A helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása

A helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása

MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézete

Pécs, 2013. június 30.

Projektvezetők: Pálné Kovács Ilona, Finta István ÁROP-1.1.22-2012-2012-001 „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása”

MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete 7621 Pécs, Papnövelde u. 22. [email protected] www.rkk.hu www.ujszechenyiterv.gov.hu

A helyi közszolgáltatások megszervezésének főbb trendjei a szakirodalom és nemzetközi szervezetek dokumentumainak tükrében

1. sz. összegző tanulmány

ÁROP-1.1.22-2012-2012-001 kiemelt program MTA KRTK RKI, Pécs, 2013. június 30.

Szerkesztette: Pálné Kovács Ilona Készítették: Pálné Kovács Ilona, Gyimesi Péter, Mezei Cecília, Kovács Róbert, Hajdú Zoltán, Koós Bálint, Márkusné Zsibók Zsuzsanna, Harsányi Gergely, Lados Mihály, Páger Balázs, Rácz Szilárd, Horeczki Réka, Kovács Sándor, Gál Zoltán, Finta István, Faragó László, Bodor Ákos, Fehér Katalin, Hamar Anna, Jóna László, Lux Gábor, Nárai Márta, Póla Péter, Schwarcz Gyöngyi, Suvák Andrea, Uzzoli Annamária, Váradi Monika Mária, Varjú Viktor

2

I.

A közszolgáltatás-szervezés általános összefüggései

Bevezetés Az emberek közszolgáltatásokkal való ellátása a mindenkori kormányzatok számára az egyik legfontosabb feladat, amelynek terjedelme, tartalma és megszervezési módja sokkal változékonyabb közpolitikai terület a klasszikus politikai és adminisztratív/hatósági kormányzáshoz képest. Különösen így van ez az utóbbi évtizedekben, amikor viszonylag rövid időn belül (néhány évtized alatt kétszer is) jelentős modellváltások következtek be a szisztematikusan építkező, modernizálódó közszolgáltatás-szervezési módszerek, technikák megújításával, bővülésével párhuzamosan. Míg az erőteljes modellváltások jobbára külső tényezők (az állam jóléti funkcióinak átalakulása, illetve az általános kormányzási paradigmaváltás, majd a válság) hatására, addig a közszolgáltatások megszervezésében alkalmazott közpolitikai eszközök, módszerek inkrementalista, belső modernizációja a szervezeti, finanszírozási, szabályozási stb. megoldások módszeres elemzése, továbbfejlesztése nyomán zajlik a közpolitikai elemzés tudománya fejlődésének köszönhetően. A világszerte felismerhető modellváltások külső tényezői között említendő az állami szerepvállalás változása, először expanziója, majd különösen a nyolcvanas-kilencvenes években a jóléti állam viszonylagos visszavonulása a közszolgáltatások területén, egyrészt a közösségi források szűkösebbé válása, másrészt ezzel szoros összefüggésben a neoliberális, neokonzervatív társadalom és gazdaságfilozófia térhódítása miatt. A közszolgáltatások megszervezésében bekövetkezett változások reflektáltak a kormányzási paradigma-váltásokra is, pontosabban a policy eszközökben bekövetkezett változások rendkívül szorosan összefüggenek, az un. új kormányzással (Le Gales, 2011:143). A hetvenes években még uralkodó hagyományos közigazgatást (public administration, PA) felváltja a nyolcvanas években a New Public Management (NPM), majd egy évtizeddel később a goverment/governance vagy New Public Governance (NPG) (Osborne, 2010). A kormányzási környezet átalakulásának lényege, hogy a korábbi monolitikus, hierarchikus és formális állam helyén először a piaci szektor térhódítása követezik be, majd egy többszereplős, hibrid hálózat jelenik meg, amelyben az intézmények és hatáskörök hierarchikus modellje mellett/ helyett a folyamatok és horizontális interakciók válnak dominánssá (Bevir, 2011). Az elsősorban a közigazgatást uraló NPM, illetve a dimenziójában kitáguló állam illetve politikaelméleti „governance” (NPG) paradigma annak a neoliberális gazdaságfilozófiának párja, amely a közszektor működésében is a piaci mechanizmusokat favorizálja, amely döntően a public choice, rational choice intézményi gazdaságtani iskola keretei között kísérli meg összebékíteni az egyéni érdeket a közjóval, párhuzamba állítva a „politikai” és a „magán” piacot (Johnson, 1999).

3

A governance modell újítása nem pusztán az, hogy intenzív kapcsolata van a magánszektorral, hiszen ezt a korporatista-neokorporatista rendszerek régóta ismerik, hanem az, hogy a magánszektor sokkal intenzívebb közvetlen szerepvállalása átalakítja a működési módszereket, még akkor is, ha az állam maradt továbbra is a legerősebb társadalomintegráló erő, (Peters, Pierre, 2006). A governance típusú állam helyzetbe hoz, kiszerződik, bevon, alkudozik, partnerségeket, hálózatokat épít, ezzel közforrásokat takarít meg, pótlólagos forrásokat mozgósít. Természetesnek tekinthető tehát, hogy a közszolgáltatások megszervezésében is divatossá váltak a piaci módszerek és logikák, hogy a közszolgáltatásokat nyújtó szervezeti kör kibővült a profit és nonprofit szektor szereplőivel és az általuk használt módszerek, technikák egyre inkább beépültek a közszolgáltatások megszervezésének modelljeibe. Megjegyezzük, ma már a szakirodalomban négyfajta kormányzási modellt különböztetnek meg, visszatükrözve a NPG meglehetősen tág határait és megközelítéseit: a szabályozó (eljárási), a korporatista, a piaci és a hálózati modellt, attól függően, hogy mi a racionalitásuk forrása (jog, menedzsment, verseny, kapcsolatok), és mi a kontroll jellemző formája (szabályok, tervek, szerződések, közös produkció) (Farneti, 2011). Mint tudjuk, az előbbiekben felvázolt modellek sok tekintetben kritika alá kerültek a legutóbbi időszakban, nem csak a kibontakozó pénzügyi- gazdasági válság hatására, hanem azért is, mert a piac konform, NPM logikát követő közszolgáltatási reformok eredményei nem voltak meggyőzőek, illetve jelentős negatív mellékhatásokkal jártak. Az NPM-mel kapcsolatban elsősorban az egyoldalúság negatív következményeit szokták hangsúlyozni (Rhodes, 1997), illetve azt, hogy az értelmezése doktriner volt (Wollmann et al, 2010). A governance típusú hibrid kormányzási rendszerrel kapcsolatban pedig az átláthatóság, a demokratikus legitimáció gondjaira hívják fel a figyelmet (Peters, Pierre, 2006), illetve jelzik, hogy az ”állam nélküli állam” stabil modellje miért nem építhető ki egységes értékek, modellek mentén (Bevir, Rhodes,2011). Az UNDP szakértője Fraser- Moleketi egyenesen úgy fogalmazott, hogy az előttünk tornyosuló problémák oka az a kormányzási modell, amely a piac módszereit és értékeit követte, átadta a döntéshozást a technokrata szempontokat követő szakértőknek, s a polgárokat klienseknek, fogyasztóknak tekintette (2012). Az un. neo-wéberi fordulat már viszonylag hosszú ideje egyfajta kritikája az NPM túlhajtásainak, ami különösen az angolszász országokban volt jellemző. Ezek a kritikák ugyan nem álltak össze egységes és új kormányzási paradigmává (Pollitt, 2008), mindenesetre fontos hangsúlyeltolódásokat jeleznek. A wéberi örökséghez visszafordulva megerősítik az állam szerepét, a demokratikus képviseleti demokráciát, a közigazgatás szabályozó, ellenőrző funkcióit és kiemelik a közszolgálat fontosságát. Ugyanakkor új értékeket is hangsúlyoznak, elfogadva a NPM bizonyos eredményeit: a polgárok irányában való nagyobb nyitottságot, a deliberatív demokrácia elemeket, az eredményérdekeltséget és a közszolgálat, közszolgáltatások nagyobb professzionalizmusát (Lynn, 2008:27). A fordulat tehát nem tekinthető 180 fokosnak, bár vannak, akik egyenesen az NPM haláláról beszélnek (Dreschler, Kattel, 2008), ami bizonyos, hogy az NPM presztízse és érvényesülési tere jelentősen visszaszorult. A közszektor, a közszolgáltatások modelljének erőteljes átalakulása értékelte föl a közszektor működését vizsgáló, értékelő, segítő tudományterületet, a közpolitika elemzés és 4

közmenedzsment szerepét és eredményeit (Horváth M. 2005). A közpolitika-elemzés nemzetközi viszonylatban óriási intézményi, oktatási, kutatási és publikációs expanziója egyrészt közvetlenül szolgálta a közszektorban zajló reformfolyamatokat, másrészt hatalmas elméleti és nemzetközi összehasonlító tudásmennyiséget produkált, bár meglehetősen egyenetlen megoszlásban mind tematikus, mind földrajzi értelemben. A közszolgáltatások megszervezése iránti tudományos érdeklődés még mindig döntően az angolszász szakmai köröket jellemzi, ami természetesen összefügg azzal, hogy éppen az angolszász országok kormányzatai voltak a legaktívabbak a menedzsment-újításokban is, az NPM technikák alkalmazásában. Mindez egyáltalán nem jelenti azt, hogy a közszolgáltatási reformok minden esetben a szakmai racionalitások mentén zajlottak, és azt sem, hogy a sikerek vagy kudarcok csak a szakmai megalapozottsággal vagy annak hiányával magyarázhatóak. Önmagában a közszolgáltatásokról birtokolt tudás és a gyakorlati politika kapcsolatrendszere is többfajta „intellektuális” modell mentén írható le (Wallace 2007:17). Abban azonban egyetértés mutatkozik a szakirodalomban, hogy a közszolgáltatások menedzselésének fejlesztésében különösen fontos szakmai tudás és információ mellett a kísérletezéshez szükséges autonómia és a változások menedzselését garantáló adminisztratív kapacitás hangsúlyozandó, mert a reformok egyre komplexebb tényezőkört, feltételrendszert kell, hogy átfogjanak, tehát a legnagyobb kihívás a közszolgáltatási rendszerek fejlesztésében éppen a komplexitással való megbirkózás lett (Wallace, et al, 2007). A közpolitika tudománya komplexitását több értelemben is hangsúlyozzák az utóbbi időszakban. Egyrészt egyértelművé vált, hogy az egyes közpolitikai ágazatokat, beavatkozásokat elszigetelten elemző és kezelő megközelítés elégtelen, másrészt minden policy terület, illetve beavatkozás különböző elméleti bázisokon elemezhető, harmadrészt a közpolitika tulajdonképpen már nem korlátozódhat a „köz” szektorra. A közpolitikai elemzés nem pusztán a döntéseket, hanem a végrehajtás folyamatát és hatását, eredményét is át kell, hogy fogja (Peters, Pierre, 2006). Abban eltérnek a vélemények, hogy a közpolitika tudománya mennyire az objektív, politikamentes racionalitás tudománya, de egyre inkább Stone véleménye látszik megalapozottabbnak, amit a közpolitika paradoxonjának tart, nevezetesen a közpolitikai döntések aligha mentesek a politikától, ezért az elemzések sem kerülhetik ki ezt a szempontot (Stone,2001). A külső és belső hatások és a végbement változások komplexitása és ellentmondásossága ellenére a cél tekintetében viszonylag egyetértés mutatkozott: a közszolgáltatások megszervezésében uralkodó követelménnyé vált a minőség és a tág értelemben vett hatékonyság együttes érvényesítése (Pollit, Bouckaert, 2004). Ez a követelményrendszer lényegében teljesíthetetlen, nem csak azért, mert gyakran egymásnak ellentmondó elemei vannak, hanem azért, mert a szakirodalom, a tudomány, vagy éppen a kormányzási gyakorlatok által produkált tudás illetve tapasztalat rendkívül szerteágazó, szinte átláthatatlan (vannak, akik egyenesen káoszt emlegetnek, vö. Wallas, et al, 2007). Tudomásul kell venni, hogy minden kormányzat kerüli a népszerűtlen reformokat, és azt is, hogy a fogyasztók érdeke rendkívül ellentmondásos, aligha definiálható uniformizáltan (Levin, 2007). A közpolitika célja nem is lehet az, hogy kitalálja az ideálisat, csupán az, hogy megtalálja a tanulás módját az ideálishoz vezető folyamatban (Rochet, 2010:3069).

5

Nincsenek tehát axiómák, biztos receptek, automatikusan átvehető jó gyakorlatok, legfeljebb elvek, megközelítések, szabályozási, finanszírozási stb. technikák, intézményi formák, eljárásrendek, amelyeknek valamiféle konkrét keveréke lehet végrehajtható egy adott országban, adott településen, adott időszakban. Ez utóbbi kitétel rendkívül fontos: a teljesítmény mérése, a jó gyakorlatok megtalálása a kontextualitás nélkül lehetetlen (de Vries, 2010), vagy más megközelítésben, az országra jellemző „intézményi burok” (Rosta, 2012) figyelembe vétele nélkül aligha lehet hatékony, versenyképes közszolgáltatási rendszert kialakítani. Ehhez tesszük hozzá a területiség szempontját, a területi kontextus, vagy burok ugyancsak olyan elem, aminek elhanyagolása gondok forrása lesz. Jelen tanulmány tehát nem arra vállalkozik, hogy a tudományosság nevében kinyilatkoztasson, egyedül üdvözítő megoldásokat ajánljon, mert sem a tudomány sem a nemzetközi gyakorlat nem kínál erre megfelelő alapot. A cél legfeljebb az lehet, hogy rámutassunk a fő kérdésekre, megközelítésekre és fejlődési trendekre a közszolgáltatások megszervezésében, bizonyítsuk, hogy az „evidence-based” kormányzásnak vannak az előnyei, s egyben meg is alapozzuk a magunk számára a projekt későbbi fázisában lefolytatandó empirikus vizsgálatainkat mind tartalmi, mind módszertani szempontból. A jelen tanulmányban szereplő összegzés a közszolgáltatás- szervezés illetve a kormányzás átalakuló trendjeiről természetesen nagyon általános, s némileg egyoldalú is, hiszen ilyen terjedelemben nincs mód arra, hogy a fő trendek árnyalatait, regionális sajátosságait, a trendek alóli kivételeket bemutassuk. S arra sincs lehetőség, hogy a leginkább az angolszász világot átható neoliberális technikák, modellek tekintetében is tapasztalható sokszínűséget példákkal bizonyítsuk, illetve kitérjünk az Európán belüli főbb modellekre. Adottságnak tekinthetjük, hogy a közszolgáltatások szervezésére vonatkozó szakirodalom és a nemzetközi szervezetek is, beleértve az Európai Uniót az NPM értékrendjét és technikáit még mindig érvényesnek, dominánsnak, követendőnek tekinti, miközben az átalakulás irányai is egyre erőteljesebbek. A hazai helyzet egyértelműen jelzi a kettősséget, egyrészt az állam erősödő szerepvállalását, másrészt nyilvánvalóan jelen vannak a közszolgáltatások megszervezésében a korábbi évtizedekben kialakított megoldások. Kétségtelen, hogy kiemelt figyelmet érdemelnének a kelet-közép-európai országok közszolgáltatás-szervezési sajátosságai, erre azonban munkánk érdemi célja szempontjából mégsem fogunk nagy terjedelmet biztosítani. Egyrészt azért, mert a kelet-európai közszolgáltatás-szervezési trendek tartalmi értelemben egyértelműen követik a nyugati „mainstreamet”, természetesen ugyanolyan diverzitással, mint az a többi országokban tapasztalható, hozzátéve, hogy a policy transzfer problémáit is, ami nem csak a fogadóképesség, hanem a nyugati szakértők teljesítményével is összefügg. Másrészt azért sem, mert a reformok végrehajtása nagyon gyakran elmarad, mint ahogy a végrehajtás értékelése is (Dunn et al, 2006). E problémák elsődleges magyarázata az, hogy a kelet-középeurópai országok, mint rendszert váltó országok meg kellett birkózzanak a demokratikus állam feltételeinek megteremtésével, s azt feltételezték, hogy ezzel párhuzamosan bele lehet ugrani a menedzsment reformok végrehajtásába is, ami mára látszik, tévedésnek bizonyult (Randma-Liiv, 2008/2009). Tény az is, hogy lassan a kelet-közép-európai országok is áttérnek a mechanikus policy transzfer fázisból a policy-tanulási szakaszba. Az uniós csatlakozással 6

pedig egyre nagyobb figyelem irányul a saját, nemzeti megoldások keresésére, mert az uniós „kondicionalizmus” szakasza lezárulván, nagyobb a mozgástér is a saját közpolitikai modellek, stratégiák követésére (Bouckaert et al, 2011). A következő fejezetekben a helyi közszolgáltatás szervezés szempontjából legfontosabbnak tekintett kérdésköröket tekintjük át, amelyeket majdan az empirikus kutatási szakaszban a hazai helyzetre vonatkoztatva szeretnénk érvényesíteni. Az alkalmazott csoportosítás nem az egyetlen lehetőség1. A jelen tanulmány megközelítése azonban inkább probléma-centrikus, mint didaktikus vagy monografikus. Az áttekintést tudatosan koncentráltuk a legfontosabb elemekre, hiszen a hazai helyi közszolgáltatási rendszer átalakulása tekintetében a fő irányokra célszerű fókuszálni:  mit célszerű megőrizni, illetve átvenni a korábbi NPM modellből (szervezeti formák, méretek, technikák stb.)  a szereplők körét hogy célszerű kijelölni (állam, önkormányzat, magán, civil szektor illetve ezek valamilyen ötvözete)  és a beavatkozás területi léptéke mikor „optimális” Természetesen tisztában vagyunk azzal, hogy a közszolgáltatásokra vonatkozóan konkrétan ágazatilag és szervezeti környezetükre, mozgásterükre, főbb szereplőikre, a finanszírozásra vonatkozóan már nagyon sok, fontos átfogó és részletszabály és intézkedés megszületett. Mégis azt feltételezzük, hogy az első tapasztalatok birtokában sor kerül még finomhangolásra, korrekciókra egyrészt a nemzeti szintű szabályozásban, másészt helyi illetve közszolgáltatói szereplői, intézményi szinten is . Ehhez kívánunk a projekt során hozzájárulni.

1

Például, ha didaktikai szempontokat követnénk, akkor jobb lenne funkciók, módszerek, szervezeti keretek keretbe rendezni az egyes kérdésköröket (Kökényesi, 2007). 7

1. Reformtrendek a területi közigazgatásban Területi reformok – a léptékek átalakításának története A modern állam feladatainak ellátása a kezdetektől fogva fontos és mindig meg-megújuló kihívások elé állította a megszervezésükért felelős választott vezető testületeket. Az egyes ellátási, szolgáltatási kötelmek bővülése folyamatos reformkényszert eredményezett és eredményez mind a mai napig, melyre más és más válaszok, megoldási kísérletek születnek az adott ország igazgatás-szervezési és térszemléleti felfogásától függően. E térbeli és szervezetrendszeri változásokhoz fokozottan kötődik az a reformtörekvés, mely az elmúlt évtizedekben szinte folytonosan jellemezte az európai államok közigazgatási és helyi önkormányzati struktúráit is. Ez a folyamat voltaképpen az ideális szervezeti és térbeli méretek megtalálására irányult, kiinduló filozófiája pedig a méret- és költséghatékonyság, valamint a szubszidiaritás és a demokratikus működés keretei közötti egyensúly megtalálása volt. A kiinduló okok, történelmi-társadalmi hagyományok minden országban mások voltak, így a politikai döntések nyomán kialakult megoldási formák is merőben különböznek egymástól. A szakirodalomban méltán nevezik éppen ezért az e reformok mögött meghúzódó döntési folyamatokat a „politics of territorial choice”-nak avagy a területi választás politikájának (Baldersheim – Rose, 2010: 2). A fő célok között szinte minden ország esetében a pénzügyi megtakarítás, a közszolgáltatások minőségének növelése, a kormányzás és a közigazgatás hatékonyságának növelése szerepelt (Pollitt – Bouckaert, 2000: 6). A reformhullámok Európában az 1950-es évektől kezdődően alapvetően két irányból közelítették meg a kormányzási térstruktúra átalakításának kérdését. Jellemzően először a helyi szint léptékének konszolidálása történt meg, ezt követően pedig a kormányzati figyelem a mezoszint kérdése felé fordult. A két folyamat időbeli lezajlása és adott esetben összekapcsolódása azonban országonként, sőt régiónként is nagy variabilitást mutat. Fontos megemlítenünk, hogy az átalakítások tartalmi végrehajtására vonatkozóan alapvetően négyféle mód volt adott: (1) a helyi önkormányzatok méretének hatékonysági alapon történő megváltoztatása – több település egy egységbe szervezése, összevonás; (2) településközi együttműködések, társulások kialakítása, kialakulásuk ösztönzése; (3) nagyobb mértékű állami juttatások garantálása a feladatellátás biztonsága érdekében; (4) a feladatok átcsoportosítása központi vagy regionális szintre (CoE, 1995: 10). A felsorolt módozatok közül a reformok első hullámában a döntéshozók a helyi önkormányzati összevonások, ezáltal a kormányzati alapszint méretének konszolidálása mellett tették le a voksot. A helyhatósági szint újrastrukturálásában az egyik legnagyobb hatású reformot az NSZK hajtotta végre. 1968 és 1987 között az átalakítás első hullámában a helyi önkormányzatok számát fokozatosan mintegy 42%-kal csökkentették2 úgy, hogy az 500 főnél kisebb lélekszámú – önálló önkormányzattal rendelkező – települések részaránya 44%-ról 20%-ra esett vissza (Norton, 1994: 254). A második hullámban – mely 1992-ig tartott – újabb számbeli csökkenés ment végbe, melynek köszönhetően a teljes folyamatban összesen 67%os visszaesést láthatunk az önkormányzati egységek számát tekintve (CoE, 1995: 16). Az 2

Az első reformhullámot követően 1992-ig a csökkenés mértéke még markánsabb, lásd az 1. számú táblázatot. 8

újraegyesítésnek következtében az elért eredmények részben eliminálódtak, hiszen a keleti tartományokban hasonló összevonási folyamat nem zajlott le. Ez a tény azonban nem befolyásolja végső következtetésünket, miszerint sikeres és nagy hatású reformról beszélhetünk. Hasonlóan markáns folyamat ment végbe ugyancsak két hullámban, az 1950-es és az 1970-es években Svédországban is, létrehozva a helyi önkormányzati rendszer skandináv modelljét.3 Az átstrukturálás következtében a több mint 2200 helyhatóságból 290 helyi önkormányzati egységet hoztak létre (Loughlin, 2001: 324). Az 1952-ben elindított első hullám 2000 fős, az 1962-es második hullám pedig már 8000 fős minimális települési önkormányzati lélekszám kialakítását tűzte ki célul (Norton, 1994: 298). A folyamat 1974-re érte el végkifejletét, ekkor már csupán 278 helyi önkormányzatot tartottak nyilván az országban (Norton, 1994: 299). Az összevonási hullám azonban ezzel nem ért nyugvópontra, bizonyos összevont egységek kérelmezték különválásukat, ám ezek a folyamatok már nem befolyásolták jelentősen a kialakított struktúrát (vö. 1. számú táblázat és Norton, 1994: 299). Ma Svédországban 290 helyi önkormányzati egység működik. 1. számú táblázat: A helyi önkormányzatok számának változása az Európai Unió országaiban 1950-2013

4

Forrás: Önkormányzatok és Régiók Európai Tanácsa valamint CoE, 1995.

Az 1. számú táblázat adataiból jól látszik, hogy a röviden bemutatott két ország példája 3

A megnevezés azért adekvát, mert e modell szerint működő helyi önkormányzati rendszert találhatunk Svédországon kívül Finnországban, Norvégiában és Dániában is. 4

Forrás: http://www.ccre.org/en/membres 9

semmiképpen sem tekinthető egyedülálló esetnek. Az európai trendekről összefoglalóan elmondható, hogy az 1950-es évektől kezdődően szinte minden országban fokozatosan megindult a helyhatósági szint méretének reformja, ezzel egyidejűleg a „területi választás politikájának” kialakulása. Az egyes nemzeti hagyományok, eltérő felfogások és feladattelepítési modellek ugyanakkor minden esetben jelentősen befolyásolták a reformok véghezvitelét. Így például látszik, hogy Franciaországban és Olaszországban csupán minimális változás történt az alapszint felépítésében, míg az ismertetett példákon kívül az Egyesült Királyságban vagy a posztszocialista országok közül Bulgáriában ezzel ellentétes tendencia figyelhető meg. Az önkormányzati összevonásoknak – voltaképpen a helyi szint méretbeli konszolidálásának – köszönhetően megnövekedett az egyes egységek átlagos lélekszáma, ezáltal a helyhatóság által nyújtott szolgáltatások igénybevevői köre is. Így az egyes közszolgáltatások nyújtása rentábilisabbá és könnyebben megszervezhetőbbé vált. Ez a tényező az északi modellben különösen fontos, hiszen az alapszintű egységek – a decentralizáció és a szubszidiaritás eszméjének érvényesítése mentén – rendkívül széles szolgáltatási és ellátási felelősséggel bírnak. Felelősek egyrészt humán közszolgáltatások biztosításáért, így az oktatás, az orvosi ellátás, és a szociális ellátás megszervezéséért. De ugyanígy kizárólagos szerepük van a helyi közösségi közlekedés, a közbiztonsággal kapcsolatos feladatok valamint a helyi kereskedelem feltételeinek megteremtése terén is (vö. Norton, 1994: 304 és Loughlin, 2001: 324). A helyhatóságok azonban nem csupán Észak-Európában látnak el fontos feladatokat és nyújtanak a polgárok életét meghatározó közszolgáltatásokat. A feladatok helyi szintre történő telepítésének tendenciáját jól figyelemmel kísérhetjük a 2. számú táblázatban.

10

2. számú táblázat: Helyi önkormányzatok feladatrendszerei5 Funkciók Rendőrség, rendfenntartás: - igazgatásrendészet - közbiztonságért felelős rendészet

Németország

X

Spanyol- Francia- Magyarország ország ország

X

X

Olaszország

Hollandia

Portugália

Egyesült Királyság

X

X

X

X

X

Várostervezés: - tervezés X(részben) - engedélyezés X - területrendezési X terv készítése

X X X

X X X

X X X

X

X

X

X X X

Svédország

X

X X X

X X X

X X X

X X X

X

X

X

Lakásügy: - direkt vagy indirekt kezelés családsegítés lakásügyekben

X

Jóléti és szociális szolgáltatások

X (körzeti szinten)

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X (részben)

X

X

X

X

Oktatásügy - ingatlanfenntartás - pedagógiai szakszolgáltatás - személyzeti ügyek kezelése Egészségügyi szolgáltatás (kórházfenntartás, alapellátás)

X X (körzeti szinten)

X

X

Úthálózatfenntartás és tömegközlekedés

X

X

X

X

X

X

X

Viziközműszolgáltatás

X

X

X

X

X

X

X

Saját szerkesztés, az adatok forrása: CoE, 2007.

5

X

6

A hivatkozott felmérés az önkormányzati feladatrendszer alatt olyan – a helyhatóságok által kötelezően ellátandó – feladatokat érti, melyekben a helyi szerveknek önálló döntéshozatali jogaik vannak. 6 A táblázat egy 2007-es adatfelvétel tapasztalatait mutatja be. Fontos megjegyeznünk, hogy Magyarországon a jelenleg is zajló közszolgáltatási reform keretében a funkciók telepítésének egy része megváltozott. 11

A 2. számú táblázatból jól látszik, hogy a vizsgált országokban a helyhatóságoknak kiemelkedő feladatkörük van a humán közszolgáltatások mellett a kommunális szolgáltatások terén, illetve a helyi gazdaságfejlesztésben is. E tendencia megmutatkozása nyilvánvaló, ha a szubszidiaritás eszméjét vesszük vizsgálatunk alapjául, azaz feltételezzük, hogy a helyben ellátandó feladatok megoldására legteljesebben a helyi közösségek képesek. A feladatbőség egyben magyarázatot ad a már ismertetett méretbeli konszolidáció kényszerére vonatkozóan is. Belátható ugyanis, hogy ilyen sokrétű szolgáltatásokat csak az ellátottak megfelelően nagy körének lehet hatékonyan nyújtani; az intézmények és szolgáltatások lehető legteljesebb kihasználása érdekében. A pénzügyi hatékonyságot tehát csupán megfelelő méretek között lehet fenntartani. További kérdés ugyanakkor, hogy a szolgáltatások ellátásának felelőssége mellett milyen döntési jogosultságok, illetve egyéb kompetenciák kerülnek a helyhatósági szinthez. A szubszidiaritás és a decentralizáció minél magasabb szintű megvalósításához ugyanis szükség van arra is, hogy szolgáltatások nyújtásával kapcsolatos döntések meghozatalának jogát a központi kormányzat a helyi avagy regionális szinthez delegálja. Az e tekintetben megfigyelhető európai tendencia bemutatásához a közoktatási feladatok ellátásával kapcsolatos döntési jogosítványok megosztását vizsgáltuk meg az Európai Unió tagállamai tekintetében. 1. számú ábra: A közoktatási feladatellátással kapcsolatos döntéshozatali jogosítványok megosztása az Európai Unió tagállamaiban

Az adatok forrása: CEEP, 2010.

Az 1. számú ábrát megvizsgálva egyértelműen látszik, hogy az Uniós országokban alapvető tendencia a közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatos döntési kompetenciák megosztása.

12

Csupán hat olyan ország (a tagállamok 22%-a) található, ahol a döntési jogkörök kizárólagosan a központi szinten kumulálódnak. Szubnacionális szintre csupán Németország delegálja teljes mértékben a kompetenciákat, míg helyi szinten négy országban (a tagállamok 15%-a) dönthetnek a feladatellátásról önállóan.7 A legjellemzőbb tendenciának a központi és a helyi szint közötti kompetenciaosztás mutatkozik, erre kilenc országban találunk példát (a tagállamok 33%-a). A legfragmentáltabb kompetenciarendszerrel Ausztria rendelkezik, itt mind a központi, mind a tartományi, mind pedig a helyi szint rendelkezik valamelyes döntéshozatali jogkörrel. Összességében elmondható tehát, hogy míg az egyes közszolgáltatások biztosítása jellegéből fakadóan helyi szinten szerveződik meg, az irányítási és döntéshozatali kompetenciák megosztása rendkívül sokszínű képet mutat. A közszolgáltatási feladatok telepítésének más módozatát jelenti azoknak a szubnacionális szintre való telepítése. Európában e törekvésre – azaz megfelelő kompetenciákkal és feladatellátási kapacitással rendelkező szintek, jellemzően régiók kialakítására – is találunk példákat. A regionalizáció napirendre kerülése jellemzően az 1970-es évekre tehető, a folyamat ellenben önfenntartó képet mutat, hiszen napjainkban is találhatunk példákat a központi kormányzatok ilyen irányú törekvéseire.8 A kezdetben a területfejlesztés és a partnerség9 minél nagyobb mértékben történő megvalósítására megalkotott térkategóriák országtól és kialakult gyakorlattól függően azonban idővel egyre nagyobb szerepet kaptak a közszolgáltatások biztosításában is. A kontinens sokszínűségére jellemző, hogy a létrejött egységek tekintetében a kompetenciák elosztása, illetve a szubnacionális szint tartalommal való megtöltése is eltérő képet mutat, azonban – mint ahogy az 1. számú ábrán is látszik – a szubnacionális szintek a tagállamok egy jelentős részében döntéshozatali jogosultságokkal és kompetenciákkal rendelkeznek. A regionalizáció előrehaladásának és kiteljesedésének jó mérőszáma, hogy legfőbb érdekérvényesítő szervük – a Régiók Bizottsága – immár 334 tagot10 számlál. A helyi önkormányzatok szerepe sohasem önmagában értelmezhető, hanem a központi és regionális szinttel kialakított viszonyában (CoE, 2007). A kompetenciák megosztása ágazatról-ágazatra, országról-országra és még időben is változik.

7

Az általános szakmai és ellátási kereteket természetesen minden országban keretjogszabályok deklarálják, az elemzés a közoktatási közszolgáltatás részletkérdéseiben való döntési kompetenciák megoszlását vizsgálja. 8 Elég csak Románia küszöbön álló regionalizációjára gondolnunk. 9 E célokat az Európai Unió is erősítette a Strukturális Alapok támogatásainak regionális alapon történő elosztásának politikájával. 10 Forrás: http://cor.europa.eu/en/about/Pages/members.aspx 13

3. számú táblázat: A település(köz)i kompetenciaterületek (profilok) országonként Ország

Társadalmi területek

Gazdasági területek

Településtervezés /környezet területei

Fontosság Trend Fontosság Trend Fontosság Németo.

Rendőrség/közrend területei

Trend Fontosság

Trend

gyenge

<

erős

>

erős

--

0

--

Spanyolo. gyenge

<

gyenge

--

erős

--

erős

--

Franciao.

gyenge

<

erős

<

erős

<

gyenge

<

Magyaro.

erős

<

gyenge

--

erős

--

0

--

Olaszo.

gyenge

--

erős

--

erős

--

gyenge

--

Hollandia

erős

<

erős

--

erős

--

erős

>

<

erős

<

erős

<

erős

<

Portugália gyenge Anglia

erős

>

gyenge

>

erős

--

erős

>

Svédo.

erős

--

gyenge

<

erős

--

0

--

0: virtuálisan nem létező funkció <: bővülő >: leszűkülő Forrás: CoE (2007) Local authority competences in Europe, p. 53. A Világbank egy a szolgáltatások telepítésére vonatkozó tanulmányában (Fiszbein–Matsuda, 2012) 4 esetet mutat be a helyi szolgáltatásnyújtás és elszámoltathatóság (erős/gyenge) és a központi kormányzat ereje (erős/gyenge) tengelyek mentén (2. ábra).

14

2. ábra: Kormányzati vs. helyi közszolgáltatás nyújtás

Forrás: Fiszbein, A. – Matsuda, Y. (2012), 19. o. A modellt elemezve alapvetően a centralizáció és a decentralizáció különböző szintű érvényesülését láthatjuk. A decentralizáció mára egyre nagyobb figyelmet kap, amiatt, hogy a jelenlegi politikai törekvések az állami szolgáltatásnyújtás helyett a decentralizációban látják a közjavak és szolgáltatások reformjának legnagyobb lehetőségeit. A gazdasági fő oka a polgárok jólétének és a szolgáltatások hatékonyságának a növelése (önkormányzati közszolgáltatások Pareto-hatékony árképzése). A társadalmi magyarázat, hogy a helyi kormányzat hatékonyabb a közjavak és szolgáltatások nyújtása terén, hiszen testre szabott, a lakók preferenciáit és ízlését visszatükröző szolgáltatást tud nyújtani (Kim, 2008). Vannak azonban ellenpéldák is. A árva- és hajléktalan gyermekek ellátását szolgáltató közszolgáltatás megszervezése igen fontos, azonban jellegénél fogva (nem minden településen, térségben elérhető) központi stratégiára, intézményrendszerre és szervezésre van szükség. Itt a decentralizáció nem biztos, hogy előnyökkel járna, szerepe az országos stratégiákban csak a helybiztosításra terjedhet ki (Tobis, 2000). A tapasztalatok szerint a decentralizációnak gyakran politikai motivációi is vannak (pl. költségvetési hiány csökkentése). Például egy túlterhelt központi kormányzat megpróbálja átruházni a közjavak és szolgáltatások biztosítását és karbantartását a helyi önkormányzatoknak, de nem biztosítják hozzá a megfelelő intézményi és pénzügyi feltételeit. Ebben az esetben, a decentralizáció nem javítja a jólétet, vagy a lakók életminőségét és nem növeli a hatékonyságot sem a közszférában (Kim, 2008). A központosított állammal szemben a decentralizációs elképzelések egyre inkább teret hódítanak a nemzetközi irodalomban. A volt szocialista országokban is erős nyomás volt az állami feladatellátások decentralizálása érdekében. Azzal érveltek, hogy a központi hatóság széttöredezik, és a verseny létrehoz egy sor előnyt, beleértve azt is, hogy a kormány hatékonyabb és rugalmasabb lehet. Politológusok és közgazdászok sora is kiállt a 15

decentralizáció mellett, ugyanis szerintük a helyi hatóság hatékonyabban működik, mint a centralizált szolgáltatásszervezés. Cai és Treisman11 azzal érvelnek, hogy „a decentralizáció néha a privatizáció funkcionális ekvivalense.” (Kim, 2008) Ami fontos a közszolgáltatásdecentralizáció kapcsán, hogy a feladat delegálása mellett a forrásallokáció is történjen meg. Az 2. ábrában vázolt modellben az első eset szerint a helyi közszolgáltatás szervezést leginkább támogató közigazgatási forma a fentebb kifejtett hatékony decentralizáció, amikor az állam erős, meghatározza a fő irányokat, azokhoz forrásokat rendel, de a helyi szolgáltatási struktúra kialakítása és megvalósítása már a helyi hatalom feladata. Ez lenne az ideális modell, gyakorlati megvalósulására a fejlődő világban példa lehet Brazíliában a Minas Gerais tartományban megfigyelhető szolgáltatásszervezés. A fejlett államokban is vannak jó gyakorlatok, ilyen lehet e modellvariáció esetén Svájc közszolgáltatás-szervezési gyakorlata. Az erős állam, gyenge helyi szerep relációban (a tanulmány példa Mexikót említi), a centralizált államszervezet birtokolja az irányítási és megvalósítási funkciókat is, a helyi szint szerepe elenyésző. Ezekben az államokban általában a központ túlzott kompetenciái és helyi információhiánya miatt a szolgáltatások minősége gyenge. Sok esetben ezt a problémát észlelve piaci és civil szervezetek felé delegálták az egyes állami szolgáltatások ellátását. Abban az esetben, ha a központi kormányzat a gyenge szerepű és meghatározó a helyi lépték, szintén problémák forrása lehet, ekkor ugyanis a decentralizáció teljesül, de hatékonynak nem nevezhető, ugyanis ez esetben a helyi kormányzatok építik ki saját szolgáltatási struktúráikat, viszont a központi felügyelet hiánya miatt párhuzamok keletkeznek, és a szinergiák kihasználása teljesen elmarad (Fülöp-szigetek). Általában ez a modell nem maradandó hosszabb távon. A negyedik variáns, amikor mind az állami, mind pedig a helyi hatalom, hatáskör gyenge. Ilyen helyzet általában válság időszakok után alakul ki, amikor nincs olyan szintje a kormányzásnak, amelyik képes lenne ellátni a közfeladatokat. Ilyenkor jobb esetben a civil szektor lép fel, más esetekben a pusztán piaci elveket szem előtt tartó magánvállalkozások és külföldi vállalatok (nyugdíj- és egészségpénztárak) épülnek rá a résre (Fiszbein–Matsuda, 2012). Összességében a Világbank szakértői szerint a helyi szint jelentősége kiemelt a közszolgáltatások ellátásának legnagyobb hatékonysága érdekében, azonban 5 kritérium fogalmazható meg, amelyeknek teljesülnie kell ahhoz, hogy a decentralizált jellegből fakadó előnyök érvényesüljenek: 1. 2. 3. 4. 5. 11

megfelelő jogszabályi keretek; fiskális keretek megléte; helyi fogékonyság a szolgáltatások érdekében; maximális hatékonyság megteremtése helyi szinten (apparátus, technikai feltételek); az elszámolás és elszámoltathatóság kereteinek kidolgozása (Shah, 2005).

Cai, Honbin - Daniel Treisman: Did government decentralization cause China’s economic miracle?

16

2. A mérethatékonyság Mint láttuk az előző fejezetben, az európai, illetve a világ területi közigazgatása szerkezetileg rendkívül sokszínű, az egyes reformkorszakokban is más és más modellt követett (’territorial choice’, vö. Baldersheim et al, 2010), s mások voltak a motivációk és a következmények is. E reformok szempontjai között természetesen mindig szerepel a mérethatékonyság abban az értelemben, hogy a helyi közszolgáltatások megszervezése, finanszírozása és a szolgáltatásokhoz való hozzáférés milyen területi lépték mentén „optimális”. Természetesen a mérethatékonyságnak az eredeti fogalma illetve követelménye az üzleti szektorból származik, arra törekedve, hogy a szervezeti kapacitásokat úgy formálják, hogy a tevékenység, produktum szempontjából optimális méretű legyen a ráfordítás és haszon. Visszatérve a helyi közszolgáltatások területére, e tekintetben is van egy szűkebb, elsődleges értelmezés, mely szerint az adott közszolgáltatást nyújtó szervezet mérete legyen optimális, amit viszont alapvetően befolyásol, hogy a fenntartó önkormányzat mire képes. Itt is fontos azt a distinkciót megtenni, hogy a település és az önkormányzat mérete (lakosságszáma) nem ugyanaz, hiszen az integrált önkormányzati rendszerekben több település alkot egy önkormányzatot. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a fragmentált rendszerek esetében is van megoldás a mérethatékonyság kezelésére, (1) a differenciált hatáskör telepítéssel, amikor a nagyobb méretű település önkormányzata maga lát el több településre, önkormányzatra nézve szolgáltatásokat, (2) vagy társulással, amikor az önkormányzatok közösen tartanak fenn, szerveznek meg közszolgáltatásokat. Az önkormányzati méret problémája A szakirodalom sokat foglalkozik a helyi önkormányzati rendszer szerkezete és a közszolgáltatások megszervezésének összefüggéseivel. Az egyik mértékadó szakember véleménye szerint, a konszolidált (nagyobb, integrált) méretű önkormányzatok (vagy társulások) előnyösebbek mert:  nagyobb szervezeti kapacitással rendelkeznek,  több szolgáltatást képesek megszervezni,  fajlagosan olcsóbb az általuk nyújtott közszolgáltatás,  a komplexebb közszolgáltatások miatt a lakosság jobban érdekelt a helyi politikában való részvételben,  kisebbek az önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek,  hatékonyabb a tervezés és helyi gazdaságfejlesztés, könnyebben kezelhetőek a spill over (pl. potyautas) problémák (Swianiewicz, 2010: 3). A negatív következmények közül leginkább a demokrácia deficitet szokták felemlíteni, miután a polgároktól távolabb kerül a döntéshozás.

