nyújthat be a bírósághoz. Erre akkor kerül sor, ha a képviselőtestületi döntést változatlanul törvénybe ütközőnek ítéli. A 30 napos perindítási határidő a törvénysértés megszüntetésére megadott határidő lejártától számít. A bíróság a képviselőtestület jogszabálysértő határozatát hatályon kívül helyezi és a képviselő-testületet új eljárás lefolytatására kötelezi. Ha a közigazgatási hivatal a bírósághoz fordul, indítványozhatja az önkormányzati döntés végrehajtásának felfüggesztését is. Ha pedig a jogszabálysértő önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, akkor a határozat végrehajtásának felfüggesztését kérnie kell a bíróságtól. A törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését a közigazgatási hivatal az Alkotmánybíróságtól kérheti. Ha az Alkotmánybíróság megállapítja a rendelet alkotmányellenességét, akkor a rendelet egészét vagy törvénysértő rendelkezéseit megsemmisíti. Kezdeményezheti végül a közigazgatási hivatal a törvénysértés megszüntetésére a képviselő-testület összehívását és a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.

31

A

helyi

önkormányzatok

alkotmányellenesen

működő

ellenőrzésének

képviselő-testület

kérdésköréhez

feloszlatásának

tartozik

többszereplős

még

az

eljárási

metódusa is. Mint említettük, az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzését elviekben a közigazgatási hivatal látja el, ennek a szervnek kell tehát a korrekcióra az első lépéseket megtenni. Az önkormányzat működésének alkotmányellenessége egyebek közt akkor következik be, ha a képviselő-testület működésképtelenné válik. Ennek általános megnyilvánulása az, hogy tartósan nem teljesíti a törvényben megjelölt feladat- és hatásköreit (pl. nem alkotja meg az SzMSz-ét, a költségvetési rendeletét, nem nevezi ki az intézmények vezetőit, elmulasztja a szociális segélykérelmek elbírálását, vagy egyszerűen csak a sorozatos határozatképtelenség folytán nem képes döntést hozni). Ha a közigazgatási hivatal eljárása kevésnek bizonyul az alkotmányellenes mulasztás, sorozatos törvénysértések megszüntetésére, a hivatal jelzése alapján az önkormányzatokért felelős miniszter kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását. A Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után – javaslatot terjeszt az Országgyűléshez

az

Alkotmánnyal

ellentétesen

működő

helyi

képviselő-testület

feloszlatására. Az Országgyűlés a feloszlatásról a soron következő ülésen határoz. E napirend tárgyalására meg kell hívni az érintett önkormányzat polgármesterét. A polgármester jogosult a feloszlatásra vonatkozó javaslattal kapcsolatban a képviselő-testület álláspontját a határozathozatal előtt ismertetni. Ha az Országgyűlés az önkormányzati képviselő-testületet feloszlatja, egyidejűleg három hónapon belüli időpontra kitűzi az időközi választást. Ebben az esetben, ezzel egyidejűleg a köztársasági elnök köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, illetve az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására az új képviselőtestület megválasztásáig terjedő időre.

32