KOR – KÉP – GAZDÁLKODÁS
A függetlenség A helyi önkormányzati szabályozás 15 éve
Az alkotmány 1990-es módosítása, az önkormányzat i , a z ön k orm á n yzatok feladat- és hatáskörérôl, az önkormányzati vagyonról, az államháztartásról, a helyi adókról, a címzett és céltámogatásokról szóló törvények, továbbá a konkrét szabályozókat évenként tartalmazó költségvetési törvény alapozta meg az új önkormányzati típusú, forrásorientált szabályozást, gazdálkodást. A Pénzügyminisztérium munkatársai a tizenöt éves rendszer változásait górcsô alá vevô írásukban a gazdálkodással szorosabban összefüggô területeket tekintik át. Ezúttal az elemzés második részét adjuk közre.
Az állami támogatások és hozzájárulások „fejlôdése” A központi költségvetési szabályozásban – az éves költségvetési törvényekben – az önkormányzatok támogatása két bevételi forráson, az állami támogatásokon és hozzájárulásokon, valamint az átengedett személyi jövedelemadón keresztül történik. (Együttesen a központi költségvetési kapcsolatokból származó források elnevezést kapták. A két forrás 1990–2005 közötti alakulását az 1. táblázat részletezi.) A személyi jövedelemadó szerepérôl – az elemzés elsô része nyomán – már kaptunk egyfajta képet. Az 1. táblázat tartalmazza e forrás megoszlását is: a helyben maradó, a jövedelemkülönbség mérséklést szolgáló, valamint a normatív hozzájárulásként funkcionáló részt. Bô információt az állami támogatások és hozzájárulások alakulásáról kaphatunk. Az adatok azt is elárulják, hogy az évek során hányféle jogcímen juthattak a helyi önkormányzatok ezen forrásokhoz. Látható, hogy a „legmozgalmasabb életük” a normatív állami hozzájárulásoknak volt. 1990-ben alig 14 jogcímet számolhatunk, 1991 azonban jelentôs változást hozott. Az indításkori „globális” hozzájárulások dominanciáját felvált-
10
va kezdenek eluralkodni a feladatokhoz közvetlenebbül kapcsolódó normatívák. Ebben az Ötv. már elemzett azon rendelkezése a „ludas”, amely szerint a kötelezô feladathoz központi költségvetési hozzájárulás kapcsolódik. Az Ötv. 8. § (4) bekezdése döntött a kötelezô feladatokról. A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésrôl, az általános iskolai oktatásról és nevelésrôl (az óvodai feladat 1994-ben került az Ötv-be), az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemetô fenntartásáról, köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. Az alapfokú közoktatásnál ezek után már nem találták elégségesnek a korcsoportos fejkvótát (hiszen így a normatíva elnevezésében nem jelent meg a kötelezô feladat). Háromról rögvest tizenegyre nôtt az oktatási hozzájárulások száma, egyidejûleg a középfokon differenciálódásokat is érvényesítettek. A szociális normatívák száma is megugrott. Mindehhez hozzátartozott a személyi jövedelemadó átengedésének felezése 50 százalékra, mert így lett forrásuk az
ÖN • KOR • KÉP 2005. november
elôirányzatukban ugrásszerûen kibôvült normatíváknak. A normatívák ekkor történt átalakulásához hozzájárult a közös tanácsok megszûnése is. Az addig egy-egy feladatot „közösen” finanszírozók különváltak, s vitték volna magukkal – többségében feladat nélkül – a korcsoportos fejkvótát. Amelyik önkormányzatnál maradt az intézmény (pl. az általános iskola), szintén részesült volna fejkvótában, de csak a „saját” lakosságszáma után. Az intézmény finanszírozásához szükséges fedezet összeadása helyett – hasonlóan a térségi feladatokhoz – itt is az jutott érvényre, hogy az ellátottak után az intézményt fenntartó önkormányzatot illesse meg a központi hozzájárulás. A késôbbi években is folyamatosan szaporodott a normatívák száma. 1995-re az 1990esnek már több mint duplájára emelkedik, majd 1996-ban eléri a 67-et. 1997-ben tapasztalható visszaesés (51), majd 1998ban ismét – enyhe – emelkedés (58). A zárójelben jelzett számok nemcsak a klasszikus normatív hozzájárulásokat, hanem 1995 óta a normatív szja-ban finanszírozottak számát is tartalmazzák. A szaporodásban az Ötv. mellett a szaktörvények legalább annyira „ludasak”. A szociális törvény belépése-
KOR – KÉP – GAZDÁLKODÁS
g ára (II. rész) kor, 1993-ban nemcsak a normatívák, hanem a szociális célú központosított elôirányzatok súlyának emelkedése is tetten érhetô. Mindemellett azt is tudjuk, hogy akkor is a – lakossági szociális juttatásokhoz kapcsolódóan – megnövekvô támogatások forrása belsô átcsoportosításból – az szja 50 százalékról 30 százalékra történt leszállításából – származott. A közoktatási törvény 1997tôl különösen „megcifrázta” a szabályozást. Elôírta, hogy a megszaporodott közoktatási célú normatív hozzájárulások együttesen a bevételekkel és központosított elôirányzatokkal csökkentett két évvel megelôzô közoktatási mûködési kiadások arányában legyenek megtervezve. (Közben 11 helyett 55 hozzájárulást is indukáltak.) A kulturális törvény 1997tôl a közoktatásihoz hasonló normatíva és központosított elôirányzat tervezési (számítási) módszert hozott. Természetesen ennek révén is megugrottak az ágazati támogatások, de nem az összes központi forrás. Tudniillik más – jelesül a településüzemeltetéshez kapcsolódó – normatívák terhére lehetett a szükséges forrást elôteremteni. A normatívák ily mértékû elharapózása abból (is) adó-
dik, hogy az ágazati tárcák, érdekképviseletek – olykor igaztalanul – féltik a feladatokat ellátó intézményeket a normatív hozzájárulások felhasználása tekintetében teljes önállósággal bíró önkormányzatoktól. Miközben egyfelôl hangsúlyozzák a szakellátásban az önkormányzatok felelôsségét, másfelôl az intézmények önkormányzatokkal szembeni önállósága növelésének garanciáját az ellátandó feladatra – „cizelláltan” – nevesített normatívák megjelenésében vélik biztosíthatóvá tenni. Az ágazatok – és sok esetben maguk az intézmények is – egy-egy szaktörvényben megjelent feladat „finanszírozási garanciájaként” élték/élik meg, hogy az a feladat a normatív állami hozzájárulások között nevesített jogcímként szerepel, a hozzá kapcsolódó fajlagos értékkel és felmérendô mutatószámmal együtt. Természetesen parlamenti döntés emeli ezeket az érdektörekvéseket törvényi rangra az adott évi költségvetési törvényben. Ez a gondolkodásmód megtöri a forrásorientált szabályozás logikáját, áthelyezve a hangsúlyt a feladatfinanszírozásra. A helyi önkormányzatok mûködôképességének megôrzését szolgáló kiegészítô támogatások Az önkormányzati törvény alapján kiegészítô támogatás illeti meg az önkormányzatokat önállóságuk és mûködôképességük megôrzése érdekében. A költségvetési törvény e célra külön elôirányzatot tartalmaz.
