A HELYI ÉPÍTMÉNYADÓ MŰKÖDÉSÉNEK PROBLÉMÁI

DR. BOKROS ANDREA

*

A HELYI ÉPÍTMÉNYADÓ MŰKÖDÉSÉNEK PROBLÉMÁI Az építményadó helye, szerepe az adórendszerben A helyi önkormányzat az államháztartás helyi szintjét alkotja, annak egyik alrendszere. Autonómiájának kiemelkedően fontos részét képezi az önkormányzatok gazdálkodási, pénzügyi önállósága.1 A helyi önkormányzatok adóztatási joga az Alkotmányon2 alapul, melynek törvényi kereteit a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (továbbiakban Hatv.) határozza meg, mely szerint az önkormányzat szabadon dönthet arról, hogy a helyi adók melyikét vezeti be, meghatározhatja a helyi adó mértékét és a bevezetés időpontját. A helyi önkormányzatok tehát a törvényi keretek között széles körű döntési szabadsággal rendelkeznek a helyi adópolitika kialakításában.3 A Hatv. felhatalmazza a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselőtestületét (az önkormányzatokat) arra, hogy rendelettel a törvény által meghatározott adóalanyokra (magánszemélyek, jogi személyek, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok, magánszemélyek jogi személyiséggel nem rendelkező személyi egyesülése) és adótárgyak (ingatlantulajdon, ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jog, nem állandó lakosként való tartózkodás, és gazdasági tevékenység gyakorlása) után helyi adót vezessen be. A települési önkormányzatok tehát a törvényben meghatározott adóalanyok és adótárgyak tekintetében jogosultak helyi adó bevezetésére és hatályon kívül helyezésére, valamint a már bevezetett adó akár év közbeni módosítására, ha ez az évközi módosítás a naptári éven belül nem súlyosbítja az adóalanyok adóterheit. A helyi adózás rendszere három fő elemre épül, nevezetesen a vagyoni típusú adókra, a kommunális adókra I. évf. levelező tagozatos doktorandusz, ME ÁJK, Pénzügyi Jogi Tanszék, témavezető: Dr. Nagy Zoltán PhD egyetemi docens. 1 Dr. ERDŐS Éva – Dr. NAGY Zoltán, Versenyvizsga Felsőszintű Oktatási – Képzési Segédanyag, 4.3. Modul Gazdasági és pénzügyi ismeretek, KSZK Budapest, 2009, 298. 2 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 44/A. § (1) bekezdés d) pont 3 Dr. NAGY Zoltán, A helyi önkormányzatok gazdálkodása és költségvetése, in: KÁROLYI Géza (szerk.), Gazdasági Közjog, Kossuth Könyvkiadó, Debrecen, 2006, 44-48. *

34

BOKROS ANDREA

és a helyi iparűzési adóra, így az önkormányzatok ötféle adó (építményadó, telekadó, kommunális adó, idegenforgalmi adó és helyi iparűzési adó) bevezetését rendelhetik el. A helyi adók szerepének kijelölése a mindenkori adópolitika része,4 így az adómegállapítás szabadságát a jogalkotó különböző törvényi korlátok közé szorítja, így az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan állapíthatja meg az önkormányzat a törvényben meghatározott adómaximum figyelembe vételével. Kizárja az adótöbbszörözés lehetőségét azzal, hogy az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében csak egyféle adó fizetésére kötelezheti az önkormányzat. Vagyoni típusú adók esetében az adót egységesen – tételes összegben vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével – határozhatja csak meg. EU jogharmonizációs követelmény – a szabad verseny torzulásának elkerülése – indokolta azt a Hatv. módosítást, melynek eredményeként az önkormányzatok 2003. január 1-jét követően a vállalkozókat terhelő adók megállapítása során nem gyakorolhatják a korlátlan kedvezményezési jogukat és 2007. december 31-ig köteles volt az önkormányzat jogalkotó szerve hatályon kívül helyezni adórendeletéből a vállalkozók számára biztosított kedvezményeket. További korlát az adómegállapítás tekintetében, hogy a vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó alapjának alapterület szerinti megállapítása esetén kizárólag az adótárgy fajtája, a településen belüli földrajzi elhelyezkedése, (hasznos) alapterülete, funkciója (használati módja), továbbá a kereskedelemről szóló törvény szerinti vendéglátás célját szolgáló épület, épületrész esetén annak nyitvatartása alapján állapítható meg differenciált adómérték. Jelen cikkemben a vagyoni típusú helyi adók közül az építményadó sajátosságainak bemutatásán keresztül elemzem az adónem működtetése során felmerült jogértelmezési problémákat, bemutatva a Legfelsőbb Bíróság eseti döntéseit, valamint az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatát is, figyelemmel arra, hogy ez a fajta adóztatás az önkormányzatok számára jogalkotói feladatok ellátását is jelenti, a helyi rendeletalkotás pedig a képviselő-testületek kizárólagos, másra át nem ruházható joga, mely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Zárásként elméleti lehetőséget vázolok a változtatás lehetőségeire, vizsgálva a változtatás szükségességét is.

4

VIGVÁRI András, Közpénzügyeink, KJK KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2005, 162.

A HELYI ÉPÍTMÉNYADÓ MŰKÖDÉSÉNEK PROBLÉMÁI

35

Az adóalanyiság és az adókötelezettség szabályozási problémái Az adó alanya az, aki a naptári év első napján az építmény tulajdonosa, több tulajdonos esetén a tulajdonosok tulajdoni hányadaik arányában adóalanyok. Amennyiben az építményt az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog terheli, az annak gyakorlására jogosult az adó alanya. A szabályozás elsődlegesen a vagyoni értékű jog gyakorlására jogosultat nevesíti az adó alanyaként, mely jogok tekintetében a törvény tételes felsorolást ad, nevesíti a kezelői jogot, a vagyonkezelői jogot, a tartós földhasználatot, a haszonélvezet, a használat jogát – ideértve a külföldiek ingatlanhasználati jogát is -, a földhasználatot és a lakásbérletet. A bérleti jogot az ingatlan-nyilvántartási törvény nem nevesíti az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezhető jogok között, a Hatv. szerint azonban az építményadó alanya kizárólag az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog gyakorlására jogosult személy lehet, így a Legfelsőbb Bíróság a bérleti jog tekintetében kimondta, hogy az nem vagyoni értékű jog, tehát a bérlő nem lehet a helyi adó alanya.5 A Legfelsőbb Bíróság döntésében abban is állást foglalt6, hogy az irányadó pénzügyi jogszabályok nem teszik lehetővé, hogy az adóhatóság az adóalanyiság megállapítása során figyelembe vegye a haszonélvezeti jog terjedelmét, vagyis hogy a vagyoni jog jogosultja ténylegesen gyakorolja-e a jogát. Álláspontja szerint, ha az építményt az ingatlannyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog terheli, az annak gyakorlására jogosult az építményadó alanya, mivel törvény nem a vagyoni értékű jog tényleges gyakorlásához, hanem a vagyoni értékű jog gyakorlására való jogosultsághoz fűz joghatást. Vagyoni értékű jog jogosított hiányában az ingatlan tulajdonosa az adóalany, a Hatv. az értelmező rendelkezések között7 adja meg a tulajdonos fogalmát, melynek első mondata szerint az ingatlan tulajdonosa – fő szabály szerint – az a személy vagy szervezet, aki/amely az ingatlan-nyilvántartásban tulajdonosként szerepel. Tehát adójogi szempontból az építményadó alanyiságnál az ingatlannyilvántartás szerinti – év első napján fennálló – állapotból kell kiindulni, így az adójogi jogviszonyok többségében egyértelműen megállapítható a fizetésre kötelezettek köre. 5

