A bennfentes informátorok (whistleblower-ek) alkalmazásának lehetőségei a korrupcióellenes küzdelemben

Szente Zoltán

A bennfentes informátorok (whistleblower-ek) alkalmazásának lehetőségei a korrupcióellenes küzdelemben

Bevezetés

A bennfentes című amerikai filmben a Russell Crowe által játszott Jeffrey Wigand, egy nagy dohánygyártó cég volt kutatási igazgatója – hosszas tépelődés után, személyes okokból – úgy dönt, hogy leleplezi egykori munkáltatóját, s egy televíziós interjúban beszámol volt cégének arról a gyakorlatáról, hogy a nagyobb fogyasztás érdekében titokban és illegálisan olyan adalékanyagokat is felhasználtak a cigarettagyártáskor, amely függőséget okozhat, s ezzel hosszabb távon jelentősen növeli a dohányosok egészségkárosodásának kockázatát. A volt munkáltató, miután tudomást szerez az interjú elkészültéről, minden eszközt bevet, hogy megakadályozza a leleplezés nyilvánosságra kerülését. Végül – nem kis veszélyek és kalandok után – mégis bemutatják a filmet, azaz kiderül az igazság. A megtörtént eseményeken alapuló film a bennfentes információadás jelenségét mutatja be, s egyben határozottan állást foglal egy olyan eljárás, illetve magatartásmód mellett, amelyet az Egyesült Államokban az elmúlt húsz évben a törvénysértések feltárásának egyik legfontosabb eszközének tekintettek. A címszereplő a sikeres informátor (angol kifejezéssel whistleblower) mintája, akinek a közreműködése nélkül egy rendkívül súlyos visszaélésre talán sohasem derült volna fény. Bennfentes informátor, egy volt FBI-vezető volt „mély torok” (Deep Throat), azaz W. Mark Felt is, akinek kulcsszerepe volt a Watergate-botrány kirobbanásában, ami ugyancsak a bennfentes informátorok társadalmi hasznosságát példázza. Sherron Watkinst, aki az egész amerikai vállalati szférát megrázó ún. Enron-ügyben információkat adott a cég törvénysértéseiről, valóságos hősnek tartották Amerikában (a Time magazin például 2002-ben Amerikában az év emberének választotta). Sokak szerint még az ellenkező előjelű példákból is e gyakorlat támogatásának szükségessége következik, mondván, hogy például egy hatékony whistleblower-politika akár a Challenger űrrepülő 1986. január 28-ai katasztrófáját is, vagy az Enron-ügy által fémjelzett nagyvállalati visszaéléseket is megelőzhette volna. Ezekben az esetben ugyanis az érintett, illetve felelős szervezetekben voltak olyanok, akiknek tudomásuk volt a szabálytalanságokról, illetve a kockázatokról, mégsem hozták nyilvánosságra ezeket az információkat, talán mert féltek az emiatti megtorlástól, vagy úgy látták, hogy nem képesek megakadályozni e veszélyeket. Mindebből tehát az a következtetés adódhat, hogy érdemes bizonyos társadalmi problémák, kockázatok kezelésére a bennfentes információadást (whistleblowing) gyakorlatát ösztönözni, támogatni, illetőleg megvédeni az informátorokat, különösen olyan jogsértések, vagy a közérdek más súlyos megsértése esetén, amelyek máskülönben rejtve maradnának, azaz más eszközökkel nem lehet feltárni őket. A helyzet azonban nem ilyen egyszerű. Több európai országban ugyanis a bennfentes információadástól várható előnyöknél nagyobbnak ítélték azokat az aggályokat, amelyek a személyes adatok és a magánszféra védelmével kapcsolatban felmerültek. Magyarországon a

közelmúltban a fővárosi parkolási díjak beszedésének korrupciós gyakorlatáról beszámoló egykori parkolóőrök a nyilvánosságon keresztül fordultak egyes fővárosi önkormányzati vezetőkhöz, anélkül, hogy reményük lenne érdekeik bármilyen intézményes képviseletére vagy védelmére. Magyarországon a bennfentes informátorok védelme egyébként azt követően vált hirtelen a közbeszéd részévé, illetve a kormányzat korrupcióellenes programjának egyik legfontosabb prioritásává, hogy 2008-ban Magyarországon járt Stephen M. Kohn, az amerikai National Whistleblower Center vezetője, és magas rangú politikusokkal és parlamenti képviselőkkel, valamint a Kormány által létrehozott Antikorrupciós Tanácsadó Testület tagjaival találkozott. A whistleblowing policy amerikai gyakorlatáról szóló tájékoztatás aztán a félreértések (vagy félremagyarázások) egész lavináját indította el. Azóta a kormányzati nyilatkozatokban és sajtójelentésekben a bennfentes információadással kapcsolatos szakpolitika a korrupcióellenes küzdelem fő eszközeként került bemutatásra, amely széles körben elterjedt a fejlett demokráciákban. A sebtében elkészített magyar szabályozás pedig eljárásokat dolgozott ki az informátorok védeme, sőt anyagi ösztönzése érdekében, s a frissen megismert „amerikai mintára” egy Közérdekvédelmi Hivatal létrehozását is elhatározta. Valójában a bennfentes információadás nem speciálisan korrupcióellenes eszköz: jóllehet korrupciós tranzakciók feltárására is alkalmas módszer lehet, ám alkalmazási köre ennél jóval szélesebb, illetve annak során nem a korrupció feltárása a legfontosabb szempont. A whistleblower-ektől nem speciálisan a korrupciós cselekményekre, hanem általában a jogsértő, szabálytalan, etikátlan vagy másoknak kárt okozó tevékenységekre vonatkozó bizalmas információkat várják. Az Egyesült Államokban a bennfentes informátorok társadalmi hasznosságát főként a közegészségügyi veszélyeket okozó vagy a közbiztonságot sértő szervezeti szintű tevékenységek, cselekedetek feltárásában látják, az Enron-, WorldCom- és más nagyvállalati botrányokra adott válaszként elfogadott ún. Sarbanes-Oaxley-törvény (a továbbiakban SOX) óta pedig elsősorban az olyan pénzügyi visszaélések felderítését remélik tőlük, amelyek többnyire nem számítanak korrupciónak. A whistleblowing továbbá elsősorban csupán néhány angolszász országban számít bevett és elfogadott módszernek, elsősorban is az Egyesült Államokban, illetve az amerikai példát az elmúlt évtizedben követő Ausztráliában, Nagy-Britanniában, Kanadában és a Dél-Afrikai Köztársaságban, és néhány más országban, mint Dél-Koreában például. A kontinentális Európában inkább ennek elutasítása, illetve csak rendkívül korlátozott alkalmazása (pl. forródrót létrehozása meghatározott sürgős esetekre) jellemző; jelenleg az adatvédelmi és a magánélet szentségének megsértésével kapcsolatos kétségek erősebbnek látszanak a bennfentes információadás intézményesítésének szándékánál. Végül talán azt is érdemes megjegyezni, hogy a fent hivatkozott amerikai intézmény ún. nongovernmental organisation (NGO), vagyis nem-kormányzati (nem állami) szerv, s egyáltalán nem kap szövetségi költségvetési támogatást – egy hatósági jogokkal felruházott költségvetési szerv (mint amilyen a tervezett Közérdekvédelmi Hivatal lett volna) felállítását ezért erre a példára nem lehet(ett volna) alapozni (más kérdés, hogy – mint látni fogjuk – a védelemnek valóban vannak állami intézményei is). A kormányzati kommunikáció ilyesfajta problémái azonban csak még indokoltabbá teszik, hogy megkíséreljük tisztázni a bennfentes információadás, illetve informátor fogalmát, fontosabb jellemzőit, annál is inkább, mert az utóbbi évek minden hazai korrupcióval kapcsolatos kutatása a korrupció erősödését, intenzívebbé válását mutatta, s így – legalábbis elvileg – egyre fontosabb szakpolitikai kérdéssé válik, hogy milyen általános és speciális módszerek, illetve állami eszközök alkalmazásától várható a jelenség visszaszorítása, vagy legalábbis enyhítése.

2

Az alábbiakban a bennfentes információadás intézményét mint korrupcióellenes eszköz, módszer alkalmazásának lehetőségeit és problémáit igyekszem áttekinteni. Ennek során külön figyelmet fordítok azokra a törvénytervezetekre, amelyeket az „Új rend és szabadság” programért felelős kormánybiztos készített 2008-ban. Fontos azonban megjegyezni, hogy „a közérdeksérelem veszélyét vagy megvalósulását bejelentő foglalkoztatottak védelméről” (a továbbiakban Javaslat 1), valamint „a tisztességes eljárás követelményének megsértésével összefüggő eljárásról és a Közérdekvédelmi Hivatalról” (a továbbiakban Javaslat 2) szóló 2009. február 23-i keltezésű törvénytervezetek gyorsan lekerültek a napirendről – az ötlet tulajdonképpen éppolyan gyorsan tovaszállt, mint amilyen hirtelen 2008-ban felbukkant. Mégis, e tervezetek a whistleblowing-politika különböző vonatkozásai tekintetében olyan konkrét döntéseken alapultak, vagy legalábbis olyan értékválasztásokat tükröztek, amelyek a szabályozási, szakpolitika-alkotási problémakör számos fontosabb területére kiterjedtek.

A bennfentes információadás mint szakpolitikai kérdés vizsgálatának nehézségei A bennfentes informátorok alkalmazása logikusan következik a korrupció természetéből – tulajdonképpen rendkívül ésszerű elképzelésen alapul, s még az is felvethető, hogy inkább e módszer felhasználásának mellőzése igényelne indoklást. A korrupció ugyanis jellegénél fogva rejtett társadalmi jelenség: olyan tranzakció, amely rendszerint kis létszámú résztvevő között történik, akik zárt kört alkotnak, s akiknek erős érdekük fűződik ahhoz, hogy ez a kapcsolat rejtett, mások által fel nem fedezhető maradjon. Ennélfogva a korrupciós cselekmények rendkívül nehezen feltárhatók a maguk konkrétságában. Márpedig bizonyos korrupcióellenes tevékenységek – például egyedi esetek felderítése, szankcionálása – nyilvánvalóan annál sikeresebbek, minél inkább valós és tényleges korrupciós esetekre irányulnak. De igaz ez az általános korrupcióellenes politikák eredményességére is, hiszen e szakpolitikai programok és intézkedések sikere vélhetően annál nagyobb, minél pontosabban körülhatárolhatók azok a korruptív cselekmények és folyamatok, amelyek elhárítására, megelőzésére törekednek. A bennfentes informátorok közreműködése pedig épp arra kínál esélyt, hogy ne csupán közvetett bizonyítékok legyenek a korrupció általában való létezésére, hanem egyes speciális esetekre vonatkozó konkrét információkhoz lehessen hozzájutni. A bennfentes információszolgáltatás módszere látszólag egyszerű: az államnak ösztönöznie kell az olyan korrupcióra vonatkozó információk feltárását, amelyekhez csak meghatározott tevékenységet végzők vagy tisztséget betöltők juthatnak hozzá (Eigen, 126.). Az ösztönzés az erre irányuló eljárási, intézményi feltételek megteremtésében, és/vagy a bennfentes informátorok érdekeinek védelmében, esetleg anyagi vagy erkölcsi támogatásában állhat. A gyakorlatban azonban a vonatkozó szabályozás számos eldöntendő kérdést vet fel, s a whistleblowing más államokban felhalmozódott tapasztalatai is arra utalnak, hogy ennek az eszköznek vagy eljárásnak a szabályozása rendkívül összetett problémát jelent. Ennek az az oka, hogy a bennfentes információadás terjedelme, formái eltérő gyakorlati következményekkel járhatnak, illetve különböző érdekek konfliktusához vezethetnek. További problémát jelenthet, hogy a bennfentes informátorok alkalmazásának nincsenek hazai előzményei, vagyis gyakorlatilag egy teljesen új intézmény bevezetéséről van szó. Így felmerül a kérdés, hogy akkor a szakpolitika-tervezés során milyen szempontok vagy elvek szolgálhatnak mércéül az alkalmazandó megoldások kiválasztásakor, a többféle lehetséges

3

szabályozási opció közötti választáskor. Ez a helyzet persze nem új vagy különösebben szokatlan, s vannak is módszerek, amelyek ilyenkor segíthetnek a megfelelő válaszok megtalálásában. Az egyik ilyen lehetőség, hogy spekulatív alapon válasszunk több versengő konstrukció vagy megoldás között. Éppen mert nincsenek alkalmazási tapasztalatok vagy közvetlenül felhasználható információk, magunk hozhatunk létre valószínű ok-okozati láncolatokat, feltárhatjuk a lehetséges következmények körét, analógiákat kereshetünk más szakpolitikai kezdeményezések körében, és így tovább. Adatok hiányában ugyan ez a módszer talán a szakpolitika-alkotás egyik legmegbízhatatlanabb módja, mindenesetre Magyarországon óriási hagyományai vannak, sőt alighanem uralkodó módja a közösségi politikák kialakításának. Vannak azonban más lehetőségek is. Ilyen például a történeti elemzés, amely korábbi folyamatokból von le következtetéseket a mai helyzetre, amint arra a whistleblower policy kapcsán látunk majd német és francia példát. Ugyancsak Németországra jellemző a közpolitika-alkotás alternatíváinak tisztán jogi szempontú elemzése. A jogi szempontok figyelembe vétele a szakpolitika-tervezés során mindig elengedhetetlen, ám jellemzően – avagy normálisan – a döntés-előkészítés „technikai” részéhez tartozik, például a tervezett szabályozás jogrendszerbe illeszkedésének, logikai koherenciájának, más kodifikációs követelmények biztosításával, és így tovább. Tartalmi vagy „érdemi” kérdések eldöntésében azonban jogi érvek elvileg csak ritkábban játszanak meghatározó szerepet, különösen akkor, amikor – mint a bennfentes informátorok esetében – a szükséges jogi szabályozás törvényi szintű. A jogrendszer „alkotmányosodásának” jól ismert tendenciája azonban több európai országban az elmúlt két évtizedben azzal járt, hogy bizonyos társadalmi értékek alkotmányos szintre emelkedtek, ami számos szakpolitikai értékválasztás, megoldás számára e jogi-alkotmányos követelmények eleve olyan külső adottságot jelentenek, amelyekhez igazodniuk kell. Témánk szempontjából például jellemzően a személyes adatok védelméhez, a magánszféra sérthetetlenségéhez, illetve a közérdekű információk szabadságához fűződő jogok, illetve ezek kollíziójának kérdése merülhet fel. Végül támaszkodhatunk más országok bennfentes informátorokra vonatkozó gyakorlatának tapasztalataira, hiszen a szakpolitikai célok, a szabályozás módja vagy a körülmények hasonlósága vagy különbözősége alapján vonhatunk le következtetéseket arról, hogy hasonló intézkedések nálunk várhatóan milyen hatással járnának, illetve azoknak milyen előnyeik vagy hátrányaik lennének a hazai viszonyok között. Az alábbiakban először a bennfentes információadás fogalmáról, illetve egyes fogalmi ismérveiről (és azok lehetséges változóiról) lesz szó, majd a főbb szabályozási modelleket tekintem át. Ezt követően a whistleblowing támogatására vonatkozó szakpolitika egyes elemeivel foglalkozom, azt vizsgálva, hogy melyek lehetnek a különböző megoldások előnyei és hátrányai, illetve milyen érvek szólnak a jogintézmény egyik vagy másik potenciális változata mellett vagy ellen. A tanulmányt vitairatnak szánom, mely egy olyan korrupcióellenes módszert vizsgál, amelynek nincsenek komoly hazai előzményei, sőt jelenleg alkalmazásának is csekélyek az esélyei, de amellyel – tekintettel az általa elérhető társadalmi hasznokra – feltétlenül érdemes foglalkozni.