A támogatás három jogcímen vehetô igénybe. Önhibájukon kívül mûködési forráshiányos önkormányzatok támogatása A normatív forrásszabályozásban egy-egy önkormányzat kiadási lehetôségét túlnyomórészt a mindenkit azonos mércével mérô normatív hozzájárulások, fejlesztési támogatások és a sajátosságok alapján realizálható helyi bevételek együttes összege határozza meg. A normatív szabályozás mellett azonban szükséges – az önkormányzatok mûködôképessége biztosításához – kiegészítô mechanizmusok mûködtetése. Ilyen az önhibájukon kívül hátrányos helyzetû önkormányzatok támogatása (továbbiakban önhiki). 1991-ben, a támogatás elsô évében az önkormányzati rendszer megerôsítése, az átmenet biztosítása volt a fô szempont, amelyet tükrözött a döntés Országgyûlés szintjére történô emelése is. A lakosság elemi ellátását végzô intézmények folyamatos üzemeltetéséhez igényelhettek támogatást a helyi önkormányzatok. Az újonnan létrejöttek dologi feltételeik megteremtéséhez a település lakosságszámától függôen egyszeri támogatásra is jogosultak voltak. 1992-ben az újonnan létrejövô önkormányzatok már nem részesültek megkülönböztetésben. Az Országgyûlés helyett a kormány döntött a támogatásról. 1993-ban (és azóta is) a költségvetési törvény külön (6. számú) mellékletében kapott (kap) helyet az igénybevétel
feltételeinek meghatározása. Ekkor május 31-éig, tehát egy alkalommal, volt igényelhetô támogatás. Nem pályázhatott az a helyi önkormányzat, amely – meghatározott kivételekkel – céltámogatott beruházást indított. 1995-tôl már két alkalommal lehet támogatást igényelni, április 30-ai és szeptember 30ai határidôvel. Már nem kizáró feltétel a céltámogatott beruházás indítása, de a felhalmozási kiadásokhoz szükséges felhalmozási célú bevételi forrásoknak rendelkezésre kell állniuk.1996-tól a miniszter a támogatási listát döntése meghozatala elôtt – véleményezés végett – bemutatja az Országgyûlés önkormányzati bizottságának. Ez a 2005. évtôl utólagos, éves beszámolási kötelezettségre változik. 1997-tôl az elôzô években támogatásban részesült önkormányzatok likviditási gondjukra tekintettel az év elsô hat hónapjára elôleget igényelhetnek, amely a nettó finanszírozás keretében kapott támogatással együtt kerül elszámolásra. 1998-tól már az elsô ízben pályázók is igényelhetnek elôleget. A sokat kifogásolt bázisalapú támogatás korrigálására megindult az egyes települések mûködési kiadási szintjének egy országos, településkategóriánként számított kiadási szinthez mind alulról, mind pedig felülrôl történô közelítése. Cél, hogy az átlag alatti szinten teljesíteni képes önkormányzatok elôbbre lépjenek, azonban egy átlag feletti szint külön támogatása nem indokolt. Az indu-
2005. november ÖN • KOR • KÉP
11
1. táblázat. A helyi önkormányzatok központi költségvetési
Jogcímek (száma)
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
1995
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
1994
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
1993
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
1992
tény (mFt)
tény (mFt)
Megnevezés
1991 Jogcímek (száma)
1990
„GLOBÁLIS” A képződés helyében maradó SZJA %-ban összegben SZJA kiegészítés településeknek
100
50
50
30
30
30
70 894,0
1
47 019,0
1
62 986,0
1
48 953,0
1
61 298,0
1
74 134,0
1
3 636,0
1
6 931,0
1
7 340,0
1
6 480,0
1
6 561,0
1
7 810,0
1
687,0
1
Megyék SZJA részesedése Globális normatív hozzájárulás települési, fővárosi, megyei (körzeti), elmaradt térségi, sport, kulturális, kommunális, stb. feladatokhoz
30 931,9
4
45 272,7
3
Központosított előirányzat
1 203,4
ÖNHIKI
4 000,0
42 483,4
3
55 634,1
6
5
3 742,0
1
2 308,9
6
4 036,2
6
4 339,4
1
2 250,0
1
985,7
Egyéb fejezetektől átvett pénz Globális összesen
1 673,0 110 665,3 12
54 506,0
6
54 731,8
6
6
4 031,5
5
5 042,8
5
1
4 410,7
1
6 541,5
1
1 898,0
1 274,3
1 430,6
105 273,6 12
120 768,6 12
118 290,2 15
132 081,5 14
150 377,7 15
72 997,9 11
85 931,6 11
97 065,4 11
95 721,1 11
94 269,6 11
OKTATÁS SZJA Normatív hozzájárulások
26 851,1
3
Központosított előirányzat
544,7
3
476,1
2
480,7
2
1 402,2
2
Kieg. támogatások egyes közokt. feladatokhoz Oktatás összesen
26 851,1
3
72 997,9 11
86 476,3 14
97 541,5 13
96 201,8 13
95 671,8 13 11 000,0
1
20 335,6
5
30 257,8
8
39 267,1
8
52 211,5
7
57 729,4
9
55 604,1
9
580,0
3
2 800,0
1
2 986,2
3
4 995,2
5
11 743,4
5
21 916,2
7
20 915,6
8
33 057,8
9
SZOCIÁLIS ELLÁTÁS SZJA Normatív hozzájárulások Központosított előirányzat Szociális ellátás összesen
42 253,3 11
57 206,7 12
69 472,8 14
88 520,3 17
KULTÚRA SZJA Normatív hozzájárulások Központosított előirányzat
2 105,2
1
2 633,7
1
2 632,3
1
2 627,7
1
80,0
1
280,0
2
320,0
2
3 900,0
2
Színházi támogatás
1 203,2
2
1 550,5
2
2 240,6
2
2 286,5
1
2 374,5
1
2 574,5
1
Kultúra összesen
1 203,2
2
1 550,5
2
4 425,8
4
5 200,2
4
5 326,8
4
9 102,2
4
150,0
1 2 560,8
1
150,0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
2 560,8
1
Bérpolitikai intézkedési keret
6 455,0
3
7 471,6
1
3 438,5
1
5 347,00
1
19 614,2
3
35 647,6
4
Bérpolitika összesen
