MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR PÉNZÜGYI JOGI TANSZÉK
A helyi önkormányzatok gazdálkodásának szabályozottsága
SZERZŐ: PAPPNÉ KISS VALÉRIA IGAZGATÁSSZERVEZŐ SZAK LEVELEZŐ TAGOZAT
KONZULENS: DR. NAGY ZOLTÁN EGYETEMI DOCENS MISKOLC 2013
UNIVERSITY OF MISKOLC FACULTY OF LAW AND STATE DEPARTMENT OF FINANCIAL LAW
Financial Management Regulations of Local Governments
AUTHOR: PAPPNÉ KISS VALÉRIA BA IN PUBLIC ADMINISTRATION MANAGEMENT PART-TIME COURSE
CONSULTANT: DR. ZOLTÁN NAGY ASSOCIATE PROFESSOR
MISKOLC
2013
2
Tartalomjegyzék 1.
Bevezető rész.........................................................................................................4
2.
Az államháztartás fogalma és funkciói................................................................5
3.
Önkormányzatokról általában.............................................................................7 3.1. Önkormányzatiság Magyarországon ...............................................................7 3.2 Mekkora az önkormányzatok adósságállománya?...........................................9
4.
Az önkormányzat feladatai ................................................................................14
5.
Jogszabályi áttekintés.........................................................................................15
6.
Kötelezettségvállalás, pénzügyi ellenjegyzés .....................................................16
7.
A költségvetési rendelet kötelező tartalmi elemei .............................................17
8.
Helyi szabályzatok tartalma és szerepe a gazdálkodásban...............................18 8.1.A gazdálkodás ügyrendjének a tartalma.........................................................18 8.2.A gazdálkodási szabályzat tartalma ................................................................18 8.3.A számlarend tartalma ....................................................................................18 8.4.A számviteli politika tartalma .........................................................................19 8.5.Eszközök és források értékelési szabályzata ...................................................19 8.6.Leltárkészítési és leltározási szabályzat tartalma ...........................................20 8.7.Pénzkezelési szabályzat tartalma.....................................................................20 8.9.Felesleges vagyontárgyak hasznosításának, selejtezésének szabályzata ........21
9.
Aktuális problémák az önkormányzatok gazdálkodásában.............................21
10. Gondolatok az önkormányzat vagyonáról ........................................................24 11. Összegzés - Az önkormányzatok előtt álló lehetőségek.....................................31 Irodalomjegyzék ........................................................................................................33
3
1. Bevezető rész Manapság sokszor hallani, hogy az önkormányzatokkal rengeteg a probléma és a rendszer sok buktatót rejt magában. Ez a téma mindenkit érdekel, mivel az önkormányzatokkal találkozik a legtöbbször az átlagember a mindennapok során. A szakemberek általában a pénzügyi oldaláról közelíti meg a kérdést, mert a legfőbb probléma itt is, mint általában mindenhol az anyagi forrás szűkösségében keresendő. Önkormányzatnál dolgozom, ezért mindenképpen nagyon érdekel, hogyan lehetett volna – ha egyáltalán lehetett volna - a jelenlegi nehéz helyzet kialakulását megakadályozni. Ezért választottam a szakdolgozatom témájául az önkormányzatokra vonatkozó gazdasági szabályok áttekintését. Szeretnék arra a kérdésre választ kapni, hogy elkerülhető-e a későbbiekben a fizetésképtelen önkormányzat kialakulása csak a szabályok megtartásával. A közvélemény szerint az önkormányzatok pazarló gazdálkodása vezetett a mai kialakult helyzethez. Az önkormányzatok viszont szeretik azt hangoztatni, hogy az alulfinanszírozottság sodorta őket az ellehetetlenülés határára, ezért vált szükségessé a kormány beavatkozása 2012. december hónapban. Ekkor ugyanis az 5.000 lakosságszám alatti önkormányzatok adóság állományát tekintet nélkül annak céljára, az állam átvállalta teljes egészében. Az önkormányzatok gazdálkodása jóval összetettebb folyamat, sokrétű tevékenységük ellátása közepette nehéz megmondani, mikor kezdődött az eladósítási folyamat. A rendszerváltás után mindenki nagyon örült annak, hogy a helyi ügyek intézését a helyi emberek vehetik a kezükbe. Senki nem gondolt arra, hogy ez a lehetőség mennyire meg fogja terhelni az országunk költségvetését. A Magyarországon kialakult településszerkezet, az elaprózódott önkormányzatok is szerepet játszottak a kialakult nehézségekben. Nagy várakozással figyelte mindenki a 2010. évi választások után hogyan fogják kihasználni a lehetőségüket a kormánypártok. Talán vissza nem térő alkalom a jogalkotók előtt álló lehetőség, hogy a nagy rendszereket is átalakíthatja. Könnyebb megérteni az összefüggéseket, ha megnézzük, hogyan kapcsolódik egymáshoz az állam és az önkormányzat gazdasági és jogi helyzete.
4
2. Az államháztartás fogalma és funkciói Az államháztartás legtágabb megfogalmazásban az állam feladatai ellátását szolgáló gazdálkodási rendszert jelenti. Az államháztartás az állam és a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköreinek ellátását szolgáló pénzeszközöket és vagyontárgyakat, az ezekkel való gazdálkodást, továbbá mindezek jogi szabályozását foglalja magában. Az állami feladatok az államháztartás alrendszerei: a központi kormányzat, a társadalombiztosítási alapok, az elkülönített állami pénzalapok és a helyi önkormányzatok együttesét jelenti. Az államháztartás funkciói1 Az államháztartás magában foglalja azokat a közfeladatokat, amelyeket az állam a közhatalom birtokosaként, a társadalom érdekében, közfunkcióként lát el. Talán magyarázatra szorul a közhatalom fogalom, ami nem mást jelent, mint azt, hogy az állam a saját döntéseit kikényszerítheti. Jogállamban csak az államnak van ilyen hatalma. Az államháztartás alapvető funkciói a következők: Gondoskodik az államháztartás forrásaiból mindazon feladatokról, melyeket az állam a társadalom állami szerveződéseinek kezdeteitől ellát. E funkció tehát egyidős az első állam kialakulásával, az állami lét szükségszerű velejárója. Ide tartoznak mindenekelőtt: - a jogalkotás feladatai (a társadalmi élet jogi kereteinek biztosítása, parlamenti jogalkotás, kormányszintű jogalkotás, helyi jogalkotás), - a jogalkalmazás feladatai (a bíróságok, illetőleg a közigazgatási szervek által végzett jogalkalmazás), - az állami szuverenitás biztosítása (honvédelem, államhatár védelme, határőrizeti rendszer működtetése stb.), - a belső rend védelme és a közbiztonság fenntartása (nemzetbiztonsági feladatok ellátása, bűnözés elleni tevékenység, rendészeti tevékenységek stb.). Az állam szociális (jóléti) funkciója történetileg jóval később, az állami gondoskodó szerep megjelenésével párhuzamosan alakult ki. A szociális funkció működése ugyanis nagymértékben egybeforrott a jóléti állam fogalmával, a társadalmi szolidalitás megjelenésével. A szociális funkció egyes fontosabb részterületei az alábbiak:
1
1 Vígvári
András – Lamanda Gabriella – Galbács Péter: A pénzügyek alapjai (62.old.)
5
-
az állami-önkormányzati szociális ellátó rendszer működtetése (szociális otthonok,
pénzbeli
segélyezési
formák,
természetbeni
juttatások,
hajléktalanokról való gondoskodás stb.), -
az
állami-önkormányzati
egészségügyi
ellátó
rendszer
működtetése
(egészségügyi alapellátás, járó-, illetve fekvőbeteg szakellátás, speciális egészségügyi szolgáltatások,stb.), -
az állami nyugdíjrendszer és egészségbiztosítási rendszer fenntartása (közös kockázatvállaláson és a szolidaritás elvén nyugvó kötelező társadalombiztosítás működtetésével),
-
az állami-önkormányzati oktatási rendszer működtetése (óvodai ellátás, alapfokú és középfokú közoktatás, felsőoktatás stb.),
-
az állami gyermek- és ifjúságvédelem intézményrendszerének fenntartása (nevelési segélyek, gyámhatósági eszközök, ifjúságpolitika stb.), illetőleg
-
a munkanélküliség kezelése (segélyezés, passzív és aktív foglalkoztatáspolitika stb.). Látható, hogy sok szociális területen összeforr az állam és az önkormányzatok felelőssége a feladatok területén is.