17

Kétségtelen, hogy a reformok mérlege attól is függ, hogy az adott önkormányzati rendszer milyen filozófia, milyen kormányzási modell mentén működik. Ahol a helyi közösségek értéke magas (napoleoni modellt követő országok, de Kelet-Európában is az derült ki, hogy a kisebb településeken magasabb a választási részvétel), ott a demokratikus deficitet nagy árnak tartják, és nem hajtanak végre integrációt, míg Angliában vagy a Skandináv országokban a funkcionalitás szempontja szinte kizárólagosan érvényesülhetett, komolyabb helyi ellenállás nélkül. És az is tény, hogy a legutóbbi időkben az integrált rendszerekben is javult az állampolgári elégedettség politikai értelemben is, tehát mintha a méretnek manapság már nem lenne olyan direkt jelentősége a helyi közösséghez tartozás erősségében, nyilvánvalóan a kommunikációs feltételek javulása, a közszolgáltatások és közszolgálat egységesülése miatt (Swianiewicz, 2010). Az Európa Tanács többször is foglalkozott a helyi önkormányzatok optimális méretével (CoE, 2001). A dokumentum megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok mérete a történelmi körülmények, a helyi sajátosságok és az értékválasztások függvénye, ezért állandó (ideológiák, mentalitások és érdekek mentén folytatott) viták tárgya, hogy mi az ideális méret. A nagyméretű helyi önkormányzat mellett négy érv szól: hatékonyság (több, jobb szolgáltatás alacsonyabb költségek mellett); demokrácia (állampolgári kontroll és elszámoltathatóság); fejlesztés (gazdasági fejlesztést támogató szervezeti háttér); elosztás (a szolgáltatások, feladatok és adóterhek megfelelő elosztása). A kis méret melletti érvek a közösségi döntések elméletéből (a haszonelvű és individualista egyének feltételezéséből) erednek. A dokumentum szerint a nagy méret ellen szól a túlzott bürokrácia, a magas adminisztrációs költségek és a pazarlás miatt csökkenő hatékonyság („mérethatékonytalanság”), bár az empirikus eredmények ellentmondásosak e kérdésben. Egyes szolgáltatások csak megfelelő méretben szervezhetők jól (lakásügy, tervezés, közlekedés, vízellátás, környezetvédelem), illetve nagyszámú lakosságot feltételeznek (kulturális szolgáltatások, idősek ellátása, oktatás) vagy bizonyos fokú centralizáltságot igényelnek az egyenlő hozzáférés és a redisztribúció miatt. Egyes érvelések szerint a kisebb önkormányzatoknál az adminisztráció kevésbé szakszerű, pénzügyileg kiszolgáltatottabbak és a szolgáltatásaik minősége alacsonyabb – bár empirikus bizonyíték nincsen ezekre. Érthető módon, amikor a döntéshozók az önkormányzati szolgáltatások költséghatékonyságát kívánják fokozni, előkerül a mérethatékonyságban rejlő vélt, vagy valós lehetőségek kiaknázása. A „nagyobb jobb, de legalábbis olcsóbb”nézet széles körben elterjedt, ugyanakkor a vonatkozó szakirodalom alapján ez a vélekedés korántsem tekinthető evidenciának. A témának hatalmas irodalma van, ennek ellenére a kutatási eredmények nem koherensek, inkább mozaikos képet mutatnak. A helyzetet jól jellemzi, hogy amikor Byrnes és Dollery áttekintette a mérethatékonysággal foglalkozó empírikus kutatások eredményeit (Byrnes–Dollery, 2002:3), azt találta, hogy a kutatások 39% nem állapított meg statisztikai összefüggést az önkormányzat lélekszáma és a kiadások alakulása között, 8% mérethatékonyságra, 24% mérethatékonytalanságra, 29% pedig U-alakú költséggörbére következtetett. Az eredmény első pillanatban megdöbbentő, ugyanakkor rámutat a témával kapcsolatos mérési problematikára. Az önkormányzati (és kormányzati) tevékenységek

18

teljesítményének mérése több okból is nehéz (Ammons, 1986), ami hozzájárul a kutatási eredmények fent bemutatott inkoherenciájához:  egyrészt nehéz megfelelő teljesítményindikátort kidolgozni, számszerűsíteni (output mérhetősége, minőségi jellemzők megragadása, …)  szolgáltatás előállításának és nyújtásának költségei sokszor nem egyértelműen meghatározhatóak, számszerűsíthetőek;  esetenként magának az értékelendő szolgáltatásnak a megragadása, lehatárolása is problémás. Fontos rámutatni, hogy a vizsgálatok, főként, amelyek az egész önkormányzat költséghatékonyságát vizsgálják, jellemzően a népesség számát tekintik a nyújtott szolgáltatások mennyiségi proxy változójának (nehezen megragadható változó helyettesítőjének), míg inputnak az egy főre jutó ráfordításokat (Dollery et al, 2008:172), azt feltételezve, de nem vizsgálva, hogy a népesség növekedésével a nyújtott önkormányzati szolgáltatás mennyisége is arányosan növekszik. A szolgáltatás mennyiségének mérhetősége mellett legalább ilyen problémát jelent a szolgáltatás minőségének és a fogyasztók–lakosok elégedettségének a megragadása. Ezeket a szempontokat a vizsgálatok többnyire figyelmen kívül hagyják (pozitív ellenpélda: Andrews et al., 2006), s a komplex valóságot erősen leegyszerűsítik, így a vizsgált szolgáltatások minőségi eleméről nem vesznek tudomást, a fogyasztók preferenciáját csupán a „több szolgáltatás jobb” határozza meg és figyelmen kívül hagyják a szolgáltatás igénybevételének idő- és költségbeli ráfordításigényét. Az önkormányzati szolgáltatások hatékonyságával kapcsolatos szakirodalom alapvetően két nagy csoportba sorolható (De Borger – Kerstens, 2000), annak függvényében, hogy a kutatás fókuszába az egész önkormányzatot, vagy csupán annak egy-egy szolgáltatását helyezi. A méret vitáját árnyalja, hogy nem lehet objektív módon eldönteni, hogy mekkora méret számít kicsinek vagy nagynak, ez ágazatonként (policy areas) különbözik, továbbá a helyi önkormányzatok mérete is egy multidimenzionális fogalom, esetenként a szolgáltatások mérete nem is mérhető. A minimális méret, ami alatt már nem lehet megfelelően ellátni egyes feladatokat (funkciókat), a tanulmány szerint 7 ezer fő a menedzsment és adminisztráció tekintetében. A mérethatékonyság nemcsak a kis önkormányzatok – önkéntes vagy kötelező – összeolvadásával (amalgamation), hanem a településközi együttműködésekkel is elérhető. Sokak szerint ez az egyetlen rugalmas, könnyen megvalósítható és politikailag is kevésbé problémás megoldás.12 Problémát jelenthet, ha nincs kapcsolat a döntéshozók és az adófizetők között (intézményi probléma), illetve az adófizetők és a haszonélvezők között (gazdasági probléma). A megoldás a több helyi egység között kiépített erős központ lehet. A nagyobb méret azon költségek tekintetében okoz előnyöket, amelyek alapvető, fix, a mérettől független költségek (polgármester, köztisztviselők, hivatalnokok, egyes alapvető szolgáltatások stb.), költséghatékonyság a közepes méretkategóriában, a kb. 40 ezer fős önkormányzatnál jelentkezik a legjobban. A nagyvárosok esetében a méret problémája ellentétes, itt körzetek, 12

Az összeolvadások rombolhatják az emberek helyi identitástudatát. 19

kerületek létesítésével igyekeznek megoldani ezeket. Az önkormányzatok mérete tekintetében tehát nem lehet általánosan elfogadott, széles körben elfogadott optimumról beszélni (ACIR, 1987; Holzer et al, 2009), inkább csak irányzatokról és tendenciákról lehet számot adni. A szakirodalmi spektrum egyik szélsőségét nyilvánvalóan azon kutatások jelentik (pl. Davies, 1971, 1972, Foster, 1980), amelyek egyáltalán nem állapítottak meg összefüggést az önkormányzatok mérete és az önkormányzati kiadások alakulása közt, így optimális, illetőleg hatékony méretre sem tettek megállapítást. Ezzel a szélsőséges nézőponttal szemben a vonatkozó szakirodalom túlnyomó része elfogadja az önkormányzati szolgáltatások tekintetében a mérethatékonyság létét. Ezek alapján a volumen növekedésével az egy főre jutó költségek kezdetben csökkenést mutatnak, majd egy méret elérése után szisztematikus emelkedés figyelhető meg, azaz egy klasszikus U-alakú átlagköltség görbével jellemezhető az önkormányzatok mérethatékonysága. Ez egyben azt is jelenti, hogy a legkisebb és a legnagyobb lélekszámú önkormányzatok kevésbé hatékonyak, esetükben fajlagosan magasabb költségszint mellett nyújthatóak az önkormányzati szolgáltatások. Ezeket a „határpontokat” az egyes kutatások eltérően határozzák meg, ami a módszertani, időbeli, szabályozási ,… stb jellemzők tekintetében megfigyelhető heterogenitás mellett aligha meglepő. A vonatkozó szakirodalom áttekintése alapján mind az 1987-es ACIR jelentés, mind pedig a 2009-es LUARCC jelentés az önkormányzatok mérethatékonyságáról (Holzer et al, 2009) összességében azt állapította meg, hogy a méret növekedésével, kb. 20-25 000 fős lélekszámig, az egy főre számított költségek csökkennek, azt követően egy jelentős tartományban változatlan az átlagköltség, majd pedig kb 250 000 fős határt átlépve szignifikánsan emelkedni kezdenek, klasszikus U- alakú görbét képezve. Ehhez képest például Lengyelországban arra a következtetésre jutottak, hogy a 3-5000 fő alatti településeken nem lehet hatékonyan a közszolgáltatásokat megszervezni, viszont a teljesítmény a mérettel nem növelhető határtalanul, az optimális méret 30 000 körül van (Swianiewicz, Herbst, 2002). A helyi önkormányzatok szolgáltatásnyújtásának mérethatékonyságával kapcsolatos nemzetközi kutatások bizonytalan eredményekről számoltak be (CoE, 2009). Empirikus nehézséget jelent, hogy nagyobb településeken a mérethatékonyság nem feltétlenül a költségek csökkenésében jelenik meg, hanem a „jobb szolgáltatásokban”. Sokszor nem könnyű elkülöníteni a méretbeli változások hatását más (demográfiai, társadalmi, földrajzi) hatásoktól. Nem valószínű, hogy mérethatékonysági előnnyel jár, ha például egy alacsony népsűrűségű kistelepülés összeolvad egy másik hasonló településsel. Azok a tanulmányok előnyösebbnek mutatták az összeolvadásokat, amelyek a településméret és a települési kiadások kapcsolatát vizsgálták szemben azokkal, amelyek az intézmények méretét és a kiadásokat vetették össze. Az adminisztráció tekintetében nem mindegy, hogy a költségek mennyire centralizáltan vannak elszámolva – így lehet ágazati tevékenység költségeként vagy adminisztrációs költségként is elkönyvelve ugyanaz a tétel, ami torzíthatja a mérethatékonysági számításokat. Az általános iskolák esetében egyértelműen csökkenő az egy lakosra jutó költség 50–100 ezer lakosig – ha feltételezzük, hogy a nagyobb településeken 20

nagyobbak az iskolák. Az összeolvadások eredménye gyakran az, hogy a kiadási szint az egyesülő önkormányzatok legmagasabb kiadási szintű egységéhez igazodik, így elveszhet a mérethatékonyság. A (finn) gyakorlat azt mutatja, hogy az adminisztrációs költségeken kívül egyéb funkcionális költségekben nem lehet megtakarítást elérni. A kisebb települések leggyakrabban az egészségügyi és szociális szolgáltatások területén keresik az együttműködést, míg a nagyobbak inkább a technikai szolgáltatásoknál (technical services: energia-, vízellátás, szennyvízkezelés, közutak stb.). A vonatkozó szakirodalomi eredmények áttekintése alapján mind az angolszász (Amerikai Egyesült Államok, Ausztrália, Kanada), mind pedig európai (Dánia) tapasztalatok alapján az önkormányzatok önkéntes vagy kötelező jellegű összevonása 20–25 000 fős létszámhatárig támasztható alá (Commission on Administrative Structure, 2004:93; ACIR, 1987; Holzer et al, 2009). Ezen eredmények alapján joggal feltételezhető, hogy azon önkormányzati reformok, amelyek a nagyobb lélekszámú önkormányzatokat hoztak létre, pozitív hatást gyakoroltak az összevont önkormányzatok pénzügyi helyzetére (Aulich et al, 2011:39), hiszen a mérethatékonyság révén azonos szolgáltatási szintet alacsonyabb átlagköltséggel lehet(-ne) biztosítani. Annak ellenére, hogy az erre irányuló vizsgálatok az önkormányzatok területi szervezésének egyik legfontosabb megalapozó dokumentumát jelenthetnék, ezen a téren meglehetősen kevés vizsgálat folyt és az eredmények korántsem nevezhetőek koherensnek. A kutatások egy része hosszabb távon vizsgálta az összevonások hatásait összehasonlító esettanulmányok, illetőleg különbségek–különbsége kvázi kísérleti statisztikai módszerrel. Amerikai és kanadai tapasztalatok alapján Bish (2001); németországi adatok elemzése alapján Kickert (2008:47) valamint Fritz (2011); illetőleg svájci példák alapján Lüchinger-Stutzer (2002)– azt állapítja meg, hogy az önkormányzati összevonás–összeolvadás pénzügyi megtakarítást nem eredményezett, de több szempontból javult az önkormányzatok helyzete– teljesítménye. Ilyen pozitív eredménynek tekintették a nyújtott szolgáltatások minőségének és elérhetőségének javulását (német, amerikai esetek), a stratégiai kapacitások megteremtését (svéd, német példa), a negatív demográfiai tendenciák, így például az elvándorlás mérséklődését (svéd). Más vizsgálatok ugyan feltártak pénzügyi megtakarításokat, amelynek forrását a párhuzamosságok felszámolása jelentette, ám azok jóval elmaradtak a tervezettől – az 1990-es évek Dél-Ausztráliájában megvalósított összevonások révén ténylegesen elért megtakarítás a tervezett alig tizedét érte el (McKinlay Douglas, 2006:23). A közelmúlt összevonásait vizsgáló kutatások közül több is egyértelműen pozitív eredményről adott számot, ami a rövidtávon jelentkező költségcsökkentés lehetőségére mutat rá. A 2003-as izraeli önkormányzati reform eredményeinek vizsgálata után Reingewertz (Bönisch et al, 2011:6) 9%-os kiadáscsökkentést állapított meg, egyértelműen pozitívnak ítélve a reform hatását az összkiadás alakulására. A legfrissebb japán tapasztalatok alapján Mabuchi (2001) arra a következtetésre jut, hogy minél kisebb lélekszámú önkormányzatokat érintett az önkéntes összeolvadás, annál jelentősebb költségcsökkenést realizáltak. A japán Hirota–Yunoue (2009) szerzőpáros ugyanakkor arra is rámutatott, hogy az összeolvadás előtt megugrottak a kiadások (potyautas magatartás) és az összkiadás csökkenésében ez a

21

magasabb bázis is szerepet játszott. Feltételezhetően az összevonások eredményeit nagyban befolyásolja a vizsgálat időtávja is, hiszen amerikai esettanulmányok tapasztalatai alapján a párhuzamosságok felszámolásának köszönhetően az első 2-3 évben a kiadások csökkennek, ezt követően azonban a meginduló nivellálódás (bér és juttatások, szolgáltatási színvonal) eredményeként a kiadások összességében növekedést mutatnak (Hamilton, 2013:116-120) A településméret kérdésével, hasonló megállapításokat téve foglalkozik a határreformokról szóló, Rec (2004) 12 számú ajánlás. Kiegészítve azzal, hogy az optimális méret mindig azon dől el, hogy az állampolgárok elégedettek-e a szolgáltatásnyújtással. A településméret és az állampolgárok helyi közszolgáltatásokkal való elégedettségének összefüggése is ellentmondásos. Egyrészt a nagyobb településeken több forrás és több speciális szolgáltatás áll rendelkezésre, azonban a kisebb településeken a homogénebb állampolgári közösség igényeit könnyebb kielégíteni. Ez is ágazat- (policy area) függő: skandináv tapasztalatok alapján a 30 ezer főnél nagyobb településeken a méret növekedésével csökken az elégedettség. Az időskorúak ellátása, az általános iskola és a nappali ellátás esetén 3 ezer lakos alatti és a 30 ezer feletti településeken elégedetlenek. A kulturális szolgáltatások, könyvtárak, sport, fesztiválok tekintetében kifejezetten a nagytelepülések lakói elégedettek. Az állampolgárok jellemzően abban az esetben elégedettebbek az összeolvadásokkal, amikor homogén önkormányzatok (szolgáltatások) összevonása történik. A legfontosabb azonban, hogy a konszolidációs reformok, a mérethatékonyság forszírozása teszi lehetővé a kompetenciák, a döntési mozgástér decentralizációját. A drasztikus, politikailag nem népszerű strukturális reformok elkerülése (például a társulási formák alkalmazásával), lényegében szintén vagy még inkább a kis önkormányzatok marginalizálódásával jár együtt (Swianiewicz, 2010). Mindez arra bizonyíték, hogy nem feltétlenül a teljes területi, községi közigazgatási struktúra uniformizált konszolidálása a megoldás, hiszen a közszolgáltatások mérethatékonyságának javítására más modellek is használhatóak az alapstruktúra érintetlenül hagyása mellett. Ugyanakkor a helyi önállóság pusztán politikai célú megőrzése csak látszateredmény, ha a helyi önkormányzati rendszer kiüresedik. A legjobb gyakorlatnak a szakirodalom és a nemzetközi szervezetek is a vertikális szintek közötti rugalmas, együttműködéseken, sajátos képességeken és innovatív megoldásokon alapuló munkamegosztást tartják. Az Európa Tanács iránymutatásokat is megfogalmaz: 1. A helyi önkormányzatok mérete változtatásának potenciális hatásait meg kell fontolni a közszolgáltatások hatékonysága és hatásossága valamint a helyi demokrácia tekintetében. A következményeket ágazatonként külön-külön kell felmérni. 2. A túl kicsi önkormányzatok esetében meg kell fontolni a külső szövetség, illetve együttműködés lehetőségét, horizontálisan, vertikálisan vagy akár határokon átnyúló módon is. 3. A túl nagynak ítélt önkormányzatok esetében a belső decentralizációt illetve dekoncentrációt meg kell fontolni.

22

4. Önkormányzatok határainak módosítása, egyesülései előtt – a Charta 5. cikkének megfelelően – ki kell kérni az érintett lakosság véleményét. 5. Egyesülés esetén az intézményrendszer struktúrájának a lehetőségekhez képest támogatnia kell azt, hogy megmaradjon a lakosság azonosulása a régebbi egységekkel. 6. A helyi önkormányzatok méretének változtatását a hatások értékelése kell hogy kövesse. 7. Az új technológiákat a helyi közszolgáltatások és a helyi demokrácia minőségének javítása szolgálatába kell állítani. 8. Szükséges a tapasztalatcsere előnyeit kihasználni (LOREG honlap, adatbázis). A 2008-as kiadványával Az Európa Tanács (CoE, 2008) megegyező című, de más intézményekkel közösen kiadott kézikönyvében (CoE Toolkit Manual, 2010) kitér a településközi együttműködések optimális méretének a kérdésére is (hány település csatlakozzon egy együttműködéshez): – – – –

Az együttműködés mérete függ a kérdéses ágazattól (policy area), funkciótól és a rendelkezésre álló erőforrásoktól. Az együttműködések határainak figyelembe kell vennie más adminisztratív (pl. régió-) határokat. A határok függhetnek funkcionális, demográfiai illetve földrajzi tényezőktől is. A túl nagyszámú együttműködő partner kontraproduktív is lehet, célszerű a szerződő felek és az üzleti tevékenységben (business arrangements) részt vevők számát korlátozni.

Az együttműködés formáira vonatkozóan is fogalmaz meg javaslatokat: – – –

–

– –

Nem formális együttműködés: általában az együttműködés első lépését jelenti, személyes kapcsolatokon alapul és rendszeres találkozókban ölt testet Szerződés: számos problémára megoldást jelenthet, de nem alkalmas komplex tevékenységek (arrangements) menedzselésére Magánjogi szervezet (NGO, társulás - association): kulturális események szervezése, idősotthon, óvoda stb. ellátására alkalmas, leginkább a nem bürokratikus tevékenységekhez megfelelő Magánjogi vállalkozás, vállalat: egyes saját szerződéses bevételt termelő kereskedelmi (commercial) tevékenységek végzésére megfelelő (víz, szennyvíz, távfűtés, közösségi közlekedés) Egy- vagy többcélú közintézmény: bármely települési feladatot átvehet, ha a jog nem tiltja Integrált területi közintézmény: bármely települési feladatot átvehet, ha a jog nem tiltja, több fontos feladat helyezhető ebbe a szervezetbe.

Az önkormányzati szolgáltatások méret optimuma A hatékonysággal foglalkozó szakirodalom másik nagy vonulata nem az önkormányzatok optimális, vagy éppen hatékony méretét kívánja meghatározni, hanem egy–egy 23

önkormányzati szolgáltatás, tevékenység nyújtásának optimális, vagy legalábbis hatékony méretét kívánja megragadni. Ezen megközelítés esetében a korábban jelzett mérési problémák mérsékeltebbek, jóval könnyebben lehatárolható a szolgáltatás, meghatározható annak költsége és eredménye (De Borger – Kerstens, 2000). A kapcsolódó szakirodalom legalapvetőbb megállapítása, hogy az önkormányzati tevékenységek, szolgáltatások mérethatékonyságát döntően az határozza meg, hogy tőke– vagy munkaerő intenzívnek tekinthető-e (Oakerson, 1987). Ahogyan Dollery–Fleming (2006: 274) megfogalmazta: általánosságban a munkaerő intenzív, ügyfélorientált szolgáltatások (egészségügy, rendvédelem,…) idioszinkratikus természete miatt a szolgáltatás mennyiségi növelése, egy ponton túl, csak a létszám növelésével biztosítható, ami miatt a mérethatékonyság csak egy meglehetősen szűk sávban érvényesül. Ezzel szemben a tőkeintenzív szolgáltatások (mint például a vezetékes közszolgáltatások: ívóvíz, szennyvíz, energia) esetében jellemzően a mérethatékonyság jóval erősebben és nagyobb volumenig érvényesül, mivel a méret növekedésével a szolgáltatás fix költségeit több fogyasztóra/felhasználóra terhelhetik. Ebből következően az egyes önkormányzati tevékenységek, szolgáltatások más és más optimum szinttel jellemezhetőek, így nincs olyan önkormányzat, amely valamennyi szolgáltatását a minimum költségszinten lenne képes nyújtani (Dollery, 2008:171). Amennyiben az önkormányzat a szolgáltatás önálló előállítása helyett, a szolgáltatás nyújtására helyezi a hangsúlyt, lehetővé válik a mérethatékonyságban rejlő lehetőségek kiaknázása (Parks–Oakerson, 1993, illetve Fox–Gurley, 2006), hiszen a szolgáltatást a hatékony, vagy éppen hatékonyabb mérettartományban elhelyezkedő „szolgáltatótól” rendelheti meg – kapcsolódva ezzel mind a közösségi választások irányzatához, mind pedig az új közszolgáltatás menedzsmenthez. A szolgáltatás szintű mérethatékonysági kutatások közül kiemelkedik az angol adatok elemzésén alapuló Andrews-jelentés (Andrews et al. 2006), amely az önkormányzati szolgáltatások komplex teljesítményét vizsgálta a méret alakulásának függvényében. A kutatás jelentőségét az adja, hogy a szokásos költség dimenzión túl, a fogyasztói megelégedettséget (CSC) és a több dimenzióban mért teljesítményt (CPA) is vizsgálta s kereste a mérettel való összefüggését. A kutatás eredményei közül ki kell emelni, hogy a lélekszám és az önkormányzati szolgáltatások teljesítménye (CPA) közt csupán gyenge kapcsolat mutatható ki: a 33 teljesítménymutató közül csak 6 esetében volt szignifikáns a kapcsolat. Így az oktatás és környezet dimenzióban (2002-2005), ahol a legalacsonyabb teljesítményt a 320-400 ezer fős lélekszámnál mutatták a területi önkormányzatok (Andrews et al. 2006:15). A felhasználói elégedettség vizsgálata során a kutatók 50 különböző mutató közül 33 esetében találtak szignifikáns kapcsolatot a mérettel. A kapcsolat az egyes dimenziókban eltérő jelleget mutat: az önkormányzati lakásbérlettel, valamint a háztartási hulladék kezelésével az elégettség kb 100 000 főig emelkedett, majd csökkenésbe fordult. A közlekedési szolgáltatásokkal, a muzeális intézményekkel, valamint parkokkal való megelégedettség a mérettel nőtt (lineáris pozitív kapcsolat). Ellenkező tendencia rajzolódott ki ellenben a tervezéssel és a segélyezési tevekenységgel kapcsolatban: annál elégedettebbek voltak az ügyfélek, minél kisebb lélekszámú volt a vizsgált egység. Összességében a jelentés arra a következtetésre jutott, hogy 24

a méret növekedésével a teljesítmény jellemzően javul, de rámutattak, hogy éppen a legkisebb költségvetési jelentőséggel bíró kulturális–szabadidős–segélyezési–lakhatási–környezeti dimenziókban a legerősebb ez a kapcsolat, míg a jóval nagyobb jelentőségű szociális szolgáltatások és oktatás esetében ez a kapcsolat jóval gyengébb (Andrews et al. 2006:5). A releváns külföldi szakirodalom az önkormányzati szolgáltatások és tevékenységek méretgazdaságossági vizsgálata során jellemzően eltekint a minőség és az ügyfél megelégedettség vizsgálatától, amit jellemzően adathiány is indokol. Az amerikai irodalomban a legtöbbet tanulmányozott munkaerő intenzív szolgáltatása a rendvédelem, amely esetében a mérethatékonyság rendkívül korán kimerül, Beaton (1974) szerint például már kétezer fő fölött mérethatékonytalanság jellemzi a szolgáltatást. A másik jelentős munkaerő intenzív önkormányzati szolgáltatás, az oktatás tekintetében némiképp más a helyzet, itt a kutatások jellemzően U-alakú átlagköltséggörbét tételeznek. Az általános iskolák esetében a költségminimum viszonylag alacsonyan, 300-675 főnél, helyezkedik el (Hind, I, 1977, White-Tweeten, 1973), míg középiskola esetében ennél jóval magasabban, 1400-2200 főnél (Cohn, E. 1968, Osburn, D. D, 1970). Az oktatás sajátossága, hogy e területen rendelkezésre állnak minőségi mutatók is, amely alapján több kutató (Michelson, 1972, Niskanen-Levy, 1974) is arra mutatott rá, hogy a nagyobb intézményekben elért költséghatékonyabb szolgáltatás hátterében a nagyobb csoportlétszám áll, aminek negatív következményeként az ott tanuló diákok rosszabbul szerepelnek az oktatási teszteken, azaz ebben az esetben a költségszint csökkenése mögött nem mérethatékonyság, hanem alacsonyabb szintű szolgáltatás nyújtása húzódik meg. A tőkeintenzív infrastrukturális szolgáltatások esetében ezzel szemben a méret növekedésével jóval nagyobb volumenig megfigyelhető az átlagköltség csökkenése, legyen szó ivóvíz szolgáltatásról és szennyvíztisztításról (Cosgrove – Hushak, 1972), szilárdhulladékról (Savas– Stevens, 1976), vagy éppen önkormányzati utak (Swanson, 1956) fenntartásáról. A fentiek alapján kijelenthető, hogy az önkormányzati szerkezet, méret és a közszolgáltatások megszervezésének hatékonysága, minősége, a hozzáférés tekintetében sem rendelkezünk egyértelmű, konszenzust érdemlő törvényszerűségekkel, még akkor sem, ha számtalan meggyőző példa hozható fel a nagyobb szervezeti méret előnyei mellett. Csak az nem állítható, hogy a „nagyobb szervezeti méret” vagy a nagyobb önkormányzat a konkrét országban, térségben mekkora. A tanulság inkább az, hogy a feladatok telepítésekor, a szervezeti forma kialakításakor vannak alkalmas módszerek a mérlegeléshez, és vannak jó gyakorlatok a modell, megoldás kiválasztásához. Szinte biztos azonban, hogy még egy ország szintjén sem lehetséges uniformizált méretet megállapítani. S minden megoldás jár előnyökkel és hátrányokkal. A gondos elemzés nem spórolható meg.

25

3. A teljesítmény mérése A kormányzás „teljesítményelvűsége” különösen az utóbbi két évtizedben vált egyre erőteljesebbé, különösen nemzetközi szervezetek (például az OECD) elkötelezettsége és az NMP filozófia térhódítása nyomán. A modern kormányzási rendszerekben a teljesítménymérési funkció már elkülönült szervezeti egységekkel, külön költségvetéssel rendelkezik; mivel nagyon fontosnak tartják, hogy a kormányzati programok, közpolitikák értékelése megtörténjen, lehetőleg külső, független és objektív értékelő munkáját igénybe véve. Tulajdonképpen nem a teljesítmény elvárása tekinthető nóvumnak, hiszen a klasszikus közigazgatási értékek között is megjelent ez, bár korlátozódva az eredményességre (output), tehát a feladat teljesítésére, később a közjó szolgálatára, a ténylegesen elért hatásra (outcomes). Más kérdés, hogy ebbe többnyire nem értették bele az állampolgár elégedettségét. Mára a teljesítmény alatt komplexebb fogalmat értünk, amelyik magába foglalja a gazdaságosságot, hatékonyságot, eredményességet és a minőséget is (Horváth M, 2005:168). Az újdonság további vonása, hogy egyre inkább törekszenek a teljesítmény mérésére. Ugyanakkor az is tény, hogy a teljesítmény mérés alkalmazott módszerei, eszközei, a menedzsmentje, s egyáltalán a „teljesítmény” fogalma egyáltalán nem egyértelmű, kiderült, hogy számtalan hiba forrása. Ezért jutottak arra a következtetésre a témakör vezető szakértői, hogy a rossz teljesítménymérés többet árt, mintha egyáltalán nem lenne (Bouckaert, Halligan, 2006:457). A felhasznált erőforrások (inputok) a belső szervezeti folyamatok és tevékenységek (throughput) eredményeképp konkrét szolgáltatásokká, termékekké (outputok) válnak. Egy intézmény menedzsmentje tehát elsősorban azzal foglalkozik, hogy milyen jellegű és mekkora mennyiségű erőforrás szükséges a működéshez, és miképp szervezhetik meg hatékonyan a belső folyamatok ahhoz, hogy megfelelő mennyiségű, és minőségű outputot hozzon létre a szervezet. Ezért az egyes intézmények vezetőinek elsősorban az inputokról és outputokról szükséges visszajelzést kapniuk (Kiss-Révész, 2011). A létrejött termék vagy szolgáltatás a szervezetet elhagyva valamilyen hatást gyakorol a társadalomban. A kritikus kérdés itt az, hogy milyen eredmények (outcomes) jelentkeznek a konkrét output hatásaként. Az önkormányzati teljesítmény mérésének hagyományos technikái A teljesítménymérés a következő mozzanatokból áll:  az adott szolgáltatás céljának meghatározása;  a célkitűzések realizálódásának értékelése mennyiségi és minőségi ismérvekkel;  a mérés eredményének visszacsatolása a döntéshozatali fórumokhoz és a fogyasztókhoz (Vígvári, 2002). A teljesítménymérés első technikai lépése a ráfordítások (inputok) mérése. A ráfordítások az adott kiadási programra fordítható erőforrások. Az erőforrások kifejezhetők például a költségvetési szervnél alkalmazott köztisztviselők és közalkalmazottak számával, a használt

26

eszközök méretével, stb., de a naturális megközelítés mellett az erőforrás-felhasználás a ténylegesen elköltött pénzösszeggel is meghatározható. A következő lépésében a tevékenység eredményét kell meghatározni. Ilyen output lehet az elbírált beadványok száma, a közművel ellátott terület növekedése, a kiadott építési engedélyek száma. A tevékenység és az eredmény hányadosaként meghatározható hatékonysági mutatók lehetnek például az egy ügyintéző által feldolgozott ügyiratok száma, az egységnyi útfelület javításának költsége, az egységnyi beruházásra jutó energia megtakarítás, stb. Ilyen mutatók képezhetők aggregált formában is, mint például a különböző önkormányzatok esetében az egy lakosra jutó igazgatási költség, az egy lakosra jutó egészségügyi alapellátás költsége. Az önkormányzati szolgáltatások egy részének eredménye közvetlenül vagy közvetve mennyiségileg meghatározható. Vannak azonban olyan önkormányzati tevékenységek, amelyek esetében az eredmény mérése a hagyományos módszerekkel nem lehetséges. Az ilyen szubjektív outputok esetében az eredmény kérdőíves felmérésekkel, közvélemény kutatásokkal értékelhető. A teljesítménymérés indikátorai A teljesítmény egyes elemeinek mérése mutatószámok (indikátorok) segítségével történik. A teljesítménymutatók egy lehetséges tipológiáját adja Bouckaert – Van Dooren (2003):  Input indikátorok: pl. alkalmazottak száma, az intézményi költségvetés nagysága, ezer lakosra jutó háziorvosok száma.  Output indikátorok: pl. háziorvosi ellátásba részesülő lakosok száma, közművel való ellátottság mértéke. Eredményindikátorok (intermediate outcome indicators): pl. százmillió forint támogatásra jutó létrehozott új munkahelyek száma, egységnyi beruházásra jutó energia megtakarítás.  Hatásindikátorok (end outcome indicators): pl. útminőség javulása, hajléktalanok számának csökkenése.  Környezeti indikátorok: pl. gazdaságélénkítő beruházások révén elért helyi adó bevetél növekedés, gazdasági mutatók alakulása – GDP növekedése. A fenti mutatószámok közötti kapcsolatokkal létrehozhatók azok az arányszámok, amelyek a teljesítmény gazdaságossági (inputköltségek), hatékonysági (output-input viszony), eredményességi (outcome-output viszony) szempontú vizsgálatát teszik lehetővé. A teljesítménymérés, a monitoring, értékelés (evaluation) mára önálló tudományterületté nőtte ki magát a közmenedzsmenten belül. Az értékelés nem egyszerűen egy tudományterület, különösen nem módszerek mechanikus alkalmazása, hanem politikai, szervező tevékenység, amelynek során zajlik a tervezés, programozás, végrehajtás s az egyes szakpolitikai stratégiák kidolgozása (Rossi-Freeman, 1993). Az értékelés történeti fejlődése végül is a kísérleti, pragmatikus, naturalisztikus, majd a plurális fokozatokat járta végig (Pawson-Tilley, 1997). A legfrissebb, ún. realisztikus megközelítésnek a lényege az, hogy az értékelés az alkalmazott tudományos kutatásnak minősül, ahol a tanulságok levonása akkor érhető el a leginkább, ha

27

az értékelő a CMO-mintát (context-mechanism-outcome) követi, amelyik mindig tudomásul veszi, hogy az adott program, illetve politika csak konkrét környezetében, a reális folyamatok figyelembe vételével értékelhető, ún. ideális elvárások aligha fogalmazhatóak meg standard viszonyítási alapként. Az értékelés módszertani megújulásának lényege, hogy mennyiségi és minőségi módszereket egyaránt alkalmaz, hogy milyen arányban, többnyire a vizsgált terület sajátosságaitól, céljától, az értékelő szakmai attitűdjétől függ. Abban általános vélemény alakult ki, hogy az értékelés minőségi elemei nélkülözhetetlenek, különösen akkor, ha az adott területről mély, magyarázó értékű információkra van szükség. Ugyanakkor a minőségi elemzési módszerek (interjú, közvetlen megfigyelés, dokumentum-elemzés) kevésbé adnak lehetőséget az általánosításra. Az értékelés módszereinek kiválasztása lényegében stratégia, amelytől jelentős mértékben függ, hogy az értékelés eredményei mire használhatóak (Patton, 1990). 3. ábra Az evalváció és az egyéb visszacsatolási mechanizmusok közötti különbségek Tudományos tanulmányok

1. Az evalváció az információk gyakorlati hasznosítását tartja szem előtt.

Hagyományos (Költségvetési ellenőrzések)

2. Az

auditok

evalvációk

a

közpénzek

elköltését

hogy a program céljai helyénvalók-e, megvalósulnak-e, és ha igen, akkor hatékonyan és eredményesen-e (az audit és az evalváció közötti erre a kérdésre a későbbiekben visszatérünk).

Monitoring

3. Az evalváció inkább egyszeri tevékenységet jelent, és a szóban forgó programot nagyobb mélységben igyekszik vizsgálni. Egy jól működő, állandó monitoring rendszer mindazonáltal gyakorta képezi a sikeres evalváció előfeltételét.

Teljesítménymérés

4. hogy a megfigyelt szélesebb hatásokra (outcomeokra) magyarázatot találjon, és megértse a közösségi beavatkozás logikáját. (Egy jól felépített teljesítménymérési rendszert azonban esetenként – pl. az Egyesült Államokban – az evalváció egy formájának tekintenek).

Közpolitika-elemzés (policy analysis)

5. Az evalváció tárgya elsősorban az utólagos (ex post) értékelés. A közpolitika-elemzést esetenként úgy határozzák meg, mint a jövőbeli közpolitikai alternatívák előzetes (ex ante) evalvációját.

Forrás: OECD, 1999: 11 28

Az értékelés közpolitikai szerepe és megközelítése szempontjából az unió tagországaiban lényegében három modell alakult ki: 

Az ún. menedzseri modell, amely döntően az Egyesült Királyság konzervatív kormányzatai idején érvényesült a maga tiszta formájában a "Value for money" jelszó alatt, lényegében azt célozza meg, hogy bizonyítsa a közpénzek felhasználásának gazdasági hatékonyságát. Éppen ezért az értékeléshez külső szakértőket alkalmaznak, a szempontok, kritériumok többsége számszerű.



Az ún. demokratikus modell (például Dániában) elsődlegesnek azt tartja, hogy elsősorban a közpolitikai programok társadalmi elfogadottsága növekedjen, ezért az értékelésbe ugyan bevonnak külső szakértőket, de a tényleges konklúziókat a közhatóságok, választott testületek vonják le, s a konklúziók közvetlenül megjelennek a policy szabályozásában is.



Az ún. pluralisztikus modell törekszik a két előző modell elemeit összekapcsolni, s technokrata és politikai szempontokat egyaránt érvényesíteni (például Franciaországban, vagy az USA-ban az ún. stakeholders-értékelési modell).

Ma már alapvető igény, hogy az értékelés ne csak a költséghatékonysághoz, hatásossághoz járuljon hozzá, hanem elősegítse az adott politika innovációját, rámutasson az innovatív kezdeményezésekre, hozzájáruljon a policy, illetve a program finom hangolásához. Az alkalmazott módszerek között a leggyakrabban használtak: a hatáselemzés, költséghaszon elemzés, benchmarking, illetve számtalan szoftabb, alkalmazott társadalomtudományi módszerek (elégedettség mérés, hozzáférés stb.). A teljesítményindikátorok természetesen rendkívül differenciáltak, ennek ellenére nem képesek mindent mérni. A mérés öncélúvá is válhat, és természetesen nem ér semmit, ha nem rendeződik egy szisztematikusan felépített teljesítménymenedzsment ciklusba (Horváth M. 2005), s ha a közszektor nem használja az értékelést saját teljesítményének javítására. Ez nem jelenti azt, hogy a teljesítmény mérése általában lehetetlen és, hogy ne lennének pozitív példák. A szakirodalom a brit New Labour időszakában bevezetett rendkívül intenzív teljesítménymérési (audit) gyakorlatot például nem csak azért tartja sikeresnek és fontosnak, mert a közszektor ellenőrzése, teljesítményre motiválása valósult meg ezzel, hanem, mert a mérés és ellenőrzés, összehasonlítás igénye átterjedt a közszektorral együttműködő civil szektorra is. Az audit „természetessé vált a brit társadalomban”, bár leszámolva bizonyos utilitarista illúziókkal, miszerint objektív mércével, például indikátorok százaival, minden ellenőrizhető (Le Gales, 2011:156). Az Európa Tanács, illetve intézményei foglalkoztak a közszolgáltatások teljesítményének mérésével is (CDLR, 1997). A helyi közszolgáltatások teljesítményének optimalizálásához először fel kell becsülni a szükségleteket, ezután meg kell határozni és ki kell dolgozni az ezeknek megfelelő programokat, majd keresni kell egy megfelelő minőséget, végül annak a módját, hogy hogyan lehet javítani a teljesítményt a lehető legkisebb költségek mellett. A helyi közszolgáltatásokban alkalmazható teljesítményindikátorok között javasolja a következőket:  a szolgáltatás volumene (igénybevevők száma, igénybevételek darabszáma stb.) 29

 egységköltség (pl. egy tanulóra jutó költség – „termelékenység”)  minőségindikátorok 1. a nyújtott szolgáltatás színvonala, eredménye mennyire felel meg az igényeknek (időszerűség, hozzáférhetőség, folyamatosság, udvariasság, kényelem) 2. közös céloknak való megfelelés (gazdaságosság, egyenlő bánásmód) 3. minőségmenedzsment (szabályorientáció helyett felhasználóorientáció) 4. hozzáférhetőség (nyitvatartási idő, várólista) 5. elégedettség szintje (lakossági megkérdezések alapján)  a nyújtott és az igénybe vett szolgáltatás közötti mennyiségi viszony (pl. várakozási idő)  hatásosság (a célok elérése). A teljesítményindikátorok használatának céljai: a szolgáltatásmenedzsment racionalizálása; a szolgáltatásmenedzsment feletti politikai kontroll erősítése és a közösségi tevékenységek átláthatóságának növelése. A teljesítményindikátorok használata elsősorban a technikai szolgáltatásoknál terjedt el az outputok könnyű mérhetősége miatt, de az igény egyre inkább felmerül a szociális és más humán szolgáltatások esetében is. A Világbank keretében ugyancsak elterjedt a teljesítmény mérésére alkalmas indikátorok kifejlesztése és alkalmazása. Megkísérelték például egy olyan modell megalkotását, mely a kormányzás és a minőségi szolgáltatásnyújtás közötti keretrendszert alakítja ki specifikus indikátorok segítségével. A modell kezdeti lépése a kormányzati/önkormányzati mutatók képzése a következő öt kulcsterületen: emberi erőforrások, a finanszírozás és a menedzsment, információ nyújtása a kritikus inputokról, szolgáltatók bejegyzése, valamint a szolgáltatásnyújtás minősége. A következő lépés az adatok és mutatók szisztematikus gyűjtése. Ehhez több, új típusú eszközre is szükség van: felmérések (mint például az állami kiadások nyomon követésére irányuló felmérések), háztartási felmérések, másodlagos források gyűjtése, az adminisztratív adatok és kvalitatív vizsgálatok lefolytatása, statisztikai adatbázisok elemzése. Az adatgyűjtést elemzés követi, és ezeket rendszeresen meg kell ismételni. Az indikátorokat elsődlegesen két csoportba sorolták. Az objektív indikátorok azok, amelyek számszerű, vagy egyéb általános érvényűen megalapozott állítással előállíthatók. Szubjektívek azok az indikátorok, amelyek egyes egyéni vélekedések által meghatározottak (Fiszbein– Ringold–Rogers, 2011).13 A megfelelő adatgyűjtések rendszerezése és elemzése után kirajzolódik, hogy egy adott közszolgáltatás esetén mely közigazgatási szint szerepe erősebb, ki látja el megfelelőbben a közszolgáltatást.

13

Objektív indikátor pl. az egészségügy területén egy kórház felszereltsége, az orvosok száma egy másikhoz viszonyítva, míg az oktatás területén az elméleti és a gyakorlati oktatás aránya. Szubjektív pl. a beteg véleménye az orvosról vagy a kórházról, ami lehet akkor is rossz, ha egy high-tech klinikán kezelik; a lakosok véleménye a közúthálózatról, a parkolási lehetőségekről. 30

Összegzésként arra szeretnénk felhívni a figyelmet, hogy a teljesítmény mérése sohasem teljesen objektív, nem puszta technikai eszköz a döntéshozó kezében, mert alapvetően függ attól a kontextustól, amelyben alkalmazzák, és amilyen célt kívánnak vele szolgálni (Van Doreen,Van de Walle, 2008). A lényeg sokkal inkább az, különösen egy olyan országban, ahol a kormányzati teljesítmény mérésének még központi szinten sincsenek komoly hagyományai, hogy kialakuljon a mérésre irányuló közpolitika igény, s ezt az igényt szolgáló intézmény, információs és eszközrendszer.

31

4. A minőségbiztosítás Ahogy a tervezés volt a hetvenes évek közpolitikai panaceája, úgy vált a minőség a későbbiekben a közszektor fejlődését megváltó szuper általános jelszavává, és így a csalódás okává is (Pollitt, 2009). Megjegyezzük, esetenként nehéz is elválasztani a teljesítmény és minőségmérés szempontjait. A minőség fogalmának és különösen mérhetőségének problémája lényegében kezdetektől vita tárgya volt, miközben a minőség pozitív célját aligha lehetett megkérdőjelezni, annak ellenére, hogy a minőség javítását az utóbbi időszakban összekapcsolják a költségek csökkentésével („more for less”, „value for money”), s ezzel végképp összemossák a teljesítményt, hatékonyságot és minőséget (Holzer et al, 2009). A minőségbiztosítás első formái az üzleti szektorból származnak. Ezek az úgynevezett bottom up jellegű minőségi körök, amelyek lényege, hogy a szervezetben együttdolgozók szűkebb csoportja fogalmaz meg javaslatokat. Hasonló ehhez a TQM (total quality management), amelyik már szisztematikus, stabil háttérszervezeti kapacitásokkal rendelkezik. Jelentős fordulat volt, amikor a minőséget kívülről kívánták értékelni, s ezzel előtérbe került a fogyasztói, polgári elégedettség szempontja14 (Holzer et al, 2009). Ugyanakkor mára az is egyértelmű, hogy pusztán az állampolgári elégedettség vagy vélemény nem elegendő a minőség mérésére. Ráadásul a szakirodalom azt is megállapítja, hogy a fogyasztói elégedettség mérése önmagában rendkívül bonyolult módszertani probléma, hiszen fontos különbséget tenni a fogyasztói elvárások és elégedettség között (a kettő közötti viszony kimutatására dolgozták ki az un. SERVQUAL modellt éppen a helyi önkormányzatok számára, Donnelly et al 1995). Jelen fejezetben a minőség mérésének objektív szempontjaival és a minőségbiztosítással foglalkozunk. A közszolgáltatások minősége az elvárásoknak (célkitűzéseknek) való megfelelést jelenti: egy közszolgáltatás valamely minőségi paramétere akkor megfelelő, ha az a tevékenységgel szemben támasztott közösségi elvárásokat teljesíti (Kiss, 2011). Az elvárások körét tágan szükséges értelmezni: nem csak a kimenetek (output vagy outcome) megfelelőségére, hanem a felhasznált erőforrások (input) hasznosulására (azaz a gazdaságosságra, a hatékonyságra és az eredményességre) is megfogalmazhatóak elvárások. A közszolgáltatások esetében hangsúlyos szerepet kap (és versenyképességi szempontból is jelentős) az adott közszolgáltatás által keletkező hasznok társadalmi elosztása, azaz a méltányossági dimenzió. A minőséget értelmezhetjük normatív vagy leíró fogalomként: ezt úgy lehetne érzékeltetni, hogy a „minőségi” jelző alatt az „elérhető legjobb” vagy pedig a „specifikációnak megfelelő” meghatározást értjük-e (a köznyelvi megfogalmazás inkább az előbbi, a szakmai inkább az utóbbi megközelítéssel jellemezhető). Operacionalizálhatóság szempontjából a közszolgáltatási minőség értelmezése esetében az utóbbi megközelítés javasolt: azaz a specifikációnak (elvárásoknak, célkitűzéseknek) megfelelő szolgáltatást nevezhetjük megfelelő minőségű szolgáltatásnak.

14

E kérdéssel részletesebben a következő fejezetben foglalkozunk. 32

Bár a nemzetközi szakirodalom és gyakorlat alapján számos példát és jó gyakorlatot lehet találni a közszolgáltatások mérésére, jól megfogalmazott célkitűzések nélkül a minőséget mérő mutatók összegyűjtése szükségszerűen csak ötletszerű lehet, hiszen nem a társadalom és a közpolitika-alkotó, hanem a mérési rendszer kialakító értékítéletét fogja tükrözni. A minőség mérése és a mérési keretrendszer kialakítása tehát leginkább olyan területeken célszerű, ahol elfogadott ágazati stratégiák rendelkezésre állnak. Ha egy közszolgáltatás minőségéről beszélünk, akkor általában az előállított output, illetve az ezek következményeként előálló outcome megfelelősége (célkitűzéshez viszonyítása) áll a vizsgálat középpontjában. A minőség tág fogalmába belefér az is, hogy az outputot, outcomeot hatékonyan, azaz az éppen szükséges erőforrás (input) felhasználásával állítottuk elő. Ha azonban a vizsgálódásainkban ezt a tágabb meghatározást követjük, akkor már célszerűbb elemzési keretet ad a „teljesítmény” fogalma. ISO: minőségbiztosítás a standardokon keresztül Mint már a fentiekben is érzékeltetni kívántuk, a minőség fogalma részletesen több kifejezéssel is leírható attól függően, hogy mely jellemzőjét helyezzük előtérbe. Amennyiben a fő célunk az operacionalizálhatóság optimalizálása, fontos, hogy minőségnek, minőséginek a specifikációknak, elvárásoknak megfelelő szolgáltatásokat tekintsük. Amennyiben a közpolitikai döntéshozó ezen alapelvárások alapján próbálja megtervezni és a későbbiekben megszervezni a közszolgáltatások nyújtásának rendszerét, valamilyen támponttal kell rendelkeznie arra vonatkozólag, hogy mit tekinthet minőségi szolgáltatásnak. Ugyanígy fontos továbbá az is, hogy részletes indikátorlista alapján a későbbiekben ellenőrizni is tudja a minőségi elemek betartását, érvényre jutását. E feladat végrehajtásához nyújtanak mára már szinte elengedhetetlen segítséget a nemzetközi standardok, melyek mentén az egyes szolgáltatások könnyen összemérhetővé, ezáltal minőségbiztosítási szempontból ellenőrizhetővé válnak. A standardizálás leghatékonyabb eszközrendszerének az ún. ISO szabványok alkalmazása látszik s mára már nem csak az üzleti szektorban. A szabványosítás nemzetközi szintre emelődésének története 1946-ig nyúlik vissza. Ez év októberében alapították meg Londonban az International Organization for Standardization nevű szervezetet, melyet ma ISO-ként15 ismerünk (ISO, 1997: 15). Az új világszervezet létrejöttével a szabványosítás és a szabványok alkalmazásának lehetősége is teljesen új szintre emelődött. A szervezet fejlődése és terjeszkedése folyamatos volt, a genfi központból jelenleg 163 ország szabványokért felelős tagszervezeteinek működését koordinálják.16 Ez a szám is jól mutatja azt, hogy a szabványok, működési standardok kidolgozása és működtetése milyen nagy jelentőséggel bír az ipar, és a szolgáltatások, így a közszolgáltatások területén is. Az egyes szervezetek működésének, munkahelyi környezetének, környezeti terhelésének szabványok szerinti kialakítása és folyamatos felülvizsgálata két szempontból is nagy jelentőséggel bír. Az adott szervezet részéről a szabványosítás egyszerűsíti a működést azáltal, hogy meghatározott eljárásrendek követését veszi alapul. Ez a piaci szervezetek, az 15 16

A rövidítés a görös „isos”, egyenlő szóból származik. Forrás: http://www.iso.org/iso/home/about/about_governance.htm 33

ipari szektor részéről éppúgy fontos, mint a közszolgáltatások – főként a közüzemi szolgáltatók – esetében. A fogyasztói oldalról ugyanakkor az ISO minősítés bizalmat épít. Amennyiben ugyanis a felhasználó tudatában van annak, hogy a nemzetközi intézmény által tanúsított működésű szervezet által előállított terméket/szolgáltatást vásárol, nagyobb biztonságban érezheti magát a minőséget illetően. Ez utóbbi tényező a közszolgáltatások rendszerében kifejezetten nagy jelentőséggel bír, hiszen ez esetben a fogyasztó/igénybevevő mozgástere a szolgáltató megválasztása tekintetében igen szűk keretek között értelmezhető. Nem véletlen tehát, hogy a közszolgáltatásban részt vevő szervezetek egyre nagyobb számban választják a minőség tanúsításának ezt az önkéntes módját. Ebben a szektorban is halmozottan érvényesülnek ugyanis azok a követelmények, melyeket fentebb a piaci szektorra vonatkozóan felsoroltunk. Az ISO szabványok alkalmazása ezenfelül megkönnyíti a közszektor szereplői számára a rájuk vonatkozó törvényi előírások betartását is, többek között például a minőségi, a környezetterhelési és a munkakörnyezeti kérdésekben. Általános tendenciaként fogalmazható meg, hogy a közszolgáltatást nyújtó szervezetek közül elsősorban a közüzemi vállalatok élnek az ilyen típusú szabványok bevezetésének lehetőségével. A hazai tapasztalat szerint a főbb közüzemi szférákban tevékenykedő szolgáltatók szinte kivétel nélkül rendelkeznek ISO tanúsítvánnyal. A tanulmány elkészítésének keretében két szolgáltatási ágat, az autóbusz-közlekedést és a villamosenergiaellátást vizsgáltuk meg. E két szférában a vállalatok mindegyike ISO jóváhagyás szerinti működési sémák szerint végzi a tevékenységét.17 A standardizálásra való törekvést ennél kisebb mértékben figyelhetjük meg azonban a humán közszolgáltatások esetében. Ennek valószínűsíthető oka, hogy az ilyen típusú feladatok ellátása sokkal inkább szabványosítható keretek között történik. Ennek ellenére e szféra esetében is beszélhetünk bizonyos objektív mérőszámokról, melyek standardszerűen meghatározzák az adott szervezet működését. Ilyenek például a nemzetközi ajánlások az oktatás vagy az egészségügy tekintetében. E dokumentumok azonban korántsem támasztanak annyira részletes és pontos követelményeket, mint az ISO standardok, lévén hogy a humán közszolgáltatások esetében mindig a helyi igényeknek megfelelően kell kialakítani a szolgáltatás tartalmát egy adott keretrendszeren belül. Ennek ellenére, az ISO séma egy lehetőségnek tekinthető a közszolgáltatások némelyikének minőségbiztosításában. A CAF: lehetőség és modell a belső ellenőrzésre A minőség mérésének filozófiájában és megközelítési módjában is különleges szisztémát jelent az olyan ellenőrzési rendszer, amelyben az egyes szervezetek és a szervezetben tevékenykedő szereplők saját maguk értékelik teljesítményüket és fogalmaznak meg kritikát valamint előremutató javaslatokat a működéssel kapcsolatban. Ennek az úgynevezett „belső” ellenőrzésének kitűnő példáját adja az un. Common Assessment Framework (CAF) rendszer.