6 455,0
3
7 471,6
1
3 438,5
1
5 347,00
1
19 614,2
3
35 647,6
4
14 300,0
1
17 340,0
1
22 647,0
1
18 343,00
1
24 592,0
1
24 179,0
1
1 568,5
1
3 006,60
1
4 480,4
4
2 344,8
3
860,0
1
600,00
1
478,2
1
25 075,5
3
21 949,60
3
27 002,0
5
TŰZVÉDELEM Központosított előirányzat SZJA Helyi önk. hivatásos tűzoltóságok támogatása Tűzvédelem összesen BÉRPOLITIKA
KÖZLEKEDÉS Központosított előirányzat FEJLESZTÉS Címzett és céltámogatások Központosított előirányzat Elmaradt lakóház-felújítások
3 680,8
1
Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás Céljellegű decentralizált támogatások Vis major esetében nyújtott támogatás Budapesti 4-es metró beruházás A helyi önkormányzatok fejlesztési és vis maior feladatainak támogatása Vis maior tartalék Fővárosi kerületek belterületi útjainak szilárd burkolattal való ellátása Fejlesztési támogatások összesen FORRÁSOK ÖSSZESEN Ebből normativ hozzájárulások (normatívan elosztott SZJA-val együtt) összesen
17 980,8
2
17 340,0
1
29 072,4
5
184 221,0 31
237 691,4 36
282 438,0 45
305 535,20 48
351 769,5 53
408 882,4 59
79 321,8 14
150 078,9 24
172 027,9 25
209 831,20 26
212 963,3 28
220 807,7 29
kapcsolatból származó forrásainak teljesítése 1990–2005 között
22
20
15
5
5
5
10
10
Jogcímek (száma)
országgyűlési előirányzat (mFt)
Jogcímek (száma)
2005
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
2004
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
2003
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
2002
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
2001
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
2000
tény (mFt)
Jogcímek (száma)
1999
tény (mFt)
tény (mFt)
tény (mFt)
25
1998 Jogcímek (száma)
1997 Jogcímek (száma)
1996
10
70 329,0
1
78 535,3
1
89 545,0
1
74 949,1
1
30 289,2
1
35 817,0
1
41 744,7
1
101 275,0
1
113 932,0
1
116 406,4
1
9 940,0
1
18 998,0
1
33 350,0
1
37 896,7
1
43 817,4
1
49 771,0
1
54 769,3
1
79 500,4
1
89 615,4
1
96 732,2
1
2 494,0
1
6 558,8
1
9 500,0
1
11 405,1
1
12 067,3
1
14 500,0
1
16 500,0
1
23 632,3
1
22 049,6
1
19 206,0
1
51 642,0
5
37 744,4
6
29 362,3
7
21 623,5 10
5 656,8
5
6 343,3
6
6 169,2
5
8 365,7
6
7 572,9
6
7 062,0
5
7 272,9
5
9 694,9
4 493,7
1
6 034,6
2
7 737,6
2
12 232,0
2
13 604,9
3
15 119,7
3
19 192,7
3
17 874,7
150,0
1
2 169,5
36 803,8 11
75 042,9 14
146 725,0 14
154 364,4 18
175 664,1 17
166 472,1 21
144 155,5 23
134 551,0 55
162 833,5 32
179 766,9 26
211 291,8 23
250 074,6 13
281 826,3 12
12 425,6 11 3 511,7
1
138 062,7 56
64 019,9
6
15 485,1
5
79 505,0 11
197 312,6 25 13 072,0
7
52 272,3 14
191 751,9 25
57 591,8 12
55 029,1 14
55 784,0 20
6
8 456,3
6
16 006,0
5
3
18 105,3
3
13 470,0
3
289 569,1 24
307 187,7 26
317 604,6 31
301 681,2 12
443 598,6 34
469 268,4 46
493 733,7 64
340,0
1
468,7
2
2 118,0
3
16 044,6
9
18 113,6
7
24 674,0
7
11 478,9
6
14 826,7
7
2 828,8
2
299,1
1
320,0
1
340,0
1
3 217,8
4
6 589,2
5
14 427,0 11
12 598,4
5
14 604,0
7
14 506,3
7
22 115,7 10
201 182,8 38
228 547,6 36
309 822,3 20
341 201,5 20
466 054,3 45
127 694,6 16
177 530,2 42
87 060,8
7
8 824,9
4
95 885,7 11
1 642,8
1
275 397,7 19
43 695,0
1
61 241,8
2
95 365,5
9
80 002,7 16
56 171,7
9
51 174,4 10
48 096,8
2
63 405,4
2
29 148,7
5
5 125,5
3
2 254,6
3
129 015,4 15
8 272,7
3
28 978,4
5
141 394,6 17
9 847,3
2
148 587,8 14
145 662,7 21
72 758,1
2
2 142,2
2
202 594,9 20
11 318,9
2
12 267,7
2
13 301,1
2
99 190,6
3
148 018,8 22 2 678,0
2
249 887,4 27 17 159,7
2
485 781,7 57 127 819,5
3
138 318,2 26 457,5
1
266 595,2 30 17 758,5
2
513 965,3 74 131 180,1
3
152 915,8 30 170,0
1
284 265,9 34 18 776,8
3
150,0
1
200,0
1
630,0
2
791,9
2
918,0
2
1 000,0
2
1 084,5
2
1 619,7
2
2 596,0
5
2 765,0
5
3 461,6
1
4 337,6
1
4 770,0
4
5 350,0
4
5 625,5
4
5 997,6
4
6 555,5
4
10 413,6
5
11 170,6
5
11 332,7
5
3 611,6
2
6 180,4
3
13 672,7
9
15 989,2
8
17 862,4
8
19 265,3
8
20 941,1
8
29 193,0
9
31 525,1 12
32 874,5 13
27 099,5 11
29 561,1 10
30 998,6 10
7 282,7
1
8 768,0
1
11 595,9
7
14 900,0
9
16 012,0
9
8 696,5 10
6 892,6 10
7 282,7
1
8 768,0
1
11 595,9
7
14 900,0
9
16 012,0
9
21 865,5 10
21 412,6 10
27 099,5 11
29 561,1 10
30 998,6 10
26 284,2
1
307,9
2
10 234,2
5
80 984,9
5
12 025,7
4
7 005,0
1
21 941,3
2
26 284,2
1
307,9
2
0
0
0
0
0
0
10 234,2
5
80 984,9
5
12 025,7
4
7 005,0
1
21 941,3
2
8 449,0
1
14 840,0
1 1
13 169,0
14 520,0
23 412,7
1
31 043,1
1
35 953,7
1
39 183,7
1
48 115,8
1
68 767,3
1
64 788,5
1
55 112,9
1
52 157,5
1
63 755,0
1 794,5
3
2 483,1
3
2 999,2
5
17 632,4 14
2 541,2
3
5 685,1
6
6 645,7
6
8 294,2
8
17 999,4
8
36 610,0 10
570,9
1
7 044,2
1
11 367,7
1
8 397,7
1
9 309,9
1
9 818,4
1
12 331,3
1
9 613,5
1
9 249,3
1
2 601,9
1
5 093,1
1
5 688,8
1
6 477,4
1
6 143,4
1
6 242,0
1
5 787,6
1
689,6
1
2 877,7
1
3 454,8
1
379,9
1
4 698,3
1
1 768,0
1
796,0
1
640,8
1
874,0
1
768,9
1
15 800,0
1
16 873,0
1
243,9
1
2 000,0 9
73 184,6 18
7
91 128,1 10
428 123,3 91
26 652,1
6
484 375,9 83
41 339,3
6
584 743,0 95
53 612,1
640 488,1 109
671 125,9 80
69 110,5
795 290,7 99
953 494,1 98 1 154 859,6 132 1 224 735,3 150
94 607,2 10
81 030,6 12