KGD 1993 138. BH2010. 314. 7 Hatv. 52. § 7. pont 6

36

BOKROS ANDREA

A definíció második mondata szerint, amennyiben az ingatlan tulajdonjogának átruházására irányuló szerződést az ingatlanügyi hatósághoz benyújtották – melynek tényét az ingatlanügyi hatóság széljegyezte –, a szerző felet kell tulajdonosnak tekinteni. A tulajdonos-fogalom második fordulata már nemcsak az ingatlannyilvántartásba bejegyzett tulajdonost tekinti az építményadó alanyának, hanem azt is, aki tulajdonjog átruházására irányuló szerződést kötött, és ezt az ingatlanügyi hatósághoz benyújtotta (melynek tényét a földhivatal széljegyezte). A Hatv. tehát a potenciális tulajdonost is az építményadó alanyának tekinti. E szabályozás teljes összhangot mutat az ingatlan-nyilvántartási szabályozással. A Bírósági Határozatok 2011. évi 2. számában jelent meg a 18/2010. (XI. 8.) KK vélemény, mely rámutat arra, hogy az ingatlannyilvántartási (korábban telekkönyvi) jogunknak több mint százötven éve változatlan elve, hogy a tulajdonjog ingatlan-nyilvántartási bejegyzése konstitutív, valamint a bejegyzési kérelem benyújtásának (iktatásának) időpontjára visszaható (ex tunc) hatályú. Ez az elv érvényesült az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. törvényerejű rendelet előírásaiban, és ezt tartalmazzák a hatályos ingatlan-nyilvántartási törvény előírásai is.8 A bejegyzéshez fűződő joghatály beálltát (vagyis a bejegyzés ranghelyét és ezzel az egyes bejegyzések rangsorát is) tehát nem a bejegyző határozat időpontja, hanem a bejegyzési kérelem iktatásának, vagyis a széljegyzésnek az időpontja határozza meg. A széljegy tehát nem csupán az ingatlan-nyilvántartási eljárás megindítását tanúsítja, hanem annak időpontja lesz a tulajdonjog keletkezésének az időpontja is. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény végrehajtási rendelete 9 a tulajdonjog fenntartással történő eladás esetén is az ex tunc hatályú szabályozás elvét követi, mivel a tulajdonjog megszerzésekor a vevő tulajdonjoga az eredeti feljegyzés rangsorában kerül bejegyzésre, figyelemmel arra, hogy a tulajdonjog fenntartása nem érinti az adásvételi szerződés érvényességét, az csak a tulajdonjog átszállását köti feltételekhez. A Legfelsőbb Bíróság döntéseiben10 a tulajdonjog fenntartással történő eladás esetén úgy foglalt állást, hogy az építményadó fizetési kötelezettség független attól, hogy a teljes vételár kifizetésére, illetve az 1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról (továbbiakban: Inytv.) 3. § (2) bekezdés, 7. § (1) bekezdés, 44. § (1) bekezdés és 48. § (1) bekezdés 9 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet 32. § (3) bekezdés 10 KGD2008. 217. és EBH2008. 1820. 8


37

eladó részéről a bejegyzési nyilatkozatra csak később kerül majd sor, a tulajdonjog átruházására irányuló szerződés széljegyzésével a szerző félnek, a potenciális tulajdonosnak építményadó kötelezettsége keletkezik. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény – 2010. december 1-jével beiktatott 17. § (3) bekezdése – szerint tulajdonjog fenntartással történő eladás ténye jegyezhető fel az ingatlan tulajdonjogának a futamidő végén – minden további jognyilatkozat nélkül (ide nem értve a tulajdonjog bejegyzési engedélyt) – történő átszállását eredményező pénzügyi lízingbe adás esetében is. Ebből következően, ha a zárt végű pénzügyi lízingszerződést nyújtanak be az ingatlanügyi hatósághoz, s e hatóság a lízingbe vevő tulajdonjog fenntartással történő szerzésének tényét az ingatlan-nyilvántartásba feljegyzi, akkor a lízingbe vevő a Hatv. alkalmazásában tulajdonosnak tekintendő, így a széljegyre vételt követő év (első alkalommal 2011.) január 1-jétől az építményadó alanyának tekintendő. A lízingbevevő adóalanyisága (adójogviszonya) független attól, hogy a lízingbeadó a tulajdonjog bejegyzést lehetővé tevő nyilatkozatot csak a futamidő végén adja meg, s az ingatlanügyi hatóság csak ezt követően vezeti át a tulajdonszerzését az ingatlan-nyilvántartáson. Egyéb lízingszerződés – például operatív – lízingbe vevője azonban továbbra sem jegyezhető fel az ingatlan-nyilvántartásba, ezért e lízingszerződés lízingbe adója (tulajdonosi minőségére tekintettel) változatlanul adóalany marad, kivéve, ha magánjogi kontraktusban a lízingbe vevő javára ingatlan-nyilvántartásba bejegyezhető használati jogot alapít, s az arra vonatkozó kérelmet a tárgyévet megelőző évben az ingatlanügyi hatósághoz benyújtják. A tulajdonos definíció harmadik mondata szerint újonnan létrehozott épület/épületrész tulajdonjogának – a használatbavételi engedély jogerőre emelkedését megelőző – átruházása esetén a szerződés ingatlanügyi hatósághoz történő benyújtását követően a szerző felet a használatbavételi engedély jogerőre emelkedésének időpontjától kell tulajdonosnak tekinteni. Ezen jogi norma azokra az esetekre tartalmaz szabályozást, amikor a polgári jogi tulajdonszerzés megelőzi az adótárgy létét, a tárgyi adókötelezettség fennállását. E tekintetben a tulajdonos-fogalom ezen mondata a tulajdon-átruházás esetének speciális – a második mondat továbbfejlesztett – szabálya. Figyelemmel arra, hogy az építményadó

38

BOKROS ANDREA

tárgyi adó, így az adóalanyiság időben nem előzheti meg a tárgyi adókötelezettség keletkezését.11 Az adóalanyiság szabályozása az újonnan létrehozott épületek esetében különösen az ingatlanforgalmazási célú lakásépítések esetén „sérelmes” az építő vállalkozók számára, amikor a használatba vételi engedély jogerőre emelkedéséig nem tudják értékesíteni a felépített ingatlant, így a „lakás” rendeltetésű ingatlanok esetében is – melyre egyébként az önkormányzatok a magánszemélyek számára a legtöbb esetben adómentességet biztosítanak – építményadó kötelezettség keletkezik. A Legfelsőbb Bíróság döntésében12 hasonló tényállás mellett megállapította a tulajdonosként bejegyzett építő-vállalkozó adóalanyiságát és fizetési kötelezettségét és úgy foglalt állást, hogy építményadó alóli mentesség nem illeti meg, mert egy vállalkozás esetén eleve adottnak tekintendő, hogy a tulajdonában lévő épület, épületrész az üzleti célját szolgálja. A tulajdonos definíció negyedik mondata az egyéb módon történő tulajdonszerzés esetére a Polgári Törvénykönyv (továbbiakban Ptk.) vonatkozó szabályait jelöli meg irányadónak. Így öröklés esetén, figyelemmel arra, hogy a Ptk.-ban ipso iure öröklés került szabályozásra, tehát a hagyaték a törvény erejénél fogva minden további jognyilatkozat nélkül átszáll az örökösre az örökhagyó halálakor, az ingatlan-tulajdont szerző örökös adójogviszonya a halál bekövetkeztével keletkezik, még akkor is, ha a tulajdonjoga az ingatlannyilvántartásba csak később kerül bejegyzésre. Ki kell emelni, hogy az év elejei ingatlan-nyilvántartási állapot mindenképp meghatározza az építményadó-alanyi státust. Nem változtat az adóalany személyén az a körülmény sem, ha a későbbiekben akár a felek megállapodása (szerződés felbontása, elállás a szerződéstől), akár a bíróság döntése nyomán olyan helyzet áll elő, hogy az adott évre – az eredeti állapot helyreállítása eredményeként – ismét a korábbi tulajdonost kell tulajdonosnak tekinteni. Az adóalanyiság mindig a tárgyév első napján érvényesen fennálló ingatlan-nyilvántartási állapothoz kötődik, ezen állapot későbbi érvénytelenítése, s annak eredményeként a tulajdoni viszonyok visszamenőleges átrendeződése az építményadó-alanyiság meghatározása tekintetében semmilyen relevanciával nem bír. Az építményadóban az adóalanyiság, illetve az adókötelezettség kérdését a Hatv. egyértelműen és teljes körűen szabályozza, nem tartalmaz Dr. KOVÁCS Attila, Önkormányzati kezelésű adók napi gyakorlatát segítő támpontok adózók és adóhatóságok számára, Adó Szaklap, 2009/12. sz. 42. 12 Kfv.V.35.018/2010/5. számú ítélet 11