4

A bennfentes információadás fogalma A bennfentes információadásnak többféle szakirodalmi fogalma is van, s mint minden hasonló esetben, a whistleblowing konceptualizálására is jellemző, hogy annak célja jelentősen befolyásolja a fogalomalkotást. Így például eltérő fogalmi kísérletek születhetnek attól függően, hogy azok kutatási célokat szolgálnak vagy egy konkrét gyakorlati elképzelést megvalósító jogi definíció megalkotása a cél. Gyakori az is, hogy valamely önálló szakpolitikai elképzelésnek megfelelően terjesztik ki vagy szűkítik a fogalom érvényességi körét. A whistleblowing alatt általában azt a jelenséget értik, amikor egy szervezet jelenlegi vagy volt tagja, alkalmazottja bennfentes információkat szolgáltat ki a szervezet valamely a közérdek számára káros vagy másoknak jogellenesen kárt okozó tevékenységéről. Más megfogalmazásban valaki, akinek pozíciójánál fogva lehetősége van ilyen információkhoz hozzájutni, felfedi a szervezet törvénysértő, erkölcstelen vagy más módon illegitim gyakorlatát olyan személyek vagy szervezetek számára, amelyek képesek fellépni e tevékenységgel szemben (Near-Miceli 1995, 680., Brown-Donkin, 8.). A bennfentes információadás olyan folyamat, amely információkat közvetít az érintett szervezet harmadik személynek nettó kárt okozó (Elliston, 168.), mások szerint etikátlan (Larmer, 125.) tevékenységéről. A bennfentes információadást tehát csak      

meghatározott személy, az informátor (bejelentő, whistleblower) követheti el szándékos cselekedettel, ami olyan információ nyilvánosságra hozatalában vagy bejelentésében áll, amely valamely szervezet, intézmény jogsértő, szabálytalan vagy etikátlan magatartására vagy tevékenységére vonatkozik, s amely információkhoz az informátor mint az adott szervezethez tartozó személy jutott hozzá, s végül amit a jogsértés (szabálytalanság, stb.) orvoslására, illetve az adott ügyben eljárásra jogosult személyek vagy szervek tudomására hoz.

A bennfentes információadás megkülönböztető jegyei ennek alapján elsősorban – amelyeket illetően az eltérő fogalmi kísérletek is különböznek egymástól – az alábbiak lehetnek: a) az informátor személyi minősége, azaz ki lehet bennfentes informátor, b) a cselekmény, vagyis az információszolgáltatás aktusa, c) a kiszolgáltatott információ jellege, s végül d) a bennfentes információ, vagyis a bejelentés címzettje. a) A bennfentes informátor A fogalom központi eleme a bennfentes informátor, a whistleblower, aki bármely magánvagy közintézmény tisztségviselője vagy alkalmazottja lehet. Az informátor tehát attól „bennfentes”, hogy helyzeténél (azaz az érintett szervezetben betöltött pozíciójánál vagy munkakörénél) fogva birtokol olyan információkat, amelyekhez más (a szervezeten kívüli személy) nem férhet hozzá. Az illető információkhoz való hozzáférés tekintetében tehát privilegizált helyzetben van (Jubb, 78.). E helyzetet illetve pozíciót általában szélesen 5

értelmezik: az egyéb feltételek mellett olyan személy is lehet bennfentes informátor, aki már nem tagja az adott szervezetnek, vagy nem kötődik olyan módon hozzá, mint amely kapcsolat lehetővé tette a számára a bennfentes információkhoz való hozzájutást, viszont az információhoz még korábbi „bennfentes” minőségében jutott hozzá. Fontos megjegyezni ugyanakkor, hogy az információadás tekintetében nem képviselője saját szervezetének: nem annak hivatalos álláspontját közvetíti, sőt általában annak szándékaival ellentétben tesz közzé valamely belső információt. A szakirodalom és a működő whistleblowing-szabályozások általában kizárják ebből a személyi körből azokat, akiknek a szervezeten belüli visszaélések, szabálytalanságok észlelése, kivizsgálása vagy kijavítása munkaköri kötelességük. Így per definitonem nem lehet bennfentes informátor például a belső ellenőr, vagy a könyvelő, akik kötelesek jelenteni a nem megfelelő működést. Elvileg ugyanis e személyi kör – épp feladatkörénél fogva – nem számít veszélyeztetettnek, másrészt felelőssége ebből a szempontból lényegesen eltér az olyan munkavállalókétól, akiknek nincsenek ellenőrzési vagy bejelentési kötelezettségeik. Egyes vélemények szerint azonban – tekintettel a bennfentes informátorok közreműködésével elérhető haszonra – mindez nem elegendő ok arra, hogy az ellenőrzésre kötelezetteket minden esetben kizárják a jogi védelemben részesülő whistleblower-ek közül (Chambers, 192-193., Lewis, 208.). Bár ezt az ismertebb definíciós kísérletek nem szokták kiemelni, a whistleblower elvileg nem lehet a bennfentes információadással feltárt visszaélés megszüntetésére egyébként a szervezetben önálló intézkedési jogosultsággal rendelkező személy, praktikusan a szerv vezetője, hiszen ilyenkor a jogsértésért vagy szabálytalanságért felelősséget visel, amely alól nyilvánvalóan nem mentesülhet, ha saját magának lehetősége lett volna annak felszámolására. A bennfentes informátornak tehát nincsenek eszközei, hogy megszüntesse azt a problémát, ami az információ kiadására indítja. A gyakorlatban ezért minél magasabban van valaki a szervezeti hierarchiában, annál kevésbé valószínű, hogy whistleblower lesz belőle, s viszont, elvileg annál nagyobb eséllyel érheti őt a bennfentes informátor vádja (Jubb, 79.). Egyes szerzők szerint a bennfentes információadás megítélését illetően az informátor szándékai, illetve motívumai is szerepet játszhatnak. Akik ennek jelentőséget tulajdonítanak, azok vagy a whistleblower morális meggyőződését, kötelességérzetét (Bowie–Duska, 73.), vagy a közérdek iránti elkötelezettségét (Chambers, 192-193., De Maria, 3.) említik. Többnyire azonban az informátor személyes motivációjának nem tulajdonítanak szerepet, különösen, ha a bennfentes információadás szakpolitikai támogatásának kérdéséről van szó: ebben az esetben ugyanis a társadalmi hasznosság a bejelentő egyéni szándékaitól független, amelyeknek inkább csak abból a szempontból van jelentősége, hogy milyen módon lehet kiszűrni a hamis vádakat vagy nyilvánvalóan megalapozatlan bejelentéseket, amikor arról kell dönteni, hogy az adott ügyet kivizsgálják-e. A whistleblowing-ra vonatkozó szakirodalom egy része nagy figyelmet fordít a kérdés morális vonatkozásaira, elsősorban is a bennfentes informátor erkölcsi megfontolásaira. Ez nem csupán elvont erkölcsfilozófiai probléma, mert a feltételezhető morális motívumok befolyásolhatják az alkalmazott szakpolitikai megoldások egy részét, például a társadalmi felelősség vagy a közérdek iránti elkötelezettség megerősítésével, a jogsértő, etikátlan magatartást tanúsító szervezetek erkölcsi elítélésével, és így tovább. Ebből a szempontból gyakran emelik ki a bennfentes informátor kettős morális dilemmáját, ami egyrészt egyéni és szervezeti értékek közötti konfliktus, másrészt a szervezeti, illetve a tágabb közösség iránti lojalitás közötti ellentmondásban nyilvánulhat meg (Jubb, 81.).

6

b) A bennfentes információadás Bennfentes informátor az lehet, akinek tudomására jut, hogy az őt foglalkoztató intézmény olyan tevékenységet folytat, amely szükségtelen kárt okoz harmadik személynek, sérti az emberi jogokat vagy a szervezet kifejezett céljával ellentétes, és aki erről a tényről tájékoztatja a nyilvánosságot (Elliston, 167.). Eljárásának sajátossága, hogy az nem konform módja a tájékoztatásnak vagy egy tény, adat nyilvánosságra hozatalának; az informátor egyrészt rendszerint nem rendelkezik az érintett szerv felhatalmazásával az információ közlésére, másrészt feltételezhető, hogy sokszor épp azért szánja rá magát a belső információ kiadására, mert a szokásos csatornákon keresztül nem érhető el eredmény. Bennfentes információadásról akkor van szó, ha a megfelelő, eljárásra jogosult hatósághoz való bejelentés vagy a nyilvánosságra hozatal szándékos aktus, vagyis olyan eset, amikor az informátor célja az adott jogsértő vagy más módon szabálytalan cselekmény, tevékenység felfedése, leleplezése (Jubb, 79., 86.). A gondatlan módon, hanyagság következtében kikerült bennfentes információ esetén általában hiányzónak tekintik a védelemre érdemes elkötelezettséget vagy szándékot. Szervezetszociológiai értelemben a whistleblowing – illetve az ellene való fellépés, védekezés – a bennfentes informátor, illetőleg az érintett szervezet kísérlete, hogy befolyást gyakoroljon a másikra, vagy hogy csökkentse függését a másiktól (Near-Miceli-Dworkin, 394.). Más szempontból a bennfentes információadás tulajdonképpen szervezeti külön-, illetve ellenvélemény, az egyet nem értés kifejezése, kommunikálása – többnyire valamely cselekedet, tevékenység rosszallása, elítélése az informátor részéről (Jubb, 78.). A bennfentes információ kiszolgáltatása, vagyis a „leleplezés” nem minden formája tartozik a vizsgált körbe: csak akkor indokolt a whistleblower-státushoz rendelt jogokat biztosítani, ha az informátor meghatározott szervhez vagy fórumhoz fordul a bizalmas információval, hiszen az aktus társadalmi hasznossága csak akkor érvényesül, ha az információadás címzettje képes a kár vagy veszély elhárítására, vagy legalábbis arra ésszerű esély van. Ennek azonban nincs objektív tartalma: bizonyos esetekben például elfogadható lehet akár a sajtónyilvánossághoz való fordulás is, ha attól a sérelmezett helyzet megváltozása várható. Itt kell megjegyezni, hogy a bennfentes információadásnak nem fogalmi ismérve a bejelentett vagy nyilvánosságra hozott visszásság hatósági vagy másmilyen orvoslása, hiszen adott esetben még a megalapozatlan bejelentések is védelmet érdemlő cselekedetnek minősülhetnek. Az utóbbi esetről van szó az olyasfajta szabályozási megoldásoknál, amelyek szerint a whistleblowervédelemre való jogosultsághoz az is elég, ha a bennfentes informátor ésszerűen gondolhatta valamely információról, hogy az súlyos törvénysértést vagy szabálytalanságot jelez, vagy hogy az információ címzettje megfelelő felhatalmazással vagy lehetőségekkel rendelkezik, hogy az általa kifogásolt helyzeten javítani tudjon. A whistleblowing egyaránt megkülönböztethető más információszolgáltatástól, tájékoztatástól, illetve olyan más ellenvéleményektől, amelyek a szervezeti kultúrában nem számítanak különleges jelenségnek, s amelyek nem igényelnek külső beavatkozást az intézményi autonómiába. Valójában minden lényeges körülmény tekintetében jelentősen különbözik azoktól: így az információadás céljában (hiszen az rendszerint nem az érintett intézmény által elismert szervezeti érdeket szolgál), az információ kiadására való felhatalmazás hiányában, és az információszolgáltatás (titkos) módjában.

7

c) A bennfentes információ tartalma A különböző whistleblowing-definíciók között a leginkább abban lehet eltérés, hogy mely, illetve milyen típusú belső, bizalmas információk kiszolgáltatását vonják ebbe a körbe. Abban közmegegyezés van, hogy az informátor munkáltatója (szervezete) által elkövetett vagy folytatott jogellenes, illegális cselekedetre vagy tevékenységre vonatkozó adatok, tények közlése bennfentes információadás. Miután a közérdek védelmének legalább olyan fontos része az érdeksérelem megelőzése, mint a már bekövetkezett károk csökkentése vagy az eredeti helyzet visszaállítása, a bennfentes információadásnak legitim tartalma lehet a gyanított vétség veszélye, a közérdek súlyos sérelmének kockázata is (Jubb, 87.). Általában a védelemre érdemes bennfentes információadás feltételeként határozzák meg, hogy a kiszolgáltatott belső, bizalmas információ jelentős jog- vagy érdeksérelmet tárjon fel, avagy a közérdek súlyos sérelmének veszélyét leplezze le. A triviális, kis jelentőségű szabálytalanságok feltárása is maga után vonhatja ugyan a bejelentővel szembeni belső szervezeti fellépést, ám annak kockázata, valószínűsége és mértéke vélhetően jóval kisebb, mint ha a bennfentes informátor súlyos visszaéléseket tár fel, másrészt ilyenkor valószínűleg más eszközök is felhasználhatók a bejelentő védelmére, s az aligha igényel, s különösen nem indokol különleges jogi védelmet. A közérdek súlyos sérelmére vagy veszélyére vonatkozó kritériumnak továbbá az is a funkciója, hogy ne ösztönözzön apró, lényegtelen bejelentéseket, amelyek kárai (mindenekelőtt az érintett szervezet érdekeire háruló hátrányos következmények) jóval meghaladhatják a bejelentett szabálysértések vagy etikai vétségek feltárásából származó hasznokat. A bennfentes informátor által feltárt visszaélésnek kapcsolatban kell lennie azzal a szervezettel, amelynél speciális pozíciója alapján bizalmas információkhoz jutott. Bár lehetséges, sőt gyakori, hogy a tulajdonképpeni jog- vagy szabálysértés nem a szervezet egész gyakorlatára jellemző, hanem csupán egyes tisztségviselőire, itt mégsem az adott szervezettől független, csupán valamely ott dolgozó személy által elkövetett bűncselekményről van szó, hanem a szervezet működéséhez kötődő vagy ellenőrzése alatt álló cselekményről vagy folyamatos tevékenységről. Végül gyakran kiemelik, hogy a whistleblower által kiadott információ nem az érintett szervezettel kapcsolatos valamifajta semleges információ, hanem tulajdonképpen vádat tartalmaz (Elliston, 169., Jubb, 79.), vagyis bizonyos értelemben indítvány valamely súlyosan elítélendő vagy rossz gyakorlat miatti felelősségre vonásra. Ez azonban csak akkor tehető fogalmi elemmé, amennyiben a definíció részének tekintjük a bennfentes informátor egyéni motivációit, szándékait is. d) A bennfentes információ címzettje: külső és belső whistleblowing

Miután a közérdekű bejelentések esetében bizalmas, az adott szervezet belső működésére vonatkozó információk kiszolgáltatásáról van szó, lényeges kérdés, hogy az informátorok mely személynek vagy szervnek adhatják ki legitim módon ezeket az információkat, azaz ki lehet az információadás címzettje. Ebből a szempontból belső whistleblowing-ról beszélhetünk, ha az információval az adott szervezet saját vezetőit vagy megbízottait keresik

8

meg, vagyis ha a szervezeten belüli csatornákat, eljárási formákat használja az informátor a jog- vagy szabálysértés jelzésére. Ezzel szemben minden olyan információadás külsőnek minősül, amelynek során a bennfentes információt az érintett szervtől független személy vagy szervezet számára szolgáltatják ki. A bennfentes információadás fogalmi kísérleteinek egy része csak az érintett szervezeten kívüli hatósághoz, szervhez vagy fórumhoz való fordulást tekinti whistleblowing-nak, ám a többségi álláspont szerint a belső panaszfórumok vagy monitoring-rendszerek felhasználása hatását tekintve nem csupán azonos, hanem még előnyösebb lehet, mint a külső whistleblowingé, amely a negatív nyilvánosság miatt az érintett szervezetre, a vizsgálatok, illetve a vétkes, hibás vagy helytelen gyakorlat kijavításának költségei miatt pedig az államra is hátrányosabb lehet. Egyes vélemények tisztán teoretikus alapon utasítják el az érintett szervezeten belüli bennfentes információadást, mivel ebben az esetben hiányzik az ellenvélemény ismérve (Jubb, 89.). Gyakorlatiasabb azonban az a megfontolás, amely szerint, ha az ügy a szervezeten belüli elintézést nyer, akkor valójában nem is kerül ki „illetéktelen” kezekbe a belső információ, s csupán egyfajta belső „hibajavításról”, korrekcióról van szó. Csakhogy a whistleblowerpolitikától remélhető előnyök szempontjából nem bír különösebb jelentőséggel, hogy ki a bennfentes információadás címzettje, ha az valóban rendelkezik a probléma orvoslásához szükséges felhatalmazással. Ráadásul – különösen a nagyobb szervezetekben – nem ritka, hogy a működés során elkövetett visszásságok a szervezeten belül is rejtve maradnak – tulajdonképpen a belső whistleblowing tagadása helyett célszerűbb lehet észben tartani, hogy az aligha lehet eredményes, ha az adott visszaélést például a szervezet menedzsmentje, illetőleg vezetői követik el – ez azonban inkább technikai és nem koncepcionális, fogalmi probléma.