253 674,5 67
301 267,3 51
335 453,7 58
384 505,8 67
482 695,6 62
562 086,5 70
628 300,2 70
814 774,7 94
88 630,6 13
855 799,4 110
133 281,9 14 1 349 772,1 901 502,6
KOR – KÉP – GAZDÁLKODÁS 2. táblázat. Önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévô helyi önkormány
Baranya megye Bács-Kiskun megye
2
99,5
35
188,3
66
121,9
270,1
73
168,3
Támogatás összege 54
(millió forint)
19 Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege
(millió forint)
1998 Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege 55
(millió forint)
1997 Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege
(millió forint)
1996 Támogatott önkormányzatok száma
(millió forint)
Támogatás összege
Támogatott önkormányzatok száma
(millió forint)
Támogatás összege
3,5
1995
332,3
8,8
2
79,2
10
221,8
20
178,3
19
257,1
21
298,0
22
453,4
31,4
9
178,4
18
412,4
32
189,4
25
243,5
29
353,3
25
548,8
Borsod-A.-Z. megye
184,6
23
470,8
73
1 217,3
181
945,3
189
1 190,0
196
1 401,9
202
2 557,0
Csongrád megye
121,5
4
106,8
16
195,3
23
146,8
22
359,4
28
413,4
31
739,5
28,5
2
74,6
10
117,0
8
99,9
3
3,1
1
100,1
5
14,1
Békés megye
Fejér megye Győr-Moson-Sopron megye
13,7
6
22,9
8
56,6
11
12,9
4
37,0
7
87,8
12
155,9
Hajdú-Bihar megye
51,3
16
181,3
24
267,4
33
152,0
23
196,9
22
323,5
34
765,8
Heves megye
37,0
4
176,2
9
322,1
15
156,8
9
152,8
10
158,5
16
262,2
5,2
1
15,6
5
169,9
6
204,7
6
270,9
8
340,7
12
189,0
56,2
6
254,1
17
427,4
27
320,8
34
379,7
46
461,1
36
602,6
Komárom-Esztergom megye Nógrád megye Pest megye
60,6
15
99,1
18
362,5
26
281,2
22
361,9
30
382,5
29
387,1
Somogy megye
104,2
18
296,7
44
503,5
87
495,5
90
661,0
102
749,5
100
863,6
Szabocs-Szatmár-B. megye
101,4
27
458,2
79
807,0
134
568,1
119
757,9
124
1 147,7
138
2 097,5
44,3
11
105,8
15
316,0
24
65,5
16
179,5
20
164,4
21
522,6
Tolna megye
6,9
4
107,4
18
103,2
20
28,9
15
21,5
3
107,0
9
279,4
Vas megye
1,2
2
186,9
11
263,0
24
199,1
19
279,1
29
381,0
39
555,6
Veszprém megye
9,9
3
50,0
17
161,4
38
80,5
25
106,7
30
236,3
31
288,2
Jász-N.-Szolnok megye
Zala megye Ország összesen Tárgyévi bevétel %-ában
lás évében 80–140 százalékos „olló” fokozatosan záródott. Mára a felzárkózás a településkategória országos átlagának 90 százalékára történik, míg a 110 százalék feletti hiány nem kerül elismerésre. 1999-tôl lehetôség nyílik arra, hogy tárgyév május 31éig a jogtalanul igénybe vett elôlegrôl lemondjanak. Az elôleg folyósítása ugyanakkor már az év elsô hét hónapjára kiterjed. Az elôzô évben támogatásban részesült önkormányzatoknál megindul egy elszámoltatás: tárgyévi számított forráshiányukat csökkentik az elôzô
14
1994 Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege
Megye
(millió forint)
1993
29,9
10
158,3
33
257,2
46
159,7
45
263,0
60
422,0
71
580,2
900,0
165
3 121,8
460
6 369,2
821
4 407,3
740
5 991,2
839
7 713,5
888
12 194,8
0,2
-
0,4
-
0,8
-
0,4
-
0,5
-
0,6
-
0,8
évi felhalmozási bevételüket meghaladó felhalmozási kiadásokkal. Az elvárható bevételeket legalább az elôzô évi teljesítésnek a prognosztizált infláció felével növelten veszik számba, továbbá az iparûzési adóerôképességet is figyelembe veszik. 1999 óta kedvezô változás, hogy az önhikis önkormányzat egyre több bevételét fejlesztési forrásként veheti figyelembe: a társadalmi és gazdasági szempontból elmaradott települések támogatásának 100 százalékát, az adott felhalmozási célra rendeletben meghatáro-
ÖN • KOR • KÉP 2005. november
zott kommunális adót. Továbbra sem lehet más helyi adókat (beleértve az iparûzési adóból származó bevételt is), valamint az átengedett központi adókat és egyéb önkormányzati sajátos mûködési bevételeket felhalmozási kiadások forrásaként figyelembe venni. Mindezek a mûködtetést kell hogy szolgálják. 2000-tôl az intézmények kapacitáskihasználtsági feltétele lakosságszámhoz igazodva elkülönült (az 1100 fô lakosságszám alatti települések esetében az elvárás 50 százalék, a 1100 fô lakos-
ságszám feletti önkormányzatok tekintetében ez a mérték 70%), és meghatározzák, hogy az 500 fô lakosságszám alatti településeknél nem kell e feltételt teljesíteni, ha intézménytípusonként csak egy intézmény üzemel, illetve csak 1–4. évfolyamon mûködik az általános iskola. Ez évtôl tovább bôvül a fejlesztési források köre: a lakáshoz jutás és fenntartás után járó személyi jövedelemadó 50 százalékával (mára a különvált lakáshoz jutási normatíva 100 százaléka fejlesztési bevételként kezelendô),
KOR – KÉP – GAZDÁLKODÁS zatok támogatása a 1993–2005. években megyénként
82
449,0
374,5
478,8
55
62
Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege
471,9
(millió forint)
2005. I. ütem Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege
318,8
(millió forint)
2004 Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege 80
(millió forint)
2003 Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege 68
(millió forint)
2002 Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege 75
(millió forint)
2001 Támogatott önkormányzatok száma
Támogatás összege
(millió forint)
2000 Támogatott önkormányzatok száma