Az állam gazdasági-gazdaságpolitikai funkciójának a lényege, hogy mivel az állam a legnagyobb
jövedelemtulajdonos,
alkalmas
és
képes
a
gazdaság
egészének
befolyásolására. E funkciója segítségéve befolyásolni tudja a gazdasági növekedést, vagy legalább a gazdasági visszaesések hatásainak csökkentését. Gazdaságpolitikai funkcióját az állam számos eszköz segítségével gyakorolhatja, így például központi kínálat vagy kereslet támasztásával, adók, alapok, célprogramok, támogatások meghatározásával, amelyekkel a gazdasági stabilizációt, a növekedést, a foglalkoztatásösztönzést vagy az országon belüli területi gazdasági egyenlőtlenségek csökkentését segíti elő. Diplomamunkám megírásakor az önkormányzatokra vonatkozó gazdálkodással kapcsolatos szabályok áttekintése, valamint a gyakorlatban való érvényesülésük bemutatása volt a célom. Ahhoz, hogy ez érthető legyen, nézzünk egy általános áttekintést az önkormányzatokra vonatkozóan:
6
3. Önkormányzatokról általában 3.1. Önkormányzatiság Magyarországon2 „Az Alkotmány alapján Magyarország területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti az önkormányzás joga. Mit jelent az önkormányzat fogalma? Az önkormányzás fogalma a gyakorlatban azt jelenti, hogy az adott helyi közösség függetlenül működik, és saját ügyeiben önálló döntési jogosultsággal rendelkezik. A helyi önkormányzatok esetében a fent említetteken túl ez abban nyilvánul meg, hogy a kormány csak ellenőrzési jogkört gyakorolhat felettük. Helyi közügyet csak kivételesen és csak törvény utalhat más szervezet feladat és határkörébe. Melyek a magyar önkormányzati rendszer legfontosabb jellemzői? Az önkormányzati rendszer mai formája a rendszerváltáskor alakult ki, működését az önkormányzati törvény szabályozza. Az önkormányzatokat alapjában véve két nagy csoportra oszthatjuk: -
megyei önkormányzatok
-
települési önkormányzatok (község, város, főváros és kerületei)
Hogyan épül fel egy települési önkormányzat? Az önkormányzat az alábbi személyekből és szervezetekből áll: -
a polgármester feladata a képviselőtestülettel közösen az adott település irányítása. Meghatározza a hivatal feladatait, előkészíti és végrehajtja a döntéseket. Megszervezi az önkormányzat munkarendjét.
-
az alpolgármester feladata a polgármester helyettesítése, munkájának segítése. Az alpolgármestert a polgármester javaslatára a képviselő-testület választja titkos szavazással.
-
képviselőtestület feladatköre szerteágazó. Az önkormányzati ügyek szabályozása (rendeletalkotás), a helyi adófajták és annak mértékének meghatározása, az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogok gyakorlása is a képviselőtestület hatáskörébe tartozik.
-
bizottságok: közreműködnek az önkormányzati feladatok megvalósításában. Különösen
2
jelentős
szerepük
a
döntés
előkészítésben,
Lásd: http://www.kormany.hu/hu/mo/onkormanyzatisag-magyarorszagon
7
a
döntések
végrehajtásának szervezésében és ellenőrzésében. Tagjaik nagyrészt a képviselő testület tagjai, de lehetnek tagjai nem képviselők is. -
jegyző a polgármesteri hivatal közigazgatási vezetője.
Milyen feladatai vannak az önkormányzatnak? A helyi önkormányzat a törvények keretei között, saját felelősségére, önállóan szabályozza és igazgatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Az önkormányzat a közügyek intézése során kötelező és önként vállalt feladatokat lát el. A kötelező feladatok ellátásáról való gondoskodás minden önkormányzat kötelessége, nagyságától, teherbíró képességétől függetlenül. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy minden önkormányzatnak gondoskodnia kell arról, hogy a lakosok hozzájussanak a törvényben felsorolt szolgáltatásokhoz. Az önkormányzatok szabadon vállalhatnak olyan feladatokat, amelyek ellátása nem tartozik kizárólagosan más szerv hatáskörébe, ezen tevékenységek azonban nem veszélyeztethetik a kötelezően ellátandó feladatok végrehajtását, illetve finanszírozásuk csak az önkormányzat bevételeiből, valamint az erre a célra biztosított forrásokból lehetséges. Az önkormányzatok szabadon rendelkezhetnek tulajdonukkal, a saját költségvetésüknek megfelelően a vagyonukkal, és akár vállalkozhatnak is. Mit jelent a helyi népszavazás intézménye? A törvény lehetőséget biztosít arra, hogyha a lakosság egy adott kérdés szeretne az önkormányzattal megtárgyalni, illetve véleményt nyilvánítani, akkor népszavazás formájában megtegye azt. Amennyiben a népszavazás érvényes és eredményes (erről részletesen a választási rendszer részben lehet olvasni), akkor az önkormányzatnak kötelessége végrehajtania azt.” Az önkormányzatok általános ismertetése után nézzük a rendszerrel kapcsolatos legnagyobb kihívást. Jelen helyzetben a legnagyobb problémát az önkormányzatok adósságállománya jelenti (az 5.000 lakosságszám feletti önkormányzatok esetében) Ez a rendszerváltás
óta
felhalmozott
kötelezettség-halmaz,
ami
még
évtizedekig
meghatározhatta volna az önkormányzatok fizetőképességét. Nézzünk egy áttekintést a helyzet kialakulásáról.
8
3.2 Mekkora az önkormányzatok adósságállománya?3 „Közel 1000 mrd forintos a hazai bankokkal szembeni hitel- és kötvényállomány, tehát a szállítók nélküli adósságállomány. Ez fele-fele részben oszlik meg a hitelek és kötvények között. A hitelekből 100 mrd forint az éven belüli állomány. Hogyan alakult ki ez az állomány? Az adósságállomány egyrészt azért keletkezett, mert az állam egyre kevesebb pénzt adott az egyébként növekvő számú feladat finanszírozására, másrészt megnövekedett az önkormányzatok fejlesztési pályázati lehetősége az uniós források belépésével, amelynek évről-évre nagyobb volt az önerő szükséglete. Ez azzal párosult, hogy 2008ig olcsó és korlátlan mennyiségű pénz volt a piacon. A bőségben lévő pénz kereste a helyét és találkozott az önkormányzati igényekkel. Az adósságállományban a kötvény szerepe ugrásszerű megnövekedésének 2007-2008-ban további okai is voltak. Az önkormányzatok „felfedezték", hogy a kötvénykibocsátás nem közbeszerzés köteles, nem célhoz kötött és a lejegyzett összeg azonnal rendelkezésre áll. Emellett a kormány ezidőtájt arra utaló nyilatkozatokat tett, hogy megszigorítják az önkormányzati hitelkorlátot, ami a kötvénykibocsátásnak is gátat vetett volna. Az adósságállománynak volt egy „cél nélküli" része, de tudatos tervezés nem minden esetben előzte meg az eladósodást. A kötvénykibocsátások sok esetben nem konkrét, hanem jövőbeli fejlesztések fedezetére jelentettek tartalékolást. A tartalékolás mellett a befolyt pénz egy részét sajnos nem fejlesztésre, hanem működési hiány befoltozására használták fel. Ha csak forintban lehetett volna eladósodni, és a befolyt pénzt csak célhoz kötötten és teljesítés-arányosan lehetett volna felhasználni, akkor nem lehetett volna ekkora adósságállományt felhalmozni. Viszont meg kell azt is jegyezni, hogy - bár olcsó volt a forrás - az Ötv.-ben meghatározott önkormányzati adósságplafont, a korrigált saját bevétel 70%-át a bankok betartották. Tehát nem szabálytalan módon alakult ki ez az adósságállomány. Milyen speciális probléma adódik abból, hogy az önkormányzati adósságállomány nagy része devizában áll fenn? Ezek főként devizakötvények, amelyek többségénél megkezdődött a tőketörlesztés, lejárt a türelmi idő. A CHF árfolyam elmozdulása valóban okoz feszültséget, de egy 3
Lásd: http://www.jegyzo.hu/index.php?oldal=egycikk&id=2329
9
dolgot fontos megemlíteni: a CHF kötvények CHF LIBOR referenciakamata a nullához konvergál és a kötvények mérsékelt banki felárak mellett kerültek lejegyzésre. Tehát egy devizakötvény kamatterhe jóval mérsékeltebb, mintha forintban bocsátották volna ki 9-10% kamatra. Az igaz, hogy a 3-5 éves türelmi időszak után évente tőkét is kell törleszteni, de a futamidő 20-25 év. Tehát a probléma is ennyi idő alatt oldandó meg, nem 2012-2013-ban. Így a teljes adósságállományra nagyon alacsony a CHF-ben számított kamatteher. Ha a forintértékét nézzük, akkor az árfolyam miatt óriási változás történt, de ha hozzávesszük, hogy ez a forrás nagyon alacsony kamatozású, akkor a teher nem szélsőséges. Egy forinthitelhez viszonyítva pedig kifejezetten kedvező. Éppen ezért nem lenne bölcs az önkormányzati devizahiteleket forintosítani. Azonnal 100 mrd forintos nagyságrendű árfolyamveszteség realizálódna és többszörösére nőne a kamatköltség. Milyennek látja az önkormányzatok banki finanszírozását a reform fényében? Az új önkormányzati törvény, illetve a stabilitási törvény tartalmazzák azokat a változásokat, amelyek körvonalazzák az önkormányzati gazdálkodás feltételeit, ezen belül
meghatározzák a
hitelfelvétel új
kereteit.