Szabályozási modellek a) Az amerikai szabályozási modell A bennfentes informátorok védelmét illetően a legkiterjedtebb és legismertebb szabályozási minták az Egyesült Államokban működnek, ahol már három évtizede alkalmaznak ilyen módszereket a szabálytalanságok feltárására, illetve a bejelentők védelmére. Az USA-ban a whistleblowing alkalmazása, illetve támogatása bevett szakpolitikai eszköz, ami jelentős eredményeket mutat: az elmúlt években például a bennfentes informátoroknak nagy szerepük volt a munkáltatók vagy az állami szervek visszaéléseinek feltárásában a légiközlekedés biztonsága, a közegészségügy, a magánszféra védelme, a gazdasági társaságok számvitele és a marketingtevékenység területén (Sindzak, 1635.). Az amerikai modellben a szabályozás elvi alapja az, hogy a bennfentes informátorokkal szembeni megtorlást a közérdek elleni tevékenységnek tekintik (Near-Dworkin-Miceli, 400.), s ennek megfelelően elsősorban a whistleblower-ek mint munkavállalók jogainak megsértését szankcionálni, illetőleg büntetni rendelik. A whistleblowing az amerikai felfogás szerint jogi értelemben a munkavállaló jogilag védett szólásszabadsága részének minősül, s ekként védi a bírósági esetjog is. A bennfentes információadást hagyományosan az olyan nagyobb szervezetek ellenőrzési formájának tekintették, amelyeket kívülről nehéz kontrollálni, ezért a fő cél a whistleblowing ösztönzése volt a megtorlás esélyének csökkentésén keresztül. Ezért általában csak jogi szankciókon keresztül az utólagos védelemre koncentráltak. A whistleblowing-politika

9

azonban emellett már nagyon korán kiterjedt a bennfentes informátorok pozitív, főleg anyagi típusú ösztönzésére is. Az amerikai whistleblowing-védelem tekintetében figyelembe kell venni, hogy a szakpolitikaalkotásnak, illetve a szabályozásnak két – szövetségi és állami – szintje van, amelyek együttesen biztosítják a bennfentes informátorok érdekeinek védelmét. Ugyanakkor figyelembe kell venni azt is, hogy a helyi szintű szabályozások eltérései miatt valójában legfeljebb a szövetségi politika tekintetében lehet „amerikai” szabályozási modellről beszélni. Szövetségi szinten az Egyesült Államokban három törvény is védi a bennfentes informátorokat, de ezek mellett több olyan ágazati törvény is van, amely egyes szektorokban, igazgatási területeken vagy meghatározott intézményi körben speciális whistleblowerszabályokat tartalmaz. A legkorábbi szövetségi törvény az ún. False Claims Act, mely védi és jutalmazza azoknak az elsősorban piaci gazdasági társaságoknak az alkalmazottait, akik a kormányzati szerződések (állami megbízások) kapcsán előforduló szabálytalanságokat tárnak fel. Amennyiben a bennfentes informátor bejelentése alapján indult vizsgálat eredményeként a vétkes szervezetet megbírságolják, a bejelentő igényt tarthat a bírság egy részére. A törvény továbbá lehetőséget biztosít arra, hogy a bennfentes informátor maga forduljon bírósághoz a szabálytalanság által okozott kár megtérítése érdekében: a törvény ugyanis 1988-ban lehetővé tette, hogy ha az informátor kezdeményezésére perben is bizonyítják a szövetségi csalásokat, akkor a megítélt kártérítés (azaz, ha úgy tetszik, a sikeresen visszaszerzett közpénz) meghatározott részét (25-30%-át) kapja meg a bennfentes informátor (Rose-Ackerman, 58.). Az 1989-ben meghozott ún. Whistleblower Protection Act általános védelmet biztosít a közszféra alkalmazottainak, akik – bizonyos feltételek között – akár belső, akár külső szervnek vagy személynek címezhetik az információt. A törvény tiltja a szövetségi kormányzati szerveknek, hogy megtorlást alkalmazzanak azokkal szemben, akik a közszektorban tapasztalható visszaéléseket jelentik, illetve védelmet biztosít számukra az olyan megtorlással szemben, melyet munkáltatójuk alkalmaz velük szemben a közérdekű információ bejelentése miatt. A szabályozás szerint a szövetségi közalkalmazottak bejelentést tehetnek saját szervük ellenőrzési egységének más, az adott szerv belső szabályzatában ilyen feladattal megbízott személynek – ennek érdekében a törvény alapján a szövetségi közigazgatási szerveknél megfelelő belső (szervezeti szintű) panasz-, illetve bejelentési eljárást vezettek be. Bizonyos esetekben azonban külső szervhez is fordulhatnak a bejelentők, végső soron bármely kongresszusi képviselőhöz vagy bizottsághoz is (ha azt más törvény nem tiltja). A törvény végrehajtása érdekében egy független szövetségi vizsgálati szervet hoztak létre (Office of Special Counsel, OSC), amelyhez a bennfentes szövetségi informátorok védelemért fordulhatnak. E szervet azzal a feladattal bízták meg, hogy kivizsgálja azoknak a szövetségi közalkalmazottaknak a panaszait, akik szerint közérdekű bejelentés miatt megtorlás érte őket a munkáltatójuknál. Másrészt közvetlenül ehhez a szervhez is lehet olyan bennfentes információkkal fordulni, amelyek jogsértésre, a közpénzek felhasználásában jelentős kárt okozó tevékenységre, hatalommal való visszaélésre, vagy súlyos egészségügyi, közbiztonsági veszélyre vonatkoznak (Groeneweg, 9.). Sajátos, a belső és külső bejelentési rendszerek jellemzőit ötvöző eljárási megoldás, hogy az OSC megkeresésére először maga az érintett szerv köteles vizsgálat lefolytatására. Ugyanakkor, amennyiben a hivatal megalapozottnak találja a bennfentes informátor panaszát, eljár az illető szervnél, sőt fegyelmi hatásköre (!) van az érintett személlyel szemben. A bennfentes informátorok védelmével foglalkozó szervezeti rendszer kétszintű, amennyiben az OSC által elutasított informátor egy másik, ugyancsak szövetségi szervhez (az ún. Merit Systems Protection Board-hoz) fordulhat jogainak védelmében.

10

A szövetségi szintű szabályozás legújabb – és legismertebb – eleme a 2002-ben a nagyvállalati csalások nyilvánosságra kerülését követően elfogadott, már említett ún. Sarbanes-Oxley törvény, ami a gazdasági társaságok számviteli rendjének reformjára és a befektetők védelmére vonatkozott, s ennek érdekében a legfontosabb intézkedései közé tartozott, hogy meghatározott típusú gazdasági társaságoknak etikai kódexet kellett megalkotniuk, illetve olyan belső bejelentési eljárásokat tett kötelezővé, amelyekkel anonim módon lehet jelezni a cégen belüli szabálytalanságokat, vagyis tulajdonképpen újabb területre terjesztette ki a whistleblowing alkalmazását. Az USA egyes államainak whistleblowing-szabályai különböző szabályozási modelleket követnek. Egyes amerikai államokban például csak meghatározott külső szervhez lehet fordulni (pl. a megfelelő szövetségi hatósághoz), míg más államokban a védelem feltétele az, hogy az informátor először a szervezeten belül kísérelje meg a probléma orvoslását, míg a harmadik, ugyancsak több helyen alkalmazott megoldás szerint a whistleblower-nek – bizonyos korlátok között – választási lehetősége van, hogy információjával kihez fordul (Dworkin-Baucus, 1281., Sindzak, 1637.). Igaz, az utóbbi megoldás rendszerint szigorúbb elbírálás alá esik: a bennfentes informátor csak akkor adhat ki bizalmas belső információkat külső, harmadik félnek, ha ésszerű indokok alapján azt feltételezi, hogy az egyébként ellenőrzésre jogosult (pl. az érintett szervezet saját menedzsmentje) is része a jogsértésnek, vagy a jogsértés orvoslása a szervezet részéről más ok miatt valószínűtlen. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy csaknem valamennyi állami szabályozás elutasítja a harmadik félhez (pl. a médiához) való fordulást. Lényeges eltérések vannak abban a tekintetben is, hogy egyes állami törvények csak a ténylegesen jogsértő cselekmények bejelentése esetén védik a bejelentőket, mások viszont akkor is, ha ugyan tévesen ítélték meg a helyzetet, de „ésszerűen hihették”, hogy tiltott tevékenységről adnak tájékoztatást (vagyis jóhiszeműek voltak). Számos whistleblowertörvény szabályozása bármely jogsértés esetén védelmet nyújt, ezzel szemben mások csak speciális esetben (pl. a közegészség vagy a közbiztonság jelentős veszélye esetén). Végül pedig bizonyos törvények csak a közszféra alkalmazottait védik, mások a magánszférában alkalmazottakra is kiterjesztik a védelem körét. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy egyes vélemények, illetve kutatások szerint a bennfentes információadás hatása a szakpolitika-alkotásra, illetve az érintett szervezet döntéshozatalára többnyire nagyon csekély (Truelson, 71.). Bizonyos tapasztalatok szerint a jogellenes, szabálytalan vagy más okból helytelen magatartást tanúsító szervezetek gyakran nagyobb erőforrásokat mozgósítanak a „vádak” elleni védekezésre, mint a szükséges változtatásokra, s még a sikeres whistleblowing is inkább csak a konkrét eset feltárását, s csupán a kiderült hiba vagy szabálytalanság orvoslását képes elérni. Egyesek szerint a közszférában a bennfentes információadás csak minimális hatást gyakorol a tényleges döntéshozatalra: a szervezeti politika változását alapvetően olyan független változók befolyásolják inkább, mint a bennfentes információadás politikai környezete, a feltárt ügy jellege, és a bennfentes informátor bizonyos jellemzői (pl. szándéka vagy hitelessége) (Johnson-Kraft, 849-874.). Amerikai kutatások szerint az állami intézkedések nem érték el a kívánt célt: egyes esettanulmányok például azt mutatták, hogy nem fordult elő gyakrabban bennfentes információadás ott, ahol jogi védelmet biztosítottak a whistleblower-eknek, mint olyan államokban, amelyekben nem voltak ilyen törvények (Dworkin-Near, 241-264.). Mindazonáltal figyelemre méltó, hogy azokban az országokban, amelyekben az elmúlt két évtizedben intézményes whistleblowing-védelmet vezettek be, tudomásom szerint sehol sem

11

visszakoztak, sőt az általános tendencia a védelem, illetve az alkalmazás körének kiterjesztése volt. b) Az ausztrál modell Azok, akik megkülönböztetik a whistleblower-védelem külön „ausztrál-modelljét”, abban látják a lényeges eltérést az amerikai szabályozási gyakorlattól, hogy Ausztráliában nem önmagában a bennfentes informátort védik, vagyis nem személycsoportokat támogatnak, hanem bizonyos cselekedeteket és szándékokat részesítenek intézményes védelemben. A distinkció arra vonatkozik, hogy hangsúlyozottan csak a megalapozott, illetve hiteles bennfentes információadás esetén lehet védelemre számítani, ugyanakkor nagy hangsúlyt helyeznek a „megvádoltak” érdekeinek biztosítására is (Groeneweg, 5.). Ausztráliában szövetségi szinten 1999-ben a Közszolgálati törvény (Public Service Bill) tartalmaz whistleblowing-szabályokat, de 1993 óta több tagállamnak külön erre vonatkozó szabályozása van (Brown-Latimer-McMillan-Wheeler, 261.). A törvény védelmet biztosít a közérdekű bejelentéseknek, amelyek a közszektorban előforduló hivatali visszaélésre, jogellenes, gondatlan vagy helytelen magatartásra, eljárásra (pl. hátrányos megkülönböztetésre, hanyag vagy pazarló döntéshozatalra), vagy a közegészségügy és a közbiztonság, illetve a környezetkárosítás jelentős, súlyos veszélyére vonatkozhatnak. Ilyen tartalmú közérdekű bejelentést persze bárki tehet, de az csak akkor számít e szövetségi törvény által védett magatartásnak, ha a közszolgálati alkalmazott jóhiszeműen és ésszerű megfontolás alapján teszi. A védendő bejelentés továbbá nem alapulhat pusztán a kifogásolt döntéssel vagy eljárással való egyet nem értésen. Ausztráliában a whistleblowing miatti megtorlás súlyos, büntetendő vétségnek számít, amit legfeljebb 2 éves szabadságvesztés büntetéssel fenyeget a törvény. A szövetségi szabályozás emellett többféle jogot biztosít a bennfentes informátornak. Így joga van ahhoz, hogy ha a közérdekű bejelentése miatt megtorlás éri, akkor meghatározott szervhez, illetve bírósághoz forduljon (még akkor is, ha az információ csak szervezeten belüli csatornán került bejelentésre). A törvény továbbá a megalapozott whistleblowing esetén abszolút védelmet biztosít a rágalmazás és a titoksértés vádjával szemben. Az inormátor joga az is, hogy a bejelentés címzettjétől tájékoztatást kapjon arról, hogy az ügyben milyen eljárást folytatott le, illetve mit tett. A bejelentés legitim címzett szerveinek egyébként évente jelentést kell készíteniük a bennfentes információadásokról és az ezekben az ügyekben folytatott eljárásokról. A bennfentes információk címzett szervének vezetője felelősségre vonható, ha az ilyen ügyekben ha nem intézkedik, vagy nem jár el megfelelően (Groeneweg, 7-8.). Az ausztrál szabályozás egyben védelmet igyekszik biztosítani a megalapozatlan, rosszindulatú bejelentésekkel, illetve híresztelésekkel szemben is – amelynek hiányát néhányan az amerikai szabályozás hibájának tekintik (Rubinstein, 657.). Például a whistleblower elveszítheti a védelemhez való jogát, ha a bennfentes információt nem az ilyen bejelentések fogadására hatáskörrel rendelkező szervnek vagy személynek szolgáltatja ki, és ugyancsak 2 évig tartó szabadságvesztéssel büntethető, aki bennfentes információadás címén hamisan vádol másokat (Groeneweg, 7.).

12

c) A brit szabályozás Sok tekintetben hasonló az amerikai felfogáshoz a brit szabályozás szemlélete. Az 1998-ban a közérdekű adatok nyilvánosságra hozataláról elfogadott törvény (Public Interest Disclosure Act) elsődleges célja a bennfentes informátorok védelme (Gobert-Punch, 26.), ám kevéssé ösztönzi magát a közérdekű bejelentést. A törvény szerint többféle címzettje lehet a bejelentésnek, ám a körülményektől függ, hogy a whistleblower kihez, illetve hová fordulhat. Első helyen a belső, azaz szervezeten belüli bejelentés áll, de már ezen a szinten is megkövetelik az informátor jóhiszeműségét (pl. a fegyelmei felelősség alóli mentesség érdekében). Abban az esetben, ha a bejelentés tárgya szerint különleges hatáskörrel rendelkező közigazgatási szerv működik, illetve, ha a bejelentő meg van győződve arról, hogy az információ igaz, akkor meghatározott külső szervekhez (felügyeleti szervek, miniszter) is fordulhat. Csak ha az előbb említett csatornákon történő bejelentés nem járt sikerrel, valamint, ha az informátor megalapozottan feltételezi, hogy más eljárás esetén súlyos hátrányok érik, végül, ha nincs a bejelentés fogadására megfelelő szerv, fordulhat más külső fórumhoz a bejelentő – például a sajtóhoz. A szabályozás tehát a belső eljárásokat, illetve a specializált szervekhez való fordulást preferálja; külső fórumok számára egyre szigorúbb feltételek mellett lehetséges csak az információadás. A védelem formája és mértéke azonban valamennyi legitim fogadó szerv esetében azonos (Schmidt, 17.). A brit törvény egyébként nem teszi kötelezővé a közszféra szervei számára megfelelő belső eljárásrend kialakítását. d) Európai kezdeményezések A legtöbb európai államban nincs olyasfajta intézményesített, önálló szakpolitikai irányzatként létező whistleblowing-politika vagy –védelem, mint az említett angolszász országokban. Általában csak egy-egy ismertté vált eset kapcsán merül fel a kérdés, illetve ott, ahol az amerikai cégek – a SOX előírásai alapján – európai leányvállalataiknál is elkezdték alkalmazni a bennfentes információadás módszereit. Ez azonban több európai országban is vitát generált. A jogi típusú bírálatok mellett olyan kritikák is megjelentek a szakmai nyilvánosságban, amelyek e technika nagy hátrányának tartják utólagos, reaktív jellegét, s hogy ennélfogva csak akkor lép működésbe, ha a jogsértést vagy szabálytalanságot már elkövették (Schmidt, 6.) Németországban is inkább csak néhány – precedensértékűnek tartott – olyan munkaügyi bírósági ítélet van, amely a bennfentes információk kiadása miatti elbocsátás kapcsán született. A téma azonban nem része a szakmai diskurzusnak (Schmidt, 18-19.), s inkább a whistleblowing-gal kapcsolatos – főleg alapjogi – aggályok uralják a témával foglalkozó publikációkat. A bírói gyakorlat sem kedvező. 2005-ben a Wal-Mart német leányvállalatának üzemi tanácsa a wuppertali munkaügyi bíróságon támadta meg a cég által bevezetett etikai kódexet, amely egyebek mellett a munkavállalók kötelességévé tette, hogy jelentsék az általuk feltárt szabálytalanságokat. Ugyanabban az évben a düsseldorfi munkaügyi bíróság is felfüggesztette a WalMart német leányvállalatánál bevezetett etikai és magatartási kódexet (Strack, 6.). Az uralkodó nézet az, hogy elvont társadalmi érdekek miatt nem lehet megszegni a szervezeti lojalitás kötelezettségét (Schmidt, 18.). Újabban a korrupciós esetek vagy más törvénytelenségek bejelentésére szolgáló ún. hotline-ok, azaz telefonos bejelentési lehetőségek jogszerűségének kérdése van napirenden, mint amilyen forródrótos megoldást