99
494,3
72
33
396,4
31
335,9
31
325,2
31
287,1
25
355,7
30
420,0
35
39
478,0
38
439,6
38
583,3
39
609,4
36
575,0
35
572,3
37
247
2 682,0
235
2 883,2
239
3 598,9
251
3 220,1
192
2 806,0
175
2771,0
169
42
582,9
43
808,9
43
786,1
42
622,5
39
808,8
40
726,4
34
5
26,6
6
40,1
4
77,9
8
137,4
13
95,9
9
126,3
12
29
188,5
24
242,8
32
360,5
40
407,7
49
514,0
54
620,1
53
51
998,6
56
1 302,9
61
1 716,5
62
1 191,1
58
1 328,6
57
1521,9
57
23
250,4
24
238,2
27
326,3
29
296,1
29
369,3
32
366,6
31
9
273,3
9
54,9
6
72,3
5
29,6
7
29,9
7
53,3
6
61
526,2
58
576,8
69
697,1
62
764,6
55
812,0
54
701,8
52
34
378,2
29
388,5
28
487,4
28
558,4
29
407,0
23
568,0
28
130
766,4
124
773,3
118
1 034,6
137
1 286,6
109
1 357,5
105
969,6
104
177
2 254,0
177
2 714,6
194
3 364,3
196
3 023,2
178
3 088,5
179
3188,5
167
35
599,1
31
854,5
37
850,4
37
725,6
36
763,2
35
785,6
36
25
251,3
32
351,6
30
287,5
26
329,3
23
352,7
24
301,5
29
58
430,8
38
331,5
33
403,5
39
470
48
516,3
42
480,8
37
45
180,5
35
171,0
33
203,3
34
169,1
33
179,5
35
237,0
26
102
666,4
102
733,7
115
1 070,5
133
1 066,2
121
969,4
120
1125,2
110
1 227
12 378,8
1 167
13 616,6
1 206
16 724,5
1 279
15 512,9
1 135
15 801,4
1118
16030,2
1095
-
0,7
-
0,7
-
0,7
-
0,6
-
0,6
-
0,6
-
a megyei önkormányzatok egységes és lakosságszámarányos személyi jövedelemadó részesedése 10 százalékával (ez mára 22 százalékra emelkedett), a magánszemélyek kommunális adójának 100 százalékával, és a magánszemélyek által befizetett építményadó és telekadó 20 százalékával, 2005-tôl a közoktatási szakmai és informatikai normatív, kötött támogatás 70 százalékával. A 2001–2002. évben a kapacitáskihasználtsági feltételnél a
differenciálás alapjául szolgáló települési lakosságszámhatár 1100 fôrôl 3000 fôre változik. Kedvezô változás, hogy az elvárt önkormányzati – a normatív állami hozzájárulásokból, átengedett szja-ból és iparûzési adóerôképességbôl adódó – kötelezô megtakarítás összegét csökkenti az óvodások, általános iskolások, illetve a bejárók után járó normatív hozzájárulások összege. Meghatározásra kerül, hogy az önkormányzat számára megállapított támogatás összege nem lehet magasabb az önkormányzat költségvetési rendeletében
elfogadott mûködési célú hitel összegénél. 2003-tól kibôvül az év végi elszámolás a mûködési bevételek (ideértve a helyi adókat is) többletéhez és a normatív hozzájárulás pótlólagos igényléséhez kapcsolódó visszafizetési kötelezettséggel. 2004-ben a kapacitáskihasználtsági feltételeket a nevelési, oktatási intézményekben – az ezt megelôzô évek statisztikai átlaga helyett – a közoktatási törvényben meghatározott csoport/osztálylétszámok alapján igényelhetô. A településkategóriánkénti átlagos kiadási szinttôl való eltérés
meghatározásánál bevezették a merev kategóriahatárokat feloldó számítást. Ez évtôl a törvény jelöli meg a magas kiadási szint korrekcióinak eseteit (3500 fô lakosságszám alatti települések intézményei fenntartására, továbbá határátkelôhelyekre, közmunka feladatokra vonatkozóan). 2005-tôl a támogatás általános feltételeként meghatározott kapacitáskihasználtság mértéke nem változik, azonban teljesítése csak az óvodánál és általános iskolánál kerül elôírásra. Az elvárás kiterjed az 500 fô lakosságszám alatti településekre is, amelyek, ha nem tudják e feltételt teljesíteni, akkor is hozzájuthatnak a támogatáshoz, de csökkentett mértékben. A változás – az önkormányzati pénzügyi szabályozó rendszerbe épülô külön támogatást biztosító elemekkel együtt – hatékonyabb, kistérségi társulásban történô intézményi feladatellátásra ösztönöz. A mára kialakult szabályok szerint a támogatásból azon önkormányzatok kizártak, amelyek mûködése nyilvánvalóan nem hatékony (pl. amelyeknél az intézmények kihasználtsága 3000 fô lakosságszám alatt az 50 százalékot, illetve 3000 fô feletti lakosságszám esetén a 70 százalékot nem éri el, amelyek több felhalmozási kiadást terveznek, mint felhalmozási bevételt, helyi adó bevezetésérôl nem döntöttek, illetve ilyen bevételt nem terveztek, 3 hónapra vagy ennél hosszabb idôre lekötött tartós bankbetéttel rendelkeznek). A forráshiány összegének megállapítása – az önkormány-
2005. november ÖN • KOR • KÉP
15
KOR – KÉP – GAZDÁLKODÁS
252
11,1
56
2,5
8
0,3
15,0
297
11,9
63
2,5
13
0,5
Társadalom és szociálpolitikai juttatások a GDP %-ában (%)
Fejlesztési kiadásoka GDP %-ában (%)
13,9
374
Társadalom és szociálpolitikai juttatások (milliárd Ft)
Fejlesztési kiadások (milliárd Ft)
315
2 498
Működési kiadások a GDP %-ában (%)
Ebbôl: Működési kiadások (milliárd Ft)
2 261
1991. tény
GFS rendszerű* kiadások (milliárd Ft)
1990. tény
Év
GDP (folyó áron milliárd Ft)
GFS rendszerű kiadások a GDP %-ában (%)
3. táblázat. A helyi önkormányzatok kiadásai a GDP %-ában 1990–2005 között
1992. tény
2 942
498
16,9
383
13,0
97
3,3
18
0,6
1993. tény
3 548
599
16,9
461
13,0
110
3,1
28
0,8
1994. tény
4 364
750
17,2
539
12,3
170
3,9
42
1,0
1995. tény
5 562
800
14,4
614
11,0
138
2,5
49
0,9
1996. tény
6 893
913
13,2
713
10,3
147
2,1
54
0,8
1997. tény
