„A helyi önkormányzatok eladósodottsága” címő konferencia Budapest, 2012. április 17.
Az önkormányzati ellenırzések tapasztalatai Domokos László ÁSZ-elnök elıadása Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Résztvevık! Mindenekelıtt szeretném megköszönni, hogy elfogadták meghívásunkat és megtisztelték jelenlétükkel az Állami Számvevıszék nemzetközi konferenciáját! Engedjék meg, hogy külön is köszöntsem a kormány képviselıit, illetve külföldi vendégelıadóinkat, Luciano Farina Busto urat, Galicia Tartomány Ellenırzési Irodájának fıtanácsosát és Christian Melly urat, Valais Kanton Ellenırzési Irodájának ellenırzési igazgatóját. Nagy örömmel láttuk, hogy az elızetes várakozásainkat felülmúló érdeklıdés elızte meg és övezi mai rendezvényünket. Voltak olyan érdeklıdık is, akiket helyhiány miatt vissza kellett utasítanunk. Konferenciánk a helyi önkormányzatok eladósodottságának kérdéskörét járja körül. Az elıadások az adósság növekedésének kiváltó okaira, a fı kockázatokra, a megfogalmazott javaslatokra és a nemzetközi tapasztalatokra térnek ki. Legalább két oka van annak, hogy miért épp ezt a témakört választottuk a mai konferencia vezérfonalának. Az egyik ok az, hogy az önkormányzatok a magyar állampénzügyeknek egy különösen fontos szegmensét alkotják, ez egy makrogazdasági szempontból is egyre fontosabb kérdés. A gazdálkodási nehézségek, a hiány megugrása és az eladósodás azt mutatják, hogy szükség van az önkormányzatok pénzügyi helyzetének kontroll alatt tartására. Különösen élesen mutatott rá az önkormányzati nehézségek nemzetgazdasági jelentıségére, hogy 2010-ben épp az önkormányzatok hiánya rontotta le a GDP-arányos államháztartási deficitet a tervezett 3,9 százalékról 4,2 százalékra. Az önkormányzatok mindemellett az államnak azt a szintjét jelentik, ahol a gazdálkodás minısége a lehetı legközvetlenebbül érinti az emberek mindennapi életét.
Az Állami Számvevıszék elnökeként engem ért a megtiszteltetés, hogy megtartsam a mai konferencia bevezetı elıadását. A már említett témák részletes ismertetését és kifejtését meghagyom kollégáimnak és a felkért elıadóknak, de engedjék meg, hogy az önkormányzatok ellenırzésének egészérıl, az Állami Számvevıszék új ellenırzési megközelítésérıl megfogalmazzak néhány gondolatot. Tisztelt Hölgyeim és Uraim! A Számvevıszék általános hatáskörrel végzi a közpénzek és a közvagyon felhasználásának ellenırzését. Sem az elızı, sem pedig a jelenleg hatályos új ÁSZ-törvény nem írja elı azonban kötelezı feladatként az önkormányzatok beszámolóinak, zárszámadásainak teljes körő ellenırzését. Széles körben kötelezı a könyvvizsgálók alkalmazása. Ennek megfelelıen korábban a Számvevıszék csak a megyék, a megyei jogú városok és a fıvárosi kerületek gazdálkodását ellenırizte, mégpedig egy négyéves ciklusra szétterítve. Csak ezek a jelentéseink voltak nyilvánosak. A többi, mintegy 3100 önkormányzat ellenırzése esetleges volt és nem volt nyilvános. Az utóbbi években azonban kiderült, hogy az önkormányzatok makrogazdasági és társadalmi jelentıségük miatt nagyobb figyelmet érdemelnek. Ezért 2011-ben úgy döntöttünk, hogy négy év alatt az összes önkormányzatnál ellenırizni fogjuk a jogszabályoknak való megfelelést. A