17

A Magyarországon működő 24 Volán vállalat és 3 egyetemes áramszolgáltató mindegyike rendelkezik ISO tanúsítvánnyal. Forrás: saját adatgyűjtés. 34

A közigazgatás és a közszolgáltatások minőségi standardjainak meghatározása és a teljesítmény valamint a hatékonyság növelése az Európai Unió közös célkitűzéseinek egyik legfontosabb alappillére. A fő cél, hogy az igazgatás és a szolgáltatás terén minél hatékonyabb és a jobb minőségű struktúra alakuljon ki, növelve ezzel az állampolgárok elégedettségét, valamint ezzel egyidejűleg az állami intézményekbe vetett bizalmat úgy nemzeti, mint Európai Uniós szintéren. Mindez szorosan illeszkedik a teljes körű minőségmenedzsment (TQM) filozófiájába, melyben a „(…) minőségi szempontok érvényesítése a szabványosításhoz hasonló, majd egyre jobban specializálódó megoldásokkal történt” (Horváth M., 2005: 71). A fő cél ugyanis ebben a szisztémában a szervezet teljesítményének és a teljesítmény értékelésének különböző objektív szempontok és mérőszámok alapján történő értékelése. A piaci szervezeteknél használt minőségbiztosítási rendszerek18 azonban megközelítésmódjuk miatt a közszektorban csak nehézkesen vagy alig alkalmazhatóak. E felismerésből kiindulva az Európai Unió több szakmai szervezetet is megbízott egy új, a tagállamok szervezetei által hasznosítható, kifejezetten a közszektor szereplői számára adaptált minőségbiztosítási rendszer kidolgozásával (Abdalla, 2008: 68). A munka eredményeképpen készült el 2000-ben a Közös Értékelési Keretrendszer, a CAF, melynek felülvizsgálata és bővítése azóta is zajlik.19 A modell 9 fő kritérium alapján értékeli a szervezet teljesítményét, mellyel felméri egyrészt a működési jellemzőket, azaz a szerv mindennapi gyakorlatának minőségét, fejlesztési lehetőségeit. E jellemzők között a vezetés teljesítménye éppúgy megtalálható, mint a folyamatok és a változások kezelésének hatékonyságával és eredményességével kapcsolatos kérdések. Az első fázis tehát egyértelműen a vezetők és a fejlesztésben, szervezésben érdekelt személyek számára nyújt hasznos információkat a gyakorlati működéssel kapcsolatos belső tapasztalatokról. A második értékelési fázis ezzel szemben a szervezet működését, szolgáltatási eredményességét méri fel a társadalomra, társadalmi környezetre gyakorolt hatások által (Horváth M., 2005: 292-293). E felépítésnek köszönhetően tehát a modellt alkalmazó szervezetek komplex és átfogó képet kapnak a szervezet belső életéről és tevékenységének társadalmi lecsapódásáról is. A „belső” önértékelés garanciáját a struktúrában az jelenti, hogy az adott szervezet munkatársai saját maguk értékelik a teljesítményt – természetesen az értékelésre való felkészítés után –, az objektív kérdések és szempontrendszer alapján (Abdalla, 2008: 71-72). Így a vezetők és politikai döntéshozók pontosan azoktól a személyektől kaphatnak építő jellegű javaslatokat és értékelést, akik a mindennapi működésben való részvételük által személyes tapasztalatok alapján képesek véleményt alkotni. A CAF alkalmazása a tagállamok és szervezeteik számára nem kötelező, csupán ajánlott segédeszközként van jelen a szervezetfejlesztés lehetőségei között. Ennek ellenére az Unióban mára már 3000 szervezet20 regisztrált felhasználója, s a szám várhatóan tovább fog növekedni (CAF, 2013: 7). Érdekesség, hogy a felhasználók között a klasszikus közigazgatási szervek mellett megtalálhatóak EU-s intézmények éppúgy, mint közszolgáltatási szervezetek. Ez a tendencia is azt mutatja, hogy a modell kellőképpen flexibilis ahhoz, hogy többféle 18

Ilyen például az ISO 9000-es kvalifikáció. A CAF legfrissebb verzióját idén (2013) publikálta az EIPA. 20 2011-ben ez a szám még 2382 volt. 19

35

szervezettípus esetében is alkalmazható legyen, ez pedig előrevetíti a továbbélésének lehetőségeit. A flexibilitást jól mutatja, hogy az alapvetően a közigazgatásra kidolgozott rendszer közszolgáltatási ágakra történő adaptációja is igen sikeres. Jó példa erre a brit oktatási minisztérium által kidolgozott rendszer, mely a gyermekek és fiatalkorúak az általánostól eltérő szolgáltatási igényeinek felmérésében működik közre (www.education.gov.uk). Ezen felül a modellt a közszolgáltatási rendszeren belül az egészségügyben, a kulturális szektorban, a rendvédelmi szférában, a szociális szolgáltatások biztosításában és a közlekedési szférában is alkalmazzák (caf.eipa.eu). A modell magyarországi alkalmazására több helyen is találhatunk példát. Jogszabályi szinten első ízben az 1057/2001 számú kormányhatározat deklarálta a CAF alkalmazásának követelményét a következőképpen: „(…) a közigazgatás egészére érvényesíthető egységes minőségbiztosítási, -fejlesztési rendszer bevezetése érdekében el kell készíteni az Európai Unióban kidolgozott CAF rendszer (Common Assessment Framework) hazai adaptációját (…)” (1057/2001. Korm. hat. II/18. bek.). Ennek megfelelően a közigazgatási és közszolgáltatási szervezetek felkészültek a CAF adaptálására, s mára már 106 intézmény alkalmazza a modellt minőségbiztosítási és fejlesztési célokra (caf.eipa.eu). E szervezetek között azonban túlnyomó többségben vannak az államigazgatási szervek, csupán néhány közszolgáltató szerv jelent kivételt.21 Jelen fejezetben a minőségbiztosítás általános szerepét és fontosságát kívántuk érzékeltetni. Gyakorlati példaként az ISO és a CAF rendszereinek működését mutattuk be. Mint láthattuk az ISO minősítést javarészt a kommunális közszolgáltatások szférájában használják, a CAF pedig a közigazgatási alrendszer számára jelenti a minőségbiztosítás működtetésének alternatíváját, a humán közszolgáltatások esetében pedig ezektől eltérően inkább a nemzetközi ajánlások szisztémája jelöl ki követendő utakat. A három irányban egyvalami azonban közös: mindegyik önként vállalt tanúsítórendszer, melyek használatának és terjedésének alapját a „piac”, a felhasználók igényei teremtik meg.

21

Ilyen közszolgáltató szervnek tekinthető például a Kodolányi János Főiskola vagy a Dél-dunántúli Regionális Munkaügyi központ. 36

5. A fogyasztó érdeke A fogyasztóvédelem a közszektor esetében gyakran meglehetősen háttérbe szorul, holott ez egyáltalán nem indokolt. A fogyasztóvédelem háttérbe szorulásának oka, hogy a közszektornak a fél-civil – fél-állami ellenőrzése esetében ellentmondásos az értelmezési keret is. A másik nagyon fontos kérdés a közszolgáltatások fogyasztóvédelme esetében, hogy a fogyasztók egyúttal „tulajdonosok”, akik a közösségi-politikai felügyelet végső gyakorlói. Ilyen értelemben azok az elméletek, amelyeknél felmerül „a fogyasztó jobb kiszolgálása” – mint pl. a New Public Management – önellentmondásba keverednek, demokratikus deficitet idéznek elő. A fogyasztóvédelem szempontja még átfogó igényű alapmunkákban (Flynn 2002, Peters-Pierre 2007, Horváth I. 1999) sem nagyon fordul elő. Az 1990-es évek majori Nagy Britanniájában, a New Public Management közszolgáltatási paradigma fejlődésének második szakaszában prioritássá vált a fogyasztók igényeinek jobb kielégítése (Kovács, 2013). E szempont a hatékonyságot középpontba állító reformok esetében több országban is megjelent részelemként. A fentiek mellett a közszektorra, közszolgáltatásokra vonatkozó közgazdaságtani szakirodalomból (Vigvári 2005, Győrffi-Vigvári-Zsugyel 2012) logikusan levezethetőek a közszolgáltatások esetében a fogyasztói érdekvédelem szükségessége és problémái: Ilyen sajátosságok a piaci szolgáltatásokkal szemben a közszolgáltatások esetében: (1) a természetes monopóliumok megléte: nem lehet kilépni a szolgáltatásból, nem visszautasítható; (2) a hatósági árak (és feltételek) működési környezete: szociális szempontok, adószerű behajtás; (3) az a tény, hogy a közszektor egyszerre szabályoz, szolgáltat és ellenőriz: a szolgáltató hatóságként léphet fel, fokozott kiszolgáltatottság vagy; (4) a szolgáltatáshoz való hozzáférés biztosítása megfizethetőségi gondok esetében is. E feltételek külön-külön is, és nem feltétlenül minden közszolgáltatás esetében érvényesülnek. Valamivel jobb a helyzet a gyakorlati szakirodalom esetében, amely tükrözi a fenti észrevételeket, sajátosságokat. 2009-ben a TÁMOP 5.5.6-08-0002 projekt keretében létrejött előadások (Blahó 2009, Kocsis 2009) részletekbe menően mutatják be a konkrét hazai helyzetet. A közszolgáltatások esetében a fogyasztóvédelem hatékony érvényre juttatása érdekében a szabályozási, hatósági kikényszerítési-ellenőrzési és szolgáltatási-végrehajtási funkciók megjelennek a Polgári Törvénykönyvben, vagy a Fogyasztóvédelmi Törvényben. Ha például olyan konkrét közszolgáltatásokat vizsgálunk, mint a földgáz és villanyáramellátás, akkor az egyik fontos intézkedésként, a fenti New Public Management paradigmarendszerével összhangban kidolgozott piacnyitással (egyetemes szolgáltatás), vagy pontosabban mesterséges piaci környezet megteremtésével találkozunk, amely a korábbi természetes monopóliumok helyén alakul ki, vagyis az állam által engedélyezett egyetemes 37

szolgáltatóktól szabadkereskedelmi módszerekkel történik a vásárlás. A feltételek így is csak erre a környezetre jellemzőek és csupán kismértében emlékeztetnek a ténylegesen szabadpiaci feltételekre. Sajátosságai: (i)

szabályozott díjelemek, díjszerkezet, díjszint;

(ii)

kötött szerződési keretek: csatlakozási, hálózathasználati, energia-vásárlási (egyetemes szolgáltatási) szerződések;

(iii)

fokozott piacvédelem egyes szociálisan rászoruló (pl. fogyatékkal élők) csoportok esetében.

A felmerülő gondok esetében pedig marad a hagyományos megoldás, a békéltető testületek, bíróságok munkája. Általánosabban fogalmaz egy másik, frissebb előadás (Mozolai 2013). A fogyasztók védelmét az Alaptörvény biztosítja. Ennek pillérei: (a) állami fogyasztóvédelem, békéltető testületek, fogyasztói érdeket megtestesítő egyesületek; (b) konkrét közszolgáltatások terén pedig konkrét fogyasztóvédelmi szempontok megjelenítése. Ilyenek a vízi közmű, hulladékgazdálkodásban fogyasztóvédelmi előírások bevezetése, vagy a villamos energia, földgáz területén érthetőbb számlakép kialakítása (elszámolási időszak, elszámolt fogyasztás, rezsicsökkentés megjelenítése). Látható, hogy az elemzés végén visszajutottunk a kiinduló problémához: a közszolgáltatások esetében a védelmet a közszektor a közszolgáltatások szervezőjével szemben, magának a szervezőnek (pl. állam, önkormányzatok) kellene megalkotnia, vagy legalább is, a közhatalomnak kiemelkedő szerepet kell vállalnia. A szolgáltatási charták Sajátos és nagyon népszerűvé vált eszköze a fogyasztó érdekének garantált megjelenítésében az ún. szolgáltatási vagy állampolgári charta, amelynek modellje megjelenik mind az OECD, az ENSZ és a Világbank ajánlásai között. A modell előzményeit Nagy-Britanniában találjuk, ahol a hatékonyság növekedésének a szolgáltatások minőségi oldalára gyakorolt hatását, valamint a menedzsment technikák alkalmazásának korlátait a piaci technológiákat elsőként sikerrel alkalmazó brit kormányzat is érzékelte. A közpénzből finanszírozott szolgáltatások minőségének megtartása és növelése egyrészről a politikai érdek, másrészről pedig a társadalom részéről érkező elvárás és implicit nyomás miatt is fontos. A kormányzat részéről adott válaszlépés a Citizen’s Charter program 1991-es meghirdetése volt, mely a későbbiekben mintaként szolgált hasonló fogyasztói érdekképviseleti modellek kialakulásához (Jenei, 2005). A konzervatív miniszterelnök, John Major nevéhez köthető proklamáció a maga idejében forradalmi áttörésnek számított. Alapvető filozófiai váltást, a piacosított közszolgáltatások rendszerének átstrukturálását hozta ugyanis magával – legalábbis elméleti szinten. A hatékonyság és takarékosság ígérete mellett ugyanis megjelenik benne az állampolgárok

38

jogosultsági szintjének növelése, a szolgáltatásokhoz való hozzáférés, a rendelkezés szabadságának kiterjesztése. Az addig tisztán technokrata alapokon álló szervezési metódus mellett tehát egyre nagyobb figyelem irányult a valós igényekre, elvárásokra, azok befogadására, feldolgozására és a mindennapi ügymenetbe történő beépítésére. E szabadságot a Charter kezdősoraiban a következőképpen fogalmazza meg: „növelnünk kell a választási lehetőségek számát éppúgy, mint a verseny lehetőségét ott, ahol csak tudjuk, de úgyszintén fejlesztenünk kell a jó színvonalú szolgáltatások nyújtásának biztosítékait is”22 (Citizen’s Charter, 1991: 4). A célkitűzés tehát kettős: nem elegendő csupán a választás lehetőségével felruházni az állampolgárokat, mint az a közszolgálati-közszolgáltatási reform eredményeként bekövetkezett, konkrét és számon kérhető biztosítékokat kell lefektetni arra vonatkozóan, hogy az adott elvárt szolgáltatás minőségi színvonala milyen legyen. E filozófia szemmel láthatóan végigvonul az egész dokumentumon. Az elméleti – és javarészt politikai, társadalmi, gazdasági, filozófiai értékeket felvonultató – bevezetőben is feltűnnek igen explicit értékek és követelmények, melyek mentén a közszolgáltatások rendszerét meg kell szervezni. Ezek körében a dokumentum egyértelművé teszi, hogy minden állampolgárnak joga van elvárni:      

a pontosan meghatározott szolgáltatási standardokat; a közszolgáltatások működésének átláthatóságát, nyitottságát; a pontos és közérthető tájékoztatást az adott szolgáltatás működéséről; a választás minél nagyobb lehetőségét ott, ahol csak lehetséges; a diszkrimináció-mentességet; a hozzáférés flexibilitását (Citizen’s Charter, 1991: 5)

Jól látható tehát, hogy a dokumentum alapvetően magában hordozza a minőség, az átláthatóság és a verseny keretei között biztosítandó egyenlő hozzáférés követelményrendszerét. A polgárközeliség értéke érezhetően fontos célkitűzés volt a dokumentum elkészítésekor, hiszen elméleti és általános deklarációk mellett igen konkrét, az állampolgárok mindennapi életét, életminőségét befolyásoló kritériumok is különleges hangsúlyt kapnak. A karta ugyanis közszolgáltatási áganként bontva rögzíti az egyes szolgáltatókkal, szervezetekkel, intézményekkel kapcsolatos elvárásokat, illetve standardokat fogalmaz meg azokra vonatkozóan. Így például a londoni metró esetében pontosan meghatározza, hogy az egy napra tervezett futásteljesítmény 98%-ának teljesülnie kell, a vonatokat belülről naponta, kívülről háromnaponta takarítani kell (Citizen’s Charter, 1991: 18). Ezek az elvárások tehát pontosan meghatározott követelményrendszer alapján épülnek fel és adják meg az egyes közszolgáltatások működtetésének keretrendszerét. A Citizen’s Charter legfontosabb újdonsága és egyben előnye abban áll, hogy világosan és részletekbe menően lefekteti azokat a kritériumokat, melyeket az adófizető állampolgárok joggal elvárhatnak az adott közszolgáltatásoktól valamint az azokat nyújtó szervezetektől, 22

„(…) we need to increase both choice and competition where we can; but we also need to develop other ways of ensuring good standards of service.” 39

vállalatoktól. Ezáltal első ízben teremtődött meg egy komplex, a közszolgáltatási ágakat teljes mértékben lefedő23 vállalási modell, mely alapvető minőségi kritériumokat határozott meg. Amellett, hogy a dokumentum szinte minden fejezetében az adott szolgáltatást nyújtó szervezet privatizálását, működésének piaci alapokra való helyezését preferálja, megalkotta a nem tökéletes piaci keretek között működő ellátás piaci eszközökhöz hasonló lehetőséggel történő minőségmérésének standard modelljét. Az átláthatóan és világosan lefektetett követelmények és vállalások ugyanis az állampolgárok részéről szigorúan számon kérhetőek voltak, ezáltal a kijelölték a szolgáltatási standard minimumkövetelményét. A Charta tehát a minőségmérés külső, implicit modelljét vezette be, melynek logikája a következő: a kormányzat standardokat állít fel az egyes közszolgáltatások tartalmára vonatkozóan, ezeket a standardokat számon kérhetővé teszi, majd pedig átadja az ellenőrzés lehetőségét az állampolgároknak. Ezáltal tehát a döntő lépés a fogyasztó státuszában lévő állampolgár kezében van: kíván-e élni az ellenőrzés lehetőségével, kívánja-e érvényesíteni a jogait avagy sem. A charta által bevezetett filozófia sikerességét és népszerűségét mi sem mutatja jobban, mint hogy mára világszinten elterjedt szisztémáról van szó. Elsősorban természetesen az angolszász világban – Kanadában, Új-Zélandon, Ausztráliában – működik a rendszere, de találkozhatunk chartákkal az Európai Unió tagállamaiban is, így például Belgiumban vagy éppen Spanyolországban. Sőt az állampolgári kartákat a tervezési dokumentumok is a minőségmenedzsment és mérés integráns elemeként ismerik el24, ezáltal elmondható, hogy beépültek a minőség-ellenőrzés általános modelljei közé. A Világbank szerint a polgárok jobb információellátásának egy lehetséges eszköze az állampolgári charta. A szolgáltatásnyújtás minőségének fejlesztése nem történik egyik napról a másikra. Azonban, ha egy jól tervezett és helyesen végrehajtott „Citizen Charter” készül, akkor az képes számos előnyt generálni az érdekelt felek és a szolgáltatók számára, beleértve a minőség javulását a szolgáltatásnyújtás területén, az elszámoltathatóság növekedését, a korrupció minimalizálását. A megfelelőség kritériumai: tükröznie kell az állampolgárok prioritásait és jól működő jogorvoslati mechanizmust kell tartalmaznia. A charta létrejötte egy egyeztetési folyamat, a végleges verzió viszont folyamatos monitoring alatt kell, hogy legyen (Post–Agarwal, 2011). Az OECD szerint a kelet-közép-európai országokban is egyre inkább jellemző lesz a közszolgáltatás minőségének javítását szolgáló minőségmenedzsment és az ehhez kapcsolódó szolgáltatási charta. Ennek többek között az az előnye, hogy egyfajta iránymutatást és visszacsatolási lehetőségeket nyújt a közszolgáltatások terén is, amelyen keresztül növelhető az igénybevevők elégedettsége és a szolgáltatások minősége is. A szolgáltatási charta feladata, hogy a szolgáltatások továbbfejlesztését támogassa, így ezzel kapcsolatban jelentősége van a teljesítmény monitoringnak (objektív és szubjektív indikátorokon, valamint véleményeken keresztül), a szolgáltatások fejlesztésével kapcsolatos akciótervek 23

A charta 11 közszolgáltatási ágazatra vonatkozóan tartalmaz vállalásokat. lásd például: Seven Steps to a Ciziten Charter with Service Standard – Implementation Plan for Governmental Organizations, IPSG, Amsterdam, 2008. 24

40

készítésének, valamint a fejlesztések fenntarthatóságának. A szolgáltatási charta elkészítésének főbb pontjai a minőségkoncepció létrehozása, a célhierarchia megalkotása, a teljesítménymérés és az érdekeltek körének feltérképezése. A charta bevezetésével kapcsolatban különböző lépéseket kell megtenni, fontos a konzultáció és felmérés a szervezeten belül valamint kifelé a célcsoporttal is, egy panasz- és javaslattevő rendszer létrehozása, valamint a chartában megfogalmazott céloknak a promotálása és kommunikációja. A szolgáltatási charta építésére és implementálására vonatkozólag mind nyugat-európai, mind közép-európai példákat is gyűjtött az OECD. A helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos minőségi folyamatok javítása és fejlesztése még hatékonyabban történhet, ha abba a szolgáltatások „fogyasztóit”, a polgárokat is bevonják bizonyos mértékig. (Parrado Díez, 2005; Löffler et al., 2007) Az ENSZ által kiadott charták (Charter for the Public Service in Africa; Ibero-American Charter for the Public Service) a felhasználók számára a közszolgáltatások alapvető elveit, általános szabályait, valamint a foglalkoztatottaknak történő javadalmazás, előrejutás lehetőségét fogalmazták meg. Az alapvető elvek azok, amelyek általánosan, minden országra alkalmazhatóak, úgymint: egyenlő bánásmód elve, semlegesség elve, jogszerűség elve, folytonosság elve, a szolgáltatások közelsége és megközelíthetőségének problémája, részvétel kérdése, minőség – hatékonyság – eredményesség, szolgáltatások értékelése (szempontrendszer még nincs kidolgozva), áttekinthetőség, gyors reakció, megbízhatóság és titoktartás kérdésköre. A közszolgáltatásoknak tartalmaznia kell a politikai-adminisztratív rendszerek különböző szektorait, azaz az oktatás, egészségügy stb. kapjon kiemelt szerepet. Megjegyezzük 2004-ben Magyarországon is bevezetésre került a Citizen’s Charter kísérleti programként a Belügyminisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal, valamint a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal közreműködésével. A program célja egy modellkísérlet volt, amely az országos bevezetést volt hivatott előkészíteni. A tervek szerint az Ügyfélszolgálati Kartát az adott szakterületet irányító tárcák felügyelték volna, míg az önkormányzatok önkéntes alapon csatlakozhattak volna a programhoz (ÁROP 1.2.18.2013). Az ügyfél-elégedettség mérésére szolgál az un. SERVQUAL módszer, vagy a korábban alkalmazott a Johnstonn-modell, amelyik 18 tényező mérését irányozza elő, pl: szakértelem, kommunikáció, udvariasság, rugalmasság, kedvesség, alkalmasság, tisztesség, megbízhatóság, hozzáférés, esztétika, figyelmesség, elérhetőség, gondosság, kényelem stb. (A dimenziók a közszolgáltatások különböző megközelítésétől, a szondázási igény részletességétől függ.) A közszolgáltatások értékelésével kapcsolatos módszertani útmutatók más kvantitatív és kvalitatív módszereket (interjú, közvetlen ügyintézés utáni lekérdezés (ún. Critical Incident Techique) stb.) is javasolnak (ÁROP 1.2.18. 2013), amelyekből néhányat jelen ÁROP kutatás is használ.

41

6. A hozzáférés E kérdés rendkívül komplex, nem szűkíthető le a fogyasztó és a szolgáltatás nyújtásának földrajzi távolságára, sőt ma már sokkal inkább a társadalmi esély egyenlőségi oldala hangsúlyozódik a fogalomnak, miután az emberi jogi megfontolások, elvárások egyre hangsúlyosabbak. Kutatásunk során mi elsősorban a földrajzi távolság szempontját elemezzük, nincs módunk az esélyegyenlőségi szempontok teljes beépítésére, bár törekszünk ebben a kérdésben is információkat szerezni. A földrajzi távolság, mint a szolgáltatásokhoz való hozzáférés egyik máig is változatlanul fontos szempontja már régóta foglalkoztatja a kutatókat, s viszonylag régen jutottak arra a következtetésre, hogy komplex problémáról van szó. A földrajzi távolság mérése önmagában a közlekedési, kommunikációs technikák fejlődésével válik egyre differenciáltabbá, ráadásul kombinálódik az egyes fogyasztói csoportok eltérő jövedelmi, stb. sajátosságaival (McLafferty-Ghosh, 1982). A hozzáférés optimalizálása azért is nehéz, mert az egyes szolgáltatásokat telepítő döntések eltérő időszakokban, eltérő szempontok mentén születtek, ezért az egymással való összhangjuk biztosítása csak utólagos korrekciók mentén lehetséges. A közszolgáltatások (vonalas, pontszerű intézményi) térbeli megjelenése hosszú távú folyamatok eredményének tekinthető. A kialakuló „központi és nem központi helyek, települések” közötti településközi, térbeli interakciók intenzitása nagyfokú különbségeket mutat egy-egy országon belül is, s különösen országok között. A közszolgáltatások földrajzi, közlekedési elérhetősége elsősorban azt jelenti, hogy a tér különböző pontjain élő emberek egy másik települést, annak központi szerepkörű intézményét mennyi idő alatt, milyen pénzügyi feltételekkel éri el. A tényleges elérhetőségi viszonyok alakulásában lényegi elemként jelenik meg a napi kapcsolatteremtési (elérhetőségi) gyakoriság, valamint az, hogy közvetlenül, avagy átszállással, átszállásokkal képes a számára elsődleges ellátást nyújtó települést elérni. A centrum – periféria a közszolgáltatások intézményi rendszerében is megjelenik: az intézménnyel rendelkező település e tekintetben centrumként és kínálati helyként jelenik meg, míg az adott intézménnyel nem rendelkező települések egyfajta perifériaként élhetik meg az adott közszolgáltatási relációt. Az intézményi-szolgáltatási hierarchia (alapfokú, középfokú, regionális, országos) a maga hierarchia szintjén formál adminisztratív úton szabályozott, avagy szabadon választható kapcsolatokat. A központi helyek, a közszolgáltatások elérhetőségének (megközelítésének) kutatása a közlekedési földrajz egyik meghatározó kutatásaként formálódott évtizedeken keresztül. A térkapcsolatok értelmezési körében szinte egy időben jelent meg a fizikai földrajzi (légvonal), a társadalmi, az idő, a költség, s a kényelmi távolság kérdéskörének elemzése. A kutatási folyamatban hosszú ideig az idő (izokron) és a költségtávolság elemzése emelkedett ki. A térgazdaságtanban formulázódott meg az „általános elérhetőségi”, az „összesített 42

elérhetőségi”, a „komplex elérhetőségi index” fogalma. A vonalas infrastrukturális közszolgáltatások esetében a „bekapcsoltság” kérdésköre kiemelkedő jelentőségű. A van – nincs, elérhető – nem elérhető stb. térbeli eloszlások azt jelezik, hogy egy-egy adott település az adott közszolgáltatással egyáltalán elért-e, van-e rákapcsolódási stb. lehetősége az ott élő fogyasztóknak. A tisztán, avagy dominánsan közösségi jellegű közszolgáltatások még a leginkább liberális piacgazdaságokban is szervesen jelen vannak, s a magán- és versenygazdasághoz képest sok tartalmi, szabályozási, működési stb. sajátosságot hordoznak. A közszolgáltatásokon belül is külön sajátosságokkal bír a közigazgatás (állami, önkormányzati), illetve annak különböző alrendszerei. A különböző jellegű közszolgáltatások esetében eltérő költségtartalommal jelenik meg a szolgáltatást nyújtó, illetve az azt igénybe vevők esetében. A tűzoltóság, mentők tekintetében a költségek teljessége csaknem a szolgáltatást nyújtónál jelennek meg. Az esetek többségében az utazásokból eredő költségek a szolgáltatást igénybevevőt terhelik. A szolgáltatást nyújtó „nem mozdul” ki a szolgáltatást nyújtó intézményéből. A térbeli eloszlást hordozó hálózatokban a közszolgáltatást nyújtó méretgazdaságossági igényei és a szolgáltatást igénybe vevők érdekei (idő- és költség-ráfordításai) nem esnek egybe a legtöbb esetben. A szolgáltatást igénylő érdeke az, hogy minél közelebb, gyorsabban, olcsóbban jusson minőségi szolgáltatásokhoz. A közszolgáltatások tekintetében különös figyelemmel kell lennünk azok esetében, amelyek igénybe vétele kötelező (például általános iskolai oktatás), hiszen itt a közszolgáltatás kötelező jellege miatt nincs választási lehetősége a potenciális fogyasztónak. Az Európai Unió közszolgáltatásokkal kapcsolatos felfogását egyfajta „racionális tagállami dominancia jellemzi”, vagyis, hogy az EU dokumentumai alapvetően tagállami kompetenciaként kezelik azt, hogy mely tagállam mit ért, s milyen gyakorlatot alakít ki a közszolgáltatások tekintetében. A hálózatos közszolgáltatások (energia-szolgáltatás, víz- és csatornaszolgáltatás, közlekedés, távközlés, internet) elérhetősége általában a településen belül, sőt a fogyasztási helyen (lakás) jelentkezik, a tekintetben, hogy van, avagy nincs jelen az adott településen, településrészen, illetve ingatlanon az adott közszolgáltatás kiépített vonalas infrastruktúrája,változik az elérhetősége a fogyasztó szempontjából.

43

7. A fő szervezeti- működési elvek és modellek A közjavak, magánjavak elválasztásának alapvető dilemmája a közismert potyautas jelenség, amely meghatározza, melyek azok a szolgáltatások, termékek, amelyekért az állam célszerű, hogy felelősséget vállaljon (Johnson, 1999). A tiszta politikai, közgazdaságtani képletek (fogolydilemma, Pareto optimum stb.) azonban még nem igazítanak el abban, hogy a közjavakat milyen formában, léptékben célszerű, hatékony a közösséghez eljuttatni, sőt abban sincs világos, egyértelmű és örök képlet, hogy hol kell meghúzni a magán és közjavak határát. A közszolgáltatásokra vonatkozó szakirodalom kitüntetett figyelmet szentel természetesen az intézményi és eljárási, működési elemeknek, már csak azért is, mert a közszolgáltatásszervezési újítások a gyakorlatban éppen ebben a vonatkozásban a leglátványosabbak, a leginkább megragadhatóak. Miután az intézményi és eljárási vonatkozások áthatják szinte valamennyi általunk érintendő területet, ehelyütt csak a legáltalánosabb trendeket mutatjuk be. A kormányzási és a közszolgáltatás szervezési modellújítások lényege a pluralitás, a szervezeti formák és eljárásrendek tekintetében a hagyományos bürokratikus, vertikális és a piaci horizontális elemek vegyítése volt. A jelenséget leginkább visszatükröző, a NPM fogalomkörébe tartozó elemek a privatizáció, kiszerződés (contracting out), illetve a köz és magán partnerség (PPP), amelyek magukba foglalják mind a vállalati és civil szervezeti formák megjelenését mind a kapcsolatrendszerek szerződéses, kontraktuális modelljét. Az egyes megoldások alkalmazkodnak az adott ország, ország csoport közigazgatási kultúrájához is, jó áttekintést ad erről az alábbi ábra. 4. sz. ábra: Megközelítési mód fő iránya

Magánszektorhoz való viszony

Központi érték

Új közmenedzsment (angolszász)

Menedzselés

privatizáció, kiszervezés

kevesebb állam, hatékonyság a közszférában

Klasszikus közigazgatás (francia)

Közjog

köz-magán szerződési rendszer

közmegbízások magánvállalkozások általi ellátásának szabályozása

vállalati módszerek alkalmazása a közigazgatásban

racionalizálás, működés fejlesztése

Új igazgatási modell államigazgatási jog (német) Forrás: Horváth M 2005:62

A hetvenes, nyolcvanas években világszerte hasonló nyomás nehezedett a közszektorra, csökkenteni a kiadásokat, növelni a hatékonyságot, amire a privatizáció, s annak nagyszámú változata, többek között a kiszerződés látszott alkalmasnak (Kettl, 2011). A privatizáció, vagy 44

más kifejezéssel az állami funkciók, vagyon elidegenítése azonban nem egyszerűen egy költségvetés csökkentési technika volt, hanem általánosságban vetette fel az állami szerepvállalás határait, amihez képest az, hogy miért és hogyan, mint két fő megközelítés már részkérdés, még akkor is, ha ez a közpolitikai kutatások számára továbbra is bőven ad feladatokat (Thynne, 2006). Az állam általi szolgáltatás vásárlás intézménye szükségszerű és több ezer éves, tény azonban hogy az utóbbi évtizedekben vált, az angolszász országokban különösen népszerűvé. Egyes országokban egyenesen kötelezővé vált, mint például az ausztrál Viktoria államban törvény írta elő a helyi közszolgáltatási költségvetés legalább felének a kiszerződött felhasználását, de törvényi kötelezés nélkül is az olasz helyi önkormányzatok 50-90 %-ban szerződik ki a legfontosabb helyi közszolgáltatásokat (Farneti et al, 2011). Franciaországban is már a 19. század végétől alkalmazott technika a helyi közszolgáltatás magántársaság általi ellátása (Grossi et al, 2010). A kiszerződés ugyanakkor számtalan probléma, kritika és ellentmondás forrása. Németországban például a helyi közszolgáltatások (melyek túlnyomórészt eleve helyi szintre is vannak telepítve) többségét az önkormányzatok tulajdonában lévő társaságok látják el, miközben, ha kiszerződnek, akkor nem tehetik ezt a saját társaságaik tekintetben (Grossi et al, 2010). Gyakran érvelnek a kiszerződés ellen azzal, hogy az állam, illetve az önkormányzat a kiszerződéssel nem szabadul az ellátás felelősségétől, tehát bizonytalanságot eredményez. A dilemmák alapja azonban inkább a technika, a szerződési logika maga. A közszektornak ugyanúgy kell viselkednie a szerződéskötés során, mint a vállalkozóknak, csak hogy a piac általános szabályai, különösen a verseny tényleges hiánya miatt, e szerződéses viszonyokban gyakran nem érvényesülhetnek, ezért nem is tudják a felek magatartását meghatározni. Az USA-ban eleinte a szerződéskötéshez szükséges tudást a központi és helyi kormányzatok például a szociális szolgáltatások terén a szerződéskötés kiszerződésével törekedtek pótolni, s mára már teljes integrált kiszerződési szolgáltatásokra szerződnek. Összességében azonban illúzió, hogy minden esetben magasabb lesz minőség és alacsonyabb az ár, mintha liszt nélkül akarnánk tortát sütni (Kettl, 2011:248). A kiszerződés aligha iktatható ki a közszolgáltatások eszköztárából, de kétségtelenül kihívás, hogy a közszektor okosabb vevő legyen. Az erre irányuló stratégia elemei a szervezeten belüli szerződési szaktudás megszerzése, a jobb információs rendszer, a nagyobb transzparencia. Különösen fontos, hogy a közszektor felkészült legyen a kiszerződéssel járó kockázatok kezelésére. Általában három kockázati dimenziót szokás említeni, a fogyasztók, polgárok érzékenységét, a szolgáltatás terén jellemző versenyhelyzetet és a szolgáltató váltással együtt járó költségeket, s ezek a kockázatok eltérő erősségűek a különböző kormányzási modellekben. Minél komplexebb és szofisztikáltabb a megoldandó közszolgáltatások köre, annál kevésbé alkalmas a sematizált kormányzási modell, s általában feltételezhető, hogy a differenciált kormányzási modellek párhuzamos alkalmazásával a szolgáltatások kiszerződésével járó kockázatok kezelhetőek (Farneti, 2011:262-266). A partnerség, a hálózati kormányzás, mint kulcsfontosságúvá vált kormányzati paradigma, ugyancsak a közszolgáltatások megszervezésének funkcionális és szervezeti innovációját kínálja. Köztudott, hogy a horizontális kormányzás, a partnerek bevonása különböző nemzetközi szervezetek (EU, OECD, Világbank) által is képviselt általános követelménnyé 45

vált, elsősorban arra a felismerésre alapozva, hogy a közszektor pótlólagos forrásokra, tudásra, támogatásra szorul, hogy növekvő és egyre bonyolultabbá váló feladatait megoldja. A partnerség fogalma és formája rendkívül sokszínű, és eleinte a legtöbb esetben pozitív tartalommal jelent meg a szakirodalomban (McQuaid, 2011). Ha a közszolgáltatásokra koncentrálunk, akkor célszerű az OECD meglehetősen általános meghatározásából kiindulni, eszerint a partnerség formális vagy informális együttműködés különböző intézmények, szereplők között, osztozva a feladaton, a felelősségen, kockázatokon, forrásokon és a hasznon is (OECD, 1990:18). A partnerségi elem a kormányzásban, a közszolgáltatások megszervezésében sajátos új kvázi piaci, illetve kvázi állami intézményi és működési formákat, „ügynökségeket” eredményezett, amivel kapcsolatban számtalan pro és kontra-érvelés található a szakirodalomban. Vannak, akik azt hangsúlyozzák, hogy a rosszul megválasztott és illesztett új partnerségi formák rontják az átláthatóságot, mások viszont éppen arra hívják fel a figyelmet, hogy a partnerségi formák valódi előnyökkel járnak, de rendkívül fontos a megfelelő forma, a kölcsönösség, a világos fókusz, az eredményorientáltság, a szervezeti környezethez való pontos illeszkedés (McQuaid, 2011). A partnerségi formák egyik legelterjedtebb változata a public-private partnership (PPP), különösen a nagyobb léptékű infrastrukturális fejlesztésekben (nem csak műszaki infrastrukturális beruházásoknál, hanem kórházak, iskolák építésénél is). A nyolcvanaskilencvenes évek tapasztalataiból okulva mára már a nemzetközi szervezetek részéről is óvatosság tapasztalható, s az a vélemény a jellemző, hogy a PPP egy opció, de korántsem az egyetlen, s a siker függ a kormányzási környezettől (Greve, Hodge, 2011). A partnerek kiválasztásában, a szerződéskötésben egyre több például az EU keretei között a szigorú szabályozási elem, nem is annyira a korrupció elleni küzdelem, hanem a konstrukció hosszú távú hatásainak bizonytalansága okán. Marketing a közszolgáltatásokban: A közszolgáltatások megszervezése terén is érvényesülő eszköz a marketing, bár hosszú ideig annak elsősorban a klasszikus piaci formája, amelyik lényegében a riválisok versenyére illetve interakcióira épül. A közszolgáltatásokban résztvevő szektorok pluralizálódása, különösen a civil szektor bekapcsolódása tette szükségessé a marketing modell közszolgáltatásokra történő adaptációját, amelyik sokkal többet merít a közigazgatás és közmenedzsment eszköztárából és elsősorban a szervezetközi kapcsolatok és kapcsolati tőke szerepére koncentrál. A kapcsolati marketing három aktivitásterületet illetve dimenziót ölel fel: a „mikro” szint a szervezet és a fogyasztó, a „makro” a szervezetek közötti, míg a „mezo” a szervezet és a társadalom viszonyában érvényesül, s mindhárom nagymértékben hozzájárul a közszolgáltató szervezet teljesítményéhez, a bizalom építéséhez és a kockázatok kezeléséhez (Osborne, McLaughlin, Chew, 2010). Fontos hangsúlyozni, hogy a fenti eszközök, intézményi formák, eljárások a közszolgáltatások megszervezésében mind központi, mind helyi, területi szinten alkalmazásra kerültek. Talán annyi distinkció már az elméleti alapok bemutatásánál megemlíthető, hogy a helyi/területi önkormányzati szektorban általában pragmatikusabb módon alkalmazták az újításokat, nem szakítva gyökeresen a korábbi módszerekkel, szívesen használva vegyes

46

megoldásokat, érvényesítve a helyi specialitásokat, törekedve a konfliktusok kerülésére (Kuhlmann, Fedele, 2010). Ebből az is következik, hogy a neo-weberi váltás sem lesz drasztikus, az intézményi inerciák tovább működnek, ezzel talán elkerülhető lesz az újabb egyoldalúság, mintakövetés szokásos veszélye. Említésre érdemes, hogy a közszolgáltatások megszervezésének komplexitása, mint probléma vezetett például a közigazgatási logisztika kialakulásához (Bukovics, Potóczki, 2013), amelyik az egyes ágazatok és funkciók közötti interdependenciákra építve törekszik a logisztika eredetileg vállalati világban kialakult módszereit és szemléletét a közigazgatásba átültetni. Végezetül kitérünk egy olyan mozgalomra, amely a településirányítás komplexitásának kezelését kísérli meg: „Smart” városok A formálódó új gazdasági és társadalmi rendszerben (a tudás, az információ, az innováció játsszák a legfontosabb szerepet) jelennek meg az „okos”, vagy más szerzők szerint „kreatív” városok, melyek kihasználják az egyre növekvő gazdasági és politikai erejüket arra, hogy a technológia által nyújtott lehetőségeket felhasználva teljesen új alapokra helyezzék a város fejlődését, és a hazai és nemzetközi versenyképességét. Az „okos”, vagy élhetőbb város olyan települést takar, mely a rendelkezésre álló technológiai lehetőségeket (elsősorban az információs és kommunikációs technológiát) olyan innovatív módon használja fel, amely elősegíti egy jobb, diverzifikáltabb és fenntarthatóbb városi környezet kialakítását. Egy várost akkor nevezhetünk „okosnak”, ha az emberi tőkébe, tradicionális (pl. közlekedés) és modern információs és kommunikációs infrastruktúrába történő befektetés ösztönzi és hajtja a fenntartható gazdasági fejlődést és a magas életszínvonalat, miközben a természeti erőforrásokat bölcsen kezelik (Smarter cities 2010). Az „okos” város tehát az „okos” technológiát úgy használja, hogy a város infrastrukturális rendszerei és szolgáltatásai sokkal jobban kapcsolódjanak egymáshoz, intelligensebbek és hatékonyabbak legyenek. Az új technológia óriási, eddig még ki nem használt lehetőségeket teremt a városfejlesztésben is. Ennek ellenére – miközben a technológia, mint infrastruktúra elérhetősége kiemelkedő mértékben fejlődött – az információ feldolgozása és használata nem tartott lépést a technológia fejlődésével. Különösen igaz ez a közszférára, ahol az IKT nyújtotta lehetőségek kihasználtsága kiábrándítóan alacsony (Selhofer et al. 2010). A városok működése hat hálózatokból, infrastruktúrából és környezetből álló alap rendszerre épül, melyek a kulcs funkcióihoz kötődnek:  

Az emberek alrendszer, mely magában foglalja a közbiztonságot, az egészségügyet és az oktatást. Az üzleti rendszer, mely tartalmazza a város üzleti életet befolyásoló politikáját és a szabályozási környezetét is.

47

   

A közlekedési rendszer. A kommunikációs rendszer. A vízgazdálkodás és Az energiagazdálkodás.

Ezek a rendszerek természetesen nem egymástól elkülönülve léteznek, hanem egymáshoz kapcsolódnak, és egy megfelelően működő, szinergikus rendszerben hozzájárulnak egy optimálisan működő és hatékony rendszer, városi élet kialakításához. Egy „élhetőbb” város képes arra, hogy a ma rendelkezésre álló új technológiai lehetőséget használja fel ahhoz, hogy a szűkös erőforrásokat a leghatékonyabb módon használja fel ezen alrendszerek minél jobb működése érdekében.

Ábra. Példa az egyes alrendszerek összefonódására, kapcsolatára. Az emberi tőke befolyásolja az IKT használat és alkalmazás sebességét.

Az IKT használat mértéke befolyásolja a város üzleti környezetének vonzerejét

Az ipar használja a vízkészlet jelentős részét. A víz minősége befolyásolja Az ingázás befolyásolja az életminőséget. a városlakók egészségét.

Az energia rendszer használja a vízkészlet jelentős részét.

A fokozódó üzleti élet, kereskedelem, növeli a környezeti infrastruktúra használatát.

A közlekedés legfontosabb felhasználó.

az

egyik energia-

Forrás: Dirks–Keeling 2009, 10.

Az „okos” városok rendszerei digitalizáltak (megfelelő a műszerezettségük), összekapcsolódnak, intelligensek. Mindez azt jelenti, hogy a városok rendszereit mérhetővé teszik, az egyes alrendszerek pedig képesek egymással „kommunikálni”, adatokat megosztani és információvá alakítani. Az így létrejövő információ pedig alkalmassá teszi a várost az előrejelzésre, a viselkedések, alrendszer működése jobban kiszámíthatóvá válik és lehetővé teszi a jobb beavatkozást (Dirks–Keeling 2009). Mit is jelent mindez: 

Műszerezett: Mára elérhetővé vált, hogy szinte mindent elektronikusan érzékeljünk, mérjünk és monitorozzunk. Ez adatok gyűjtését és integrálását jelenti szenzorok, kioszkok, mérők, PDA-k, kamerák, okos telefonok, beültetett orvosi eszközök, vagy az internet segítségével. Minden, ami megbízható digitális információt rögzít és továbbít egy rendszer számára ide tartozik. 48





Összekapcsolt: Emberek, intézmények, tárgyak és rendszerek elektronikusan össze vannak kötve, új módokon tudnak egymással kommunikálni. Mindent össze tudunk kapcsolni mindennel: autókat, készülékeket, csővezeték rendszereket, utakat, de még gyógyászati eszközöket és haszonállatokat is. Ez adatok és folyamatok, értékláncok és iparágak mentén történő, faltól falig való integrálását jelenti. Az integráció magában foglalja a nem strukturált adatok összekapcsolását is pl. közösségek web 2.0 típusú kapcsolódásait (on-line közösségek). Intelligens: Újszerű, vezető információ elemzési technológiák képessé tesznek minket a különböző érzékelők és mérő műszerek által összegyűjtött nagy mennyiségű adat értelmezésére, új összefüggések feltárására és tudás megszerzésére. Ezek alapján pontosabban és gyorsabban meghatározhatjuk a szükséges beavatkozási lépéseket, mellyel hatékonyabbá, gyorsabban reagálóvá, sok esetben valós idejűvé vagy akár a szükséges lépéseket előrejelzővé tehetjük rendszereinket, folyamatainkat és infrastruktúránkat. Ez a fajta új intelligencia minél szélesebb körben történő elterjedése és beépülése fogja a várost és annak működését okossá, „smart”-á tenni.

