A közigazgatás központi szervei

Nemzeti Közszolgálati Egyetem Vezető-és Továbbképzési Intézet

BALÁZS ISTVÁN

A közigazgatás központi szervei

Budapest, 2014

A tananyag az ÁROP-2.2.19-2013-2013-0001 Elektronikus képzési és távoktatási anyagok készítése című projekt keretében készült el. Szerző: © Balázs István 2014 Kiadja: © NKE, 2014 Felelős kiadó: Patyi András rektor

Tartalom 1. A központi közigazgatási szervek fogalma és típusai.............................................................................................4 2. A Kormány és a működését segítő kormányzati szervek ��7 3. A miniszter és a minisztérium............................................................................................................................16 4. A nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek ��21 5. A közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek ��24


1. A központi közigazgatási szervek fogalma és típusai A központi közigazgatási szervek fogalmának és típusainak meghatározásakor különbséget kell tenni a hatályos jogszabályokban1 adott jogi fogalom és az ez alapján készült, de a közigazgatás rendszerének egészét átfogó rendszertani, funkcionális és területi, valamint szervezeti jellemzők szerinti elméleti fogalom és osztályozás közt. A kettő együttes értelmezése teszi lehetővé az idetartozó közigazgatási szervek lényegi ismérveinek a megértését. A hatályos jogi szabályozás alapján a központi államigazgatási szerveknek a 2010. évi XLIII. Törvény (Ksztv.) alapján történő jogszabály szerinti csoportosítása a következő: a) a Kormány, b) a kormánybizottságok, c) a Miniszterelnökség, d) a minisztériumok, e) az autonóm államigazgatási szervek, f ) a kormányhivatalok, g) a központi hivatalok, h) a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, i) az önálló szabályozó szervek. A rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat körébe tartoznak a : a) a rendőrség, (ORFK, Szervezett Bűnözés Elleni Koordinációs Központ, Terrorelhárítási Központ, Nemzeti Védelmi Szolgálat,) b) a büntetés-végrehajtási szervezet, c) a hivatásos katasztrófavédelmi szerv (Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság), d) a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok (Alkotmányvédelmi Hivatal, Nemzetbiztonsági szakszolgálat), e) a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálatok. Ezek mellett azonban feltétlenül meg kell említeni a speciális jogállású, de a közigazgatás hatósági tevékenysége szempontjából fontos, a Honvédelmi Minisztériumnak a 2011. évi CXIII. törvény 39. § (1) bekezdése alapján létrehozott közigazgatási (hatósági) feladatokat ellátó szerveit, így: a) a HM Fegyverzeti és Hadbiztosi Hivatalt (A Hivatalt a honvédelmi miniszter 2013. június 23-i hatállyal megszüntette. Jogutódja a HM Közgazdasági és Pénzügyi Hivatal), b) a Honvédelmi Minisztérium Hatósági Hivatalt, b) a Honvédelmi Minisztérium Védelmi Hivatalt. Ezen rendvédelmi szervek és a honvédelmi igazgatás körébe tartozó szervek részletes ismertetésére azonban nem kerül sor, mivel a cél a civil közigazgatásba tartozó központi közigazgatási szervek áttekintése, melynek konkretizálására a későbbi anyagrészek szolgálnak. A központi közigazgatási szervek jogi fogalma tehát a civil és rendészeti közigazgatási alrendszert is magába foglalja, de ezek közös jellemzője, hogy azok államigazgatási szervek, ezért nevezik őket az államigazgatás központi szerveinek is. A központi közigazgatási szervek elméleti jellegű meghatározása és rendszerezése előtt célszerű emlékeztetni a közigazgatás intézményrendszerének egészére. Eszerint megkülönböztetjük a közigazgatás szűk értelemben vett intézményrendszerét, melybe kizárólag a közigazgatási szervek tartoznak, valamint a tág értelembe vett intézményrendszert, melybe a közigazgatási szervek mellett beletartoznak a közigazgatási feladatokat ellátó nem közigazgatási szervek is. A szűk értelemben vett közigazgatási intézményrendszer alrendszerei a következők. A civil közigazgatást alkotó szervek: tt az államigazgatási szervek, tt az autonóm államigazgatási szervek (ideértve egyik sajátos formájukat, az Önálló Szabályozó Szerveket), tt a helyi önkormányzatok, A civil közigazgatáson felül a szűk értelemben vett közigazgatási rendszer részei: tt a rendészeti közigazgatás szervei.

1 Magyarországon ezt jelenleg az Alaptörvény 15-23. cikkei, valamint a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény szabályozza.

4


A különböző alrendszerek közül a helyi önkormányzatok csak helyi, azaz területi és települési szinten vannak jelen. A többi alrendszer működése elvileg minden szinten, így az egész ország területét lefedő illetékességet jelentő központi és helyi szinten is lehetséges. A polgári állam- és közigazgatás-fejlődés eredményeképpen azonban napjaink fejlett demokratikus jogállamaiban jellemzően olyan közigazgatási rendszerek alakultak ki, melyekben települési szinten általános jelleggel a helyi önkormányzatok működnek, míg az államigazgatási szervek és a rendészeti közigazgatás központi szinten és területi alapon szerveződik. Ez persze nem véletlenül alakult ki, hiszen általában sokkal több település van egy országban, mint ahol a főként hatósági közhatalmi feladatokat ellátó és specializált államigazgatási, vagy rendészeti szervekre a felmerülő ügyek számára tekintettel ésszerűen szükség lenne. A minden településen felmerülő és a szubszidiaritás jegyében helyben intézendő államigazgatási feladatokat pedig a központi államigazgatástól átruházott hatáskörként a települési önkormányzat szerveire lehet bízni, melynek változatos megoldásai alakultak ki a világ nagy közigazgatási rendszereiben. A közigazgatási szervezeti rendszer egyes alrendszerei sajátos állam- és közigazgatás-szervezési elveket követve (centralizáció, decentralizáció, dekoncentráció, szubszidiaritás stb.) szerves fejlődés folyamataként alakultak ki funkcionális és területi munkamegosztást eredményezve.2 Ebbe a sajátos munkamegosztásba enged betekintést a következő ábrán szereplő és a civil közigazgatást bemutató ábra.3

Az eddigiek alapján tehát összefoglalóan rögzíthető, hogy a központi közigazgatási szervek a szűk értelemben vett közigazgatási intézményrendszerbe tartoznak, melyben a központi jelző azt jelenti, hogy az ebbe a körbe tartozó szervek illetékességi területe az egész országra kiterjed. A központi szinten azonban a közigazgatási szervezeti rendszernek több alrendszere is jelen van, így az államigazgatási alrendszer központi szervei, az autonóm államigazgatási szervek (köztük az önálló szabályozó

2 Bővebben lásd; Árva, Balázs, Balla, Barta, Veszprémi; Közigazgatás-elmélet: Második, átdolgozott kiadás. Szerk. Balázs István, Debrecen: Debreceni Egyetemi Kiadó, 2012. 41-46. old. 3 Forrás a DE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszéke segédletei; http://jog.unideb.hu/dokumentumtar/kozigazgatasi-jogi-tanszek

5


szervekkel) a civil közigazgatás részeiként, továbbá a rendvédelmi szervek országos parancsnokságai a rendészeti közigazgatás köréből. A központi közigazgatási szervek fogalma tehát több civil és rendészeti közigazgatási alrendszert is magába foglal, de ezek közös jellemzője, hogy azok államigazgatási szervek, ezért nevezik őket az államigazgatás központi szerveinek is. Ez világos elhatárolást jelent egyrészt az államigazgatás helyi (területi és települési) szintjén működő szerveitől (dekoncentrált államigazgatási szervek), másrészt a csak helyi szinten működő helyi önkormányzatoktól (decentralizált közigazgatási szervek). Az államigazgatási alrendszer egészére jellemző a hierarchikus (alá-fölérendeltségre alapuló) felépítés, melyben a felsőbb szinten elhelyezkedő szervek (koncentráció) irányítják az alsóbb szinten elhelyezkedőket (dekoncentráció). A helyi önkormányzatok azonban nem állnak alá-fölérendeltségben sem a többi közigazgatási alrendszerrel, sem egymással, hanem alkotmányos keretek közt működő autonómiával rendelkeznek (decentralizáció). A közigazgatás különböző alrendszereinek megléte és a helyi önkormányzatok autonómiája azonban nem jelenti azt, hogy köztük ne lenne olyan viszonyrendszer, amely összességében a közigazgatásnak, mint a végrehajtó hatalmi ági funkciót megvalósító állami cselekvésének az összhangját és törvényességét ne biztosíthatná. A különböző irányítási, felügyeleti, valamint államháztartási kapcsolatrendszerek erre hivatottak. A közigazgatásnak, mint állami cselekvésnek a feladatai változnak a társadalmi életviszonyok alakulása mentén a leggyorsabban minden állami szerv közül, ezért a közigazgatási feladatok és az ellátásukra hivatott szervezet állandó változásban van. Éppen ezért a központi közigazgatási szervek következőkben történő konkrét áttekintése sem mellőzheti azokat az elvi alapokat, amelyek az intézményi változó mellett a stabilitás tényezői. A különböző közigazgatási szerveket egymástól eltérő szempontrendszer alapján lehet osztályozni. Ezekből már láttunk példát egyre, a területi munkamegosztásban betöltött szerepük szerinti osztályozásra. Így a területi munkamegosztásban elfoglalt helyük (illetékességük) szerint különböztettünk meg központi és helyi (területi, valamint települési) szintű szerveket. Az egyes közigazgatásin szervek által ellátott feladat és hatáskör szerint megkülönböztethetünk általános és különös hatáskörű szerveket. A funkcionális feladatmegosztás szerint különbséget tehetünk irányítási, felügyeleti feladatokat, valamint végrehajtó jellegű feladatokat ellátó szervek között. Döntési jogkörük szerint a közigazgatási szervek lehetnek önálló döntési joggal rendelkező, illetve ennek hiányában konzultatív jogkörrel rendelkező szervek. Az adott közigazgatási szerv szervezeti formája szerint differenciálhatunk testületi és egyszemélyi vezetésű, hivatali formában működő szervek között. Ezek a legáltalánosabban alkalmazott osztályozási szempontok segítséget nyújthatnak az egyes közigazgatási szervtípusoknak a közigazgatás bonyolult és igen összetett rendszerébe történő elhelyezéséhez.

6


2. A Kormány4 és a működését segítő kormányzati szervek a) A Kormány fogalma és főbb funkciói A Kormány – a megelőző pontban tárgyalt ismérvek alapján – a központi közigazgatás testületi formában működő, általános hatáskörű irányító szerve. Központi közigazgatási szerv, így illetékessége kiterjed az ország egész területére. Testületi formában működik, mivel a Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. Általános hatáskörű szervként a Kormány hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. Irányító szerv, mert a közigazgatás legfőbb szerve, amelynek keretében irányítja az alárendelt szerveket és biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. A Kormány az államigazgatási alrendszer élén, mint testület áll, hatásköre pedig néhány – az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek által ellátottak – kivételével, az államigazgatási feladatok egészét átfogja, funkciója azonban elsősorban az irányítás és a koordináció. A Kormány közigazgatási funkciói azonban ennél szélesebbek, mert a Kormány irányítja a rendvédelmi szerveket is, továbbá a Kormány a fővárosi és a megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.5 A Kormány állami és politikai funkciói a közigazgatási funkcióknál szélesebbek, bár azokkal összefüggőek. Az államhatalmi funkciók tekintetében a különböző kormányformáknak (a végrehajtó hatalmi ág irányítási mechanizmusa) megfelelően a Kormány lehet a végrehajtó hatalmi ág csúcsszerve. Ez komplex tevékenység, mert ezen belül a Kormány ellát politikai funkciókat, kormányzati funkciókat és egyben a közigazgatás csúcsszerve is. A kormány által ellátott kormányzás funkciójának meghatározásra több nézet alakult ki. A tárgyi értelemben vett kormányzás6 az állami szervek összességének a társadalom érdekében végzett irányító tevékenységét jelenti, amelynek gyakorlásában az állami szerveken kívül a politikai intézményrendszer más elemei, különösen a politikai pártok is részt vesznek. Az állami tevékenységre redukált szűk értelemben viszont a kormányzati tevékenység olyan tevékenység, amelyet csak állami szervek láthatnak el, ezért a kormányzati tevékenység alanyai csak állami szervek lehetnek. A konkrét államokban alkalmazott állam- és kormányforma (ez utóbbi a végrehajtó hatalmi ág és az abba tartozó közigazgatás irányítási mechanizmusa) határozza meg azt, hogy a kormányzásban konkrétan mely állami szervek és hogyan vesznek részt. Az alkotmányosan szabályozott Kormány lehet a végrehajtó hatalmi ág csúcsszerve, de szerepe korlátozódhat végrehajtó hatalom irányításában való részvételre (az utóbbira példa a fél-prezidenciális rendszerekben alkalmazott megoldás, ahol ez a jogkör megoszlik az államfő és a kormány közt). Mindezek alapján rögzíthető az, hogy a Kormány által végzett tevékenység tehát a kormányzati tevékenység része, de nem azonos azzal. A kormány tevékenysége politikailag determinált, ami abból adódik, hogy – legalábbis a plurális polgári parlamentáris demokráciákban – a Kormány a választásokon győztes párt, vagy pártok által biztosított parlamenti többség akaratából jön létre, működik és – legalábbis alapesetben – ennek a többségnek a legitim politikai akaratát hajtja végre. b) A Kormány jogállása és főbb feladatkörei Magyarország Alaptörvénye a Kormányt a végrehajtó hatalom általános szerveként határozza meg, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A végrehajtó hatalmi ág általános szervi jellegéből adódóan, a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Az Alaptörvény a Kormányt a közigazgatás legfőbb szerveként is definiálja – ez a kormányzás és közigazgatás közti megkülönböztetés tételes jogi kifejeződése –, amely ebben a jogkörben törvényi keretek közt államigazgatási szerveket hozhat létre. A végrehajtó hatalmi ági funkcióiból adódóan a Kormány egyik legfontosabb feladata a törvények előkészítése és végrehajtása. Az utóbbi feladatkör ellátásának legfontosabb közhatalmi eszköze a rendeletalkotás, mint jogalkotási jogkör, mellyel – végrehajtó hatalmi ági jogkörében – elsősorban törvényben kapott felhatalmazás alapján élhet.