39

rendelkezést arra, hogy az adóalanyiságban változást generálna az, ha az adott időpontban statikus ingatlan-nyilvántartási állapot a későbbiekben visszamenőleges hatállyal változna, tehát az utólagos állapot-visszaállítás legfeljebb a felek egymás közti elszámolási viszonyát érintheti. Ha egy közjogi jogviszonyt törvény egyértelműen meghatároz, attól eltérést kifejezetten nem engedve, akkor nincs jelentősége annak, hogy a magánjogi jogviszony miként alakul.13 Az ún. tárgyi adó kötelezettség a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épületre, épületrészre terjed ki. Az adókötelezettség az építmény minden helyiségére kiterjed, annak rendeltetésétől, illetve hasznosításától függetlenül. Az adókötelezettség az építmény használatbavételi, illetőleg fennmaradási engedélyének jogerőre emelkedését követő év első napján keletkezik, és az adókötelezettség az építmény megszűnése évének utolsó napján szűnik meg. Amennyiben az építmény megszűnése az év első felében következik be, az a második félévre megszünteti az adókötelezettséget. Az engedély nélkül épült vagy anélkül használatba vett építmény esetén az adókötelezettség a tényleges használatbavételt követő év első napján keletkezik. A használat szünetelése az adókötelezettség fennállását nem befolyásolja. Az adókötelezettséget érintő változást (így különösen a hasznos alapterület módosulását, az építmény átminősítését) a következő év első napjától kell figyelembe venni. A Legfelsőbb Bíróság úgy foglalt állást,14 hogy az építmények akkor is a vállalkozás célját szolgálják, ha azt a vállalkozó műszaki vagy egyéb okból nem tudja hasznosítani. Az építményadó alapjának megállapítása során a Legfelsőbb Bíróság15 álláspontja szerint a Hatv. értelmező rendelkezéseiben foglaltak az irányadóak, ugyanis az adójogi jogviszonyra nézve ezek határozzák meg az építmény, épület és a hasznos alapterület fogalmát, tehát az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIIII. törvény (Étv.) rendelkezései nem vehetők figyelembe. Épületnek minősül az olyan építmény, amely a környező külső tértől épületszerkezetekkel részben vagy egészben elválasztott teret alkot és az állandó vagy időszakos tartózkodás, illetőleg használat feltételeit biztosítja. E törvényhely szerint nem csupán akkor lehet építményadó alapjának tekinteni az önálló építményösszességet, ha az megfelel az építésügyi Dr. KOVÁCS Attila, Az önkormányzati adóigazgatás napi gyakorlatát segítő támpontok, Adó Szaklap, 2010/11. szám 42. 14 KGD2007. 215 15 Kfv.I.35.245/2006/14. számú ítélet 13

40

BOKROS ANDREA

jogszabályok szerinti használatbavételi engedély kiadása szerinti feltételének és nem előírás az sem, hogy az adóalany az érintett épületeket használja. Az a körülmény, hogy az adott épületekre nem adtak ki használatbavételi engedélyt, nem keverhető össze a használhatóság feltételeivel, mivel ezen utóbbiak objektív feltételek, s nem függenek össze a hatósági engedéllyel. A Hatv. szabályozásából következően az adókötelezettség megszűnését csak a korábban adókötelessé vált adótárgy lebontása vagy megsemmisülése eredményezheti, ami azt jelenti, hogy a műszaki szempontból nem tökéletes állapotú építmény adóköteles. Kizárólag azok az épületek nem minősíthetők adókötelesnek, amelyek műszaki állapotuknál fogva már a környező külső tértől való elhatárolást sem biztosítják, mivel ez jelenti a használat feltételeinek hiányát is. A használat megszüntetése vagy szüneteltetése az adókötelezettség alól nem mentesít. A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság ítéletében16 még abban a kérdésben is állást foglalt, hogy az adóalapot nem az ingatlannyilvántartásban foglalt térmérték szerint kell megállapítani, mely körülmény nem változtat az ingatlan-nyilvántartás közhitelűségén. A megyei bíróság szakkérdésnek tekintette annak meghatározását, hogy az egyes épületek műszaki állapotuknál fogva megfelelnek-e a Hatv. épületépítmény fogalmának, illetőleg milyen mértékű az adóköteles alapterület. Ha a tetőszerkezet, a födém vagy az oldalfal azért hiányzik, mert az épületet felújítják (éven túli felújítás esetén is) az épület adótárgy jellege változatlan, az adókötelezettség fennáll.17 Az Alkotmánybíróság önkormányzati adórendelet utólagos normakontrollja során kimondta,18 hogy az adó alanya, az adó tárgya tekintetében nincs lehetőség a Hatv. szabályozásától való eltérésre. Az építményadó megfizetésére kötelezettek körét nem lehet a Hatv-vel ellentétesen szabályozni, tehát jogtechnikailag adórendeleti mentesség, kedvezmény beiktatásával biztosítható az adófizetésre kötelezettek körének szűkítése. Az adóalap és az adómérték meghatározásának problémái Az adó alapjának meghatározása az önkormányzat döntése alapján vagy az építmény m2-ben megállapított ún. hasznos alapterülete, vagy az 11.K.22.166/2004/44.számú ítélet Dr. KOVÁCS Attila, Az önkormányzati adóigazgatás néhány aktuális kérdése, Adó Szaklap, 2005/11. sz. 45. 18 50/2000. (XII. 18.) AB határozat 16 17


41

építmény korrigált forgalmi értéke, ami az illetékekről szóló törvény alkalmazásával megállapított forgalmi érték – nevezetesen az a pénzben kifejezett érték, amely a vagyontárgy eladása esetén árként általában elérhető – 50%-ának felel meg. Mindkét adómegállapítási mód rendelkezik előnyökkel és hátrányokkal, ezek együttes mérlegelésével döntheti el az önkormányzat azt, hogy melyik lehetőségek választja. A tételes összegben történő adómegállapítás egyszerűbb, a hagyományoknak jobban megfelelő, ugyanakkor az ingatlan valós értékének követésére és az értékarányos adóztatására korlátozott lehetőséget kínál. A forgalmi érték figyelembevételével történő adóztatás körültekintőbb szakmai előkészítést és rendszeres karbantartást igényel, de a piaci követelményeknek megfelelő, s egyben időtálló adóztatási módszert jelent. 2009. január 1-jei hatálybalépéssel a Hatv. újraszabályozza többek között a kiegészítő helyiség és a hasznos alapterület19 fogalmát. Kiegészítő helyiségként a lakáshoz tartozó pincét és padlást nevesíti, új fogalomként határozza meg a törvény a lakáshoz tartozó melléképület, melléképületrész fogalmát, mely lényegében a lakáshoz tartozó tárolóépületeket, tároló-helyiségeket foglalja magában, ha azok nem képezik a lakás részét és huzamos emberi tartózkodásra részben és ideiglenesen sem szolgálnak. A kiegészítő helyiség és a lakáshoz kapcsolódó melléképület, melléképületrész területét nem kell a hasznos alapterületbe számítani, azaz ezen terület után nem kell építményadót fizetni, ugyanakkor rögzítésre került az is, hogy nem tekinthető kiegészítő helyiségnek vagy melléképületnek, melléképületrésznek a gépjárműtároló. A Hatv. meghatározza az építményadó felső határát, mely a négyzetméterben történő, tételes adómegállapítás esetén a 2011. évben 1.100 Ft/m2, azonban a Hatv. 6. § c) pontjának 2005. január 1-jén életbe lépett módosítása lehetővé teszi, hogy az önkormányzat ettől a felső mértéktől az infláció követésével eltérjen, tehát a tételes módon meghatározott építményadónak a törvényben meghatározott felső határa 19

Hatv. 52. § 9. pont: A teljes alapterületnek olyan része, ahol a belmagasság legalább 1,90 m. A teljes alapterületbe a lakáshoz, üdülőhöz tartozó kiegészítő helyiségek, melléképületek, melléképületrészek kivételével valamennyi helyiség összegzett alapterülete, valamint a többszintes lakrészek belső lépcsőjének egy szinten számított vízszintes vetülete is beletartozik. Az épülethez tartozó fedett és három oldalról zárt külső tartózkodók (lodzsa, fedett és oldalt zárt erkélyek), és a fedett terasz, tornác alapterületének 50%-a tartozik a teljes alapterületbe. A lakások esetében a pinceszinten (a csatlakozó terepszint alatt) kialakított helyiségek alapterületének 70%-át kell a teljes alapterületbe számítani. Az egy helyrajzi számon lévő, több azonos fajtájú épület, épületrész esetén ezek összesített hasznos alapterületét kell hasznos alapterület alatt érteni.