A smart városok vizsgálatok többnyire a metropoliszokra, illetve nagyvárosokra fókuszáltak, kevés információval rendelkezünk arról, hogy milyen szerepük lehet a kis- és közepes városoknak a kreatív gazdaságban, és milyen stratégiát kell követniük, hogy sikeresek legyenek az új gazdaságban. Az önkormányzatok esetén nagyon fontos információkat szerezni arról, hogy milyen állapotban van az e-közigazgatás, van-e valamilyen egységes városgazdálkodást, városi szolgáltatásokat, ügyviteli rendszert működtető informatikai rendszer, továbbá milyen módon működik, illetve tervezik-e a jövőben ilyen fajta rendszerek alkalmazását. Szintén fontos szerepe lehet az önkormányzatnak a közösségi közlekedés fejlesztése, átalakítása és a turizmus terén. Vajon e területeken mekkora szerepet kapnak a „smart” megoldások az egyes településeken? Fontos kérdés az is, hogy a város költségvetésének mekkora részét fordítja IKT fejlesztésekre, van-e erre vonatkozó stratégiája, elképzelése, e területért felelős munkatársa. Milyen szolgáltatások érhetők el online, mennyire „transzparens online” is a város? (Horváthné Barsi et al. 2010). A közszolgáltatások összehangolásának területén vélhetően szintén nagy tartalékok vannak az IKT megoldásokban.

49

8. Változás menedzsment, a közszolgáltatási reformok végrehajtásának főbb sajátosságai A közpolitika tudománya a reformok két típusát ismeri, az átfogó, egyszeri reformokat, amelyik drasztikus változásokat eredményeznek rövid idő alatt, illetve a lépésről lépésre araszoló, inkremantalista módszert. Lindblom nevéhez fűződő kislépések tudománya (muddling through), a pragmatikus, lépcsőzetes „ág”módszer gyakrabban érvényesül, mint a racionális, átfogó, „gyökér” módszer (Lindblom, 1994). A közszolgáltatások terén nyilvánvalóan elsősorban a lépcsőzetes és egyes részelemekre koncentráló módszer érvényesül, s nem mindig kapcsolódik össze a közigazgatás szerkezeti változásaival. Az NPM reformokkal kapcsolatban sok kritika fogalmazódott meg már a korábbi időszakban is. Gyakran az üzleti módszerek alkalmazását, illetve az állam szerepének csökkentését csodaszernek tartották. A divatirányzatokat a nemzetközi szervezetek szakértői terjesztették anélkül, hogy a konkrét alkalmazás feltételeivel tisztában lettek volna. A reformok csomagban kapcsolódtak össze, de az egyes érdekcsoportok és reformigények belépése a reform feletti szilárd politikai uralmat gyakran veszélyeztette. Az ambiciózus célokhoz képest a végrehajtás hatékonysága mindig szerényebb (policy slippage), a meghirdetés után kevesebb volt a figyelem a végrehajtás iránt. A reformok gyakori célja a költségek megtakarítása, miközben az eredmény sokszor éppen az ellenkező, az adott funkció teljesítése rosszabb minőségű, sőt az árak sem csökkennek (Wollmann, Marcou, 2010). Az egyik legnagyobb paradoxon, hogy a reformok szinte mindig a hatékonyság bűvöletében fogalmazódnak meg, miközben a hatékonyság mérése, a komplex politikai és egyéb „externáliák” számbavétele alig történik meg. A reform gyakran egy jövőbeli probléma forrásává válik (Wright, 1997:12). A reformkudarcok oka általában nem a célok kijelölésében, hanem a végrehajtás eszközeiben és a reform folyamatában keresendő. Rhodes hívta fel a figyelmet például a kísérletekre, amelyek alkalmasak lennének a hibákat előre jelezni, erre azonban a reformer kormányok nem pazarolják az időt (Rhodes, 1997). Németországban rendkívül sikeresnek minősített új irányítási modell elterjedése viszont erősen alapozott a kísérleti reformok tapasztalataira. Ennek ellenére a reformokat követő értékelés szerint az elkövetett hibák listája tekintélyes maradt, amelyből a politikusok ellenállását, a nem reális időbeli ütemezést, az egész reform folyamat átfogó megtervezésének a hiányát, a reform célok teljesülését mérő eszközök hiányát emelték ki (Reichard, 1997). Amennyiben azt nézzük, hogy a reformok mennyiben bizonyultak fenntarthatónak, figyelembe kell venni, hogy a politikai instabilitás, újabb és újabb a reformok kilátásba helyezése általában nehezíti a reformlépések megszilárdulását, intézményesülését. Hasonlóan a bürokraták mozgatásával, leépítésével kapcsolatos reformok végrehajtását nehezítik a hiányzó források, illetve a bürokrácia nyomása a politikai elitre (Schneider-Heredia, 2003). A reformok sikerét vagy kudarcát értékelve irányította rá a szakma a figyelmet az un. reformkapacitások jelentőségére. Knill a közigazgatás hatalmi szerkezeten belüli szerepe, a formális és tényleges vétópontok alapján un. autonóm és instrumentális típust különbözetett meg

50

(1999). Az autonóm bürokrácia képes közpolitikai programokat előkészíteni és végrehajtani, míg az instrumentális modellben a közigazgatás személyzetének lényegesen gyengébb a befolyása a politikaformálásra és végrehajtásra, így a radikális, a politika felől indított reformnak lényegesen nagyobb az esélye. A reformok intézményes háttere, szakmai megalapozottságának garanciái fontos elemei a reformkapacitásoknak. Németországban a közigazgatás-szervezés az egyetemi, akadémiai apparátusokon kívül is jelentős háttérintézményi ellátottsággal rendelkezik. Kiemelkedő a Deutsches Forschungsinsitiut für Öffentliche Verwaltung, Speyerben, amelyik a szövetségi kormányzat megbízásából végez kutatásokat. A szövetségi kormányzaton belül a belügyminiszterek konferenciája általános közigazgatás-szervezésért felelős munkabizottsága számára az intézet folyamatos értékelést végez a szövetségi és a tartományi közigazgatásiközszolgáltatási modernizációs tevékenységről (Brenski, Liebig, 2007). Az állandóságra törekvést jelzi, hogy a közigazgatási modernizációs döntések törvényekben jelennek meg (Hill, 2005). A jelentések standard szerkezetet követnek (közigazgatás-politika, feladatátrendezés, szervezetfejlesztés, tervezési és folyamatoptimalizálás, új kormányzás, személyzetfejlesztés, szabályozásoptimalizálás, e-kormányzás) és megadják azoknak a személyeknek az elérhetőségét, kik az információkat képesek átadni az érdeklődőknek, s ezzel a kölcsönös tanulási folyamatot erősíteni. A kilencvenes évtizedben lezajlott reformfolyamatok egyik alapvető jellemzője az volt, hogy többnyire alulról, a gyakorlatból kezdeményezték őket, ezért elmaradt a rendszerszintű értékelés és a tanulás fázisa (Klages, 1997). A Kelet-Közép-Európában lezajlott reformfolyamatokról az a vélemény alakult ki, hogy a rendszerváltással keletkezett tabula rasa helyzetet lényegében nem tudták kihasználni. Nunberg Magyarország esetét különösen érdekesnek tartja, amelyik élvonalba tartozott a régióban a politikai, gazdasági reformokat illetően, s ambiciózus reformokat fogalmazott meg a közigazgatásra vonatkozóan is, azonban ezeket opportunista, gyakran csak színlelt lépésekkel hajtotta végre inkább külső, elsősorban EU nyomásra (Nunberg, 2003). A keleteurópai új demokráciákban a „governance” és a közszolgáltatások modernizációja is jelentős különbségeket mutat már a kiinduló pontokban is. A rendszerváltás értelemszerűen jelentős energiákat kötött le a hagyományos demokratikus állam és politikai berendezkedés kialakításában, az európai standardokhoz való felzárkózásban (Bouckaert et al, 2011). Legalább ilyen fontos különbség a feltételekben jelenik meg, a kevésbé fejlett üzleti és civil szektor önmagában nehezebbé tette a partnerségi, hálózati, kiszerződési technikák alkalmazását különösen helyi szinten (Denters, 2011), nem is beszélve a kulturális különbségek meghatározó szerepéről (Pickvance, 1997, Tönnisson, 2004). Meg kell jegyezni, hogy a közigazgatási reformok többsége nem előre elhatározott fehér könyv mentén zajlik, és a legdominánsabb mozgatóerőnek a nemzetközi politikai gazdasági-pénzügyi befolyás bizonyult (Kaufman, 2003). Érdemes kitérni az un. nagy reformokkal kapcsolatos tapasztalatokra is. A kormányzatokkal szemben a választói elvárás általában az, hogy egyszerre és minden vonatkozásban cselekedjen, ez a nyomás és a folyamatos időzavar a leggyakoribb oka a reformok ellentmondásosságának. Levin eltöltve hosszabb időt a kanadai kormányzásban, jegyezte meg 51

szellemesen, „Nem azon csodálkoztam, hogy hány dolog nem sikerült, hanem hogy hány döntés bizonyult jónak, annak ellenére, hogy rendkívül rövid idő alatt született meg” (Levin, 2007: 139). Az átfogó nagyreformok akadálya az is, hogy a közszolgáltatások többsége erősen decentralizált, s hogy egyre többeknek van részvételi lehetősége az előkészítésben, ami késlelteti és diverzifikálja a reformokat. A nagy, átfogó reformok központilag vezéreltek, de lehetetlen és veszélyes is a helyi visszacsatolásokat kikerülni. Ugyancsak fontos számolni az előre nem várható események bekövetkezésével, amire a reform folyamat megtervezésekor csak a rugalmas alkalmazkodás lehetővé tételével lehet készülni. A veszélyforrások ellenére jellemző, hogy a kormányzatok időről időre ígéretet tesznek különböző rendszerek gyökeres átalakítására, meglehetősen rövid idő alatt. Az ellentmondás nem küszöbölhető ki, de a veszélyek csökkenthetőek, ha a politikusok óvatosabbak az ígéretekkel, ha nagyobb figyelmet fordítanak a végrehajtás folyamatára, s ha minél nyitottabbak a folyamatban való részvételre. A közigazgatási szakemberek és kutatók pedig jó, ha tisztában vannak azzal, hogy a reformok belső racionalitása nem tud kizárólagos szempont lenni (Levin, 2007:149). Transzformáció és adaptáció – közszolgáltatási reformok a posztszocialista országokban A közszolgáltatási szektor felépítésének és finanszírozásának megváltozása a posztszocialista országokban jellemzően 1989-90-ben kezdődött és a mai napig tartó folyamat. A középeurópai rendszerváltások után ezek az államok hatalmas kihívásokkal kerültek szembe, ugyanis teljes államszervezeti, pénzügyi és gazdasági rendszerük átalakításra szorult. Összességében elmondható, hogy az átalakítás fő tendenciáira nagymértékben hatottak az 1990-es évek elején uralkodó eszmei irányzatok, így az NPM és a neoliberális államszervezés ideája. Ennek megfelelően a térség transzformációs mechanizmusa az úgynevezett „négy D”, a demokratizálás, decentralizáció, dereguláció és demilitarizáció jegyében zajlott le (Báger – Vígvári, 2007: 48). Az államreformmal és a demokratizálás kihívásaival amúgy is küzdő posztszocialista országok a közszolgáltatási alrendszer tekintetében is súlyos problémákkal kerültek szembe. Az államszocializmus paternalizmusa ugyanis rendkívül kiterjedt ellátórendszert működtetett sokszor a meglévő gazdasági és pénzügyi eszközökhöz képest jóval magasabb színvonalon illetve ellátotti körben. Voltaképpen ezen országok Esping-Andersen jóléti állam tipológia mentén osztályozva a rendkívül nagy mértékű dekommodifikációt biztosító szociáldemokrata modellbe tartoztak, természetesen az észak-európai államok gazdasági és pénzügyi potenciálja nélkül (Esping-Andersen, 1991: 125-126). Találó leírása ennek az állapotnak a Kornai János nevéhez köthető elnevezés, miszerint az államszocializmus nem volt más, mint „koraszülött jóléti állam” (idézi: Báger – Vígvári, 2007: 49). A megváltozott gazdasági körülmények miatt fenntarthatatlan struktúra reformja a rendszerváltási folyamatok lezajlásától kezdődően folyamatosnak tekinthető. Mint azt már korábban is említettük az átalakítás lebonyolításának elméleti megalapozásában kiemelkedő szerepet játszott a New Public Management ideája, mely – s ezt a vonatkozó szakirodalmat áttekintve általánosságban kijelenthetjük a térség országaira nézve – magával hozta a 52

privatizáció és a dereguláció meg-megújuló hullámait (Jabes, 2003: 8). Ez a tendencia a vizsgált régióban ugyanakkor csupán követni próbálta a korábbi nyugat-európai trendeket, mintegy „imitálva” a fejlettebb államokban lezajlott változásokat (vö. Rosta, 2012). Az imitáció esetünkben azt jelenti, hogy „az adott ország politikai vezetése (…) egy eddig nem használt, de más országokban eredményes vagy eredményesnek tűnő szervezeti struktúrát, vezetési és irányítási, pénzügyi vagy egyéb gazdálkodási módszertant, (…) átvesz és módosítás nélkül alkalmaz. Ezen reformokat a politikai vezetés oly módon használja fel és ülteteti át saját intézményi keretei közé, hogy nem illeszti a saját informális intézményeihez, azaz hagyományaihoz, szokásaihoz, norma- és szokásrendszeréhez” (Rosta, 2012: 133). Voltaképpen ilyen típusú reformfolyamatokról beszélhetünk a posztszocialista országokban. Ez az alapvető meghatározottság pedig sajnálatos módon magában hordozta a nem teljes értékű, nem kellőképpen hatékony és eredményes vagy éppen eredménytelen reformokat. A privatizáció és a kiszervezés – mint a válságkezelés általános panaceája – természetesen érintette a közszolgáltatási szektort is, erre számtalan példát is láthatunk főként a közüzemi szolgáltatások terén. Általános tendenciaként vázolható fel elsősorban a nagy közszolgáltatók – így például a villamos energia és gázszolgáltató vállalatok – részleges vagy akár teljes privatizációja, illetve a verseny feltételeinek minél szélesebb körben történő megteremtése. Jó példa erre a romániai villamos energia és gázszektor, melyet a „decentralizált energia piaci modell” jelzővel tudunk a legjobban leírni, s mely sok elemében hasonló a Magyarországon is működő rendszerhez. A szisztéma – melynek kereteit a 2003/54/EC számú európai bizottsági direktíva is rögzíti – lényege, hogy a fogyasztók több, a piacon egymással is versengő vállalattal köthetnek szerződést (Stanciulescu – Androniceanu, 2007). A humán közszolgáltatások területén is hasonló piacosítási folyamatok, próbálkozások figyelhetőek meg, azonban ezek csupán mérsékelt sikerrel jártak. Ilyennek tekinthető az egészségügyi alrendszerben a magánbiztosító társaságok bevonásának kérdése, melyre a vizsgált régió több országában történt próbálkozás. A tapasztalatok ellenben azt mutatják, hogy míg az egyes közüzemi szektorokban az ilyen típusú reformok eredményesek és fenntartható rendszer kialakulásához vezetnek, a humán közszolgáltatások terén ez korántsem általános. E kijelentésünket alátámasztja a 2006-os cseh (vö. Darmopilová – Špalek, 2009) és a 2007-es magyar egészségügyi reform példája. Mindkét ország törekvése egy olyan egészségügyi modellre való átállás volt, melyben magánbiztosítók is szerepet vállalhatnak az alrendszer finanszírozásában. A reformok azonban nem valósultak meg, s ez is azt mutatja számunkra, hogy még igen nagy horderejű változások is csupán korlátozottan képesek érvényesülni a sajátos történelmi hagyományok miatt. A folyamatos reformokból származó nehézségek ellenére úgy tűnik, a közszolgáltatási struktúrák funkcionálása a térségben nem tekinthető rossznak, legalább is a lakossági elégedettség tükrében. Jól mutatják ezt a Világbank által, 2012-ben készített felmérés adatai. Mint látható a három kiválasztott szolgáltatási szférával kapcsolatos elégedettségi mérőszámok – amellett, hogy országonként és földrajzi térségenként szórást mutatnak – jobbára a nyugat-európai átlaghoz közelítenek. Például a közoktatási közszolgáltatással kapcsolatos elégedettség mértéke a vizsgált régióban több ország esetében meghaladja a nyugat-európai értékeket. 53

A közszolgáltatásokkal való elégedettség mértéke a posztszocialista EU tagállamokban Ország Észtország Lettország Szlovénia Horvátország Litvánia Lengyelország Magyarország Szlovákia Csehország Bulgária Románia Nyugat-európai átlag

Egészségügy Közoktatás 78 70 70 70 64 62 59 64 66 61 57 80

83 83 71 76 69 85 74 78 73 75 76 76

Szociális ellátórendszer 73 74 70 69 67 49 60 42 43 59 49 67

Saját szerkesztés, az adatok forrása: World Bank, 2012: 16 A posztszocialista országok közszolgáltatási rendszere ennek ellenére rendkívül színes képet mutat. A politikai és gazdasági történelmi hagyományok egyezése a rendszerváltások után hasonló utakon indította el ezen országokat, azonban a reformok kimenetele és a kiépült rendszerek rendkívül nagy variabilitást mutatnak. A folytonos adaptációs kényszer, az Európai Uniós elvárásoknak való megfelelés és a mindenkori gazdasági állapot permanens átstrukturálásokat eredményez. Ebben ezek az országok rendre felhasználják a nyugat-európai gyakorlatokat, azonban gyakran nem a saját nemzeti kereteik elvárásainak és hagyományainak megfelelő keretek közé igazítva. Vélhetően éppen a költségvetési megszorítások, a válság vezet oda, hogy egyre inkább keresi ez a régió is a saját körülményekhez jobban alkalmazkodó megoldásokat, még akkor is, ha a jó gyakorlatoknak, nemzetközi ajánlásoknak, benchmarkingoknak továbbra is erős befolyásoló szerepe lesz.

54

9. A helyi közszolgáltatások tervezése Nemzetközi összehasonlításban nem egyedülálló a helyi szintű rendezési és fejlesztési tervezési feladatok ellátása. Az EU Bizottsága az ún. területi tervezési compendiumok-ban a tagállamok területi tervezését vizsgálta, melynek keretén belül áttekintette a szakpolitikai tervezést is. Az „EU kompendium a területi tervezési rendszerről és politikáról” összegző bizottsági dokumentumok explicit módon nem foglalkoznak a közszolgáltatások tervezésével, az anyag a kereskedelemfejlesztés, gazdaságfejlesztés, a környezetgazdálkodás, az épített, történelmi és régészeti örökség, a lakásgazdálkodás, az iparfejlesztés, a turizmus és a pihenés, a természeti örökség, a közlekedés és a hulladékgazdálkodás ágazatainak tárgyalására tér ki. A tervezés minden európai uniós tagállamban alapvetően három szinten folyik: – – –

nemzeti, regionális, helyi hatóságok szintjén.

A fizikai vagy terület-felhasználási (land use) tervezés tartalma és a szavak használata csaknem azonos a mi rendezési tervezési szóhasználatunkkal és gyakorlatunkkal. Európa legtöbb országában ez deklarált módon jobban kötődik a helyi szinthez, a helyi önkormányzatokhoz, bár máshol is van példa az országos, vagy regionális rendezési tervezésre. Európában általában igaz, hogy minél közelebb készül egy terv a helyi szinthez, annál inkább foglalkozik a konkrét területek (telkek) használatával, így annál inkább rendezési típusú, míg minél magasabb szintű a terv, annál inkább a fejlesztési jelleg dominál. A különböző tagállamokban az azonos vagy hasonló elnevezésű helyi tervek is más típusúak lehetnek, mások a feladataik, így elnevezésük lefordítása és azok összehasonlítása igen nehéz. Van, ahol kötelező normákká válnak és van, ahol csak a helyi politika orientáló eszközei. Van, ahol csak a terület-felhasználást szabályozzák és van ahol a használatot is. A közszolgáltatások tervezésének kérdése több oldalról vizsgálható. A „ki tervezzen” kérdésre adott válasz a közszolgáltatás ellátásának módjától függően változhat. A közszolgáltatásokat az állam és a piac is teljesítheti, s ebben nemzetközi normák, szabályok sincsenek rögzítve. Noha az EU törekszik a versenypiaci körülmények biztosítására, már ahol lehet, a közszolgáltatások körénél ez mégis korlátozottan érvényesülhet, hiszen a tisztán üzleti alapon működő szolgáltatások teljesítését is figyelemmel kell kísérnie az államnak, és részletes szabályokat kell megfogalmaznia a teljesítésre (minőség, ellátottak köre stb.) vonatkozóan. Ez egyúttal felveti a közszolgáltatások tervezésének általános (az ellátás módjától független) követelményét is, hiszen tisztában kell lenni a szolgáltatások teljesítésének elvárt, és biztosítandó szintjével, és az állami vagy önkormányzati beavatkozás feltételeivel, időzítésével. A közszolgáltatás tervezési folyamat lépései: 1) helyzetfeltárás, a települési adottságok felmérése; 2) szükségletek meghatározása; 3) célkitűzések; 4) szakmai feladatok meghatározása; 5) a végrehajtási, a finanszírozási és az ellenőrzési tervek elkészítése (Dicső,

55

2010). A tervezéshez minőségi kritériumokat a különböző szakmai elvárások (dokumentumok) és a kutatási eredmények adnak. Fontos kiemelni, hogy a terveknek tartalmazniuk kell a közszolgáltatás tartalmának a pontos meghatározását (indikátorok) a teljesítés szervezeti formáját, a teljesítés helyét/hozzáférhetőségét és a pénzügyi feltételek biztosítását. A hálózati infrastruktúrák biztosításáról az államnak kell gondoskodnia. Az infrastruktúrák fejlesztése és fenntartása (és ezek tervezése) a tulajdonosok (állam vagy magántőke) feladata, miközben ezen infrastruktúrák felhasználásával a közszolgáltatás garantálása (így tervezése) is állami feladat. Az államnak és – feladatmegosztás esetében – az önkormányzatoknak úgy kell tervezniük a helyi közszolgáltatásokat, hogy azok mindenki számára hozzáférhetőek legyenek és az árakban ne legyenek indokolatlan területi különbségek. Így nem csak a szolgáltató, hanem ez a szabályozó hatósági szerepkör is fenntartja a folyamatos állami monitoring és tervezési funkciókat. Dicső (2010) a közszolgáltatás tervezés során a következő szabályozási eszközök alkalmazását említi: a piacra lépés engedélyezése, a verseny szabályozása, a fejlesztési tervezés, az ármegállapítás, a fogyasztóvédelem és a működés szabályszerűségének ellenőrzése. A közszolgáltatás szakmai teljesítése színvonalának határt szab a mindenkori gazdasági teljesítőképesség, a finanszírozhatóság (Kökényesi, 2002). A költségvetési tervezés sem függetleníthető tehát a közszolgáltatások tervezésétől. A központi költségvetési keret a felvállalt állami feladatoktól, azok biztosítani kívánt szintjétől, a rendelkezésre álló forrásoktól, a tervezett hiánytól egyaránt függ. Így a közszolgáltatásokra fordítható finanszírozási keret évről-évre változik. Helyi szinten a helyi közszolgáltatások ellátásának költségvetési „illesztése” a folyamatosan változó feltételrendszer mentén nehéz feladat. László Csaba a költségvetés készítés meghatározó elemeként értelmezi a tervezést magát. A költségvetésből gazdálkodók tervezési tevékenysége a költségvetés kialakítására irányul, amelynek során a bürokraták által előkészített, az alkufolyamatban minden szereplő által megvitatott és átalakult tervet (azaz költségvetést) a döntési jogkörrel felhatalmazott politikai testület elfogadja (László, 1994.). Ezzel szemben Báger bővebb értelmezéssel operál. Szerinte a tervezés magában foglalja az önkormányzat és intézményei külső környezetének és belső adottságainak elemzését és a további fejlődés útjainak feltárását egyaránt, továbbá lehetőséget biztosít a résztvevők közötti információcserére és az érdekegyeztetésre is (Báger, 2005). Az önkormányzatok tervezése – hasonlóan az üzleti szektorhoz – nem korlátozódhat kizárólag a tervek elkészítésének folyamatára, hiszen a tervezés sikerességének egyik fokmérője a tervek eredményes megvalósítása, a cselekvést, a mindennapi feladatellátást és a vezetői döntéshozatalt támogató ereje. Ezért foglalkozni kell a tervek végrehajtásának elemzésével is, az előirányzat–előirányzat teljesítés eltérésének elemzésén és az erre épülő beszámolási folyamatokon keresztül, a tervezés és a tervekben kitűzött célok megvalósításának hatékonyságát és eredményességét mérő mutatószámrendszer kidolgozásának megvalósításával együtt. A tervezés közszektorbeli kiemelt jelentősége a következő okokra vezethető vissza:

56



A költségvetési szervek az állampolgárok különféle jogcímeken megvalósuló befizetetéseiből látják el a közfeladatokat, illetve elégítik ki a társadalmi közös szükségleteket.



Az állam és különböző apparátusai lassan reagálnak a gazdasági környezet, a piaci keresleti-kínálati viszonyok impulzusaira, ezért a közfeladat-ellátást és a finanszírozási rendszert minél pontosabban, előrelátóan, a bizonytalanságok, kockázatok szintjének minimalizálásával kell végiggondolni, ami hatékonyan működő tervezés nélkül megvalósíthatatlan.

A modern piacgazdaságban működő közszektor tervezésének jellemző vonásai: 

többszintű és sokszereplős (a rendszer nem csak a gazdaság alapellentéteiből áll);



kétirányú (egyszerre top-down és bottom-up);



elfogadja az állami (kívülről, felülről) beavatkozás szükségességét (a nemzet távlati érdekeit érvényesíti);



érték-pluralista;



törekszik megfelelni a társadalmi tudás szintjének (tudományos és racionális), ugyanakkor korlátozza a rendelkezésre álló információ tömege és jellege;



duális: részben segíti (generálja), részben korlátozza a magánszférát;



és politikailag meghatározott (Faragó, 2001).

A jogszabályokban a tervezés területén az éves költségvetés készítésre vonatkozó előírások dominanciája figyelhető meg. A helyi önkormányzat éves költségvetés készítéssel kapcsolatos feladatait az Ötv, az Áhtv. és az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról rendelkező kormányrendelet egyértelműen szabályozzák. A helyi önkormányzat gazdálkodásának az alapja az éves költségvetés, amely az államháztartás részét képezi. A költségvetés egy konkrét pénzalapot jelent, ami meghatározott célok finanszírozását szolgálja. A költségvetés egyúttal egy pénzügyi terv is, ami jellegéből adódóan jövőorientált, bizonytalanságokat és kockázatokat is tartalmaz, továbbá egy olyan jogi dokumentum, amelyet legitim politikai testület hagy jóvá, és amely közpolitikai célok kifejezője és érvényre juttatója (Vigvári, 2007). A központi költségvetés meghatározott időszak bevételi és kiadási előirányzatának szembeállítása, és politikai értelemben a kormány programja, közpolitikai szempontból az összes állami feladat rendszerezése, pénzügyi vonatkozásban a kiadási igények és a bevételi lehetőségek összehangolásának eszköze (Magyary, 1923. idézi: Sivák–Vigvári, 2012). Az Áhtv. úgy definiálja a költségvetést, mint egy olyan dokumentum, amely a költségvetési évben teljesülő költségvetési bevételek (bevételi előirányzatok) és költségvetési kiadások (kiadási előirányzatok) előirányzott összegét tartalmazza. (Áhtv.4.§(2)). A jogszabály is tervként értelmezi a költségvetést, amely a kiadások és bevételek következő évre előirányzott, vagyis megtervezett összegeit tartalmazza. Az éves költségvetésben szereplő kiadási előirányzatok összege többféle megközelítést, célkitűzést és érdekhordozói preferenciát képviselő módszerrel tervezhető. A költségvetés tervezési módszerek egyfajta csoportosítása szerint két fő tervezési módszer különböztethető 57

meg, az egyik az inkrementális vagy bázis alapú költségvetés tervezés, a másik a teljesítményalapú költségvetés tervezési technika. Az utóbbi csoportba sorolható a nullbázisú (ZBB, Zero Based Budgeting) és a cél- és teljesítmény alapú (vagy programalapú) költségvetés tervezés módszere (Vigvári, 2007). A hazai önkormányzatok viszonylatában a hagyományos bázis alapú költségvetés tervezésnek van a legnagyobb relevanciája. A központi költségvetés tervezése a pénzügyi erőforrások tervezéséből, a kielégítendő szükségletek felméréséből és az államháztartás gazdálkodásának makroökonómiai hatáselemzéséből (jövedelem-újraelosztás, monetáris politika, nemzetközi kapcsolatok, gazdasági növekedés, stabilitás) áll (László, 1994: 118). Ebben a feltételrendszerben azonban a központi költségvetés előirányzatai, vagy az egyes közszolgáltatásokhoz rendelt normatívák csak az egyik befolyásoló elemet képezik, hiszen az önkormányzati gazdaság egészének (fiskális feltételek, szabályozási környezet, piaci impulzusok, gazdasági szereplők beruházásiés árukínálata, érdekérvényesítési potenciál) alkalmazkodási folyamata teremti elő a közszolgáltatások finanszírozásának, biztosításának feltételrendszerét (Vigvári, 2007:23). Másik vizsgálati aspektus lehet a területi tervezési és közszolgáltatási tervezési összefüggések feltárása, azaz annak bemutatása, hogy a helyi (elsősorban települési szintű) átfogó tervezési dokumentumok és maga tervezési tevékenység milyen szinten és milyen aspektusait érintve dolgozzák fel a közszolgáltatások témakörét. Az 1990 utáni szabályozási rendszerben a településfejlesztési koncepció és program mint átfogó programozási dokumentumok a közszolgáltatások kérdéskörét, mind a helyzetértékelés, mind pedig a célrendszer, illetve a beavatkozások szintjén is kezelte. A helyzetértékelésben a különféle közszolgáltatások (elsősorban oktatás, kultúra, szociális és egészségügyi szolgáltatások) elkülönült tárgyalására került sor és ugyanilyen tematikus elvet követett a tervezett beavatkozások (fejlesztések) rendszerezése is. A dokumentumok jellemzően nem új elképzeléseket tartalmaztak az egyes közszolgáltatás típusokra vonatkozóan, hanem meglévő közszolgáltatás-specifikus helyi szintű programok tartalmát dolgozták fel (amennyiben a település rendelkezett ezekkel) és szabták át formai szempontból az átfogó programok elvárásainak megfelelően. Még 2009 előtt fontossá vált részben az önkormányzatokat is érintő erősödő versenyhelyzetre reagálva és később még inkább az EU előcsatlakozási alapok megjelenésével a város tudatos fejlesztési lépéseinek stratégiai jellegű átgondolása és formalizált rögzítése (ekkor még nem volt kötelező az IVS készítése). A programok kötődtek politikai ciklusokhoz, de igyekeztek a forrásfeltárhatóság okán az EU költségvetési időszakokhoz igazodni, különösen a 2004-es EU csatlakozás után (MTA RKK BO, 2009; Földi, 2010, 2011). Ez a programozás magában foglalta az önkormányzatok kötelező feladatellátáshoz kötődő, közszolgáltatási feladatokhoz kapcsolódó, főleg infrastrukturális jellegű fejlesztéseket is. Számos jó példa áll rendelkezésre e korábbi (2009-t megelőző) időszakból, különösen a nagyobb városok, elsősorban a megyei jogú városok köréből. Néhány város két éves akcióterveket készített a programok tovább bontásaként (MTA RKK KÉTI BO, 2009; Melléklet: városi interjúk). Az elmúlt évtized elején a városfejlesztési programok elkészítésére és tartalmára születtek kormányzati szintű ajánlások (pl. 2002-ben a Településfejlesztési füzetek 24.-25. számában), de ezek nem

58

kerületek jogszabályi szinten rögzítésre. Mivel az építési törvény nem szabta meg a településfejlesztési koncepcióhoz kapcsolódó tervezési tartalom mélységét és részletezettségét, több város e keretek között végezte el a középtávú programozást is (MTA RKK KÉTI BO, 2009; Melléklet: városi interjúk). Áttekintve jó néhány, 2009 előtt keletezett koncepciót és nem kötelező, de szükségessé váló átfogó jellegű településfejlesztési programot, megállapítható hogy azok elsősorban tematikus/ágazati struktúrával rendelkeztek a helyzetelemzést, a célrendszert és a beavatkozások rendszerét tekintve is – jellemzően ágazati programok rövidített gyűjteményei voltak, amelyek ritkábban tartalmaztak ágazatok közötti szinergiavizsgálatokat és területi aspektusokat. Az átfogó programozási dokumentumok a közszolgáltatások kérdéskörét, mind a helyzetértékelés, mind pedig a célrendszer, illetve a beavatkozások szintjén is kezelte. A helyzetértékelésben a különféle közszolgáltatások (elsősorban oktatás, kultúra, szociális és egészségügyi szolgáltatások) elkülönült tárgyalására került sor és ugyanilyen tematikus elvet követett a tervezett beavatkozások (fejlesztések) rendszerezése is. A programok vonatkozó részei gyakorlatilag kivonatai voltak a különféle közszolgáltatások (1998.évi XXVI. tv 4.§ fb) törvényben meghatározott körére készült helyi vonatkozású speciális terveknek/programoknak, illetve az intézményvezető vagy a témáért felelős önkormányzati bizottságok tagjaival készült interjúk tartalmára alapozódtak. Fontos tehát, hogy a települési szintű átfogó tervek jellemzően nem új elképzeléseket tartalmaztak az egyes közszolgáltatás típusokra vonatkozóan, hanem meglévő közszolgáltatás-specifikus helyi szintű programok tartalmát dolgozták fel (amennyiben a település rendelkezett ezekkel) és szabták át formai szempontból az átfogó programok elvárásainak megfelelően. A települési szintű programok a közszolgáltatások vonatkozásában elsősorban a szervezetfejlesztési, de még inkább az infrastrukturális fejlesztési igényekre reagáltak elsőként a specifikus célok vagy ágazati célok szintjén, majd a specifikus feladatok, beavatkozások (pl. a közoktatáshoz kapcsolódó sport és szabadidős létesítmények komplex fejlesztése) és projektjavaslatok (melyik iskola sportlétesítményei) mélységében. Az egyes közszolgáltatás típusok tartalmi, szakmai jellegű javaslatai jellemzően kevéssé szerepelnek ezen átfogó fejlesztési dokumentumokban. 2009-től a városok számára kötelezően előírt két tervezési dokumentumból (Településfejlesztési Koncepció, Integrált Településfejlesztési Stratégia) az utóbbi az, amely a közszolgáltatásokkal program szinten mélyebben is foglalkozik (Étv.). Ugyanakkor, fontos észrevételezni, hogy míg a korábban opcionálisan elkészített településfejlesztési programok ágazati szinten esetenként ágazati program mélységben is foglalkoztak az egyes közszolgáltatásokkal, az ITS ennek infrastrukturális fejlesztési aspektusait ragadja meg városrész szinten, megjelölve a beavatkozások helyét és pontos tartalmát (Városfejlesztési kézikönyv, 2009). Az ITS-ek vonatkozásában – csakúgy, mint a korábbi programoknál – jelentős a helyzetértékelés munkarész, amely a kiindulási állapotot tükrözi a város egészére és a városrészekre egyaránt a közszolgáltatások vonatkozásában is, viszont erre nem épül ágazati cél- és beavatkozási rendszer. A kézikönyvben megfogalmazott elvárások szerint az ITS egészére vonatkozó átfogó cél(ok) alá rendelt specifikus célokhoz közvetlenül a városfejlesztési célok kapcsolódnak, tehát az ágazati (ezzel a közszolgáltatásokat érintő) célok 59

nem integrálódnak a rendszerbe. Az ITS-ben jellemzően a közszolgáltatások fejlesztéseinek infrastrukturális vonatkozásai kapnak hangsúlyt területi alapon, azaz mely városrészben/akcióterületen mely közintézmény fejlesztése indokolt és milyen fejlesztési tartalommal (bővítés, rekonstrukció, funkcióváltás stb.), mikor (projektek ütemezése), milyen költségvonzattal és milyen forrásból (forrástérkép) (Városfejlesztési kézikönyv, 2009). A közszolgáltatások speciális köre (közoktatás, szociális ellátás, egészségügy) különleges figyelmet kap az ITS anti-szergegációs terv fejezetében. Az ITS mellékleteként, vagy fejezeteként megjelenő terv tartalma a város társadalmi és fizikai értelemben is szegregált, marginalizált területeinek felzárkóztatására irányult és a fizikai beavatkozások mellett horizontális, esélyegyenlőségi szempontokra kihegyezett, közszolgáltatásokat érintő beavatkozásokat is tartalmaz. A tervben (ITS) e dokumentumrész tartalmi, szervezeti és infrastrukturális fejlesztési célokat és beavatkozásokat is tartalmaz az említett közszolgáltatások vonatkozásban. Az intézkedések ütemezésre kerülnek, az elvárt eredmények monitoring mutatókkal ellátottak. Az anti-szegregációs terv az ITS-es készítésének első hullámában (2007-2008) jelentős hangsúlyt kapott a szakértői segítségen (városokhoz kirendelt anti-szegregációs szakértő) és a mentori elfogadási kötelezettség miatt. Az önkormányzatok az anti-szegregációs tervet a közintézmények együttműködésével komolyan előkészítették, főként mivel annak mentor általi ellenjegyzése (ezzel elfogadása) feltétele volt a ROP (ÚSZT) városfejlesztési tartalmú konstrukciókra készített pályázatok befogadásának. Ugyanakkor, 2010 után a mentori felügyelet megszűnt és így a később készült ITS-ekben már nem kapott ugyanolyan figyelmet a fejezet, habár azok rendre elkészültek. Az anti-szegregációs terv nem helyettesíti a helyi esélyegyenlőségi programot, amelynek jelentős közszolgáltatásokra is kiható tartalma van és alapja a közintézmények kötelezően elkészítendő esélyegyenlőségi tervének. A tervezési dokumentum ez esetben is helyi (önkormányzati) szinten valósul meg (2003. évi CXXV. törvény (Ebktv.)). A települések kötelező feladatellátásának tartalmi változásával (2011. évi CLXXXIX. törvény) várhatóan nem változik az ITS közszolgáltatásokat érintő tartalmi elme, ennek nyomán nincs tervben a kézikönyv módosítása. Fontos kiemelni, hogy egyes közszolgáltatások esetében az épületinfrastruktúra 2013. január 1. után is az önkormányzatok feladat-ellátási körében marad, tehát a 2013–14-ben felülvizsgálandó ITS-eknél ugyanúgy figyelembe kell venni az közszolgáltatásokat nyújtó intézményrendszer fejlesztési terveit a helyben működő elemekre vonatkozóan, mint korábban. A különbség az, hogy egyes közszolgáltatás tervezése már nem önkormányzati vagy térségi szinten zajlik, tehát az ITS-ek megújított változatainak véglegesítését minden bizonnyal egyezetések sorozata előzi majd meg – ez a városok törvényi kötelezettsége jelenleg is.

60

10. A helyi közszolgáltatások finanszírozása A közszolgáltatások finanszírozási feltételrendszerénél elsőként a „Mit finanszírozzunk?” kérdést kell vizsgálnunk, azaz melyek azok a közszolgáltatások, amelyek az állam által felvállalt feladatok közé bekerülnek, illetve azok milyen minőségi normák és ellátási kötelezettségek mentén fogalmazódnak (szolgáltatási minimum) meg. Az állam által nyújtott közszolgáltatások köre országonként és időszakonként is változó (ld. eltérő modellek és trendek), s ennek finanszírozási formái is eltérőképpen alakultak. Az európai helyi önkormányzati rendszerek tekintetében három markáns modell azonosítható, amely modellnek elszakíthatatlan részét képezi a helyi önkormányzatok működési feltételei és azok pénzügyi alapjai, finanszírozási környezete. Az északi modell országaiban az önkormányzatok sok feladatot látnak el, nagyobb mozgástér és önállóság mellett, a napóleoni modellben korlátozott mértékű autonómia jut az önkormányzatoknak, míg a köztes modell országaiban a fenti kettő közötti átmenet valósul meg (Bende-Szabó, 2003). Az Helyi Önkormányzatok Európai Chartája pénzügyi/gazdálkodási/gazdasági alapelveit:

rögzíti

a

helyi

önkormányzatok



A helyi önkormányzatok jogosultak a felelősségi körükkel arányos saját pénzügyi forrásokra, amelyekkel hatáskörük keretein belül szabadon rendelkezhetnek.



A helyi önkormányzat pénzügyi forrásainak az Alkotmányban és jogszabályokban meghatározott feladataikkal arányban kell állnia.



A helyi önkormányzatok pénzügyi forrásainak legalább egy részét olyan helyi adók és díjbevételek teszik ki, amelyek mértékének meghatározására helyi szinten történik (helyi adóztatási jogosultság).



A költségekkel - lehetőség szerint - lépést tartó megfelelő pénzügyi forrásokhoz való jogosultság.



Az önkormányzatok közötti pénzügyi egyenlőtlenségek csökkentése (ún. ekvalizációs elv).



Az önkormányzati pénzügyeket érintő központi döntések meghozatalába való beleszólás joga (ún. participáció elve).



A pántlikázott pénzek minimalizálása: A lehetőségekhez mérten a helyi önkormányzatoknak juttatott támogatás nem köthető meghatározott feladatok finanszírozásához.



A beruházási célú hitelfelvétel érdekében a helyi önkormányzatok a jogszabályi kereteken belül jogosultak a nemzeti tőkepiacon megjelenni.



A gazdasági döntések önállósága (ún. diszkrecionalitás elve).



A pénzeszközök relatíve szabad (törvényi keretek közötti) felhasználása (BendeSzabó, 2003).

61

A modern államok jogrendje az önkormányzatok számára nemcsak önállóságot ad, de feladatellátási kötelezettséget is előír, amely kötelezettség egyben az alsóbb szintű kormányzat feladatainak finanszírozási kötelezettsége (expenditure assignment) is. A decentralizáció pénzügyi vonatkozásban tehát azt jelenti, hogy a központi kormányzat milyen feladatkörrel összefüggő kiadási tételek vonatkozásában adja át a döntési jogkört a helyi szint számára és milyen módon biztosítja az ehhez szükséges forrásokat (Vigvári, 2011b). A decentralizációnak is vannak előnyei és hátrányai. Nagy előnynek tekinthető, hogy helyi szinten könnyebb az igényeket felmérni és ehhez allokálni a szükséges forrásokat. A helyi döntés a korlátozott erőforrások hatékonyabb szétosztását eredményezheti. Szintén előny, hogy az információs aszimmetria csökkenthető és átláthatóbbá válik a működés. Természetesen a rendszernek vannak hátrányai is ilyenek lehetnek például, hogy közfeladatellátás keretei elmaradhatnak a méretgazdaságossági követelménytől, vagy például a központi támogatások és az adóztatási jogok nem megfelelő kombinációjával alul- illetve túlfinanszírozottság alakulhat ki (Sivák–Vigvári, 2012). A helyi feladatokhoz kötődő állami forrásbiztosítás kereteit a központi költségvetés (támogatások, átvett bevételek) és a helyi forrásszerzési felhatalmazás (saját bevétel szerzés) együttesen tartalmazza. A központi költségvetési tervezés elméletileg kétféle megközelítésben készülhet: lehet igény-alapú, alulról építkező, és erőforrás-alapú, amikor felülről határozzuk meg, hogy mekkora keretet lehet szétosztani. A költségvetési tervezés egyik alaptétele, hogy az igények mindig meghaladják a rendelkezésre álló forrásokat (aggregáló tervezés), a felülről korlátozó tervezésnél pedig zérusösszegű játék folyik az egyes ágazatok között. A két tervezési típus azonban tiszta formájában sehol sem működik (László, 1994). A központi és a helyi költségvetés viszonya szorosan kapcsolódik az önkormányzatok feladatköréhez, a helyi és központi kapcsolatok alakulásához. E tekintetben beszélhetünk a relatív autonómia modellről, ahol az önkormányzatok a legnagyobb függetlenséggel rendelkeznek, a kölcsönhatásos modellről, ahol feladatonként külön-külön megállapodás jön létre az állam és az önkormányzatok között. Az ügynökségi modellnél az önkormányzatok az állam kihelyezett, végrehajtó ügynökségeiként működnek, míg a vegyes modellnél az önkormányzatok számára felkínált a lehetőség, hogy alkalmazkodjanak akár a centralizációs, akár a decentralizációs trendekhez (Stoker 1991 idézi: László, 1997). Az önkormányzatok gazdálkodási lehetőségei azonban ettől jóval bonyolultabb rendszerben határozhatók meg, hiszen az több tényező együttesétől függ ld. táblázat.

62

Táblázat: Az önkormányzati gazdálkodás tipizálása A tipizálás szempontjai

Gazdálkodási modellek/típusok

A gazdasági eszközrendszer (modellek/típusok szerinti) különbözőségek alapja

állam-önkormányzat viszonya

- klientista

Állami támogatás/saját forrás aránya

- gazdaságfejlesztő - jóléti

állami támogatás módja, a - kiadásorientált központi költségvetés - bevétel (forrás) orientált funkciója

Helyi források feltárásához kapcsolódó érdekeltség és az állami támogatás célja

A tevékenység jellege és - szolgáltató gazdasági alapja - vállalkozó

Költségvetés és a vagyongazdálkodás viszonya

A gazdálkodás - diffúzív korszerűsítésének kényszere, - innovatív ösztönzője

A külső (településen kívüli) és a belső források aránya (munka, tőke stb.)

A koordinációs, kapcsolatrendszerek és csere, elosztás

Az elosztás/újraelosztás és a kölcsönösségi viszonyok aránya

Önkormányzati autonómia

a - tranzaktív a - disztributív - relatív autonómia - kölcsönhatásos

Központi és helyi költségvetési források aránya

- ügynökségi - vegyes Forrás: László 1997:20.

Az egyes önkormányzati rendszereket alapvető funkcióik és gazdasági-jogi feltételrendszerük alapján klientista, gazdaságfejlesztő vagy jóléti modell-országok közé sorolhatjuk. A klientista, központosító modellben a források többsége az államtól származik, mégpedig pántlikázott formában jut el a helyi szintre, a helyi plusz fejlesztési források pedig kijárással (támogatásokból) teremthetők elő. A jóléti modell országaiban is erős az állami forrásoktól való helyi függőség, de itt a normativitás érvényesül, nem pedig az egyedi döntések. Mindkét modellnél a jövedelemelosztás a döntő, mégpedig közvetlen állami beavatkozás és az állami támogatáspolitika segítségével, ami a bevétel-orientált önkormányzati magatartást ösztönzi. A gazdaságfejlesztő modellben viszont a helyi önkormányzatok vállalkozói magatartása a jellemző, mivel magas a helyi forrásfüggőség, ami a hatékonyság-elvűség elterjedtségét és az innovativitás megjelenését eredményezi, s ez a helyi kapcsolatrendszerekben a tranzaktivitást erősíti (László, 1997).