13

például a ThyssenKrupp-csoport alkalmaz.* Megjegyzendő azonban, hogy ez utóbbi már csak nagyon távolról hasonlít a whistleblowing intézményéhez, hiszen ezt a csatornát bárki használhatja, s a bejelentőt nem illeti intézményes védelem. Franciaországban sok tekintetben hasonló a helyzet. A francia adatvédelmi hatóság (Commission national de l’informatique et des libertés) a McDonald’s franciaországi leányvállalatánál akadályozta meg hasonló – szervezeti szintű – whistleblower-politika bevezetését, illetve alkalmazását (Rauhofer 364.). A forródrótos bejelentési lehetőségre azonban itt is több példa van (Dowling). Egyes vélemények szerint a bennfentes informátorok alkalmazásának bizonyos formái nehezen egyeztethetők össze a kontinentális Európa országainak egyes kulturális értékeivel, s e gyakorlat kiterjesztése ezért semmiképpen sem lenne kívánatos. Ennek legfőbb okát a hasonló eljárások negatív történelmi tapasztalatai adják. Németországban például a náci korszakban állampolgári kötelezettséggé tették a közbiztonsághoz és a nemzeti egység védelméhez való hozzájárulást, ami feljelentések tömegét indította el. A „közérdekű” bejelentés intézményét alapjaiban hiteltelenítette, hogy azok olyan deviánsnak minősített magatartásokra is vonatkoztak, mint a homoszexualitás, vagy a németek és más fajok közti viszonyok; így számos esetben az informátorok bejelentése volt az alapja a faji tisztaság megsértése miatt kirótt büntetéseknek (Rauhofer, 367.). Tömeges bejelentések irányultak a zsidók, illetve a „felforgató elemek” ellen Franciaországban is az ún. Vichy-köztársaság idején, ami ugyancsak rossz tapasztalatokat nyújtott az anonim bejelentésekkel kapcsolatban, hiszen azokat gyakran személyes motivációk alapján tették olyan célok érdekében, amelyek ma már nem számítanak legitimnek. A második világháború után az egykori NDK-ban a keletnémet Állambiztonsági Minisztérium (Stasi) a nácikéhoz hasonló besúgói rendszert épített ki, létrehozva a „nem hivatalos közreműködők” hálózatát, többek között szomszédokból, barátokból, sőt családtagokból. 1989-es adatok szerint a Stasi 97 ezer alkalmazottja felügyelte az ország 17 millió lakosát, vagyis 175 emberre jutott egy (míg a náci Németországban Hitler idejében 2 ezer emberre jutott egy Gestapo-munkatárs, Sztálin idejében 5830-ra egy KGB-alkalmazott; a Statsi esetében azonban az említett ún. nem hivatalos közreműködők még további 174 ezren voltak, így egyes becslések szerint minden 63 emberre jutott egy ügynök) (Rauhofer, 368.). Ezek a hagyományok ugyan nem hasonlíthatók össze egy hatékony whistleblowing-rendszer működtetésével, mégis magyarázzák azokat a fenntartásokat, amelyeket egy olyan, elvileg a közjó érdekében fenntartott bejelentési rendszerrel szemben táplálnak, amely lehetővé teszi, hogy emberek anonim módon, csekély felelősség mellett használják fel. E negatív történeti tapasztalatok miatt ezért az angolszász rendszerekkel szemben a kontinentális Európában kevésbé fogadják el a közérdekű bejelentéseket társadalmilag hasznos cselekedetnek, illetve jellemző a megvádoltak jogainak preferálása a bejelentők védelmével szemben. Ehhez járult a személyes adatok, illetve a magánszféra alkotmányos-jogi védelmének kiterjesztése, ami – nem függetlenül az említett tapasztalatoktól – különösen Németországban fejlődött ki és vált alapvető alkotmányos követelménnyé.

*Lásd a cégcsoport honlapját: http://www.thyssenkrupp.com/en/konzern/whistleblowing.html

14

e) Magyarország Mint említettem, a bennfentes informátorok intézményes védelmének gyakorlata mint szakpolitikai eszköz Magyarországon lényegében nem ismert. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a magyar jogrendszerben ne lennének olyan rendelkezések, amelyek a bennfentes informátorokra is alkalmazhatók. A Munka Törvénykönyve (1992. évi XXII. törvény, Mt.) 96. §-ának (1) bekezdése szerint „[a] munkáltató, illetve a munkavállaló a munkaviszonyt rendkívüli felmondással megszüntetheti, ha a másik fél a) a munkaviszonyból származó lényeges kötelezettségét szándékosan vagy súlyos gondatlansággal jelentős mértékben megszegi, vagy b) egyébként olyan magatartást tanúsít, amely a munkaviszony fenntartását lehetetlenné teszi. Ettől érvényesen eltérni nem lehet.” Jóllehet a munkaviszonyból eredő „lényeges kötelezettségek” körét nem lehet pontosan meghatározni (vagyis azt minden esetben külön kell mérlegelni), az Mt. hatályos szabályai alapján a munkáltató ma Magyarországon jogszerűen bocsáthatja el azt a munkavállalót, aki bármilyen bennfentes információt külső személynek vagy szervnek átad, hiszen a törvény 3. §-ának (4) bekezdése szerint „[a] munkáltató a munkavállalóra vonatkozó tényt, adatot, véleményt harmadik személlyel csak törvényben meghatározott esetben vagy a munkavállaló hozzájárulásával közölhet”. Ez a rendelkezés – mely az Mt.-ben a kötelezettségek teljesítésének egyik „alapvető szabálya” – önmagában is összeegyeztethetetlen a külső whistleblowing-gal, hiszen annak épp az a lényege, hogy valaki bizalmas információkat ad ki a szervezetről más olyan szervnek vagy személynek, akinek (amelynek) lehetősége van a jogvagy szabálysértéssel szemben való fellépésre. De ellentmondásban van az ún. belső whistleblowing-gal is, amennyiben az érintett szervezetnél nincs olyan belső intézményesített eljárásrend, amely az ilyen bejelentések fogadására, illetve kivizsgálására szolgál. A magyar munkajog tehát a bennfentes információk kiadását per definitionem olyan súlyos munkavállalói kötelezettségszegésnek minősíti, amely megalapozza a legsúlyosabb munkáltatói szankciót, a munkaviszony rendkívüli felmondással való megszüntetését. A bírói gyakorlat sem kedvező a bennfentes informátorok számára, mert a rendkívüli felmondás megtámadása esetén a bíróság csak a felmondás jogszerűségét bírálhatja el, és nem alkalmazhat a törvény által egyébként megengedett más joghátrányt (MK BH 1997/462). Ha tehát a munkáltató a rendkívüli felmondás okát – a munkavállaló magatartására figyelemmel – a törvényben előírt feltételeknek megfelelően állapította meg, a felmondás hatálytalanítására nincs lehetőség (MK BH 1996/287). Sőt, a szabályozás valójában inkább még ösztönzi is a bizalmas információkat kiadókkal szembeni fellépést, amennyiben például szoros (a tudomásra jutástól számított 15 napos) határidőt állapít meg a rendkívüli felmondásra (Mt. 96.§ (4) bek.), akárcsak a bírói gyakorlat, amely szerint még azzal a felelős beosztású munkavállalóval szemben is jogszerű a rendkívüli felmondás, aki „nem követeli meg és nem ellenőrzi a munkáltatónak a munka végzésére, továbbá a munkafegyelemre vonatkozó és a munka jellegére tekintettel kiemelkedően fontos rendelkezései betartását” (MK BH 1994/573). A munkáltató bizalmas adatainak védelme, a szolgálati, illetve a magántitok fokozott védelme legitim célja a szabályozásnak és a bírói gyakorlatnak is. A magyar szabályozás problémája – legalábbis a bennfentes információadás szempontjából – abban áll, hogy a munkáltatói adatok védelme csaknem abszolút: néhány különleges esettől (pl. bűncselekmény miatti feljelentési kötelezettségtől, vagy az ellenőrzési jogkörben tett bejelentéstől) eltekintve a jogalkotó minden esetben a szervezeti, illetve munkáltatói érdeket részesíti előnyben, még a jogsértő, illetve más személyeknek kárt okozó magatartások tekintetében is.

15

A bennfentes informátorok védelmére azonban elvileg közvetlen felhasználható a Büntető Törvénykönyv (1978. évi IV. törvény, Btk.) 257. §-ában megállapított tényállás, amely bűncselekménnyé teszi az ún. „közérdekű bejelentővel” szembeni megtorlást, amikor úgy rendelkezik, hogy „[a]ki közérdekű bejelentés miatt a bejelentővel szemben hátrányos intézkedést tesz, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő”. Ezt a tényállást az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény alapján illesztették a Btk.-ba. Ez utóbbi törvény meghatározása szerint a „közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja” s a közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat. Jól látható azonban, hogy itt nem a bennfentes informátorok speciális büntetőjogi védelméről van szó, hanem általában a „bárki” által megtehető bejelentésekről, illetve az olyan „panaszokról”, amelyek egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányulnak, és elintézésük nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. A törvény szerint a „panaszost, illetőleg a bejelentőt (…) nem érheti hátrány a panasz, illetőleg a közérdekű bejelentés megtétele miatt”. A jogrendszer tehát – helyesen – általában bizonyos fokú védelmet biztosít bárki számára, aki közérdekű bejelentést tesz, ám nem kezeli külön azokat, akik ennél jóval nagyobb kockázatot vállalnak (főleg, ha nem is csak saját egyéni jogsérelmük miatt vállalják a megtorlás veszélyét, és lenne ugyan megfelelő eljárási jogosultsággal bíró szerv, ám a bennfentes információ esetleg éppen az illető szerv vezetősége által elkövetett visszásságra vonatkozik). Világos tehát, hogy ez a gyakorlatban rendkívül ritkán alkalmazott jogszabályhely nem lehet alkalmas a bennfentes informátorok olyan információadásának védelmére, amellyel megsértik a saját szervezetük iránti lojalitást, azaz munkavállalói kötelezettségüket.

Döntési alternatívák – whistleblowing Magyarországon? Mint láttuk, a bennfentes információadásra vonatkozóan többféle szabályozási modell létezik, illetve lehetséges, amelyek fő céljai, irányai eltérnek egymástól, és más-más szabályozási eszközöket igényelnek. Optimális esetben a szabályozás többféle cél elérésére is alkalmas lehet, de a célok összhangba hozása bizonyos esetekben csak korlátozottan lehetséges, másokban pedig egyenesen kizárják egymást a lehetséges szabályozási megoldások. a) Az alapvető célok Mint minden szakpolitikai koncepció kidolgozásánál, ezúttal is alapvető fontosságú az esetleges whistleblower-program fő céljainak megjelölése. A lehetséges célok többé-kevésbé összeegyeztethetők, ám más-más eszközöket és módszereket igényelnek, s nyilvánvalóan összehangolt módon kell meghatározni a különböző intézkedéseket illetve eljárásokat. A bennfentes információadás legkézenfekvőbb célja az olyan jogsértésekről, szabálytalanságokról szóló információk bejelentése, ismertté válása, amelyek más módon valószínűleg nem derülnének ki. A támogatás lehet közvetett, abban az értelemben, hogy a kialakítandó rendszer az informátor védelmére, a közérdekű információadás miatt őt érő

16

megtorlástól való megóvására irányulhat. E mögött többféle feltételezés is áll: egyrészt az, hogy többen szánnák rá magukat bennfentes információk kiadására, nem kellene munkáltatójuk megtorlásától tartaniuk, azaz biztosak lehetnének abban, hogy az állam intézményes védelmet nyújt számukra. Ilyen módon az állam viszonylag kis ráfordítással (az intézményes védelem költségei) jelentős eredményeket érhet el a közérdek védelmében, hiszen ugyanezeket a rejtett jog- vagy szabálysértéseket legfeljebb csak jelentős erőfeszítésekkel (pl. gyakoribb és alaposabb külső ellenőrzésekkel) tárhatná fel. Másrészt morális megfontolások is állhatnak mögötte: az, aki személyes kockázatot is vállalva súlyos jogsértéseket vagy más szabálytalanságokat fed fel, s ezzel jelentősen hozzájárul a közérdek megóvásához, megérdemli a védelmet. Hasonló szempontok alapján legitim cél lehet a bennfentes informátorok ösztönzése is, ami lehet erkölcsi vagy anyagi, vagy a kettő valamilyen kombinációja. A whistleblowing-politika része lehet a bejelentésben megvádoltak jogainak, érdekeinek védelme is, ám nem önmagában, hanem az alkalmazott belső informátor támogatás ellensúlyaként (máskülönben az lenne a leghatékonyabb megoldás, ha egyáltalán nem támogatnák a közérdekű bejelentéseket). Ezért valójában inkább abban kell dönteni, hogy a bejelentésben érintettek pozíciója igényel-e valamilyen védelmet. A Javaslat 1 – címe, preambuluma és 1. §-a alapján – a bennfentes informátorok védelme érdekében született. A Javaslat 2 ezen túl a bennfentes informátorok anyagi ösztönzésére irányuló megoldást tartalmaz, amennyiben a megalapozott bejelentés alapján elindult eljárás eredményeként kiszabott bírság egy részét a bejelentő megkaphatja, vagyis elvileg anyagilag érdekelt lehet a visszásság feltárásában. A harmadik lehetséges szabályozási cél, a bepanaszolt (megvádolt) szervezet (személy) védelme nem tartozik ugyan a két Javaslat kifejezett céljai közé, egyes rendelkezéseitől (pl. az alaptalan bejelentések rendbírsággal sújtásától) azonban közvetve mégis várható ilyen hatás. b) A bennfentes informátorok

A bennfentes informátorok lehetséges körének meghatározása szempontjából külön megfontolást, illetve döntést igényel a szóba jöhető személyeknek az érintett szervhez való viszonya, azaz helyzetük „bennfentes” jellege; a whistleblowerek körének behatárolásához meg kell továbbá határozni az általuk szolgáltatott információ természetét, illetve személyes motivációjukat is, amelyeket alább külön pontban tárgyalok. A Javaslat 1 szerint a bennfentes informátorok védelmére az a munkavállaló jogosult, aki a „foglalkoztatási jogviszonyával összefüggésben” szerzett információt jelenti be. A Javaslat 1 széles körűen értelmezi a lehetséges whistleblower-ek körét, s a foglalkoztatási jogviszonyba beleérti a munkaviszonyt, a közszolgálati és a közalkalmazotti jogviszonyt, a bírósági szolgálati viszonyt, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyát, az ügyészségi szolgálati jogviszonyt, a hivatásos és szerződéses szolgálati jogviszonyt és a bedolgozói jogviszonyt, valamint – bizonyos körülmények között – a felek között legalább egy éve fennálló megbízási jogviszonyt. A meghatározás tehát tág, ám nem teljes körű: nem világos, hogy miért nem terjed ki valamennyi olyan jogviszonyra, amely alapján a bejelentő –