Feladatok kerülnek
át
az
önkormányzatoktól az államhoz, feladatfinanszírozást vezetnek be és az éves adósságszolgálatot a saját bevétel 50 %-ában korlátozzák. Mindezidáig azonban az említett intézkedések számszerűsített hatásait és részletszabályait nem ismerjük. Ennek ellenére a bankok ebben a bizonytalan környezetben is részt vesznek az önkormányzatok hitelezésében, folyamatosan megújítják a rövid lejáratú folyószámlaés
likvid
hiteleket,
komoly
segítséget
nyújtva
ezáltal
az
önkormányzatok
működőképességének megőrzéséhez. Miért van bizonytalanság az önkormányzati finanszírozás területén? Még a részletszabályok tisztázása nem történt meg, nem láthatóak az önkormányzatok 2013-tól érvényes konkrét pénzügyi kondíciói. A benyújtott 2013. évi költségvetési törvényjavaslat ismeretében sem számolható ki, hogy mit jelent önkormányzatonként a feladatfinanszírozás, miként tartható az a szabály, hogy 2013-tól nem lehet működési hiánya egy önkormányzatnak. 2012-ben még lehet ugyan működési hiány, ám problémát jelent, hogy ezzel a mintegy 100 mrd forintos állománnyal év végéig valamit kezdeni kell. Ezek a hitelek nem teljes mértékben likvid hitelek. Azt tapasztaljuk, hogy a korábbi években keletkezett működési hiány finanszírozása sok esetben beépült a folyószámlahitelekbe. Lehetnek 10
olyan önkormányzatok, amelyek ezt 2012-ben nem tudják visszafizetni és a 2013. évi „szabad" saját bevételi kereteik nem teszik lehetővé a későbbi év(ek)re történő átütemezést. Ez általában a kistelepülésekre igaz, de néhány város is érintett lehet. Várjuk a megoldási javaslatot, hogy mi történik az év végén. Ugyanez a probléma akadályozza az éven túli hitelek nyújtását is. Ez azért is lényeges, mert enélkül a magas támogatási hányadú EU-s források lehívásához sem tudunk az önkormányzatok számára önrészt hitelezni. Eddig ez miért nem jelentett problémát? Ezek nem az idei évben keletkezett igazi likvid hitelek, hanem a korábbi évekből „továbbgörgetett" működési hiányok, amelyeket - eddig - minden évben át lehetett vinni a következőre. Ez most is kezelhető lenne átütemezéssel, de itt jön az engedélyezés és a szabad forrás problémája. Éven túli működési hitel csak akkor lehet, ha a kormány engedélyezi. A likvid hitelhez nem kell kormányengedély, de az szükséges, hogy december végéig vissza is tudják fizetni. Amit nem tud visszafizetni, azt valamikor kormányengedéllyel át kellene ütemezni. Hogy milyen mértékben, milyen hosszú időre? Egy vagy öt évre? Nem látszanak a hiteltörlesztésre fordítható szabad saját bevételek. Mi lehet a megoldás az éven belül lejáró hitelekre? Technikailag megoldás lehet, hogy a kormány normatív vagy egyedi döntéssel rendelkezik az éven belüli adósságok átütemezésének engedélyezéséről. Az is megoldást jelenthet- különösen a kis önkormányzatok tekintetében -, hogy a kormány az „önhiki" rendszerben, egyszeri támogatással viszonylag szerény összeggel, de nagy tömegben megoldja a problémát. Tavaly év végén is talált módot a kormány arra, hogy néhány milliárd forint kiegészítő támogatással segítse az önkormányzatok működési hiteleinek visszafizetését. Nem szűnt meg a bizonytalanság a költségvetési törvénytervezet benyújtásával? A már benyújtott 2013. évi költségvetési törvényjavaslat az említettek közül néhány eddigi kérdésre választ ad, de jó néhány kérdést nyitva hagy, és továbbiakat generál. Láthatóvá válnak azok a feladatok, amelyek 2013-tól elkerülnek az önkormányzatoktól: az iskolapedagógusok bére és az iskolai szakmai munka feltételeinek biztosítása, a szociális szakellátás, a hatósági feladatok és egyes segélyek járási kormányhivatalokhoz telepítése. Ezzel egyidejűleg az önkormányzatoknak biztosított támogatások (átengedett szja-val együtt) a 2012. évi 1042 mrd forintról 2013-ra 647 mrd forintra csökkennek.
11
Emellett elvonásra kerül az önkormányzatoknak eddig átengedett illetékbevétel, valamint a gépjárműadó 60%-a, ami együttesen további közel 60 mrd forintot jelent. Az is kiolvasható a javaslatból, hogy a saját bevételeket (helyi adókat) a feladatmozgás nem érinti. Ez azt is jelenti, hogy a hitelfelvételi korlát szempontjából elvileg az eddigi saját bevételek 50%-ával számolhatnánk, ha ez valóban csak adósságszolgálatra lenne felhasználható. Csakhogy a deklarált feladatfinanszírozás nem minden feladatra terjed ki. Például az önkormányzatoknál maradó iskola fenntartási, üzemeltetési, felújítási feladat nincs bevonva a feladat alapú támogatásba. A másik probléma, hogy a feladat finanszírozásra szánt források nem látszanak elégségesnek a működési hiány eltüntetésére. A kormány 108 mrd forintot javasol a települési önkormányzatok működési
támogatására.
Figyelemmel
arra,
hogy
a
település-kategóriánként
meghatározott (2011. évi) átlagos kiadások és a helyi adóbevételek 50 %-a közötti különbséget kellene ebből fedezni (az igazgatástól a település-üzemeltetésen, a vízgazdálkodáson, sporton és helyi közlekedésen keresztül a környezetvédelemig terjedő feladatoknál) ez a forrás jó, ha e finanszírozási igény felét-harmadát fedezi. Azt, hogy ez a támogatás településenként hogyan alakul, sem az önkormányzatok, sem a bank nem tudja kiszámítani. A javaslat nem tartalmaz konkrét időpontot a támogatások összegének közzétételére sem. A problémát - a bank szempontjából - fokozza, hogy az önkormányzati támogatási adatok nem rendeletben, hanem csak az önkormányzatok számára elérhető elektronikus rendszerben lesznek közzétéve. Lehetséges, hogy e kötelező feladatok ellátására szükség van részben vagy egészben a helyi adóbevételek másik 50%-ára is. De az sem kizárt, hogy még ez sem lesz minden településen elegendő. Ezt minden bizonnyal a kormány is érzékeli, mert szokatlanul nagy összeget, több mint 85 mrd forintot helyez tartalékba. A jelenlegi információk birtokában a stabilitási törvényben előírt 50%-os korlát látszólag könnyen kiszámítható, hiszen nem változnak a „saját bevételek", ám a prudens hitelezéshez ez nem elég, szükséges azt is vizsgálni, hogy a kötelező feladatok ellátása mellett mennyi valódi „szabad" forrás áll rendelkezésre az adósságszolgálatra. Mindaddig, amíg nem látjuk a szabad saját bevételt, nem tudunk számolni, és nem tudjuk megmondani az adott önkormányzatnak, hogy mekkora adósságszolgálatot vállalhat.
12
Melyek a finanszírozási reform előremutató elemei banki szempontból? Pozitív, hogy a kormányzat kontroll alatt kívánja tartani az önkormányzati hitelállományt. Az éven túli hitelek kormány általi engedélyezésétől azt várjuk, hogy ezek olyan fejlesztések fedezetei legyenek, amelyek valamilyen hasznot hajtó módon tudnak megvalósulni a település életében. Azzal is egyet lehet érteni, hogy működési hiány ne legyen tervezhető. Az elmúlt évek legnagyobb problémája az volt, hogy az önkormányzatok folyamatosan hitelből finanszírozták a működési hiányt és ezt „tolták" maguk előtt. Némely esetben a kötvénykibocsátásoknak is az volt a célja, hogy ezeket a működési hiányokat finanszírozzák. Számítani lehet tömeges önkormányzati csődökre? Fontos megjegyezni, hogy az önkormányzati hitelállomány kellően hosszú futamidejű és ez banki szempontból akkor nem kezelhetetlen mértékű, ha kiszámítható és stabil az önkormányzat bevételi szerkezete. Sokan ránéznek a nagyságrendre és úgy tekintenek rá, mintha azt azonnal vissza kellene fizetni. De a futamidő hosszú és az adott évi adósságszolgálat jóval mérsékeltebb. Ez nem zárja ki az egyedi problémákat, ahol meg kell találni azt a módot, ami az önkormányzat számára is vállalható, és a bank számára sem jelenti a magasabb kockázatok hosszú távú elnyújtását. De ez eddig is gyakorlat volt. Nem újdonság, hogy minden esetben egyedileg mérlegeljük az ügyféllel a megoldási lehetőséget. Gyakori, hogy átütemezésben vagy racionalizálási programban állapodunk meg. Vannak tehát az adósságrendezés előtt is lépések, amit a felek - ha akarnak - végig tudnak vinni egy megállapodás keretében. Meggyőződésünk, hogy mindenkinek ez az érdeke. Egyébként az adósságrendezési eljárások alacsony száma is azt mutatja, hogy a felek tárgyalnak egymással. Ez jobb, mint egy külső szereplő, egy pénzügyi gondnok kezébe adni a feladatot, kompetenciát. Amíg meg lehet állapodni, addig ezekkel a lehetőségekkel élni kell. Senki nem akarja, hogy összeomoljon egy önkormányzat.”