42

BOKROS ANDREA

jelenleg nem azonos az adómaximummal, mely a 2011. évben 1.580,Ft/m2. A korrigált forgalmi érték szerinti adóalap megállapításnál pedig a korrigált forgalmi érték 3,6 %-a az adó évi mértékének felső határa. A törvény tehát település kategóriáktól függetlenül tartalmaz egy egységes felső határérték megjelölést és az önkormányzatok joga, s egyben felelőssége, hogy saját településének sajátosságaira, valamint az adóalanyok (magánszemélyek, gazdálkodók) teherviselő képességére figyelemmel szabályozza az adó mértékét, a kedvezményekkel és mentességekkel együtt. Az adó alapjával és mértékével összefüggésben jelentős számú Alkotmánybírósági döntés született. Egyik települési önkormányzat az építményadó mértékét nem egységesen, hanem övezeti besorolás alapján eltérő adómértékkel szabályozta, az Alkotmánybíróság a helyi rendelettel összefüggésben arra a következtetésre jutott20, hogy az indítványozók által sérelmezett övezeti besorolási-szabály az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével 21 nem áll ellentétben. Az ingatlanok értékét befolyásolja, hogy azok az ország mely részén találhatóak, továbbá az országon belüli elhelyezkedésen túl befolyásolja az ingatlannak az adott településen belüli helye is. Minden településnek van frekventált és kevésbé frekventált területe, amelyen az ingatlanok értéke – akár azonos terv alapján készült építmények forgalmi értéke is – különbözik a fekvés szerinti hely függvényében. Az arányos közteherviselés elve érvényesítésének egyik megnyilvánulási formája lehet a frekventált és kevésbé frekventált területek szerinti eltérő mértékű adómegállapítás. Az építményadó mértékének megállapításánál, ahol az építmény alapterülete az adóalap, ott (a Hatv. 6. § c) pontjában meghatározott) helyi sajátosságok szerinti adómegállapítási jog érvényesítésével az önkormányzat két vagy több övezetre oszthatja a települést az adótárgyak településen belüli fekvési helye szerint. Az Alkotmánybíróság korábbi eljárásában sem találta alkotmányellenesnek az olyan önkormányzati rendeleti szabályozást, ahol a településen fizetendő építményadó mértékét az önkormányzati rendelet mellékletében meghatározott övezeti besorolások alapján differenciáltan állapította meg az önkormányzat.22

48/2007. (VII. 3.) AB határozat Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. 22 791/B/2005. AB határozat 20 21


43

Az Alkotmánybíróság az ingatlanadó mértékét akkor minősítette alkotmányellenesnek,23 amikor az önkormányzat az adó mértékét a Hatv.ben meghatározott törvényi adómaximumban határozta meg, mivel ebben az esetben az önkormányzat az adó mértékének a törvényi adómaximumban való megállapításával ugyan formálisan eleget tesz a Hatv-ben foglalt tételes előírásnak, de mellőzte a Hatv. 6. § c) pontja szerinti kötelező mérlegelési követelményeket, és ezzel megsértette az Alkotmányban szabályozott arányos közteherviselés követelményét is. Azokban az esetekben azonban, amelyekben az önkormányzat ugyan nem differenciált, de az adó mértékét nem az adómaximumban határozta meg, az Alkotmány sérelmét nem állapította meg. 24 Az Alkotmánybíróság több döntésében is kimondta,25 hogy nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg. Az Alkotmány ugyanis állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét, és a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében egyedül azt az általános követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. A közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. Ebből az általános követelményből a jogalkotónak azonban nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Említést érdemel a Hatv. 2009. évre tervezett módosítása, mely lehetővé tette volna azt is, hogy az adó alapja az építmény számított értéke legyen. A módosítás indoka egyrészt az volt, hogy a korrigált forgalmi érték szerinti adóztatás nem működik – mindösszesen 4 település alkalmazta –, másrészt ezzel lehetőség nyílik az igazságosabb, értékarányos ingatlan-adóztatásra azzal, hogy jogszabály rögzít egy olyan módszertant, mely az ingatlanok értékének adóztatási célú, tömeges, vitathatatlan, egyszerű, olcsó és áttekinthető meghatározására alkalmas.26 Az Alkotmánybíróság azonban megsemmisítette a szabályozást. 27

22/2001. (VI. 29.) AB határozat 507/B/2000. AB határozat, 441/B/2005. AB határozat 25 66/B/1992. AB határozat, 544/B/1998. AB határozat, 956/B/1998. AB határozat, 55/2008. (IV. 24.) AB határozat 26 2007. évi CXXVI. törvény egyes adótörvények módosításáról indokolás 27 155/2008. (XII. 17.) AB határozat 23 24

44

BOKROS ANDREA

A számított érték meghatározásának törvényi menete szerint az Országgyűlés törvényben meghatározza, hogy az ország egyes megyéiben és a fővárosi kerületekben legalább mennyit és legfeljebb mennyit érnek az ingatlanok, azaz megállapítja a számított érték alsó és felső forgalmi értékhatárait, az egyes ingatlanfajták minimális és maximális négyzetméterértékének rögzítésével. Ezek a törvényben rögzített forgalmi értékek szolgálnak a helyi önkormányzati rendelet alapjául, keretéül. Az önkormányzat jegyzője – mint önkormányzati adóhatóság – megkeresheti (de nem kötelessége) a vagyonszerzési illetékügyekben eljáró adóhatóságot, annak érdekében, hogy a települési átlagértékek meghatározásáról és az esetleges értékövezetek kialakításáról szóló rendeletet előkészítse. A megkeresett adóhatóság ingatlanfajtánként közli a megelőző 18 hónapban a településen visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ügyletek tárgyát képező ingatlanok valamennyi általa ismert adatát. (Ha a településen bizonyos ingatlanfajtára nézve a megkeresés előtti 18 hónapban visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ingatlanszerzés nem történt, akkor az adóhatóság a hasonló adottságú településen kialakult értékviszonyok alapján jellemző négyzetméterenkénti forgalmi értékadatot közöl.) Ha a jegyző nem kereste meg az adóhatóságot, akkor a saját nyilvántartása alapján készíti el a javaslatát a rendelethez. Az önkormányzat a törvényben meghatározott forgalmi értékhatárok keretei között ingatlanfajtánként a típusingatlanra vonatkozó települési átlagértéket állapítja meg a helyben kialakult értékviszonyokra figyelemmel. Ha a település egyes részein jelentősen eltérő értékviszonyok alakultak ki, az önkormányzat értékövezeteket köteles kijelölni és ezekben a külön értékövezetekben állapítja meg ingatlanfajtánként a településrészi átlagértékeket. Az önkormányzati rendelet alapján az önkormányzati adóhatóság az ingatlanra irányadó települési, településrészi átlagérték alkalmazásával adótárgyanként külön-külön kiszámítja az épület (épületrész) adóköteles hasznos alapterületére, illetve a telek adóköteles alapterületére vetített alapértéket. Az átlagértékből, mint alapértékből az úgynevezett korrekciós tényezők – melyek törvényben rögzítettek – hatására alakul ki az adótárgy végleges számított értéke. A folyamat lezárásaképpen az adóalany bevallása alapján az adóhatóság kivetéssel (adóhatósági határozattal) megállapítja a konkrét adófizetési kötelezettséget. Az Alkotmánybíróság a szabályozás áttekintése után azt állapította meg, hogy a szabályozás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság elvét. Egyrészt azáltal, hogy az egyes ingatlantulajdonosok egyedi adókötelezettségének fennállását és az adókötelezettség konkrét alapját és mértékét a törvények felhatalmazása alapján olyan jogszabály