17

jogszerűen – bennfentes információkat szerzett. Úgy tűnik, mintha a Javaslat 1 maga kívánná jogi eszközökkel körülhatárolni azt, hogy elvileg kik szerezhetnek legitim módon bennfentes információkat. A whistleblower-védelem alapgondolata, hogy védje a közérdekű bejelentőket, s – egy erősebb érdek miatt – mentesítse őket az olyan felelősség alól, amely a munkáltatójuk iránti lojalitás, vagy a szolgálati, illetve magántitok védelméhez fűződő kötelezettség. A bennfentes informátorok speciális védelme tehát elvileg indokolt más közérdekű bejelentőkhöz képest is. A bennfentes informátorok közti – a foglalkoztatási jogviszony sajátosságain alapuló – további különbségtétel viszont külön igazolásra szorulna, hiszen amennyiben az informátor a visszásságról szóló információját alkalmazotti minőségében legitim módon szerezte, s az információ közlése lehetővé teszi a közérdek súlyos megsértésének megelőzősét, akkor a foglalkoztatási jogviszony egyéb jellemzői (mint például megbízási jogviszony esetén az olyan, a Javaslat 1-ben szereplő feltétel, mint hogy az érintett személynek más „bevétele” (?) ne legyen) közömbösek. Szembetűnő hiányossága továbbá a Javaslat 1-nek, hogy csak az aktív jogviszonyban állókat védi. E mögött az a felfogás állhat, hogy az a bejelentő, akit már nem kötnek munkavállalói kötelezettségek (pl. lojalitás, titoktartás) a munkáltatóhoz, azokkal szemben a munkáltató már nem is léphet fel, azaz nem alkalmazhat megtorlást. Indokolatlanul szűk azonban az informátorok lehetséges körének e meghatározása, amely a védelmet nem terjeszti ki az olyan személyekre, akik már nem állnak foglalkoztatási jogviszonyban azzal a szervezettel, amelynek tevékenységével az általuk birtokolt információ kapcsolatos. Csakhogy a foglalkoztatási jogviszony megszűnése önmagában nem változtat egy információ „bennfentes” jellegén, vagyis a javasolt szabályozás kizárta volna a védelem köréből azokat az informátorokat, akik már nem tagjai vagy alkalmazottai a kifogásolt magatartást tanúsító szervezetnek. A gyakorlati tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy a közérdek védelme szempontjából fontos bennfentes információk egy részét olyan személyek teszik, akik már nem dolgoznak az adott szervezetnél (ilyen informátor volt például a Bevezetésben említett Jeffrey Wigand is). Az az érv, amely szerint a foglalkoztatási viszonyban már nem állók bevonása a védelem körébe azért indokolatlan, mert a volt munkáltató már nem alkalmazhat megtorlást velük szemben, kevéssé meggyőző, különösen ahhoz a potenciális előnyhöz képest, amit a volt bennfentesek által kiszolgáltatott információk felfedésétől várni lehet. Egyrészt a volt foglalkoztatási jogviszonyból annak megszűnése után is származhatnak kötelezettségek (pl. titoktartás), másrészt nem zárható ki, hogy jelentős politikai, gazdasági hatalommal rendelkező szervezet tényleges fenyegetést jelentsen a számára súlyos károkat okozó információt kiszivárogtató volt munkatársára. De ha nem ez a helyzet, akkor is erős érdek fűződik ahhoz, hogy az informátorok feltárják a volt munkáltatójuk által elkövetett súlyos jogvagy szabálysértésre vonatkozó bennfentes információjukat. Meglehet, hogy ilyenkor a szabályozásnak nagyobb hangsúlyt kell helyeznie az ösztönzésre, mint a megtorlástól való védelemre, s az is világos, hogy az ilyen whistleblowing csak sajátos eljárási keretek keretében (azaz külső hatósághoz fordulás formájában) működik, mégsincs elegendő ok arra, hogy a szabályozás ne terjedjen ki az ilyen típusú bennfentes információadásra is. Végül indokolatlanul szűk a bennfentes informátorok körének meghatározása abból a szempontból is, hogy a releváns szervezeti kötődést a foglalkoztatási jogviszonyra szűkíti. Nem világos, hogy miért ne kaphatnának védelmet azok az informátorok, akik nem foglalkoztatási jogviszony, hanem például tagsági viszony alapján kerülnek olyan helyzetbe, hogy egy intézmény működésére vonatkozó belső, bizalmas információkhoz férjenek hozzá.

18

c) Az információadás és a bennfentes információ jellemzői ca) Az információ lehetséges tartalma Amint a különböző szabályozási modelleknél láttuk, a bennfentes információadás ismérve nemcsak a bejelentő kötődése a kifogásolt magatartást tanúsító szervezethez, hanem az általa adott információ jellege is. Az információnak egyrészt jog- vagy szabálysértésre, esetleg egyéb normasértésre (pl. etikai szabályok megszegésére) vonatkozó adatnak, ténynek kell lennie, másrészt olyan bizalmas, másként nem megismerhető információ kell hogy legyen, amely a közérdek súlyos megsértésére vonatkozik, vagy felfedésétől e veszély elhárítása várható. A Javaslat 1 „a foglalkoztatási jogviszonnyal összefüggő, közérdeksérelem veszélyét vagy megvalósulását feltáró bejelentésekre” terjeszti ki az állami védelmet. A törvénytervezet nem határozza meg, hogy mi tekinthető ilyen tartalomnak, ám mivel a bejelentések, illetve a bennfentes informátorok panaszai a Közérdekvédelmi Hivatal hatáskörébe tartoztak volna, a definíciót az utóbbi szerv eljárását is szabályozó Javaslat 2 határozta meg. Ez a törvénytervezet azonban más fogalmat használ. E szerint ugyanis a létrehozni javasolt Hivatal a „tisztességes eljárás követelményeinek megsértése” eseteiben járt volna el. Ebbe a körbe lényegében a közigazgatási szervek korrupciós gyakorlata tartozik, amit nagyon sokféle módon el lehet követni. Így a Javaslat 2 ide sorolja a tájékoztatási kötelezettség megszegését, a mérlegelési vagy méltányossági jogkörrel való visszaélést, az ügyfél vagy más jogának vagy jogos érdekének szükségtelen mértékben való korlátozását, az indokolatlan hátrányos megkülönböztetést, a megszabott határidők figyelmen kívül hagyását, a részrehajló magatartást, az egyenlő bánásmód követelményének egyéb megsértését, valamint a közpénz felhasználásának körében a verseny tisztaságára és nyilvánosságára vonatkozó követelmények megsértését. Mindez a hibás közigazgatási gyakorlat akkor tekintendő a tisztességes eljárás követelményei megsértésének, ha „egyidejűleg az ügyfél vagy harmadik személy javára előny szerzését célozza vagy azt eredményezi”. Ez tehát azt jelenti, hogy a Javaslat 2 a bennfentes információadás körét a korrupciós esetekre kívánta korlátozni, még hozzá a közszféra vagy a közigazgatás korrupciójára: a Javaslat 2 szerint ugyanis a tisztességes eljárás követelményei megsértéséről akkor van szó, ha arra a) az államháztartás alrendszereiből, az európai uniós forrásokból, a nemzetközi megállapodás alapján finanszírozott egyéb programokból származó pénzeszköz (azaz közpénz) felhasználására irányuló eljárásban, vagy b) a közigazgatási szerv eljárása során kerül sor. Mindebből az következik tehát, hogy a jogalkotói szándék a bennfentes információadást a nemzetközi gyakorlattól eltérően (ám saját szabályozási céljaival összhangban) csak a korrupciós esetekre korlátozta volna. Véleményem szerint e koncepció megfelelően indokolható azzal, hogy a whistleblowing intézményének nincsenek hazai előzményei, ezért ésszerű az a szándék, amely csak korlátozott körben vezetné be ezt a módszert, mintegy kipróbálva annak működését, s egyben fenntartva azt a lehetőséget, hogy a későbbiekben a védelmet más jog- és szabálysértésekre is kiterjesszék. A bennfentes információk javasolt körének meghatározása (vagyis azon magatartások megjelölése, amelyek az információadás tárgyai lehetnek) abban a tekintetben is támogatható, hogy nem szorítkozik a jogsértő cselekedet vagy tevékenység bejelentésére, hanem annál szélesebb körben támogatja a bennfentes információadást. Ez annál inkább támogatandó törekvés, minél inkább eltávolodunk a közigazgatási korrupció körülhatárolásakor az

19

egyébként nehezen bizonyítható korrupciós bűncselekmények tényállásaitól. Ha tehát korrupciónak tekintjük – véleményem szerint helyesen (Szente, 43-64.) – például az olyan cselekvési formákat, mint a nepotizmus vagy az illegitim érdekkijárás, amelyek nem feltétlenül számítanak bűncselekménynek vagy általában törvénysértésnek, mégsem tartjuk őket megengedhetőnek, vagyis, ha úgy tartjuk, hogy a tisztességes eljárás a formális jogszerűség betartásánál szélesebb körű követelményt jelent, akkor indokolt a bennfentes információk meghatározását a jogsértő tevékenység bejelentésénél szélesebben meghatározni. További szabályozási probléma, hogy a bennfentes információadáshoz kapcsolt védelem csak a valós, illetve igaznak bizonyult bejelentések esetén illesse-e meg az informátort, vagy ennél enyhébb standardot alkalmazzunk. A Javaslat 1 az utóbbi megoldást választja, amikor úgy fogalmaz, hogy whistleblowing-ról akkor van szó, ha a bennfentes informátor akkor fordul bejelentéssel az annak fogadására hatáskörrel rendelkező szervhez, ha „kellő alappal feltételezi”, hogy a munkáltatójánál az általa kifogásolt (illetve a javaslat által meghatározott) „tényállások megvalósultak, vagy megvalósulhatnak”. Ez a fajta szabályozási mód kétféle választást tükröz. Egyrészt nem követeli meg, hogy a bejelentésben foglalt információk valósak legyenek, hanem megelégszik azzal, hogy az informátor ésszerűen hihette, hogy a jog- vagy szabálysértés valóban bekövetkezett, vagy bekövetkezhet. Másrészt az információnak nem feltétlenül már befejezett jogsértésre kell irányulnia, hanem vonatkozhat valamilyen veszélyre, kockázatra is. A védelem biztosításához elegendő tehát az informátor ésszerű feltételezése, még akkor is, ha a bejelentés végül alaptalannak bizonyul. Ez a megoldás helyesnek látszik, ha a cél a közérdekű bejelentések ösztönzése, hiszen intézményesített védelemben részesíti az olyan közléseket is, amelyek nem biztos tudáson, hanem az informátor megalapozottnak hitt gyanúján alapulnak. Számolni kell azonban azzal, hogy ez a típusú szabályozás sokszor bizonytalan helyzetet eredményezhet, különösen akkor, ha a kiszolgáltatott információból (például egy névtelen bejelentésből) nem derül ki, hogy a bejelentés alapjául szolgáló adatok személyes illetve közvetlen tapasztalaton, vagy csak közvetett bizonyítékokon alapulnak. Az erre adható rutinszerű, közigazgatási jogi gondolkodásmódon nyugvó válasz azonban (vagyis hogy ezt a körülményt a vizsgálatról való döntéskor az eljáró hatóság nyilván figyelembe veszi majd) nem kielégítő ebben az esetben, hiszen az ilyen ügyekben eljáró hatóság vizsgálati kapacitása vélhetően szűkös lesz, ugyanakkor a súlyos jogsértésekre utaló (bármilyen csekély mértékben alátámasztott) jelzések kivizsgálását aligha meri majd megtagadni. (A Javaslat 1 is ezt a felfogást tükrözi, amikor úgy rendelkezik, hogy egy bejelentésben foglaltak nem minősíthetők nyilvánvalóan megalapozatlannak, ha a munkáltató magatartása, vagy a munkáltató működési körébe tartozó okok következtében az élet, az egészség vagy a testi épség közvetlen veszélyeztetésére, a munkáltató vagy más munkavállaló által elkövetett bűncselekményre, vagy a környezet súlyos veszélyeztetésére vonatkozik). Elvileg megoldást az jelenthetne, ha a bejelentés kötelező tartalmi eleme lenne annak közlése, hogy az információ közvetlen vagy közvetett ismereteken alapul-e, vagy ha ennek hiányában a hatóság felmentést kapna a kötelező vizsgálat alól. Bizonytalanságot okozhat továbbá az is, hogy nincsenek olyan ismérvek, amelyek a hatóság mérlegelési jogkörét megalapozhatnák abban a tekintetben, hogy mikor minősíti ésszerű vagy ésszerűtlen feltételezésen alapulónak a bejelentést: márpedig a gyanún (és a nem a tények ismeretén) alapuló bennfentes információközlés védettsége (illetve később az esetleg alaptalanul megvádolt szervezet jogi védelme) szempontjából ennek meghatározó jelentősége van. Ami a közérdeket fenyegető súlyos veszélyre vonatkozó információ védelembe való bevonását illeti, ez helyeselhető törekvés, s megfelelő választ ad azokra a különösen 20

Európában gyakori bírálatokra, amelyek a bennfentes információadást annak utólagos, reaktív jellege miatt nem tartják hatékony módszernek, hiszen a veszély jelzése lehetővé teheti a közérdek-sérelem megelőzését. Szabályozási nehézségek származhatnak továbbá a védelmet élvező bejelentések információtartalmának túlságosan széles körű meghatározásából, ami az intézmény alkalmazását parttalanná teheti, mert a bejelentések – azok korlátozatlansága, illetve ebből adódó esetleges – nagy száma miatt kezelhetetlenné válna az alkalmazott panasz- vagy monitoring-rendszer számára. A kisebb vagy jelentéktelen szabálytalanságok, rossz gyakorlatok kivizsgálásának pedig jóval nagyobbak lehetnének a költségei, mint amennyi előny az esetleg feltárt problémák orvoslásából származna. Ezért azokban az országokban, amelyekben a bennfentes információadás jogilag szabályozva van, gyakran olyan ágazati szabályok nyújtanak védelmet, amelyek speciális információk kiszolgáltatására korlátozzák a védelmet: így például a közszerződésekkel kapcsolatos visszaélések feltárása, a pénzügyiszámviteli rend megsértésének bejelentése, a közegészségügy vagy a közbiztonság veszélyeztetésére vonatkozó információk kiadása számít a jog által védett bennfentes információadásnak. A túl széles körben lehetővé tett whistleblowing tehát egyrészt azzal a veszéllyel jár, hogy kisebb szabálytalanságokra vonatkozó bejelentések özönét zúdítja a címzett hatóságokra, ami várhatóan nemcsak jelentős, hanem aránytalan ráfordításokat eredményez, hiszen a közérdek veszélyeztetésének valóságos mértéke, illetve a tényleges kár sokszor csak a már lefolytatott (s lényegében indokolatlannak bizonyuló) vizsgálatok eredményeként állapítható meg. Másrészt egyfajta általános panaszfórummá teheti az intézményt, amelyben az egyéni sérelmek bejelentése háttérbe szoríthatja a fontosabb, közérdekű információadást, hiszen az információkat fogadó szerv(ek) vizsgálati kapacitása bizonyosan korlátozott lesz. A közérdek különösen súlyos sérelme vagy annak veszélye indokolhatja a bennfentes információadás támogatását, s ezzel az említett érdekek akár súlyos sérelmének veszélyét, ám ez nem indokolt kisebb súlyú szabálytalanságokra, hibákra vonatkozó információadás esetén.

cb) Az érdekkiegyenlítés problémája A Javaslat 1 tehát igen széles körben határozza meg az olyan információadás körét, ami megalapozza a whistleblower-védelmet. Ez azt a kérdést veti fel, hogy vajon az információadás széles körű védelmét ellensúlyozzák-e az érintett szervezetek jogainak vagy jogos érdekeinek biztosítására irányuló garanciák. Nem szabad ugyanis elfelejteni, hogy amíg az „ésszerű feltételezésen” alapuló, illetve a közérdek-sérelem megvalósulásának lehetőségére, azaz veszélyére vonatkozó információk egy része vélhetően alaptalannak bizonyulna, addig minden ilyen bejelentés veszélyezteti az érintett (megvádolt) szervezet jogait és legitim érdekeit. Ezek súlya miatt nyilvánvalóan nem elégségesek a „bocs, tévedtem”-szerű eljárások, hanem olyan eljárási feltételek kellenek, amelyek alkalmasak lehetnek a híreszteléseken, félinformációkon, sőt akár a rosszhiszemű (kitalált) vádakon alapuló bejelentések kiszűrésére. E célból többféle megoldás is szóba jöhet. Így az a módszer, amely a védelemhez megköveteli az informátor jóhiszeműségét. Ennek különösen a nem közvetlen tapasztalatokon nyugvó bejelentések esetén van jelentősége, hiszen elképzelhető, hogy valaki szándékosan hamisan vádol meg valakit vagy egy szervezetet, miközben hihető módon valószínűsíti, hogy ésszerű alapja volt a jog- vagy szabálysértés feltételezésére. Ezt persze éppoly nehéz bizonyítani, mint az „ésszerű alappal való feltételezést”, mindenesetre ha szankció is fűződik a rosszhiszeműnek nyilvánított bejelentéshez, annak már lehet valóságos visszatartó ereje.