13
4. Az önkormányzat feladatai4 A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: 1. településfejlesztés, településrendezés; 2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kémény seprőipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); 3. a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezése; 4. egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások; 5. környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás); 6. óvodai ellátás; 7. kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása; 8. szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások és ellátások; 9. lakás- és helyiséggazdálkodás; 10. a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása; 11.
helyi
környezet-
és
természetvédelem,
vízgazdálkodás,
vízkárelhárítás,
ivóvízellátás, szennyvízelvezetés, - kezelés és - ártalmatlanítás (csatornaszolgáltatás); 12. honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás; 13. helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok; 14. a kistermelők, őstermelők számára – jogszabályban meghatározott termékeik – értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is; 15. sport, ifjúsági ügyek; 16. nemzetiségi ügyek; 17. közreműködés a település közbiztonságának biztosításában; 18. helyi közösségi közlekedés biztosítása; 4
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 13.§
14
19. hulladékgazdálkodás; 20. távhőszolgáltatás. A
feladatok
megismerése
után
nézzük
meg
a
gazdálkodással
kapcsolatos
jogszabályokat.
5. Jogszabályi áttekintés Az önkormányzatokra vonatkozóan már a legmagasabb rangú jogszabályban, Magyarország Alaptörvényében találunk részletes előírásokat Garanciális elemeket tartalmaz a helyi közügyek önálló intézésére az önkormányzatok működése által. A rendeletalkotási, határozathozatali joga által kikényszeríthető szabályokat hozhat a törvényben nem szabályozott kérdésekben a településre vonatkozóan. Az önkormányzati döntések kötelező törvényességi felülvizsgálatát, a társulás jogát is az Alaptörvény szabja meg. Önállóan határozza meg szervezeti és működési rendjét, költségvetését és ennek végrehajtása során a vagyonával önállóan gazdálkodhat. A helyi adók fajtáját és mértékét önállóan határozza meg. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben (továbbiakban: Mötv.) további pontosításokat, részletesebb szabályokat találhatunk. A Mötv.-ben található meg, milyen bevételekre tehet szert egy önkormányzat, milyen vagyona lehet. A törvény első sorban nevesíti a saját bevételét, ami a helyi adókból, a saját vagy vállalkozói tevékenységéből, vagyona hasznosításából származó bevételből, az átvett pénzeszközökből, a törvény alapján megillető illeték illetve az egyéb sajátos bevételekből áll. A tulajdonával kapcsolatban egyértelműen megjelenik, hogy az önkormányzat
vagyona
nemzeti
vagyon
és
erről
folyamatos
nyilvántartást,
vagyonkatasztert kell vezetni. A Mötv. 112. § (2) bekezdésében található a számomra legfontosabb, önkormányzatokra vonatkozó, gazdálkodással kapcsolatos szabályozás is: A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel. Ebből egyértelmű, hogy az önkormányzatok a jövőben nem számíthatnak, és jobban teszik, ha nem is számítanak további állami, kormányzati segítségre, ha felelőtlenül vállalnak kötelezettséget. Ebben a törvényben került szabályozásra, hogy milyen szankciókat kell elviselnie annak az önkormányzatnak, amelyik nem teljesíti a
15
költségvetéssel,
zárszámadással
kapcsolatos
kötelező
feladatait.
A
takarékos
gazdálkodás elsődlegességének fontossága is ezen a helyen kerül szabályozásra. A kormány kapcsolatos
a
Magyarország
Alaptörvényében
átláthatósági követelményeknek
megfogalmazott
megfelelően
alkotta
közpénzekkel meg
az
új
államháztartási törvényt. Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (továbbiakban: Áht.) tartalmazza az addigi összevonásoknak a jelentős csökkentését. Minden költségvetési szervnek önálló elemi költségvetést és beszámolót kell készíteni az új szabályoknak megfelelően. Az önkormányzatoknál is, mint minden gazdálkodónál fontos szerepet tölt be a gazdálkodással kapcsolatos jogosultságok meghatározása. Ezeknek a meghatározását is az Áht.-ban találhatjuk meg. Ez kimondja, hogy az önkormányzat előirányzatainak a módosítására fő szabály szerint a képviselő-testület jogosult. A 2011. december 31-ig hatályos szabályok szerint az önkormányzat elemi költségvetésébe beépült a költségvetési szerveinek a költségvetése, csak szakfeladat szerint különböztették meg. A 2012. év sok szempontból nagyon fontos a gazdálkodással foglalkozó szakembereknek.
A kormány 2011. december 23-án
elfogadta az Államháztartási törvény végrehajtásáról szóló 368/2011.(XII.31.) Korm. rendeletet (továbbiakban Ávr.) Ebben gyökeresen megváltoztatta az addigi gyakorlatot, elkülönülnek egymástól a helyi önkormányzat és az általa irányított valamint az általa fenntartott költségvetési szervek bevételei és kiadásai. Az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletes szabályairól szóló 353/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet részletesen tartalmazza azokat a helyzeteket, amikor az önkormányzatoknak engedélyeztetni kell az ügyleteiket. Ettől kezdve a kormányzat felelőssége, hogy milyen összegű és célú hitelfelvételhez adja hozzájárulását. 6. Kötelezettségvállalás, pénzügyi ellenjegyzés 5 Ezek alapján elkülönül a kötelezettséget vállaló vagy a pénzügyi ellenjegyző személye a különböző intézményekben. Az Áht. bevezette a pénzügyi ellenjegyző fogalmát is, kötelezettséget 5
csak pénzügyi ellenjegyzés után lehet
Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 37.§
16
vállalni.
A pénzügyi
ellenjegyzőnek meg kell győződnie arról, hogy a szabad előirányzat rendelkezésre áll, a tervezett
kifizetési
időpontokban
a
pénzügyi
fedezet
biztosított,
és
a
kötelezettségvállalás nem sérti a gazdálkodásra vonatkozó szabályokat. A pénzügyi ellenjegyzőre vonatkozó előírások részletezését már az Ávr. tartalmazza. A hivatal vonatkozásában a kötelezettséget a jegyző (vagy az általa írásban meghatalmazott személy), az önkormányzat vonatkozásában a polgármester (vagy az általa írásban meghatalmazott személy) míg az intézmények vonatkozásában az intézményvezető (vagy az általa írásban meghatalmazott személy) jogosult. A személyes meglátásom szerint itt van jelentősége a pénzügyi ellenjegyző személyének. Az Ávr. ugyanis így szól: Ha a kötelezettségvállalás nem felel meg az Áht.-ban előírtaknak, a pénzügyi ellenjegyzőnek erről írásban tájékoztatnia kell a kötelezettségvállalót, a kötelezettséget vállaló szerv vezetőjét és gazdasági vezetőjét. 7. A költségvetési rendelet kötelező tartalmi elemei6 A helyi önkormányzat
költségvetése tartalmazza költségvetési bevételeit
és
költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok, és kötelező feladatok, önként vállalt feladatok, állami (államigazgatási) feladatok szerinti bontásban. Tartalmaznia kell még a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szervek engedélyezett létszámát, valamint költségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait előirányzat-csoportok, kiemelt előirányzatok, és kötelező feladatok, önként vállalt feladatok, állami (államigazgatási) feladatok szerinti bontásban. Kötelező tartalmi elem a költségvetési egyenleg összege működési és felhalmozási cél szerinti bontásban valamint a költségvetési hiány belső finanszírozására szolgáló előző évek költségvetési
maradványának,
vállalkozási
maradványának
igénybevételét.
A
költségvetési rendeletnek tartalmaznia kell még a költségvetési hiány külső finanszírozására vagy a költségvetési többlet felhasználására szolgáló finanszírozási bevételeket és kiadásokat működési és felhalmozási cél szerinti tagolásban. Különösen fontos tartalmi elem a költségvetési év azon fejlesztési céljai, amelyek megvalósításához a Stabilitási tv. adósságot keletkeztető ügylet megkötése válik vagy válhat szükségessé. 6
Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 23.§
17
A költségvetési rendeletben elkülönítetten szerepel az évközi többletigények, valamint az elmaradt bevételek pótlására szolgáló általános tartalék és céltartalék.