4 Alaptörvény 15-22. cikk. 5 Alaptörvény 34. cikk (4) bek. 6 Lásd részletesebben; Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.), Magyar közigazgatási jog. Általános rész, Osiris, Budapest, 2006, 142-143.

7


A Kormány feladatkörében rendeletet alkothat más, törvényben nem szabályozott tárgykörben is, de mivel a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes, ezekben az esetekben a közigazgatási jogalkotásnak csak relatív önállósága van. A korábbi alkotmánnyal ellentétben Alaptörvényünk a Kormány feladat- és hatásköreit nem részletezi, hanem rugalmasan és meglehetősen széles értelmezést hagyva, a negatív megközelítést alkalmazza (minden, amit az Alaptörvény, vagy jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe). Nyomatékosítani kell viszont azt, hogy nemcsak az említettek az egyetlen forrásai a Kormány tevékenysége szabályozásának, ilyen pl. az a szabályozás, hogy „a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatokat a Kormány a törvényben előírt határidőben az Országgyűlés elé terjeszti”7 . A Kormány fő feladatai tehát a végrehajtó hatalmi ági szerepköréhez kapcsolódnak, melyen belül egy sajátos csoportot alkotnak a Kormány közigazgatási feladatai. Ezek alapvetően az államigazgatás irányításához és a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéhez kapcsolódnak. c) A Kormány működésének alapvető szabályai A jogállami megoldásoknak megfelelően Magyarországon is az Alaptörvény határozza meg a Kormány működésének alkotmányos kereteit. A részletek tárgyalása előtt azonban emlékeztetni kell arra, hogy a kormányok az egyes országokban különböző formában működhetnek. Az eltérő megoldások lényege abban áll, hogy milyen a Kormány összetétele és hogyan születnek a döntései? A konkrét megoldások tekintetben változatos megoldások alakultak ki a világon a már jelzett államformák (köztársasági, vagy monarchia) és kormányformák (parlamentáris monarchia, valamint prezidenciális, fél-prezidenciális, parlamentáris- köztársasági) alkalmazása szerint. A minisztertanácsi típusú kormány esetében a Kormány testületként működik, tagjai a miniszterek és a minisztertanács elnöke (kormányfő), akinek azonban jogilag nincs kiemelt szerepe, a Kormány pedig többségi szavazással hozza döntéseit. A kabinet típusú kormányzásban a Kormánynak nem minden miniszter a tagja, hanem csak a kabinetminiszterek, így az a miniszterek szűkebb köréből és ez „első-miniszterből (kormányfő) álló testület. A kancellári típusú kormányzás megoldásában a kormányfői tisztséget ellátó kancellár szerepe jogilag is kiemelt és meghatározó a Kormány összetételének meghatározásában és döntéshozatalban. Az egyes alaptípusoknak a gyakorlatban változatos kombinációi működnek. Így a fél-prezidenciális kormányformát alkalmazó rendszerekben (pl. Franciaország, az Orosz Föderáció stb.) a Kormány üléseit az államfő vezeti, de a kormányfői szerepet az első-miniszter látja el. A parlamentáris monarchiákban ugyan ez a konstrukció az uralkodó számára a legtöbbször jogilag adott, de az effektív kormányzásban – ellentétben a fél-prezidenciális rendszerekben bevett eljárásokkal – nem vesz részt. Az előbbiektől eltérően a prezidenciális rendszerekben nincs is hagyományos értelemben vett és testületként működő kormány, ennél a megoldásnál a miniszterek és az államtitkárok az elnök segítői, de a döntéseket az elnök hozza. Magyarországon többféle megoldást is alkalmaztak a modern polgári államfejlődés különböző szakaszaiban, így a rendszerváltást megelőzően minisztertanácsi típusú kormányzás volt, míg a jelenlegi jogilag egy sajátos megoldás a minisztertanácsi és a kancellári kormányzás között. A Kormány ugyanis testületként működik, mert az a miniszterelnökből és a miniszterekből áll, de a Kormány általános politikáját a miniszterelnök határozza meg, márpedig a Kormányt alkotó miniszterek a Kormány általános politikájának keretei közt irányítják az államigazgatás feladatkörébe tartozó ágazatokat és látják el a Kormány, vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat. Jogilag is a miniszterelnök személyének kiemelt fontosságát támasztja alá a Kormány megalakulásának oly módon történő alkotmányos szabályozása, miszerint a miniszterelnököt az Országgyűlés – a képviselők több mint felének szavazatával – a köztársasági elnök javaslatára választja meg, aki megválasztásával hivatalba is lép. A Kormány többi tagjára, tehát a miniszterek kinevezésére azonban csak a miniszterelnök tehet javaslatot a köztársasági elnöknek, bár a Kormány kétség kívül a miniszterek kinevezésével alakul meg. A miniszterelnök szerepének további fontosságát jelzi az, hogy rendeletben a miniszterek közül egy, vagy több miniszterelnök-helyettest is kijelölhet. A miniszterek jogállása a kormánytagsághoz kötődő jogok tekintetében azonos, de tartalmilag azok lehetnek törvénnyel létrehozható minisztérium élén álló ún. tárcaminiszterek és ilyen önálló munkaszervezettel nem rendelkező ún. tárca nélküli miniszterek. Bár a Kormány tagjai tevékenységükért az Országgyűlésnek és a miniszterelnöknek is felelősek, bizalmatlansági indítvány csak a miniszterelnökkel szemben nyújtható be. Ugyanakkor a miniszterelnök bármikor és indokolás nélkül javaslatot tehet a köztársasági elnöknek egy-egy 7 Alaptörvény 36. cikk (1) bek.

8


miniszter kinevezésére, vagy felmentésére. A Kormány tagja jogállásának részletes szabályait az Alaptörvény alapján külön törvény8 határozza meg. A Kormány hatásköreit főszabályként az ülésein gyakorolja, és bár az azokról készült hangfelvételek – a miniszterelnök eltérő rendelkezése hiányában – nem nyilvánosak, a kormányülésen elhangzottakat összefoglalóban kell rögzíteni. Ez tartalmazza a kormányülés helyét és időpontját, az ülésen résztvevők nevét, a tárgyalt írásbeli anyagok címét és az előterjesztő megjelölését, a napirenden kívül szóba került ügyek tárgy szerinti ismertetését, a hozzászólók nevét, szavazás esetén annak tárgyát és számszerű arányát, a testületi döntés lényegét. Fontosságára tekintettel az összefoglaló eredeti példányát és mellékleteit, valamint az ülésről készült hangfelvételt a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter által vezetett minisztérium – jelenleg a KIM – őrzi, a hangfelvétel készítésének, valamint belső kormányzati felhasználásának részletes szabályait, feltételeit pedig a Kormány határozza meg. A miniszterelnök vezető szerepéből adódóan, annak operatív érvényesítésének folyamatában a Kormány irányítása alatt álló és a miniszter irányítása vagy felügyelete alá tartozó szervek vezetői számára feladatokat határozhat meg, továbbá tőlük tájékoztatást kérhet. A Kormány az államigazgatás irányító szerve, de az államigazgatás egyes ágazatai, illetve egyes központi államigazgatási szervek irányítására a miniszterelnököt is kijelölheti.9 A Kormány a működését meghatározó részletes szabályok megalkotásában elég nagy szabadsággal rendelkezik. Ennek keretében ügyrendjében állapítja meg saját működésének szabályait10 . Ennek egyik alapvető rendelkezése az, hogy a Kormánya feladat- és hatáskörét a miniszterelnök vezetésével, testületként gyakorolja, ezért a Kormány rendszeresen – általában hetenként, jelenleg szerdai napokon – ülést tart. Bár a Kormány ülésein minden aktuális kérdést megtárgyalhat, ami az ország kormányzása szempontjából fontos, a kormányzati munka mégsem esetleges, hanem tervszerű, mely a határozattal megállapított féléves időtartamra szóló, havi ütemezésű munkatervében nyilvánul meg. Ennek része a Kormány törvényalkotási programja, melynek a munkatervvel összehangolt tervezetét a közigazgatási és igazságügyi miniszter az elfogadott kormányprogram alapján – a miniszterek, a kormánybiztosok, a kormánybizottságok a kormányhivatalok, valamint az autonóm államigazgatási szervek vezetőinek javaslatai figyelembevételével – készíti el. Ahogy az már említésre került, a napi kormányzati aktualitások a munkatervet felülírhatják, így a munkatervben nem szereplő előterjesztés vagy jelentés az ügyrend előírásainak megtartásával is benyújtható. A kormány-előterjesztések a kormányzati munka legfontosabb dokumentumai. A Kormány döntési tervezeteit magukba foglaló javaslatok célja a testület döntésének a kezdeményezése. Az előterjesztéseknek tartalmazniuk kell ezért a tárgyra vonatkozó főbb megállapításokat és javaslatokat, valamint a konkrétan és pontosan megfogalmazott döntési javaslatot. Az előterjesztésekkel kapcsolatos legfőbb elvárás a döntések minél jobb megalapozása. Ennek érdekében a nagyobb jelentőségű kormányzati döntések előkészítése és a döntéshozatal az alaposabb megfontolást engedő kétszakaszos eljárásban történik. Az első szakaszban az elvi természetű, főbb tartalmi kérdésekben való döntés a cél, míg az ezt követő második szakaszban a részleteiben kidolgozott szabályozás és a konkrét döntések meghozatalára irányul javaslat kidolgozása történik. A kormányzati döntések összetettsége és differenciált tárgykörei miatt vannak az általánoson kívüli kívül speciális előírások is. Így pl. a törvényjavaslatokról, országgyűlési határozatokról szóló előterjesztések előkészítését úgy kell ütemezni, hogy azok a jogalkotásról szóló törvényben, illetőleg az Országgyűlés Házszabályában meghatározott időpontban benyújthatók legyenek. Szintén speciális és rendkívül fontos az Európai Uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségekkel kapcsolatos előterjesztések előkészítése, melyeket úgy kell ütemezni, hogy azok a kötelezettség teljesítésére meghatározott határidőn belül elfogadhatóak legyenek. A kormány-előterjesztések megalapozottságát szolgálja az azok egyeztetésére vonatkozó eljárás szabályozása. Ennek értelmében az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetét fő szabályként, egyeztetés céljából és a határidő megjelölésével meg kell küldeni a minisztereknek, a feladatkörében érintett kormánybiztosnak és a kormányhivatal vezetőjének, akik a tervezetre észrevételt tehetnek. Az alapos előkészítést szolgálja, hogy a közigazgatáson kívül a bíróságok és az ügyészségek feladatkörét érintő tervezetet a Kúria elnökével, illetőleg a legfőbb ügyésszel, az Alkotmánybíróságot, az Állami Számvevőszéket, a Magyar Nemzeti Bankot az autonóm államigazgatási és az önálló szabályozó szerveket érintő tervezetet az érintett szerv elnökével is egyeztetni kell. Amennyiben pedig az előterjesztés a helyi vagy kisebbségi önkormányzatok feladatkörét

8 2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról (Ksztv.) 9 Így az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 1. § (6) bekezdése; „..(6) A miniszterelnök irányítja a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget. A miniszterelnök a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség irányítását a Miniszterelnökséget vezető államtitkár útján látja el.” 10 1144/2010. (VII. 7) Korm. határozat a Kormány ügyrendjéről.