63

Elmondható azonban, hogy nincsenek tiszta modell-országok, ráadásul valóban érvényesülhetnek centralizációs-decentralizációs törekvések, amelyek kihatással bírnak a helyi szint autonómiájára és pénzügyi mozgásterére egyaránt. Az utóbbi időszak (egészen a pénzügyi válságig megfigyelhető) nagy trendje a decentralizáció, a fiskális föderalizmus elterjedése volt. Párhuzamosan a fiskális föderalimzus gondolatkörének terjedésével egyre inkább elfogadott az a nézet, hogy az önkormányzati pénzügyi rendszer (és azon belül a közszolgáltatások finanszírozási rendszere) nem semleges hatású (Vigvári, 2011b). Ennek értelmében például a finanszírozási struktúra megválasztása közvetett módon hatást gyakorolhat a feladatellátás minőségére, illetve annak hatékonyságára is. Az önkormányzati pénzügyi rendszer tehát többféle funkciót is el kell, hogy lásson. A fiskális föderalizmus klasszikus elméletei elsősorban az önkormányzati finanszírozás költségoldali-megközelítését helyezik előtérbe (lásd pl. Musgrave, 1959 és Oates, 1972). Az elmélet követői a fiskális decentralizáció elsődleges hozadékaként a hatékonyságnövekedés révén elérhető kiadáscsökkenést tartják. Ehhez azonban szükséges a szubnacionális szereplők bizonyos fokú döntési autonómiája is a finanszírozási eszközök alkalmazásának tekintetében (lásd pl. McLure, 2000). A saját bevételek arányának növelésével – az elszámoltathatósági folyamatok erősödésével – a feladatellátás hatékonysága szintén javítható. Ehhez azonban indokolt lehet a helyi szint gazdálkodását/finanszírozását illetően „kemény” költségvetési korlátot alkalmazni (Rodden et al., 2003). Mindezt Bird (1993) kiegészíti még azzal, hogy a forráselosztási rendszer paraméterezése során a helyi bevételeknek maximum akkor arányt szabad biztosítani, ami a „leggazdagabb” önkormányzatok kiadásainak finanszírozásához szükséges bevételek nagyságával arányos. A bevételoldali megközelítés szerint ugyanakkor az optimális forráselosztási rendszer a források megszerzésének határköltsége alapján határozható meg. Ezen szemlélet szerint a hatékonyságnövekedés feltétele, hogy az önkormányzatok az optimális (lehetőleg minimális) marginális forrásköltséget tudják biztosítani a finanszírozás során. A költség- és bevételoldali megközelítés szintetizálást kíséreli meg Dahlby (2009) a fiskális kapacitás fogalmának mindkét elmélet logikai struktúrájához való igazításával. MartinezVazquez−Sepulveda (2012) ezt kiegészíti még azzal, hogy az optimális forrásszerkezet elsődlegesen az önkormányzati kiadások funkciója szerint kell, hogy meghatározódjon. Ennek értelmében megkülönböztet helyi („devolved”) és delegált („delegated”) feladatköröket, közszolgáltatásokat. A delegált feladatkörhöz tartozó kiadások esetén bár az ellátási kötelezettség biztosítása a helyi (ön)kormányzaté, a döntéshozatal joga, illetve a kapcsolódó politikai felelősség központi szinten marad. A helyi feladatok esetén az önkormányzat autonóm forrásszerzési lehetőséggel rendelkezik és így a közszolgáltatások kínálatát és árazását is a helyi preferenciákhoz igazíthatja.

64

Ábra: A szubnacionális szint optimális bevételi struktúrája

Forrás: Kovács Gábor szerkesztése Martinez-Vazquez−Sepulveda, 2012. alapján A közösségi döntések elmélete a közszolgáltatások lokális források bevonása révén történő finanszírozásának egy további markáns funkciójára helyezi a hangsúlyt, mely szerint a helyi források szerepe meghatározó a közszektorban történő eredményes döntéshozatal biztosításában. E szerint a megközelítés szerint az önkormányzat általi kivetett fizetési kötelezettségek (beleértve a használói díjakat és helyi adókat is) elsősorban „jelzésként” kell, hogy szolgáljanak és a bevétel-generálás mellett fontos funkciójuk, hogy az érintett kötelezettek számára nyilvánvalóvá tegyék az egyes közszolgáltatások biztosításának költségeit (Oates, 1999).

Az önkormányzatok finanszírozásának rendszere A különböző kormányzati szinteken meghozott döntésekhez és a gazdálkodáshoz szükséges információk jelentős része pénzben fejeződik ki. E különféle funkciókat jogszabályok, intézmények által meghatározott pénzügyi rendszer látja el. Az önkormányzati pénzügyi rendszer az önkormányzati gazdaság működtetéséhez szükséges, sokféle funkciót ellátó bonyolult képződmény. Az önkormányzatok bevételei a központi kormányzattól, az államháztartás más alrendszerétől, illetve a helyi magángazdaságtól származnak. Azonban az önkormányzati gazdaság nem szűkíthető le csupán a költségvetési szektorra (ábra). A feladatellátás, illetve a beruházások területén is jelentős szerepe lehet a költségvetésen kívüli szektornak, melyre az önkormányzat korlátozott befolyással bír, ám az jelentős pénzügyi kockázatot rejthet (Vigvári, 2011b). E költségvetésen kívüli szereplők között jelen vannak az önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok, a tartós szerződéses viszonyban álló magán társaságok és a nonprofit szektor szereplői. A költségvetésen kívüli feladatellátás pénzügyi vonatkozásai 65

közül két nagy súlyú kérdéskör említhető. Az egyik az önkormányzatok tulajdonában lévő gazdasági társaságok problémája. A másik pénzügyi szempontból érzékeny költségvetésen kívüli terület a köz- és a magánszféra partnerségére épülő feladatellátás (Sivák, 2011). Ábra: az önkormányzati gazdaság felépítése

Forrás: Vigvári 2011b:20. Az önkormányzati pénzügyi rendszer függ:  A kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok jellegétől (támogatási rendszer, az adóztatás jogának megosztása).  Az adómegosztás és a helyi adóztatás rendszerétől.  A költségvetési fegyelem intézményrendszerétől, a költségvetési korlát keménységétől (a folyó deficit lehetősége, a kimentés szabályai, az inszolvencia kezelése, és a hitelfelvétel lehetősége, költségvetésen kívüli kockázatvállalás szabályai).  A pénz- és tőkepiaci kapcsolatok szabályrendszerétől (Vigvári 2011b). Az önkormányzati pénzügyi rendszer funkciói pedig:  A forrásteremtés: E funkció biztosítja a kötelező és önként vállalt helyi, és az állam által önkormányzati felelősségi és hatáskörbe delegált közfeladatok ellátásának finanszírozási forrásait, amely alapulhat saját bevételeken, a kormányzattól érkező forrásokon és bizonyos helyzetekben kölcsönforrásokon.  A forrásallokáció: E funkció biztosítja, hogy megteremtődjön a vertikális (kormányzati szintek közötti forrásmegosztás) és a horizontális egyensúly. A horizontális egyensúly fenntartásához biztosítani kell a helyi kiadások fedezetét,

66

másrészről pedig e kiadásoknak igazodniuk kell a helyi igényekhez.  A kiegyensúlyozott pénzellátás: A megfelelő időben álljon rendelkezésre a szükséges forrás.  Az ösztönzés és irányítás: Biztosítja a rendelkezésre álló erőforrások (pénzeszközök, vagyon) eredményes és költséghatékony kihasználását. 

A kockázatkezelés: A helyhatóságok gazdálkodásában előfordulhat különféle pénzügyi nehézségek keletkezése. A kockázatkezelés biztosítja a likviditáshiány, a lehetőségeken felüli költekezés és az inszolvencia elkerülését. Súlyos kockázat viszont a helyhatóság krónikus forráshiánya és/vagy fizetésképtelensége (Vigvári, 2011b, Sivák, 2011).

A lokális források szerepe a közszolgáltatások finanszírozásában Az elsődlegesen a lokális forrásokon alapuló finanszírozási modell legfontosabb gazdaságitársadalmi előnyei a következőkben foglalhatók össze: 

Kisebb kormányzat



Elszámoltathatóság



Finanszírozási rugalmasság



Lokális kamatprémium



Árképzési autonómia.

Amennyiben – összefüggésben a fiskális decentralizáció tételével – a közszolgáltatások finanszírozását elsődlegesen helyi forrásokkal kell fedezni, nagyobb a valószínűsége annak, hogy a központi finanszírozás esetéhez képest kisebb kormányzat alakuljon ki. Ilyen feltételek mellett ugyanis kevésbé markánsan jelentkezhet a központi kormányzat fiskális kizsákmányolása (fiscal exploitation) (Brennan−Buchanan, 1980). A helyi finanszírozás emellett egyértelműen javítja a feladatellátás és a kapcsolódó finanszírozás transzparenciáját, megteremtve ezzel az elszámoltathatóság lehetőségét, erősítve a lokális kontroll intézményét. Mivel a lokális forrásokon nyugvó finanszírozással törvényszerűen nagyobb pénzügyi autonómiai is jár, ez növelheti a finanszírozási eszközök alkalmazásának rugalmasságát is. A lokális kamatprémium hipotézise alapján a finanszírozás forrásköltsége bizonyos esetekben akár a piaci átlag alatt is maradhat (Kovács, 2013). Ennek gyakorlati megnyilvánulása lehet az önkormányzati kötvények lokális szereplők általi megvásárlása esetén az elvárt hozam csökkenése, amennyiben a kibocsátásból befolyó bevételekből megvalósuló önkormányzati beruházás az érintett vásárlók (akár közvetlen) lokális érdekeit szolgálja. Ugyancsak a pénzügyi autonómia bővülésével van összefüggésben az önkormányzatok nagyobb árképzési rugalmassága, mely lehetővé teszi, hogy a használói díjak nagyságát egyrészt a közszolgáltatások előállításának aktuális költségeihez, másrészt pedig a helyi fogyasztók preferenciáihoz igazítsák (Edling, 1998). Nem szabad ugyanakkor elfeledkeznünk a csupán lokális forrásokon nyugvó finanszírozás 67

korlátairól sem. Ide sorolandó, hogy ez a forrásallokációs rendszer önmagában nem képes kezelni az egyes szubnacionális szintek, illetve önkormányzatok közötti esetleges vertikális és horizontális egyenlőtlenségeket (Vigvári, 2011b). Ugyancsak nem megoldott a „túlcsorduló” externális hatások (spillover effects) internalizálása sem (lásd pl. Oplotnik–Brezovnik, 2004). Problémát okozhat az egyes közszolgáltatások biztosításának alacsonyabb/eltérő minősége a nemzeti átlaghoz képest. A lokális forrásokon alapuló finanszírozási rendszert, illetve a kapcsoló fizetési kötelezettségeket illetően az alábbi követelmények fogalmazhatók meg:  Haszonelv érvényesülése  Átláthatóság  Igazságosság és teljesíthetőség  Semlegesség  Stabil bevételi alapot és elegendő bevételt biztosítson  Egyszerűség, alacsony adminisztrációs költség 

Politikailag elfogadható legyen.

A haszonelv értelmében fontos, hogy amennyiben a közszolgáltatások tényleges fogyasztói azonosíthatók, akkor ők is fizessék meg a szolgáltatások biztosításának költségeit, azaz legyen közvetlen összefüggés a fogyasztók és a finanszírozók között. Lényeges, hogy a forrásgyűjtés és fizetési kötelezettségek keletkezése átlátható módon történjen, lehetőleg igazodva a társadalmi-szociális különbségekhez. A semlegesség kritériumának értelmében a forráskivetés a lehető legkisebb gazdasági torzítást okozza. A bevételek alapja lehetőleg stabil legyen, azaz ne legyen érzékeny a gazdaság állapotának ingadozásaira. A fizetési kötelezettségek kivetése elegendő bevételt eredményezzen, azaz ne legyenek pl. ún. bagatell adók. A rendszer működtetése relatíve alacsony költségekkel járjon (beleértve az adminisztrációs és beszedési költségeket is) és a kialakítandó struktúra lehetőleg illeszkedjen az „uralkodó politikai elit” ideológiájához. Mivel a saját forrásokra épülő bevételi rendszer elsősorban a helyi adóbevételeken és a használói díjakon alapul, a továbbiakban ezen két területtel részletesebben, külön-külön is foglalkozom. Viszonylag széles körben (lásd pl. Bird, 1999) elfogadott az a megközelítés, mely a helyi adórendszerek eltérései inkább magyarázhatóak politikai játszmák eredőjeként, mint ténylegesen gazdasági optimalizáció eredményeképpen. Ennek ellenére normatív módon meghatározhatók azok a keretek, melyek mentén a helyi adórendszerek kialakítása kívánatosnak mondható. Ezek a fontosabb „hüvelykujj-szabályok” Musgrave (1989) alapján a következők: 

Az immobil adóalapokat a kormányzat középső, vagy alsó (helyi) szintjein kell adóztatni, míg a mobil adóalapokat központi szinten.

 A helyi adók nem lehetnek érzékenyek a gazdasági ciklusokra (recesszió, fellendülés).  A kormányzat minden szintjén a haszonelvű adózás kell, hogy érvényesüljön.  A regionálisan egyenlőtlenül eloszló adóalapokat nem szabad helyi szinten adóztatni. 68

A helyi adórendszer kialakításának mozgásterét ugyanakkor az egyes szubnacionális szintek ezirányú pénzügyi önállósága jelentőségen determinálhatja. A pénzügyi autonómia és a helyi adórendszerek kapcsolatát az alábbi táblázat szemlélteti. Táblázat: A helyi adórendszerek csoportosítása a pénzügyi autonómia függvényében

Teljes pénzügyi autonómia

A szubnacionális szint határozza meg az adóalapot és az adómértéket. A szubnacionális szint határozza meg az adómértéket. A szubnacionális szint határozza meg az adóalapot.

Korlátozott autonómia

A szubnacionális szint határozza meg az adómértéket, de a központi kormányzat által megadott limiteken belül Adómegosztás

Autonómia hiánya

A bevételek megosztása a központi kormányzat által egyoldalúan megállapított arányok szerint történik A központi kormányzat határozza meg egyoldalúan az adóalapot és az adómértéket

Forrás: Taliercio, 2005: 109. A helyi adóbevételek mellett a használati díjak jelentik a lokális források másik nagy csoportját. Míg a közszolgáltatások finanszírozás során a helyi adók kivetése elsődlegesen a helyi közjószágok esetén indokolt, addig a használati díjak alkalmazása mind a helyi közjószágok, mind pedig a túlcsorduló hatással rendelkező helyi közjószágok, illetve a helyi hatáskörrel delegált feladatok esetén is optimálisnak tekinthető (Vigvári, 2011b). A közszolgátatások finanszírozása során – amennyiben a szolgáltatást igénybe vevő azonosítható – közgazdaságilag a használati díjak alkalmazása a leginkább megalapozott (Shah, 2007). A használati díjak alkalmazásának két módját különböztethetjük meg: az egyik lehetőség az igénybevétel tényével kapcsoltatos díjkivetés, míg a másik alternatíva az igénybevétellel arányos díjak érvényesítése. Az első megoldás az adó típussú finanszírozáshoz, míg az utóbbi a piaci árak alkalmazásához áll közelebb (Vigvári, 2011b). A helyi források szerepe a közszolgáltatások finanszírozásában: nemzetközi kitekintés A szubnacionális szint pénzügyi rendszere az európai országok vonatkozásában is nagyon színes képet mutat. Az államháztartási modelleknek alapvetően három típusa különböztethető meg: unitárius (centralizált) államok, föderális államok (Ausztria, Belgium, Németország, Svájc), valamint kvázi-föderális államok (Olaszország, Spanyolország). Mivel az egyes modellekben az egyes szubnacionális szintek feladatköre, illetve ellátási kötelezettsége is eltérő, ezért a finanszírozási rendszerek viszonylatában is jelentős különbségek azonosíthatók.

69

Néhány országban a központi kormányzattól érkező transzferek és támogatások szerepe kimagaslóan domináns a közszolgáltatások finanszírozásában, ide sorolandó a legtöbb nyugat-európai, illetve néhány kelet-európai ország (pl. Románia és Bulgária). Az adóbevételek (beleértve a helyi és megosztott központi adókból származó bevételeket is) jelentőségüket tekintve uniós átlagban a támogatások mögött állnak, átlagosan az önkormányzati bevételek kb. 30–35%-át adják. Az egyéb forrásból származó bevételek az önkormányzati költségvetés kb. 10–15%-át alkotják átlagosan az európai uniós országokat vizsgálva. Ezek között a források között pedig a használati díjakból származó bevételek a meghatározóak. A helyi adók vonatkozásában (táblázat) az immobil adóalappal rendelkező adók kivetése a jellemző, a helyi vagyonadókból származó bevételek az önkormányzati költségvetés jelentős hányadát biztosítják számos országban, például Belgiumban, Franciaországban és Svájcban is (Vigvári, 2011b). Néhány országban a mobil adóalapok helyi szintű adóztatása is elterjedt, ezen belül is a személyi jövedelemadó és/vagy a vállalkozások nyereségadójának kivetése. Ezek közé az országok közé tartozik Norvégia, Svédország, Dánia, Izland, valamint néhány kelet- és közép-európai ország: Észtország, Litvánia, Lettország és Szlovákia is. A legtöbb (korábban nem említett) országban a személyi jövedelemadóból és/vagy a vállalkozások nyereségadójából származó bevételek megosztásra kerülnek a kormányzat egyes szintjei között (Dexia, 2011). Táblázat: Az önkormányzatok bevételeinek minőségi jellemzői néhány uniós országban

Forrás: Golden Report 2. (2010) alapján Vigvári 2011: 105-106. 70

A kelet-közép-európai országokat vizsgálva kijelenthető, hogy a helyi vagyonadóból befolyó bevételek a 2000-es évek közepén átlagosan a költségvetés 2–5 százalékát jelentették. Kivételként megemlítendő Belorusszia és Lengyelország, ahol 2006-ban a bevételek 9,1, illetve 13,9 százalékát adták ezek a források. Megállapítható ugyanakkor, hogy ezek az arányok szinte az összes ország viszonylatában erős ingadozást mutattak hosszabb távon. A vagyonadó speciális formáját, az ingatlanadót vizsgálva kijelenthető, hogy a kelet-középeurópai országok többségében mind a telek, mind pedig az (fel)építmény után fizetendő adó (pl. Csehország, Moldova). Kivételként megemlíthető Észtország és Ukrajna, ahol csak az építményadó és Bulgária, ahol kizárólag a földadó került bevezetésre (Sedmihradska, 2010). A kelet-közép-európai országokra fókuszálva elmondható, hogy a 2000-es évek elején a használói díjakból eredő bevételek az összes önkormányzati bevétel 2,5–4%-t adták Csehországban, míg Litvániában ez az érték 2,8% volt (még az egyes települések esetén sem érte el a 8%-ot), Ukrajnában 7,3%-ot, Észtország pedig 8,3%-ot tett ki a helyi önkormányzati szektor összes bevételéhez viszonyítva. A jelzett időszakban Szlovákiában az önkormányzatok 13, Észtországban pedig 11-féle jogcímen vethettek ki használói díjakat. Lengyelországban az óvodai/bölcsődei ellátásért fizetendő, a működtetési költségekhez képest marginális nagyságúnak tekinthető nevelési díj kivetése is igazolta, hogy még a szimbolikus nagyságú díjak alkalmazása is jelentős gátolhatja a közszolgáltatások „túlfogyasztását” (Šević, 2006). A hazai önkormányzati finanszírozási rendszer A hazai önkormányzatok gazdálkodására 1990 után a központi támogatások csökkenése és a helyi források szerepének növekedése volt a jellemző. A rendszer azokat az önkormányzatokat (kistelepülések) hozta nehéz helyzetbe, amelyek nem voltak képesek a saját bevételeik növelésére, mert nem volt adóztatható vállalkozás és/vagy lakosság vagy forgalomképes vagyon a háttérben. Mindeközben át is alakult az önkormányzati feladatellátás, mind több feladat került az önkormányzatokhoz, s ehhez egyre kevesebb támogatás társult. Gondot okozott a szolgáltatási minimum „fejlett államokhoz” igazított meghúzása is. A forráshiányos önkormányzatoknál állandósult a vagyonfelélés, az eladósodottság és a közszolgáltatások minőségi romlása. Ennek köszönhetően a 2012–2013-as adósságrendezés során a megyéktől 189 milliárd forintos, a településektől pedig további 674 milliárd forintos adósságállományt vett át az állam (Berczik, 2012; BM 2013). A helyi önkormányzatok működésének állami finanszírozását 1990 után a korábbi kiadásorientált költségvetés-tervezés helyett a forrásszabályozás módszerével kívánták biztosítani. Ennek központi eleme a normatív támogatás volt, amely a közösségi források helyi szintre történő szétosztásának eszköze maradt 2012-ig. A normatív támogatások ugyanakkor az egyszerűség és az átláthatóság feltételeinek nem feleltek meg (Kovács et al. 2013). Túl sok és folyton változó normatívával operált a rendszer. Nem csoda, hogy az egyes normatívák lassan elvesztették a nekik szánt jelentéstartalmukat (amelyek az általános célú támogatás elosztását segítő kulcsok lehettek volna), s egyre inkább az adott normatíva

71

megnevezésében meglévő feladat részleges finanszírozásaként kezelték, ami nincs is túl messze a rendszerváltáskor leváltott kiadásorientált tervezéstől (Lados, 1998). Valójában ez a folyamat az állami felelősségvállalás újjáéledése, a szabadfelhasználású források részleges vagy teljes mértékű kötötté tétele. Ez a folyamat teljesedett ki 2013 után a sajátosan értelmezett „feladatfinanszírozási modellben”, ahol az állami támogatások kizárólagosan az adott célokra használhatók fel (Kovács et al. 2013). A normatíva nem pántlikázott forrás volt, tehát szabadon felhasználható keretet képezett az önkormányzatoknál, ám a feladatok többségénél ez nem hozott plusz bevételt, éppen ellenkezőleg, a normatívákat a helyi bevételekből ki kellett egészíteni. Az önkormányzati rendszer kezdeti működési problémái után többször is módosították az önkormányzati törvényt a feladatok finanszírozhatóságának fenntartása érdekében. Az Ötv. 1994-es módosítása pontosította – többek között – a megyei önkormányzatok kötelező feladatait is, és a változtatások elősegítették a racionálisabb gazdasági döntések meghozatalát, és a hatékonyabb eszközfelhasználást. Az államháztartási reformfolyamat keretében, az Államkincstár létrehozásával egyidejűleg 1996-tól bevezetésre került az ún. nettó finanszírozás (Darázs, 1998). A megengedő (mindent szabad, amit törvény nem utal más szerv hatáskörébe) szabályozás ugyanakkor az önkormányzatok egy részénél lehetővé tette és ki is kényszerítette, hogy egyre inkább javítsák működésük hatékonyságát és növeljék a nem központi bevételeket (Lados, 1998). A rendszerben kódolt hibákról folyamatos szakmai és politikai vita folyt. Nem véletlen, hogy néhány nagyobb, a helyi szint feladat-ellátási és gazdálkodási szabadságát korlátozó tényező szépen sorban bekerült a szabályozásba (hitelfelvételi maximum, adóerő-képesség, büntető normatívák stb.) (Kovács et al. 2013). A 2004-től bevezetett többcélú kistérségi társulások rendszere pénzügyi szabályozókkal (magasabb normatívákkal) kényszerítette ki bizonyos önkormányzati feladatok társulási formában való megoldását. Nem vezette be – nem is tudta – a kényszertársulási rendszert, de lényegében elérte a szükséges integrációt. Ezt a kistérségi rendszert kell 2013-tól felváltani az új feladat-ellátási megoldásoknak (Kovács et al. 2013). Az önkormányzatok működéséhez szükséges forrásokat 1990–2012 között három fő tétel biztosította, a saját bevételek, az állami támogatások és az önkormányzati vagyon. A saját bevételek közül a helyi adók képezték a legnagyobb arányt. A helyi adók 1991-től léptek be a hazai önkormányzati rendszer finanszírozásába. A helyi adók kivethetősége leginkább a helyi viszonyoktól függött, attól, hogy mennyire volt adóztatható a helyi lakosság és a helyi vállalkozások. Az adóztatási kedv nem is volt túl magas egészen az adóerőképesség számításának bevezetéséig, 1999-ig. Korábban is volt jövedelemkiegyenlítés az önkormányzatok között, de az, egészen 1999-ig, a legmeghatározóbb bevétel, azaz a személyi jövedelemadó alapján történt. 1999-től a települések közötti kiegyenlítés számításába már belevették a potenciálisan kivethető helyi iparűzési adót is, mégpedig a 2%-os adómaximumhoz képest 1,4%-kal. Történt ez azért, mert ekkorra már az iparűzési adó vált a legmeghatározóbb adóbevétellé, s így jelentős jövedelemkülönbségeket okozott a települések között (Kovács et al. 2013). A helyi adóztatás a 2000-es évek végére szinte általánossá vált. Az évtized végére már 50

72

alatt volt az adót ki nem vető önkormányzatok száma. A magánszemélyek kommunális adóját és iparűzési adót a települések közel kétharmada kivetett, iparűzési adót pedig mintegy 700 településen szedtek be. Az önkormányzatok széles adóztatási lehetőségei ellenére a helyi adóbevételek 85%-a egyetlen adónemből, a helyi iparűzési adóból származott. Mintegy 10%át tették ki a vagyoni típusú adók. Ez elsőlegesen azért okozott zavarokat, mert az önkormányzatok saját bevételei így döntően a vállalkozásokon nyugodtak, lakosságukat „óvták” az adóztatástól. A vagyoni típusú adók esetében a kisebb önkormányzatok az egyszerűbb kommunális adókat választották, míg a nagyobbak a telek- és építményadót (Kovács et al. 2013). Az átengedett központi adók közül a legmeghatározóbb szerepe az átengedett személyi jövedelemadónak volt. Az SZJA 1987-es bevezetésekor azt teljes egészében helyi, tanácsi bevételként tervezték. 1990 után ez az arány azonban fokozatosan csökkent. 1995-től megkülönböztetik az SZJA helyben maradó részét, amelyet a keletkezés helye szerint juttatnak az önkormányzatoknak, és azt a hányadot, amelyet különböző kiegyenlítő és egyéb mechanizmusok alapján érnek el. Ez utóbbira azért volt szükség, mert a helyben maradó SZJA jelentős területi különbségeket produkált. A személyi jövedelemadó-bevétel egy másik része tehát újraelosztásra került, elsősorban a kistelepülések és a hátrányos helyzetű önkormányzatok javára. Az újraelosztás főként a területi fejlettségi különbségek mérséklését támogatta, de e hányadban került elszámolásra például a megyék támogatása is. 1999-től az újraelosztás számításába bevonták a már említett adóerő-képességet (Kovács et al. 2013). Az SZJA-megosztás során mind meghatározóbb részt (2012-ben 32%-ot) képezett az ún. normatívák finanszírozására, és mindössze 8% volt a helyben maradó rész. 2013-tól a feladatfinanszírozás bevezetése és a helyi adóztatás lehetőségének fenntartása mellett az átengedett adók rendszere is megváltozott. 

A korábbi 8%-os helyben maradó SZJA megszűnt: az SZJA 4,1 százalékpontja kiszabályozásra került (a maradék 3,9 állami támogatássá alakult).



A gépjárműadó 45%-a kiszabályozásra került, 15%-a az általános támogatás forrása lett, így a korábbi 100%-ban helyi bevételt képező forrás helyett, most már csak 40%ot enged át az állam.



Megszűnik a helyi illetékbevétel, mivel a teljes illetékbevétel – mely 2012-ben már csak a megyei jogú városoknál és a fővárosnál volt – kiszabályozásra került.



A jövedelemkülönbség-mérséklés rendszere is megszűnik (a korábban e célt szolgáló támogatás forrása beépült az általános működési támogatásba).



A helyi adók – így az iparűzési adó – rendszere nem változott, de az iparűzési adó 0,5%-a mint potenciális bevétel módosíthatja az általános támogatást (Berczik, 2012).

73

II. A helyi közszolgáltatások szervezésének nemzetközi szervezetek által szabott/ajánlott keretei Magyarország számos olyan nemzetközi szervezet tagja, amelyek befolyásolhatják a helyi közszolgáltatások hazai szervezését, többek között nemzetközi jogi előírások, ajánlások, iránymutatások formájában vagy a közpolitikai koordináció eszközeivel, jó gyakorlatok bemutatásával. Jelen elemzés nem a teljesség (egyébként is szinte teljesíthetetlen) igényével készült, csupán azon dokumentumok összefoglalását adja, amelyek figyelembe vétele elkerülhetetlen vagy célszerű. A nemzetközi szervezetek keretében született inkább elméleti igényű munkák bemutatása a záró tanulmány egyes tematikus részeiben szerepel. Magyarország az Európai Unióhoz való csatlakozásával kötelezettséget vállalt a közösségi jog elfogadására és alkalmazására, ez a kötelezettség természetesen kiterjed a közszolgáltatások területére is. Az uniós fellépés csak kiegészíti a tagállami szintű szabályozást (a tagállami és uniós hatáskörök elválasztásának elve, autonómia követelménye alapján), illetve ellenőrzi azt, és sokszor csak fejlődési irányokat jelöl ki a tagállamok számára (Horváth M., 2013). Az EU szabályozása általában a közszolgáltatásokra vonatkozik, melyek ugyanúgy érintik azok nemzeti, regionális vagy helyi szintű megszervezésének módját. A közszolgáltatások konkrét szervezését az EU tagállami hatáskörnek tekinti, vagyis „az általános gazdasági érdekű szolgáltatások körét tartalmilag a tagállami jog tölti ki […], európai szintre csak az ott valóban kezelhető nagyságrendek tartoznak.” (Horváth M., 2012 p. 31.). Ez még inkább érvényes a helyi közszolgáltatások szervezésére. A közszolgáltatásokkal elsőként az Általános érdekű szolgáltatások Európában (COM(96)443, EC) című dokumentum foglalkozott részletesen. Ez „hangsúlyozza, hogy a közszolgáltatásokkal szemben támasztott bármiféle követelménynek egyrészt tulajdon semlegesnek kell lennie, másrészt a tagországok joga annak eldöntése, hogy mit tekintenek közszolgáltatásnak, az ehhez kapcsolódó követelmények miatt adnak-e speciális jogokat az érintett szolgáltatóknak, illetve ezzel összefüggésben alkalmaznak-e valamely, a versenysemlegességet nem sértő finanszírozási módot.” (Valentinyi, 2000 p. 343.). A Maastrichti Szerződés nyomán azt is tisztázni kellett, hogy egyáltalán összeegyeztethető-e a közszolgáltatások védelme a piaci integráció és a verseny védelmének alapvető uniós céljaival (COM(2000) 580, Európai Unió működéséről szóló szerződés 14. cikk). Az Európai Unió a közszolgáltatásokat elsősorban a pénzügyi finanszírozás szempontjából szabályozza (bejelentési kötelezettség) – ügyelve arra, hogy az állami támogatás ne legyen versenytorzító, összeegyeztethető legyen az egységes piaccal. A tagállami fellépés arányossága azt jelenti, hogy a piaci integráció és a piaci verseny csak a közszolgáltatásnak minősülő feladat ellátásához szükséges mértékben korlátozható. Az ide vonatkozó szabályozás25 előírja a közvállalkozások tagállami ellentételezésének bejelentési 25

A Bizottság irányelve a tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról 80/723/EGK, később 2006/111/EK; Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 106. cikkének (2) bekezdése és az ezt értelmező szabályozási csomag (ld. Horváth M., 2012); A közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabály (2012/C 8/03). 74

kötelezettségét és a felhasználók közszolgáltatási szükségleteinek kellő eszközökkel (pl. konzultáció) történő felmérését. A gyakorlatban a helyi szinten nyújtott közszolgáltatások döntő többsége mentesül a bejelentési kötelezettség alól. Külön közösségi szabályozás, a versennyel kapcsolatos és a belső piaci szabályok a nem gazdasági jellegű tevékenységekre nem vonatkoznak (kivéve az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalma).26 Az általános érdekű szolgáltatásokról szóló Zöld Könyv (COM(2003) 270) elismeri, hogy ezek megszervezésének módja tagállamonként változik a kulturális hagyományoktól, a történelmi és földrajzi viszonyoktól és a tevékenység jellegétől függően. Eszerint az Európai Unió tiszteletben tartja a lehetséges keretek sokféleségét és a nemzeti, regionális és helyi szervek szerepét az állampolgári jólét biztosításában és a szolgáltatásminőség megválasztásának demokratikus útját. A szabályozás sokfélesége az ágazatok eltérő igényei, jellegzetességei miatt is megjelenik. A sokféleséghez kapcsolódik a semlegesség elve, ami szerint az uniós szabályozási keret nem állít fel prioritásokat a különböző közszolgáltatási modellek között. A Közösség kompetenciája olyan területekre terjed ki, mint a belső piac, a verseny, az állami támogatás, a szabad mozgás, a szociális politika, a közlekedés, a környezet, az egészség, a fogyasztói politika, a transzeurópai hálózatok, az ipar, a gazdasági és társadalmi kohézió, a kutatás, a kereskedelem, a fejlesztési együttműködés és az adózás. A jólét és a szociális biztonság funkciói egyértelműen nemzeti, regionális illetve helyi felelősség alá tartoznak, a Közösség szerepe az együttműködés és a koordináció, illetve a modernizáció elősegítésében van. (Hozzátéve, hogy sok esetben a településközi együttműködések létrejöttét csupán az uniós finanszírozás motiválja, és sok tagállam túlzottan korlátozónak véli a településközi intézmények állami támogatására vonatkozó versenyjogi szabályokat, ld. Európa Tanács, 2007.) A konzisztensebb szabályozás érdekében léteznek a szabályozó szervek együttműködésére, tapasztalatcseréjére irányuló kezdeményezések, de közös szabályokat megállapító uniós hatóság nincs. Az alapvető szempont, hogy az állampolgárok elérhető áron férhessenek hozzá a magas színvonalú közszolgáltatásokhoz akár piaci keretek között nyújtják azokat, akár nem. Amennyiben a közszolgáltatás nyújtását harmadik fél bevonásával oldja meg egy tagállam, akkor vonatkoznak rá az EU közbeszerzésekre vonatkozó szabályai (közbeszerzési irányelvek, többek között a 2004/17/EK irányelv és módosításai), amit az EUMSz. 106. cikk (2) bekezdése ír elő. A Bizottság 2012/21/EU határozata szerint a tagállamoknak kifejezett megbízást kell adni az általános érdekű szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások számára, melynek feltételeit a 14. cikk részletezi. Speciális szervezési szabályok csak a környezeti szolgáltatásokkal (leginkább: hulladékkezeléssel) kapcsolatban vannak, mivel ez esetben az unió előírja a közelség elvét (az elhelyezés a keletkezéshez lehető legközelebb legyen) és az újrahasznosítás megoldását. A Zöld Könyv hangsúlyozza, hogy másféle kezelést igényelnek a távoli vagy ritkán lakott területek, mint a városias térségek. Kimondja, hogy míg az általános érdekű szolgáltatások biztosítása a magánszektorral együttműködve is megszervezhető illetve magán- vagy közvállalkozásokra bízható, azonban a közszolgálati kötelezettségek és feladatok 26

A gazdasági és nem gazdasági tevékenységek elkülönítését a 2012-es keretszabály (2012/C 8/03) írja le. 75

meghatározása a megfelelő szinten a hatóságok feladata marad. A vonatkozó hatóságok ugyancsak felelősek a piac szabályozásáért és annak biztosításáért, hogy a szereplők a rájuk bízott közfeladatokat végrehajtsák. A Bizottság tehát nem kötelezi a tagállamokat az általános gazdasági szolgáltatások piaci megnyitására, és nem avatkozik a finanszírozásuk és megszervezésük módjába. A különböző mértékben liberalizált ágazatok közös szabályozási vonása a közszolgáltatási értékek megőrzése. Ennek kifejezésére az egyetemes szolgáltatás, a szolgáltatás folytonossága, a szolgáltatás minősége, a szolgáltatás megfizethetősége és a fogyasztóvédelem kategóriákat alkalmazza a Zöld Könyv. Ezen elvárásokat az egyetemes szolgáltatási kötelezettség fogalma foglalja össze (Horváth M., 2013). A területi megszervezés tekintetében a Fehér Könyv (COM(2004) 374)27 előírja, hogy az általános érdekű szolgáltatásokat a polgárokhoz olyan közel kell megszervezni és irányítani, amennyire csak lehet, és hogy a szubszidiaritás elvét szigorúan tiszteletben kell tartani. Az egyetemes szolgáltatás fogalma megalapozza mindenki jogát bizonyos, lényegesnek tartott szolgáltatásokhoz való hozzáférésre, és a szolgáltatásnyújtók számára a definiált szolgáltatások, meghatározott feltételeknek megfelelő kínálatának kötelezettségét írja elő – ideértve a teljes területi lefedettséget és a megfizethető árat. Az Alapjogi Charta (36. cikk) is az Unió alapvető jogosultságként kezeli a közszolgáltatások igénybevételének lehetőségét. A Bizottság, amikor ez szükséges, csak olyan területek ágazat-specifikus szabályozására szándékozik javaslatot tenni, amelyek egyértelműen Európára kiterjedő dimenzióval rendelkeznek. A szabályozott ágazatok közé tartoznak a közüzemi ágazatok és a hálózatos iparágak (hírközlés, energia, közlekedés, posta). Az ilyen közösségi szabályozás egy keretszabályt határoz meg, amelyet a tagállamok maguk számára alkalmazhatnak és pontosíthatnak. Emellett horizontális megközelítést is alkalmaz bizonyos területeken, mint a fogyasztók érdekei, az általános érdekű szolgáltatások felügyelete és értékelése, állami támogatások szabályozásának alkalmazása vagy a strukturális alapok felhasználása az általános érdekű szolgáltatások támogatására. A Bizottság szándéka, hogy a közösségi politikák elősegítsék a minőségi, a biztonsági, valamint az ellátás biztonságára vonatkozó előírások betartását, illetve rendszeres értékeléseiben és ágazati jelentéseiben felügyeli a fejlődést ezen a területen is. Az Európai Parlament állásfoglalásával (A6-0275/2006, 2006. 09. 26.) zárult a Fehér Könyv által kezdeményezett konzultáció, amiben a közösségi szabályok áttekinthetőbbé és következetesebbé válását kéri. Az általános érdekű szociális szolgáltatásokról szóló bizottsági közlemény (COM (2006) 177) szerint a tagállamok szabadon határozhatják meg, mit értenek általános érdekű szociális szolgáltatások alatt. A tagállami hatóságok határozzák meg a szolgáltatói kötelezettségeket, továbbá azt, hogy hogyan szervezik meg azokat. A közösségi keretszabályozás ugyanakkor megköveteli, hogy a tagállamok betartsanak bizonyos szabályokat. A szociális szolgáltatásokat például a következő szervezési kritériumok jellemzik (lásd még COM(2007) 725): –

a szolidaritás elvén alapuló működés;

27

A Fehér Könyv 1. melléklete tartalmazza az általános érdekű szolgáltatások, általános gazdasági érdekű szolgáltatások, a közszolgáltatások, a közvállalkozás és a közszolgáltatási kötelezettség fogalmát. 76

– – – – –

a több funkciójú és személyre szabott jelleg; non-profit jelleg; önkéntesek és társadalmi munkában dolgozók részvétele (civil erő); a (helyi) kulturális hagyományba való beágyazottság (a szolgáltató és a szolgáltatást igénybevevő közelsége); a szolgáltatók és a szolgáltatások igénybevevői közötti aszimmetrikus kapcsolat, amely egy harmadik, fizető fél részvételét teszi szükségessé.

A közszolgáltatási modernizáció bizonyos általános szempontjait is meghatározza: – – – –

teljesítményértékelési, minőségellenőrzési módszerek bevezetése, a felhasználók bevonása az irányításba; a szolgáltatások szervezetének decentralizálása helyi vagy regionális szintre; a közszféra feladatainak kiszervezése a magánszférába („szabályozott verseny”); a köz- és a magánszféra partnersége, a közfinanszírozást kiegészítő finanszírozások.

Az általános érdekű szociális szolgáltatások területén az Unió elvárásainak kulcsszavai a jogbiztonság, a minőség kiegyenlítettsége, az egyetemes elérhetőség, a felhasználók jogai és igényeinek felmérése, a szolgáltatók rugalmas alkalmazkodása, a megfizethetőség és a hatékonyság. A szociális szolgáltatásokról folytatott konzultáció kiemelte, hogy a szociális szolgáltatások minőségét sokkal szisztematikusabban kell támogatni. Ennek eszközei: - az Európai Szociális Alap és az Európai Regionális Fejlesztési Alap támogatásai; - a szociális védelemre és társadalmi integrációra vonatkozó nyílt koordinációs módszer (reformok, tapasztalatcsere); - a Szociális Védelmi Bizottságban az önkéntességi alapú, a minőséget célzó közösségi keret kialakítása (lásd alább); - a PROGRESSE programon keresztül az önkéntes alapú minőségi normák kialakítása és a tapasztalatcsere; - a Bizottság szociális gazdasági kezdeményezése (Social Business Initiative, COM(2011) 682). Az Európai Parlament állásfoglalása (P7_TA(2011)0319) hangsúlyozza, hogy az általános érdekű szociális szolgáltatásokra vonatkozóan a szubszidiaritás elvének elsőbbséget kell élveznie a belső piaci szabályokkal szemben. Úgy véli, hogy az általános érdekű szociális szolgáltatásokat különösen fontos fenntartani a vidéki és sérülékeny régiókban, és egyúttal hangsúlyozza azok létfontosságú szerepét a széttöredezett és a társadalom peremére szorult közösségek szempontjából is. 2010 októberében a szociális védelemmel foglalkozó bizottság (Social Protection Committee) megalkotta az Önkéntes Európai Minőségi Keretet a szociális szolgáltatásokra vonatkozóan, melynek célja, hogy e szolgáltatások minőségét egyformán értelmezzék az unión belül. Átvétele önkéntes és kellően rugalmas ahhoz, hogy nemzeti, regionális és helyi szinten is alkalmazhassák. A közös minőségi keretre azért van különösen szükség, mert a szociális szolgáltatások nyújtása a közpénzügyi helyzettől erősen függ. A dokumentum megfogalmaz minőségi kritériumokat, de ezek inkább általános elvek. A minőségorientált szolgáltatás 77

eszközeinek módszertani fejlesztéséhez a 2006-ban és 2009-ben kiadott indikátorportfóliókat28 veszi alapul, és a minőségméréssel (quality tools) szemben felállított követelményeket fogalmaz meg. A Bizottság közleménye (COM(2011) 900) szabályozási keretet nyújt az általános érdekű szolgáltatások minőségéhez annak érdekében, hogy a 26-os jegyzőkönyvben lefektetett feltételek29 megvalósulhassanak. E szolgáltatásokat egyre gyakrabban profitorientált vagy non-profit magánvállalatokhoz szervezik ki a dereguláció, a kormányzati politikák és a fogyasztói igények és elvárások változásai következtében. A minőségi keretek meghatározása három irányban szükséges: 1) az EU-szabályozás világosságának és a jogbiztonságnak a növelése érdekében30; 2) az alapvető szolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítása érdekében és 3) a minőségi javulásra irányuló kezdeményezések támogatása érdekében. Az általános érdekű szolgáltatások tágabb keretébe az egészségügyi szolgáltatások is beletartoznak. Az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 152. cikkéből egyértelműen kitűnik, hogy az egészségügyi szolgáltatások területén az Unió tevékenységének tiszteletben kell tartania a tagállamoknak az egészségügyi szolgáltatások és az orvosi ellátás megszervezésére, finanszírozására és biztosítására vonatkozó hatáskörét. Az Európa Tanács Európa-szerte törekszik az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján a közös, demokratikus elvek és az emberi értékek védelmére, valamint a tagállamai közötti politikai, szociális, jogi és kulturális együttműködés megszilárdítására. Az Európa Tanács helyi kormányzással foglalkozó szervezete a Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa ellenőrzi az állam és a helyi és regionális önkormányzatok fejlődését és a hazánk által is törvénybe iktatott Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának végrehajtását. E dokumentum általánosságban szabályozza a helyi önkormányzást, és kimondja, hogy „a közfeladatokat általában elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania. A feladatoknak más közigazgatási szervre történő átruházása a feladat természetétől és nagyságától, valamint hatékonysági és gazdaságossági követelményektől függ.” (4. cikk 3. bek.) A charta a közszolgáltatások területi szervezésére abban az értelemben tér ki, hogy kívánalomként fogalmazza meg a helyi ügyek polgárokhoz legközelebbi intézését, a helyi önkormányzati feladatok ellátásában a lehető legnagyobb diszkrecionális mozgásteret, továbbá az önkormányzatok együttműködési, társulási jogát. „A helyi önkormányzatok jogosultak arra, hogy hatáskörük gyakorlása körében közös érdekeltségű feladatok megoldása érdekében együttműködjenek és törvényi keretek között más helyi önkormányzatokkal társulást hozzanak létre.” (10. cikk 1. bek.) Megjegyezzük, hogy elindult egy folyamat, amely túllép az európai határokon. A HABITAT Towards a World Charter for Local Self Government című dokumentációja 1998-ban készült, és a kormányzat helyi szintjei valamint az ENSZ közötti kezdődő partnerségi megállapodásra irányul. A cél, hogy egy nemzetközileg elfogadott, minden ország és régió számára 28

Portfolio of Overarching Indicators and Streamlined Social Inclusion, Pensions and Health Portfolios (2006), Portfolio of Indicators for the Monitoring of the European Strategy for Social Protection and Social Inclusion – 2009 Update 29 A szolgáltatások speciális jellegének elismerése, a szolgáltatásnyújtásban a minőség, biztonság, megfizethetőség, egyenlő bánásmód, általános hozzáférhetőség, fogyasztói jogok szempontjai. 30 Részletesen: (SEC(2010) 1545. 78

adaptálható keretet adjanak a helyi kormányzás formálása számára. Ehhez a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját kívánják mintául használni. A Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa a regionális kormányzásra vonatkozóan is ki kíván bocsátani egy hasonló dokumentumot. A Regionális Önkormányzatok Európai Chartája a régiók önkormányzati jogait, hatásköreit, szabályozási és végrehajtási (pénzügyi) eszközeit, kapcsolatrendszerét, részvételi jogát és szervezeti felépítésüket kívánja szabályozni. A charta szövegét 1997-ben megalkották és ajánlás formájában (Rec 34 (1997)) a Miniszterek Bizottsága elé terjesztették, de mind a mai napig nem sikerült róla a tagállamoknak megegyezni, ezért nem fogadták el, és csak tervezetként létezik. Az Európa Tanács bizonyos dokumentumai foglalkoznak a helyi önkormányzatok optimális méretével (Európa Tanács, 2001), ezek főbb megállapításait tanulmányunk külön e témának szentelt fejezetében mutatjuk be. Az Európa Tanács kijevi és utrechti iránymutatásai (Kijev Guidelines, 2011; Utrecht Guidelines, 2009) érintik a közszolgáltatás szervezést is, miután javaslatot tesznek a gazdasági válság helyi szintű kezelésére, aminek kulcsa a költségek lefaragása, a párhuzamosságok kiszűrése, a (vertikális és horizontális) együttműködések és a magán- és társadalmi vállalkozásokkal valamint önkéntesekkel kialakított partnerség által. A közszolgáltatások nyújtásában a rugalmasságra, koordináltságra és integráltságra kell törekedni. A határon átnyúló és a területek közötti együttműködés kiemelt szerepet játszik a szomszédos területek közötti párbeszédben, egymás kölcsönös megértésében, a gazdasági, társadalmi és emberi fejlődésben, így a nemzeti szintű politikáknak támogatnia kell ezeket. Az iránymutatás a következő lehetséges policy válaszokat sorolja fel: a helyi bevételi források stabilizálása az elszámoltathatóság és a hatékonyság javítása a társadalmi depriváció elleni küzdelem partnerség a szolgáltatásnyújtásban a helyi rugalmasság és a bevételek és kiadások feletti helyi rendelkezés lehetőségeinek javítása - a gazdasági felzárkózás támogatása. -

Ezek közül csak a szolgáltatásnyújtásra vonatkozó partnerséget emeljük ki. Partnerséget kell keresni a kormányzás többi szintjeinek szereplőivel, a magánszektorral, egyetemekkel, kutatási és képzési intézményekkel, társadalmi vállalkozásokkal és civil szervezetekkel. A válság visszavetette a magánszektor közszolgáltatások nyújtásában való részvételét, és a hatékonyság rovására mehet, ha a működtetés felelőssége elaprózódik a magán- és a közszféra szereplői között. Pénzügyileg is terhet jelent, ha a magánszektor rosszabb kamatfeltételekkel juthat forrásokhoz, mint a közszféra. A partnerség tekintetében az önkormányzatok inkább az önkéntesek és a társadalmi vállalkozások felé fordulnak, különösen az időskorúak gondozása területén. A helyi szereplőkkel való partnerség segíthet a gazdasági versenyben is: az új lehetőségek felismerésében, a technológiai innovációban, a tervezésben és az infrastrukturális keretekben.