hatékonyság növelése érdekében ebben a körben áttértünk a kockázatalapú kiválasztásra. A számvevık tehát fontossági sorrendben oda mennek ellenırizni, ahol arra valóban szükség van. Tisztelt Résztvevık! Kockázatelemzésünk alapján ellenırzésünk elsı köre 19 megyére, 23 megyei jogú városra és a Fıvárosra terjedt ki. Jelentéseink 2011-ben elkészültek, és megjelentek. Tavaly szeptemberben kezdtük meg a városok pénzügyi helyzetének ellenırzését. A helyszíni ellenırzés 63 önkormányzatnál indult el, az ellenırzött kört a 304 magyarországi városból reprezentatív mintavétellel választottuk ki. Ez a kiválasztás azt biztosítja, hogy a mintára tett megállapításaink az összes városra érvényesek legyenek. Próbaüzemben az idén elindult a községi önkormányzatok ellenırzése is. Tavasszal a nyolc pilot-jelentés készül el, hogy az itt szerzett tapasztalatokat felhasználva kezdhessük meg évi több száz község ellenırzését. A pilot-ellenırzések azt a célt szolgál2
ják, hogy beazonosítsuk a kockázatos területeket, kifejlesszük és leteszteljük a módszertant, illetve hogy az ÁSZ felmérje az ellenırzések erıforrás- és idıigényét. Ezek az ellenırzések illeszkednek ahhoz a stratégiai célunkhoz is, hogy a tervezési folyamat fejlesztésével és megerısítésével javítsuk az ellenırzések hatékonyságát. A községeknél az ellenırzés elsısorban a belsı kontrollrendszer kialakítására és mőködésére terjed ki terveink szerint. Természetesen figyelembe fogjuk venni, hogy ezen a téren sem ugyanaz várható el egy párszáz lelkes falutól, mint a csaknem kétmilliós Fıvárostól. A pénzügyeknek azonban a kis településeken is rendben kell lennie, az ÁSZ vigyázó tekintetére pedig joggal számítanak a falvakban élı adófizetık is. Tisztelt Résztvevık! Engedjék meg, hogy röviden felvázoljam, milyen megállapításokat tettünk az önkormányzati középszint, illetve a városi önkormányzatok helyzetértékelése során. Elıször is nézzük, hogy milyen nagyságrendő problémával állunk szemben. Tavaly év végén Magyarország bruttó, uniós módszertan alapján számított államadóssága 21 749 milliárd forintot tett ki. Az önkormányzati adósságállomány ugyanekkor nagyjából 1200 milliárd forint volt, azaz a teljes államadósság alig több mint huszada. Ezt azért hangsúlyozom rögtön az ismertetésem elején, mert jól mutatja, hogy a közszolgáltatások nagy részét nyújtó önkormányzatok a központi kormányzathoz képest viszonylag felelısen és kiegyensúlyozottan gazdálkodtak. A gondot az jelenti, hogy az adósság gyorsan nı, és ma már elérte azt a nagyságot, ami helyi szinten komoly gondokat okozhat. A magyarországi önkormányzatok pénzügyi helyzete 2007 és 2010 között egyértelmően romlott, a pénzügyi kockázatok növekedtek. A folyó költségvetés egyenlege 2008-tól folyamatosan mérséklıdött. Valamennyi önkormányzat típust érintette a költségvetési források csökkentése, a középszinten mőködıknél pedig az illetékbevételek csökkenése is rontott a pénzügyi helyzeten. 2007 és 2010 között a megyei önkormányzatok bevételei nominális értelemben 16,9 százalékkal csökkentek. A Fıváros, a megyei jogú városok és városok esetében a nominális növekedés 6,1%-os volt, de ez reálértéken még így is több mint 5 százalékos csökkenést jelentett.