9


érinti, a tervezetet véleménynyilvánításra a meghatározó országos önkormányzati érdek-képviseleti szerveknek is meg kell küldeni. A kormány-előterjesztések kiemelt szerepe miatt az is külön szabályozást nyert, hogy azok benyújtására kik jogosultak. Ennek megfelelően a Kormányhoz előterjesztést nyújthat be: tt a Kormány tagja, tt a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök megbízásából a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium államtitkára, tt feladatkörében a kormánybiztos, tt a Kormány döntése alapján, vagy a miniszterelnök előzetes hozzájárulásával más szervek és személyek. Az előterjesztések egyeztetését, azaz a kormánydöntések előkészítését szolgáló mechanizmus egy összetett intézményrendszer, melynek több fontos eleme közül kiemelhető a minisztériumok szakmai vezetőiből álló sajátos testület, a közigazgatási államtitkári értekezlet. Az intézmény kialakulása a rendszerváltás körülményeihez, ezek közül is főleg arra vezethető vissza, hogy ekkor még nem állt rendelkezésre az új politikai erők részéről megfelelő kormányzati kapacitás. Ezt pótlandó kerestek olyan gyakorlatot a fejlett országok kormányzásából, mely képes koncentrálni a szükséges erőforrásokat a döntéshozatali mechanizmusban. Így került sor a német és Benelux közigazgatási rendszerekben ismert azon eljárás speciális hazai alkalmazására, miszerint a fontosabb kormány előterjesztéseket a Kormány ülése előtt a minisztériumok szakpolitikai államtitkáraiból álló testület vitatja meg, amelynek célja a jobb színvonalú előkészítésen túl a kormány, mint testület munkájának a tehermentesítése. Ebből a máshol kivételesen alkalmazott eljárás általános érvénnyel történő átvételéből alakult ki az a ma is alkalmazott magyar gyakorlat, hogy nálunk nem kivételesen és nem csak a fontosabb előterjesztések esetében, hanem fő szabályként minden előterjesztést vitasson meg a közigazgatási államtitkárok testülete. Az eredeti cél tehát az volt, hogy a rendszerváltáskor hiányzó kormányzati gyakorlatot és felkészültséget ellensúlyozza ez az eljárás és tehermentesítve a Kormányt, hogy a döntéshozatal során szakmai és jogi kérdésekkel ne kelljen foglalkoznia, hanem a politikai kérdésekre tudjon koncentrálni. Ez az eredetileg átmenetinek szánt intézmény az idők során és az egyes kormányok politikai színezetétől függetlenül is folyamatosan működött, sőt tökéletesedett, és mára a magyar kormányzás egyik meghatározó jellegű sajátos intézményévé vált. Az ügyrend szabályozása alapján az előterjesztés elkészítésére kijelölt felelősök a kormány-előterjesztéseket legalább három munkanappal a közigazgatási államtitkári értekezlet időpontja előtt kötelesek megküldeni a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak. Ezt követően a közigazgatási és igazságügyi miniszter megvizsgálja, hogy a közigazgatási államtitkári értekezletre benyújtott előterjesztés megfelel-e az ügyrendben foglalt formai és tartalmi követelményeknek. Az ezekkel nem rendelkező előterjesztés tekintetében dönt a közigazgatási államtitkári értekezletre történő benyújthatóság tárgyában, de szükség esetén javaslatot tesz az előterjesztőnek az előterjesztés kijavítására vagy kiegészítésére. Az eljárás általános jellegű, tehát a Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést és jelentést, előzetesen a közigazgatási államtitkári értekezleten kell megtárgyalni, amely a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testületeként a kormányülések előkészítésének általános szakmai, szervező, egyeztető és ellenőrző fórumaként működik. A döntés-előkészítés szempontjából meghatározó közigazgatási államtitkári értekezlet fő feladata tehát a Kormány üléseinek előkészítése, amelynek keretében állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmasságáról, napirendre vételéről, esetleg a további egyeztetések, valamint az előterjesztés átdolgozásának, kiegészítésének szükségességéről. A döntés-előkészítés e folyamatában a közigazgatási államtitkári értekezletet annak vezetője; a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára hívja össze, szervezi a munkáját. A közigazgatási államtitkári értekezlet hetenként – jelenleg csütörtökönként – tart ülést. Fontos kiemelni azt, hogy a közigazgatási államtitkári értekezlet napirendjére fő szabályként csak az ügyrendben meghatározott eljárás alapján előzetesen egyeztetett előterjesztés és jelentés vehető fel. A közigazgatási államtitkári értekezlet résztvevői a minisztériumok közigazgatási államtitkárai, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító, továbbá a közigazgatási stratégiáért felelős helyettes államtitkárai. Ezen kívül az értekezletnek lehetnek állandó meghívottjai, így a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közigazgatási államtitkári értekezletre más személyt is meghívhat. Az érdemi munkavégzés és felelősség érvényesítése érdekében a közigazgatási államtitkári értekezleten a közigazgatási államtitkárok és más felsoroltak kötelesek személyesen részt venni. Akadályoztatásuk esetén, vagy a munkájuk segítése érdekében azonban a közigazgatási államtitkárt helyettes államtitkár, a helyettes államtitkárokat, valamint a meghívottakat a jogszabályban vagy szervezeti és működési szabályzatban meghatározott, helyettesítésükre jogosult vezető helyettesítheti, vagy egyidejű jelenlétével segítheti. Legfőbb feladataként a közigazgatási államtitkári értekezlet a napirendjére tűzött előterjesztéseket és jelentéseket megvitatja, azok tekintetében állást foglal és a Kormánynak javaslatokat tesz. 10


Ennek keretében a közigazgatási államtitkári értekezlet kezdeményezheti, hogy az általa tárgyalt előterjesztést (jelentést) a Kormány ülése előtt – feladatkörében – a kormánybizottság is vitassa meg. Ezt követően a közigazgatási államtitkári értekezlet az előterjesztést e testületek állásfoglalását követően ismételten megvitatja, ha ez az ülés megfelelő előkészítése érdekében szükséges. Amennyiben az előterjesztés átdolgozása szükséges, a közigazgatási államtitkári értekezlet új, a követelményeinek megfelelő előterjesztés benyújtását írhatja elő. A közigazgatási államtitkári értekezletről emlékeztető készül, melynek összeállításáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára legkésőbb az ülést követő munkanapon gondoskodik. Szükség esetén az előterjesztőnek a Kormány ülését megelőzően további személyes egyeztetés útján kell megkísérelnie a közigazgatási államtitkári értekezletet követően esetlegesen még fennmaradt nézetkülönbségek tisztázását és a viták lezárását. Ezen eljárásáról és annak eredményéről tájékoztatja a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárát, aki dönthet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium képviselőjének az egyeztetésben való részvételéről. d) A Kormány ülésének rendje és a kormány döntései Az előzőekben tárgyalt eljárási rendnek megfelelően – főszabályként – előterjesztés vagy jelentés a kormányülés napirendjére akkor vehető fel, ha a közigazgatási államtitkári értekezlet megtárgyalta és napirendre tűzését javasolta. A kormányülés során a Kormányt az előterjesztés lényegéről az előterjesztő, a közigazgatási államtitkári értekezlet állásfoglalásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tájékoztatja. A kormány munkájának tervszerű előkészítése jegyében az ülés napirendjének javaslatát – a közigazgatási államtitkári értekezlet állásfoglalásainak figyelembevételével – a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárának javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter hagyja jóvá és küldi ki legkésőbb az ülést megelőző második munkanapon az ülés résztvevőinek. A végleges napirendről azonban a Kormány ülésén dönt, amelytől szükség szerint el is térhet. Az aktuális feladatok miatt szükségessé vált esetekben a miniszterelnök engedélyével – a munkaterv alapján benyújtott, illetve a jogalkotásra irányuló előterjesztések kivételével – a halaszthatatlanul sürgős ügyek szakmailag egyeztetett dokumentumai az ülés megkezdése előtt a helyszínen is szétoszthatók a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium útján. Az alkotmányos jogállásából adódóan a Kormány ülésén értelemszerűen részt vesznek a Kormány tagjai, de ezen kívül tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által meghívott személyek is. Szigorú szabály az, hogy a meghívás személyre szólóan történik, így az ülésen csak a meghívott vehet részt. A Kormány ülését a miniszterelnök, akadályoztatása esetén a közigazgatási és igazságügyi miniszter vezeti, aki gyakorolja mindazon hatásköröket, amelyeket a miniszterelnök hatáskörébe utal. Bár a Kormány tagjai a Kormány ülésén személyesen kötelesek részt venni, e kötelezettség alól a miniszterelnök felmentést adhat. Így a Kormány ülésén a minisztert – akadályoztatása esetén – az erre kijelölt államtitkár helyettesíti, ha pedig ő is akadályoztatva van, az ülésen a közigazgatási államtitkár tanácskozási joggal vesz részt. Az állandó meghívottat a Kormány ülésén a Miniszterelnökség, illetve a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint helyettesítésre jogosult vezető helyettesítheti. A Kormány akkor határozatképes, ha ülésén tagjainak több mint fele jelen van. A Kormány tagjait a testületi döntések meghozatalában egyenlő szavazati jog illeti meg, és a döntéseket szavazattöbbséggel hozzák. Szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt, tehát a Kormány döntését a miniszterelnök mondja ki. Többször történt már utalás arra, hogy a Kormány ülése nem csupán a benyújtott előterjesztések, jelentések megtárgyalásából, döntések meghozatalából áll, hanem azon más aktuális kérdésekről is szóbeli eszmecsere folyhat, és további bejelentések is tehetők. A kormányzati munkában tehát a lényeges az, hogy a Kormány egyfelől a közigazgatás számára releváns jogilag szabályozott döntéseket hozhat (rendelet és határozat), másfelől ugyanakkor politikai fórum is, melynek keretében a kormánypolitika kialakul és érvényesül. Ennek megvalósulását szolgálja az ügyrend azon szabályozása, hogy az írásban benyújtott előterjesztések tárgyalása a jóváhagyott napirend szerint történik, de a szóbeli eszmecsere keretében a Kormány a szóban levő ügy végleges rendezését jelentő döntést nem hoz. Ezek mellett a Kormány állami életben betöltött aktív, cselekvő szerepéből adódóan a rendkívüli vagy azonnali intézkedést igénylő esetben – ülésen kívül – úgy is hozhat döntést, hogy az adott ügyben tagjai írásban vagy távbeszélő útján közlik állásfoglalásukat. Ennek megszervezéséről és dokumentálásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára gondoskodik. Ami a Kormány döntéseit illeti, feladatkörében rendeletet bocsát ki, határozatot hoz (normatívat, vagy egyedit), irányelvet vagy elvi állásfoglalást fogad el. A Kormány döntései szövegének véglegesítéséről az ülés összefoglalója alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára gondoskodik és azt a közigazgatási és igazságügyi miniszter felterjesztésében a miniszterelnök írja alá. Ha az ülésén a Kormány az előterjesztett javaslatot érdemben megváltoztatta, a szükséges utóegyeztetéseket a közigazgatási és igazságügyi miniszter által kijelölt állami

11


vezető koordinálja. A Kormánynak az Országgyűlés elé terjesztett javaslatait a miniszterelnök – a közigazgatási és igazságügyi miniszter előterjesztése alapján – küldi meg az Országgyűlés elnökének. A közigazgatási államtitkári értekezlet tehát nagyon fontos szerepet tölt be a kormányzati döntés előkészítésében, a konszenzusok megteremtésében az előterjesztő és más tárcák, illetve érintettek közt. Ennek eredményeként a Kormány a közigazgatási államtitkári értekezlet javaslata alapján az előterjesztés elfogadásáról vita nélkül határozhat, ha a közigazgatási államtitkári értekezleten vitás kérdés nem maradt fenn, vagy az előterjesztés a Kormány által korábban már jóváhagyott nemzetközi szerződés kihirdetésére irányul. Előfordulhatnak sürgős esetek is, melyekben a miniszterelnök a Kormány ülései között – kivételesen indokolt esetben – feladatok kijelölése, nemzetközi tárgyalások lebonyolítása és megállapodások aláírása, jóváhagyása, látogatások szervezése, egyes kinevezések és felmentések ügyében, kitüntetések adományozása céljából kormányhatározatot, továbbá más esetben a Kormány felhatalmazása alapján kormányrendeletet és kormányhatározatot adhat ki. Az így hozott rendeletekről és határozatokról szóló jelentést azonban utólagos jóváhagyásra a közigazgatási és igazságügyi miniszter nyújtja be a Kormányhoz. Érvényesülésük érdekében a Kormány rendeleteit, határozatait, elvi állásfoglalásait és irányelveit az üléstől számított 8 munkanapon belül kell kihirdetni, vagy az érdekeltek részére megküldeni. A kormányülés dokumentumainak kezeléséről és őrzéséről, valamint a Kormány döntéseinek nyilvántartásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkára gondoskodik. A közvélemény tájékoztatása érdekében a kormányszóvivő a Kormány üléséről hivatalos sajtóközleményt jelentet meg és tájékoztatja a sajtó képviselőit. Ez rendkívül fontos a kormányzati munka átláthatósága és ellenőrizhetősége szempontjából is, ami a modern kormányzati működés elengedhetetlen feltétele. e) A Kormány működését segítő szervek A Kormány megfelelő és kiegyensúlyozott működének biztosítása érdekében munkáját többféle kormányzati segédszerv támogatja, melyek rendeltetése a döntések politikai és szakmai előkészítése, vagy a meghozott döntések végrehajtásának koordinációja, ellenőrzése. A különböző idetartozó szervek körében vannak hivatali típusú szervek, illetve testületek, továbbá személyhez kötődő tisztségek. Ezeknek a szerveknek a köre, konkrét megjelenési formája és szerepe nagymértékben különbözik egymástól az egyes országokban és a kormányformán kívül függ a kormánypolitikától is. Ebben a sokszínűségben is meg lehet azonban különböztetni egymástól a kormányzati döntések előkészítését, koordinációját és végrehajtását alapvetően adminisztratív eszközökkel szolgáló szerveket a politikai segédszervektől. Az alapvetően adminisztratív eszközöket alkalmazó hivatali típusú szervek közül Magyarországon a 2010. évi kormányváltásig a kormányzati koordináció és politikai ellenőrzés legfontosabb szerveként a Miniszterelnöki Hivatal működött. Az eredetileg az adminisztráció szerveként létrehozott szervezet azonban egy hosszas fejlődés eredményeképpen átpolitizálódott és egyre gyarapodva vízfejként telepedett a kormányzati munkára a modern közpolitika formálása jegyében. Ebben a folyamatban az 1990-ben még kis létszámú és köztisztviselő (közigazgatási államtitkár) által vezetett hivatal a különböző kormányok alatt folyamatosan növekedett, míg 1998-tól a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter személyében politikai vezetést is kapott. A hivatal szervezete egyre nagyobb lett és bonyolultabbá vált, miközben a kormányzás adminisztratív koordinációja helyett egyre inkább a politikai koordinációval és saját szervezetének belső igazgatásával foglalkozott. Az előzőekben szerzett tapasztalatok alapján a 2010-ben hivatalba lépett Kormány alapvetően változtatott11 a korábban kialakult szerkezeten és megszűntette a Miniszterelnöki Hivatalt. A hivatal által ellátottak közül a politikai funkciókat a Miniszterelnökség, míg a közigazgatási funkcióikat a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter, a Közigazgatási és Igazságügyi Miniszter vette át. Ennek eredményeként egyértelműbbé vált az, hogy a Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszerve, amelynek tevékenységét a miniszterelnök irányítja, de azt a Miniszterelnökséget vezető államtitkár vezeti. Alapvető feladatai körében a Miniszterelnökség segíti a miniszterelnök tevékenységét, és ennek során közreműködik a Kormány általános politikájának meghatározásában (politikai koordinációs szerep). Ezekre az igen összetett és folyamatosan változó feladatokra a Miniszterelnökséget vezető államtitkáron kívül további államtitkár nevezhető ki, viszont a Miniszterelnökség politikai funkcióiból eredően a Miniszterelnökségen közigazgatási államtitkár nem működik. Éppen ezért egy kicsit idegenül hat, hogy a Miniszterelnökségen működhet helyettes államtitkár, akinek a

11 2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról (Ksztv.)