45

(helyi önkormányzati rendelet) határozhatja meg, melynek megalkotási szabályai nem zárják ki azt, hogy az önkormányzati testület önkényesen, csak saját bevételi szempontjait figyelembe véve rögzítse az értékhatárokat. Másrészt ellentétes a jogállamisággal az a szabályozási mód, mely szerint az egyedi adókötelezettséget tartalmazó adóhatósági határozat elleni valódi jogorvoslat és érdemi bírósági felülvizsgálat azért kizárt, mert a jogorvoslati fórum és a bíróság sem vizsgálhatja az ingatlan értékének tényleges meghatározását, hiszen egyikük sem vizsgálhatja felül az önkormányzatok rendeletét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e két jellemző együttes jelenléte a jogállamiságra különösen veszélyes állapotot eredményezett. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában nem alkotmányellenes, hogy a jogalkotó az ingatlanokra vagyonadót vet ki, és önmagában az sem alkotmányellenes, hogy ezt az ingatlan számított értéke alapján veti ki, amennyiben ez megfelel az Alkotmány rendelkezéseinek, ezen belül főként az Alkotmány 70/I. §-ával összefüggésben a 8/2007. (II. 28.) AB határozatban rögzített fogalmi elemeknek. Az adómentesség kérdésköre A Hatv. főszabályként minden építményt adókötelesnek deklarál, a törvény bevezetésekor hat adómentességi alakzatot szabályozott, amelyek alapvetően lakás- és szociálpolitikai, településvédelmi, egyházpolitikai, illetőleg műemlékóvás célzatúak voltak. Ezen mentességek érvényesítésétől az önkormányzat nem tekinthet el, e mentességi körön túl azonban további mentességeket, illetőleg kedvezményeket is megállapíthat saját rendeletében. Míg a magánszemélyek tekintetében szinte korlátozás nélkül gazdagíthatja a mentességek, kedvezmények körét az önkormányzat, addig a vállalkozók esetében a Hatv. szabályai a 2009. évtől nem adnak lehetőséget az önkormányzat jogalkotó szervének arra, hogy az építményadóban bármilyen jogcímen az adórendeletében mentességet, kedvezményt biztosítson. A jelenleg hatályos szabályozás szerint az önkormányzat által nem mérlegelhető mentességek közé az alábbiak tartoznak:  a szükséglakás,  a gyógy- vagy üdülőhelynek nem minősülő kistelepülésen fekvő komfort nélküli lakásból 100 m2,

46

BOKROS ANDREA

 a szociális, egészségügyi és gyermekvédelmi, illetőleg a nevelésioktatási intézmények céljára szolgáló helyiség,  a költségvetési szerv, az egyház tulajdonában álló építmény,  az ingatlan-nyilvántartási állapot szerint állattartásra vagy növénytermesztésre szolgáló épület vagy az állattartáshoz, növénytermesztéshez kapcsolódó tároló épület (pl. istálló, üvegház, terménytároló, magtár, műtrágyatároló), feltéve, hogy az épületet az adóalany rendeltetésszerűen állattartási, növénytermesztési tevékenységéhez kapcsolódóan használja. Több értelmezési problémát vetett fel az állattartást szolgáló épületeket és a növénytermesztéshez kapcsolódó tárolóépületeket megillető építményadó-mentesség.28 Az adózók és az adóhatóságok közti jogviták az épület jellegének megítélésében és használatában csúcsosodtak ki (pl.: állattartást kell-e végezni az épületben a mentesség igénybevételéhez, vagy a mentesség az üres épületet is megilleti-e, illetve az állattartást az adóalanynak, vagy a bérlőnek kell-e végeznie). A jogbiztonság és az egyértelmű szabályozás igényének eleget téve a törvény 2003. január 1. napjától egyfelől az ingatlan-nyilvántartási állapothoz köti a mentes épületek körét, másfelől pedig ahhoz, hogy az adóalany az épületet ténylegesen állattartási, illetve növénytermesztési tevékenységéhez rendeltetésszerűen használja (az állattartás, növénytermesztés sajátosságainak megfelelően, akár év közben időszakosan). A törvény nem tartalmaz taxatív felsorolást a mentes körbe tartozó épületekre, ugyanakkor a példálózó felsorolásban szereplő épületek jellege orientálja a jogalkalmazót az állattartásra (állattenyésztésre) használt, illetve a növénytermesztéssel összefüggésben szükséges (termény) tárolásra használt épületek azonosítása során. A Legfelsőbb Bíróság e mentességgel összefüggésben a jogviták során elvi éllel mondta ki, 29 hogy a jogszabályban megfogalmazott kedvezmény kiterjesztő értelmezésére nincs lehetőség. A Legfelsőbb Bíróság30 ítéletében a növénytermesztést egyértelműen elhatárolta a borászati tevékenységtől, úgy foglalt állást, hogy a növénytermesztés a borászati tevékenységet megelőző szőlőművelés során történik. A szőlő művelése és a szőlő feldolgozása során végzendő borászati tevékenység között lényegi különbség van, a borászati építmény (borospince, présház, borfeldolgozó üzemek) tekintetében adómentesség

Hatv. 13. § h) pont EBH2004. 1071 30 Kfv.II.27.220/1997. számú ítélet 28 29


47

nem állapítható meg, a kedvezmények kiterjesztő értelmezésére nincs lehetőség. A Legfelsőbb Bíróság rámutatott arra,31 hogy a Htv. 13. § h) pontja szerinti adómentesség megállapításához együttes (konjunktív) feltételek fennállása szükséges. Egyrészről szükséges az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés, illetve a használatbavételi engedély alapján annak rögzítése, hogy az adott épület mezőgazdasági tevékenység céljára szolgál, másrészt az adott épületet az adóalanynak ténylegesen is ilyen jellegű tevékenység céljára kell használni. A kereskedelmi (továbbértékesítési) céllal felvásárolt gabona tárolására szolgáló épület(rész)ek után a törvény mentességi feltétele nem teljesül. Például integrátor esetén, aki/amely a más személlyel (növénytermesztést végző mezőgazdasági őstermelővel) kötött szerződés alapján a megtermelt gabonát csupán felvásárolja, és az általa tulajdonolt (vagy vagyoni értékű jogával terhelt) épületben tárolja, azaz növénytermesztést nem végez. Az integrátor gabonafelvásárlási tevékenysége a TEÁOR-besorolás szerint ugyan mezőgazdasági tevékenységnek minősül, de ennek nincsen adójogi relevanciája.32 Az egészségügyi intézmény céljára szolgáló „helyiséget” mentesíti a törvény az építményadó alól, a Hatv. szerinti definíció33 alapján ide tartozik minden olyan szervezet, vállalkozás, amely járó- vagy fekvőbeteg-ellátást, megelőző, illetőleg szűrővizsgálatot, diagnosztikai vizsgálatot, gyógyító célú vagy más egészségügyi beavatkozást, utókezelést, rehabilitációt, illetve mentőszolgálatot végez, továbbá a közforgalmi gyógyszertár, fiókgyógyszertár. Az egészségügyi intézmény hivatkozott fogalmának tartalma, valamint az ehhez alapot szolgáltató egészségügyi törvény34 rendelkezései kifejezetten az ember gyógykezeléséhez, ellátásához kapcsolódnak. Ebből levonható az a következtetés, hogy csak és kizárólag a humán célt szolgáló egészségügyi intézmény mentes az építményadó alól, míg az állat- vagy növény-egészségügyi célt szolgáló intézmény (épület, épületrész, helyiség) után építményadó-fizetési kötelezettség áll fenn. Az előzőeken túl az is rögzíthető, hogy csak az ún. klasszikus egészségügyi tevékenységi körök elemeit (járó- vagy fekvőbeteg-ellátás, ehhez kapcsolódó megelőző, illetőleg szűrővizsgálat) tartalmazó ellátásokhoz kapcsolódó épület, épületrész, helyiség után jár a mentesség. A 31

BH2008. 347 Dr. KOVÁCS Attila, Az önkormányzati adóigazgatás aktuális kérdéseiből, Adó Szaklap, 2009/1-2. sz. 61. 33 Hatv. 52. § 34. pont 34 1997. évi CLIV. törvény / 1998. előtt az 1972. évi II. törvény 32