21

A Javaslat 1-2 azonban, kimondatlanul ugyan, mégis azzal kívánják csökkenteni a rosszindulatú, megalapozatlan bejelentések számát, hogy nem biztosítanak lehetőséget a névtelen (anonim) információadásra. Bár a törvénytervezetek szövege nem tiltja kifejezetten, hogy a munkáltató, a felügyeleti szerv vagy a Közérdekvédelmi Hivatal kivizsgáljon anonim bejelentéseket, olyan eljárási körülményeket teremtenek, amelyek ezt a gyakorlatban kizárják: a Közérdekvédelmi Hivatal eljárásában ugyanis a bejelentő olyan ügyfél, akit az eljárás során meghatározott kötelezettségek terhelnek (pl. a Hivatal felhívására bizonyos tájékoztatási kötelezettsége van), illetve a Hivatalnak joga van személyes adatainak megismeréséhez, ami feltételezi azt, hogy az informátor személyazonossága ismert legyen. cc) Az anonimitás problémája A nemzetközi szakirodalomban éppúgy, mint a tényleges szabályozások során az egyik legvitatottabb kérdés éppen az, hogy jogot biztosítsanak-e a bennfentes informátor számára az anonimitáshoz. Az anonimitás elve kétféle értelemben merül fel. Egyrészt úgy, hogy az anonim bejelentések alapul szolgálhatnak-e hatósági vizsgálathoz, vagy sem. Ilyenkor a bennfentes informátor védelmének ügye nem vetődik fel, hiszen a személyazonossága nem válik ismertté még a hatóság előtt sem. Az anonimitás másik vonatkozása a bennfentes informátor számára biztosított azon lehetőség, hogy személyét a hatóság ne fedje fel. Ilyenkor tehát a bejelentés nem névtelen, hanem az informátor személyének vagy érdekeinek védelme miatt lehet fontos személyazonosságának titokban tartása. Mindkét esetben különböző nehézségek merülnek fel, az első esetben különösen a felesleges vizsgálat költségei, illetve a hamis bejelentésért való felelősség érvényesíthetőségének problémái, míg a másikban a bepanaszolt szervezet védekezéshez való jogának sérelme jelenthet gondot. Az anonim bejelentéssel szembeni egyik legfőbb érv erkölcsi természetű, éspedig többféle szempontból is. Bizonyos társadalmi közegben visszatetszést kelthet, s ezáltal rombolja a társadalmi morált a bennfentes információadás, melyet sokan „árulásnak” tartanak, az informátort pedig „spiclinek” tekintik. Sokak szemében az informátor nem tesz mást, mint mást a háta mögött megvádol, úgy, hogy az érintett nem tud védekezni az alaktalan váddal szemben. Önmagában is paradox az a helyzet, hogy a bennfentes informátor egy rossz dologra akarja felhívni a nyilvánosság figyelmét, miközben saját maga titokban akar maradni: eszközei és céljai konfliktusban állnak egymással. Morális értelemben az anonim whistleblowing önmegsemmisítő lehet, hiszen olyan, mint amikor valaki háborúval akar küzdeni a békéért, ami hitelteleníti a bejelentést és (ismeretlenül is) a bejelentőt (Elliston, 175.). Az ilyen típusú vád továbbá aláássa egy csoport belső kohézióját és az egymásba vetett bizalmat, veszélyezteti a csoportszolidaritást (Elliston, 171.). Az anonim bejelentés lehetőségével szembeni többi érv technikai, illetve hatékonysági természetű: az információ fogadója ilyen esetben nem tud újabb, szükséges információkat szerezni az informátortól, jóllehet az esetleg rendelkezik további olyan adatokkal vagy értesülésekkel, amelyek szükségesek lennének a jog- vagy szabálysértés bizonyításához (Near-Miceli, 692., Rauhofer, 366). Az anonimitás előnyösebb helyzetbe hozza az érintett szervezetet, amely könnyebben meggyőzheti saját munkatársait az állítások alaptalanságáról, növelve a szervezeti lojalitást, egyben nehezebbé téve a valóság felderítését. Végül, bizonyos esetekben rendkívül nehézzé teheti az információ címzettjének, azaz az eljáró hatóság dolgát, amikor döntenie kell arról, hogy költséges vizsgálatot indítson-e egy olyan anonim bejelentés alapján, amely a közérdek súlyos megsértéséről, vagy egy közeli, fenyegető veszélyről szól. Ilyenkor ugyanis, az informátor további közreműködése nélkül rendkívül nehezen becsülhető

22

meg a veszély bekövetkezésének valószínűsége, hiszen épp arról van szó, hogy a hatóságok előtt nem ismert a kockázat mértéke. Más megfontolások azonban az anonim bejelentés lehetőségének biztosítása mellett szólnak. Egyrészt utóbb rendkívül fontos bejelentések, kiszivárogtatások névtelenül, az informátor azonosítása nélkül történtek meg, s jelentős társadalmi hasznot eredményeztek; anonim informátor volt például a Watergate-botrányt kirobbantó, már említett „mély torok” is. Azután, ha tényleges korrupció leleplezéséről van szó, s az akár névtelen információ kellően megalapozott egy vizsgálat megindításához, akkor tulajdonképpen mindegy, hogy ki volt a titokzatos bejelentő. Nos, nem ismert, hogy a Javaslatok szerzői miért vetették el az anonim bejelentések lehetőségét. Talán azt gondolták, hogy a névtelen feljelentők nem igényelnek, esetleg nem érdemelnek intézményes védelmet. Az biztos, hogy az egyébként nem anonim bennfentes informátoroknak a névtelenségük megőrzésére vonatkozó igénye legitim lehet, s nem is csak akkor, ha feltételezhető, hogy személyazonosságuk felfedése jelentős fenyegetést jelentene számukra; meglehet, hogy sokan csak az anonimitás garantálása esetén vállalkoznak ilyen szerepre, ezért annak indokoltságát nem a hatóságnak kell megítélnie. Még az is előfordulhat, hogy az ismeretlenségre törekvő bennfentes informátor személyét éppen a bizalmas, csak néhányak által megszerezhető információk kiadása, avagy az annak nyomán indult vizsgálat fedi fel, s ilyenkor nem lenne indokolt védelmükről lemondani. Véleményem szerint erősebb érvek szólnak az anonimitás lehetővé tételére, mindkét említett esetben: vagyis, nem kellene a névtelen bejelentéseket kizárni a „tisztességes eljárás megsértésének” gyanúját megalapozó bennfentes információadás köréből, s a névtelenség biztosítását, ha az egyébként lehetséges, biztosítani lehetne a bennfentes informátorok számára. Bár kétségtelen, hogy a megvádolt szervezet számára megnehezítheti a védekezést, ha a bejelentő ismeretlen marad, ám az kevéssé valószerű, hogy ki is zárná azt: az érintett szervezetek és személyek jogainak védelme rendszerint más eszközökkel is biztosítható. Ugyanakkor, ha figyelembe vesszük azt is, hogy a whistleblowing által felfedett információk az adott szervezet működésére vonatkozó belső, bizalmas ügyeire vonatkoznak, amelyeket illetően az érintett intézmény bizonyosan óriási előnyben van még egy bennfentessel szemben is (Elliston, 175.), továbbá, hogy például a tanúk esetében – bizonyos körülmények esetén – a büntetőeljárási szabályok is lehetőséget biztosítanak a tanúk személyi adatainak védelmére, sőt, ismerik a „különösen védett tanú” intézményét is,1 akkor indokoltnak tűnik a bennfentes informátorok hasonló védelme. Sőt, minél nagyobb a megtorlás veszélye, annál indokoltabb az anonimitás engedélyezése (Rauhofer, 366.). Tulajdonképpen a morális kifogásokra is hasonló válasz adható: erkölcsi értelemben bármennyire különböző módon lehet is megítélni a bennfentes információadást, a magyar jogrendszer más esetben már védelemben részesített hasonló magatartást.

cd) A bennfentes informátor szándéka és a whistleblowing eljárási formája A bennfentes információadásra vonatkozó szabályozási problémák körében még érdemes kitérni arra a kérdésre, hogy a védelem biztosításának szempontjából vajon releváns körülmény-e az informátor egyéni motivációja, valamint arra, hogy érdemes-e

1

Lásd a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. tv. 96-97. §-ait.

23

formakötöttséghez ragaszkodni a bennfentesek által tett közérdekű bejelentésekkel kapcsolatban. Mint említettem, egyes vélemények az intézményes védelem szempontjából relevánsnak tartják az informátor szándékát. E felfogás mögött gyakran a közérdek ethoszának védelme és hasonló megfontolások vannak. S vannak olyanok is, akik fogalmi alapon utasítják el az olyan közérdekű bejelentések védetté nyilvánítását, amelyek során hiányzik az informátor „ellenvéleménye”, azaz az információ kiszolgáltatása önérdekből, kényszerből történik, vagy pedig az egyébként is az informátor kötelezettségei közé tartozik (Jubb, 89-90.). A Javaslat 1-2 nem tulajdonít jelentőséget az informátor személyes motivációjának, ami helyeselhető: a bejelentés valóságtartalma ugyanis nem függ a bejelentő eredeti szándékaitól, s ha az információadás az egyéb feltételeknek megfelel, akkor a várható társadalmi haszon szempontjából érdektelen, hogy az informátornak tulajdonképpen mi volt a célja a bejelentéssel. Ez nem érinti a bejelentés jó- vagy rosszhiszeműségét, ami az információ valóságtartalmával kapcsolatos informátori magatartásra vonatkozik. A másik kérdés, hogy a védelemnek feltétele legyen-e, hogy az információadás formalizált eljárásban történt, vagy bármilyen, megfelelő adattartalommal bíró bejelentés – függetlenül formájáról – részesüljön védelemben. Az eljárási kötöttségek mellett elsősorban adminisztratív, közigazgatási hatékonysági érdekek szólnak, mint például az, hogy a hatóság számára egyértelművé teszik, hogy ki minősül bennfentes informátornak. Ennek érdekében teszi ügyféllé például a közérdekű bejelentőket a Javaslat 2. Kétségtelen, hogy emellett az is érv lehet, hogy a szabályozott eljárásban az informátorokat bizonyos ügyféli jogok is megilletik, ám nem biztos, hogy e garanciák biztosításához feltétlenül szükség van formális ügyféli minőségre. Az eljárások formalizálása továbbá, mint utaltam rá, valószínűleg kizárja az anonim whistleblowing lehetőségét, ami pedig nem kompatibilis megoldás egy olyan rendszerben, amelyben (amint az más javaslatokból kiderül) a korrupciót feltáró közérdekű bejelentések ösztönzése az egyik legfőbb cél. Ezért célszerűbb megoldás lenne olyan szabályozási környezet kialakítása, amely ugyan erőteljes ügyféli jogokkal, különböző kedvezményekkel preferálja a szabályozott eljárások felhasználását, de amely egyben nem zárja ki a bennfentes informátorok védelméből az anonimitást igénylő informátorokat, illetve, amely nem utasítja el eleve a névtelen bejelentések kivizsgálását.

d) Külső versus belső whistleblowing A bennfentes informátorok védelmének és ösztönzésének szabályozásával kapcsolatos egyik legfontosabb kérdés, hogy a bejelentők mely személyeknek, illetve szerveknek szolgáltathassák ki legitim módon a jog- vagy szabálysértésre vonatkozó, tudomásukra jutott belső, bizalmas információkat. A belső és külső whistleblowing megítélésekor azt érdemes megfontolni, hogy a szabályozás melyik formára adjon lehetőséget, illetve, ha mindkét utat lehetővé akarjuk tenni, akkor preferáljuk-e valamelyik csatornát. Megjegyzem, egyes szakirodalmi álláspontok az érintett szervezeten belüli eljárások felhasználását nem tekintik valódi bennfentes információadásnak, azon az alapon, hogy ilyen esetben valójában csupán a szervezeten belüli kommunikációról, illetve korrekciós

24

mechanizmusokról van szó, amelyek más formái természetesen minden racionális intézményben. A szervezeten belüli eljárás tulajdonképpen védi azt az intézményt, amely jogvagy szabálysértést követett el, nem pedig támadja és vádolja, mint a „valódi” whistleblowing esetében. Sőt gyakran nem is magát a szervezetet, hanem csak annak egyes vezetőit bírálja épp a szervezet érdekében (Jubb, 91.). A többségi álláspont azonban megkülönbözteti a bennfentes információadás belső és külső formáit, vagyis a szervezeten belüli panaszrendszereken, bejelentési mechanizmusokon keresztül történő információadást is beleérti a fogalomba. A kétféle csatorna néha amúgy is csak nehezen különböztethető meg, sőt gyakran együtt járnak (amikor az informátor előbb a belső, aztán a külső fórumokhoz fordul). Továbbá mindkettőt használják, és nincs köztük lényeges konceptuális különbség, amennyiben a whistleblowing a bennfentes különvéleményének jelzését jelenti a szervezet valamely kifogásolható tevékenységével szemben (Miceli-Near, 25-27.). Sőt, a többségi vélemény szerint a belső eljárások előnyösebbek a munkavállaló és a munkáltató számára is, hiszen így a munkáltató esélyt kap, hogy külső nyomás, illetve a negatív nyilvánosság által okozott károk nélkül oldja meg a problémát, míg az informátor elkerülheti a külső szervhez való kényszerű fordulást, ami a szervezet részéről ellenséges reakciókat és megtorlást okozhat a számára (Miceli-Near, 242.). Ebből a szempontból érdemes figyelembe venni azokat a körülményeket, amelyek egyes feltételezések, illetve bizonyos empirikus kutatások szerint befolyásolják a potenciális bennfentes informátorokat abban a tekintetben, hogy saját szervezetük valamely belső fórumát tájékoztassák az általuk ismert visszásságokról, vagy külső félhez, hatósághoz vagy személyhez forduljanak inkább. Egyes feltételezések szerint a férfiak gyakrabban válnak bennfentes informátorokká, mint a nők. E feltevések szerint ennek az a magyarázata, hogy a nők általában alkalmazkodóbbak, mint a férfiak, ennél fogva inkább használják a belső, e célra szolgáló eljárásokat, s ritkábban fordulnak külső szereplőhöz. Mások tagadják, hogy a nemi hovatartozás szerepet játszana a belső vagy külső eljárás megválasztásában (DworkinBaucus, 1283., 1290.). A kérdésnek csupán annyiban van jelentősége, hogy igazolható empirikus adatok alapján szervezeti szinten lehetne dönteni arról, hogy melyik megoldást ösztönözzék inkább, feltéve, hogy az adott szervezetnél vagy tevékenységet illetően meghatározó a nők vagy a férfiak aránya, és hogy az egyes intézmények érdekeltek-e hatékony szervezeti szintű whistleblowing-politika kialakításában. Egy másik hipotézis szerint az adott szervezetnél eltöltött idő is befolyásolja, hogy külső vagy belső eljárást választanak-e a munkatársak. Mivel az újak kevésbé vannak tisztában a belső eljárások működésével, és kevésbé azonosulnak a szervezet céljaival, kultúrájával, s ezáltal kevésbé is kötődnek hozzá, inkább külső eljárást választanak, arra is tekintettel, hogy kevesebb veszteni valójuk van a szervezeten belül, mint azoknak, akik hosszabb ideje építgetik ugyanott a karrierjüket. A régi munkatársak többnyire erősebb lojalitást éreznek munkáltatójuk iránt, ami inkább a belső csatornák felé tereli őket. Végül, állítólag a magasabban képzett munkatársak is hajlamosabbak a belső mechanizmusokat használni, míg az alacsonyabb végzettségűek inkább a külső csatornákat veszik igénybe, mert ők általában a szervezeti hierarchia alacsonyabb szintjein állnak, és ezért védtelenebbek a szervezet vezetésével szemben, továbbá éppen alacsonyabb képzettségük miatt nehezebben találnak új munkahelyet: ők ezért nemcsak hogy szívesebben keresnek meg külső fórumokat, de azt is inkább névtelenül teszik. Egy viszonylag kismintás empirikus kutatás viszont csak az előző hipotézist erősítette meg, a végzettséggel való összefüggést nem (Dworkin-Baucus, 12831284., 1290.).