12


tevékenységét – a Miniszterelnökség szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint – a Miniszterelnökséget vezető államtitkár vagy a Miniszterelnökségen működő államtitkár irányítja. A Miniszterelnökség egyébként pedig hivatali szervezeti formában működik, és így főosztályokra és osztályokra tagozódik. Ennek megfelelően a miniszterelnök titkárságát osztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a Miniszterelnökséget vezető államtitkár irányítja. A korábbi Miniszterelnöki Hivatal funkciói közül az adminisztratív funkciókat a közigazgatási és igazságügyi miniszter felelősségébe helyezték, és mint a kormányzati tevékenység összehangolását határozták meg. Ezeket a közigazgatási feladat- és hatásköröket a politikai koordinációtól eltérően lényegesen pontosabban kell és lehet meghatározni. Az ezt a célt szolgáló ún. statútum12 szerint a miniszter e felelősségkörében előkészíti különösen: tt a központi államigazgatási szervek és az állami vezetők jogállására vonatkozó, tt a Kormány működésével és a kormányzati struktúrával kapcsolatos, tt a hivatalos lapokra és a hivatalos jogszabálygyűjteményekre vonatkozó, tt az elektronikus információszabadságról szóló jogszabályokat. tt A miniszter a kormányzati tevékenység összehangolásáért való felelőssége körében felel: tt a kormányprogram megvalósításának stratégiai irányításáért, tt a kormányzati munka tervezéséért, tt a Kormánynak az Országgyűléssel való kapcsolattartásáért, tt a jogszabályok és más jogi aktusok kihirdetéséért, illetve közzétételéért. A miniszter a kormányzati tevékenység összehangolásáért való felelőssége körében koordinálja a közigazgatási egyeztetéseket, ennek során gondoskodik a Kormány döntéseiben meghatározott követelmények érvényesítéséről, valamint ellenőrzi, hogy a javasolt döntés végrehajtásának feltételei n biztosíthatóak-e. A miniszter: tt véleményt nyilvánít a miniszteri rendeletek tervezetéről, tt az átfogó megközelítést igénylő ügyekben javaslatot, illetve előterjesztést tesz a Kormánykabinet és a Kormány részére, kezdeményezi és szervezi az érintett miniszterek összehangolt tevékenységét, más minisztereknél kezdeményezi szakpolitikai előterjesztések és jelentések elkészítését, illetve javaslatot tesz őszkormányzati projekt indítására, tt szervezi, vezeti és lebonyolítja az államtitkári értekezletet, a közigazgatási előkészítés és végrehajtás során érvényesíti annak állásfoglalásait, tt javaslatot tesz a kormányülések napirendjére, tt komplex – alkotmányossági, jogi, valamint társadalom- és gazdaságpolitikai szempontokra is kiterjedő – szakvéleményt készít a Kormány napirendjén szereplő előterjesztésekről, tt írásba foglalja, és aláírásra felterjeszti a Kormány döntéseit, tt elkészíti és aláírja a Kormány üléseinek összefoglalóját, tt lefolytatja a Kormány által elrendelt utóegyeztetéseket, annak során gondoskodik a Kormány döntésének érvényesítéséről, tt megtervezi és működteti a kormányzati döntés-előkészítést támogató informatikai rendszert, figyelemmel kíséri annak informatikai kivitelezését és fejlesztését. A miniszter a kormányzati tevékenység összehangolásáért való felelőssége körében szervezi, összehangolja és ellenőrzi a Kormány döntéseinek végrehajtását. Ellenőrzi a határidős, valamint a folyamatos feladatok végrehajtását, közreműködik a döntések megvalósulásának értékelésében. A miniszter a kormányzati tevékenység összehangolásáért való felelőssége körében egységes szempontrendszert dolgoz ki és érvényesít a minisztériumok és a kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatai tekintetében, és miniszterelnöki jóváhagyásra felterjeszti azokat. A végrehajtás ellenőrzésével összefüggésben megteszi a Kormány munkatervének végrehajtásához, a Kormány törvényalkotási programjának végrehajtásához, a lejárt határidejű jogharmonizációs feladatok teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. Megteszi továbbá az Országgyűlés, annak bizottsága döntéseiből, az Alkotmánybíróság döntéseiből, az Állami Számvevőszék, valamint az országgyűlési biztosok vizsgálataival kapcsolatban adódó kormányzati feladatok végrehajtásához szükséges intézkedéseket.

12 Lásd; az „egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat és hatásköréről szóló” 212/2010(VII.1) Korm. rendelet. II. fejezet 2.§-a.

13


Javaslatot tesz a Kormány munkatervére és a programozási-munkaszervezési döntésekre, valamint a Kormány törvényalkotási programjára. Képviseli a Kormányt az Országgyűlés Házbizottságában, elősegíti és szervezi a Kormány és az országgyűlési képviselőcsoportok közötti együttműködést, ellátja az országgyűlési ülésszakok előkészítésével összefüggő kormányzati teendőket. A miniszter a kormányzati tevékenység összehangolása körében felel az egységes kormányzati kommunikációért. A miniszter felel a kormányzati minőségpolitikáért, valamint a közigazgatás fejlesztése keretében a központi közigazgatás fejlesztéséért. A miniszter feladatainak felsorolása ehelyütt a statútumhoz képest sem teljes és csak a lényegi elemekre koncentrál. Ezekből is meg lehet azonban állapítani azt, hogy a Miniszterelnökség által ellátott feladatok politikai jellege és a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter által ellátott feladatok adminisztratív jellege elméletileg elválasztható ugyan, de ez sem a jogi szabályozásban és még kevésbé a gyakorlatban nem jelent merev határvonalat. A korábban alkalmazott megoldáshoz képest mégis újszerű ez az alapvető funkciók alapján történő szervezeti elkülönítés. A Miniszterelnökségen és KIM-en kívül lehetnek13, és vannak is más, a kormány munkáját segítő egyéb szervek. Ide tartoznak a kabinetek, amelyeket a Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben az ülései előtti állásfoglalásra hozhat létre. A kabinetek működésének részletes szabályait a kabinetet létrehozó normatív kormányhatározat jelöli ki. A jelenleg működő kabinetek a következők: tt gazdasági kabinet, tt nemzetbiztonsági kabinet, tt fejleszési kabinet, tt társadalompolitikai kabinet, tt kormánykabinet. A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására kormánybizottságot hozhat létre. Ilyenek a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság, a Kormányzati Koordinációs Bizottság, vagy a Nukleáris Energia Kormánybizottság. A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, a működési szabályait pedig normatív kormányhatározat állapítja meg. A Kormány normatív határozatával14 – a Kormány előtt álló aktuális feladatok ellátásának segítésére, vagy a kormányzati prioritások megvalósítása érdekében, a kormánypolitika függvényében – egyéb javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói tevékenységet végző testületeteket is létrehozhat. (Ilyen pl. az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottság, az Informatikai Tárcaközi Bizottság, az Országos Fogyatékosügyi Tanács, a Nemzetpolitikai Tárcaközi Bizottság, a Közösségi Foglalkoztatás Tárcaközi Bizottság, a Társadalmi Felzárkóztatási és Cigányügyi Tárcaközi Bizottság, a Zsebszerződéseket Vizsgáló Tárcaközi Bizottság stb.). A testületként működő szervek mellett vannak más, személyhez és feladatkörhöz kapcsolódó megoldások is, így a Kormány – normatív határozatával – miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe nem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására kormánybiztost nevezhet ki. A kormánybiztos személyére a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter tesz javaslatot és kormánybiztossá – viszonylag rugalmas megoldásként – miniszter, államtitkár, közigazgatási államtitkár vagy helyettes államtitkár, továbbá más személy a Kormány feladatkörébe tartozó feladat ellátására nevezhető ki. Kormányrendelet a Kormány irányítása alá tartozó szervek vezetői, a szervek szervezeti egységei vezetőinek tevékenysége, valamint egyes helyettes államtitkárok tevékenysége tekintetében a kormánybiztost irányítási jogkörrel ruházhatja fel. A kormánybiztos tevékenységét a miniszterelnök irányítja és a kormánybiztos megbízatása – az általa ellátott feladat jellegére tekintettel – meghatározott időre, de legfeljebb két évre szól. A kormánybiztost tevékenységének ellátásában a Miniszterelnökség szervezetében működő titkárság segíti, amelyre az államtitkár titkárságának szabályai az irányadóak. Ilyen kormánybiztos pl. az egységes komolyzenei koncepció kialakításáért és végrehajtásának koordinálásáért felelős kormánybiztos, a nemzeti filmipar megújításáért felelős kormánybiztos, a budai Várnegyed és a fertődi Esterházy kastély megújításáért felelős kormánybiztos, egyes kiemelt jelentőségű budapesti beruházások irányításával kapcsolatos feladatok ellátásáért felelős kormánybiztos stb. Az előzőnél is rugalmasabb megoldás az, hogy a miniszterelnök – normatív utasításával – a feladatkörébe tartozó feladat ellátására miniszterelnöki biztost nevezhet ki. A miniszterelnöki biztos megbízatása is meghatározott időre,

13 Lásd 2010.évi XLIII. Tv. 28.§ 14 Lásd e szervek listáját a többször módosított 1452/2011 (XII.22) Korm. határozat mellékleteiben.

14


de legfeljebb a miniszterelnök megbízatása megszűnéséig szól. A miniszterelnöki biztos megbízatása megszűnik a miniszterelnök megbízatása megszűnésével. A miniszterelnöki biztos tevékenységét is a miniszterelnök irányítja és tevékenységének ellátásában a Miniszterelnökség szervezetében működő titkárság segíti. Ilyen miniszterelnöki biztos a kormányszóvivő és a kormányzati döntések végrehajtásának ellenőrzéséért felelős miniszterelnöki biztos. A miniszterelnök diplomáciai, személyes tanácsadói vagy egyéb eseti jellegű feladat miniszterelnöki megbízottként történő ellátására is megbízást adhat. Ilyen pl. az általános kulturális ügyekért, a magyar kulturális értékek megőrzésével és fejlesztésével összefüggő feladatok ellátásáért, a nyugati magyarsággal való kapcsolattartásért, valamint a társadalmi felzárkóztatásért stb. felelős miniszterelnöki megbízott