8 450
1 135
13,4
850
10,1
219
2,6
61
0,7
1998. tény
10 088
1 348
13,4
978
9,7
280
2,8
88
0,9
1999. tény
11 394
1 476
13,0
1 116
9,8
262
2,3
90
0,8
2000. tény
13 172
1 651
12,5
1 230
9,3
321
2,4
90
0,7
2001. tény
14 850
1 902
12,8
1 406
9,5
386
2,6
96
0,6
2002. tény
16 740
2 286
13,7
1 689
10,1
481
2,9
103
0,6
2003. tény
18 409
2 533
13,8
2 000
10,9
427
2,3
106
0,6
2004. tény
20 338
2 690
13,2
2 127
10,5
449
2,2
114
0,6
2005. várható
21 820
2 796
12,8
2 218
10,2
447
2,0
131
0,6
* Hitelműveletek nélküli kiadások
zatok költségvetési rendeletén, költségvetési információján, az év végi, félévi költségvetési beszámolóin alapulva – algoritmizált felülvizsgálati rendszerben történik. A kötelezô önkormányzati feladatok mûködési kiadásai – az Országos Egészségbiztosítási Pénztár által finanszírozott feladatok nélkül – képezik a támogatás alapját. A tárgyévet megelôzô tényleges mûködési kiadások a tárgyévre vonatkozó költségvetési törvénybôl fakadó kötelezettségekkel növelten vehetôk figyelembe. Így a bérek, szociális kiadások is a költségvetési és egyéb törvényekben tervezett mértékig ismerhetôk el.
16
E mellé a helyi önkormányzat elvárható bevételei kerülnek számba vételre. Közöttük az intézményi mûködési és önkormányzati sajátos bevételek esetén elvárás, hogy azok az elôzô évi teljesítéshez képest legalább a tárgyévre prognosztizált infláció mértékével növekedjenek. Ha az önkormányzat ezzel nem számol, e különbözet csökkenti a forráshiányt. Az iparûzési adónál elvárás legalább az adóerôképesség szerepeltetése. A szabad pénzmaradvány összege is forrása a tárgyévi mûködési kiadásoknak. A forráshiány összegét csökkenti a normatív hozzájárulásból, az átengedett személyi jöve-
ÖN • KOR • KÉP 2005. november
delemadóból és az iparûzési adóerôképességbôl adódó – a törvény alapján – elvárt 2 százalékos megtakarítás. Az elismerhetô kiadások és az elvárható bevételek különbözeteként mutatkozik a számított forráshiány, azonban a korrekciókkal számított kiegészítô támogatás összege nem lehet több, mint az önkormányzat költségvetési rendeletében elfogadott mûködési célú hitel. Az önkormányzatoknak el is kell számolniuk az igénybe vett támogatásról. Ha több a bevételük a figyelembe vettnél, a törvényben meghatározott mértéken felüli összegnek megfelelô önhiki támogatást vissza kell fizetni a központi költségvetésbe. A támogatás elmúlt 13 évi alakulása olvasható ki a 2. táblázatból. Sokan a helyi önkormányzati szabályozás kritikájaként elsô helyen az önhikis önkormányzatok nagy számát hozzák fel. Jelzésértéke kétségtelen, de elsô helyen nem a pénzügyi szabályozást, hanem – a jövedelemkülönbség mérséklési támogatáshoz hasonlóan – a szétforgácsolt önkormányzati (feladat- és hatásköri) rendszert, továbbá a döntôen gyenge helyi jövedelmi hátteret tükrözi vissza. A helyzet emiatti dramatizálása semmiképpen nem indokolt, hiszen a tárgyévi bevételeknek 2004-ben mindöszsze 0,6 százaléka képes volt elôsegíteni az önhibájukon kívül mûködési forráshiányos önkormányzatok közszolgáltatása mûködôképességének fenntartását.
A tartósan fizetésképtelen helyzetbe került helyi önkormányzatok támogatása A tartósan fizetésképtelen helyzetbe került önkormányzatok adósságrendezésére irányuló hitelfelvételéhez biztosít a központi költségvetés visszterhes kamattámogatást, valamint az adósságrendezés alatt mûködési célra és a pénzügyi gondnok díjára külön segítséget. E támogatás 1996 óta része a szabályozásnak. A mûködésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása A 2000 óta bevezetett támogatási elem alapján azok az önkormányzatok igényelhetnek támogatást, amelyek mûködôképessége az elôbbi két jogcímen igénybe vehetô normatív támogatás mellett sem biztosítható. A támogatás formája visszatérítendô vagy vissza nem térítendô lehet. Címzett és céltámogatások A forrásszabályozás adta helyi mozgástér beszûkítése nélkül néhány területen indokolt központi, közvetlenebb intervenció alkalmazása. Ennek eszközei az 1992ben életbe léptetett címzett és céltámogatások. A támogatott kör kifejezi azokat a prioritásokat, amelyeket a kormány és végsô soron az Országgyûlés indokoltnak tart. A címzett támogatás esetén a törvény tételesen rögzíti a támogatás célját, a folyósítandó összeget és a felhasználásra jogosultakat (pl. egy-egy konkrét kórház, színház rekonstrukciója, szennyvíztisztító beruházás). Céltámogatás esetén
KOR – KÉP – GAZDÁLKODÁS
4. táblázat. A helyi önkormányzatok kiadásai reálértékének alakulása 1990–2005 között
Év
Volumen (Reálérték) index (%)
Az elmúlt 14 évben nem következett be radikális változás az önkormányzati feladatstruktúrában és annak telepítésében. Idôrôl-idôre ugyan felmerült a túlzott decentralizáció megváltoztatása, ezáltal szakmai ellátás szempontjából éppúgy, mint gazdaságilag egy hatékonyabb rendszer létrehozatala. Ennek elmaradása következtében a forrásszabályozás terén sem volt szükség és lehetôség „földrengetô” átalakításra, csak kisebb – fôként a források átcsoportosítását érintô – módosításokra.