48

BOKROS ANDREA

természetgyógyászati, lelki-segély szolgáltatói, parapszichológiai, ezoterikai szolgáltatói tevékenység végzésének helyéül szolgáló épületrészek, helyiségek után adómentesség nem állapítható meg, mert nem sorolhatók be a törvény egészségügyi intézmény fogalmába. 35 A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint 36 a Htv. 13. § d) pontjában meghatározott mentességhez a helyiség rendeltetésén túl szükséges az is, hogy az meghatározott – szociális, egészségügyi és gyermekvédelmi, illetőleg nevelési-oktatási – intézmények működéséhez kapcsolódjon, ténylegesen ekként funkcionáljon. A perbeli ingatlant a tulajdonszerzést követően orvosi rendelőként már nem működtették, ugyanakkor szociális intézmény még nem kezdte meg működését, így a helyi adóhatóság jogszerűen állapította meg, hogy az építmény nem szolgál sem szociális, sem egészségügyi intézmény céljára, ezért adómentességi jogcím nem állapítható meg. Az adómentesség feltételeit nem teremti meg az a körülmény sem, hogy az ingatlanban másfajta tevékenység végzésére sem került sor. A nevelési-oktatási intézményt megillető mentesség alapvetően tárgyi vonatkozású, melynél kifejezetten és kizárólagosan a célhoz kötöttség elve érvényesül, azaz a nevelési-oktatási intézményt az abban folyó tevékenység – s nem például az adóalany, vagy e tevékenység gyakorlójának például bérlői státusa – alapján kell adójogilag minősíteni. A nevelési-oktatási intézmény céljára – akár közvetlenül (pl. tanterem), akár közvetve (pl. könyvtár, tanári szoba, étkező, konyha, kollégium, s az ezek megközelítését szolgáló közlekedők) – csak azon épületek, épületrészek, illetve helyiségek (helyiségcsoportok) szolgál(hat)nak, amelyekben az ágazati törvények szerinti oktatási, nevelési tevékenység folyik a tanév során. Azon épület(részek) vagy helyiségek, amelyek nem kifejezetten nevelési-oktatási intézményi célt szolgálnak, vagy amelyekben a nevelési-oktatási tevékenység nem kizárólagos, a mentesség törvényi feltétele nem teljesül. E mentességi szabály alkalmazása tekintetében egy épület ingatlan-nyilvántartás szerinti besorolásának önmagában nincs adójogi relevanciája. Ha az ingatlannyilvántartásban „egyetemként" feltüntetett épület egyes szintjei, épületrészei vagy helyiségei (helyiségcsoportjai) nevelési-oktatási intézmény céljára szolgálnak, akkor ezen helyiségek után jár a mentesség, míg az „egyetem" azon épületrészei vagy helyiségei (helyiségcsoportjai), amelyek a nevelés-oktatási funkciót még közvetetten sem töltik be – pl.

35 36

Dr. KOVÁCS Attila (2009/1-2) i.m. 61. Kfv.I.35.279/2010/7.szám


49

ruhabutikként, virágüzletként működnek –, a mentesség törvényi feltétele hiányában építményadó-fizetés alá esnek.37 A Hatv. a műemléképítményekre 1995. december 31-ig adómentességet biztosított, a mentességi szabályozásban bekövetkezett szünetet követően 2008. január 1-jén lépett hatályba a műemléképület felújításához kapcsolódó adómentesség szabályozása, mely abban az esetben biztosít a 2008. január 1-jét követően kiadott építési engedély jogerőre emelkedését követő három egymást követő adóévben mentességet az építményadó alól, ha a műemléképületet felújítják. Felújítás alatt azonban kizárólag a műemléképület egészén, illetve homlokzatán és több főszerkezetén végzett olyan általános javítást kell érteni, amely teljesen visszaállítja az épület esztétikai állapotát, valamint legalább eredeti műszaki állapotát. Az önkormányzatok a Hatv-ben meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel, így különösen a lakások esetében a lakásban lakóhellyel rendelkező eltartottak számától, a lakáson fennálló, hitelintézet által lakásvásárlásra, lakásépítésre nyújtott hitel biztosítékául szolgáló jelzálogjog fennállásától, a lakásban lakóhellyel rendelkezők jövedelmétől függő mentességekkel, kedvezményekkel bővíthetik.38 A helyi adók körében az adómentességek és adókedvezmények megállapításának a joga a helyi önkormányzat adó-megállapítási jogának egyik részjogosítványa. A mentességekkel, kedvezményekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozta,39 hogy az adókedvezmények az állami gazdaságpolitika olyan eszközei, amelyek a jogalkotó által lényegesnek és fontosnak tartott célok elérését hivatottak elősegíteni. Ahogyan az adókedvezmények biztosítása, úgy korlátozása, illetőleg megvonása is a jogalkotó szándékától függő gazdaságpolitikai kérdés, alkotmányossági problémát önmagában nem képez. Az adókedvezményekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság40 állandó gyakorlata során követett álláspontja az, hogy amíg a közterhekhez való hozzájárulás az állampolgároknak az Alkotmányból eredő alapvető kötelezettsége, addig a kötelezettség alóli mentesülésre vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. A mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra, de ezen 37

Dr. KOVÁCS Attila (2009/1-2) i.m. 60. Hatv. 6. § d) pont 39 1259/B/1996. AB határozat 40 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 401/B/2000. AB határozat 38

50

BOKROS ANDREA

túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. Az adókedvezményre vonatkozó jogszabályi rendelkezések vizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak a megállapítása tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelési jogkörében megállapított kedvezményekkel nem sért-e alkotmányos rendelkezést. Az Alkotmánybíróság41 megállapította, hogy a lakásfenntartási képességnek az Alkotmány 70/E. §-ában szabályozott szociális biztonsághoz való joggal való összefüggése miatt nem alkotmányellenes az, ha az önkormányzat adómentességben vagy adókedvezményben részesíti a lakás céljára szolgáló ingatlanok tulajdonosait. A szociális biztonság fogalma ugyanis számos elemből áll, s nem rekeszthető ki ezek közül a lakás fenntartására való képesség megőrzése sem. A lakás az állampolgárok egyik alapvető szükségletét elégíti ki. Az energia-árak, a csatorna- és vízdíjak számottevő emelkedése, illetőleg a helyi adók bevezetése miatt jelentősen növekedtek a lakás fenntartásával kapcsolatos kiadások, olyannyira, hogy azok jelentős lakossági réteg anyagi teherbíró képességét meghaladják. Nem követett el tehát alkotmánysértést az önkormányzati testület, amikor az állandó bejelentett lakással rendelkezők részére bizonyos határig adómentességet biztosított, hogy ezáltal is hozzájáruljon az érintettek szociális biztonságához. E rendelkezés tehát nem az állandó bejelentett lakással nem rendelkezőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetést, hanem az állandó lakosok részére alkotmányos célból nyújtott kedvezményt. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség elvének sérelmét állapította meg42 egy helyi adórendelettel kapcsolatban, mivel az 100%-kal magasabb adófizetési kötelezettséget állapított meg azon külterületi építmények tulajdonosaival szemben, akik építményüket nem állandó bejelentett lakás céljára használták. Álláspontja szerint az eljárás alá vont rendelkezések többszörös megkülönböztetést alkalmaztak azon külterületi építmények tulajdonosaival szemben, akik építményüket nem állandó bejelentett lakás céljára használták. Az Alkotmánybíróság szerint nincs mód arra, hogy az önkormányzat alkotmányos indok nélkül, pusztán azon az alapon, hogy a község különböző területein eltérő fejlesztési feladatai vannak – ugyanazon szabályozási körbe vont jogalanyok – ugyanazon adófajta alanyai tekintetében diszkriminatív szabályozást alkalmazzon. 41 42

2002/B/1991. AB határozat 49/1993. (VII. 6.) AB határozat


51

Következtetések Fontos kiindulópont, hogy a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény Magyarországon az 1997. évi XV. törvénnyel kihirdetésre került, mely alapelvként rögzíti,43 hogy a helyi önkormányzatok pénzügyi forrásai legalább egy részének olyan helyi adókból és díjbevételekből kell származnia, amelyek mértékét – jogszabályi keretek között – jogukban áll meghatározni. Mindenképpen át kellene gondolni a megyei önkormányzatok – mint helyi önkormányzatok44 – adókivetési jogának bevezethetőségét, mivel a jelenlegi szabályozás kizárólag a települési önkormányzatok számára biztosítja a helyi adóztatási jogot, kizárva a megye önkormányzatát, mely helyzetet Vigvári András egyenesen alkotmányellenesnek nevezi. 45 A helyi adók között az angolszász országokban hagyományosan döntő aránya van a vagyoni (ingatlan) adóknak. Nagy Britanniában és Írországban a helyi adók 100 százaléka, az Egyesült Államokban 72 százaléka ilyen (de 1975-ben még 82 volt). Hollandiában, Franciaországban, Portugáliában és Spanyolországban a helyi adók mintegy 50 százaléka vagyonadó. A másik póluson, a skandináv országokban (Svédország, Norvégia, Dánia, Finnország) a vagyoni (ingatlan) adó hányada jelentéktelen, Belgiumban és Görögországban pedig nincsen. A többi ország – köztük Magyarország is – a középső csoportba tartozik, ahol a vagyonadók (telekadó, építményadó) a helyi adóknak 16-28 százalékát teszik ki.46 Az építményadóból származó bevétel Magyarországon 2009-ben 66.683 millió Ft. volt, mely az összes helyi adó bevétel (566.251 millió Ft.) 11,8%-a.47 Az építményadónak, mint vagyoni típusú adónak a célja az igazságos közteherviselés elvének megvalósítása, amely elvet az Alkotmány