25

A belső versus külső whistleblowing preferálása azonban nemcsak a bennfentes informátor személyéhez köthető tényezők befolyásolhatják, hanem épp a szabályozás által teremtett körülmények, sőt olyan szervezeti adottságok is, amelyekre egy központi szabályozás csak korlátozott hatást gyakorolhat. De a bennfentes információadásra való hatás nem mindig számítható ki pontosan. Így például, ha a szervezeti kultúra különösen kedvezőtlen az informátor számára, mert mondjuk nem tolerálja az ellentmondást vagy a kritikát, akkor az a külső fórumok felé terelheti a potenciális informátort, de az is lehet, hogy inkább magától a bejelentéstől téríti el. Elvileg jobban kiszámítható az informátor által felfedezett ügyek jellegének és súlyosságának hatása. A közérdek megsértésről eszerint a bennfentes informátorok szívesebben tájékoztatnak külső hatóságokat, mint a személyes problémákról vagy a magánérdekeket sértő cselekedetekről (pl. szexuális zaklatásról). Amerikai kutatások szerint nagyobb a valószínűsége a whistleblowing-nak olyan ügyekben, amelyekben az azokról tudomást szerzők, illetve azt elítélők morális kényszert éreznek az iránt, hogy tegyenek valamit. A különösen súlyos vagy veszélyes esetekben állítólag szintén nagyobb a valószínűsége, hogy külső szervhez fordulnak, így például nagyobb értékű pénzügyi visszaélések, vagy súlyos egészségügyi kockázatok esetén, esetleg a jogsértő cselekedet gyakorisága, elviselhetetlen mértékűvé válása miatt (Dworkin-Baucus, 1285.). Mindezek a szempontok – megfelelő adatok híján – is jók lehetnek arra, hogy mind a belső, mind a külső whistleblowing szükségessége mellett érveket sorakoztassanak fel, illetve segítsenek eldönteni, hogy korlátozott körben (pl. ágazati szabályokban) vagy szervezeti szinten melyik típusú eljárást válasszák. E kérdés eldöntéséhez mindenesetre további, normatív típusú szempontokat is érdemes mérlegelni. Így alapvető követelmény, hogy a bennfentes információ címzettjének alkalmasnak kell lennie a bejelentett jog- vagy szabálysértés orvoslására, az azzal szemben való fellépésre (Jubb, 87.). Kérdéses, hogy ez alatt mit kell érteni. Ha a hatósági eljárást elengedhetetlennek tartjuk, akkor a külső szervhez fordulás elengedhetetlen követelménye kell hogy legyen a bennfentes információszolgáltatásnak, hiszen a belső whistleblowing nem biztosítja, hogy a hatóság egyáltalán tudomást szerezzen annak tartalmáról. E mellett szólhat az az érdek, hogy a jog- vagy szabálysértések a hatóság tudomására jussanak, vagyis nem elegendő, ha egy súlyos vétséget az adott szervezet esetleg orvosol, de az végső soron titokban marad, s így mentesül a felelősségre vonás alól akkor is, ha egyébként azt (akár hosszabb időn keresztül vagy ismétlődően) elkövette. Egy súlyos vétség önkéntes orvoslása nem adhat felmentést az elkövető számára: a közérdeket is érintő ügyek tekintetében még a magánszervezetek autonómiája sem lehet korlátlan (Lewis, 209.). Még ha az érintett szerv befejezi is a jogellenes vagy szabálytalan magatartást, a korábbi jogsértések jogkövetkezmény nélkül maradnak, s a jogsértő elkerülheti a kártérítést vagy az eredeti állapot helyreállításának követelményét (pl. környezetszennyezés esetén) (Sindzak, 1652.). A jogellenes cselekedeteket azért is kell a hatóság tudomására hozni, mert közérdekű feladatkörük alapján azok a legmegfelelőbb szervek a kivizsgálásukra és az orvoslásukra. Sőt, ha a jogsértés egyben bűncselekmény is, akkor a hatósági fellépés elengedhetetlen a büntetés iránti igény állami monopóliuma miatt. A hatósági tudomásszerzés azért is fontos, hogy a szabályozási igényekről kellő időben megfelelő visszajelzéseket kapjanak a hatóságok (Sindzak, 1651.). Mindezek mellett a szakirodalom egy része szerint a külső eljárás hatékonyabb, mint a belső, részben mert az felhívja a külső stakeholder-ek (média, hatóságok, fogyasztói csoportok) figyelmét, amelyek erősebb nyomás alá helyezik az érintett szervezetet, míg ilyen nyomás hiányában a szervezet könnyebben figyelmen kívül hagyhatja a bejelentést (Dworkin-Baucus, 1286.). A külső jelentési rendszert sokan azért tartják jobbnak, mert bizonyos kutatási eredmények szerint a külső szervhez fordulók nagyobb gondot fordítanak állításaik

26

igazolására, ennélfogva az ilyen esetek jobban bizonyítottak, s könnyebben feltárhatók, továbbá hatékonyabbak is, mert gyakrabban vezetnek vizsgálathoz és szervezeti változáshoz (Dworkin-Baucus, 1294-1295.). Ugyanakkor a belső csatornákon való bennfentes információadásnak is számos előnye lehet. Az érintett szervezet legitim érdeke, hogy minimalizálja a lehetséges jogi és adminisztratív költségeket, megőrizze jó hírét, és fenntartsa a fegyelmet és a lojalitást, valamint hogy megőrizze bizalmas információit. Ezért a bennfentes információk fogadására szolgáló belső eljárásrend lehetőséget nyújt számára arra, hogy maga oldja meg a problémát, anélkül, hogy az eszkalálódna (Lewis, 209.), vagy mielőtt az nyilvánosságra kerülne és rossz hírét keltené az intézménynek (Rubinstein, 642., Miceli-Near, 242.). A belső bejelentési mechanizmusok megfelelő működése alkalmas lehet arra is, hogy megelőzze a jelentős költségű külső vizsgálatokat, így az állam számára is előnyös. A belső korrekció lehetőségét azért célszerű biztosítani, mert ha az érintett az egyébként is rejtett problémát maga meg tudja oldani és meg is oldja, akkor felesleges a külső whistleblowing, amely mindenki számára csak további költségekkel jár. Ráadásul számos esetben az érintett szerv gyorsabban és hatékonyabban tudja megoldani a problémát, mint egy külső hatóság; sokkal könnyebben titsztázható például, ha megalapozatlan volt az információ (Sindzak, 1655.). Végül, a munkavállaló számára azzal az előnnyel jár, hogy lojális maradhat a szervezethez. Egyes empirikus tapasztalatok szerint továbbá az állásukból elbocsátott informátorok nagy arányban fordulnak bírósághoz, ami növeli a megtorlás kockázatát: ez ugyancsak arra ösztönözheti a munkáltatókat, hogy megfelelő belső eljárásrend kialakításával igyekezzenek megelőzni a külső szervhez vagy más szereplőkhöz való fordulást (Dworkin-Baucus, 1297.), még a súlyosabb belső visszaélések esetén is (sőt különösen akkor). A kizárólag belső whistleblowing-eljárások kockázata ugyanakkor abban áll, hogy ha az érintett szervezet vezetősége szerez először tudomást a bennfentes információ által jelzett problémáról, akkor sokkal hatékonyabban tud fellépni nemcsak annak megoldása (pl. a jogvagy szabálysértő gyakorlat megszüntetése), hanem eltussolása érdekében is (különösen olyan esetekben, ha ő maga felelős azért). A külső csatornák hiánya nem feltétlenül a visszásság vagy probléma megoldásához vezet, hanem további elfedéséhez és titokban tartásához, illetve nem gátolja meg a közérdekre (vagy harmadik személyek legitim érdekeire) káros tevékenységet, különösen, ha annak folytatása kevésbé költséges a szervezet számára, mint felszámolása. Ilyen esetben semmilyen garancia nincs továbbá az informátorral szembeni megtorlásnak. A belső eljárás ugyanis több lehetőséget teremt az informátor megismerésére és a megtorlásra, s a bejelentést vállalók nem lehetnek biztosak abban, hogy a munkáltató kész és hajlandó lesz megoldani a problémát. Külföldi tapasztalatok szerint sok whistleblower igenis a külső eljárást preferálja, főleg, ha a munkáltatójuk vezetői is érintettek a dologban, ha a jogellenes tevékenység alapvető jelentőségű a szervezet működésében, ha a munkáltató korábban hasonló ügyekben nem lépett fel, vagy ha a szervezeti kultúra ellenséges a belső információk kiszolgáltatásával szemben. Valójában a belső eljárás önmagában csak akkor működik jól, ha jogkövető munkáltatóról van szó, aki hajlandó rossz tevékenységét abbahagyni és kijavítani (Sindzak, 1655.). Lehetséges tehát, hogy amennyiben megfelelően működnek, akkor a belső panasz- és bejelentési fórumok, a szervezeten belüli visszásságok bejelentésére szolgáló monitoringrendszerek a leghatékonyabbak, ám a külső whistleblowing garantálhatja a jog- vagy szabálysértések kivizsgálását olyan esetekben is, amelyekben az érintett szervezet bármely okból nem tesz semmit, illetőleg az informátorral szemben retorziókat alkalmaz. A külső

27

szervhez vagy fórumhoz való fordulás lehetősége ezért aligha mellőzhető, hacsak az állam nem kívánja magukra hagyni a potenciális bennfentes informátorokat a saját munkáltatójukkal való személyes küzdelem megvívásában. Ha viszont intézményes külső csatornák is rendelkezésre állnak a bennfentes információadás számára, az – éppen védelmet nyújtó jellege miatt – ösztönözheti a közérdekű bejelentéseket, ami a Javaslat 1-2 szerint Magyarországon is fontos cél. A bennfentes információk fogadására és kezelésére alkalmas belső panasz-, bejelentési és monitoring-eljárások ösztönzése mellett szólhat az a külföldi (amerikai) gyakorlati tapasztalat is, amely szerint a legtöbb informátor először valamelyik belső szervhez fordul. A whistleblower-ek többsége állítólag több ok miatt is ezt az utat preferálja: egyrészt meg kívánja őrizni lojalitását a munkáltatója iránt, és gyakran azt gondolja, hogy a munkáltató hatékonyabban tudja megoldani a problémát (Sindzak, 1652-1653.). Ugyancsak a belső fórumok előnyben részesítéséhez vezet az a félelem is, hogy a külső fórumhoz fordulás miatt elbocsáthatják, miközben minden kifogása és erkölcsi dilemmája ellenére jó munkakapcsolatot akar fenntartani. Végül gyakori ok az is, hogy a bejelentő nem tudja, hogy tulajdonképpen milyen külső szervhez is kellene fordulnia. Nem kifogásolható viszont az érdekkiegyenlítésnek az a módja, amely oly módon kíván egyensúlyt teremteni a normasértő magatartások felderítése és a miattuk való felelősségre vonás iránti igény, illetve a szervezeti (illetve a kapcsolódó egyéb) érdekek között, hogy a külső whistleblowing eljárási feltételévé teszi az azt megelőző szervezeten belüli bejelentést, feltéve, hogy az arra megfelelő eljárási keretek biztosítottak. Amíg azonban a bejelentők nem élveznek megfelelő jogi védelmet, addig nem fair általános munkavállalói kötelezettségként előírni a belső szabálytalanságok jelentését, ha pedig ösztönzik a whistleblowing-ot, ahhoz a bejelentők számára jogi garanciákat kell nyújtani, mindenekelőtt a megtorlás elleni védelemhez (Lewis, 219.). Amennyiben a jogalkotó lehetőséget teremt a külső fórumokhoz való információadásra, meg kell határozni azt is, hogy kik lehetnek bizalmas, bennfentes információk címzettjei. Egyrészt nem szabad elfelejteni, hogy ezt a lehetőséget csak bizonyos feltételek esetén célszerű biztosítani, például akkor, ha ésszerű feltételezés alapján nem várható el, hogy a szervezet maga orvosolja a problémát, vagy ha a belső bejelentés várhatóan súlyos érdeksérelemmel járna az informátor számára. A külső whistleblowing lehetősége azonban nem jelentheti azt, hogy bármely munkavállaló bárkivel közölhessen belső, bizalmas információkat, tekintettel az érintett szervezet tévedés vagy a hamis vád alapján bekövetkező érdeksérelmének veszélyére. Sőt, még megalapozott információ esetén is elképzelhető, hogy annak nyilvánosságra kerülése aránytalan kárt okozna az illető szervezetnek (pl. apróbb vagy véletlen hiba kiderülése is romba döntheti évek, évtizedek alatt megalapozott jó hírnevét). A külső fórum lehet egy meghatározott, e célból létrehozott, illetve a bennfentes információk kivizsgálásával foglalkozó szerv vagy más, általános felügyeleti jogkört gyakorló hatóság, azaz az állam megfelelő szerve; de elvileg lehet más, hatáskörrel nem rendelkező állami szerv, illetve magánszervezet is (pl. országgyűlési képviselő vagy civil szervezet). A skála szélén a sajtónyilvánosság, sőt a korlátlan nyilvánosság is szóba jöhet (pl. internetes fórumon való közzététel). A sajtóhoz való fordulás lehetőségének megengedését gyakran azért szokták ellenezni, mert a sajtóérdeklődés általában csak a szenzációs, vagy más ok miatt a széles közérdeklődés felkeltésére alkalmas hírekre, információkra terjed ki, ami kedvezőtlen hatással lehet a

28

problémák kezelésére, illetve nyilvánossá válására. A média vagy más harmadik fél továbbá közvetlenül nem alkalmas a sérelem orvoslására, mert ehhez nincsenek eszközei: csak közvetve, negatív kampánnyal vagy a közfigyelem felkeltésével kényszerítheti ki a kívánt eredményt, ráadásul a sajtó számára nem feltétlenül az eredeti probléma megoldása lehet a legfontosabb. Megjegyezhető az is, hogy a külső eljáráshoz hasonlóan, ez az út sem ad lehetőséget az érintett szervezeteknek arra, hogy saját maguk orvosolják a problémát, ami különösen akkor lenne fontos, ha a munkáltató hajlandó lenne arra, vagy az informátor értesülése egyébként könnyen tisztázható tévedésen alapul (Sindzak, 1657.). A sajtó által biztosított széles körű nyilvánosság szükségtelen és igazságtalan negatív hírnevet hozhat, vagy a problémák felnagyításával vagy szakszerűtlen tálalásával feleslegesen megzavarhatja a köznyugalmat. Más esetben ugyanakkor épp a negatív kampány vagy annak lehetősége szoríthatja arra az érintett szervezetet, hogy hagyja abba, vagy orvosolja a sérelmezett tevékenységét. Ez különösen akkor lehet hasznos, ha a hatóságok vagy az érintett fellépése lassú, vagy ha a bennfentes informátort fenyegetés éri. Ilyenkor a média védelmet nyújthat a bejelentő számára. A negatív kampány fenyegetése szerencsés esetben a jövőbeli jogsértéstől is visszatarthatja nemcsak az érintett szervezetet, hanem más, hasonló gyakorlatot folytató intézményeket is. Végül, a médiához fordulás indokolt lehet akkor is, ha azonnali és súlyos (pl. egészségügyi vagy biztonsági) veszély fenyegeti a közérdeket (Sindzak, 1658.). Az elvileg a legszélesebb nyilvánosságot biztosító internetes közzététel látszólag aligha védhető: becslések szerint ma már több mint 30 millió web-folyóirat és blog van, amelyek ilyesfajta információkat is tartalmazhatnak. Az ilyen „eljárás” mellett szóló érv lehet annak széles közönsége, az anonimitás biztosítása (legalábbis az informátor szempontjából), olcsósága és egyszerűsége. Csakhogy az előnyök egy része hátrányként is felfogható: az ilyen információközlés esetében még az az ellenőrzés sincs meg, ami a médiaközleményeknél érvényesíthető. A médiához hasonlóan, nem garantálható továbbá, hogy az információ eljut az érintett szervhez, vagy olyan hatósághoz, mely hatékonyan felléphetne a visszásság vagy a közérdeksérelem megszüntetése érdekében; sőt, épp az internetes adatforgalom mennyiségére és minőségére is tekintettel, az is lehetséges, hogy vagy senkihez nem jut el az információ, vagy azt nem veszik komolyan; megalapozott külső hatósági vizsgálat aligha képzelhető el csupán internetes értesülés alapján. Az is problémát jelent, hogy a blogger bármit megjelentethet, hiszen nem kell félnie semmiféle megtorlástól, ezért nagyobb a veszélye a fals vagy hamis állításoknak. Mégis, bizonyos körülmények esetén akár az internetes közlés is alapot adhatna korlátozott védelemre, ám az említett problémák és veszélyek miatt alighanem csak a legszigorúbb standardok alkalmazásával (pl. ha igaznak bizonyul az állítás, ami más közlési módoknál nem feltétlenül ismérv). Látnunk kell azonban, hogy minél tágabbra vonjuk a bennfentes információk fogadóinak lehetséges körét, annál inkább nőnek azok a kockázatok, amelyek a tévedésen alapuló vagy rossz szándékú tájékoztatásból, megalapozatlan vádakból származnak. S itt nem is csak az érintett szervezet saját érdekeinek súlyos veszélyeztetéséről, hanem a közérdek sérelméről is szó lehet, például a közhangulat hiszterizálása, a közintézményekbe vetett bizalom megingása vagy a felesleges vizsgálatok költségei miatt. Ráadásul minél szélesebb a recipiens szervezetek, személyek köre, annál kevésbé lehetséges a bejelentés megalapozottságának előzetes vizsgálata, illetőleg a bejelentő esetleges felelősségre vonása, (pl. az internetes közzététel a teljes anonimitást is lehetővé teszi). Ezért a bennfentes információk legitim címzettjeinek meghatározásakor érdemes a fokozatosság elvét alkalmazni, amely egyre szigorúbb feltételekhez köti a külső szervhez vagy személyhez fordulást, és csak meghatározott körülmények esetén biztosít törvényes lehetőséget bennfentes információk kiszolgáltatására nem-állami szervek vagy magánszemélyek számára. Az egyik ilyen