15


3. A miniszter és a minisztérium a) A miniszter jogállása A miniszter a Kormány tagja, akinek tevékenységét segíti a minisztérium, mint a központi közigazgatás törvénnyel létrehozott, miniszter által vezetett hivatali formában működő különös hatáskörű irányító szerve. A minisztériumot csak törvénnyel lehet létrehozni, mert az Alaptörvény szerint a minisztériumok felsorolását törvény tartalmazza. Ennél részletesebb szabályozást azonban maga az Alaptörvény a minisztérium szervezetéről és működéséről nem ad, hanem azt külön törvény15 tartalmazza. A szabályozás szerint: tt a miniszter a Kormány tagja, tt a minisztert a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, tt a Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg, tt a Kormány általános politikája keretei közt önállóan irányítja az államigazgatás feladatkörébe tartozó ágait és az alárendelt szerveket, tt ellátja a Kormány, vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat, tt törvényben, vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörében eljárva rendeletet alkothat, tt tevékenységéért az Országgyűlésnek, valamint a miniszterelnöknek felelős, tt jogállásának részletes szabályait törvény határozza meg. A törvény16 a miniszter jogállását és feladatait a már vázolt elméleti alapokon úgy határozza meg, hogy „a minisztérium a miniszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű államigazgatási szerv. A miniszter vezeti a minisztériumot, e feladatkörében irányítja az államtitkár és a közigazgatási államtitkár tevékenységét.” A miniszter részletes feladat- és hatásköreit azonban nem a törvény, hanem a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott rendeletében17 állapítja meg. Ettől eltérő a tárca nélküli miniszter feladat- és hatásköre, akinek feladatköreként az egyetlen miniszter feladatkörébe sem tartozó feladatok ellátása határozható meg. A tárca nélküli minisztert tevékenységének ellátásában nem külön minisztérium, hanem a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter által vezetett minisztériumban működő kabinet, valamint e minisztériumnak kijelölt szervezeti egysége segíti. A miniszterek egyértelműen politikai kritériumok alapján kerülnek kiválasztásra annak ellenére, hogy a szabályozás szerint miniszterré kinevezhető minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választható személy. A miniszteri tisztségre a miniszterelnök által javasolt személyt az Országgyűlésnek a miniszter feladatköre szerint hatáskörrel rendelkező bizottsága a kinevezését megelőzően meghallgatja. A kinevezett miniszter az Országgyűlés előtt az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló törvény szerinti szöveggel esküt tesz. A miniszter tekintetében törvény eltérő rendelkezése hiányában a munkáltatói jogokat a miniszterelnök gyakorolja. A miniszter a miniszterelnök útján a köztársasági elnökhöz intézett írásbeli nyilatkozatával bármikor lemondhat megbízatásáról. A miniszterelnök bármikor javaslatot tehet a köztársasági elnöknek a miniszter felmentésére. A miniszter helyettese az államtitkár – törvényben meghatározott kivételekkel, a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint – a miniszter teljes jogkörű helyettese. Az államtitkár a miniszter legfőbb politikai segítője, aki ellátja a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint, az abban meghatározott helyettes államtitkár tevékenységének az irányítását. Mivel egy tárcánál több államtitkár is lehet, az államtitkári cím használata során utalni kell az államtitkárnak a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerinti feladatkörére. Az államtitkárra is a miniszterre hasonló szabályozás érvényesül, így törvény eltérő rendelkezése hiányában a munkáltatói jogokat a miniszter gyakorolja. Államtitkárrá minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választható személy kinevezhető. Az államtitkárt a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A miniszter véleményét a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter útján terjeszti a miniszterelnök elé.

15 2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról ( Ksztv.) 16 Lásd, mint előző jegyzet. 17 Ezek közül a legfontosabb a 212/2010(VII.1) Korm. rendelet, a „statútum”.

16


b) A minisztérium felépítése és szervezete A minisztérium felépítését és szervezetét a törvényi szabályozás keretei között a minisztérium szervezeti és működési szabályzata határozza meg. A korábban alkalmazott megoldásokkal szemben – az egységes megoldások alkalmazása érdekében – a szervezeti és működési szabályzatot, illetve annak módosítását a miniszter – a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter jóváhagyását követően – normatív utasításban adja ki. A minisztérium létszámát a Kormány állapítja meg, de konkrét elosztását – az egyes állami vezetők és a kabinetfőnökök irányítása alá tartozó szervezeti egységek együttes létszáma szerinti bontásban – a szervezeti és működési szabályzat határozza meg. A minisztérium szervezete alapvetően két jól elkülöníthető részre osztható: a politikai elemeket tartalmazó politikai változó struktúrára és a szakmai elemeket tartalmazó szakmai állandó struktúrára. A politikai változó struktúrába tartoznak a miniszter, az államtitkárok és azok politikai segítői. A minisztérium szakmai állandó struktúrája a hivatali szervezet, amit a közigazgatási államtitkár a miniszter irányítása alatt, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezet. A közigazgatási államtitkárt a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottak szerint helyettes államtitkár helyettesíti. A helyettes államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányítja a miniszter feladat- és hatáskörének a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározott része tekintetében a szakmai munkát, valamint dönt a hatáskörébe utalt ügyekben. A Miniszterelnökségen működő helyettes államtitkár a Miniszterelnökség szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint segíti a Miniszterelnökséget vezető államtitkár vagy a Miniszterelnökségen működő államtitkár tevékenységét. A helyettes államtitkár tevékenységét a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, kormánybiztos, miniszteri biztos, vagy miniszterelnöki biztos irányítja. A helyettes államtitkári cím használata során utalni kell a helyettes államtitkárnak a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerinti feladatkörére. A helyettes államtitkárt a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában kijelölt, az irányítása alá tartozó főosztályvezető helyettesíti. A minisztérium a miniszteri kabinetre, főosztályokra és titkárságokra, a főosztály osztályokra tagozódik, a főosztályvezető vezetése alatt álló titkárság osztályokra tagozódhat. A szervezeti és működési szabályzat rendelkezhet úgy, hogy az államtitkár munkáját kabinet segíti. Vezetői kinevezés a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott szervezeti egység tekintetében adható. A miniszteri kabinetet főosztályvezetőként a kabinetfőnök közvetlenül vezeti, akinek a tevékenységét a miniszter irányítja. Az államtitkári kabinetet a kabinetfőnök főosztályvezetőként közvetlenül vezeti, akinek a tevékenységét az államtitkár irányítja. A főosztályt főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott helyettes államtitkár irányítja. A szervezeti és működési szabályzat rendelkezhet úgy, hogy a főosztályvezető tevékenységét a miniszter, az államtitkár vagy a közigazgatási államtitkár irányítja. Az osztályokat a főosztályvezető, illetve olyan főosztályvezető-helyettes vagy osztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a főosztályvezető irányítja. Az állami vezető tevékenységének ellátását – ha a szervezeti és működési szabályzat így rendelkezik – titkárság segítheti. Az államtitkár titkárságát főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét az államtitkár irányítja. Ha az államtitkár munkáját kabinet segíti, az államtitkár titkárságát osztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét az államtitkár kabinetfőnöke irányítja. A közigazgatási államtitkár titkárságát főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a közigazgatási államtitkár irányítja. A helyettes államtitkár titkárságát főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a helyettes államtitkár irányítja. A jogi szabályozásnak az a megoldása, hogy a minisztériumi struktúra politikai változó és szakmai állandó részre osztható a demokratikus jogállamok közigazgatásában általánosan alkalmazott elv. A politikai részbe tartoznak a politikai szerepkört ellátó politikai kinevezettek, így a miniszter, politikai államtitkár, politikai tanácsadók, segítők stb., míg a szakmai részbe a közigazgatási szakfeladatokat ellátó közszolgálati tisztviselők. Ennek megfelelően épül fel a minisztériumi szervezet is, melyben politikai változó és szakmai állandó részeket szoktak megkülönböztetni, és ez a megkülönböztetés akkor is érvényesül, ha a gyakorlatban a két funkció és így a struktúra közt nincsenek merev határok. A konkrét megoldásokban a politikai részben is dolgozhatnak (pl. kabinet) oda kirendelt köztisztviselők, míg a szakmai állandó struktúrát az irányító miniszter a szervezeti és működési szabályozás által átalakíthatja, a vezetőket pedig – megfelelő garanciális szabályok betartásával – általában minden rendszerben leválthatja, de ezzel a közszolgálatból nem távolíthatja el. A minisztérium vezetési és szervezeti struktúráját azonban a miniszter önkényesen nem alakíthatja, mivel jogállami keretek közt azt törvény szabályozza, ilyen módon stabilizálva a belső kereteket. Hasonlók állapíthatók meg a minisztériumi alkalmazottak jogállására is (miniszter, politikai államtitkár stb., közszolgálati tisztviselői, ezen belül kormánytisztviselői szolgálati határozatlan idejű jogviszony).

17


Ennek a polgári demokratikus jogállamokban elterjedt és alkalmazott megoldásnak a logikája arra épül, hogy a választásokon győztes és parlamenti többséghez jutó politikai elemeknek a politikai akaratát nem önkényesen, hanem csak jogi keretek közt és jogilag releváns módon lehet érvényesíteni. A közigazgatásban ez egyebek közt azt jelenti, hogy bár az irányító testületek, így az államigazgatásban a Kormány összetételét, a helyi önkormányzatok esetében a képviselőtestület összetételét egyértelműen a választások eredménye határozza meg közvetlenül, vagy közvetett formában, de az összetétel a politikai változások függvényében változik. A közigazgatás funkciói azonban feltételezik az állandóságot és a szakmai hozzáértést, ezért ezektől a változásoktól meg kell óvni. E két szempont együttes érvényesítését jelenti a politikai változó és a szakmai állandó struktúra vázolt megkülönböztetése és normális esetben a köz érdekében a politikai akarat csak ezen a mechanizmuson keresztül transzformálódhat legitim módon a közigazgatásra. A minisztériumi felépítés és működés alapvető szabályait tartalmazó törvény lényegében Magyarországon is ennek az elvnek megfelelően került megállapításra, de azért vannak sajátos – ennek ellenébe ható – elemek is. A törvényi szabályozás szerint állami vezető: tt a miniszterelnök, tt a miniszter, tt az államtitkár, tt a közigazgatási államtitkár, tt a helyettes államtitkár. Ezek közül a politikai vezetők az első három, míg a szakmai vezetők a két utolsó pontban meghatározott állami vezetők. A két kategória közt jogi megkülönböztetés is érvényesül, mivel a politikai vezető tevékenységét állami vezetői szolgálati jogviszony keretében látja el, a szakmai vezető pedig kormányzati szolgálati jogviszonyban áll. Állami vezető továbbá a kormánybiztos, a miniszterelnöki biztos, a miniszteri biztos, valamint a kormányhivatal és a központi hivatal vezetője és helyettese. Mindezek alapján a minisztériumi szervezetben a jelenleg hatályos szabályozás alapján a politikai változó struktúrába tartoznak: tt a miniszter, tt a politikai államtitkár (ok), valamint azok politikai segítői tt a politikai tanácsadók, főtanácsadók. A politikai változó struktúrába tartozók politikai döntés alapján kerülnek kinevezésre, feladatuk is közpolitikai és jogállásuk is eltér a közszolgálati tisztviselőkétől. A politikai változások függvényében változnak az ilyen tisztséget betöltők személyei (lásd a miniszterelnöki megbízatás keletkezése és megszűnése, a miniszteri kinevezés létrejöttének mechanizmusa stb.). A szabályozásnak megfelelően a szakmai állandó struktúrába tartoznak: tt a közigazgatási államtitkár, tt a helyettes államtitkárok, tt a főosztályvezetők, főosztályvezető-helyettesek, osztályvezetők, tt a nem vezető tisztséget betöltő érdemi feladatokat ellátó közszolgálati tisztviselők (az államigazgatásban kormány-tisztviselők). A szakmai állandó struktúrába tartozók szakmai feladatokat látnak el, ezért megbízatásuk alapja az általános és a munkakörtől függő speciális szakmai képesítési előírások teljesítése, jogviszonyuk pedig – főszabályként határozatlan idejű – közszolgálati tisztviselői jogviszony. Ez a megkülönböztetés sem jelent azonban automatikus mechanizmusokat, mert pl. a miniszteri biztos mindkét kategóriába tartozhat, de megemlíthető pl. az is, hogy a határozatlan időre kinevezett közigazgatási államtitkárokat és helyettes államtitkárokat – mint állami vezetőket – bármikor indokolás nélkül fel lehet menteni, viszont más közszolgálati tisztviselői állást kell felajánlani számukra, tehát elvileg egész szakmai pályafutásuk alatt a közszolgálatban maradhatnak csak más beosztásban. Az egy más kérdés, hogy ilyen mára csak igen kivételesen fordul elő, mert e tisztségek bizalmi viszonyt feltételeznek a miniszterelnökkel és a miniszterrel, főként itt nálunk Magyarországon. A gyakorlatban a jogi környezet mellett a politikai kultúra és a kialakult szokások döntik azt el, hogy a szakmai vezetők stabilitása a közigazgatásban hogyan alakul. Magyarországon ez a viszony az elmúlt években és a különböző kormányok alatt is folyamatosan romlott és egyre alacsonyabb vezetői szinteket is érint a kiválasztásban a politikai befolyás, ami a politika közigazgatási szerepének növekedését jelenti. A politika mozgástere ezen a téren hagyományosan nagy és más rendszerekben is csak ott sikerült jelentősen korlátozni (pl. a skandináv modellben), ahol a központi közigazgatásban a politikai változó struktúrát és a szakmai állandót szervezetileg is különválasztották. A minisztériumokban

18


csak politikai kinevezettek vannak, a szakmai elem pedig az ügynökségekben, vagy a központi hivatalokban jelenik meg.