8. Helyi szabályzatok tartalma és szerepe a gazdálkodásban Az országosan, minden önkormányzatra egyaránt vonatkozó szabályoknak megfelelően minden önkormányzatnak el kell készítenie a saját szabályzatait, amiben saját maga szabályozhatja a magasabb rangú jogszabályban nem szabályozott kérdéseket. Így különösen elkészítik az alábbi szabályzatokat: 8.1.A gazdálkodás ügyrendjének a tartalma7 A
gazdasági
szervezet
által
ellátandó
következő
feladatok
végrehajtásához
kapcsolódóan tartalmaz előírásokat, szabályokat:
az éves költségvetés tervezése, előirányzat felhasználás, módosítás szabályai
az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő kormányzati hozzájárulás,
az üzemeltetés, fenntartás, működtetés, beruházás szabályai
a vagyon használat, hasznosítás, munkaerő-gazdálkodás, pénzkezelés, pénzellátás, könyvvezetés és zárszámadás szabályai
A gazdálkodással összefüggő tevékenységek végrehajtásának részletes előírásait a következő szabályzatokban rögzítik az önkormányzatok: 8.2.A gazdálkodási szabályzat tartalma8 A gazdálkodási szabályzat tartalmazza a gazdálkodással – így különösen a kötelezettségvállalás, a pénzügyi ellenjegyzés, a teljesítés igazolás, az érvényesítés, utalványozás gyakorlásának módjával, eljárási és dokumentációs részletszabályaival, valamint az ezeket végző személyek kijelölésének rendjével – és az adatszolgáltatási feladatok teljesítésével kapcsolatos belső előírásokat, feltételeket az Áht, valamint az Ávr. alapján – a Szervezeti és Működési Szabályzat előírásait figyelembe határozzák meg. 8.3.A számlarend tartalma9
7
Hernádnémeti Községi Önkormányzat Gazdálkodási Ügyrend Hernádnémeti Községi Önkormányzat Gazdálkodási szabályzata 9 Hernádnémeti Községi Önkormányzat Számlarend 8
18
A számlarend tartalmazza a számlatükröt, a főkönyvi könyvelés feltételeit, a gazdasági események könyvelését, a zárlati feladatokat, év végi zárlati tételeket, a könyvviteli mérleg összeállításának módját, az analitikus nyilvántartás és a főkönyvi könyvelés kapcsolatrendszerét. 8.4.A számviteli politika tartalma10 A számviteli politika tartalmazza az alapítás-átszervezés (minőségbiztosítási rendszer bevezetésével kapcsolatos tevékenység) költségeinek aktiválását, a terv szerinti értékcsökkenés elszámolásának kezdő időpontját. A tartalmi elemek közé tartozik még a 100 ezer Ft egyedi beszerzési, előállítási érték alatti - kis értékű - vagyoni értékű jogok, szellemi termékek és tárgyi eszközök beszerzési, előállítási értéke elszámolási módjának meghatározása. A terven felüli értékcsökkenés elszámolásának, visszaírásának szabályait is ebben a szabályzatban találhatjuk. A számviteli politika tartalmazza továbbá azt, hogy a számviteli elszámolás és az értékelés szempontjából az államháztartás szervezete mit tekint lényegesnek, nem lényegesnek, továbbá jelentős összegnek, nem jelentős összegnek. Így többek között tartalmazza, mi tekintendő figyelembe veendő szempontnak a megbízható és valós összkép kialakítását befolyásoló lényeges információk tekintetében, a kis értékű tárgyi eszközök, vagyoni értékű jogok és szellemi termékek minősítésénél. Az adós, vevő által el nem ismert követelés rendezésének módja is itt található. Az egyéb gazdasági műveletek hatásának könyvviteli nyilvántartásban történő rögzítésének időpontja, valamint a költségvetési beszámoló elkészítésének időpontja, a tárgyévre vonatkozóan a könyvekben végezhető helyesbítések határideje, valamint a beszámoló elkészítéséért való felelősség is ebben a szabályzatban található. 8.5.Eszközök és források értékelési szabályzata11 Amely tartalma a következő: A mérlegben szereplő eszközök értékelésének általános szabályai. Az eszközök bekerülési (beszerzési és előállítási) értékének tartalma.
10 11
Hernádnémeti Községi Önkormányzat Számviteli politika Hernádnémeti Községi Önkormányzat Eszközök és források értékelési szabályzata
19
Térítésmentesen átvett eszközök, ajándékként, hagyatékként kapott eszközök, a többletként fellelt eszközök, valamint a követelések fejében átvett eszközök értékelése. Csere útján beszerzett eszközök bekerülési értéke. Az értékvesztés elszámolásának, visszaírásának feltételrendszere. A mérlegben szereplő források értékelésének általános szabálya. 8.6.Leltárkészítési és leltározási szabályzat tartalma12 A leltárkészítési és leltározási szabályzat tartalmazza többek között az alábbiakat: A leltározási szabályzat célját, a leltározás végrehajtására vonatkozó szabályokat A leltár mennyiségi felvétel (leltározás) alapján történő elkészítésének módját Nyilvántartás alapján történő leltárkészítés (egyeztetés) módját A leltár fordulónapját Leltárkészítőkre vonatkozó előírásokat A leltározásra vonatkozó egyéb szabályokat 8.7.Pénzkezelési szabályzat tartalma13 A pénzkezelési szabályzat igen fontos szerepet tölt be az önkormányzatok életében, ez tartalmazza a pénzkezelés során érvényesítendő alapelveket, amely általában tartalmazza azt a célt, hogy törekedni kell a készpénz nélküli és készpénz kímélő fizetési módok alkalmazására, a pénzforgalom lebonyolítása során a bankszámlán történő tranzakciókat kell előnyben részesíteni. A házipénztár létesítésénél biztosítani kell a pénz és egyéb értékek, valamint azok kezelésével foglalkozó munkatársak fokozott védelmét. A szabályzat az alábbi szabályozásra terjed ki általában:
12 13
-
a bankszámla nyitására, kezelésére,
-
A Hivatalnál alkalmazható fizetési módokra,
-
a házipénztár elhelyezésére, védelmére,
-
pénztári nyitva tartás rendjére,
-
a pénzkezelés személyi feltételeire,
-
utalványozók körére,
-
pénzszállítás szabályaira,
Hernádnémeti Községi Önkormányzat Leltárkészítési és leltározási szabályzat Hernádnémeti Községi Önkormányzat Pénzkezelési szabályzat
20
-
pénz- és értékkezelés rendjére,
-
a pénztár által használt bizonylatok nyilvántartásának rendjére.
8.9.Felesleges vagyontárgyak hasznosításának, selejtezésének szabályzata14 A feleslegessé vált vagyontárgyak hasznosításának, selejtezésének szabályzata tartalmazza többek között következő előírásokat:
A feleslegessé vált vagyontárgyak hasznosításának formáit
Értékhatár feletti, alatti vagyontárgyak értékesítéséről szóló szabályokat
A vagyontárgyak magánszemélyek részére történő értékesítésének szabályait
Térítés nélküli átadással, selejtezéssel és azok végrehajtásával kapcsolatos szabályokat
Ezekből az előírásokból is látszik, hogy az önkormányzatok minden gazdálkodással kapcsolatos tevékenységét megfelelően szabályozzuk, csak a gazdálkodás ésszerűségét vagy másképpen kifejezve a hatékonyságot nem szabályozza semmi. A vállalkozói szférára elegendőek a szabályozás ezen eszközei, de azt nem szabad elfelejtenünk, hogy amíg a vállalkozások a tulajdonosok pénzét kockáztatják, vagyis a sajátjukat, addig az önkormányzatok a közösség pénzét teszik kockára. Nem lenne szabad, hogy előforduljon, hogy egy nem megfelelően előkészített és értelmezett szerződés a döntéshozók
nemtörődömségéből,
vagy
tudatlanságából
fakadóan
az
önkormányzatoknak jelentős kárt okozzon. Ezt pedig egyetlen szabályzat sem tudja meggátolni.
9. Aktuális problémák az önkormányzatok gazdálkodásában Nézzünk néhány aktuális, a gazdálkodással szorosan összefüggő problémát: A települési önkormányzatok feladatai között a legnagyobb anyagi ráfordítást 2013. január 1-ig az általános iskolai oktatás igényelte. Ez átkerült 2013-ban az állami feladatok közé, de csak a szakmai kiadásokat sorolják az oktatáshoz tartozónak. Az iskolai épületek fenntartása – a 3000 főt meghaladó lakosságszámú településeken továbbra is az önkormányzatokat terheli. Az ezzel kapcsolatos kiadásokat a saját bevételük terhére kell teljesíteni. Ha úgy látta az önkormányzat vezetése, hogy ezt nem képes teljesíteni, akkor kérhette az államtól – bizonyos fizetési kötelezettség teljesítése
14
Hernádnémeti Községi Önkormányzat Felesleges vagyontárgyak hasznosításának, selejtezésének szabályzat
21
mellett – hogy az állam ne csak a szakmai, hanem a fenntartással kapcsolatos kiadásokat is átvállalja. A Magyarország 2013. évi központi költségvetésről szóló 2012. évi CCIV. törvény (továbbiakban:
költségvetési
törvény)
2.