79

A Miniszterek Bizottságának ajánlása (CM/Rec(2007)4) szerint magas fokú decentralizációval és az önkormányzatok független tevékenységével kell elősegíteni azt, hogy a szolgáltatások alkalmazkodjanak az állampolgárok igényeihez. A decentralizáció során figyelembe kell venni a konzisztencia és a közpolitikák egységes alkalmazásának, a koordináció és a területi szolidaritás elveit. A decentralizációt meghatározzák: -

a területi szerkezet, a helyi/regionális önkormányzatok (authorities) mérete a szolgáltatás természete, fontossága, területi dimenziója az önkormányzatok valós kapacitása a szolgáltatásnyújtás minősége, hatékonysága, hatásossága, gazdaságossága a közhatalmi szervek (public authorities) tevékenységeinek egymást kiegészítő jellege az adott közszolgáltatás fontossága a közösség és a haszonélvezői számára.

A főbb ajánlások: - az irányítási szintek közötti konzultáció, együttműködés, közös irányítás (szinergiák kihasználása, párhuzamosságok elkerülése végett) - az állampolgárok elégedettsége a helyi közszolgáltatásokat érintő nemzeti politikák alapja (igényfelmérés, folyamatos alkalmazkodás, sztenderdek kidolgozása és monitoringja) - feladatok világos jogi elhatárolása, a kormányzati szintek közötti kiegyensúlyozott munkamegosztás - teljesítménymenedzsment (továbbá képzés és információcsere) A Nemzetközi Valutaalap (IMF) tevékenységének három fő pillére a gazdaságpolitikai felügyelet, a szakértői segítségnyújtás, illetve a hitelnyújtás. A gazdaságpolitikai felügyelet során – melynek keretében a gazdasági- és pénzügyi folyamatok vizsgálatára, illetve gazdaságpolitikai tanácsadásra kerül sor – rendszeres párbeszédet folytat tagországaival az általában évente esedékes gazdaságpolitikai konzultáció keretében, és ajánlásokat fogalmaz meg részükre. Az ország jelentésekben, ajánlásokban, munkaanyagokban elsősorban az állami kiadások (közszolgáltatások) szerkezete, azok hatékonysága jelenik meg. Helyi, önkormányzati kiadásokkal és közszolgáltatásokkal csak érintőlegesen – a fiskális decentralizációval kapcsolatban – foglalkoznak a dokumentumok. Az IMF pénzügyi segítséget nyújt fizetésimérleg-finanszírozási problémákkal küzdő országoknak valamelyik szabvány hitel-megállapodás keretében. Ez rögzíti a fizetésimérleggondok leküzdését célzó gazdaságpolitikát és intézkedéseket, amelyek megvalósítását az ország elvállalta. A hitel-megállapodás alapját képező gazdasági programot az egyes országok a Valutaalappal folytatott párbeszéd során készítik el. A helyi közszolgáltatások szervezésére az IMF ezúton – a helyi önkormányzatok finanszírozásának alakulásán keresztül – van befolyással. A szolgáltatásszervezés és a finanszírozás szempontjából a leggyakrabban vizsgált közszolgáltatások: az egészségügyi, az oktatási, a szociális és a tömegközlekedési rendszer.31

31

www.imf.org 80

Az IMF Magyarország számára javasolt strukturális reformok visszatérő eleme az önkormányzati szektor kiadásainak hatékonyságnövelése (csökkentése), az önkormányzatok hitelfelvételeinek, adósságszolgálatának fenntarthatóvá tétele. Ezért ajánlotta Magyarország számára az oktatásban foglalkoztatottak számának csökkentését, kisiskolák összevonását, egyes helyi szolgáltatások és a kórházak privatizálását, a szociális és egészségügyi kiadások elkülönítését. Általános vélekedés az IMF szakértői részéről, hogy közigazgatásilag költséges a sok önkormányzat Magyarországon és alacsony a kistelepülési szolgáltatási színvonal, a törvények csekély átláthatóságot biztosítanak az egyedi (egy-egy önkormányzatra vonatkozó) államigazgatási döntések tekintetében és az önkormányzati rendszer működésének esetleges belső (területi, strukturális) eltérései csak utólag, késéssel derülnek ki, ami egyes önkormányzatok esetében lehetetlenné teszi a pénzügyi fenntarthatóságot. A magyar önkormányzatok költségvetési korlátja, állapította meg az IMF, jellemzően puha (IMF Country Report, 2008, 2011). Az IMF megállapította, hogy a lokális bürokrácia (ellentétben a központival) általánosságban véve kitettebb a klientizmus, a korrupció lehetőségének és a szolgáltatási színvonala is alacsonyabb. A decentralizáció nem jelent méretgazdaságosságot, párhuzamosságok kialakulásához és pazarláshoz vezethet. Ezt kezelendő több ország összevonást, társulási konstrukciók megalkotását alkalmazta. Fontos volt ennek során a költségvetési korlátok betartása és a bizonyos összegig lehetséges hitelfelvétel önkormányzati szinten, valamint a realisztikus költségvetés, a fokozott ellenőrzés és az elszámoltathatóság (Mulas-Granados et al., 2008). A 2013 tavaszi ország jelentés jelentős strukturális reformként könyveli el az önkormányzati alrendszer átalakítását (adósságok centralizációját, közigazgatási, oktatási, egészségügyi, szociális rendszerek államosítását) (IMF Country Report, 2013). Az IMF szakértői belátják, hogy a közszolgáltatások (pl. a tömegközlekedés, az egészségügy) fenntartható finanszírozásának megoldása (a költségvetés egyensúlyba hozása) nem lehetséges rövid távon. A kelet-közép-európai tapasztalatok azt mutatják, hogy a jövedelmi és szociális helyzet rosszabbodása miatt egyes országokban (pl. Bulgária középvárosaiban) a közszolgáltatások közvetlenül jelentkező díjait (pl. a tömegközlekedési tarifákat) nem lehet gyors ütemben növelni a szolgáltatási színvonal javítása nélkül, mert ez éppen ellenkező eredményt érhet el (sokkal kevesebben váltanak jegyet). Ez a probléma kevésbé vagy nem jelentkezik a prosperáló fővárosokban, illetve a válság által mélyen nem érintett országokban. Ez utóbbiakban is gyenge azonban a privát szféra részvétele a városi közszolgáltatások finanszírozásában, pedig középtávon éppen a privát szektor erőteljesebb bevonása javíthatna a finanszírozhatóságon (Eyraud–Badia, 2013). Az OECD az 1960-as évek eleje óta végez kutatásokat, és ajánlásokat fogalmaz meg különböző gazdasági és társadalmi kérdésekben. Ennek keretében egy-egy országra, de a nemzetközi szervezet teljes tagságára is megfogalmaznak javaslatokat, útmutatókat, ajánlásokat kiindulva az egyes országokról meglévő adatokból és korábbi kutatási jelentésekből. Az OECD szervezetén belül a kormányzással és területi fejlődéssel foglalkozó 81

igazgatóságot érdemes megemlíteni. Az egység kutatási célja, hogy támogassa a kormányzatok számára stratégiák, tényeken alapuló és innovatív politikák implementálását, amelyek erősíthetik a kormányzást és hatékonyan reagálnak a gazdasági, társadalmi és környezeti kihívásokra. A szervezet a helyi közszolgáltatások elhelyezésére vonatkozóan több kiadványában is jó gyakorlatokat fogalmaz meg (pl. Territorial Reviews), erre jó példa a szlovén helyi közszolgáltatások delegálásának kialakítására vonatkozó gyakorlat (OECD, 2011). Az ajánlás kiemeli a települések közötti kooperációt közösen irányított és részben finanszírozott testületek formájában, amelyek a részt vevő települések számára menedzselnek bizonyos közszolgáltatásokat. Az OECD megállapításai alapján az Európai Unión belül Magyarországon az egyik legkisebb az egy településre jutó átlagos lakosság száma, így a méretgazdaságosság kérdését nagyon fontos szempontnak tekintik. Javaslatokat is megfogalmaztak annak érdekében, hogy minél gördülékenyebb lehessen a feladatellátás és feladatátvállalás folyamata az önkormányzatok és a központi kormányzat között. Kiemelt kérdés az önkormányzatok felelősségi köre, a lakossággal való párbeszéd és az információáramlás egyrészt a központi kormányzat és az önkormányzatok között, másrészt az önkormányzatok között, e kérdésekben vannak problémák, állapítja meg az OECD (Goglio, 2007). A helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatban az OECD is javasolta a helyi közszolgáltatások PPP konstrukcióban történő ellátását, ami további lehetőséget adhat a közszolgáltatások minőségének javítására (OECD, 2008). Az 1945-ben alapított Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bankból (IBRD) és 4 másik szervezetből álló Világbank Csoport mára legfőbb célja a fejlődő országok gazdasági növekedésnek segítése, főként hitelek, támogatások segítségével. A Világbank a nemzetközi szervezetek közül abba a sorba tartozik, amely csak mintákat, ajánlásokat dolgoz ki, kötelező standardokat, faladatokat nem határoz meg. Kötelező érvényű feladatokat abban az esetben ró ki partnereinek, amennyiben jelentős fejlesztési forrásokat juttat nekik, de azok inkább fiskális és monetáris követelmények, mintsem közigazgatási jellegűek. Pénzügyi intézményi, banki funkciói mellett széleskörű kutatásokat végez az intézmény a szegénység, éhínség, járványok stb. kérdéskörök kapcsán, valamint külön vizsgálja a közösségi szolgáltatások szervezésének kérdéseit. Éves szinten több műhelytanulmány, könyv és cikk készül a témában, amelyek általában a kutatások tapasztalatait összegzik, általános modelleket fogalmaznak meg mind a fejlődő, mind pedig a fejlett országok kapcsán. Az írásokból általánosságban leszűrhető, hogy az ajánlások megfogalmazását három lépésben alkalmazza a szervezet, ezek az   

indikátorképzés (vö. tanulmányunk vonatkozó fejezetét) (Fiszbein–Ringold– Rogers, 2011); ezek alapján a közszolgáltató hatalom intézményrendszerének megállapítása (Fiszbein–Matsuda, 2012); és a kialakult modellek értékelő elemzése (Tobis, 2000; Kim, 2008).

82

Modellek sora kezdte a közszolgáltatások minősége javításának alternatíváit kutatni, több ezek közül az ellátás közigazgatási szintjében látja a kulcsot, és az ellátó szerv átláthatóságában és ellenőrizhetőségében (Fiszbein–Matsuda, 2012). A felvázolt egyszerű modell a decentralizált, helyi szintű közszolgáltatás-nyújtás előnyeit kívánja hangsúlyozni. A decentralizáció ugyan nem csodaszer, de az innovációk kialakulásának elengedhetetlen eleme. Még a fejlett, erős gazdaságú államokban sem beszélhetünk teljes decentralizációról (állami újraelosztás, állami standardok). A decentralizáció legnagyobb előnye abból fakad, hogy kombinálja az egyes kormányzati szinteket és a helyi ellenőrizhetőséget. A Világbank által publikált tanulmányokban is megjelenik természetesen a privatizáció dilemmája, jelezve, hogy a privatizáció negatív hatásait is szem előtt kell tartani, mint pl. a monopóliumok kialakulása. Így közszolgáltatásonként mérlegelni kell, hogy az átadható-e a piaci mechanizmusoknak, vagy sem (Shah, 2005). Felmerült az is, hogy mi a megoldás abban az esetben, ha sem a kormányzat, sem pedig a helyi szint nem képes ellátni közszolgáltató funkcióit, és országon belül a privatizálás lehetősége sem adott. Bizonyos esetekben indokolt a kormányzati oldalról az egyes helyi közszolgáltatásokat nemzetközi szintre kiszervezni, ugyanis bizonyos közszolgáltatások esetén egy makroregionális szervezet magasabb minőségű (és valószínűleg olcsóbb) módon tudja szolgáltatni az adott közszolgáltatásfajtát. Ilyen típusú szervezetekkel Európában ritkán találkozhatunk, a világ fejletlenebb országaiban pedig inkább a pénzügyi és a kommunikációs szolgáltatásokat érintették, mintsem az oktatást, vagy egészségügyet (Favaro, 2011). Az Egyesült Nemzetek Szervezete számos aspektusból közelíti meg a helyi közszolgáltatásokat. A leggyakrabban előforduló témák egyike a közegészségügy kérdése. A fellelhető javaslatok, programok, keretek többsége az Európán kívül eső országokkal foglalkozik, de természetesen akadnak kivételek. Az ENSZ Fejlesztési Programja a nyugateurópai országokban készül, ezeket a „kódexeket”, mintákat általános érvényűnek tekinthetjük. Európa déli, délkeleti részén történő átalakulási folyamatok eredményeképp a helyzetfeltáró dokumentumok segítséget jelentettek a térség közszolgáltatásainak jobb megismerésében. Az ENSZ Millenniumi Fejlesztési Célok32 nyolc cél köré csoportosítják a programjaikat; a közszolgáltatások szervezése leginkább az utolsó: Global Partnership for Development céljai közé illik be. Az éves jelentésekben rövid utalásokat találunk a közszolgáltatások javítására vonatkozóan, amit az e-kormányzás, az informatikai-kommunikációs eszközök fejlesztésével kívánnak elérni. Az ENSZ Környezetvédelmi Program (UNEP) a közegészségügy, lokális vízellátás megszervezésének témakörében fogalmaz meg utalásokat, célkitűzéseket. A Fejlesztési Programon belül33 kiemelten kezelik a demokratikus kormányzás, a nemzetközi együttműködés és a szegénység megszüntetésének témáit. Az UN-HABITAT program34 éves jelentéseiben az élhető települések kérdéseivel: a klímaváltozás hatásaival, a jótékony 32

Millennium Development Goals - http://www.un.org/millenniumgoals UNDP - http://www.undp.org/content/undp/en/home.html 34 UN-HABITAT - http://www.un-habitat.org 33

83

(szociális) városokkal foglalkozik. Külön kezelik a Szerbiában és Koszovóban futó programjaikat, jelenlétüket. A Közigazgatási Hálózat (UNPAN) számos jelentést, standardot, chartát (charter) publikált; köztük a regionális közszolgáltatásokkal kapcsolatos chartát (Regional Public Service Charter). Az ENSZ Global Forum on Local Governance and Social Service for All elnevezésű programja a közszolgáltatások lehetséges szakpolitikai kereteinek, menedzsmentjének, valamint az önkormányzatok kötelező és önként vállalt feladatainak meghatározását tűzte ki célul. A fórum eredményeit tartalmazó tanulmány35 12 pontban foglalja össze a közszolgáltatásokra vonatkozó ajánlásait. Részletesen ismerteti a programban meghatározott részterületek kapcsolatát a helyi hatalommal és a közszolgáltatásokkal. Az előtérbe kerülő kérdések: a lakosság és az önkormányzat között kialakuló érdekeltségi kapcsolatok kiépítése; a demokratikus kormányzás és a decentralizáció előnyei az önkormányzatok viszonylatában, illetve a helyi kapacitásokra épülő közszolgáltatások tervezése. A program során a „mindenki számára elérhető közszolgáltatások” szlogenként való használata többször előfordul, fontosságát és tervezhetőségét külön hangsúlyozzák és megemlítik a globális tanulási (tanulói) hálózatokat mint lehetséges fejlesztési irányt. A javaslatok elsősorban a gyakorlatba történő átültethetőségről szólnak, a lehetséges gazdasági előnyöket is bemutatva: 1. Az erőforráshiány ellenére a helyi feladatok komplexitását szem előtt tartva továbbra is ki kell építeni és fenn kell tartani a helyi kormányzás hatékony és kreatív intézményeit, mivel ezek fontossága a helyi problémák megoldásában nem csökken. 2. A hatékony helyi kormányzás alapja az állampolgári részvétel, ezért célzott programokkal azokat is el kell érni, akik szegények vagy a társadalomban marginalizált helyet foglalnak el. E kezdeményezések elhanyagolása költségekkel járhat megnyilvánulva pl. a közrend, az alapvető infrastruktúra és a gazdasági kapacitások romlásában. 3. Az ellentmondásos érdekek összehangolásának nehézségei ellenére partnerséget kell keresni a kormányzás különböző szintjeivel, a kormányzás szomszédos szereplőivel és akár nemzetközi szervezetekkel is. Egyes problémák megoldása a köz- és a magán-, illetve egyre inkább a civil szféra együttműködését kívánja meg. 4. Figyelembe kell venni azt, hogy a helyi kormányzás intézményeinek reformja a sokrétű és ellentmondásos érdekek miatt nagyon instabil folyamat, ezért hosszú távú gondolkodást igényel. 5. Szükség van a helyi kormányzás menedzsment-kapacitásainak megerősítésére, különös tekintettel az állampolgári igények megismerésére és azok figyelembe vételére. Ennek eszköze a minőségmenedzsment módszereinek alkalmazása. Esetenként a pénzügyi menedzsment is jelentős javításra szorul a kormányzatba vetett bizalom fenntartása érdekében. 6. A helyi önkormányzatok pénzügyileg kiszolgáltatottak a központi kormányzati támogatásoknak. A saját bevételek szerzésének képessége az erős helyi kormányzás alapfeltétele, ami nemcsak a szolgáltatásnyújtás, de a helyi tisztségviselők felelősségvállalása szempontjából is fontos. 35

UNDP (2000) – http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan001598.pdf 84

7. A leghatékonyabb szolgáltatásnyújtás érdekében együtt kell működni a civil társadalmi szervezetekkel, de nem lehet kizárólag rájuk ruházni azok biztosításának felelősségét. 8. A központi és a helyi kormányzás kapacitásait együttesen kell erősíteni, mivel azok nem kioltják egymást, hanem tovább erősítik az együttműködés által. 9. A magán és a közszféra partnersége előnyös a szervezetek és az állampolgárok számára amiatt, hogy a két szféra szemléletbeli különbségeinek megjelenése egy közös szervezetben szinergiahatásokat eredményez. 10. A helyi érdekek adekvát megjelenítése érdekében a helyi költségvetési tervezésnek átláthatónak, nyitottnak és szakszerűnek kell lennie. A közösségalapú tervezésnek meg kell jelennie a helyi tervezés minden elemében, ezért participatív stratégiai tervezési módszerek alkalmazására van szükség. 11. Az állampolgári bizalom megteremtése érdekében az intézményeknek elszámoltathatóknak és átláthatóknak kell lenniük. 12. A helyi reformfolyamatoknak hosszú távú elkötelezettségen kell alapulniuk, amelyet kreatív közpolitikai eszközökkel és menedzsment módszerekkel kell támogatni. Összefoglalásképpen megállapítható, hogy a nemzetközi szervezetek által adott keretek a helyi közszolgáltatások szervezését részletekig menően nem szabályozzák, mely alól kivételnek leginkább a teljesítménymérésre vonatkozó ajánlások tekinthetők. A szervezetek gyakran alkalmazzák a jó gyakorlatok bemutatásának eszközét, melyek ugyan semmiféle kötelező érvénnyel nem rendelkeznek, mégis alkalmasak alapos megfontolás után a hazai közpolitika fejlesztésére. A vizsgált dokumentumok szemléletére jellemző az angolszász, neoliberális értékrendszer, azon belül is a New Public Management/Governance logikája, ami a partnerség, a többszintű kormányzás szükségességének hangsúlyozásában, a decentralizáció előnyeinek és hátrányainak mérlegelésében, (Európában) a szubszidiaritás, a költség/mérethatékonyság, a minőségmenedzsment és az innovatív menedzsment módszerek elvárásában tükröződik. Bizonyos esetekben olyan megoldások előnyeit hangsúlyozzák (pl. PPP-konstrukciók), melyektől – a gazdasági válság miatt vagy a nélkül is – a gyakorlat néhol már elfordulni látszik, ugyanakkor az újabb trendek (erősödő állami szerepvállalás) nem kapnak helyet. Olyan általános kívánalmak, mint az elszámoltathatóság, az átláthatóság, az ellenőrizhetőség, az állampolgárok bevonása, a „fogyasztói” érdekvédelem, az információáramlás, a korrupciómentesség, a hatáskörök világos megosztása, a szegény, sérülékeny társadalmi rétegek védelme rendre visszatérnek minden szervezet dokumentumaiban.

85

III. Az egyes közszolgáltatási típusokra vonatkozó speciális sajátosságok Humánszolgáltatások Közoktatás Az oktatási intézmények európai fenntartási- irányítási- működtetési modelljeit megvizsgálva igen sokszínű rendszer képe bontakozik ki előttünk. Nagyfokú eltérés mutatkozik ugyanis az intézmények működtetésével kapcsolatos kompetenciák megosztása terén éppúgy, mint a szakmai irányítással és felügyelettel kapcsolatos jogosultságok delegálása terén. Az egyes nemzeti kormányzatoknak az oktatásügyhöz való viszonyulása és az oktatási intézményekkel kapcsolatos döntéshozatali jogkörök megosztása, decentralizációja alapján az OECD négy ideáltipikus modellt különített el. Ugyan ezek a modellek tisztán és önmagukban nem lelhetőek fel, de fontos, hogy említést tegyünk róluk, hiszen a kutatás további részében fontos kiindulási alapnak tekinthetjük őket a nemzetközi színtér vizsgálatakor éppúgy, mint a hazai helyzet felmérésekor. 1. A versengő piac modellje E modellben az iskolarendszert, mint sajátlagos piacot tételezik, ahol az egyes intézmények versenyeznek egymással a gyermekekért és a közösségi anyagi támogatásért egyaránt. A gyermek – és természetesen a szülő – tehát a fogyasztó szerepében van, az iskolákat pedig a versenyhelyzethez való alkalmazkodás érdekében a központi kormányzat nagyfokú autonómiával ruházza fel (Peters – Pierre, 2006: 235) 2. Az iskola megerősítésének modellje E modellre az iskolák – ebben az esetben mint teljesen önálló intézmények – autonómiájának megerősítése és a döntéshozatali jogköreinek kiterjesztése jellemző. A döntéshozatalban a partnerség elve és a közösségi elvárásoknak való megfelelés jellemző (Peters – Pierre, 2006: 235) 3. A helyi közösség megerősítésének modellje E modell sok tekintetben hasonlít az iskola megerősítésének szisztémájához, azzal a különbséggel, hogy az oktatási intézmény mellett a döntési jogosultságokat a helyhatósági önkormányzathoz is delegálja, ezáltal az oktatásszervezésben létrehozza a professzionális-választott irányítás rendszerét (Peters – Pierre, 2006: 235) 4. A minőség kontrolljának modellje A szisztéma alapvetően a központi kormányzat kontrollfunkciójára épít. Az oktatási struktúra produktumát ebben az esetben adminisztratív eszközökkel mérik és a 86

teljesítményt szigorú előírásoknak megfelelően kérik számon központi szinten. Adott esetben a teljesítménynek való megfelelés vagy meg nem felelés befolyásolhatja az oktatási intézménynek nyújtott támogatás mértékét is (Peters – Pierre, 2006: 236). Ismét hangsúlyoznunk kell, hogy a fentebb leírt modellek csupán ideáltipikusak, tiszta formájukban nem jelennek meg. Az egyes európai államok oktatás-szervezési stratégiái azonban alapelveikben nagymértékű hasonlóságot mutatnak e modellekkel, főként az intézmények és helyi közösségek döntéshozatali autonómiája tekintetében. Az autonómia fokának és a döntéshozatali jogkörök átadásának modelljét jól mutatja be az I. fejezetben szereplő 1. számú ábra, ebből az összképből ehelyütt csupán két példát emelünk ki, reflektálva a fentiekben leírt OECD modellre, ezáltal is érzékeltetve azt az igen széles skálát, melyen az európai oktatás-szervezési modellek mozognak. Svédország oktatási rendszerében a helyi önkormányzatok kiemelkedő szereppel bírnak. 1985-től kezdve ugyanis törvényben deklarált módon teljes önállóságot élveznek a szolgáltatás megszervezésében – természetesen a tantervek és a keretjogszabályok adta lehetőségeken belül (Kádár, 2001). A helyhatósági önkormányzatok feladatrendszerébe tartozik alapvetően az oktatás teljes megszervezése és annak biztosítása, hogy a tanulók a központilag meghatározott mérési pontokon elvárt követelményeknek megfeleljenek. Ezáltal tehát a svéd rendszer nagyfokú hasonlóságot mutat a fentiekben 3. számmal bemutatott „helyi közösségek megerősítése” modellel. Ezzel ellentétes tendenciát tapasztalhatunk Franciaországban, ahol az oktatás-irányítás rendkívül zárt és centralizált rendszerben épül fel. Az intézmények többsége állami fenntartású, a helyhatósági önkormányzatoknak az irányításban és szervezésben minimális jogosultságaik vannak. Különösen így van ez a 28 tanügyi régió kialakítása után, melyek vezetői az oktatási minisztériumot – tehát a központi tervezést és végrehajtást – képviselik (Mihály, 2009). A rendszer tehát meglehetősen centralizált és a minőségi standardok betartatását ösztönzi a meglehetősen jól strukturált vizsgarendszer működtetésével, mely az átlagosnál több ponton, életkori helyzetben méri az egyes tanulók teljesítményét. Ezáltal a francia szisztéma különösen jól rokonítható a 4. számmal bemutatott „minőség kontrolljának modelljével.” Az oktatás irányításának angolszász modellje a kontinentális államok rendszeréhez képest alapvetően más metódusokat követ és más felfogást képvisel, ugyanakkor a kialakult gyakorlatok megismerése hozzásegíthet bennünket az oktatás-szervezés jobb megértéséhez, ezért a következőekben ezt a területet részletesebben is bemutatjuk. Az iskolaigazgatás különböző ciklusait (a hatvanas évektől a kilencvenes évekig terjedő három évtizedben) az angolszász országok gyakorlatát figyelembe véve hatalom transzfer szempontjából a laikus részvétel dominanciája majd ezt visszaszorítva a szakmai szervezetek kontrollja dominálja (McGinn, 2002: 19). Az oktatásigazgatás a jóléti állam korszakában folyamatos un. rekurzív ciklusokban halad előre (McGinn, 2002), keresve azt a keresletkínálat egyensúlyi állapotot (Greca, 1996; Bódi, 2008), amelyben törekedett az egyre komplexebb rendszerek irányítását racionalizálni, közelebb vinni a rendszerek szolgáltatásait 87

az egyének igényeihez, nem feladva a hozzáférési igazságosság elvét. A reform politikák gyakran alapultak azon a hiten, hogy a helyi menedzsment hatékonyságának emelésével az oktatás előtt tornyosuló kérdések jobban kezelhetők, ua. a nagyobb helyi önállóság mellett a tanári munka professzionalizációját is igyekeztek növelni. A változások további céljai voltak a szülők, családok igényeinek jobb megtalálása, valamint az oktatási menedzsment összhangba hozása a magán és állami szervek munkájával. A hatvanas években elindult decentralizációs ciklus lényegében válasz volt az akkor tapasztalt oktatás hatékonyság problémákra. Fullan művéből idézve: „hatalmas pénzeket öltünk a nagyszabású tantervi törekvésekbe, a nyitott tantervű iskolákba, az individualizált oktatásba és hasonlókba. (…) valami nagyon félresiklott (…) azóta sem sikerült kiheverni azt a szörnyű csalódást…)” (Fullan, 2008: 21). A Változás és Változtatás c. művében az oktatást rendszerét, mint tanulószervezetet mutatja be, amely az ismeretlen felé haladó társadalmat felkészíti a változások elviselésére és erősíti a társadalom képességét a változtatások kiküzdésére. Holisztikus rendszerszemlélete a következő premisszákra hívja fel a figyelmet: A decentralizáció vagy centralizáció nem ad önmagában megoldást az oktatásban tapasztalható negatív jelenségek kezelésére (hatékonyságcsökkenés; költségek kezelése, ill. piacképesebb tudás termelése). Számos példát látunk arra, hogy a decentralizáció a korrupciót és a gyenge minőség megerősödését eredményezte (McGinn, 2002: 12), bár e példákat gyenge demokratikus politikai berendezkedésű államokban tapasztalták nagyobb számban. Ezzel egy időben az erős demokratikus alapokkal és korábban jelentős helyi oktatási autonómiával rendelkező államokban nemzeti tantervre épülő oktatási reformot vezettek be, ill. felülről szabályozott szerkezetátalakítási kísérletek indultak be, amelyek a decentralizációra helyezték a hangsúlyt (1988: Egyesült Királyság, 1985: USA). Ezzel ellentétes irányból a centristák törekedtek a helyi autoritás ellenében a központi kormányzatnak nagyobb felelősséget adni, de úgy, hogy az iskolák helyi irányításának, s ezzel együtt az intézményeken kívüli érdekcsoportoknak a szabadságfoka növekedjen. Bár ezzel együtt erőteljes igény fogalmazódott meg az intenzívebb felülről szabályozás és az elszámoltathatóság irányába is. A korabeli reformok következményeinek értékelésére indikátorokat használtak: az ismétlési és lemorzsolódási ráta, a tanári minősítés, a tanulói tesztek, az iskolai épületminősítések, a végzettek elhelyezkedési rátája (pályakövetés), a közvélekedések mérése a reformokról, stb. Az iskolaszervezet – mint tanulószervezet – minősítése kvantitatív módszerekkel történő értékelése, több nagyvállalati intézményirányítási módszert vett át. Az un. menedzsment iskola követői alapvetően hittek abban a tételben, hogy „a komplex szervezeteket nem lehet felülről irányítani”(…)”elsődlegesen azt a feltételt kell biztosítaniuk a szervezet tagjai számára, hogy tudják fejleszteni a szükséges alapképességeket, amelyek a folyamatos változáshoz kellenek (Fullan, 2008: 131). Ez a tétel azonban feltételezi az alábbi peremfeltételek meglétét ill. megváltoztatását: 1. az oktatás kulcsfontosságú szereplője a pedagógus, s annak képzése, amely „elvesztegetett ideje volt eddig a társadalomnak”; 2. a tanulószervezet a társadalmi rendszer szerves része, amely olyan környezetet alkot,

88

amelyben demokratikus erők tevékenykednek, partneri viszonyban; 3. minden változtatásnak a rendszeren belül nem csak szervezeti, hanem kulturális mélységben is kell érvényesülni, (amennyiben ez nem sikeres, akkor az ellenkező hatással járhat, az elkötelezettek kiégéséhez vezethet) mert ennek hiánya üres formalizmusba és a bürokrácia túlburjánzásához vezethet.

Óvodai ellátás A legtöbb európai országban a gyermekek 3–4 évesen lépnek az intézményesült nevelési rendszer keretei közé, mindenütt létezik valamilyen lehetőség a tankötelezettségi életkornál fiatalabb gyerekek fogadására, illetve nevelésére. (Kenyeres, 2007) Nemzetközi kitekintésben eltérő megoldásokat találunk. Egyes országokban a család nevelő szerepét erősítő támogatási rendszert építettek ki, otthoni nevelést megkönnyítő, illetve a gyermekével otthon maradó szülő feladatkörét támogató intézményrendszert működtetnek (pl. Svájc, Finnország). Más országokban a korai nevelés és gondozás terén inkább az intézményes keretben megvalósított nevelési/gondozási programokat tartják előnyösnek, ezért preferenciát élvez az intézményi kapacitások növelése, szemben a családok számára közvetlenül nyújtott szolgáltatásokkal (pl. Franciaország, Belgium). Ez a szándék többnyire együtt jár azzal a munkaerő-politikai célkitűzéssel, hogy a nők a gyermekszülést követően minél hamarabb munkába állhassanak. A hazai gyakorlat a gyermekek 3 éves koráig a család nevelő funkcióját részesíti előnyben. (Török, 2005) Az országok közötti különbségek egy osztályozását találjuk Semjén (2010) munkájában (hivatkozva: Atkinson et all 2005). -

Nincs semmilyen közös szabály Egységes központi szabályozás: országosan egységes normatív intézményfinanszírozás A szabályozás alapvetően helyi.

A szakmai szerezetek kontrollja dominanciája jellemző az angolszáz országok gyakorlatában (McGinn 2002). A jóléti állam korszakában folyamatos ún. rekurzív ciklusokban halad előre a közoktatás irányítása (McGinn2002), keresve azt a kereslet-kínálat egyensúlyi állapotot (Greca 1996 Bódi 2008), amelyben törekedett az egyre komplexebb rendszerek irányítását racionalizálni, közelebb vinni a rendszerek szolgáltatásait az egyének igényeihez, nem feladva a hozzáférés igazságosság elvét. A reform politikák fontos célja volt a szülők, családok igényeinek jobb megtalálása. Többen úgy vélik, hogy „a komplex szervezeteket nem lehet felülről irányítani”. Szerintük „elsődlegesen azt a feltételt kell biztosítaniuk a szervezet tagjai számára, hogy tudják fejleszteni a szükséges alapképességüket.” Ez a tétel azonban feltételezi az alábbi peremfeltételek meglétét ill. megváltoztatását (Bódi, 2008): -

Az oktatás kulcsfontosságú szereplője a magasan képzett pedagógus,

89

-

Demokratikus rendszer, partneri együttműködés az érintettek között.

Szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások Esping-Andersen nyomán a szociális ellátórendszer három főbb modelljét különböztethetjük meg. A skandináv rendszer állami adóbevételekből finanszírozott, preventív jellegű univerzális ellátásokat biztosít az állampolgárok számára, az elsősorban az angolszász országokban meghonosodott liberális jóléti modellt a piaci megoldások támogatása, míg az európai (kontinentális) jóléti modellt – Magyarország is e modellhez tartozik – a társadalombiztosítás dominanciája jellemzi. E modellek közös vonása, hogy a szociális szolgáltatások és ellátások megszervezésében kiemelt szerepet szánnak a helyi önkormányzatoknak (Esping-Andersen 2006, Hoffman 2010, 2011a,). A pénzbeli és természetbeni szociális ellátások rendszere Az Európai Unió országaiban jellemző, hogy a szociális kiadások (beleértve a nyugdíj és nyugdíj-szerű ellátásokat is) nagyobbik hányadát még mindig pénzbeli ellátásokra fordítják (BiennalReport 2008, 31). Az Európai Unióban a szociális és foglalkoztatási szolgáltatások integrációjára kialakított gyakorlatok, az erre vonatkozó programok, politikák közel két évtizedes múltra tekinthetnek vissza. (Krémer 2008). A pénzbeli ellátások rendszerét is érintő gyakorlatok egyike a banki, üzleti szférából származó egyablakos modell meghonosítása a szociális területen. Egy másik európai modell, a francia „beillesztési” politika (RMI:Revenue Minimum d’Insertation). Ez a modell fontos eszközként tekint a segélyezésre, ám Európában hosszú évtizedek után először alkalmazta a szociálpolitika területén „igen kétes megítélésnek örvendő” (Krémer 2008:6), eredetileg brit gyökerű, feltételekhez kötött, kondicionális segélyezés eszközeit. Franciaországban a segélyezés feltételeiként jellemzően az életvitel konszolidálását, a társadalmi normákhoz való igazodás követelményét fogalmazták meg, és ehhez különféle szociális munkás, szociális szolgáltatási segítségeket nyújtottak. Ez a politika hatékonynak bizonyult a szegénység és társadalmi kirekesztés hatásainak enyhítésében, viszont eredeti célját nem érte el, mert gyakorlatilag hatástalan maradt a munkaerőpiacok dinamizálásában. Személyes jellegű szociális szolgáltatások A személyes szolgáltatások megszervezésének módját, a helyi önkormányzatok szerepét, feladatait a jóléti modellek mellett az adott országokat jellemző térszerkezet és közigazgatási rendszer is meghatározza. Ezen belül elkülöníthetőek a település centrikus szociális ellátási valamint a területi önkormányzati szociális szolgáltatásszervezési modellek (Hoffman 201: 39).

90

Gyermekjóléti, gyermekvédelmi ellátások és szolgáltatások Az európai gyermekvédelem elméleti megközelítésében irányadónak számít a Ligthart által kidolgozott háromszakaszos modell, ami a gyermekvédelem hátterében meghúzódó értékek, megközelítések alapján tagolja a gyerekekről való hivatalos gondoskodás történetét. Magyarországon az állami gyermekvédelem 20. század eleji létrejötte a középső, ún. ontológiai szakaszra esik. Nyugat-Európában az 1930-as években megjelenő terápiás elméletek hatására és bizonyos szociál-ökológiai elméletek térhódításával a hetvenes évekre kialakult a gyermekvédelem harmadik, funkcionális szakasza. A nemzetközi, elsősorban nyugat-európai gyakorlatban a szemléletváltás hatására egyre nagyobb szerepet kapott a speciális, válságkezelő gyermekvédelem helyett az általános gyermekvédelem, ami a gyerekek szükségleteit és a nyújtott támogatásokat együttesen vizsgáló megközelítésként határozható meg. Ennek egyik fontos velejárója volt, hogy jelentős elmozdulás történt az intézmény-centrikus szemlélettől a kliens-centrikus szemlélet felé. (Szöllősi 2000, 12–15; Rácz 2010, 5–7) Idősellátás Az Európai Unióban a népesség strukturális változásai miatt egyre növekvő igény van a hosszú távú gondoskodást nyújtó szolgáltatásokra: az elöregedő népesség mellett manapság már a női és idősebb népesség is nagyobb arányban vállal munkát. (BiennalReport 2008) Az idősellátás nemzetközi trendjeit, jellemző szemléleteit vizsgálva megállapítható, hogy mindenhol fontos elvi prioritás az idős emberek önállóságuk fenntartására ösztönzése azáltal is, hogy az ambuláns, nappali ellátásokat támogatják. Így az idősgondozás rendszerének alapja, hogy minél tovább elodázható legyen az intézményi ellátás, illetve az időskorú maga dönthessen a számára ideális ellátás formájáról. A külföldi példák nem alap- és szakosított ellátásokat különböztetnek meg, hanem otthon és intézményben nyújtott szolgáltatásokat. Szintén fontos szempont mindenütt, hogy ne okozzon hátrányt, szegénységi kockázatot a gondozás és az is közös sajátosság, hogy az ellátási és a finanszírozási rendszernek is integráns része a gondozási szükségletvizsgálat. (Dögei et al 2011) Minden vizsgált országban máshol vannak azonban a hangsúlyok az állami, magán illetve civil fenntartású szolgáltatások között: Ausztriában és Németországban a magánszolgáltatók, Franciaországban az államiak dominálnak, Angliában a helyi hatóságok szolgáltatóként magánvállalkozásokat, ügynökségeket foglalkoztatnak. Általánosságban jellemző, hogy a központi költségvetési szervtől származó járadékokat akkor egészítik ki tartományi, helyi forrásokkal, amikor az előbbi nem fedezi a valós kiadásokat. Németország kivételével mindenhol megjelenik az ellátottak személyes költségviselése a nyugdíjbiztosítások, saját megtakarítások felhalmozásán keresztül. Jelentősebb különbségek az országok között a feladatellátás és az igazgatás területi szintjeinek megszervezésében mutatkoznak. (Dögei et al 2011). A szociális ellátások általában állami szinten szabályozottak, és regionális és/vagy helyi szinten irányítják a szolgáltatásokat. (BiennalReport 2008) A növekvő igényekkel párhuzamosan bizonyos országokban az ellátás humán erőforrása már

91

most elégtelennek bizonyul. A szociális szolgáltatások szektora – az egészségügyi szektorral együtt – a foglalkoztatás és a gazdaság egésze szempontjából is nagy jelentőséggel bír majd a jövőben. Országonként különböző mértéket ölt a hosszú távú gondoskodáson belül az intézményi ellátás.

Az egészségügyi alapellátás Az egészségügyi alapellátás minden ország ellátórendszerében jelen van, színvonala függ az ország fejlettségétől, a meglévő társadalmi-gazdasági feltételrendszertől. Társadalmi értelemben az egyének, a családok és a helyi közösségek ellátásáért felelős, területi szervezését tekintve a településeken és az azokon belüli szomszédos térbeli egységekben (pl. családorvosi körzetek) működik (Kendall, S. – Bryar, R. 2013). Az alapellátás alkotja az egészségügyi ellátás első szintjét: az egyének, a családok és a helyi közösségek első találkozási pontja az egészségügyi rendszerrel (Harris, M. 2006). Legfontosabb tevékenységei az egészségmegőrzés és betegségmegelőzés, a gyógyítás, a gondozás és rehabilitáció. Az egészségügyi alapellátást általában véve az jellemzi, hogy technikai eszközigénye minimális, elsősorban a szakszemélyzet szakmai tudásán alapul (Bradley, S. – David McKelvey, S. 2005). Általánosan elfogadott elv, hogy az alapellátáshoz tartozik minden olyan ellátási forma, ahová a lakosság egészségi problémájával bármikor közvetlenül fordulhat (pl. családorvos, védőnő, iskola-egészségügy, házi szakápolás stb.) (WHO Alma-Ata Deklaráció, 1978). Széleskörű értelmezésben az alapellátáshoz sorolhatók a szervezett egészségügyi ellátáson kívüli tevékenységek is, pl. különböző karitatív segélyhelyek (Islam, M. 2007).Az alapellátás területén kiemelkedő jelentőségű a háziorvosi ellátás, mivel ez az általános orvosi gyakorlat optimális munkamódszere, minden országban jelen van, szervezése települési szinten történik. Vizsgálatával feltárhatók az alapellátási rendszer sajátosságai. A WHO 1999-ben dolgozta az ún. „Egészség 21” stratégiát: fő célkitűzéseinek megvalósítási időszakát a XXI. század első két évtizedében határozta meg (www.who.int). A stratégia egészségügyi alapellátást érintő irányelvei közül a legfontosabbak: az alapellátás megelőző, gyógyító és rehabilitációs tevékenységeinek erősítése; a teljes egészségpotenciált támogató politikai gyakorlat kialakítása; integrált család- és közösség-orientált egészségügyi alapellátás megteremtése a járóbeteg- és kórházi rendszerrel való kooperáción keresztül. A WHO Müncheni Deklarációjában (2000) kifejezésre került a családgondozás erősítése (beteglátogatások családápolók segítségével) a járóbeteg-ellátást kiegészítve, s amelynek optimális ellátási szintje éppen az egészségügyi alapellátás (A Forcefor Health, 2000). Szintén a WHO szervezésében az Egészségmegőrzés V. Konferenciája (Bangkok, 2004) az 1970-es évek végéhez-az 1980-as évek elejéhez képest ismételten hangsúlyozni kezdte az egészségügyi alapellátás kapuőr szerepét (WHO, 2004). Egyrészt a kapuőr szerepet azonosította a háziorvossal, másrészt indokolta ezt azzal, hogy ez legolcsóbb ellátási forma, a teljes egészségügyi rendszer szűrője. Legutóbb, 2008-ban sürgette a WHO a paradigmaváltást az alapellátásban, s helyezte a hangsúlyt a komplex egészségfejlesztésre (WHR, 2008).

92

A Világbank részéről megfogalmazott elvárás volt a 2000-es évek elején, hogy az egészségügyben mérhető minőségi mutatókat vezessenek be a világ országai (HFA-DB, 2010). Az OECD legutóbbi átfogó elemzésében (Health at a Glance, 2010) az eredmények alapján az egészségügyi alapellátást is érintő ajánlásai a következők: prevenció fejlesztése; bizonyítékon alapuló orvoslás megteremtése; kapacitás-monitoring; ellátási szintek közötti koordináció kiépítése; otthoni ellátás teljeskörű megvalósítása az idősödő népesség számára (OECD, 2010). Az Európai Unió egészségügyi alapellátásra vonatkozó ajánlásaiban lényeges szempont volt az utóbbi 10 évben, hogy a szakellátásból átkerüljenek olyan feladatok az alapellátáshoz, amelyeket célszerűen a betegekhez közel kell ellátni, megvalósítani (Mossialor, E. 2012). A legtöbb országban a felnőtt és gyermek család- és háziorvosi hálózat tartozik az alapellátási szinthez. Európában is vannak különbségek abban, hogy ugyan a körzeti védőnői hálózat alapellátási szolgáltatás, de nem egyértelműen különválasztott a szociális ellátó hálózattól. Szintén alapellátás, de annak egy speciális formája – egyes országokban a járóbetegellátáshoz sorolt – az iskola- és ifjúság-egészségügyi és foglalkozás-egészségügyi ellátásfajta. A házi beteg- és szakápolás átmeneti ellátási forma az egészségügyi és szociális rendszer között. A fogászati alapellátás pedig nem minden európai államban az alapellátás része (Hogg, G. – Fischbacher, M. 2002). A nyugat-európai közfinanszírozású egészségügyi rendszerek folyamatos alkalmazkodásra kényszerültek az elmúlt 20-30 évben egyrészt a globalizáció kihívásai, másrészt a jóléti állam válsága, harmadrészt a gyorsan átalakuló és változó európai gazdasági helyzet miatt. Az egészségpolitikai beavatkozások is jelentős hangsúlyeltolódásokon mentek keresztül: a 2000es évektől uralkodóvá vált az egészségügyi szolgáltatók hatékonyságának, minőségjavításának ösztönzése (Isaacs, S. – Colby, D. 2009). A mindenkori reformkoncepcióknak lényeges eleme volt az egészségügyi alapellátás megerősítése és kapuőr-szerepének fokozása. Általában igaz az európai államokra, hogy az egészségügyi erőforrások elosztása túlzottan kórház-centrikus, éppen az alapellátás rovására, valamint hiányos a koordináció az alap-, a szociális és a fekvőbeteg-ellátás között (Orosz É. 2001). Az utóbbi évtized reformelképzelései tehát az alapellátásban is a finanszírozók és a szolgáltatók közötti viszony átalakítására irányultak, elsősorban a finanszírozók szerepének növelésével. Az alapellátás piacosítása ellen szól, hogy a legtöbb nyugat-európai országban a lakosság többségének elvárása, hogy a kormányzat biztosítsa az alapvető egészségügyi ellátást (www.eski.hu). A nyugat-európai országok a finanszírozásban csak kismértékben csökkentették az állam szerepét, a forrásteremtés rendszere jelentős mértékben nem változott. Egyes országokban (pl. Svédország, Hollandia, Egyesült Királyság) részben piaci típusú eszközök jelentek meg az erőforrások elosztásában úgy, hogy a finanszírozó és a szolgáltató szerepét különválasztották, és olyan „vásárló” jelent meg, aki az egyén (páciens) érdekében hatékonyan képes fellépni a szolgáltatókkal szemben (Orosz É. 2001). Az alapellátásban ilyen „vásárló” lehet az önkormányzat (pl. Svédország), a háziorvosok érdekcsoportja (pl. Egyesült Királyság), vagy a biztosítási alap (pl. Hollandia). Franciaországban egészségügyi központok végzik az alapellátási feladatokat, amelyek finanszírozását biztosítótársaságok végzik: egyrészt kedvező díjszabás mellett nyújtják a szolgáltatásokat, másrészt lehetővé teszik harmadik fél számára is a díjfizetést, harmadrészt anyagi gondokkal küzdő betegeket is 93

fogadhatnak (Leroy, M. 2013). Az Egyesült Királyság 2013. tavaszán hozott létre új szervezet vette át (NHS England) az angliai alapellátási csoportosulások (PCT) működtetését, több szolgáltatás-vásárlási funkcióval, és néhány, korábban az egészségügyi minisztériumhoz tartozó országos funkcióval kiegészülve. Az új szervezettel cél egy egységes működési modell megteremtése az országban, valamint középtávon egy új alapellátási stratégia megteremtése (http://www.england.nhs.uk/). Ezzel hosszú távon feladat az alapellátás szolgáltatásaiban standardizált keretrendszerek és működési eljárások bevezetése. Finnországban az önkormányzatok rendelkeznek egészségügyi központtal, amelynek feladata az alapellátás szervezése: az állami egészségügyi szektort magán egészségügyi ellátás egészíti ki (pl. fizioterápia, laborok, foglalkozás-egészségügy stb.). Ezeket a szolgáltatásokat általában a háztartások, a munkaadók és a Társadalombiztosítási Intézet finanszírozzák. Kisebb arányban a helyi önkormányzatok is vásárolnak magán egészségügyi szolgáltatásokat. A magán egészségügyi ellátás költségeinek egy részét is visszatéríti az egészségbiztosítás a pácienseknek (Black, N. – Gruen, R. 2005). Összefoglalva elmondható, hogy a nyugat-európai országokban az elmúlt évtizedben nem változott az alapellátásban a forrásteremtés rendszere (kivéve a holland biztosítási rendszert 2006-ban). Az alapellátással kapcsolatos reformok főként a következőkre vonatkoztak: copayment szerepének erősítése, biztosítók közötti verseny fokozása, új szolgáltatások befogadása, fejpénz jellegű normatív finanszírozás elterjesztése, betegek választási lehetőségeinek növelése, háziorvos szerepének erősítése, koordinált betegellátás hangsúlyozása, egyén felelősségének hangsúlyozása (Nistor, L. 2011).