Külföldi példák alapján sokszor elmarasztalják szabályozásunkat a helyi bevételek alacsony volta miatt. Teszik ezt anélkül, hogy az ottani ellátandó feladatok volumenét, összetételét is összevetnék a hazaival. Jobban megnézve a fejlett országok önkormányzati feladatstruktúráját, látható, hogy sokszor szûkebb, mint a magyar önkormányzatok esetében (a pedagógusok nem önkormányzati alkalmazottak, a kórházi ellátást a nonprofit vagy vállalkozói szféra végzi stb.). Ezeket a kiadási összegeket kiemelve a hazai önkormányzati kiadások közül, a saját és átengedett bevételek részaránya hasonló vagy nagyobb mértékû lenne, mint a példaként felhozott országokban.
Fogyasztói árindex (%)
A források közül kettôt kell még röviden megemlíteni. A társadalombiztosítási finanszírozás fokozatosan alakult át az egészségügyi ellátás döntô részének a hagyományos (bázis kiadásra, plusz automatizmusokra építhetô) tervezési, gazdálkodási rendszerébôl egy normatív, valós biztosítási alapon mûködô, az adott feladatra, sôt az ellátottra koncentráló rendszerré. Az önkormányzatok számára az Egészségbiztosítási Alapból átvett pénz lényegében kötött támogatásként funkcionál.
Forrásszabályozás, átalakítási törekvések
Sokan természetesen az önkormányzati finanszírozási rendszer „megreformálását” a feladatrendszertôl függetlenül is szorgalmazzák. Leginkább a központi költségvetéstôl való függetlenség erôsítését kívánják. Sokszor persze az derül ki, hogy egyszerûen csak több pénzt kellene behozni az alrendszerbe, amelynek indokoltsága nem vitatható. Nagyon sokszor elôfordul, hogy nemzetközi tapasztalatokra való hivatkozással akarják a hazai „finanszírozási rendszert” átalakítani. A különbözô országok önkormányzati rendszereinek bemutatásakor, a hazaival történô összevetésekor azonban a feladatoktól esetenként teljesen függetlenítik a forrásszabályozást. A nemzetközi tapasztalatok azt jelzik, hogy önmagában a nagy számú önkormányzat akkor nem okoz problémát, ha párosul a feladatok hatékony ellátására figyelemmel lévô hatáskör-telepítéssel. Hazai berkekben állandó vitatéma egyik oldalon, hogy a helyi önkormányzatoknál döntô súlyúak legyenek a helyi (saját és megosztott) bevételek, míg a másik oldalon az állami támogatás erôsítése a cél. Középpontban áll a megosztott bevételek átengedése mértékének a növelése, ezen belül is a személyi jövedelemadó minél nagyobb helyben maradó aránya. Újra és újra felvetik más központi bevétel átengedésének lehetôségét (pl. áfa). Ugyanígy idôrôl-idôre hangot kap a saját bevételek körének bôvítése, új helyi adónemek bevezetésével, a vagyonarányos helyi adózás ugrásszerû növelése.
Érték index (%)
Egyéb források
A gazdálkodásban a rendszerváltást követôen indokolt volt a monetáris eszközök (hitel, kötvény) szerepének az erôsítése, ugyanis ez is segítheti a közvetlen elosztás felváltását közvetett szabályozásra. Az egyedi elosztás háttérbe szorulásával kényszerítô erô is jelentkezett a hitelforrás iránt, hiszen nagyobb pénzigényû feladatok megvalósítására sokszor így nyílik mód, a kezdeti címzett támogatásos beruházásokat leszámítva, amelyekhez saját forrást akkor még nem várt el a szabályozás. Lényegében a hitel két feladatot láthat el: forrásmegelôlegezés és bizonyos mértékig hiánypótlás. Ide tartozó kérdés a szabad bankválasztás bevezetése, amely versenyhelyzetbe hozta a széles körben megjelenô kereskedelmi bankokat. Az önkormányzatokat pedig kedvezôbb helyzetbe, hiszen a jobb szolgáltatást kínáló mellett teheti le évrôl évre a voksot.
Az önkormányzatok GFS rendszerű* kiadásai (milliárd Ft)
pedig a támogatandó felhasználási célt, valamint a támogatás feltételeit, mértékét határozza meg az errôl szóló külön törvény. Azok az önkormányzatok, amelyek az abban foglalt feltételeknek megfelelnek, alanyi jogosultak a támogatás igénybevételére. E támogatások a korábbiaktól mindenképpen különböznek abban, hogy nyilvánosan meghirdetettek, s nem rejtett alku tárgyai. A céltámogatások pedig lényegében normatívak, hiszen a feltételek teljesülése esetén automatikusan elnyerhetôk. Az évek során újabb-újabb fejlesztést szolgáló támogatási jogcímek jelentek meg, részben úgynevezett központosított elôirányzatokként, részben pedig a területfejlesztési tanácsok hatáskörébe került területi kiegyenlítést szolgáló (az elmaradott térségek települései által felhasználható), valamint a céljellegû decentralizált támogatásokként. Egyre jelentôsebb súlyt kapnak az EU-tól igényelhetô pénzeszközök.