számú
mellékletében
meghatározott
támogatások jelentős mértékben eltérnek az eddigi finanszírozástól. Még nem minden feladat vonatkozásában valósul meg a feladatalapú finanszírozás, a szociális faladatok ellátásának támogatása még az elmúlt időszakban megszokott módon történik. Itt fontos megjegyezni, hogy a költségvetési törvény sokszor jobban motiválja az önkormányzatok gazdálkodását, mint bármely más jogszabály. Mivel a költségvetési törvényt egyszerű többséggel fogadja el az Országgyűlés, ezért nagy felelősség terheli az önkormányzatok eladósodottságának a kialakulásában a mindenkori kormányokat. A kötelező és önkéntes feladatokon túlmenően a pályázatok területén is jelentős veszélyt látok az önkormányzatok felelős gazdálkodásának a hiányában. A mai világunkban egy választott vezető, mint amilyen a polgármester is, törekszik arra, hogy a választóinak előrelépést tudjon felmutatni a saját polgármesteri ciklusa alatt. Ez sokszor felelőtlen döntésre ösztönzi a helyi vezetőket. A pályázati lehetőségek sok esetben nincsenek összhangban a települések igényeivel. Olyan pályázatok jelennek meg, amelyek a települések életében ezredrangú kérdésre adják meg a megoldást. Így alakulhatott ki az a jelenség, hogy a kistelepülés iskolájában interaktív táblát, laptopot használnak a gyerekek, de a fűtésszámla, áramszámla nincs kifizetve. Ebben is csak az lehet a megoldás, hogy a pályázati lehetőségeket úgy kell megteremteni a központi irányításnak, hogy csak a megfelelő saját forrással rendelkező önkormányzat nyújthasson be pályázatot, vagy a pályázat teljes egésze finanszírozva legyen a pályázati forrásból. A megoldáshoz ezen kívül még elengedhetetlen, hogy az egyébként kötelező feladat ellátásához minden önkormányzat rendelkezzen a megfelelő anyagi lehetőséggel, ne fordulhasson elő az, hogy az alapvető fenntartási költségek jelentős megterhelést jelentsenek nekik. A másik jelentős önkormányzati feladat, amely szinte minden önkormányzatot érint, az a közfoglalkoztatás. Itt talán az önkormányzatok felelőssége kevesebb, mivel hiába kötelező feladat, még most is jelentős az aránya a nem teljes támogatással működő közmunka programoknak. De vannak üdítő kivételek. Már jelentős arányt képvisel az összes közmunka programból az értékteremtő „START” közmunka program. Minden 22
önkormányzattal egyeztetett az illetékes munkaügyi központ a feladatok munkaerő- és egyéb igényéről. Közösen dolgozták ki a programokat, munkaterveket és a helyi igényekhez igazították őket. Így figyelembe lehet venni a helyi munkanélküli emberek képzettségét, képességeit. Ez lehet az egyik kitörési pont az önkormányzatok részére, mert két legyet ütnek egy csapással. A foglalkoztatás mellett értékteremtő munka is zajlik, nem csak a közmunka „megúszása” a cél a munkavállalóknak. Végső soron mindig arra jutunk, hogy az önkormányzatok gazdálkodását jelentős mértékben befolyásolják az anyagi lehetőségek. A hatékonyság és a szabályozottság nem szinoním fogalmak, ezért lehet nagyon gazdaságtalanul gazdálkodni szabályosan és a lehető legszabályozottabban, és lehet gazdaságosan gazdálkodni a szabályok be nem tartásával.
Eddig még nem ejtettünk szót az önkormányzatokhoz szervesen kapcsolódó hivatalok működéséről, ami az önkormányzatok gazdálkodással kapcsolatos döntéseinek a végrehajtó szerve. Itt is jelentős módosulás következett be, a legfontosabb, ami a rendszerváltás óta azonos volt, a neve is megváltozott. Ezen túl Önkormányzati Hivatalnak hívják, és a 2000 lakosságszám alatti településeken nem is működhetnek tovább önállóan15. A másik jelentős változás, hogy a hivatal vezetőjének, vagyis a jegyzőnek a hatásköréből jelentős feladatok kerültek át a járási hivatalokhoz. Viszont itt kell megjegyezni, hogy a jelenlegi állapot szerint a nagy ügyszámú feladatok még mindig a település jegyzőjének hatáskörében vannak. (Itt gondolok a munkanélkülieknek juttatott foglalkoztatást helyettesítő támogatásra vagy a lakásfenntartási támogatásra.) Ezek első látszatra nincsenek hatással a gazdálkodásra, de ha mélyebben megvizsgáljuk, akkor jelentősen befolyásolják az önkormányzatokat. Az igazgatási feladatok jelentős
A
hivatal működtetésére a település lakosságszáma alapján kapnak az önkormányzatok támogatást. Függetlenül az ügyek számától, az önkormányzat elhelyezkedésétől és az egyéb gazdasági mutatóktól. Ez már maga nehezebb helyzetbe hozza azokat, akik eleve nehezebb helyzetben vannak, vagyis hátrányosabb, munkanélküliséggel jobban sújtott területek önkormányzatait.
15
Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 85.§ (1) bekezdése
23
10. Gondolatok az önkormányzat vagyonáról16 „Az önkormányzatok feladatainak ellátáshoz szükség van az azok biztosítását szolgáló vagyonra, valamint a folyamatos működést biztosító bevételekre. Ezek a szabályok fontos szerepet töltenek be az önkormányzatok autonómiája kereteinek a kijelölésében is, hiszen a helyi közösségek döntési szabadságát nagymértékben meghatározza, hogy milyen anyagi forrásokkal rendelkezik, s azt mennyire szabadon (vagy éppen kötötten) használhatja fel. Az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás alkotmányos szabályai 2011-ig Az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás alapvető kereteit az alkotmányos szintű szabályok jelölik ki, amelyet a nemzeti vagyonnal kapcsolatos sarkalatos törvény, valamint az államháztartásról szóló törvény és részben Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) tölt ki tartalommal. A Magyarország által is ratifikált, s így hazánk nemzetközi kötelezettségvállalásának minősülő Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (kihirdette az 1997. évi XV. törvény) az önkormányzati gazdálkodás statikájával, az önkormányzati vagyonnal kapcsolatban - elsősorban az európai államok rendkívül sokszínű és egymással gyökeresen ellentétes szabályozásaira is figyelemmel - nem határoz meg általános szabályokat. A Charta pénzügyi kérdésekkel foglalkozó 9. cikke elsősorban az önkormányzatok saját bevételhez (azon belül a helyi adóztatáshoz), a saját bevételek szabad felhasználásához, a saját bevételeket kiegészítő - lehetőleg szabadon felhasználható - kiegészítő állami támogatáshoz, valamint a hitelfelvételhez való jogával kapcsolatos kérdéseket rendezi. Ki kell emelni, hogy a rendszerváltozást megelőzően a tanácsok nem rendelkeztek önálló tulajdonnal: a tanácstörvények - így a harmadik tanácstörvény, a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 11. § (3) bekezdés e) pontja alapján - a tanácsok csak a rájuk bízott állami vagyon kezelői voltak. Azaz a szabályozás kiindulópontját az egységes állami tulajdon koncepciója jelentette. Ezt a rendszert váltotta fel 1989/90-ben az elkülönült önkormányzati vagyon modellje. Az önkormányzati rendszer kiépítése során ugyanis az alkotmányozó és a törvényalkotó abból indult ki, hogy az önkormányzati autonómia egyik legfőbb biztosítéka az önkormányzatoknak az állam(igazgatás)tól elkülönült tulajdona. Éppen ezért a Magyar 16
Lásd: http://www.jegyzo.hu/index.php?oldal=egycikk&id=2331
24
Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány) módosított 12. § (2) bekezdése kimondta, hogy „[a]z állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát." Ezzel az önkormányzatoknak az államtól független vagyona alkotmányos védelemben részesült. Ezzel a rendelkezéssel összhangban az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont első fordulata az önkormányzat alapjogaként rögzítette, hogy „gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat". Az 1989/90-es alkotmányos szabályozás az önkormányzati vagyont elválasztotta az állami vagyon körétől. Azaz az önkormányzati tulajdon elkülönült az államitól, s az állam beavatkozásaival szemben védelmet élvezett. Ez az elkülönülés azonban ekkor sem volt abszolút jellegű, amelyet az Alkotmány 9. § (1) bekezdése is alátámasztott, amely ismerte a köztulajdon fogalmát is. Mindezen keretek között az önkormányzati tulajdon körét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) határozta meg, a tényleges vagyonátadásra pedig az önkormányzati vagyont érintő törvényekben került sor. A vagyontörvényekkel kapcsolatban több alkotmánybírósági indítványt nyújtottak be, amelyek elsősorban az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos törvényi korlátozásokat támadták. Ezen alkotmánybírósági indítványokkal kapcsolatban alakította ki az 1990-es évek elején az AB az önkormányzati vagyon korlátozásával és jellegével kapcsolatos álláspontját. Az Alkotmánybíróság a fentiekben felvázolt szabályok mellett még az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének azon rendelkezését vette alapul, amely szerint az önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az AB kiemelte, hogy bár az önkormányzati tulajdon a köztulajdon részének tekinthető, azonban az az állammal szemben is alkotmányos védelmet élvez. Ez a védelem azonban nem olyan erős, mint a magántulajdoné. Így az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban alkotmányosnak ítélte meg, hogy a jogalkotó az önkormányzati bérlakások tekintetében a bérlőknek vételi jogot alapított, valamint a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában azt, hogy az önkormányzatok tulajdonában álló, korábbi egyházi tulajdonú ingatlanok tekintetében a vagyonelemek jogi helyzetének végleges rendezéséig elidegenítési és terhelési tilalmat írjanak elő törvényben. Az alkotmányos szabályozás változásai 2011/12-ben Ez a szabályozás a 2011/12-es alkotmányos és közigazgatási reformokig változatlan maradt. A rendszer 2012. január 1-jével történő átalakítást jelezte az Alaptörvény, amely 32. cikkének (6) bekezdésében kimondta, hogy a „[a] helyi önkormányzatok 25
tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja". Ez a változtatás alapvető fordulatot jelzett. Míg az Alkotmány alapján a köztulajdon részét képező önkormányzati tulajdon az állammal szemben is védelmet élvezett, addig az új szabályozásban erről az állammal szembeni védelemről szó sem esett. Sőt, az Alaptörvény az önkormányzati tulajdont is magában foglaló nemzeti tulajdon koncepcióját vallja, amelyet az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésének első mondata is alátámaszt, amely szerint „[a]z állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon", s amelyre a 38. cikk egy egységes alkotmányos keretet határoz meg. Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdésének 2. fordulata pedig azt is jelzi, hogy az önkormányzati vagyon az önkormányzati feladat ellátását
szolgálja,
azaz
tulajdonképpen
ez
egyfajta
célvagyon.