Kulturális közszolgáltatások Az UNESCO, egy a helyi kulturális szolgáltatásokkal foglalkozó tanulmánya (2006) megállapítja, hogy a kulturális szerepvállalás helyi szintjét indokolatlanul elhanyagolják, miközben éppen ez a szint az, amelyik a leginkább képes a kulturális sokszínűséggel, a társadalmi bevonással, a helyi társadalmi kohézióval megbirkózni, hiszen a leginkább alkalmas az érdekeltek bevonására. A tanulmányban bemutatott megoldások mindegyike nagy hangsúlyt fektetett a helyi kulturális politikák közösségi megtervezésére Ennek ellenére a helyi közösségi terek kormányzása, működtetése az egyik legnehezebb és a legkevésbé uniformizálható feladat. Nem véletlen, hogy a helyi kulturális teljesítmények mérésére is leginkább a minőségi indikátorokat ajánlják (UNESCO, 2006). Általános tendenciának tekinthető, hogy a kulturális szolgáltatások erősen diverzifikálódnak szereplőrendszerük szempontjából is, s az állami, helyi önkormányzati szerepvállalás is erősen függ az adott ország kulturális sajátosságaitól és általános közjogi rendszerétől. Tény az is, hogy jellemzően ezen a területen zajlik le jelentős állami visszavonulás, különösen a jóléti állam válságával, majd a jelenlegi gazdasági válság nyomán. Ami viszonylag standard területnek tekinthető, az a kulturális örökség körébe tartozó állami-önkormányzati felelősség. Néhány ország gyakorlatában, ahol a kulturális örökségvédelem meghatározó jelentőséggel bír (a globális műemlékvédelem és kulturális örökség fele ott koncentrálódik), ott az

94

önkormányzatok nem csak a vagyon, intézmények működtetésében, megőrzésében, hanem a feladat ellátási szerepkörben is jelentős. A feladatellátás területi szintű leosztását a műemlékek tulajdonjoga –amiben meghatározó az önkormányzatok magas aránya (43%) – is meghatározza például Olaszországban. Az olasz kulturális örökség tulajdonjogi szerkezete

Önkormányzatok Tartományok Regiók Egyetemek Állami Közösségi együtt Egyházi Magán Egyéb Összes

Múzeumok % n.

Színházak % n.

Könyvtárak % n.

43%

1.788

38%

547

56%

6.361

2%

82

-

-

0%

55

3%

124

-

-

3%

367

6%

247

-

-

19%

2.144

15%

601

7%

101

4%

510

69%

2.842

46%

648

83%

9.437

16%

651

12%

172

10%

1.177

13%

536

42%

603

6%

696

2%

91

-

-

1%

103

100%

4.120

100%

1.423

100%

11.413

Az önkormányzatok kulturális közszolgáltatási területeik menedzselése, illetve a megfelelő információs rendszer több szempontból meghatározó, mint alapfeladat. A helyi önkormányzatoknak meg kell alkotniuk azokat az információs rendszereket, amelyek képesek megalapozni a tervezést és az irányítást. Ezt erősítik azok a tényezők, örökség- és környezetvédelmi kötelezettségek, amelyek az uniós tagsággal járnak. Ami a nemzeti jogszabályi kötelezettségeket illeti, elsősorban az Alkotmányt kell megemlíteni. Ez a szubszidiaritás elve alapján (amelyek meghatározzák az önkormányzatok, mint a fő szolgáltatók feladatait), leosztják a szolgáltatási kötelezettségeket (a szolgáltatások típusát és mértékét)(cikkely 117.§). Továbbá az adminisztratív és a fiskális föderalizmust kell említeni (a Szerződés118. és 119.§), amelyhez szorosan kapcsolódik az alkotmányos reform során elfogadott 117. cikkely. E szerint a létesítmények és a hozzá kötődő szolgáltatások a bevételeinek és kiadásainak tekintetében pénzügyi autonómiát biztosít az önkormányzatoknak, minden közfeladat ellátása és sajátbevétel generálása tekintetében. Az ilyen intézkedések keretében az elmúlt évtizedben állandó csökkenés, pénztranszfer zajlik a felsőbb szintű önkormányzatok irányába. Ez párhuzamosan ment végbe az állami támogatások csökkenésével. A kulturális szolgáltatások Olaszországban elsősorban közszolgáltatási feladatok, amelyben az önkormányzatok szerepe meghatározó. A feladat ellátását szolgáló számviteli információs rendszer és a rosszul működő közigazgatás általában azt mutatja, hogy óriási hiányosságok vannak kulturális közszolgáltatások területén. Ezeket csak integrált információs és számviteli rendszerek alkalmazásával lehetne megoldani. A helyi önkormányzatok esetében a kulturális szolgáltatások veszteséget termelő szakágazat, 95

ennek oka, többek között, hogy az analitikus számviteli rendszer nem veszi kellően figyelembe a nyújtott kulturális szolgáltatások jellegét. A teljesítmény mérésére szolgáló indikátorok pontosítására van szükség, mivel a jelenlegi információs rendszerek nem felelnek meg a hatékony döntéshozatalnak és ellenőrzési elvárásoknak. Egy másik nemzetközi példát említve, Lengyelországban, amit nemcsak a közös államszocialista örökség miatt tartunk relevánsnak, hanem azért is, mert jelentős modellváltást hajtottak végre. 1992 és 2005 között változás következett be az önkormányzati felügyelet alatt álló kulturális közintézmények korábbi szabad jogi és szervezeti forma választásának tekintetében. 1999-ig a helyi kulturális intézmények az úgynevezett költségvetési intézmények kategóriájába tartoztak. Az 1999-es közigazgatási reformot követően azonban a kulturális intézményeket, költségvetési intézményekből átalakították önálló kulturális intézményekké. A gyakori jogszabályi változások instabilitást hoztak a rendszerbe, ami nagymértékben akadályozza a tervezést, és fejlesztést. A helyi önkormányzatokon kívül a vajdasági kormányzat és kisebb közigazgatási egységek, a powiatok is szerveznek a kulturális tevékenységeket. Azokat a kulturális intézményeket, amelyek korábban vajdaságok alá tartoztak, átvették a megyei önkormányzatok (powiatok) és az úgynevezett megyei jogú városok. 1999 óta minden helyi önkormányzat típusnál kötelező legalább egy nyilvános könyvtár működtetése. Ezáltal egy új, a megyei szintű könyvtárhálózat is kiépült. A kulturális intézmények törvényes autonómiája erősen korlátozott a gyakorlatban. Az alapvető korlátozás a finanszírozási helyzetükből adódik. Mivel a támogatások fő forrása az állami támogatási rendszer, így a felügyeleti szervektől való függés meghatározó. A támogató előírja a működésül szolgáló épületeik felújítását, miközben ehhez a források gyakran hiányoznak. A támogatások és saját bevételek mellett a kulturális intézmények a szponzorok révén is többletforrásokra tesznek szert, de ez nyilvánvalóan erősen differenciálódik az adott térség, település gazdasági feltételei szerint. Sportügyek A jóléti állam feladata, hogy polgárai életminőségét javítsa. Az aktív sport támogatása hatékony eszköze az életminőség, a várható élettartam növelésnek, továbbá fokozza a gazdaság termelékenységét és versenyképességét. A sport a kultúra elismert, értékeket teremtő és hordozó társadalmi alrendszere, értékteremtése és értékközvetítése lokális térben erősödik. Jelentősége nemcsak társadalmi, hanem nemzetgazdasági szinten is meghatározó. A posztszocialista országok esetében az iparág prosperálása elsősorban a még ma is létező állami szubvenciónak köszönhető, kevésbé a piaci működés eredménye. Az együttműködés jellemzően sokszereplős, amiben országonként eltérő intenzitással, de mindenütt jelentős súllyal képviseltetnek a helyi és területi önkormányzatok. A sport gyakorlati színtereivel ezek állnak a legközvetlenebb kapcsolatban, szerepük a sport pénzügyi, tárgyi, személyi feltételrendszerének biztosításában meghatározó jelentőségű. A sokszínű európai modell egyfajta átmenetet képvisel a liberális-vállalkozói (amerikai) és a

96

bürokratikus irányítású (kínai) modell között Az Európai Unió élesen kettéválasztja a sportot, mint társadalmi aktivitást, illetve mint gazdasági tevékenységet. Utóbbi (a közösségi versenyszabályok) alapján a professzionális sport közvetlen állami támogatása tilos. A sportfinanszírozás tagállami rendszerére nem igazán léteznek uniós előírások, az EU csak jól körülhatárolható célok, és elvek mentén fordít forrásokat sportcélú fejlesztésekre. A sportot, mint társadalmi jelenséget értékei miatt viszont az EU közvetlenül is igyekszik támogatni és erre a tagállamokat is ösztönzi. Sportkérdésekben az első átfogó állásfoglalásnak az Európai Bizottság 2007-es Fehér Könyve tekinthető, amely átfogó hatásvizsgálat után megfogalmazta a sport szabályozásának legfőbb hiányosságait, és kijelölte a területeket, amelyekre közösségi szintű válaszokat kell adni, a tagállami szubszidiaritás elvének megtartásával. 2009-től a lisszaboni szerződés részben EU hatáskörré nyilvánította a sportot. Az Európai Bizottság 2011 januárjában adta ki „A sport európai dimenziójának fejlesztése” című közleményét, illetve a hozzá kapcsolódó hatásvizsgálat összefoglalóját. Az unió így tehát aktívabb szerepet fogalmaz meg önmaga számára, de intézkedésit jelenleg csak ajánlások formájában adja ki,a tagállami finanszírozási struktúrákat érintetlenül hagyásával. Ifjúságpolitika Az Európai Unió 2001-ben kiadott Fehér Könyve is a fiatal generáció és a jövő kapcsolatának tekintetében adta ki ifjúságpolitikai ajánlásait, majd 2004-ben az Európai Unió Miniszteri Bizottsága adott ki ajánlást a fiatalok helyi és regionális közéletben való részvételéről, amely a szubnacionális kormányzati szinteknek az ifjúságot (fiatal korosztályt) érintő különböző szempontokból felmerülő (politikai, szociális, esélyegyenlőségi) kérdéseibe a fiatalok minél nagyobb mértékű bevonását javasolja. A dokumentum kiemelten foglalkozik azzal, hogy az egyes önkormányzatok milyen eszközökkel (kommunikáció, önkéntesség, ifjúsági szervezetek, oktatás) támogathatják ezeket a kezdeményezéseket és milyen intézményesült formákban (ifjúsági tanácsok, fórumok és ezek hátterének biztosítása) valósulhatnak meg. A bizottsági ajánlás előzményei közül kiemelhető „A fiatalok települési és regionális közéletben való részvételéről szóló Európai Charta”, amely még 1992-ben került elfogadásra (felújítva 2003-ban) és a fiatalok helyi politikában történő aktívabb részvételére, a fiatalok támogatására és az esélyegyenlőségre hívja fel a figyelmet. Az elmúlt években több, a fiatalokkal kapcsolatos politikákat elemző nemzetközi tanulmány is megállapította, hogy a nemzeti ifjúságpolitikát fontos elemekkel egészíti ki a helyi ifjúságpolitika. Ezzel kapcsolatban a helyi önkormányzatoknak kompetenciája és felelőssége, hogy azt a megfelelő módon ültessék át a helyi szintre, az viszont már ország specifikus kérdés, hogy mekkora fokú önállóságot adnak a helyi önkormányzatoknak ezen a területen (ez függhet például az ország politikai berendezkedésétől, az ifjúságpolitika törvényi szabályozásától vagy annak finanszírozási kérdéseitől is). A helyi szintre megfogalmazott ajánlások közül kiemelhető, hogy egyrészt az ifjúsági célú fejlesztések egymásra épülő folyamatokon keresztül valósuljanak meg, másrészt a megfelelő ifjúságpolitikában jártas szakemberek (ifjúsági segítők, referensek) segítsék a helyi ifjúsággal kapcsolatos közszolgáltatások kialakítását és harmadrészt, ha az önkormányzati feladatvégzéshez képest hatékonyabb kivitelezését nyújtana egy civil szervezet, úgy érdemes kiadni ezt a szolgáltatást. 97

Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások Lakáspolitika A szakirodalom három nagy tulajdoni/lakáshasználati szektort különböztet meg: a tulajdonos lakta lakások szektorát, a szociális bérlakás-, és a magán bérlakás szektort. A három szektor elkülönítése azonban nem egyértelmű, mivel a szociális szektorba tartozó szervezetek is adhatnak ki piaci alapon lakásokat, illetve a magánbérleti szektor is betölthet szociális szerepet lakbérkontroll, vagy lakbér-támogatási támogatások segítségével. Nyugat-Európában a lakásállomány mintegy egyharmada funkcionál bérlakásként, azonban mind a bérlakások arányában, mind intézményi és financiális kereteiben, valamint a tulajdonosi struktúrákban is jelentős különbségeket figyelhetők meg, sőt egyes országokon belül is előfordulhat többféle bérlakás-rendszer kiépülése. Az Európai Uniónak nincsen lakáspolitikai kompetenciája, mégis erős befolyással bír a tagállamok lakásrendszereire, a tagállamok lakásfinanszírozási és adózási rendszereinek egységesítésével, vagy a lakáshitelek közös piacának európai eszményével. A tagállamok lakáspolitikái nagyon eltérőek, de az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2012 dec. 13-i véleménye alapján az Unió tagállamaiban a szociális lakásszektor-rendszerben alapvetően három felfogás érvényesül: A minimalista megközelítés szerint az állami hatóság által támogatott szociális lakások kizárólag az egyértelműen hátrányos helyzetűként vagy kirekesztettként meghatározott személyeknek vannak fenntartva. Rendkívül szigorú szabályok alapján ítélik oda az ilyen lakásokat. A bérleti díjat szinte teljes egészében egy szociális segélyezési rendszer vállalja magára. E felfogás esetében nem jön létre verseny a magántulajdonú ingatlanszektorral, és ez a koncepció teljes egészében megfelel a szociális lakhatás általános gazdasági érdekű szolgáltatásként való közösségi meghatározásának. Ebbe a kategóriába tartozik Bulgária, Ciprus, Észtország, Magyarország, Írország, Litvánia, Lettország, Málta, Portugália, Románia, az Egyesült Királyság, Szlovákia és Spanyolország (részben, a szociális bérlakások esetében). Az általános megközelítésben a hátrányos helyzetű vagy kirekesztett személyek (minimalista megközelítés) és azok a szerény bevételi forrással rendelkező személyek a kedvezményezettek, akik számára jövedelmük bizonytalansága okán nehézséget jelent a megfelelő lakhatáshoz való hozzáférés. A lakáshoz jutás feltétele általában felső jövedelemhatárhoz kötött és függ a háztartások összetételétől. A bérleti díjak szabályozottak, és megfizethetőek maradnak. Ennek a megközelítésnek általában véve korlátozott hatása van a lakáskínálat általános szintjére és az árakra, és alig okoz súrlódásokat a magántulajdonú ingatlanok piacával, mivel haszonkulcsa rendkívül szűkre szabott. Ez a megközelítés a népesség szélesebb csoportjaira vonatkozik, ugyanakkor megfelel a társadalmi igényre történő összpontosítást célul kitűző közösségi követelményeknek is. A következő országokban érvényesül ez a gyakorlat: Németország, Ausztria, Belgium, Spanyolország (tulajdonszerzés 98

esetén), Franciaország, Finnország, Olaszország, Luxemburg, Lengyelország, Csehország és Szlovénia. Egyetemes megközelítés eltérő alkalmazása Dániában és Hollandiában tapasztalható. Hollandiában e megközelítés minden polgár számára biztosítani kívánja a lakhatást, jövedelemtől függetlenül (beleértve a hátrányos helyzetű, illetve alacsony jövedelemmel rendelkező személyeket), és a hagyományos ingatlanpiacot kiegészítő kínálatot képvisel. Jelentős hatást gyakorol a piaci feltételekre és az árakra a lakhatás tényleges költségein, és nem a piaci árakon alapuló árpolitika révén, olyan lakhatási biztonságot nyújtva, melyet a magánszektor piaca nem garantál. Ez a megközelítés nem felel meg a lakhatás általános gazdasági érdekű szolgáltatásként való közösségi meghatározásának. Dániában az egyetemes megközelítés mélyen beágyazódik a jóléti modellbe. A hangsúly a rászorulók részére megfizethető és hozzáférhető lakhatás biztosításán van. Ez a megközelítés a jogi társadalmi kötelezettségek megszüntetése révén kiegészíti a hagyományos ingatlanpiacot, egyúttal biztosítja az egyenlőséget és a társadalmi keveredést az etnikai származás, a nem, a jövedelem, a kor, a fogyatékosság, illetve a mentális vagy fizikai szükségletek szempontjából. Az árpolitika szabályozott, és a tényleges költségeken alapul, ami kizárja a túlkompenzáció lehetőségét. A nyugat-európai lakáspiaci struktúrák kiépülésére jellemző, hogy az 1950-es évektől egészen a nyolcvanasokig a szociális bérlakásépítés volt a lakáspolitika központi eleme. A saját tulajdonú lakásszerzést ebben az időszakban, a legtöbb országban (Ausztriában, Franciaországban, Nagy-Britanniában, Hollandiában, Németországban, Svájcban) alapvetően nem támogatta a kormányzati lakáspolitika, így – Belgium kivételével – az összes nyugateurópai országban jelentős szociális és piaci alapú bérlakásállomány épült ki, és ezzel egyidejűleg viszonylag alacsony maradt a saját tulajdonban lévő lakóingatlanok aránya. A 90es évektől azonban komoly fordulat következett be az állami lakáspolitikákban és egyre nagyobb teret kapott a saját tulajdon szerzésének ösztönzése (pl.: adókedvezményekkel, közvetlenül támogatott lakáshitelekkel), aminek következtében a tulajdonosi lakások aránya a legtöbb nyugat-európai országban jelentős növekedésnek indult. Az általános folyamatok azonban országonként jelentős különbségeket rejtenek. A Hegedűs-Somogyi (2013) szerzőpáros a nemzetközi szakirodalomra (Gibb, 2002; Oxley, 2000; Priemus–Boelhouwer, 1999; Priemus–Dielman, 1999; Priemus, 2004; Pedersen, 2002; Enberg, 2000) alapozva a szociális lakásellátás négy alapmodelljét különbözteti meg, amelyeket specifikus intézményi felépítés jellemez: 1. Önkormányzati vagy állami szervezeten belüli intézmény, amely az állami/önkormányzati költségvetés és szervezeti keretein belül működik. A szociális lakásokat a központi kormányzat vagy önkormányzat alá tartozó intézmény kezeli, a lakásberuházásokat hitelből vagy költségvetési támogatásból fedezik, a felmerülő kiadások és bevételek különbözetét a fenntartó szervezet finanszírozza célzott vagy általános bevételekből. A lakásszolgáltatás önkormányzati vagy állami feladat, amellyel kapcsolatos kiadások és bevételek a költségvetés részét képezik. 2. Önkormányzati/állami tulajdonban lévő gazdasági társaság/szervezet, amely önálló 99

költségvetéssel és a feladat ellátására vonatkozó szervezettel rendelkezik. A bérlakások az önkormányzatok (és/vagy a központi kormányzat) által létrehozott gazdasági társaság kezelésében vannak. A gazdasági társaság lakáspolitikai gyakorlatát (lakbérek, bérleti szerződések jellege, a lakások elosztása stb.) központi és helyi rendeletek szabályozzák. 3. Non-profit szervezetek (szövetkezetek, egyházi szervezetek stb.) által nyújtott szolgáltatások a. A tulajdonosi szövetkezetek: olyan állami/önkormányzati támogatással létesült lakások, amelyeket tulajdonosok laknak, azokat szabadon, megkötöttségektől függetlenül használhatják. b. Szociális lakásszolgáltatás: a társaság (szövetkezet stb.) az állami/önkormányzati támogatás fejében az adott ország jogszabályainak megfelelő keretek között gazdálkodik a lakásokkal (lakbérek nagysága, kiutalás stb.). 4. Magántulajdonú lakások bevonása a szociális szektorba. A lakások nincsenek közösségi (állami, szövetkezeti) tulajdonban, de a bérleti feltételek több elemét központi jogszabályok és/vagy az önkormányzat határozza meg: c. Alapformája az 1970-es években az USA-ban bevezetett voucher rendszer, amikor az állam lakbértámogatást nyújt az arra rászoruló családnak, akiknek maguknak kell megtalálniuk a számukra megfelelő lakást. d. a német magánbérleti piacon keresztüli lakásköltség támogatás, amely rugalmas lakbérkontroll mellett ad szociális feltételektől függő támogatást a bérlőnek. e. a szociális lakásügynökség modellje, amely magántulajdonosoktól bérelt lakásokat juttat az arra rászoruló családoknak. Országonként jelentős különbségek vannak a lakbérek nagyságának és megállapítási módjának szabályozásában is ( Hegedűs-Teller, 2006).

Hulladékgazdálkodás Hosszú tradíciója van a helyi önkormányzati felelősségvállalásnak a hulladék kezelésében, amely visszanyúlik egészen a 19. századi iparosodásig illetve az akkori közegészségügyi kérdésekig (Dreyfus et al. 2010). A hulladékgazdálkodás európai tendenciája egy folyamatos evolúciós fejlődést mutat. Az elmúlt 30 évben a települési hulladékgazdálkodási szolgáltatás elmozdult eredeti céljától (ti. a szemét elszállítása a városi térségekből). A feladata ma már az anyagáramlások irányítása a gazdaságban, valamint az erőforrás hatékonyság elősegítése annak érdekében, hogy a lehető legkevesebb hulladék kerüljön a szemétlerakókba. Ez az átalakulás abból is adódott, hogy az 1980-as évek óta a szemét mennyisége összvolumenében 65%-kal, míg egy főre vetítve 40%-kal emelkedett (OECD 2008). Ez magával hozta a hulladékgazdálkodással kapcsolatos jogszabályok mennyiségének növekedését, valamint azt,

100

hogy a közösségi szektor stabil szereplőjévé vált a szolgáltatási oldalnak (Antonioli and Massarutto, 2012). A hulladékgazdálkodás az EU-ban mintegy 900e főt foglalkoztat, beleértve az újrahasznosítást is. Ez a teljes EU foglalkoztatottság 0,44%-át jelenti. A szektor 2008-2009 között erőteljes visszaesésen ment keresztül a gazdasági válság hatására (Hall and Nguyen, 2012). A megelőzés és a szelektív hulladékgyűjtés egészen az 1990-es évekig csak absztrakt módon, marginálisan létezett. A szakpolitikai törekvéseknek végül van hatása, hiszen számos országban az évente lerakott hulladékok mennyisége nagymértékben csökkent: Norvégiában (-67%), Németországban, Ausztriában, Belgiumban, Olaszországban (40% feletti arányban)(Dreyfus et al. 2010; Antonioli and Massarutto, 2012). A mai EU stratégiát a 2008/98/EK direktíva szabályozza, amelynek három fő alapelve: 

 

Létra elv: a hulladék-prioritások meghatározása; ez a következő: hulladék mennyiségének csökkentése, majd újra használata, újrahasznosítása; energetikai újrahasznosítása; majd a visszamaradt hulladék kezelése annak érdekében, hogy biztonságosan kerüljön lerakásra) Önellátási elv: a hulladékot a lehető legközelebb kell kezelni a keletkezéséhez Szennyező fizet elve: a hulladék keletkezésének költségeit (beleértve a negatív externális hatásokat is) arra kell terhelni, aki a hulladék létrejöttéért felelős.

Ez a szakpolitikai irány a gyártó kiterjesztett felelősségére alapoz (Antonioli and Massarutto, 2012). Általánosságban elmondható, hogy a hulladékgazdálkodás finanszírozása mindenütt jellemzően három forrásból finanszírozódik: közpénzből, szolgáltatási díjból, és a vállalati szektor hozzájárulásából (amely végső soron beépül a termékek árába). Az állampolgárok tehát mint a szolgáltatást igénybe vevők fizetnek (közvetlenül vagy kommunális adókon keresztül, amely több közszolgáltatást is lefed (pl. Egyesült Királyság) (Antonioli and Massarutto, 2012). A hulladékáram átalakulásával a szolgáltatási struktúra is folyamatosan alakul. A gyűjtési szolgáltatásért Európában jellemzően a települési önkormányzatok a felelősek (amelyet kiszervezhetnek). A gyűjtés feltételeit (gyűjtési kör, szelektív gyűjtés) nemzeti jogszabályok szabályozzák, de a technikai feltételek a regionális tervekben is megjelennek. A visszamaradt hulladékért a települések a felelősek, amelyek koordinálásában a régiók is aktív szereplők. Mivel a lerakás stratégiai kérdés is (hiszen a lerakóhelyek ellenőrzött körülmények között kell, hogy üzemeljenek) ezért a piaci struktúra az elmúlt évekre nagymértékben monopolizálódott. Mivel a hulladékáramlás struktúrája átalakult, a körforgásba visszakerülő anyagok mennyisége nagymértékben megnövekedett (különös tekintettel a fejlett országokra), és a végső elhelyezés volumene csökkent, ezért több nyugati országban (pl. Svédország, Németország, Ausztria, Hollandia) a lerakás már kevéssé stratégiai kérdés, így ezek az országok kezdenek elmozdulni a versenypiaci struktúra felé (Antonioli and Massarutto, 2012). A folyamatban a szakirodalom alapvetően két rezsimet különböztet meg. A közösségi és a piaci rezsimet. A közösségi rezsim a háztartási jellegű hulladékokat kezeli, míg a piaci rezsim 101

a kereskedelmi, üzleti hulladékokat. Korábban a két rezsim között nagy távolság volt. Mára azonban a két rezsim egyre inkább összemosódik és átjárhatóvá válik. (pl. a háztartási hulladékoknál a komposztálható hulladékok átkerülhetnek a piaci rezsimekbe.) Azzal, hogy a hulladékok egyre nagyobb része újrahasznosíthatóvá válik a duális rendszer közötti átjárás is egyre számottevőbb. Általában elmondható, hogy az egyes feladatok az egyes országokban máshogy és máshogy jelennek meg, a szolgáltatásban a magán és az állami/önkormányzati szféra aránya országonként és régiónként is, más és más, van ahol PPP konstrukciók működnek. Ugyanakkor megfigyelhető az a tendencia, hogy növekedik a feladatok kiszervezésének aránya (Antonioli and Massarutto, 2012). A legnagyobb országokban (Németország, Egyesült Királyság, Franciaország, Spanyolország) a települési hulladékok begyűjtésében és elszállításában a magán és a közösségi szféra aránya körülbelül 50-50% (Bel and Mur, 2009, Hall and Nguyen, 2012). Az Egyesült Királyságban a korábbi közszolgáltatást egyre inkább multinacionális cégek veszik át, amely az 1980-as évektől elinduló deregulációs programnak és privatizációs politikának köszönhető (Davies, 2007). Az EU szakpolitikájában elindult egy olyan irányba, amelynek célja, hogy lényegesen limitálja a közhatalom autonómiájának szintjét a menedzsment eszközökben, annak érdekében, hogy egyfajta verseny felé vezető megközelítést irányozzon elő (Bauby 2011). A szolgáltatásszervezés egyik fontos kérdése még az ár, illetve a hatékonyság, különös tekintettel ott, ahol a magánszektor is helyet kap a hulladékgazdálkodásban. Bel és Mur (2009) ökonometriai modellel vizsgálták azt, hogy vidéki térségekben hogyan lehet célszerű a szolgáltatás szervezése. Arra jutottak, hogy a vidéki térségben minél nagyobb a szétszórtsága a településeknek, annál nagyobbak a költségek. Ugyanakkor a településközi együttműködések azokban a településekben, ahol a lakosságszám alacsony, a költségek csökkenését idézik elő. A holland hulladékelszállítási piac (1998-2005 közti) elemzése azt mutatta, hogy az önkormányzatok akkor tudnak költségeket faragni, ha a hulladékelszállítást kiszervezik magáncégeknek. Ugyanakkor szignifikáns költségcsökkenés akkor tapasztalható, ha az elszállított mennyiségek utáni egységárat bevezetik (Dijkgraaf and Gradus, 2008). Az ilyen típusú szolgáltatás-árazás (függetlenül a szolgáltató magán vagy köz jellegétől) a lakossági tudatosabb hulladékkezelésen (szelektáláson) keresztül tud megtakarítást elérni.

Természet- és környezetvédelem Az 1992-es Riói Konferencia Local Agenda 21 dokumentuma már korábban meghatározta a 21. század környezetvédelmi feladatait a helyi, a települési szintre fókuszálva. Az ENSZ mellett a WHO is számos, a közegészségügyet és a környezetvédelmet együtt befolyásoló intézkedéseket szorgalmazott a vizek és a levegő szennyezésével kapcsolatban is. A helyi szint szerepe a fenntartható fejlődés megvalósításában 2002-ben erősödött fel, amikor az 1992-es Local Agenda 21-et Local Action 21 dokumentummal erősítették meg, még nagyobb hangsúlyt fektetve a helyi szintre. A dokumentumban itt már a klímaváltozással kapcsolatos kibocsátás-csökkentés, valamint az adaptáció került előtérbe (Baker et al. 2012). A

korábbi

évtizedekben

(víz,

szennyvíz,

102

hulladék

témaköröket

leszámítva)

a

levegőszennyezettség és az azzal kapcsolatos intézkedések tervezése fontos része volt (és persze ma is az) a települési önkormányzatok tevékenységének. A levegőminőségmenedzsment (Air Qualitiy Management – AQM) összefoglaló néven megjelenő levegővédelmi feladatcsoportokkal kapcsolatos intézkedések a helyi szintre kerültek (az illetékes környezetvédelmi szakhatóság monitoring támogatásával). Az egyre komplexebbé váló AQM rendszerek egyre több tényező figyelembevételét és az arra való reakciót követelte meg. Minden önkormányzatnak számba kell vennie a szennyező forrásokat, és összegyűjteni az imissziós szennyezési adatokat is. Ezt követően a potenciális szennyezők egy újabb szűrőn keresztül vizsgálat alá kerülnek, majd egy komplex elemzése szükségeltetik a helyek és a szennyező-forrásoknak, azok monitoringjának, a várható szennyezési területek azonosításának. Az azonosítást követően az önkormányzatoknak cselekvési tervet kell készíteni a szennyezés kezelése érdekében.36 Az önkormányzatok feladatait – kérésükre – a kormányzat különböző formában segíti: monitoring adatok, tájékoztató anyagok, brossurák, telefonos és e-mailes helpdesk (Beattie et al 2001). Az Egyesült Államokban az 1990-es évek közepén elindított Szennyezés Megelőzési program a helyi (megyei és települési) önkormányzatok környezetvédelmi tevékenységét költségmegtakarításaikon keresztül kívánja erősíteni, sikerrel. A rendszer segíti a környezetvédelmi jogszabályok betartását, valamint hatékonyabbá és környezet barátabbá teszi az önkormányzatok szolgáltatásait, létesítményeinek működését (Moss, 2008). A nemzetközi szakirodalom a környezetvédelem témájában a közelmúltban elsősorban a klímaváltozással kapcsolatos önkormányzati teendőkre fókuszál. A klímaváltozás hatásai regionális és helyi szinten jelentkeznek. Ezért egyre több és több külföldi önkormányzat készít klímaadaptációs tervet, amelyet az egyes államok vagy más nemzetközi szervezetek is különböző módon ösztönöznek. A fejlett országokban végzett vizsgálatok azonban azt mutatják, hogy ezek a kezdeményezések egyelőre nem hoztak számottevő eredményt. A nemzetközi szakirodalom arra is felhívja a figyelmet, hogy a különböző nemzetek feletti, valamint nemzeti stratégiai prioritások a helyi szint cselekvési terveinek kidolgozását javasolják, ugyanakkor hiányozik a helyi önkormányzatok pontos szerepének definiálása, felelősségének hatóköre (Amundsen, Berglund, &Westskog, 2010; Baker et al. 2012), valamint a törvényen alapuló kötelezettségek meghatározása (Tang et al. 2010; Baker et al. 2012).

Helyi piacok A helyi termékek termelésének növekedése Európa-szerte az irántuk jelentkező, növekvő keresletnek köszönhető (Chambers et al, 2009). A tradicionális, bevált, ezáltal biztonságosnak tekinthető termelési módok és kisüzemi tételben előállított árumennyiség miatt egyszerűbb minőségbiztosítási szabályozás alá esnek, mint az intenzíven előállított, nagy élelmiszerláncok által forgalmazott élelmiszerek. A kistermelők, őstermelők számára 36

A 96/62EK rendelet alapján a 250e fő fölötti agglomerációknak egyébiránt egy külön levegőminőség értékelő rezsimet kell létrehozniuk az intézkedések azonosítása végett, amelyet az Egyesült Királyságban vagy a települési önkormányzatok maguk, vagy társulásaik hozzák létre (Beattie et al. 2001). 103

megengedőbb szabályozási környezet biztosítása mára részét képezi az Európai Uniós jognak (ld. 852/2004/EK rendelet). A helyi élelmiszerek és a rövid értékesítési láncok témakörében általában nem a helyi önkormányzatok szerepe a leghangsúlyosabb. A köz javához való hozzájárulás azonban a helyi termelői piacok támogatásán keresztül több téren is megvalósul. Talán az erős mezőgazdasági hagyományok, vagy a helyi autonómiához való erősebb ragaszkodás miatt az európai országok közül Franciaországban és az Egyesült Királyságban érzékelhető a legnagyobb elkötelezettség a helyi termékek és termelői piacok iránt (mindazonáltal az Egyesült Királyságban az 1990-es évek végén egyáltalán nem voltak jellemzőek a helyi termelői piacok, ld. FOE 2000). A helyi termékek értékesítésének elősegítésével a helyi önkormányzatok a következő közösségi érdekek teljesülését szolgálják: 

az élelmezésbiztonság növelése (egészségesebb ételekhez való hozzájutás, (Yeatman 1997),



a környékbeli gazdálkodók segítése által a helyi gazdaság élénkítése,



a környezeti fenntarthatósághoz való hozzájárulás

Ezek között vannak a kifejezetten a szűkebb (helyi) közösség érdekét szem előtt tartó szempontok mint az élelmiszerbiztonság, egészséges élelmiszer, vagy helyi gazdaság segítése, azonban az alternatív termelési módoknak köszönhetően a globális környezetvédelmi szempontok megjelenése is fontos. Mindezek alapján a helyi termékek és a rövid értékesítési láncok támogatása joggal sorolható az önkormányzatok általános (helyi) közszolgáltatási szerepköréhez. A helyi termelői piacok helyszínének biztosítása kétségtelenül nagy segítség a helyi önkormányzatok részéről, főleg nagy városokban, ahol szűkösen állnak rendelkezésre piactartásra alkalmas szabad területek. (Egy brit tanulmány éppen ezért javasolja a közintézmények hétvégén üresen álló belvárosi parkolóit felajánlani e célra – FOE 2000). Kihívás a helyi termelői piacok üzemeltetése szegényebb, vidéki térségekben, ahol kisebb az igény és a fizetőképes kereslet a kistermelői piacok termékei iránt. A kistermelők értékesítési lehetőségeit célszerű összehangolni a település egyéb kiskereskedelmi adottságaival is. A kifejezetten az őstermelői, kistermelői piacok működésének elősegítésén kívül a helyi önkormányzatok más eszközökkel is bekapcsolódhatnak a helyi élelmiszerek piacának fejlesztésébe. A közintézmények helyi termékekkel történő élelmiszerellátása már a 2000-es évek elején célként fogalmazódott meg az Egyesült Királyságban (Policy Commission 2002). Ehhez kapcsolódóan megyei szinten folyik a közbeszerzések koordinálása, és a már lefolytatott programok tapasztalatainak leírása is elérhető néhány megyében (ld. Bath and NorthEastSomersetCouncil esettanulmányok). A minőség emelése mellett nem elhanyagolhatóak a költséghatékonysági szempontok sem. A somerseti eset tanulsága szerint a legnagyobb probléma a helyi beszállítókkal, hogy a kis volumenű termelés miatt nem tudják biztosítani a szükséges mennyiségeket, valamint a közétkeztetésben kötelező egészségügyi, higiéniás előírásokat, a minőségi standardoknak való permanens megfelelést. Az Egyesült

104

Királyságban az állatjóléti szempontok beemelésével is igyekeznek támogatni a helyi gazdák közétkeztetési pályázatokon való sikeres részvételét (DEFRA 2010). Az önkormányzatok feladatvállalása a helyi termékek értékesítésében azért kifejezetten bonyolult, mert korlátozott a problémára ható közvetlen eszközök tára. A helyi termékek értékesítési lehetőségeinek biztosítása egy közvetlen eszköz, mint ahogy a piacokon az (egyébként központilag szabályozott) higiéniás előírások érvényestése, illetve a közétkeztetés és a helyi termékek összekötése is. Mindazonáltal a helyi önkormányzatok indirekt módon is elősegíthetik a rövid értékesítési láncok és az alternatív termelési módok fejlődését (Hubbard et al 2001). Ahogy Manchester város esettanulmányából kiderül (CLES 2011, ld. esettanulmányok), a teljes helyi élelmiszerlánc koordinálása és támogatása egy alapvető fejlesztési cél lehet, amellyel az önkormányzat összehangolhatja más tevékenységeit is – a közbeszerzési eljárások helyre-igazításán kívül a gazdaságfejlesztési stratégiáját, a helyi közösségfejlesztési stratégiáját, az élhetőséggel kapcsolatos beavatkozásait.

A helyi közösségi közlekedés A helyi közösségi közlekedés első ránézésre viszonylag egyértelmű közszolgáltatás típus, hiszen helyben és időben behatárolt a haszonélvezők köre, és viszonylag egyszerűen adódik a teherviselők körének meghatározása is (ellentétben pl. a közoktatással, a jóléti jellegű szolgáltatásokkal). Mindazonáltal a helyi közösségi közlekedésnek is vannak olyan vetületei, amelyek által a közszolgáltatás jellege túlmutat a fizikai elérhetőség biztosításán. Az alap funkció (elérhetőség) biztosításán felül ugyanis tágabb körű jóléti és környezetvédelmi megfontolások is szerepet kapnak a közösségi közlekedés technológiai megvalósításának megválasztásakor. Európában egyre inkább az utóbbi szempontok kapnak hangsúlyt (UNEP/OECD 1999, Erdősi et al. 2007). Az elérhetőség biztosítása nemcsak egyszerű személyszállítási feladat. Komplett városok, városrészek funkcionálását határozzák meg a közösségi közlekedés viszonyai, és teljes társadalmi rétegeket zárhatnak ki a munkaerőpiacról, a szolgáltatások igénybevételétől az elérhetőség megtagadásával vagy elégtelen minőségével. A közlekedés szociálpolitikai célok megvalósulását is elősegítheti – pl. a mozgássérültek, idősek, iskolások igényeinek körülményeiket méltányoló figyelembe vétele. A helyi közösségi közlekedés minősége összetett módon határozható meg. Erre ad útmutatót az Európai Unió országai számára a DIN EN 13816 szabvány, amely a következő minőségi kategóriákat határozza meg (Kövesné-Debreczeni 2010): 

Kiszolgálási minőség (közösségi közlekedési kínálat)



Rendelkezésre állás



Hozzáférés



Szállítási minőség ( a szolgáltatás színvonala)

105



Információk



Idő



Gondoskodás



Kényelem



Biztonság



Környezeti minőség



Környezeti hatások

Mindez a normarendszer annak figyelembe vételével készült el, hogy az egyes szereplők (lakosság, költségvetés, közösségi közlekedést végző vállalkozások) más-más szempontok mentén értékelik jónak, hatékonynak a közösségi közlekedési szolgáltatást (Pálfalvi 2000). Az utóbbi néhány évtizedben számos országban a helyi közlekedés terén is decentralizáció zajlott le – azaz a helyi szintre delegálták az addig központilag irányított helyi közlekedési feladatokat (Canning et al 2010). Ennek fő oka a költséghatékonyság növelésének igénye volt, ám ez nem minden esetben valósult meg. Az alsóbb szintre delegálás mellett a magántőke helyi közlekedés üzemeltetésébe való bevonása is számos európai országban megtörtént – az egyre fogyatkozó központi és helyi források miatt ez a lehetőség több helyen elkerülhetetlennek tűnt fel (Tímár 2000). A helyi közlekedés magas színvonalon való biztosítása tehát sok szempontból kívánatos cél, azonban az állam egyre kisebb szerepével és a közszféra egyre kisebb finanszírozási kapacitásával éppen azoknak a céloknak az elérése válik egyre bizonytalanabbá, amelyek eredményessége pénzben nem kifejezhető. A piaci alapon való működtetésre átállás kényszere háttérbe szorítja az áttételesen, hosszabb távon jelentkező hasznokat is, mint amilyen a területi versenyképesség növekedése, a társadalmi integráció erősödése, a város élhetővé válása. A gazdasági és szociálpolitikai célok mellet a környezetvédelmi szempontok képviselik a közlekedésről, városi közlekedésről értekező tudományos viták fő vonulatát. Az utóbbi évtizedek tudományos érdeklődésének középpontjában a közlekedési igények növekedésével nem járó városfejlődés lehetőségeinek feltárása (decoupling) állt (Bertolini et al, 2008, Carvalho et al, 2012). A városi közlekedés környezeti szempontokat figyelembe vevő megoldásait a szakirodalom különböző terminológiával illeti, pl. „greenurbantransportpolicies”, GUTP (zöld városi közlekedési politika) (Carvalho et al., 2012), „sustainableurbantransportplanning” (fenntartható városi közlekedési tervezés) (EC, 2006), vagy „environmentallysustainabletransport”, EST (környezetileg fenntartható közlekedés) (OECD 2002). A helyi közlekedés kiemelt gazdasági, társadalmi és környezeti fontosságát felismerve az Európai Unió széles körű társadalmi vitára építve 2007-ben kiadta a városi közlekedésről szóló Zöld Könyvét „A városi mobilitás új kultúrája felé” címmel (COM 2007 551). A

106

dokumentum, összhangban a korábbi, városokat érintő Uniós programokkal, chartákkal, a városi mobilitást a fenntarthatóság hármas szempontrendszerén keresztül vizsgálja. A fenntarthatóságon belül az EU is hagyományosan nagy hangsúlyt fordít a környezeti fenntarthatóságra. Amint a Városi környezetről szóló zöld könyv (GreenPaperon Urban Environment, COM 90 218) is kimutatja, a személygépkocsi-használat az 1970-es éveket követ 20 évben két és félszeresére nőtt. A városok légszennyezésének jelentős része a közlekedésből származik (a szén-monoxid szennyezés 90%-a!) A városi környezetről szóló zöld könyv szerint a cél az lehet, hogy a személygépkocsi egy lehetséges alternatíva legyen csupán, ne (a városok funkcionális széttagoltságából eredő) szükségszerűség. A közösségi közlekedésnek, főleg annak károsanyag-kibocsátó hatásának ezért különösen nagy szerepe van, nemcsak a személygépjármű forgalom csökkentése miatt, hanem mert a közösségi közlekedésből származó károsanyag-kibocsátást a gépjárműpark megválasztásával maga a város is befolyásolhatja. Fontos továbbá, hogy a közösségi közlekedés fejlesztését a területhasználat tervezésével összhangban (és nem a felmerülő igényeket követő ad hoc módon) kell megtenni. A városi környezetről szóló zöld könyv megállapításait a városi mobilitás zöld könyve tovább konkretizálja, kiemelve a közösségi közlekedés vonzóvá tételének fontosságát (ez a finanszírozás újragondolását is jelenti), az intermodalitást, a lehető legtöbb fajta közösségi közlekedési eszköz alkalmazását, az átszállások megkönnyítését, és az intelligens közlekedési rendszerek bevezetését a könnyebb útvonaltervezés érdekében, valamint a kisebb méretű, környezetbarát közösségi közlekedési eszközök preferálását.