1990. tény
315
-
-
-
1991. tény
374
118,5
135,0
87,8 108,4
1992. tény
498
133,3
123,0
1993. tény
599
120,4
122,5
98,3
1994. tény
750
125,2
118,8
105,4
1995. tény
800
106,7
128,2
83,2
1996. tény
913
114,1
123,6
92,4
1997. tény
1 135
124,3
118,3
105,1
1998. tény
1 348
118,8
114,3
103,9
1999. tény
1 476
109,5
110,0
99,5
2000. tény
1 651
111,9
109,8
101,9 105,5
2001. tény
1 902
115,2
109,2
2002. tény
2 286
120,2
105,3
114,1
2003. tény
2 533
110,8
104,7
105,8
2004. tény
2 690
106,2
106,8
99,4
2005. várható
2 796
103,9
103,8
100,1
887,6
834,6
106,4
2005/1990
* Hitelműveletek nélküli kiadások
2005. november ÖN • KOR • KÉP
17
KOR – KÉP – GAZDÁLKODÁS A másik oldalt reprezentálók, különösen az érdekképviseletek részérôl egyre erôsebben merül fel, hogy az egyes hozzájárulások (normatívák) az adott feladat kiadásainak 100 százalékát finanszírozzák. Ez kibékíthetetlen ellentétben van az elôzôvel, a helyi bevételek súlya fokozásának igényével. Nem eléggé felismert, illetve az érdekek túlzott képviseletének következményeként sokan nem látják, hogy a helyi (saját és átengedett) források, valamint a normatív és egyéb támogatások együttesen alkotják a helyi önkormányzatok költségvetési szabályozását, amelyen belül természetesen megkülönböztetetten fontos helye van a normatív állami hozzájárulásoknak. Ez utóbbiak ugyanis a feladat és a forrás közvetlenebb összekapcsolását jelentik, ezekben a legszorosabb az allokációs követelmény tükrözôdése. Célszerû visszatérni itt az Ötv-nek arra az 1991-ben elfogadott szabályára, amely szerint a kötelezôen ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejûleg az Országgyûlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékérôl és módjáról (1.§ (5) bekezdés). Sokan erre hivatkozva követelik, hogy a központi költségvetés (az állam) fizesse meg a kötelezô feladatokkal kapcsolatos kiadásokat teljes egészében (de legalább azok átlagát finanszírozzák a normatívák 100 százalékban).
18
Figyelmesen olvasva, ilyen követelményt az Ötv. nem fogalmaz meg. Ellenkezôleg, a „vegyes forrásszabályozást” szentesíti, amely által a törvényeknek az együttes anyagi feltételeket kell biztosítaniuk (beleértve a helyi adókat és más saját és átengedett forrásokat is), s ez együttes anyagi feltételeken belül kell dönteni a központi költségvetési hozzájárulás – a normatívák – mértékérôl és módjáról (tagoltságáról stb.). E felfogást alátámasztják az Ötv. 1. § (6) b) pontjában foglaltak is: a helyi önkormányzat önként vállalt és a kötelezô önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetésébôl gondoskodik. Vagyis a kötelezô feladatok finanszírozása nem kívülrôl történik. Ellenkezôleg, ezek tekintetében is – képzôdô forrásaira figyelemmel – az önkormányzatnak kell meghatároznia „a költségpontot”. Az önkormányzatok által felhasznált források alakulása Az 1990. évet viszonyítási alapnak véve a helyi önkormányzatok együttesen 2005ben 9-szer többet, 2800 milliárd forintot költhetnek. Ez a bruttó hazai termékhez – a GDP-hez – mérten 13 százalék. Az eltelt idôszak elmozdulásai kísérhetôk figyelemmel a 3. táblázaton. A rendszerváltozás elsô négy évében bôvült a helyi önkormányzati felhasználások mindhárom jól elkülöníthetô területe: az intézmények (feladatok) mûködteté-
ÖN • KOR • KÉP 2005. november
se, a felhalmozás (a beruházások és a felújítások együtt), valamint a lakossági szociális juttatások. Igaz – mint ez utóbbi ellátásban is, a szociális törvény 1993. évi megalkotásával – az önkormányzatokra átruházott feladatok is szélesedtek. 1995-1996ban hozott és érvényesített, az akkori pénzügyminiszterrôl „Bokros-csomagnak” elnevezett intézkedések visszalépést eredményeztek, nemcsak az önkormányzati területen. Az is „beszédes”, hogy a fokozatosan visszaesô öszszes kiadási részesedés mellett – azon belül – a lakossági szociális kiadások részaránya menetközben nôtt és elérte az 1 százalék körüli mértéket is. A mûködési kiadások ismét 10 százalék fölé kúsztak a legutóbbi évek bérintézkedései következtében. A felhalmozás súlya az elôzetes várakozásokkal ellentétben nem csökkent, ellenkezôleg a 2000-et követô években nôtt is. Még beszédesebb számokat tartalmaz a 4. táblázat, ahol a helyi önkormányzatok GFS rendszerû kiadásainak 1990–2005 közötti alakulását nemcsak folyó, hanem változatlan áron is figyelemmel lehet kísérni. Figyelemre méltóak az áttekintett idôszakban a választások táján tapasztaltak. A választások évében mindig nôtt a felhasználás volumene (vagyis reálértéke): 1994-ben 5,4 százalékkal, 1998-ban 3,9 százalékkal, 2002-ben – különösen kiugróan – 14,1 százalékkal. Az önkormányzatok ugyanis mind a választások elôtti, mind utáni
hónapokban erôteljesen költekeznek, bevonva az elôzô évek maradványát, sôt a kölcsönforrásokat is. Ez figyelmeztetô európai uniós tagságunk szempontjából, hiszen veszélyezteti a maastricht-i konvergencia kritériumok államháztartási hiányra vonatkozó elôírásainak érvényesítését. A 4. táblázat még egy tendenciát jelez, amely szervesen következik az elôzôbôl: a választásokat követô években – 2003-at kivéve – az önkormányzati kiadások reálértéke csökkent: 1991-ben több mint 12 százalékkal, 1995-ben közel 17 százalékkal, 1999-ben pedig 0,5 százalékkal. A 2003. év „kilóg a sorból”, a 2002. évi ôszi közalkalmazotti kiugró béremelkedés áthúzódó hatása révén. Hogyan tovább? Az önkormányzatok – a forrásorientált szabályozás 15 éve alatt – a rendszerváltozás óta gyakorlatilag mûködôképesek. Európában egyedülálló „önkormányzati csôdtörvény” szerinti eljárást mindössze 18 esetben 16 önkormányzatnál kellett lefolytatni. A fô gondot a szétszabdalt feladatstruktúra jelenti. Cél: ugyanakkora pénzbôl szakmailag és gazdaságilag hatékonyabb ellátást megvalósítani. Ennek útja az alapvetô feladatok társulásban történô ellátása lehet. A kistérségi szinten történô szervezés ösztönzésére szükséges az erôforrásokat összpontosítani. Ez napjaink forrásszabályozásának legfontosabb feladata. Gurnik Ágnes dr. Szelényi György dr. Varga Sándor