Mivel
az
önkormányzatok a törvények keretei között gyakorolják a helyi közügyekben feladat- és hatásköreiket [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése], illetve törvény számukra kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg [Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdés], ezért az Alaptörvény szabályozásából egyértelműen levezethető, hogy amennyiben törvény egy korábban
önkormányzati
feladatként
meghatározott
feladatot
állam(igazgatás)i
feladatként helyiből országos közüggyé minősít, akkor az ahhoz kapcsolódó vagyon ingyenesen, kártalanítás nélkül elvonható a helyi közösségektől. Az Alaptörvény új rendelkezései csak 2012. január 1-jével léptek hatályba. A 2011-es közigazgatási átszervezés során azonban a megyei önkormányzatok helyzetének rendezése, azok közszolgáltatási feladatainak elvonása során az új feladat- és hatásköri rendszer kialakításához már szükség volt arra is, hogy a vagyonelemek elvonásával kapcsolatos egyes
intézkedéseket
a 2011-ben
elvégezzenek.
Így a
megyei
önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény elfogadásához szükségessé vált az önkormányzatok tulajdonának alkotmányos védelmét biztosító alkotmányos szabályozás [Alkotmány 12. § (2) bekezdés] módosítása. Ezt az Alkotmányt 2011. november 15-én hatályba lépő, az Alkotmányt módosító 2011. évi CXLVI. törvény végezte el, amely a 12. § (2) bekezdésének szövegét az alábbiak szerint állapította meg: „[h]elyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy helyi önkormányzat részére történő ingyenes átadásáról törvény rendelkezhet." Így már az új Alaptörvény hatályba lépését megelőzően elhárultak az akadályok az önkormányzatok feladatátcsoportosításaihoz kapcsolódó
26
ingyenes vagyonátadásról rendelkező törvények 2011. évi elfogadása és (legalább részleges) hatályba léptetése elől. Bár az ingyenes vagyonátadás biztosítása - az előbbiek jelzettek szerint is - az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdéséből és a 38. cikkéből közvetlenül is levezethető, azonban Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (2011. december 31.) 28. cikk (1) bekezdése alapján az Alkotmány ingyenes vagyonátadásra vonatkozó 12. § (2) bekezdése 2013. december 31-éig tovább alkalmazhatóak. Ezek az alkotmányos rendelkezések határozzák meg az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos törvényi szabályok kereteit, amelyek 2011. november 15-étől a korábbiaknál jóval szélesebb körben teszik lehetővé az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatos korlátozást. Ezeket a kereteket tölti ki a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény, valamint a 2011/12-ben elfogadott, vagyonátadásról rendelkező törvények is. A Mötv. és nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Nvt.) szabályozása Míg 2011. december 31-éig az önkormányzati vagyonra vonatkozó alapvető rendelkezéseket az Ötv. 78-80/B. §-ai határozták meg, addig a Mötv. 106-110. §-ai csak a vagyonra vonatkozó általános szabályokat, valamint az önkormányzati vagyonra vonatkozó vagyonkezelői jog és az önkormányzati vagyon nyilvántartásának általános szabályait határozzák meg. Az önkormányzati vagyonra vonatkozó részletes rendelkezések az önkormányzati tulajdont is magában foglaló nemzeti vagyon koncepciójára figyelemmel az Nvt.-ben találhatóak. Az Nvt. 5. §- a fenntartotta az önkormányzati vagyon kettős rendszerét, mivel a helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet. A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely 1. a) közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja, és amelyet b) az Nvt. kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít, vagy külön törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít (e kettő együtt: forgalomképtelen törzsvagyon), 2. külön törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete korlátozottan forgalomképes vagyonelemként állapít meg. Az Nvt. 5. § (3) bekezdése szerint a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba tartoznak 1. a helyi közutak és műtárgyaik, 2. a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok, 3. a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi 27
kereskedelmi repülőtér, a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesítményekkel együtt, valamint 4. a helyi önkormányzat tulajdonában álló - külön törvény rendelkezése alapján részére átadott - vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi közműveket. Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősül az Nvt. 2. mellékletben meghatározott - javarészt műemléki védelem alatt álló ingatlanok -, valamint a külön törvényben vagy a helyi önkormányzat rendeletében ekként meghatározott a helyi önkormányzat tulajdonában álló vagyonelem. A vagyonelemekről az Ötv. és az Nvt. szabályai alapján nyilvántartást kell vezetni, amelyben - a duális vagyonfogalomra figyelemmel - elkülönítetten kell nyilvántartani a törzsvagyont. A Mötv., valamint az Nvt. szabályai alapján helyi önkormányzat tulajdonában lévő nemzeti vagyonra az önkormányzati közfeladat átadásához kapcsolódva vagyonkezelői jogot létesíthet. A vagyonkezelői jog létesítésének részletes szabályait e két törvény rendelkezései határozzák meg. Az önkormányzati tulajdonnal való rendelkezési jog törvényi korlátozásai A helyi önkormányzat tulajdonosi jogainak szabad gyakorlását több ponton korlátozza az Nvt. A törvény a korábbi szabályozással összhangban rögzíti, hogy a helyi önkormányzat vállalkozási tevékenysége a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti. A helyi önkormányzat csak olyan gazdálkodó szervezetben vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. További korlátozásnak tekinthető, hogy a helyi önkormányzat olyan vállalkozásban nem vehet részt, amelynek valamely tagja vagy jogi személy tag esetén annak tulajdonosi háttere nem átlátható, azaz pontosan nem igazolható. További korlátozást jelent, hogy az Nvt. alapján a helyi önkormányzat a vagyongazdálkodásának az Alaptörvényben, valamint az Nvt.-ben meghatározott rendeltetése biztosításának céljából közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási tervet köteles készíteni. Az önkormányzati vagyonnak az állami vagyonnal való szoros kapcsolatát fejezik ki, s egyben az önkormányzati tulajdonosi jogok közül a rendelkezéshez való jog korlátját jelentik az Nvt. azon szabályai is, amely szerint amennyiben törvény a helyi önkormányzat feladatát más helyi önkormányzat feladataként vagy állami feladatként, 28
illetve állami feladatot helyi önkormányzat feladataként állapít meg, a feladat ellátását közvetlenül szolgáló és ahhoz szükséges helyi önkormányzati, illetve állami vagyonnak a feladatot átvevő részére történő tulajdonba adása nyilvántartási értéken való átvezetéssel,
ingyenesen
történik.