Közvilágítás A közvilágítás népességre való tekintet nélkül minden fejlett országban szerepel a településeken nyújtott alapszolgáltatások között. A közvilágításban pedig az elmúlt egymásfél évtizedben radikális technológiaváltás, egyben a közpolitikai hangsúlyok átrendeződése ment végbe. A közvilágítás speciális közjószágként viselkedik: nem versengő (fogyasztása nem jár mások ebből való kizárásával), amely nem tesz különbséget a helyben lakók és mások között az igénybevétel módja és lehetősége szerint. Nem-opcionális: a településen tartózkodók egyöntetűen részesülnek belőle a szolgáltatás egyéni hasznosságára való tekintet nélkül. A közvilágítás két alapvető tevékenységi formát foglal magába: a villamos energia szolgáltatását és a szolgáltatás minősége (milyensége) fölötti kontrollt (Lorenzo – Sánchez2007). A közvilágítás kapcsán a következő fő tervezési, közszolgáltatási kérdéseket kell említeni: – – – – –

technológiai és energiatakarékossági kérdések; a telepítés és az üzemeltetés kérdései; a közvilágítás bűn- és balesetmegelőző szerepe; a fényszennyezés mérséklése; esztétikai és design szempontok. 107

Ez a szempontrendszer bizonyos szempontból ellentmondásokat, trade-offokjat is hordoz: míg a közlekedésbiztonság, éjszakai térhasználat és bűnmegelőzés erősebb, a fényszennyezés mérséklése és az energiatakarékosság gyengébb megvilágítottságot tesz célszerűvé. A célrendszerben több változóra kell optimális megoldást találni. A közvilágítás legfontosabb kérdése ma a szektorban végbemenő gyors technológiaváltás, amely összekapcsolódik a gazdaságossági és klímavédelmi szempontokból is releváns energiatakarékosság problémakörével. Az energiatakarékos világítási megoldások együttes alkalmazásával 50%-os vagy azt meghaladó fogyasztáscsökkentés érhető el javuló szolgáltatási színvonal mellett. A világítás a globális villamosenergia-felhasználás 19%-át fogyasztja el; a közvilágítás részaránya ennek kb. 5%-a, de egy település költségvetésében számottevő tétel lehet. A költségek csökkentése leghatékonyabban az energiafogyasztáson keresztül valósítható meg: becslések szerint az egy világítótestre eső összes költség 76%-át teszi ki az energiafelhasználás, és mindössze 11 illetve 13%-át a beruházás és a karbantartás költségei (Baenziger 2007). A fogyasztási megtakarítások mellett szól az is, hogy egy kW energia megtermelése új erőműkapacitások létesítésével hozzávetőlegesen 2000$-ba kerül, míg jobb teljesítményű energiarendszerek munkába állításával ugyanennyi energia megtakarítása mindössze 200-250$: a különbség nagyságrendi (Aizenberg 2007). A technológiaváltás a hagyományos izzólámpák teljes kiszorítását jelenti; az Európai Unióban 2009-ben kivonták a forgalomból a 100 W-nál erősebb izzókat. A termelésben és a telepítésben a kompakt fénycsövek (compactfluorescentlight, CFL), kisülő lámpák illetve a LED-lámpák (EL) veszik át a szerepüket. Az EU-n belül pedig rövid távon is kb. 20% megtakarítás érhető el. (Aizenberg 2007, Di Lecce 2007). Hosszú távon a LED-technológiák előnyei várhatóan maguk mögé utasítják a jelenlegi fényforrások többségét. A LED-ekkel végzett korai magyar kísérletek az energiafogyasztás mérséklése érdekében végezték el nátriumlámpák LED-re történő cseréjét; Vidovszky-Németh – Schanda (2010) A feltárt hibák viszonylag rövid időn belül, egy-két éven keresztül korrigálhatók voltak; a LED-technológiák hazai telepítése már nem ütközik jelentős akadályokba. A közvilágítás telepítése és hatékony üzemeltetése további költségcsökkentésre ad lehetőséget. A települések egy része specifikus terv nélkül végzi a közvilágítási rendszer karbantartását; a cseréket a világítótestek csoportos kiégésekor végzik, az új világítótesteket kis mennyiségben szerzik be, és a legolcsóbb termékeket választják: a közvilágítás költségstruktúrájából adódóan ez a legdrágább üzemeltetési megoldás. Különösen megemeli a költségeket, hogy a lámpák többsége meghibásodása előtt, de hasznos élettartamán túl 100%-os energiafogyasztással jelentősen lecsökkent (50%-os) teljesítménnyel működik. Ez különösen a hagyományos világítótestekre jellemző (Baenziger2007). A közvilágítási rendszer üzemeltetésében a magán- és a közszféra is részt vehet, de Lorenzo ésSánchez(2007) összes spanyol közép- és nagyvárost érintő modellje igazolta, hogy míg az üzemelési hatékonyság erősen inputfüggő (függ a befektetett emberi erőforrásoktól, tőkétől és környezeti tényezőktől), a magánszektor jobb teljesítményére nincs bizonyíték. A hatékony üzemeltetés egy ellenőrzési és monitoring rendszer kiépítését igényli. A jelenleg 108

elterjedt megoldások betápláló oszlopokon, vagy akár egyes világítótesteken keresztül megvalósuló irányítást és ellenőrzést tesznek lehetővé. A monitoring célja a közvilágítási rendszer hibáinak (meghibásodott vagy rosszul teljesítő világítótestek) kiküszöbölése. A kezdőberuházás eleve meghatározza a jövőben felmerülő költségeket, amelyek sokszorosan meghaladják az üzembe helyezés és karbantartás költségvonzatát. Az újonnan telepített rendszerek megtérülési ideje kb. 4-5 év, amely még nem veszi figyelembe a balesetek számának mérséklődését (Baenziger 2007). A közvilágítás bűn- és balesetmegelőző szerepéből az utóbbi egyértelműen igazolható: a megfelelő erősségű, jó designú közvilágítás számottevően csökkenti a közúti balesetek számát és súlyosságát. A bűnözés és a közvilágítás kapcsolata esetén az empirikus bizonyítékok gyengébbek (bár tizenhárom esettanulmány összehasonlítása a bűnözés 20%-os csökkenését mutatta ki a kontrollterületekhez képest), és nem világos, hogy a közvilágítás elrettentő, vagy aktív térhasználatot és társadalmi kohéziót növelő hatása a bűnmegelőzés fő mechanizmusa. A tér láthatósága, állandó (informális) megfigyelése emelkedik; ez a megfigyelés pedig közösségi, vagyis az egyénekkel szemben a teljes közösség részesül kedvező hatásaiból, és kevésbé sérti a térhasználók magánélethez való jogát mint a kamerás megoldások (Painter1996; Farrington – Welsh 2002; Welsh – Farrington 2008; Clarke 2008). A fény mint „szennyező” és a fény mint „hasznos közjószág” nem különíthető el pontosan egymástól; akkor válik szennyezővé, ha a megvilágítás céljától eltérő hatást gyakorol. A szennyezés fő forrása a rossz lámpa-design vagy telepítés. A közvilágítás rossz költségvetési helyzete miatt több országban jelentősen elavult fényrendszerek működnek, amelyeket még jóval a problémák felismerése előtt állítottak be (Gallaway – Olsen – Mitchell 2010; Gardner2012). A fényszennyezés mérséklésére több eltérő megoldást alkalmaznak. Nagy-Britanniában öt megvilágítási zónatípust (védett, természetes, vidéki, városkörnyéki és városi) különítettek el, eltérő megvilágítási korlátozásokkal; 2005-től a zavaró fényt is felvették a szomszédjogi zavaró tényezők közé. A legszigorúbb szabályozást Szlovénia vezette be egyes fényforrások tilalmával és mások teljesítménykorlátozásával (Gardner 2012). A fényszennyezés mérséklésére szerveződött az International Dark-SkyAssociation nonprofit szervezet; világszerte tizenegy parknak adtak „sötét ég” besorolást; ebből kettő magyar (Zselic, Hortobágy). A csúcsórákon kívül energiatakarékossági szempontból és a fényszennyezés csökkentésére is alkalmazzák a világítás elhalványítását. Kimutatható, hogy a megvilágítás 50%-os csökkentése még nem jár negatív következményekkel a láthatóságra, ha a megvilágítás egyenletes marad. Az áramellátás modulálása különösen kedvező a megtakarítások szempontjából (Di Lecce 2008; Poulsen – Andersen – Jensen 2012). Az esztétikus világítás vonzóbbá teszi a köztereket; aktívabb térhasználatot eredményez, növeli a személyes biztonságot, az üzleti- és idegenforgalmat.

109

Távfűtés A távhőszolgáltatás a speciális adottságú fűtőrendszerek kivételével (geotermális energia, napenergia, hőszivattyúk) vagy melléktermékként képződő ipari hő felhasználásával, vagy a villamos energia- és hőtermelés összekapcsolásával, kogeneráció (kapcsolt energiatermelés) révén kialakított központi fűtési rendszerekben építhető ki. A tiszta távfűtési célú közösségi energiafelhasználás részaránya alacsony; a kogeneráció alapvető célja a magas energiahatékonyság elérése, az egyébként veszteségként távozó hő gazdaságos felhasználása. Az un. CHP technológiák az energiafelhasználás ceterisparibus 20-30%-os, rossz hatékonyságú, elavult rendszerek kiváltásával 50-70%-os csökkenését, továbbá a CO2 és más káros anyagok kibocsátásának hasonló mérséklését képesek elérni változatlan energia- és hőtermelés mellett (Lundet al. 2005). A termelés konverziós (termelés során fellépő), továbbítási (szállítás során jelentkező) és egyensúlyi (a kereslet ingadozásából fakadó) veszteségeinek minimalizálása a környezetterhelés és a gazdaságosság szemszögéből is elsőrendű döntési kritérium (Agrell – Bogetoft 2005). Mint a jelentős infrastrukturális projekteknél általában, a távhőszolgáltatásnál nem hagyható figyelmen kívül az életciklusalapú szemlélet. A ma működő hálózatok jelentős része Európa szerte az 1960-as, 1970-es években hozott beruházási döntéseknek köszönhetően alakult ki; a beruházások költségvonzata miatt megújításuk illetve cseréjük pedig még a felgyorsult technológiai ciklus figyelembevételével is lassan megy végbe: különféle lock-in hatások (funkcionális, technológiai és politikai okokból kialakuló rugalmatlanságok) jelentkeznek. A távhőszolgáltatás kapcsán a következő fő tervezési, közszolgáltatási kérdések merülnek fel Európában: – – – – – –

a termelés és szállítás technológiai és gazdaságossági kérdései; a távhőszolgáltatás piaci részesedése; a távhőpiac koncentrációja, a kínálat szerkezete és a rájuk vonatkozó szabályozás; a sűrű és ritka telepítés problémái (gazdaságosság, lakossági adopciós ráta); a távfűtés lakossági elterjedését szolgáló ösztönzők; az energiaszegénység problémaköre, az energiaköltségek csökkentése.

A távfűtés gazdaságossága egyre nagyobb mértékben függ a felhasznált energia formájától, miközben a térben eloszló villamosenergia-termelés terjedése is a helyi energiarendszerek kiépülését segíti elő. A teljes hőfelhasználásban emelkedik a helyben elérhető elsődleges energia (fosszilis tüzelőanyagok, biogáz, biomassza) és származtatott energiahordozók jelentősége. Támogatásuk fenntarthatósági szempontokat (lokális megújuló energiák termelésbe vonása) is követ, mérsékeli a regionális és nemzeti hálózatok kiépítési költségét és csökkenti a villamos energia illetve az előállításához felhasznált energiahordozók szállítási költségeit (egyben szállítási veszteségeit). A termelők és a fogyasztási központok összekapcsolását ellátás biztonsági kritériumok is szorgalmazzák. A hulladékenergia felhasználása korábban gyakran “rossz minőségű”, ipari célokra alkalmatlan olcsó fűtőanyagok (olajszármazékok, szurok, tőzeg) elégetését jelentette, és

110

súlyos környezetterheléssel járt; az utóbbi évtizedekben viszont pont a környezetgazdasági kritériumok vezetnek a hulladékhő kontrollált felhasználásához. A hulladékégetés előnyei az alternatív hulladékgazdálkodási megoldások mérlegelésével állapíthatók meg; ez a megoldás jellemzően kedvezőbb, mint a lerakás, de kedvezőtlenebb, mint az újrahasznosítás (Erikssonet al. 2007). A hulladékhő-technológiák fejlődése további hatékonyság-növelést ígér, és a befogadó hálózat rugalmassága lehetővé teszi az újabb technológiákat alkalmazó termelőkapacitások csatlakoztatását vagy az üzemanyag-mix kisebb változásait. Szintén számottevő kérdés a távhővezeték-hálózat állapota. Különösen a posztszocialista országokban tapasztalható, hogy az eleve rossz minőségű, majd évtizedeken keresztül elmaradó beruházások miatt még jobban leromlott állapotú vezetékrendszerek tetemes hőveszteséget szenvednek el. A nem szabályozható (termosztát nélküli) fűtőtestek, illetve a mérőóra nélküli szolgáltatás a háztartásokat ösztönzi az energiapazarlásra, különösen a tavaszi és őszi időszakban. A távhőszolgáltatás piaci részesedése elsősorban skandináv és posztszocialista országokban kiemelkedő; az előbbiekben éghajlati, támogatáspolitikai és technológiai okokból, az utóbbiakban a szocialista örökség részeként. Egyes országokban, mint Magyarországon és részben Romániában, a rendszerváltás után a távfűtési rendszerek részleges kiváltása ment végbe, de a földgáz részaránya a távhőszolgáltatásban is emelkedett. Kisebb mértékben az északi országokban is emelkedett a rugalmasabbnak és (akkoriban) modernebbnek tartott egyéni fűtési megoldások piaci részaránya. Mint Mahapatraés Gustavsson (2008, 2009) kimutatták, az innovatív távfűtési rendszerek akkor lehetnek ismét sikeresek, ha a fogyasztói szokások megváltozása és az új technológiák vonzereje mellett az állam megfelelő ösztönzőkkel (pl. hosszú lejáratú, alacsony kamatozású hitelekkel), a szolgáltató pedig csomagként értékesített (a telepítést és hálózati csatlakozást is biztosító) termékekkel támogatja is az elterjedésüket A távhőszektor a tradicionálisan erősen szabályozott, állami vagy önkormányzati tulajdonú vállalatok és hosszú lejáratú business-to-business szerződések által uralt piacok közé tartozik; az állami szabályozásban az alábbi fő elemek játszottak vezető szerepet (Agrell – Bogetoft 2005): – árpreferenciák alkalmazása egyes (főleg hazai termelésű) energiahordozók felé; – szállítási és hálózatba kapcsolási elsőbbség biztosítása a már működő vállalatoknak; – exkluzív betáplálási jog és kedvező betáplálási tarifák (feed-intariff) biztosítása a kogenerációt végző üzemeknek; – a non-profit jelleg elvárása. A távhőszolgáltatás nemzeti piacain fokozatosan, Nyugat-Európában az 1980-as évek végétől, a posztszocialista országokban gyakorlatilag az 1990-es, de inkább kétezres évektől indult meg a piacnyitás, amely a szolgáltatók mérsékelt dekoncentrációjával is járt. A nyugati és különösen északi országokban már korábban is működtek kisebb távhőszolgáltatók, a szocialista államokban azonban egyértelműen nemzeti (balti államok, Románia) vagy lokális monopóliumok érvényesültek, amelyek lebontása – vagy ipari kogeneráció esetén az

111

üzembezárások, leállások – súlyos ellátási problémákat okoztak. A piacnyitás nem nevezhető egyértelműen sikeresnek: Agrell és Bogetoft (2005) számításai kimutatják, hogy a szabályozási rendszerek lebontása alacsony üzleti és energiahatékonysághoz is vezethet; a kormányzati szabályozás szerepe ugyanis háromszorosan meghaladja a vállalatmenedzsmentét az árak és költségek alakulásában. Különösen a kisebb szolgáltatókra jellemző, hogy a nemzeti piacokon nem árképzőkként, hanem árelfogadókként működnek; piacbefolyásolási képességük nagyon korlátozott. Liberalizált piaci környezetben, pl. NagyBritanniában az állam által garantált kedvező betáplálási tarifák hiányában a kisebb CHPegységek rákényszerülnek, hogy az általuk megtermelt villamos energiát és távhőt nyomott áron értékesítsék, ezáltal pedig versenyhátrányba kerülnek (Toke – Fragaki 2008). A távhőszolgáltatás gazdaságosságát életciklus-alapú költség-haszonelemzés képes pontosan kimutatni; mind a technológiai, mind a piaci átrendeződés hatásai hosszú távon jelentkeznek, és a rendszerbe kapcsolt fogyasztók számának csökkenése (a telepítési sűrűséghez hasonlóan) profitkiesést, a helyi üzemek ellehetetlenülését eredményezheti. Ezzel együtt a szabályozási rendszer elemei nem mind szűntek meg, hanem más – pl. fenntarthatósági – szempontok szerint ma is érvényesülnek (pl. a megújuló energia támogatása), és jellemző, hogy a teljes szolgáltatott hőmennyiség nagyját (Dániában pl. 70%át) néhány nagyszolgáltató állítja elő, a kisebb egységek piaci részesedése pedig egyenként nagyon csekély. A telephelyi előnyök, méretgazdaságosság, hosszú távú szerződések, magas piaci ismeretek és a vertikális integrációs formák elősegítik, hogy egyes cégek helyi vagy térségi szinten kvázi-monopol pozícióba jussanak (Linden – Peltola-Ojala 2010). Ugyanakkor a kisebb távhőszolgáltatók gyakran nagyon magas hatékonysággal működnek, és a nagyobb versenytársaik által lefedetlen területeken biztosítanak hőszolgáltatást: ezek a szempontok indokolják megfelelő támogatásukat. A kiépült, integrált távhővezeték-hálózatok lehetővé teszik több szereplő piacra lépését. A távhőellátástelepítési sűrűsége az elosztási rendszerek kiterjedésének meghatározó technológiai szabályozója. A szolgáltatás gazdaságossága nagyban függ az igénybevevő fogyasztók területi koncentrációjától. Míg az energiaköltségek csökkentése Nyugat-Európában a gazdaságosság mellett elsősorban a növekvő környezettudatosság és klímavédelmi szempontok miatt vált lényegessé, a posztszocialista országokban a megélhetési szempontok jelentette nyomás kiemelkedően magas. Az alacsony jövedelmek és a rossz energiahatékonyság (épületgépészetileg elavult panelépületek, tetemes szállítási veszteségek, elavult előállítási módszerek) miatt energiafelhasználás a háztartási kiadások nagyon magas hányadát (Litvániában pl. 28%-át) képezi, az alacsony jövedelmű fogyasztók körében pedig kialakult az energiaszegénység jelensége. Az energiaszektorban végrehajtott reformoknak köszönhetően ugyan jelentősen csökkent az elsődleges energiafelhasználás, emelkedett az energiahatékonyság, reálisabbá vált az árképzés és csökkent a környezetterhelés, de a döntően a liberalizáción és a termelői koncentrációk csökkentésén alapuló reformok a fokozatosan „elengedett” fogyasztói árak hatására az energiaszegénység terjedéséhez is vezettek. A privatizáció számos esetben nem indított piaci versenyt, a magas beruházási költségek vagy formális–informális akadályok miatt nem következett be új versenyzők piacra lépése, így pedig megmaradt egyes 112

szolgáltatók térségi monopol- vagy kvázi monopol pozíciója, így pedig az árdiktálás lehetősége. Ugyanakkor ott, ahol a fogyasztók jelentős hányada levált a távhőszolgáltató rendszerekről, egyfajta ördögi kör alakul ki: a szolgáltató bevételei csökkennek, egy fogyasztóra jutó fix költségei nőnek, a szolgáltatás így romló ár-érték aránya (magasabb energiaárak és/vagy romló szolgáltatási színvonal) pedig további fogyasztókat ösztönöz arra, hogy más fűtési megoldásokat találjanak.Az állami támogatásban részesülő, alacsonyan tartott gázárak szintén a távfűtés csökkenő piaci részarányát eredményezték; az egyéni, szabályozható gázkészülékek ráadásul jelentős kényelmi előnyökkel is rendelkeztek a távhőszolgáltatáshoz képest. A hálózatfenntartás és a településméret összefüggéseit mutatja, hogy Romániában a 2002-es piacnyitás utáni két évben a nagyvárosokban 3-18% közötti, a 20 ezer lakosnál kisebb településeken 30-50% közötti volt a kilépési ráta, amelynek köszönhetően az utóbbi települések nagy részén a szolgáltatás teljes mértékben megszűnt (Poputoaia – Bouzarovski 2010; Iacobescu – Badescu2011). Az energiaköltségek csökkentése szempontjából a következő (egymást nem kizáró) fő lehetőségek jöhetnek számításba: -

a fűtési költségek beépítése a szociálpolitikába; új szolgáltatók piacra lépésének támogatása; ahol lehetséges, a létező monopóliumok felbontása (amennyiben a piac képes eltartani több versengő vállalatot); épületenergetikai és a hálózati hőveszteséget csökkentő programok; hatósági árszabályozás (a nyereséghányad leszorítása).

Közterület fenntartás Az 1990-es évek elején a fejlődő országokban reform kezdődött a szociális és infrastrukturális szolgáltatások, köztük az utcatisztítás és park fenntartás, átruházásával a magán-, köz és nonprofit szektor között. Eltekintve néhány olyan országtól, mint például az Egyesült Királyság és Chile, a teljes privatizáció ritka. Sokkal gyakoribb az olyan szerződéses kapcsolat, ahol a kormány fenntartja tulajdonosi és irányítási szerepét, míg a magán-vagy nonprofit szervezet üzemeltetési szerepet lát el állami felügyelet alatt. Az ilyen megállapodások mellett a magán és nonprofit szervezeteket pályázat útján hívják meg a kormányszervezetek szerződésre vagy bérleti engedélyre. A szerződés vagy a bérleti engedély lehet kisléptékű és rövid távú egy adott tevékenységre, amit a kormány finanszíroz, vagy nagyléptékű és hosszú távú, ahol a szerződött fél finanszírozza és kezeli a teljes kormányzati funkciót. Mivel nincs egyenes és egyszerű választás köz- és magán ellátás között, megnyitja a lehetőségét a két szektor egyesítésének számtalan szervezeti formában. Ez lehet a tulajdon, finanszírozás, üzemeltetés és karbantartás kockázatának és felelősségének alternatív elosztási módja az állami és a magán- vagy közösségi szereplők között.

113

Angliában a helyi önkormányzatok a közszolgáltatásaik egy részét megpályáztatják, egy részét pedig kiszerződtetik a magáncégek az önkéntes szektor, és a közszféra között. A kiszerződésbe tartozik általában a közterületek karbantartása, vagy az utcák tisztítása. Dániában a települési önkormányzatok szintjén csak kísérletek voltak az utcatisztítás vagy a szállítás kiszerződtetésére, Olaszországban alvállalkozásba adtak bizonyos közszolgáltatásokat. Németországban csak bizonyos szolgáltatásokat, mint például a szemétszállítás, és utcatakarítás, szerződtették ki. Angliában alkalmazzák a közszolgáltatások megosztásának zonális megközelítését is a kormány, a kvázi-állami szervezetek és a magán szektor között. A Vállalat Fejlesztési Körzet kísérlet volt arra, hogy jobb közszolgáltatásokat tudjanak nyújtani a városközpont területein, ahol elsősorban nagyobb üzletek, irodák, és bankok találhatók. Így a közszolgáltatásokat az ott található vállalkozásokra kivetett adók felárából tudták finanszírozni. Ezek közé a szolgáltatások közé tartozott a közterület fenntartás, az utcák tisztítása és parkok karbantartása is saját személyzettel.

Közút fenntartás, és üzemeltetés „Világszerte tapasztalható tendencia, hogy a közutak tulajdonosai és/vagy kezelői fokozatosan átfogó vagyongazdálkodást alakítanak ki. Ebben a tekintetben világszerte nagyon nagy különbségek tapasztalhatók. Az Útügyi Világszövetség 4.1. Műszaki Bizottságának felmérése alapján állítható, hogy teljes mértékben kifejlesztett rendszer a világ egyetlen országában sem működik” (Gáspár, 2006: 402). Az amerikai vagyongazdálkodási rendszer a következő elemeket tartalmazza: stratégiai célkitűzések; fizikai és emberi erőforrások (leltárszerű); a rendelkezésre álló eszközök értéke; számszerűsített állapot- és teljesítményadatok; a stratégiai célkitűzések kielégítési mértékének megítélhetősége; a használatra vonatkozó információk; lehetőség a teljesítményelőrebecslésre; az egyes gazdálkodási rendszerek integrálását lehetővé tevő adatbázis; a kvalitatív (nem számszerűsíthető) szempontok figyelembevétele; kapcsolat a költségvetési rendszerrel; mérnöki és gazdasági elemzési eszközök; a folyamatos visszacsatolásra szolgáló eljárások. Az USA közút vagyongazdálkodásának fontos jellemzője, hogy túlhalad az úthálózat egyes elemeinek (pl. hidak vagy burkolatok) külön-külön történő hagyományos kezelésén, ehelyett a hálózatot egységes egésznek tekinti, annak a meghatározott pénzügyi eszközök mellett történő, átfogó gazdálkodását tűzi ki célul. Az amerikai tapasztalatok nagymértékben hasonlítanak a hazai problémákhoz: a gyors ütemben leromló úthálózattal szemben a használói elvárások növekszenek; az útkezelő szervezetek nem rendelkeznek elegendő számú és megfelelően képzett szakemberrel, ami egyre több tevékenység kiszervezését (outsourcing) teszi szükségessé; egyre súlyosbodik az útügyi forráshiány, mivel egyéb közpénzekből támogatott programokkal (pl. oktatás) kell versenyezniük. A rendszer működésében a teljesítményértékelés is szerepet játszik, mivel az útkezelőknek

114

mind nagyobb mértékben kell beszámolniuk tevékenységükről az utazóközönségnek, ezért elengedhetetlen, hogy teljesítményüket rendszeresen mérjék és erről jelentéseket készítsenek. A skót közút üzemeltetés abban a tekintetben érdemel figyelmet, hogy a skót utakat, megbízás alapján, magáncégek tartják fenn és üzemeltetik. Az úthálózat egyes részeinek fenntartását un. üzemeltető cégeknek adják ki, akikkel 5+2 éves szerződést kötnek. Magáncég feladata az automatikus mérőeszközökkel történő útállapot mérés és az útburkolat-gazdálkodási rendszer (PMS) működtetése is. A jelentős mértékű beavatkozást igénylő projektek programja három éves időhorizontú, ami abból a szempontból fontos, hogy tervszerűen és nem csupán ad-hoc módon és adott költségvetési éven belül történik a gazdálkodás, fejlesztés. Helyi parkolás biztosítása Nagy-Britanniában a parkolás ellátásáért a helyi hatóságok felelősek, azonban ott a kiszervezés merőben más képet mutat, mint Magyarországon. A releváns törvények szabályozzák az ingyenesen, csökkentett díjak mellett igénybe vehető helyeket (pl. kórházak, iskolák közelében). A kiszervezés általában piaci alapon működő vállalkozások irányába történik meg. Az Amerikai Egyesült Államokban a parkolási rendszer szabályozása szövetségi standardok mellett szövetségi állami hatáskör az átnézett jogszabályok (Michigan, Ohio, Utah, NY államok) után látható, hogy a törvények megyei (county-level) parkolási hatóságok létrehozását teszik kötelezővé, ezen felül megvan a lehetőség települési hatóság létrehozására is. A hatóság többtagú bizottság, mely meghatározza a parkolási rendet a területen, az árakat, a szankciókat. Kéményseprő-ipari szolgáltatás Elöljáróban annyi mindenképp megjegyezendő e szolgáltatás kapcsán, hogy a kéményseprés a szolgáltatási struktúrában a műszaki szolgáltatások közé sorolandó. Ez azért fontos, mert a humán szolgáltatásokkal ellentétben a műszaki infrastrukturális közszolgáltatásokhoz való hozzájutás nem alkotmányos alapjog. Az egyes anyagi közszolgáltatásokat szabályozó törvények azonban már számos esetben garantálják, hogy e közszolgáltatásokból se lehessen senkit kizárni és minden ember hozzájusson az alapvető szolgáltatásokhoz. Az állam ezt részben azzal éri el, hogy egyes anyagi közszolgáltatások megszervezését az állam vagy a helyi önkormányzatok kötelező feladatává teszi, részben pedig azzal, hogy az alapvető szolgáltatások még elégséges mennyiségét akkor is biztosítja a fogyasztónak, ha az a szolgáltatás ellen-értékét nem képes megfizetni. A harmadik kör pedig, amikor ún. kötelezően igénybe veendő szolgáltatások kerülnek meghatározásra. Hazánkban a kéményseprés e kategóriába tartozik. Az anyagi közszolgáltatások biztosításával, a ki nem zárhatóság elvének e körben való érvényesítésével kapcsolatos hazai szabályozási tendencia illeszkedik az Európai Unióban újabban kialakuló folyamatba. Az Európai Tanács ugyanis az Alapvető Jogok Chartájának 36.

115

cikkében kimondta: a közérdekű szolgáltatásokhoz való jog alapjog. Az EU új normái alapján várható, hogy a magyar közszolgáltatás-szervezésben felerősödik az alapszintű közszolgáltatási ellátásokat feltétlen biztosító szabályozási szemlélet. Németországban az Európai Bizottság nyomására 2013-tól a kéményseprő-ipari közszolgáltatások szervezése megváltozott. A korábbi, pályázati úton eldöntött vállalkozói rendszert egy komolyabb pályázati mechanizmust és monitoringot alkalmazó rendszer váltotta fel. A törvény a tartományok kezébe delegálta a feladat szervezését, a kerületi kéményseprő pályázatok lebonyolítása egyel lejjebbi szintre, a járások kezébe került. A törvény a szükséges szakmai kompetenciák és technikai feltételek mellett további fékeket is bevezet a monopóliumok kialakulását megelőzendő: 2013-tól minden járásban a pályázati feltételeknek megfelelő, nyertes pályázatot benyújtó vállalkozás látja el a kéményseprő-ipari közszolgáltatást hét évre. Pályázat a periódus lejártát követően újra benyújtható, azonban egy időpontban, egy vállalkozás csak egy kerületen belül pályázhat. Ez alól az egyetlen kivétel, ha egy adott területről nem érkezik be (elfogadható) pályázat. Ebben az esetben átmeneti jelleggel – az új pályázati kiírások lebonyolításáig, de maximum három évig – a szomszédos kerület vállalkozásai is elláthatják a közszolgáltatást. A kéményseprő-ipari közszolgáltatás kötelező jellege komolyabb hazánkhoz képest Németországban, ahol háromévente teljes átvizsgálások szükségesek, melyek a magyar négy évenkénti vizsgálatoknál sokkal több paraméterre, feltételre kiterjednek. Norvégiában a törvényalkotó a decentralizáció jegyében a közszolgáltatások nagy részét, így a kéményseprést is a közigazgatás alsó szintjére delegálja. Mind a szolgáltatás végrehajtása, mind pedig a díjszabás megalkotása a városi önkormányzatok hatáskörébe tartozik, a bevételek feletti rendelkezés is az önkormányzat joga.

116

Felhasznált irodalom 1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozat a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001–2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről 2009. évi LVII. törvény az építési beruházások megvalósításának elősegítése érdekében egyes törvények módosításáról –Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosítása 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról A

brit oktatási minisztérium CAF metódussal foglalkozó oldala: http://www.education.gov.uk/childrenandyoungpeople/strategy/integratedworking/caf/a0 068957/the-caf-process

A CAF hivatalos oldala: http://caf.eipa.eu Abdalla R.: A közös értékelési keretrendszer (Common Assessment Framework) gyakorlati alkalmazása. – Külkereskedelmi Főiskolai Füzetek, 16. 2006. 68–73. Act relating to the Prevention of Fire, Explosion and Accidents involving Hazardous Substances and the Fire Services Antal Zs. – Drótos Gy. – Kiss N. T. – Kováts G. – Révész É. – Varga Polyák Cs.: Közszolgálati szervezetek vezetése. Budapest, Aula, 2011. Atkinson, M. – Lamont, E. – Gulliver, C. – White, R. – Kinder, K.: School Funding. A Review of Existing Models in European and OECD Countries. Slough, National Foundation for Educational Research, 2005. (LGA Research Report) Báger G. – Vígvári A.: Államreform, közpénzügyi reform – Nemzetközi trendek és hazai kihívások, Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2007. Baldersheim, H – Rose, L. E. (eds.): Territorial Choice – The Politics of Boundaries and Borders. London, Palgrawe MacMillan, 2010 Bevir, M. – Rhodes, R. A. W.: The stateless state. In: Bevir, M. (ed.): The Sage Handbook of Governance. London, Sage, 2011. 203–218. Bevir, M. (ed.): The Sage Handbook of Governance. London, Sage, 2011. Blaha B.: Közüzemi szolgáltatások. Közszolgáltatás. Egyetemes szolgáltatás, TÁMOP 5.5.608-0002 http://tamop.ofe.hu/inet/osszefogas/hu/modul/hasznos/kozuzem.html 2009 Bódi F. – Mokos B.: Nevelés, egészségügy és szociális támogatás helyzete a vidéki térségekben. – Területi Statisztika, 2003. 1. 76–85. Bouckaert, G. – Nakrosis, V. – Nemec, J.: Public administration and management reforms in CEE. Main Trajectories and results. – The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, 4. 2011. 1. 9–33. Bouckaert, G.: Reform of budgetary system in the public sector. In: Hőgye, M. (ed.): Local Government Budgeting. Budapest, LGI–OSI, 2002. 17–42. Brenski, C. – Liebig, A. (Hrsg.): Aktivitäten auf dem Gebiet der Staats- und Verwaltungsmodernisierung in den Landern und beim Bund. Speyerer Forschungsberichte 250. Speyer, Deutsches Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung, 2007.

117

Bukovics I. – Potóczki Gy.: A logisztikai funkciók szerepe a közigazgatásban. – Pro Publico Bono–Magyar Közigazgatás, 2013.1. 93–109. Committee of the Regions: Regional and Local Powers in Europe. Vol. Education and Youth, Culture, Public Health, Transeuropean Networks, Regional and Structural Policy. Vol 2. Employment, Social Policy, Environment, Transport and Vocational Training. Brussels, 2002. The Common Assessment Framework (CAF): Improving Public Organisations through SelfAssessment. Maastricht, EIPA, 2013. Council of Europe: Local Authority Competencies in Europe. Study of the European Committe on Local and Regional Democracy. Strasbourg, 2007. Council of Europe: The Size of Municipalities, Efficiency and Citizens Participation. Strasbourg, 1995. Császár Zs. – Fischerné Dárdai Á.: A magyar közoktatás és a demográfiai folyamatok összefüggései. – Területi Statisztika, 44. 2004. 4. 381–387. de Vries, M. S: Performance measurement and the search for best practices. – International Review of Administrative Science, 2010. 2. 313–331. Decentralization and Local Democracy in the World (GOLD I). Paris, The World Bank, United Cities and Local Government, 2005. Decentralization and Local Democracy in the World (GOLD II). Paris, The World Bank, United Cities and Local Government, 2008. Denters, B.: Local governance. In: Bevir, M. (ed.): The Sage Handbook of Governance. London, Sage, 2011. 313–329. Dermopilová, Z. – Špalek, J.: Role of Interest Group sin Brokening Health Policy: The Case of Czech Health-Care Reform. In. The NISPACee Journal of Public Administration and Policy, Vol. II., Number 1., Summer 2009., NISPACee, Bratislava, 2009. Diagne, M-F. – Ringold, D. – Zaidi, S.: Governance and Public Service Delivery in Europe and Central Asia – Unofficial Payments, Utilization and Statisfaction, In. World Bank Policy Research Working Paper, No. 5994, World Bank, Washington D.C., 2012. Dicső L.: A helyi közszolgáltatások szervezése. Budapest, Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége, 2010. Donnelly, M. – Wisniewski, M. – Dalrymple, J .– Curry, A.: Measuring service quality in local government. The SERVQUAL approach. – International Journal of Public Sector Management, 8. 1995. 7. 15–20. Dreschler, W. – Kattel, R.: Towards the Neo-Weberian State? Perhaps, but Certainly Adieu, NPM! – The NISPACee Journal of Public Administration and Policy, 1. 2008–2009. 2. 95–101. Dunn, W. – Staronova, K. – Pushkarev, S.: Implementation the missing link. In: Dunn, W. – Staronova, K. – Pushkarev, S (eds): Implementation. The Missing Link in Public Administration Reform in Central and Eastern Europe. Budapest, Local Government and Public Service Reform Initiative, 2006. 13–29. Farneti, F. – Padovani, E. – Yound, D.: Governance of outsourcing and contractual relationships. In: Osborne, S. (ed.): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Abingdon, Routledge, 2010. 255–269.

118

Flynn, N.: Public Sector Management. Financial Times, Pearson, 2002. Fraser-Moleketi, G.: Democratic governance at times of crisis: rebuilding our communities and building on our citizens. – International Review of Administrative Sciences, 2012. 2. 191–209. Friendship among Equals – Recollections from ISO’s first fifty years, ISO Central Secretariat, Geneva, 1997. Gajduschek Gy.: A „Run like a business”-jelszó ideológiakritikája. – Politikatudományi Szemle, 19. 2010. 1. 125–148. Gesetz über das Berufsrecht und die Versorgung im Schornsteinfeger-Handwerksgesetz - SchfHwG)

Schornsteinfegerhandwerk

Greve, C. – Hodge, G.: Public-private partnerships and public governance challenges. In: Osborne, S. P. (ed.): 2010 149–162. Grossi, G. – Marcou, G. – Reichard, C.: Comparative aspects of institutional variants for local public service provision. In: Wollmann, H. – Marcou, G. (eds.): 2010. 217–239. Győrffi D. – Vigvári A. – Zsúgyel J. (szerk.): Közpénzügyek nagy kézikönyve. Budapest, Complex, 2009. Hill, H (Hrsg.): Neuere Gesetze zur Verwaltungsmodernisierung. Speyerer Arbeitsheft 179. Speyer, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, 2005. HMSO: The Citizen’s Charter. Raising the Standard. London, 1991. Holzer, M. – Charbonneau, E. – Kim, Y.: Mapping the terrain of public service quality improvement. Twenty-five years of trends and practices in the United States. – International Review of Administrative Sciences, 75. 2009. 3. 403–418. Horváth I.: Közigazgatási szervezés- és vezetéstan. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 1999. Horváth M. T. (szerk.): Kilengések. Közszolgáltatási változások. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2013. Horváth M. T.: Közmenedzsment. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2005. Horváth M. T.: Közszolgáltatási szerződési rendszerek főbb európai modelljei. BKVHolding, 2012. Jabes, J.: Public Services in Central and Eastern Europe: Ten Years of Transition, In. J. Finlay – M. Debicki (eds.): Delivering Public Service in CEE Countries: Trends and Developments, NISPACee, Bratislava, 2002. Jann, W.: Public management reform Germany. A revolution without a theory? In: Kickert, W. (ed.): Public Management and Administrative Reform in Western Europe. Cheltenham, Edwar Elgar, 1997. 83–103. Jenei Gy.: Közigazgatás-menedzsment. Budapest, Századvég, 2005. Jenei, Gy. – McLaughlin, K. – Mike, K. – Osborne, S. P. (eds.): Challenges of Public Management Reforms. Budapest, IRSPM–BUESPA, 2004. Johnson, D. B.: Közösségi döntések elmélete. Budapest, Osiris, 1999. Kaufman, R.: Approaches to the study of state reform in Latin America and postsocialist countries. – Comparative Politics, 31. 1999. 3. 357–376.

119

Kaufman, R.: The Comparative politics of administrative reform. Some implications for theory and policy. In: Schneider, B. C. – Heredia, B. (eds.): Reinventing Leviathan. The Politics of Administrative Reform in Developing Countries. North- South Center Press University of Miami, 2003. 281–303. Kenyeres L.: Közoktatás az Európai Unióban. – Európai Tükör, 12. 2007. 2. 115–123. Kettl, R.: Governance, contract management and public management. In: Osborne, S. (ed): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Abingdon, Routledge, 2010. 239–254. Kickert, W. (ed.): Public Management and Administrative Reform in Western Europe. Cheltenham, Edwar Elgar, 1997. Kiss

N. T.: A minőségi közszolgáltatások hozzájárulása a versenyképességhez. Műhelytanulmány. Budapest, Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat, 2011.

Klages, H.: Verwaltungsmodernisierung: „Harte” und „Weiche” Aspekte. Speyerer Forschungsberichte. 172. Speyer, Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften, 1997. Knill, Ch.: Explaining cross-national variance in administrative reform. Autonomous versus intrumental bureaucracies. – Journal of Public Policy, 1999. 19. 113–139. Kocsis Gy.: Hulladékgazdálkodás, Országos Fogyasztóvédelmi Egyesület: Hulladékgazdálkodás, TÁMOP 5.5.6-08-0002 http://tamop.ofe.hu/inet/osszefogas/hu/modul/hasznos/kozuzem.html 2009. Kotán A.: Az óvodai nevelés intézményrendszere és finanszírozása. – Educatio, 14. 2005. 4. 762–776. Kovács K. – Somlyódyné Pfeil E. (szerk.): Függőben. Közszolgáltatás-szervezés a kistelepülések világában. Budapest, KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, 2008. Kovács, R.: Program Budgeting – the international experiences, http://www.localmonitoring.eu/data/file/upload/WS_Jan17_RobertKovacs_130114_1238 .pdf . 2013. Kökényesi J. (szerk.): Közszolgáltatások szervezése és igazgatása. Budapest, Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ, 2007. Kökényesi J. (szerk.): Közszolgáltatások szervezése és igazgatása, Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2002. Központi Statisztikai Hivatal: Megyei statisztikai évkönyvek (Módszertani fejezetek). Budapest, 2012. Kuhlmann, S. – Fedele, P.: New public management in continental Europe. Local government modernization in Germany, France and Italy from comparative perspective. In: Wollmann, H. – Marcou, G (eds.): The provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham, Edward Elgar, 2010. 49–74. László Cs.: Tépett vitorlák. Budapest, Aula Kiadó, 1993. Le Gales, P.: Policy instruments and governance. In: Bevir, M. (ed.): 2011. 142–159. Levin, B.: Managing large-scale public service reform. In: Wallace, M [et al.](eds): 2007. 136–150.

120

Lindblom, C.: A kislépések tudománya. In: Stillman, R. J. (szerk.): Közigazgatás. Budapest, Osiris–Századvég, 1994. Loughlin, J.: Subnational Democracy in the European Union. Oxford, Oxford University Press, 2001. Lynn, L. E. Jr.: What is a neo-weberian state? Reflections on a concept and its implications. – The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, 1. 2008–2009. 2. 17–31. McGinn, N. E.: International and National Trends in Local Governance of Education. Paris, UNESCO, 2002. (Educational studies and documents, 70.) McLafferty, S. – Ghosh, A.: Issues in measuring differential access to public services. – Urban Studies, 1982. 19. 383–389. Mozolai M.: Magyarország fogyasztóvédelmi politikájának értékelése, a fogyasztóvédelmi törvény fontosabb módosításai, Országos Fogyasztóvédelmi Konferencia, előadás http://feosz.hu/upload/Mozolai%20Monika%20-%20Fogy_politika%20valtozasai.ppt 2013. Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium: Városfejlesztési kézikönyv. Budapest, NFGM Területfejlesztésért és Építésügyért Felelős Szakállamtitkárság, 2009. Norton, A.: International Handbook of Local and Regional Government. London, Edward Elgar, 1995. OECD Oktatási Igazgatóság: A kisgyermekkori nevelés és gondozás irányelvei. Magyarországi országjelentés az OECD „A kisgyermekkori nevelés és gondozás szakmapolitikájának tematikus vizsgálata” című programjához. Budapest, Országos Közoktatási Intézet Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet, 2005. OECD: Partnerships for Rural Development. Paris, 1990. Osborne, S. P.– McLaughlin, K. – Chew, C.: Relationship marketing, relational capital and the governance of public services delivery. In. Osborne, S. P. (ed.): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Abingdon, Routledge, 2010. 185–200. Pálinkó É. – Szabó M.: Társadalmi diszkontráta alkalmazása a közösségi projektekben. – Pénzügyi Szemle, 57. 2012. 2. 198–212. Pálné Kovács I. (szerk.): Regionális reformok Európában. Budapest, TÖOSZ, 2005. Patton, M. Q.: Qualitative Evaluation and Research Methods. London, New Delhi, Sage, 1990. Pawson, R. – Tilley, N.: Realist Evaluation. London, Sage, 1997. Peters B. G. – Pierre J. (eds.): Handbook of Public Policy. London, Sage, 2006. Peters, B. G. – Pierre, J. (eds.): Handbook of Public Administration. London, Sage, 2003. Pickvance, C. G.: Decentralization and democracy in Eastern Europe: a sceptical approach. – Environment and Planning C: Government and Policy, 1997. 2. 129–143. Pollitt, Ch. – Bouckaert, G.: Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford, Oxford University Press, 2004. Pollitt, Ch.: An overview of the papers and propositions of the first trans-European dialogue (TED1). – The NISPACee Journal of Public Administration and Policy, 1. 2008–2009. 2. 9–17. 121

Pollitt, Ch.: Editorial: Public service quality – between everything and nothing. – International Review of Administrative Sciences, 75. 2009. 3. 379–382. Randma-Liiv, T.: New public management versus neo-Weberian state in Central and Eastern Europe. – The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, 1. 2008–2009. 2. 49–71. Rochet, C.: „No philosophy, please, we are managers”. Public management and the common good: Euro-Atlantic convergences. – International Review of Administrative Science, 76. 2010. 2. 279–312. Rossi, P. – Freeman, H. E.: Evaluation. A Systematic Approach. London, New Delhi, Sage, 1993. Rosta M.: Innováció, adaptáció és imitáció. Az új közszolgálati menedzsment. Budapest, Aula Kiadó, 2012. Schneider, B. C. – Heredia, B. (eds.): Reinventing Leviathan. The Politics of Administrative Reform in Developing Countries. North-South Center Press University of Miami, 2003. Semjén A.: Oktatásfinanszírozás - nemzetközi trendek és hazai tapasztalatok Mit mondanak a tények – az új közoktatási törvény küszöbén – Műhelykonferencia II. Pedagógus életpályamodell és oktatásfinanszírozás 2010. február 9, MTA Staes, P. – Thijs, N. – Stoffels, A. – Geldof. A. (eds.): Five Years of CAF 2006. From Adolescence to Maturity – What Next? Maastricht, EIPA, 2006. Stanciulescu, G. – Androniceanu, A.: Major Changes int he Romanian Public Utility Services and the Main Actors. In. J. Nemec (ed.): Lessons and Recommendations for Improvement – Central and Eastern European Public Administration and Public Policy, NISPACee, Bratislava, 2007. Stone, D.: Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York, W.W. Norton, 2001. Strehl, F.: Administrative Reforms in Austria. Project „Verwaltungsmanagement.” In: Kickert, W. (ed.): 1997. 103–123. Swianiewicz, P. – Herbst, M.: Economies and dis-economies of scale in Polish local governments. In: Swianiewicz, P. (ed.): Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe. Budapest, Local Government and Public Service Reform Initiative, OSI, 2002. Swianiewicz, P.: Territorial fragmentation as a problem, consolidation as a solution? In: Swianiewicz, P (ed.): Territorial Consolidation Reforms in Europe. Budapest, OSI/LGI, 2010. 27–45. Szente Z.: Az alkalmazhatóság problémája: érvek és ellenérvek. www.minosegprotal.hu Thynne, I: Privatisation by divestment. In: Peters, B. G. – Pierre, J. (eds): 2006. 381–395. Tönnisson, K.: The applicability of networking principles among Estonian local governments. In: Jenei, Gy. [et al.] (eds): 2004. 193–217. p. Török B.: Óvodák és szülők – vonzások és választások. – Educatio, 14. 2005. 4. 787–804. UNESCO: Local Policies for Cultural Diversity. Culture 21. Barcelona, United Cities and Local Government, 2006.

122

Union Européenne, Commission Européenne: Public Services in the European Union and in the 27 Member States – Statistics, Organisation and Regulations, Brussels, 2010. Vágó I.: Óvodai intézményrendszer, óvodai nevelés az ezredfordulón. – Új Pedagógiai Szemle, 2002. 12. sz. 52–74. Valentiny P.: Az univerzális szolgáltatás és a közszolgáltatások értelmezéséről az Európai Unióban. – Közgazdasági Szemle, 47. 2000. 4. 341–359. Van Doreen, W. – Van de Walle, S.: Reality is merely an illusion, albeit a persistent one: introduction to the performance measurement symposium. – International Review of Administrative Science, 74. 2008. 4. 531–534. Vigvári A.: Közpénzügyeink. Budapest, KJK-Kerszöv, 2005. Vigvári A.: Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek. Budapest, KJK-Kerszöv, 2002. Vigvári A.: Vakvágányon? Szempontok és adalékok az önkormányzati vagyongazdálkodás elmúlt tizenöt évének értékeléséhez. In Vigvári A. (szerk.): A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréből. KSzK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, Budapest, 2007. 15–29. Villányi Gy.-né: Kisgyermeknevelés az OECD országaiban. Budapest, OFI, 2001. Wallace, M. – Fertig, M. – Schneller, E. (eds.): Managing Change in the Public Services. Oxford, Blackwell Publishing, 2007. Wallace, M.: Coping with complex public service change. In: Wallace (et al.) (eds): 2007. 13–36. Wollmann, H. – Marcou, G (eds.): The provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham, Edward Elgar, 2010. Wollmann, H.– Balboni, E. – Gaudin, J-P.– Marcou, G.: The multi-level insitutional setting in Germany, Italy, France and the UK: a comparative overview. in. Wollmann, H., Marcou, G. (eds) 2010. 15–49.

123