3
Az önkormányzatok mőködıképességének megırzését szolgáló kiegészítı támogatások nem javították a hosszú távú pénzügyi egyensúlyt, sıt esetenként rövid távon sem segítették ennek megteremtését. A finanszírozási gondokra utal, hogy 2010-ben a 304 városból 51, egy évvel késıbb pedig 156 részesült ÖNHIKI támogatásban. Komoly problémát jelent, hogy az adósságszolgálati terhek kifizetésére az önkormányzatok többsége a folyó költségvetésében nem képes fedezetet biztosítani. Ez felhalmozási többlet hiányában az eladósodás növekedéséhez vezetett. A likvid hitelek sok esetben már tartós mőködési és felhalmozási hiányt finanszíroztak. Az önkormányzatok többsége a folyószámla és egyéb likvid hitelek felvételét részesítette elınyben, mivel azokra a hitelfelvételi korlát nem vonatkozott, és a kamatfeltételeik is kedvezıek voltak. Ezáltal azonban növekedett az önkormányzatok banki kitettsége. Az önkormányzatok a szállítókat is a külsı finanszírozás egyik eszközének tekintették. Az összes szállítói állomány 2007-rıl 2010-re csaknem negyedével, a lejárt határidejő tartozások állománya pedig kétharmadával nıtt. Paradox módon kedvezıtlen hatással volt az önkormányzatok pénzügyi helyzetére az EU-s pályázatokhoz kapcsolódó, fokozott beruházási aktivitás is. Ez ugyanis olyan kötelezettségvállalásokat eredményezett, amelyeknél a visszafizetés fedezete nem biztosított. Kockázati tényezı a létrehozott létesítmények mőködtetése, üzemeltetése is. Ilyenkor sok esetben nem képzıdnek pótlólagos többletbevételek, illetve kiadási megtakarítások. Külön szeretném felhívni a figyelmet arra a problémára, hogy a fejlesztési döntések során gyakran a magas támogatási arány élvezett elsıbbséget, a gazdaságossági és mőködési szempontok háttérbe szorultak. Jelentıs az állagromlásból, a pótlások elhalasztásából adódó rejtett adósság is, amelynek finanszírozhatósága kétséges. Jellemzıvé vált a devizában történı eladósodás, a deviza alapú kötvénykibocsátás. A 2007-2008-ban ismert árfolyamok és kamatok mellett ez elınyösebb megoldásnak tőnt a hosszú lejáratú forinthitelek felvételénél. A kötvény- és hiteltartozások 85%-a a 2014-tıl kezdıdı idıszakot terheli, amely az árfolyamok és a kamatok változékonysága miatt komoly terhet és jelentıs kockázatot jelent. Mivel a visszafizetéshez szükséges tartalékok képzésérıl az önkormányzatok nagy része nem gondoskodott, illetve nem tudott gondoskodni, így várhatóan nıni fog a nehéz pénzügyi helyzetbe kerülı önkormányzatok száma.
4
A valós pénzügyi helyzet megítéléséhez elengedhetetlen az önkormányzati társaságok pénzügyeinek figyelembe vétele. Ahogy egy család pénzügyei sem függetlenek a családi vállalkozás pénzügyeitıl, ugyanúgy nem függetlenítheti magát Budapest a BKV-tól, vagy egy város a saját közmőcégeitıl. Az önkormányzatok gazdasági társaságai jelentıs adósságállományt halmoztak fel. Ezekért a tartozásokért a tulajdonost helytállási kötelezettség terheli, ami pénzügyi és konszolidációs kockázatot hordoz. Gondot jelent az is, hogy sokszor elmaradt az önkormányzat és a gazdasági társaságok pénzügyi kockázatainak együttes bemutatása, így a képviselı-testület nem kaphatott valós képet az összpénzügyi helyzetrıl. Az önkormányzati cégek pénzügyeinek átláthatóságát nagyban nehezítette és gátolta, hogy 2011-ig az ÁSZ sem rendelkezett jogosítvánnyal az önkormányzati tulajdonban levı gazdasági társaságok ellenırzésére. Az addig hatályos törvény csak az állami tulajdonban lévı gazdálkodó szervezetek ellenırzését tette lehetıvé, az önkormányzati társaságokét nem. Kezdeményezésemre a jogszabályt sürgısen, még az új számvevıszéki törvény megalkotása elıtt módosította az Országgyőlés. Az ÁSZ 2011. január 1-jétıl kapta meg ezt az ellenırzési jogosítványt, amivel a BKV ellenırzésének elindításával rögtön éltünk is. Budapest esete jól mutatja, hogy milyen fontos az önkormányzatok és cégeik együttes kezelése. Az ÁSZ ellenırzése ugyanis alapvetıen rendben találta a Fıvárosi Önkormányzat pénzügyeit, miközben a Budapest többségi