Forrás: DE ÁJK. Közigazgatási Jogi Tanszék Segédanyag.

c). A minisztérium feladatai A hatályos jogi szabályozás szerint18 „a minisztérium a miniszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű államigazgatási szerv. A miniszter vezeti a minisztériumot, e feladatkörében irányítja az államtitkár és a közigazgatási államtitkár tevékenységét. A miniszter részletes feladat- és hatáskörét a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott rendeletben állapítja meg.” Ebből tehát világos az, hogy – ellentétben a közigazgatási gyakorlatban esetenként használt megfogalmazással – feladat- és hatásköre nem a minisztériumnak, hanem az azt vezető miniszternek van. A miniszteri feladatok általános körére nincs közvetlen alaptörvényi, vagy törvényi szabályozás, azt a miniszterek feladatkörét tartalmazó és kormányrendeleti formában megjelentő statútum19 tartalmazza „egyes miniszterek általános feladatai és hatáskörei” címmel. Ennek megfelelően a következő főbb feladatkörök azonosíthatók: tt ágazati irányító jogkörükben javaslatot készítenek a Kormány közpolitikájára és közreműködnek a kormányprogram végrehajtásában, tt a Kormány döntéseinek előkészítése körében elkészítik a törvények és a kormányrendeletek tervezeteit, valamint a Kormány, a miniszterelnök és a köztársasági elnök határozatainak tervezeteit, tt jogalkotási feladatkörükben felhatalmazás alapján miniszteri rendeleteket adnak ki, tt az alárendelt szervek irányítása körében intézményirányítást és - felügyeletet gyakorolnak, valamint a közalapítványok tekintetében az alapító Kormány nevében ellátják az alapítót megillető egyes jogokat, tt nemzetközi tevékenységük keretében kezdeményezik és előkészítik a feladatkörükbe tartozó nemzetközi szerződéseket, megkötik a nemzetközi szerződésnek nem minősülő tárca-megállapodásokat, a külkapcsolatokban és a nemzetközi szervezetekben felhatalmazás alapján képviselik a Kormányt, tt európai integrációs feladatkörükben képviselik az Európai Unió Tanácsában a Kormányt, gondoskodnak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntéshozó és döntés-előkészítő tevékenysége keretében képviselendő kormányzati álláspont előkészítéséről és képviseletéről, gondoskodnak

18 2010. évi XLIII. Tv. 34.§ (1)- (3), 19 212/2010. (VII. 1). Korm. rendelet az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről (Statútum) 11.§.

19


tt

tt tt tt

az európai integrációból eredő egyéb feladatok végrehajtásáról, közreműködnek a strukturális alapok és Kohéziós Alap hazai felhasználásához kapcsolódó nemzeti fejlesztési tervek előkészítésében és nyomon követésében, ágazati információs feladatkörükben gondoskodnak – a statisztikáról szóló törvényben meghatározottak szerint – a feladat- és hatáskörükkel kapcsolatos statisztikai információrendszer kialakításáról, működtetéséről és fejlesztéséről, honvédelmi feladatkörükben meghatározzák a hatáskörükbe tartozó honvédelmi feladatok végrehajtásának szakmai követelményeit és a honvédelmi felkészítés ágazati feladatainak végrehajtását, társadalmi- és civilkapcsolatokat tartanak fent a feladatkörük által érintett szakmai és érdekképviseleti szervekkel, civilszerveződésekkel, az egyedi operatív vagy hatósági ügyekben való döntés Magyarországon – a közigazgatás centralizált hagyományai miatt – minisztériumi szinten még sok egyedi, ezen belül hatósági első, és másodfokú ügyben nyilvánul meg.

A statútumban ezt követően kerül sor az egyes miniszterek szakpolitikai feladat- és hatásköreinek meghatározására. Ezek a szervezeten kívülre ható feladat- és hatáskörök, de ezek mellett fontos a minisztériumi szervezet vezetése is. A minisztériumi munkaszervezet működési színvonala nagymértékben függ a korszerű vezetési módszerek sikeres alkalmazásától. A miniszterek részletes feladat- és hatáskörei azonban nem merülnek ki a statútumban foglaltakban, hanem ezeket a kereteket, mintegy a kormányzati munkamegosztás iránytűjét figyelembe véve különböző szintű más jogszabályok határozzák meg, és az átláthatóság érdekében a minisztériumok Szervezeti és Működési Szabályzatai mellékletében szereplő hatásköri jegyzékből ismerhetők meg. A statútum tehát csak az általános miniszteri feladatköröket és a főbb ágazati (szakpolitikai) feladatköröket tartalmazza. A jelenleg hivatalban lévő Kormány az alábbi minisztériumokat irányítja: tt Belügyminisztérium, tt Honvédelmi Minisztérium, tt Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, tt Külügyminisztérium, tt Nemzetgazdasági Minisztérium, tt Emberi Erőforrások Minisztérium, tt Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, tt Vidékfejlesztési Minisztérium. Emellett a miniszterelnök irányítja a Miniszterelnökséget, melynek élén államtitkár áll. A kormányzati koordinációért a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium felel. A Miniszterelnök munkáját Miniszterelnök-helyettesek segítik.

20


4. A nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek A „nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek” nem jogi, hanem elméleti gyűjtőfogalom, mely magába foglal minden más olyan szervet a minisztériumon kívül, amely központi közigazgatási szerv, hivatali formában működik, és különös hatáskörrel rendelkezik. Ebből több következtetés is levonható, így mindenekelőtt az, hogy az előbbiekben tárgyalt minisztérium nem az egyetlen típusa a központi közigazgatás különös hatáskörű és hivatali formában működő szerveinek. A másik pedig az, hogy a minisztériumon kívüli, összefoglaló elméleti elnevezéssel „nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szerveknek” nevezett kategória több szervtípust is magába foglal. Így jelenleg Magyarországon az autonóm államigazgatási szervek, az önálló szabályozó szervek, a kormányhivatalok és a központi hivatalok tartoznak ide. Ez a szakirodalomban az elmúlt évtizedekben kialakult elnevezés az ide tartozó szervek legfőbb jellemzőjét és egyben a minisztériumtól megkülönböztető sajátosságát veszi alapul. Ez a legfontosabb megkülönböztető jellemző pedig az, hogy e szervek élén nem miniszter áll és így nincsenek bennük politikai változó és a szakmai állandó struktúrába sorolható szervek sem. Az ide tartozó szervek csak szakmai állandó struktúrával rendelkeznek és élükön nem kormánytag miniszter, hanem szakmai képesítési előírásoknak megfelelő közszolgálati tisztviselő áll. Az ilyen típusú szervek szinte minden kormányzati rendszerben működnek, alkalmazásukkal pedig többszintűvé válik a különös hatáskörű központi közigazgatási szervek által végzett ágazati igazgatási és irányítási tevékenység. Ezen többszintűség kialakulása egy hosszabb folyamat eredménye és az idetartozó szervtípusok mögött különböző politikai, vagy közigazgatási megfontolások mutathatók ki az egyes konkrét rendszerekben. Az egyik legáltalánosabb ok a Kormány és a miniszter jogállása a központi közigazgatásban és az ahhoz kapcsolódó politikai változó és szakmai állandó struktúra viszonya. Ennek kiindulópontja az, hogy plurális, demokratikus jogállamban a választásokon győztes párt, vagy pártok a Kormányon és a kormánytag miniszterelnökön és minisztereken keresztül tud(nak) legálisan hatni a közigazgatásra a politikai változó struktúrán keresztül. A minisztérium ágazati irányítási jogkörébe tartozó feladatok egy része viszont pártatlan, csak szakmai és jogi feltételek szerint végezhető tevékenységet jelent, így különösen a hatósági ügyek intézése és más egyedi ügyekben hozott döntések. A két feladat egy szervezetben történő ellátása a politikai ráhatást közvetlenné teheti, ezért az ilyen feladat- és hatáskörök tekintetében különösen, ha azok száma nagy és gyakori volt inkább létrehoznak egy, a minisztérium szervezetétől független, önálló hatáskörrel rendelkező szervezetet, amit nem a miniszter vezetett, csak irányított és felügyelt, tehát nem ő hozza a döntéseket és azokra utasítást sem adhatott. Ebben a megoldásban tehát a miniszter kormányzati felelőssége érvényesítéséhez irányítási és ellenőrzési jog járul, de a politikus miniszter nem hoz egyedi közigazgatási döntéseket, mert nem is az a dolga. A politika ezen bölcs belátásához azonban kellettek további érvek is, hogy az ilyen szervek létrejöhessenek, ezek közé sorolható a kormányzati munka rugalmasságához fűződő érdek. A minisztériumokat vezető miniszterek ugyanis általában a Kormány tagjai és annak összetétele, a kormánystruktúra egyik legnehezebb politikai kérdése különösen a koalíciós kormányok esetében. A minisztériumok létrehozása, átalakítása és megszüntetése csakúgy, mint a miniszterek megbízása, komoly politikai alkumechanizmust feltételez. Mindez sokkal egyszerűbb a nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek esetében, mert létrehozásukhoz nem csak miniszteri kinevezésre nincs szükség, de ahhoz általában nem is kell a törvényhozás közreműködése, így rugalmasabban határozhatók meg a kormányzati munkamegosztás részletes feladatai, és azok végrehajtásába el lehet helyezni a kormánypártok szakpolitikusait. A Kormány és a kormánytag miniszter közvetlen politikai ráhatásának a korlátozása a konkrét közigazgatási szakmai ügyekre és a kormányzati munka rugalmasságához fűződő érdek együtt eredményezték e szervek létrejöttét, de a különböző megfontolások egymástól eltérő jogállású szerveket eredményeztek mindenütt, így nálunk is, amelynek részletei a későbbiekben kerülnek tárgyalásra. A többszintű központi kormányzás létrejöttéhez kapcsolódik, de egyben élesen el is különül, az úgynevezett autonóm struktúrák létrejötte a központi közigazgatásban, mivel kialakulásuk a végrehajtó hatalmi ági funkciókat gyakorló Kormány és a kormánytag miniszter legitim politikai ráhatásának a korlátozásához kötődik egyes ágazatokban. E szervek a végrehajtó hatalmi ág körébe tartozó közigazgatási feladatokat látnak el, amelynek irányítója normális estben a Kormány. Vannak azonban – a fejlett polgári demokráciákban – olyan igazgatási területek (pl. a gazdasági versenyfelügyelet, a médiaigazgatás, a közbeszerzések felügyelete stb.), melyek társadalmi fontossága és intézésük politika-semlegessége nagyobb közérdeket képvisel, mint a politikai irányítás legitimált gyakorlása. Ezért az ilyen típusú szervek törvényben egyedileg szabályozott olyan jogállást kaptak, mely irányításukat, ellenőrzésüket és feladat-

21


köreiket megosztja több alapvető hatalmi ág közt, ez pedig számukra a többi központi közigazgatási szervtől nagyobb önállóságot, autonómiát biztosít a Kormánnyal szemben.. Az önállóság egyik eszköze lehet az önálló jogi szabályozási jogkör, ami az ún. független szabályozó közhatóságok kialakulásához vezetett a világ fejlett országaiban, nálunk pedig az Alaptörvény intézményesítette20 őket önálló szabályozó szervek néven. Ezeket az Országgyűlés hozhatja létre sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására. A végrehajtó hatalmi ághoz való kötődésüket mutatja azonban az, hogy az önálló szabályozó szerv vezetőjét a miniszterelnök vagy – a miniszterelnök javaslatára – a köztársasági elnök nevezi ki a sarkalatos törvényben meghatározott időtartamra. Az önálló szabályozó szerv vezetője kinevezi helyettesét vagy helyetteseit. A törvényhozáshoz való kapcsolódásukként az önálló szabályozó szerv vezetője az önálló szabályozó szerv tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. A leglényegesebb különbség és egyben többletjogosítvány a hasonló jogállású autonóm államigazgatási szervekhez képest az, hogy az önálló szabályozó szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvén�nyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Az önálló szabályozó szervek közé tartoznak:” tt a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, tt A Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal. Az autonóm közigazgatási szervek jogállására ilyen részletes és közös szabályok nincsenek és azokat nem is az Alaptörvény intézményesíti. A kormányhivatal és a központi hivatal az autonóm struktúrák hazai megjelenési formájaként jellemzett önálló szabályozó szervek és autonóm államigazgatási szervek önállósággal nem rendelkeznek és irányításuk vagy a Kormány által közvetlenül egy kijelölt miniszter felügyeletével (kormányhivatal), vagy közvetlenül a miniszter által történik (központi hivatal). Az autonóm államigazgatási szervek jelenleg a következők: tt a Közbeszerzési Hatóság, tt a Gazdasági Versenyhivatal, tt az Egyenlő Bánásmód Hatóság, tt a Nemzeti Választási Iroda, tt a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatósága. A kormányhivatal Törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv, amelynek felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el. Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a miniszter e jogkörében törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján jogszabályt alkot a kormányhivatal feladatkörébe tartozó kérdésekben, illetve előterjesztést tesz törvény vagy kormányrendelet alkotására és képviseli a kormányhivatalt a Kormány és az Országgyűlés előtt. A kormányhivatal relatív önállóságát jelenti az, hogy törvényben meghatározott feladatkörében nem utasítható. A Kormány általi irányítás megnyilvánulását jelenti azonban az, hogy a kormányhivatal tevékenységéről beszámol a Kormánynak, valamint tájékoztatja az Országgyűlés feladatkörében érintett bizottságát. A felügyelő miniszter fontos jogköre az, hogy jóllehet a kormányhivatal szervezeti és működési szabályzatát a kormányhivatal vezetője készíti elő, azt a kormányhivatalt felügyelő miniszter normatív utasításban adja ki. A kormányhivatal által ellátott feladatok indokolhatják azt, hogy az területi szervekkel rendelkezzen. Erre azonban csak akkor van mód, ha erre a kormányhivatalt létrehozó törvény kifejezetten lehetőséget ad. Fontos, hogy a kormányhivatal vezetőjét – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a kormányhivatalt felügyelő miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. Kormányhivatal jelenleg: tt a Központi Statisztikai Hivatal, tt az Országos Atomenergia Hivatal, tt a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala, tt a Nemzeti Adó-és Vám Hivatal. 20 Alaptörvény 23. cikk