43

9. Cikk 3. pont Alkotmány 42. §, 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 1. § (1) bekezdés 45 VIGVÁRI András, „A leggyengébb láncszem”, A helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének reformja i.n.: VIGVÁRI András (szerk.), Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról, Új Mandátum Kiadó, Budapest, 2006, 51. 46 ILLÉS Iván, Önkormányzati finanszírozás és adózás nemzetközi összevetésben, i.n.: VIGVÁRI András (szerk.), FÉLÚTON, Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeirő,l TIMP Kft. Budapest, 2005, 30. 47 Állami Számvevőszék 2010. A 1031 számú jelentés 3/b. sz. melléklete szerint a PM adatai alapján 44

52

BOKROS ANDREA

fogalmaz meg. Illés Iván álláspontja szerint48 a közgazdász szakértők túlnyomó része ellenzi a vagyon (ingatlan) adó bevezetését, mert egy következetes és átfogó jövedelemadózási rendszer mellett vagyonadóra nem lehet szükség, mivel az valójában többszörös jövedelemadóztatást jelent, és egyben ellene hat a megtakarításnak, felhalmozásnak. Sokan regresszívnek tartják a vagyonadót, mely az alacsonyabb jövedelműeket viszonylag nagyobb mértékben sújtja, a lakás ugyanis alapszükséglet, amely sok minden más szükségletet megelőz, és a szegényebb családok vagyonának nagyobb része lakásingatlanból áll.49 Az ingatlanadó antiszociális azért is, mert aki saját lakásában lakik, az az adót nem tudja áthárítani senkire, akinek nagyobb ingatlana vagy ipari, kereskedelmi épületei, irodaháza van, az átháríthatja úgy, hogy magasabb bérleti díjat kér, vagy a gyártott termékeit drágábban adja. Adóigazgatási szempontból az mondható el, hogy a vagyonadók nehezen tudják követni a jövedelmek, vagy az infláció növekedését, az ingatlanok értékének naprakész nyilvántartása költséges, fáradságos és időigényes, ezért legtöbb helyen nem is vállalakoznak erre, hanem valamely közelítő mutatóval (alapterület, szobák száma, stb.) határozzák meg az adóalapot. E viták ellenére azonban az országok túlnyomó többségében mindhárom típusú (jövedelem, forgalmi és vagyoni) adó előfordul és egymás mellett funkcionál. Álláspontom szerint egy helyi adóként működő vagyoni típusú adó fenntartása több okból is indokolt:  Az adóforrások közül az ingatlan-vagyon könnyen felmérhető, különösen helyi viszonyok között jól adminisztrálható, az adóigazgatás költségei nem magasak, stabil bevételi forrást jelent, az adótárgy nem mobilizálható.  A vagyoni jellegű adók alkalmazása a társadalmi igazságosságot is szolgálja, mivel a vagyoni jellegű adók elvi alapja az, hogy a vagyon birtoklása – vélelmezve, hogy a vagyon hasznot termel, illetve kiadást helyettesít – növeli az adóalany adóképességét.50  Az építményadó helyi adóként való fenntartás mellett szól, hogy a településen élők fizetőképességének mértékét a helyi viszonyok között könnyebb felmérni, így lehet az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodó mértéket megállapítani, és a mentességek is a helyi körülményekhez igazíthatók. ILLÉS Iván (2005) i.m. 30-31. Dr. NAGY Zoltán, Néhány gondolat a vagyonadóról – érvek pro és kontra, in: Dr. ERDŐS Éva (szerk.), Pénzügyi jogot oktatók konferenciái 2006-2009, Novotni Kiadó, 2009, 241245. 50 ZSUGYEL János, Közpénzügyek nagy kézikönyve, COMPLEX kiadó, Budapest, 2009, 153. 48 49

A HELYI ÉPÍTMÉNYADÓ MŰKÖDÉSÉNEK PROBLÉMÁI 

53

Az adóalanyok bevallásán alapuló kivetéses adózás jól működő adómegállapítási mód, mivel viszonylag kevés adminisztrációval jár (mindaddig, míg változás nem következik be, adózónak nem kell újabb bevallást tennie) és az adózás rendjéről szóló törvény51 részletes szabályozásával megteremti a bevallások utólagos ellenőrzésének és az adó elévülési időn belül történő előírásának a lehetőségét, melyhez visszatartó erejű szankcióként adóbírság és késedelmi pótlék fizetési kötelezettséget társít, mely kellő garanciát biztosít az adóelkerülés visszaszorítására. A törvényi korlátok fenntartása, így az adómaximum meghatározása, a helyi sajátosságoknak és az adóalanyok teherviselő képességének megfelelő adómérték megállapítás előírása véleményem szerint elősegíti egy igazságos és hatékony adónem működtetését. Ha elfogadjuk azt, hogy egy adónem hatékonysága alapvetően attól függ, hogy a szabályai mennyire egyszerűek, egyértelműek, kivételektől mentesek, mennyire képes átfogóan és elvszerűen szabályozni az adóztatni kívánt tényállást,52 akkor elmondhatjuk, hogy biztos alapot jelent a szabályozás ingatlan-nyilvántartáshoz kötöttsége. A valósággal egyező és közhiteles nyilvántartáson – mely a bejegyzett jogok és a feljegyzett tények fennállását hitelesen tanúsítja – alapuló adójogviszony az esetek jelentős számában egyértelműen megállapítható, tehát a fizetésre kötelezettek köre egyszerűen meghatározható, így a bevétel biztonságához fűződő érdek ezzel a szabályozással megvalósul. Mi az, ami változtatásra szorul a jelenlegi szabályozásban, mik okoznak problémát. Álláspontom szerint a bérlő adóalannyá válásának lehetőségét meg kellene vizsgálni, különös tekintettel a Hatv. 13. § h) pontjában szabályozott mentesség esetében lehet ennek kiemelkedő szerepe, ha valóban a mezőgazdasági és állattartási tevékenység preferálása a jogalkotó szándéka. Napjainkban gondot jelent az ingatlan-piac erőteljes visszaesése, a folyamatosan csökkenő ingatlanár, az eladhatatlan ingatlanok számának rohamos növekedése, hozzátéve, hogy a vállalkozásukat szüneteltető cégeknek, magánszemélyeknek a használaton kívüli, eladhatatlan ingatlanjaik után is fennáll az adófizetési kötelezettsége. E probléma kezelésére a használaton kívüli ingatlanok esetében eltérő adómérték megállapítási felhatalmazást tartanék szerencsésnek különösen akkor, ha az ingatlan állapota műszakilag leromlott, gazdasági tevékenység 51 52

2003. évi XCII. Törvény. KANYÓ Lóránd, Quo vadis iparűzési adó? Adó Szaklap, 2010/7. sz. 49.