tulajdonában levı cégek, például a BKV tízmilliárd forintos nagyságrendben halmoztak fel adósságot. Ezeket a rejtett adósságokat természetesen idırıl idıre ki kell fizetni. A konszolidációk komoly pénzügyi tehertételt jelentenek, és hozzájárulnak az adósság növekedéséhez is. Tisztelt Résztvevık! A pénzügyi helyzet javítására az ÁSZ intézkedéseket javasolt az önkormányzatoknak. A megyei jogú városi önkormányzatok 39%-a, a városi önkormányzatok fele a pénzügyi egyensúlyi helyzet azonnali helyreállítására kapott felhívást. A többieknek a pénzügyi egyensúly közép-, illetve hosszú távú megırzésére kell felkészülnie. A megyék adósságának kezelése a Magyar Állam feladata lett. Ez az adósságállomány ugyan így kikerült az önkormányzati alrendszerbıl, de a probléma nem oldódott
5
meg. A kötelezettségeket az államháztartásnak teljesítenie kell, az ÁSZ megállapításai és javaslatai így tehát hasznosíthatóak maradtak. Engedjék meg, hogy összefoglaljam, mely területeken tartunk szükségesnek intézkedéseket a rendszerkockázatok csökkentése és a pénzügyi stabilizálás érdekében. A gazdasági szféra egészére igaz, hogy méretgazdaságosságra és ezt tükrözı intézményi struktúrára van szükség. Nincs ez másképp az önkormányzatoknál sem, az intézményi racionalizálás így mindenképp követendı út ebben a szegmensben is. A pénzügyi egyensúly helyreállításának másik lehetséges módja a kötelezı feladatellátás elıtérbe helyezése és az önként vállalt feladatok szőkítése. A 2013-tól hatályos új önkormányzati törvény szerint az önkormányzatok költségvetési rendeletének elkülönítetten kell tartalmaznia a kötelezı, valamint az önként vállalt feladatok ellátásának forrásait és kiadásait. Ezt a követelményt a jövıben – az ÁSZ álláspontja szerint - a beszámolási rendszernek is biztosítania kell, növelve ezzel az átláthatóságot és a tervezés hatékonyságát. Problémát jelentett, hogy az ÖNHIKI támogatásnál korábban nem volt kizáró ok, hogy az önkormányzat mennyi önként vállalt feladatot látott el, és voltak-e olyan fejlesztései, amelyek a hiány növekedését okozhatják. A támogatási rendszer nem ösztönzött a hosszú távú egyensúlyt biztosító intézkedések megtételére sem. Az ÖNHIKI támogatás feltételrendszerét úgy indokolt tehát átalakítani, hogy csak a valóban önhibáján kívül csıdközeli helyzetbe került önkormányzatok megsegítését szolgálja, mégpedig egyéni adósságkezelés, esetleg reorganizáció keretében. Kiemelt feladat a költségvetési számviteli rendszer eredményszemlélető megújítása, amelyet az ÁSZ évek óta szorgalmaz. Az ÁSZ az utóbbi hetekben két egyeztetést is tartott ezzel kapcsolatban, március végén a Megyei Jogú Városok Szövetségével, április elején pedig a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségével. A konzultációkon a felek egyetértettek abban, hogy lépéseket kell tenni az eredményszemlélető államháztartási információs rendszer bevezetésére. Ez azért kiemelten fontos, mert így lehetıvé válhat a valós ráfordítások elszámolása, a tranzakciók pénzügyi és jövedelmi eredményre, illetve vagyonra gyakorolt hatásának kimutatása, valamint a döntéshozók valós mérlegelési helyzetbe kerülése A rendszer végsı soron a teljesítmény
6
javulását, a valóságtartalom növekedését, a transzparencia és az elszámoltathatóság javulását teszi lehetıvé. Szükség van az önkormányzati fejlesztések keretek között tartására is. Az utóbbi években sajnálatos módon sokszor nem a kötelezı feladatellátás tárgyi feltételeinek fejlesztése, eszközhatékonyságának javítása volt a beruházások célja. Az EU-s pályázatok túlfőtötték a beruházásokat a szőkös keretekhez képest, ami kedvezıtlen hatással volt az önkormányzatok pénzügyi helyzetére. Nem szándékoltan ugyan, de az EUs támogatások rossz közpénzügyi döntésekre csábítottak egyeseket. Ezt a lehetıséget meg kell szüntetni, új szabályozásra van szükség. Olyan szabályok kialakítása célszerő, amelyek szelektálnak a megtérülı, illetve a soha meg nem térülı, „presztízs” beruházások, valamint a kötelezı és az önként vállalt közfeladatok beruházásai között. Likviditási nehézséget okozott, illetve most is okoz a projektek utófinanszírozása is. Ez szintén az EU-s programok finanszírozásának újragondolását igényli. Kiemelt feladat az önkormányzatok és gazdasági társaságaik kapcsolatának átláthatóvá tétele. A közfeladatok gazdasági társaságokba történı kiszervezésével a gazdálkodás, a pénzügyi helyzet kockázatai kikerültek az önkormányzati alrendszerbıl, a közvetett kockázat azonban megmaradt. Transzparencia nélkül sérülhet az ellátási felelısség figyelemmel kísérése és érvényesítése. Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Engedjék meg, hogy röviden bemutassam, miképp hasznosult a gyakorlatban az önkormányzati középszint ellenırzése. Mivel az ÁSZ egy hivatal, így munkánk hasznosulása alapvetıen közvetett módon történik. A 2011. július 1-jétıl hatályos új ÁSZ-törvény azonban komoly áttörést hozott ezen a fronton, az ellenırzötteknek ugyanis immár kötelezı intézkedési tervet készíteni, illetve errıl az ÁSZ-t 30 napon belül értesíteni. Jogilag tehát immár adottak a feltételek ahhoz, hogy jelentéseink a korábbiaknál is jobban hasznosuljanak. Munkánk egyik legfontosabb hozadéka az volt, hogy számos esetben sor került a feltárt hiányosságok pótlására, a hibák kijavítására. Nyolc megyei elnök és tíz polgármester még a jelentések megjelenése elıtt elıremutató évközi döntésekrıl számolt be, a többiek pedig javaslataink nyomán intézkedési terveket fogadtak el.
7
Kiemelten fontos, hogy ellenırzésünk tapasztalatait az Országgyőlés is hasznosítani tudta. 2011. november 18-án felszólaltam a helyi önkormányzatról szóló törvényjavaslat általános vitájában, mivel fontosnak tartottam a képviselıket személyesen is értesíteni ellenırzéseink tapasztalatairól. Az volt a célunk, hogy a jelentések iránytőként legyenek használhatóak a törvény megalkotásakor, és egy újabb lépést tegyünk a jól irányított állam irányába, ami az új számvevıszéki törvénybıl adódó kötelem. Az ÁSZ számára is örömteli volt, hogy a vitában több alkalommal elıkerültek megállapításaink, javaslataink pedig visszaköszöntek az új jogszabályban. A Számvevıszék a gazdasági nehézségeket kezelı jó gyakorlatok bemutatására tavaly novemberben szemináriumot rendezett, hogy a nehéz helyzetben levı önkormányzatok tanulhassanak a sikeresebbek tapasztalataiból. A szemináriumot, illetve az ahhoz kapcsolódó sajtótájékoztatót követıen mintegy ötven cikkben, híradásban és hosszabb interjúban foglalkoztak a számvevıszéki megállapításokkal. Széles körben ismertté váltak tehát legfontosabb észrevételeink, javaslataink és üzeneteink. Engedjék meg, hogy itt hívjam fel a figyelmet arra, hogy az ÁSZ közpénzügyi folyóirata, a Pénzügyi Szemle következı száma az önkormányzati vagyongazdálkodással foglalkozik majd. A mai elıadások legjobbjai is megjelennek majd folyóiratunkban. Tisztelt Résztvevık! Stratégiánk szerint az ÁSZ küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtı ellenırzéseivel elımozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és járuljon hozzá a "jó kormányzáshoz". Különösen fontosnak tartom, hogy ezt a missziónkat a mindennapi életet leginkább érintı államigazgatási szinten, az önkormányzatok szintjén is teljesítsük. A közpénzügyek területén rendre van szükség. Ehhez átláthatóbb viszonyok, hatékonyabb és szigorúbb szabályok, illetve felelıs döntések kellenek. A tudományos konferenciák ahhoz tudnak hozzájárulni, hogy az elıkészítésben, a döntéshozatalban, a végrehajtásban, illetve az ellenırzésben dolgozók találkozhassanak egymással, megismerhessék és megérthessék egymást. Mai konferenciánk specialitása és nagy értéke ezen lehetıség biztosításán túl a nemzetköziség. A mai magyar problémák ugyanis nem újkeletőek, hasonló gondokkal
8
kellett és kell megküzdenie a fejlett nyugat-európai államok nagy részének is. Különösen tanulságosnak ígérkeznek így a hazai helyzetértékelést adó elıadásokon túl külföldi vendégelıadóink felszólalásai. Mindenkinek hasznos és tartalmas napot kívánok!
9