22


A központi hivatal Létrehozása a kormányhivatalnál egyszerűbb és az a Kormány hatáskörébe tartozik. E szervtípus ugyanis kormányrendelet által létrehozott, miniszter irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. A miniszteri irányítás egyben azt is jelenti, hogy a központi hivatal a miniszter feladatkörébe tartozó ügyekben jár el, de a minisztertől elkülönült önálló feladat- és hatáskörrel, önálló szervezettel és személyzettel rendelkezik. A központi hivatal szervezeti és működési szabályzatát a központi hivatalt irányító miniszter normatív utasításban adja ki. A központi hivatal vezetőjét – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a központi hivatalt irányító miniszter nevezi ki és menti fel. A központi hivatal is rendelkezhet területi szervekkel, ha ezt a központi hivatalt létrehozó kormányrendelet lehetővé teszi. A központi hivatal irányítására kormányrendeletben a miniszterelnök is kijelölhető. A központi hivatal vezetőjét főszabályként a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. A kormányhivatal és a központi hivatal tehát a minisztériumhoz hasonlóan a központi közigazgatás egyszemélyi vezetés alatt álló, hivatali formában működő különös hatáskörű szervei. A kormányhivatalok feladat- és hatásköre főként olyan feladatokat fog át, amelyek nem tartoznak egyetlen kormánytag kizárólagos feladatkörébe sem (pl. Központi Statisztikai Hivatal, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala stb.), így munkájukat a Kormány irányítja és a kijelölt kormánytag csupán felügyeli. Ebből adódóan a kormányhivatalok közigazgatási önállósága a felügyelő miniszterek irányába viszonylag nagy. A központi hivatalok által ellátott feladatok az irányító miniszter feladatkörébe tartoznak és általában operatív jellegű, hatósági ügyekben járnak el (pl. Nemzeti Közlekedési Hatóság stb.). Éppen ezek az ügyek indokolják azt, hogy a minisztérium szervezetétől független, önálló szervként működjenek. A miniszter irányítási jogköre e szervek felé erős, de nem terjed ki a hatáskörükbe tartozó konkrét ügyekre. Mindkét szervtípus kormányhoz való kötődése azonban egyértelmű. Fontos kiemelni továbbá azt, hogy – az autonóm államigazgatási szervekhez és az önálló szabályozó szervekhez hasonlóan – ezek a szervek sem miniszteri vezetéssel (az irányítás, felügyelet és vezetés fogalmát és eltérő jellegét lásd a vonatkozó fejezetnél) működnek és nincs a minisztériumokra jellemző politikai változó struktúrájuk sem. Központi hivatalok: tt a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala, tt a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal, tt a Nemzeti Államigazgatási Központ, tt a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, tt az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat, tt az Egészségügyi Engedélyezési és Közigazgatási Hivatal, tt a Forster Gyula Nemzeti Örökséggazdálkodási és Szolgáltatási Központ, tt a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal, tt az Oktatási Hivatal, tt az Országos Egészségbiztosítási Pénztár, tt az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, tt a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal tt a Nemzetgazdasági Tervezési Hivatal, tt a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság tt a Nemzeti Innovációs Hivatal, tt a Nemzeti Munkaügyi Hivatal, tt a Közlekedésbiztonsági Szervezetet, tt a Nemzeti Közlekedési Hatóság, tt a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal, tt az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség, tt a Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatal. tt Klebelsberg Intézményfenntartó Központ tt Nemzeti Örökség Intézete tt Nemzetstratégiai Kutatóintézet tt Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság tt Országos Betegjogi, Ellátottjogi, Gyermekjogi és Dokumentációs Központ tt Kormányzati Ellenőrzési Hivatal tt Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet tt Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal tt Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság

23


5. A közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek A központi közigazgatási szervek tárgyalását követően szólni kell azokról az esetekről is, amikor közigazgatási feladatokat nem közigazgatási szervek látnak el. Ha közigazgatási feladatot valamely célszerűségi, hatékonysági vagy szakmai, ritkábban politikai megfontolások alapján nem közigazgatási szervek látnak el, akkor közvetett közigazgatásról beszélünk. Átfogó jelleggel minden olyan kört ide sorolunk, amelyben a közigazgatási feladatot nem az erre a célra létrehozott közigazgatási szervek, hanem más szervek, illetve természetes személy látnak el. E szervek bevonása a közigazgatási feladatok ellátásába általános jelenség a világon és nagy múltra vezethető vissza, továbbá célszerűségi, szakszerűségi és hatékonysági okokkal igazolható. Számos indoka mellett egyebek közt ezen a mechanizmuson keresztül valósul meg a civilszféra és szervezeteinek a közvetlen közigazgatási szerepvállalása is, ezáltal pedig bizonyos mértékben a közigazgatás „társadalmasítása”, zárt rendszerének nyitottabbá tétele és ellenőrizhetőségének kiterjesztése. A közvetett közigazgatás érvényesülése nagymértékben függ az adott országban működő politikai berendezkedéstől, az állam és a közigazgatás szerepköreitől, jellegétől. Érdekes pl., hogy a szocialista államfelfogásban az állami és közigazgatási szerepeket fokozatosan átvették volna a társadalom szervei, és megvalósítani tervezték a teljes társadalmi önigazgatást. A polgári államfelfogás ettől távol áll, de a „neoliberális” államfelfogás és az általa inspirált „Új Közmenedzsment” (NPM) közigazgatási irányvonal a közvetett közigazgatásnak meghatározó szerepet szánt. A működési gyakorlat azonban bebizonyította azt, hogy a közvetett közigazgatás nem lehet alternatívája a klasszikus, a közigazgatási szervekre épített közigazgatásnak, hanem annak csak kiegészítő elemeként értelmezhető. Az uralkodó álláspontok szerint az állam felelőssége ugyanis nem hárítható el a közvetett közigazgatás mechanizmusában sem a feladatok jogszerű, szakszerű és hatékony végrehajtásában. Végső soron a felügyelet eszközeivel érvényesítenie kell a közérdeket, ha az sérülne, ezekben az esetekben is. Az állami szervek és így a közigazgatási szervek sajátos közjogi jogviszonyokat hoznak ugyanis létre, alakítanak és szüntetnek meg, amelyek többségükben és jellemző módon közhatalmi jellegűek. Ennek keretében pedig mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhatnak és amen�nyiben szükséges, úgy a döntésekben foglalt kötelezettségeket legitim állami kényszerrel is érvényesíthetik. A közjog által biztosított többletjogok és kötelezettségek alapvetően eltérnek a polgári jogban szabályozott mellérendeltségi kapcsolatoktól, emiatt a közjogi jogi személyiség ezért sem lehet azonos a polgári jog szerinti jogi személyiséggel. A közigazgatási jogviszony a közigazgatási tevékenység végzése során, annak érdekében jön létre, hogy érvényesítse a közigazgatási jog tartalmát és a jogviszony egyik alanya mindenképpen az ilyen közhatalmi jogkör birtokában lévő közigazgatási szerv, vagy a tárgyalt közvetett közigazgatás esetében a közigazgatási jogkörrel felruházott nem közigazgatási szerv (pl. köztestület, közintézet stb.) lesz. Ahhoz viszont, hogy a közigazgatási szerv közigazgatási jogviszony alanya lehessen, közjogi jogképességgel kell rendelkeznie, aminek feltétele, hogy a közigazgatási szerv az előírt jogrendben kerüljön létrehozásra, jogszabályban meghatározott feladat- és hatásköre legyen, melyet szintén jogszabályban meghatározott illetékességi területén gyakorol. Ebből adódóan a közigazgatási jogképesség nem azonos fogalom a polgári jogi jogi személyiséggel. Az állam, az állami szervek és így a közigazgatási szervek rendelkezhetnek polgári jogi jogi személyiséggel a hatályos magyar szabályozásban (Ptk. V. fejezet 28-36. §), de közigazgatási jogalanyiságuknak ez nem feltétele. Ha azonban a közigazgatási szerveknek polgári jogi jogalanyisága is van, akkor azok a költségvetési szervek jogi személyiségével rendelkezhetnek. A nemzetközi szakirodalomban21 és a magyar jogtudományban22 is évszázados vita folyik arról, hogy a polgári jogi személyiségen túl van-e külön közjogi jogi személyiség, hiszen a jogi személyiség magánjogi kategória. Ennek analógiájára a kontinentális jogrendszerekben többnyire jogilag is létezik ez a kategória, míg másutt – így nálunk is – a közjogi jogi személyiség jogtudományi fogalom. Így aztán a hatályos magyar jogi szabályozás – és az új Ptk. - sem tartalmazza a közjogi jogi személyiséget és annak típusait, de találhattunk példát a közjogi jogi személyiség deklarálására például a felsőoktatásról szóló korábbi törvényben, de megjelent a közigazgatási jogi oktatásban is a közjogi jogi személyiséggel rendelkező közintézetek tárgyköreként.23 A közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek körébe jelenleg Magyarországon a közintézet, köztestület, közcélú alapítvány, közvállalat és a természetes személy tartoznak. Ezek közül a közintézet Magyarországon közigazgatási jogtudományi fogalom, a köztestületet a ma még hatályos Ptk. szabályozza, tehát jogi kategória, mint ahogy a köz (célú) alapítványok is. A közvállalat összefoglaló elnevezés,

21 Mayer, Otto, Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im Öffentlichen Recht, Tübingen, 1908. 22 Moór Gyula, A jogi személyek elmélete, Budapest, 1931. 23 Lásd Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.), Magyar közigazgatási jog. Általános rész, Osiris, Budapest, 2006, 233-236.

24


mely két Ptk.-ban szereplő jogi kategóriát foglal magába: az állami vállalatot és az állami többséggel működő gazdasági társaságokat. A közintézet olyan szervezet, amely azért különül el a létrehozó közigazgatási anyaszervezettől, mert az „tartósan fennálló közérdeket” megvalósító konkrét közszolgáltatást lát el. A magyar közigazgatás-tudomány továbbfejlesztve ezt az elméletet egy sajátos hármas egységet alakított ki a közjogi jogi személyiségen belül: a közintézményeket, a közintézeteket és a közvállalatokat. Amint az már említésre került, a hatályos jogi szabályozás Magyarországon az egységes polgári jogi jogi személyiség alapján áll. Az egységességen belül azonban különböző fajtáit ismeri24 így: tt az államot, tt az állami vállalatot, tt a trösztöt, tt az egyéb állami gazdálkodó szervet, tt a költségvetési szervet, tt a szövetkezetet, tt a jogi személyiségű gazdasági társaságot, tt az egyesületet és a köztestületet, tt az országos szakági sportszövetséget, tt az alapítványt, tt a jogi személyek vállalatait, tt a leányvállalatot, tt az egyesülést. A közigazgatási szervek a költségvetési szervek közé tartoznak, melyről külön törvény25 rendelkezik. Eszerint a költségvetési szerv jogszabályban vagy az alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy. Az államháztartás központi és önkormányzati alrendszerből áll. Az államháztartás központi alrendszerébe tartozik az állam, a központi költségvetési szerv, a törvény által az államháztartás központi alrendszerébe sorolt köztestület és a köztestület által irányított köztestületi költségvetési szerv. Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik a helyi önkormányzat, a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat, a jogi személyiségű társulás, a többcélú kistérségi társulás, a térségi fejlesztési tanács és a helyi önkormányzati, helyi nemzetiségi önkormányzati, országos nemzetiségi önkormányzati költségvetési szerve. A közigazgatási feladatokat ellátó nem közigazgatási szervek Magyarországon tehát ebből a vázolt körből kerülhetnek ki. Ennek megfelelően ide tartozik minden olyan közigazgatási feladatot jogszabály alapján ellátó jogi személy, melyet törvény nem minősít közigazgatási szervnek. A természetes személy jogképességgel rendelkezik, de jogszabály természetes személyt is felruházhat közigazgatási feladattal. Ezekben az esetekben a természetes személy közigazgatási feladatot nem azért lát el, mert munkaköre erre irányul és ehhez járul sajátos közszolgálati jogviszony, tehát nem közszolgálati tisztviselő, hanem mert jogszabály célszerűségi okokból erre, mint természetes személyt felruházza. Az új polgári törvénykönyv ezen a konstrukción alapvetően nem változtat, így a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerveknek lehet polgári jogi jogi személyisége, de emellett közigazgatási jogalanyisággal, továbbá hatáskörrel és illetékességgel kell rendelkezniük.26 A közigazgatási feladat- és hatáskörök ellátásának kiszervezése a közigazgatásból az elmúlt évtizedekben érvényesült, de mára a visszaszorulóban lévő, sőt sokak által bukottnak ítélt27 „Új közmenedzsment” (NPM), neoliberális állam- és közigazgatás-felfogás keretében érte el csúcspontját. A tapasztalatok azonban ismét igazolták azt, hogy a közigazgatási feladatoknak nem közigazgatási szervekre történő delegálása az állam részéről nem lehet általános, hanem csak megfelelő indokokkal alátámasztható kiegészítő megoldás. A hivatásrendi köztestületek, így pl. az ügyvádi, vagy orvosi kamarák nyilván jobban meg tudják ítélni a hivatás gyakorlásához szükséges szakmai kompetenciák meglétét, mint bármely közszolgálati tisztviselő tehetné. Valószínűsíthető az is, hogy a hegyközségi köztestületek a szőlőműveléssel kapcsolatos közérdekű feladatokat saját területükön jobban össze tudják hangolni, mint tehetnék a közigazgatási szervek, de ezekből a példákból még sem következik a hagyományos közigazgatás leépítése. Az NPM jegyében végrehajtott nagyarányú kiszervezés a közigazgatást sem olcsóbbá, sem hatékonyabbá nem tette, viszont a közhatalmi eszközrendszert meggyengítette, és amikor az államnak be 24 Ptk. 28 - 74. §. 25 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról. 26 Ilyen felhatalmazást ad pl. a 2004. évi CXL Tv. a Ket. 12.§ (3) e) pontja a hatósági ügyekben. 27 Lásd bővebben; Balázs István: „Új tendenciák a közigazgatás fejlesztésében” In 90 éves a szegedi jogászképzés. Szerk. Hajdú József, Szeged 2013.