Ez
egyértelműen
meghatározza,
hogy
az
önkormányzati vagyon célvagyon jellege lehetővé teszi a vagyon ingyenes vagyonátadást, azaz az önkormányzati tulajdon elvonását is. Az önkormányzati feladatok szűkítését már maga a Mötv. is megalapozza, amikor is a 2013. január 1-jétől hatályos - 13. §-ának feladatlistája jellemzően az alapfokú közszolgáltatások nyújtását határozza meg önkormányzati feladatként. Mindebből az következik, hogy 2013. január 1-jétől a jelenleg az önkormányzatok által ellátott középfokú közszolgáltatások széles köre nem minősül önkormányzati feladatnak, így már ez előre jelezte az önkormányzati vagyon átruházását érintő jogalkotási dömpinget. Az
Alkotmány -
amelynek érintett
rendelkezése az
Alaptörvény Átmeneti
Rendelkezései alapján továbbra is alkalmazható -, valamint az Alaptörvény alapján 2011/12-ben több törvény született a korábbi önkormányzati feladatok állam(igazgatás)i feladattá nyilvánításáról, valamint ahhoz kapcsolódóan a korábban önkormányzati vagyon ingyenes államigazgatási kézbe adásáról. Így a megyei önkormányzatok, valamint a korábban általuk fenntartott intézmények valamennyi vagyonát és vagyoni értékű jogát, továbbá a Fővárosi Önkormányzat által fenntartott egészségügyi intézmények valamennyi vagyonát és vagyoni értékű jogát a 2011. évi CLIV. törvény adta át az állam(igazgatásnak). Szintén az államra szállt át Esztergom Város Önkormányzata
valamennyi
középfokú
közszolgáltatást
nyújtó
intézményének
fenntartói joga, valamint ezen intézmények vagyona és vagyoni értékű joga a 2011. évi CLXXXVI. törvény alapján. A fenti folyamat folytatódott 2012-ben is. A 2012. évi XXXVIII. törvény a települési önkormányzatok fekvőbeteg-szakellátó intézményeinek, az azokkal egy intézményben működő járóbeteg-ellátást nyújtó szolgáltatásoknak, valamint azok vagyonának és vagyoni értékű jogainak átvételéről rendelkezett. A kézirat lezárásakor zárószavazásra váró, a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló T/6590. számú törvényjavaslat köztársasági elnöknek megküldött szövege ezzel szemben a kormányhivatalok járási hivatalainak átadott,
korábban
átruházott
államigazgatási
hatáskörben
az
önkormányzatok
tisztségviselői és a polgármesteri hivatalok ügyintézői által ellátott feladatokhoz kapcsolódó vagyonnal összefüggésben nem a tulajdon ingyenes átruházásáról, hanem az 29
érintett vagyonon ingyenes állami használati jog létesítéséről rendelkezik (2. §). Így e körben az önkormányzatok - legalábbis formális - tulajdonjoga fennmarad, ám a legtöbb tulajdoni részjogosítvány gyakorlására a kormányhivatal válik jogosulttá. A köznevelési intézmények tulajdonjogával kapcsolatos korábbi nyitott kérdéseseket a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosításáról szóló T/7667. számú törvényjavaslat kívánja rendezni. Eszerint a 3000 főnél népesebb önkormányzatok közneveléssel
kapcsolatos
kötelező
feladata
a
területükön
levő,
az
állami
intézményfenntartó központ által működtetett köznevelési intézmény ingó és ingatlan vagyonának fenntartása, amelyről az anyagi megterhelésre hivatkozva, külön jogszabályban megállapított feltételek fennállta esetén lemondhat. A 3000 főnél kisebb önkormányzatok pedig önként magukra vállalhatják ezt a feladatot. A törvény nem szól a vagyon átszállásáról, így a korábbi önkormányzati tulajdon helyzetéről sem. Annyiban is érdekes azonban a szabályozás, hogy a rendelkezés (Nkt. módosított 74. §-a) alapján a 2011. december 31-éig megyei önkormányzati fenntartású intézmények - 2012. január 1-jével állami tulajdonba került - köznevelési célú vagyonának fenntartói jogai is a településekhez kerülnének, hiszen az valamennyi, a településen működő állami köznevelési intézményről szól. Ebben az esetben a települések állami vagyon kezelőivé válnak. A vagyon azonban nemcsak jogokat, hanem kötelezettségeket is magában foglal. Amennyiben az egyes, ingyenes vagyonátruházásról rendelkező törvényekre tekintünk, a kép a vagyont terhelő kötelezettségek tekintetében még változatosabb, mint a vagyon átszállása tekintetében. A 2011. évi CLIV. törvény ugyanis a teljes vagyon átszállása mellett a teljes megyei önkormányzati adósságállomány állami átvállalásáról is rendelkezett. Ugyanezen törvény a Fővárosi Önkormányzatnak - figyelemmel a részleges
feladatátvállalás
jellegére
-
csak
a
kifejezetten
az
egészségügyi
intézményekkel kapcsolatban felmerülő tartozásait (így mind a működési, szállítói, mind a beruházási jellegű tartozásokat) vállalta át. Ezzel szemben az Esztergom város középfokú szolgáltatásait
átvevő 2011. évi CLXXXVI. törvény alapján az
államigazgatás csak az intézmények szállítói tartozásait vállalta át. A 2012. évi XXXVIII. törvény ugyanazt a megoldást alkalmazta a települési önkormányzatok fekvőbeteg-ellátó intézményei kapcsán, mint a 2011. évi CLIV. törvény a Fővárosi Önkormányzat egészségügyi intézményeivel kapcsolatban: ezen intézmények esetében is az állam a kifejezetten az intézményekhez kapcsolódó tartozásokat vállalta át. A 30
járási törvény javaslata (T/6590) - figyelemmel arra, hogy a tulajdonjog maga sem száll át - nem rendelkezik semmilyen tartozásátvállalásról. A Mötv. és az Nvt. szabályai alapján ilyen tulajdoni változásokra nemcsak a feladat ellátásának államigazgatási hatáskörbe kerülése esetén kerülhet sor, hanem akkor is, ha a 2013-tól a Mötv. 11. § (2) bekezdése alapján kötelezően érvényesülő differenciált hatáskör-telepítésre figyelemmel a feladat ellátásának címzettjévé más (nagyobb) települési önkormányzat (vagy esetleg egy kötelezően kialakított önkormányzati társulás) válik. A fenti, széles körű korlátozásokon túl a rendelkezési jog további korlátját jelenti, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő ingatlan értékesítése esetén - az Nvt.-ben meghatározott kivétellel - az államot minden más jogosultat megelőző elővásárlási jog illeti meg. Az Nvt. nemcsak az önkormányzati vagyon tárgyai tekintetében határoz meg kötelező szabályokat, hanem - a kizárólagos vagyonelemek köréhez kapcsolódva, annál azonban valamivel tágabban - rögzíti a helyi önkormányzatok kizárólagos gazdasági tevékenységeinek a körét is, amelyet egy később megjelenő cikkben mutatnánk be részleteiben. Szintén külön cikkben szólunk az Alaptörvény alapján meghatározott azon további, a vagyont is érintő, ám a gazdálkodási korlátozások körébe sorolhat szabályozásról, amely az önkormányzati hitelviszonyok létesítését előzetes kormányzati jóváhagyáshoz köti. A fentiek alapján is látható, hogy az önkormányzati vagyon köre jelentősen átalakult 2011/12 folyamán. A korábbi erős alkotmányos védelem helyett a feladat ellátáshoz kötöttséggel az önkormányzati vagyon egyfajta célvagyonná vált, amely a feladat- és hatáskörök telepítésének megváltoztatásával együtt
„mozog", azaz a feladat
telepítésének megváltozásával a vagyoni helyzetben is jogszerű változás állhat be anélkül, hogy ezzel bármilyen kötelező kártalanítási igény jelentkezne.”
11. Összegzés – Az önkormányzatok előtt álló lehetőségek A bevezető részben feltett kérdésemre, - miszerint elkerülhető-e a későbbiekben a fizetésképtelen önkormányzat kialakulása csak a szabályok megtartásával - abban az esetben igen a válasz, ha három feltétel teljesül. Az egyik, ha a politikai akarat megmarad a hitelfelvételek kordában tartására. A másik feltétel az, hogy a működéshez szükséges forrásokat az államnak biztosítani kell. Jelen állás szerint az önkormányzatok 31
lehetőségei ez ügyben igen korlátozottak. A társulást, mint lehetőséget a jelenlegi kormányzat is előtérbe helyezi a szociális és igazgatási feladatok ellátása esetében. A meglévő forrásokat minél hatékonyabban kell kihasználni, a döntéseknél figyelemmel kell lenni a gazdaságosságra is. A harmadik feltétel az, hogy az önkormányzati vezetők a 2014. évi választások után az azt követő 5 évben mennyire fognak önmérsékletet tanúsítani különösen a csábító erejű pályázatok területén. Az önkormányzatok vagyonának átalakulása is jelentősen befolyásolja majd az elkövetkezendő évek gazdálkodását. Az államhoz kerültek és az elkövetkezendőkben kerülni fognak olyan feladatok, amelyeket eddig az önkormányzatok láttak el. Ezzel egy időben a támogatások és az átengedett adók egy része (pl: gépjárműadó) is átirányításra kerül a központi költségvetésbe. Ezeknek az összegeknek az aránya határozza meg az elkövetkezendő években a működésük alapjait. Mindenképpen meg kell állapítani, hogy 2013. év után csak azt a feladatot tudják ellátni az önkormányzatok, amelyik rendelkezik forrással, tehát állami, pályázati vagy saját bevételből tudják finanszírozni. Itt szintén előkerül a törvényi szabályozás fontossága, ami az önkormányzatokat önmérsékletre sarkallja. Az Áht. szerint: A tervezés célja annak biztosítása, hogy tervezett bevételek közgazdaságilag megalapozottan, a tervezett kiadások kizárólag a közfeladatok megfelelő ellátásához szükséges mértékben kerüljenek jóváhagyásra. Olyan új közfeladat írható elő vagy vállalható, amelynek ellátásához megfelelő pénzügyi fedezet áll rendelkezésre. Ha a tervezés során a pénzügyi fedezet már nem biztosítható, intézkedni kell a közfeladat megszüntetéséről. Végső soron megállapítható, hogy az önkormányzatok gazdálkodásának a szabályozása nem ad mindenre kiterjedő garanciát, hogy minden önkormányzat megőrizze a fizetőképességét. Azt tűzheti ki célul a szabályok alkotója, hogy minél szélesebb körben biztosítva legyen a nyomon követhetőség, vagyis a felelős megtalálásának a lehetősége biztosítva legyen. Addig azonban, amíg az önkormányzatok döntéshozatala testületi, addig a felelősség kérdése a közösségben elvész. De ez már nem az én dolgozatom témája.
32
Irodalomjegyzék 1. Balogh Zsolt - Holló András - Kukorelli István - Sári János: Az Alkotmány magyarázata. Complex Kiadó, Budapest 2003. 2. Fonyó Gyula (szerk.): A tanácstörvény magyarázata. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest 1976. 3. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVGOrac Kiadó, Budapest 2011. 4. Herbert Küpper: A helyi önkormányzás joga. In: Az Alkotmány kommentárja (szerk. Jakab András). Századvég Kiadó, Budapest 2009. 5. Vígvári András – Lamanda Gabriella – Galbács Péter: A pénzügyek alapjai
33