54

BOKROS ANDREA

folytatására szinte alkalmatlan, annak ellenére, hogy még megfelel az építmény fogalmának. Gépjárműadó esetében működik az a megoldás, hogy az adóalany kivonhatja a forgalomból azt a gépjárművet, melyet nem használ, melynek következtében nem keletkezik adófizetési kötelezettsége. Valamilyen analóg szabályozással – természetesen maximált időtartamra – lehetne időt biztosítani a vállalkozók számára, hogy megoldást kereshessenek a válság miatt használaton kívüli (elsősorban ipari) létesítményeik jövőbeni sorsát illetően. Ne legyenek arra kényszerítve, hogy rögtön, gondolkodás nélkül elbontsák az épületeket, mintegy menekülésként az adó megfizetése elől.53 Az adómérték megállapításánál mérlegelendő szempontként lehetne szabályozni a törvényben az értéknövelő beruházást, korszerűsítést, karbantartást vagy állagmegóvást. Különösen jelentős ez amiatt is, hogy az ingatlanfejlesztést végző cég a kivitelezés ideje alatt bevételhez nem jut, mivel az ingatlana használaton kívül van, ugyanakkor jelentős összegeket fizet ki a felújításra, miközben adófizetési kötelezettsége is változatlanul fennáll. Álláspontom szerint az, hogy a jelenlegi szabályozás alternatív módon határozza meg az adó alapját és választási lehetőséget biztosít a települési önkormányzatoknak arra, hogy az építmény hasznos alapterülete alapján tételes adóként vagy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján, annak 3,6 %-áig határozzák meg az építményadó mértékét, továbbra is fenntartandó. Az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást,54 hogy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján történő adómegállapítás minden esetben biztosítja az ingatlan értékével arányos adóztatást. Tehát ez a szabályozás különösebb változtatás nélkül fenntartható. Abban az esetben, ha az önkormányzat az adót tételesen állapítja meg, mivel a tételes adó korlátozottabb lehetőséget kínál az értékarányos adóztatásra, a Hatv. 6. § c) pontjában foglalt szempontok – helyi sajátosságok és az adóalanyok teherviselő képességének figyelembe vétele – fenntartása mellett a 7. § e) pontjában rögzítettek szempontok bővítését tartanám célszerűnek a műszaki állapot, a felújítás és a használaton kívüliség tekintetében. Ezzel az önkormányzatok nagyobb mozgásteret kaphatnának az adóalanyok teherviselő képességének és a helyi sajátosságoknak megfelelő adóztatás érvényre juttatásában. Borsod-Abaúj-Zemplén Megyében a Szerencsi Cukorgyár egyes épületeinek lebontása szinte pillanatok alatt történt meg 54 544/B/1998. AB határozat 53


55

Országonként szélsőségesen változó hogyan oszlik meg a vagyonadóteher a háztartások és az üzleti vállalkozások között. Vannak országok ahol ingatlanadót kizárólag a háztartások fizetnek (Görögország, Norvégia, Spanyolország, Svájc), mely nem túlzottan jelentős összegű, és vannak ahol kizárólag az üzleti vállalkozások fizetnek szintén nem túl magas ingatlanadót. Ahol az ingatlanadó viszonylag jelentős tétel, ott többé-kevésbé azonos arányú teherviselés van a háztartások és az üzleti vállalkozások között.55 Véleményem szerint Magyarországon a települési önkormányzatok az adónemek bevezetésével választ adtak arra a kérdésre, hogy lehetséges-e általános építményadó bevezetés a háztartások tekintetében, mivel 2009ben a magánszemélyek kommunális adóját 2.286 önkormányzat működtette, míg a lakások utáni építményadót 406 és a nem lakások utánit 749.56 Tehát a települések többsége a helyi viszonyok ismeretében kizárólag a jóval alacsonyabb adóbevételt57 realizáló magánszemélyek kommunális adóját tartotta alkalmasnak a saját bevételek körének meghatározásakor, az építményadó bevétel jelentősebb hányada a vállalkozók üzleti célú létesítményeinek adóztatásából származik. Irodalomjegyzék Állami számvevőszék 1031 számú jelentése 2010. Dr. ERDŐS Éva – Dr. NAGY Zoltán, Versenyvizsga Felsőszintű Oktatási – Képzési Segédanyag, 4.3. Modul Gazdasági és pénzügyi ismeretek KSZK Budapest, 2009. Dr. ERDŐS Éva (szerk.), Pénzügyi jogot oktatók konferenciái 2006-2009, novotni Kiadó 2009. Dr. KOVÁCS Attila, Az önkormányzati adóigazgatás néhány aktuális kérdése, Adó Szaklap, 2005/11. Dr. KOVÁCS Attila, Az önkormányzati adóigazgatás aktuális kérdéseiből, Adó Szaklap, 2009/1-2. ILLÉS Iván (2005) i.m., 31. Állami Számvevőszék 2010. A 1031 számú jelentés 3/a. sz. melléklete szerint a PM adatai alapján. 57 Állami Számvevőszék (2010) i.m., 3/b. sz. melléklet 2009-ben 10.077 millió Ft származott a magánszemélyek kommunális adójából, míg az építményadóból 66.683 millió Ft. – PM adatok alapján. 55 56

56

BOKROS ANDREA

Dr. KOVÁCS Attila, Önkormányzati kezelésű adók napi gyakorlatát segítő támpontok adózók és adóhatóságok számára, Adó Szaklap, 2009/12. Dr. KOVÁCS Attila, Az önkormányzati adóigazgatás napi gyakorlatát segítő támpontok, Adó Szaklap, 2010/11. KANYÓ Lóránd: Quo vadis iparűzési adó? Adó Szaklap, 2010/7. KÁROLYI Géza (szerk.), Gazdasági Közjog, Kossuth Könyvkiadó, Debrecen, 2006. VIGVÁRI András, Közpénzügyeink, KJK KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft, Budapest, 2005. VIGVÁRI András (szerk.), FÉLÚTON. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről, TIMP Kft. Budapest, 2005 VIGVÁRI András (szerk.), Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról, Új Mandátum Kiadó, Budapest, 2006. ZSUGYEL János, Közpénzügyek nagy kézikönyve, COMPLEX Kiadó, Budapest, 2009. Hivatkozott bírósági döntések BH2008. 347 BH2010. 314. EBH2004. 1071 EBH2008. 1820. Kfv.I.35.245/2006/14. számú ítélet Kfv.I.35.279/2010/7.szám Kfv.II.27.220/1997. számú ítélet Kfv.V.35.018/2010/5. számú ítélet KGD1993. 138. KGD2007.215 KGD2008. 217. 11.K.22.166/2004/44.számú ítélet


57

Hivatkozott alkotmánybírósági döntések 2002/B/1991. AB határozat 61/1992. (XI. 20.) AB határozat 66/B/1992. AB határozat 49/1993. (VII. 6.) AB határozat 1259/B/1996. AB határozat 544/B/1998. AB határozat 956/B/1998. AB határozat 50/2000. (XII. 18.) AB határozat 401/B/2000. AB határozat 507/B/2000. AB határozat 22/2001. (VI. 29.) AB határozat 441/B/2005. AB határozat 791/B/2005. AB határozat 48/2007. (VII. 3.) AB határozat 55/2008. (IV. 24.) AB határozat 155/2008. (XII. 17.) AB határozat

SUMMARY The problems of the local building tax In Hungary it is the Constitution that declares the local government's right of imposing taxes however, the Law on local taxes outlines its competence. The government of the settlements have great power in forming the local taxation policy within the limits laid down by the law. The system of the local taxation has three main elements, the taxes relating to wealth taxes, communal taxes and local business tax. The aim of this essay is to present the building tax, which belongs to the local wealth taxes, through analysing practical problems. It will thoroughly discuss the taxable entity, the regulation of taxability and the tax exemption and will deal with the difficulties of the regulation of tax base and the tax rate. The chamber of representatives has the right to introduce tax categories regulated by the law with local regulation. The hardship of the local government's legislation duty is clearly seen in the high number of the judgements made by the Court of Constitution during their examination of the local tax regulations. The most important decisions of

58

BOKROS ANDREA

the Court of Constitution in connection with the local taxation is also presented. Although in Hungary common law does not exist, the judgements made by the courts have important role in the interpretation of law. Especially the decisions passed upon by the Supreme Court have the power to form the enforcement of law – in some cases to form the legislation – therefore, the presentation of the most important theoretical decisions got a major part in this study. Presenting a few statistical data and figures we can get some ideas about the importance of this tax category and its role in economy. Finally the characteristics of financial taxes and the changes of regulation are presented. The writer of this study believes that a type of a wealth tax which operates as a local tax would be reasonable. Imposing tax to the real property would fulfil the fair equal sacrifice theory of taxation as the costs of the tax administration are low and they mean a stabile income source. The property can be easily measured amongst local conditions and this answers why they can adjust the tax rate to the local conditions or in other words to the load-bearing capacity of the taxable entities. The necessity of the changes is justified by the rationalization of the tax burdens of ventures. Supervising the taxation of properties which are out of use and considering the value added capital expenditure and modernization on buildings would mean the base of a fairer taxation policy. It would be also important to examine the tenant’s potential of becoming a taxable entity. According to the writer of this study the importance of this topic lies in the fact that the incomes from the local taxes mean a stabile financial base for the governments and the local statutes passed out by the governments have a great influence on the lives of the local communities.

A tanulmány/kutató munka a TÁMOP-4.2.2/B-10/1-2010-0008 jelű projekt részeként – az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében – az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg.

A HELYI ÉPÍTMÉNYADÓ MŰKÖDÉSÉNEK PROBLÉMÁI

Recommend Documents