25


kellett volna avatkoznia a válságok miatt a társadalmi életviszonyokba, akkor ezek hiánya megnehezítette a hatékony fellépést. Mindezekre tekintettel a közvetett közigazgatást a helyén kell kezelni, és nem lehet abszolutizálni, vagy a közigazgatás reális alternatívájaként kezelni. Ugyanakkor látni kell azt is, hogy ez az intézményrendszer a modern polgári közigazgatással egyidős és folyamatosan jelen van, így foglalkozni kell vele.

26


Irodalomjegyzék: Árva, Balázs, Balla, Barta, Veszprémi; Közigazgatás-elmélet: Második, átdolgozott kiadás. Szerk. Balázs István, Debrecen: Debreceni Egyetemi Kiadó, 2012. 41-46. old. Balázs István: „Új tendenciák a közigazgatás fejlesztésében”, In: 90 éves a szegedi jogászképzés. Szerk. Hajdú József, Szeged 2013. Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.), Magyar közigazgatási jog. Általános rész, Osiris, Budapest, 2006, Mayer, Otto, Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im Öffentlichen Recht, Tübingen, 1908. Moór Gyula, A jogi személyek elmélete, Budapest, 1931.

27


Fogalomtár: 1. A központi közigazgatási szervek A központi közigazgatási szervek a szűk értelemben vett közigazgatási intézményrendszerbe tartoznak, melyben a központi jelző azt jelenti, hogy az ebbe a körbe tartozó szervek illetékességi területe az egész országra kiterjed. A központi szinten azonban a közigazgatási szervezeti rendszernek több alrendszere is jelen van, így az államigazgatási alrendszer központi szervei, az autonóm államigazgatási szervek (köztük az önálló szabályozó szervekkel) a civil közigazgatás részeiként, továbbá a rendvédelmi szervek országos parancsnokságai a rendészeti közigazgatás köréből. 2. A Kormány fogalma A Kormány a központi közigazgatás testületi formában működő, általános hatáskörű irányító szerve. Központi közigazgatási szerv, így illetékessége kiterjed az ország egész területére. Testületi formában működik, mivel a Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. Általános hatáskörű szervként a Kormány hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. Irányító szerv, mert a közigazgatás legfőbb szerve, amelynek keretében irányítja az alárendelt szerveket és biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. A Kormány az államigazgatási alrendszer élén, mint testület áll, hatásköre pedig néhány – az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek által ellátottak – kivételével, az államigazgatási feladatok egészét átfogja, funkciója azonban elsősorban az irányítás és a koordináció. A Kormány közigazgatási funkciói azonban ennél szélesebbek, mert a Kormány irányítja a rendvédelmi szerveket is, továbbá a Kormány a fővárosi és a megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. 3. A kormány- előterjesztések A kormány-előterjesztések a kormányzati munka legfontosabb dokumentumai. A Kormány döntési tervezeteit magukba foglaló javaslatok célja a testület döntésének kezdeményezése. Az előterjesztéseknek tartalmazniuk kell ezért a tárgyára vonatkozó főbb megállapításokat és javaslatokat és a konkrétan és pontosan megfogalmazott döntési javaslatot. Az előterjesztésekkel kapcsolatos legfőbb elvárás a döntések minél jobb megalapozása. Ennek érdekében a nagyobb jelentőségű kormányzati döntések előkészítése és a döntéshozatal alaposabb megfontolást engedő kétszakaszos eljárásban történik. Az első szakaszban az elvi természetű, főbb tartalmi kérdésekben való döntés a cél, míg az ezt követő második szakaszban a részleteiben kidolgozott szabályozás és a konkrét döntések meghozatalára irányul javaslat kidolgozása történik. A kormányzati döntések összetettsége és differenciált tárgykörei miatt vannak az általánoson kívüli kívül speciális előírások is. Így pl. a törvényjavaslatokról, országgyűlési határozatokról szóló előterjesztések előkészítését úgy kell ütemezni, hogy azok a jogalkotásról szóló törvényben, illetőleg az Országgyűlés Házszabályában meghatározott időpontban benyújthatók legyenek. Szintén speciális és rendkívül fontos az európai uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségekkel kapcsolatos előterjesztések előkészítése, melyeket úgy kell ütemezni, hogy azok a kötelezettség teljesítésére meghatározott határidőn belül elfogadhatóak legyenek. 4. A Kormány működését segítő szervek A Kormány megfelelő és kiegyensúlyozott működének biztosítása érdekében munkáját többféle kormányzati segédszerv támogatja, melyek rendeltetése a döntések politikai és szakmai előkészítése, vagy a meghozott döntések végrehajtásának koordinációja, ellenőrzése. A különböző idetartozó szervek körében találhatók hivatali típusú szervek, vannak testületek, illetve személyhez kötődő tisztségek. Ezeknek a szerveknek a köre, konkrét megjelenési formája és szerepe nagymértékben különbözik egymástól az egyes országokban és függ a kormányformán kívül a kormánypolitikától is. Ebben a sokszínűségben is meg kell különböztetni egymástól a kormányzati döntések előkészítését, koordinációját és végrehajtását alapvetően adminisztratív eszközökkel szolgáló szerveket a politikai segédszervektől. 5. A miniszter és a minisztérium A miniszter a Kormány tagja, akinek tevékenységét segíti a minisztérium, mint a központi közigazgatás törvénnyel létrehozott, miniszter által vezetett hivatali formában működő különös hatáskörű irányító szerve. A minisztériumot csak törvénnyel lehet létrehozni, mert az Alaptörvény szerint a minisztériumok felsorolását törvény tartalmazza. A minisztérium szervezete politikai változó (miniszter, államtitkár(ok), politikai tanácsadók, főtanácsadók) és szakmai állandó (közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkárok, a főosztályvezetők, főosztályvezető-helyettesek, osztályvezetők, a nem vezető tisztséget betöltő érdemi feladatokat ellátó kormánytisztviselők (az államigazgatásban kormánytisztviselők) struktúrákra osztható. 28


6. A nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek A „nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek” fogalom nem jogi, hanem elméleti gyűjtőfogalom, mely magába foglal minden más olyan szervet a minisztériumon kívül, mely központi közigazgatási szerv, hivatali formában működik, és különös hatáskörrel rendelkezik. A „nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szerveknek” nevezett kategória tehát több szervtípust is jelent Így jelenleg Magyarországon az autonóm államigazgatási szervek, az önálló szabályozó szervek, a kormányhivatalok és a központi hivatalok tartoznak ide. A kormányhivatal törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. A kormányhivatal törvényben meghatározottak szerint fegyveres rendvédelmi feladatokat is elláthat. A kormányhivatal felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el. A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, miniszter irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. A központi hivatal – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – az azt irányító miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén belül önálló címet képez. E szerveknek a minisztériumtól megkülönböztető sajátossága az, hogy e szervek élén nem miniszter áll és így nincsenek bennük politikai változó és a szakmai állandó struktúrába sorolható szervek sem. Az ide tartozó szervek csak szakmai állandó struktúrával rednelkeznek és e szervek élén, nem kormánytag miniszter, hanem szakmai képesítési előírásoknak megfelelő kormánytisztviselő áll. Az ilyen típusú szervek szinte minden kormányzati rendszerben működnek, alkalmazásukkal pedig többszintűvé válik a különös hatáskörű központi közigazgatási szervek által végzett ágazati igazgatási és irányítási tevékenység. 7. Az autonóm struktúrák. Az autonóm struktúrák központi közigazgatási szervek, melyek léte a többszintű központi kormányzás létrejöttéhez kapcsolódik. Kialakulásuk a végrehajtó hatalmi ági funkciókat gyakorló Kormány és a kormánytag miniszter legitim politikai ráhatásának a korlátozásához kötődik egyes ágazatokban. E szervek a végrehajtó hatalmi ág körébe tartozó központi közigazgatási feladatokat látnak el, amelynek irányítója általában a Kormány. Vannak azonban – a fejlett polgári demokráciákban – olyan igazgatási területek (pl. a gazdasági versenyfelügyelet, a médiaigazgatás, a közbeszerzések felügyelete stb.) melyek társadalmi fontossága és intézésük politika-semlegessége nagyobb közérdeket képvisel, mint a politikai irányítás legitimált gyakorlása. Ezért az ilyen típusú szervek (Magyarországon az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek) törvényben egyedileg szabályozott olyan jogállást kaptak, mely irányításukat, ellenőrzésüket és feladatköreiket megosztja több alapvető hatalmi ág közt, ami pedig számukra a többi központi közigazgatási szervtől nagyobb önállóságot, autonómiát biztosít a Kormánnyal szemben. Az önállóság egyik eszköze lehet az önálló jogi szabályozási jogkör, ami az ún. független szabályozó közhatóságok kialakulásához vezetett a világ fejlett országaiban, nálunk pedig az Alaptörvény intézményesítette őket „önálló szabályozó szervek” néven. Az Országgyűlés sarkalatos törvénnyel hozza létre a végrehajtó hatalom körébe tartozó feladatokra. Vezetőjét a miniszterelnök, vagy javaslata alapján a köztársasági elnök nevezi ki, tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. Vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki. 8. A közvetett közigazgatás és a közigazgatási feladatokat ellátó nem közigazgatási szervek Ha közigazgatási feladatot valamely célszerűségi, hatékonysági vagy szakmai, ritkábban politikai megfontolások alapján nem közigazgatási szervek látnak el, akkor közvetett közigazgatásról beszélünk. Átfogó jelleggel minden olyan kört ide sorolunk, melyben közigazgatási feladatot nem az erre a célra létrehozott közigazgatási szervek, hanem más szervek, illetve a természetes személy látnak el. E szervek bevonása a közigazgatási feladatok ellátásába általános jelenség a világon, és nagy múltra vezethető vissza és célszerűségi, szakszerűségi és hatékonysági okokkal igazolható. Számos indoka mellett egyebek közt ezen a mechanizmuson keresztül valósul meg a civilszféra és szervezeteinek a közvetlen közigazgatási szerepvállalása is, ezáltal pedig bizonyos mértékben a közigazgatás „társadalmasítása”, zárt rendszerének nyitottabbá tétele és ellenőrizhetőségének kiterjesztése. A közvetett közigazgatás érvényesülése nagymértékben függ az adott országban működő politikai berendezkedéstől, az állam és a közigazgatás szerepköreitől, jellegétől. A közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek körébe jelenleg Magyarországon a közintézet, köztestület, közcélú alapítvány, a közvállalat és a természetes személy tartoznak.

29


Önellenőrző tesztkérdések: 1. Mit értünk központi közigazgatási szerv alatt? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 2. Mi a Kormány hatásköre? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 3. Kikből áll a Kormány Magyarországon? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 4. Mi a kormány-előterjesztés? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 5. Mi a kormány működését segítő szervek rendeltetése? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 6. Mi a minisztérium jogállásának jellemzője? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 7. Kik a minisztériumi változó struktúra részei? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 8. Hogyan jellemezné a nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szerveket? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 9. Mi az önálló szabályozó szerv jellemzője? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 10. Mi a kormányhivatal? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 11. Mit értünk a közigazgatás intézményrendszerén? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 12. Melyek a szűk értelemben vett közigazgatási intézményrendszer alrendszerei? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. ..............................................................................................................................................................................

30


13. Hová tartoznak a központi közigazgatási szervek a közigazgatás intézményrendszerén belül? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 14. Mi jellemzi az államigazgatási alrendszert? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 15. Mi jellemzi a helyi önkormányzati alrendszert? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 16. Milyen szempontrendszer alapján lehet a különböző közigazgatási szerveket osztályozni? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 17. Mi a kormányzás tárgyi értelemben? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 18. Mi a kormányzás szűk értelemben? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 19. Milyen a viszonya a kormánynak a politikához? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 20. Mi a Kormány jogállása és melyek a főbb feladatkörei? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 21. Milyen hatalmi ági funkcióhoz kapcsolódnak a Kormány főbb feladatai? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. ..............................................................................................................................................................................

31


22. Milyen típusú kormányzásba sorolható a magyar? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 23. Mi a közigazgatási államtitkári értekezlet fő feladata? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 24. Mi a miniszter jogállása? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 25. Ki állapítja meg a minisztérium létszámát? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 26. Kik az állami vezetők? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 27. Kik tartoznak a minisztérium állandó struktúrájába? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 28. Mik azok a „nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek”? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 29. Mi a központi hivatal? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. 30. Mi az a közvetett közigazgatás? .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. .............................................................................................................................................................................. ..............................................................................................................................................................................

32


33

A közigazgatás központi szervei

Recommend Documents