29

követelmény a fenyegető veszély súlyossága, illetve bekövetkezésének nagy valószínűsége lehetne, egy másik pedig az, hogy csak akkor lehessen a szóba jöhető recipiensekhez fordulni, ha a legitim címzettek meghatározott köréhez való fordulás eredménytelen: azaz csak meghatározott sorrendben lehetne külső fórumokhoz fordulni és csak akkor, ha a korábbi bejelentés eredménytelennek bizonyult. Végül, elképzelhető a whistleblower-szabályozási rezsimekben viszonylag gyakran alkalmazott ésszerűségi standard alkalmazása is: eszerint akkor (is) lehet külső aktorokhoz fordulni, ha az informátor ésszerűen (vagy jóhiszeműen) feltételezhette, hogy az ilyen külső címzettnek módja van a visszásság orvoslására, azaz a jogvagy szabálysértő tevékenységgel szemben való fellépésre. E feltételek adott esetben nemcsak a whistleblower-védelem biztosításához, hanem a szolgálati vagy magántitkok megsértése miatti felelősségre vonás elkerüléséhez is szükségesek lehetnek, vagyis betartásuk nem csupán azért lehet fontos, hogy az informátor intézményes védelemben részesülhessen, hanem ahhoz is, hogy ne büntessék meg megalapozatlan információk vagy hamis vádak terjesztése miatt. Az utóbbiak miatti felelősségre vonás egyes feltételei már ma is megvannak a jogrendszerben, például a jó hírnév megsértése miatti magánjogi, vagy az állami és szolgálati titok megsértése, a rémhírterjesztés, stb. esetén alkalmazható büntetőjogi felelősség eseteiben. A Javaslat 1-2 mind a belső, mind a külső whistleblowing-ra lehetőséget nyújt, igaz, belső koherenciazavara miatt nem egyértelmű, hogy a vagylagos (vagyis az informátor választásától függő) megoldást, vagy a fokozatosság elvét kívánta-e bevezetni. A bennfentes információ címzettjéhez fordulás lehetősége tekintetében eleve feloldja a külső és belső whistleblowing szerinti megkülönböztetést, amikor vagylagosan megengedi, hogy az informátor a munkáltatóhoz (vagy a munkáltató részéről eljáró szervhez, illetve ha a munkáltatónál e bejelentésekre eljárásrendet alakítottak ki, az eljárásrendben meghatározott szervhez), vagy a munkáltató tevékenységének felügyeletére jogosult munkáltatói szervhez forduljon, de e fórumokat a Javaslat 2 lényegében belső eljárásnak tekinti. A fokozatosság elvét látszik alkalmazni az a rendelkezés, amely szerint ha a bennfentes információ által feltért visszásságok a munkáltató vezetőjének magatartásával vannak összefüggésben, illetve ha a munkáltató a bejelentésben foglaltakat elutasítja, vagy azokat a munkavállaló véleménye szerint nem vizsgálta ki teljes körűen, a munkavállaló a Közérdekvédelmi Hivatalhoz fordulhat. Ez a szabály tehát egyrészt bizonyos feltételekhez kötötte a külső whistleblowing-ot, másrészt a bennfentes információkat egy erre szolgáló állami szervhez kívánta koncentrálni. Egy másik szabály értelmében azonban a munkavállaló, vagyis az informátor „választása szerint – a munkáltató helyett a bejelentést közvetlenül a Közérdekvédelmi Hivatalnál, illetve a bejelentés tárgya szerinti ügy kivizsgálására határkörrel rendelkező más hatóságnál is megteheti”, ami pedig, az eddigiekkel ellentétben, az informátor választására bízza, hogy külső szervhez forduljon, ráadásul nem csupán a Közérdekvédelmi Hivatalhoz, hanem más (igaz, csak állami) hatósághoz is megengedte a bejelentés címzését. A Javaslat 1-2 nem rendelkezett továbbá más külső fogadó szervről vagy személyről, ami azt jelenti, hogy a védelmet semmilyen esetben nem biztosította azok számára, akik más, felügyeleti vagy vizsgálati hatáskörrel nem rendelkező állami szervhez, magánszervhez, magánszemélyhez vagy a sajtónyilvánossághoz fordulnak. Ennek okait sajnos nem ismerjük. Mindenesetre Jeffrey Wigand vagy „mély torok” Magyarországon nem számíthatott volna védelemre akkor sem, ha a bennfentes informátorokra vonatkozó tervezetek valóságos szabályozásokká váltak volna. Igaz, hogy ők – különböző okok miatt – Amerikában sem jutottak hozzá ilyen védelemhez, ám ott részben éppen az ő esetük nyomán terjesztették ki a whistleblower-ek intézményes védelmét.

30

e) A védelem és az ösztönzés, illetve az érdekkiegyenlítés módja A bennfentes informátorok védelmére és támogatására vonatkozó bármilyen szabályozás további kulcskérdése a védelem módja, vagyis annak a támogatásnak, illetve ösztönzésnek a formája, amit az állam a közérdekű bejelentők számára biztosít. Az ezzel kapcsolatos kérdés megválaszolásához azt érdemes megvizsgálni (megbecsülni), hogy kikből lesznek informátorok, milyen veszélyektől kell megvédeni őket, illetve milyen ösztönzés lehet alkalmas arra, hogy azok, akiknek helyzetüknél, munkájuknál fogva tudomásuk van a munkáltatójuk által vagy a szervezetüknél folyó vagy elkövetett visszaélésekről, jogszabályvagy más normasértésekről, vállalják ennek felfedését. Természetesen figyelemmel kell lenni arra is, hogy mi tekinthető sikeres bennfentes információadásnak, hiszen nem általában az árulkodást vagy a belső titkok, adatok kifecsegését vagy nyilvánosságra hozását kell támogatni, hanem az olyan jog- vagy szabálysértő gyakorlatok, cselekmények feltárását, amelyek más módon valószínűleg rejtve maradnának. A whistleblowing hatékonyságát gyakran aszerint ítélik meg, hogy – belső eljárás esetén – az érintett szervezet kivizsgálja-e a kifogásolt cselekményt vagy gyakorlatot, megszünteti-e a jogellenes magatartást, illetve az informátor által kezdeményezett szervezeti változások bekövetkeznek-e (Dworkin-Baucus, 1286.). A whistleblowing-védelem szempontjából azok az eljárások sikeresek, amelyek során a bejelentő megalapozott információt ad ki, s emiatt nem éri munkáltatói megtorlás. Figyelembe kell azonban venni, hogy a bennfentes információadás ösztönzése, illetve a bejelentések hatékonysági szűrése részben egymással ellentétes szakpolitikai célok, amelyek összehangolása csak korlátozottan lehetséges. Az ösztönzésnek többféle módja lehet. Irányulhat a) a bejelentések megkönnyítésére, b) az információszolgáltatás kockázatainak csökkentésére, illetve c) pozitív ösztönzésére, jutalmazására. a) A bejelentések technikai feltételeinek megteremtése vonatkozhat olyan szervezeti szintű bejelentési, panasz- vagy monitoring-rendszerek kialakítására, amelyek alkalmasak a bennfentes információ szervezeten belül tartására, azaz módot adnak a belső szabálytalanságok, problémák jelzésére, illetve azok kivizsgálására. Az ilyen eljárásoknak szabályozottaknak és megbízhatóknak kell lenniük ahhoz, hogy a potenciális whistleblowerek ne forduljanak rögtön külső szervhez. Az állami szabályozás többféle módon működhet közre ilyen rendszerek kiépítésében és elterjesztésében a módszertani ajánlásoktól az olyasfajta jogszabályi kötelezésig, mint amit az amerikai SOX tartalmaz. Ha igaz például az a feltételezés, mely szerint a sikeres információadás inkább nagyobb és kevésbé bürokratikus szervezetekben fordul elő (Near-Dworkin-Miceli, 398.), vagy ha bizonyos területen vagy tevékenységet ellátó intézmények körében ismétlődően előfordulnak olyan visszaélések, amelyek hatékonyan működő belső monitoring-rendszer esetén megelőzhetők lettek volna, akkor nyilván nagyobb súllyal esik latba bizonyos szervtípusok kötelezése ilyen rendszerek kialakítására. A jelentés címzettjének esetleges korlátozása a belső eljárásokra azonban elbátortalaníthatja a közérdekű bejelentőket, akik gyakran nem ismerik a rendelkezésükre álló lehetőségeket és a védelem feltételeit és módját. Mindenesetre a külső jelentési rendszer kialakítása szintén gondos szabályozást és kapacitás-építést igényel, hiszen a whistleblowing-nak Magyarországon nincsen jelenleg működő intézményi formája és eljárása.

31

b) Az információszolgáltatás kockázatainak csökkentése tekintetében a megtorlással szembeni védelemnek több szintje lehetséges. A védelem egyik célja lehet a bejelentő személyazonosságának bizalmas kezelése, még akkor is, ha az eljáró külső hatóság előtt ismert is az informátor (ez még a belső panaszeljárások esetében is értelmezhető). Mivel a bennfentes információadás – azon munkakörök kivételével, amelyek ellenőrzési típusúak, s funkciójuk éppen a jog- vagy más szabálysértések feltárása és kivizsgálása – véleményem szerint nem tehető általánosan kötelezővé, a bennfentes informátor sem kötelezhető a bejelentésen túli közreműködésre (kivéve az olyan állampolgári kötelezettségeket, mint a tanúzási kötelezettség). Ha a hatóság további közreműködésére is igényt tart, ezt legfeljebb bizonyos többletjogok vagy kedvezmények ellenében, megállapodás alapján érheti csak el. Gyakran azonban a bennfentes informátor személye nem tartható titokban, s ilyenkor felértékelődik az olyan típusú jogi védelem, amely a foglalkozási, illetve munkaviszonyok stabilitásának biztosítására irányul. Ennek elsődleges célja, hogy a munkáltató ne alkalmazhasson megtorlást a bejelentővel szemben, illetve munkaadói jogosultságait ne használhassa arra, hogy az informátort hátrányos helyzetbe hozza a bennfentes információ kiszolgáltatása miatt. Ez értelemszerűen nemcsak az elbocsátás tilalmát kell hogy jelentse, hanem a tagsági, megbízási, munka-, stb. viszonyból eredő jogok és kötelezettségek sem változhatnak (pl. a bér, a béren kívüli juttatások, az előmenetel) olyan ok miatt, ami kapcsolatban van a bennfentes információadással. A védelem módjának meghatározásakor célszerű figyelembe venni a munkáltatói fellépés bizonyos sajátosságait – igaz, azokat illetően gyakorlati tapasztalatok hiányában csak feltételezéseink lehetnek. Indokolt lehet például aszimmetrikus védelmet biztosítani a belső és a külső whistleblowing-ot illetően, amennyiben nálunk is igazolást nyerne az az Egyesült Államokban megfigyelt jelenség, hogy a külső fórumokat választó bennfentes informátorokat súlyosabb megtorlás szokta érni, mint azokat, akik nem viszik ki az információt a szervezetből (Dworkin-Baucus, 1295.). Azt is érdemes tekintetbe venni, hogy a whistleblowing nem egyetlen aktus, hanem gyakran olyan többszereplős folyamat, amelynek során nemcsak a bennfentes informátorral szembeni megtorlás megakadályozása lehet a cél, hanem az is, hogy a bejelentő kitartson álláspontja mellett, illetve a későbbiekben is segítse a vizsgálatot. Szervezetszociológiai kutatások szerint ugyanis a megtorlással kapcsolatban többféle szervezeti magatartás is elképzelhető, így ésszerű lehet a védelem módját is ezekhez igazítani. Különösen a súlyos jogsértésre irányuló külső whistleblowing esetén az informátor gyors eltávolításának, sőt tartós fenyegetésének (pl. pereket indítanak ellene, visszatartják a munkaviszony alapján még járó juttatásokat) például jelentős esélye van, ami még egy jól szabályozott és működő whistleblowing-eljárás esetén is ahhoz vezethet, hogy az eredeti állapot már nem visszaállítható, vagy a bejelentő által elszenvedett károk már nem téríthetők meg teljesen. Egy ilyen megfontolás a sérelmezett munkajogi intézkedés felfüggesztési lehetősége mellett szól, és így tovább. Az is előfordulhat azonban, hogy a munkáltató bizonyos körülmények (pl. az információ nyilvánosságra kerülése) miatt más módon reagál. Egy amerikai elmélet szerint például a külső whistleblowing esetében, amikor ismert a bejelentő személye, a szervezet vezetősége hajlamos lehet arra, hogy – mivel a bejelentőt hitelesítheti gyors eltávolítása –, fokozatosan egyre erősebb nyomást gyakorol rá, amit a leggyakrabban egy négy fázisra tagolható taktika alapján tesz meg: eszerint először igyekszik meggyőzni a bejelentőt, hogy nincs igaza, és vonja vissza az állításait, amit közvetett módon gyakorolt nyomás is megerősíthet (pl. a munkateljesítményének kritizálásával); a második fázis az, hogy elszigetelik másoktól: nem fér hozzá információkhoz, erőforrásokhoz, azaz elkülönítik és kiközösítik. A következő

32

fázis az informátor hiteltelenítésére irányul, s csak a legvégső esetben (azaz ha nem vonja vissza állításait) küldik el, illetve kényszerítik távozásra (O’Day, 373-386.). Szintén amerikai tapasztalatok alapján nagyobb az esélye a whistleblowing-nak azok között, akiknek ez a feladatkörükbe tartozik (pl. belső ellenőrök). Igaz, hogy a belső ellenőrzési rendszerekben elsősorban a súlyos, pénzügyi természetű szabálytalanságokra koncentrálnak, s kevésbé hajlamosak más típusú szabálytalanságokat jelenteni. A belső ellenőrök sokkal ritkábban tesznek anonim bejelentéseket, továbbá ők szinte mindig a szervezeten belüli csatornákat használják (Near-Dworkin-Miceli, 402.). Meg kell azonban jegyezni, hogy azok, akiknek a whistleblowing tulajdonképpen a feladatkörükbe tartozik, általában azért sem kerülnek a bennfentes informátorokat védő rendelkezések hatálya alá, mert ők egyébként is speciális védelmet élveznek – épp munkakörüknél fogva. Magyarországon azonban nem ez a helyzet; a köztisztviselői jogállású belső ellenőrök hierarchikus függése miatt a védelem – tekintettel a helyzetükből adódó tájékozottságukra – nagyon is indokolt lehet. Ha például a belső ellenőr ismételt jelzéseit felettese vagy a menedzsment nem veszi figyelembe, akkor aggályos volna a külső whistleblowing lehetőségét megvonni tőlük. Nem lenne értelme ugyanis egy ésszerű szervezési elvet (amit nevezzünk a szolgálati út betartásának) abszolutizálni, s előnyben részesíteni a bennfentes információadástól remélhető előnyökkel szemben. Másrészt az ellenőrzési jogkörök a gyakorlatban korlátozottak szoktak lenni: így nehezen lenne védhető például, hogy egy pénzügyi ellenőr adott esetben ne kapja meg a bennfentes informátoroknak járó védelmet, ha az általa kiadott információ nem pénzügyi vagy gazdálkodási szabálysértésekre vonatkozik. Ha a védelem elsődleges célja ebben a körben a munka-, foglalkoztatási, stb. viszony stabilitásának biztosítása, eszközei főleg olyan a munkajogi rendelkezések lehetnek, amelyek a legitim whistleblowing eseteiben egyrészt eltiltják a munkáltatót a bennfentes informátorral szembeni diszkrimináció bármely formájától, másrészt kiiktatják a bejelentés miatt foganatosított szankciók jogalapját. Így a védelemnek ki kell terjednie arra is, hogy a bejelentő a bennfentes információadáshoz szükséges mértékig mentesüljön a munka- és egyéb viszonyból származó kötelezettségek teljesítése (pl. a titoksértés következményei) alól. A védelemnek továbbá alkalmasnak kell lennie arra is, hogy megakadályozza a munkáltató más (nem munkajogi) jogalapon való fellépését a bejelentővel szemben. A szóba jöhető eszközök lehetnek preventív vagy reaktív típusúak, attól függően, hogy a fenyegető kár, hátrány elhárítására (pl. a hátrányos megkülönböztetés megelőzésére) vagy a már alkalmazott megtorlás következményeinek a reparálására (pl. jogi képviselet biztosítása) irányulnak-e. c) A pozitív ösztönzés már nem csak a megtorlással szembeni védelmet jelenti, hanem az információadás megjutalmazására, vagyis valamilyen előny nyújtására irányul. Elvileg ennek is többféle formája lehetséges, így főleg erkölcsi vagy anyagi előnyökről, az utóbbiak körében díj-rendszerű vagy az elhárított kárhoz igazodó jutalmazási módról lehet szó. Az ide vonatkozó szabályozás kapcsán eldöntendő kérdés, hogy a jutalom érvényesítése automatikus legyen-e, vagy az informátor folyamatos aktív közreműködésétől függjön (mint például az Egyesült Államokban, ahol bizonyos esetekben a bennfentes informátornak kell bírósághoz fordulnia, s a bizonyítottan megtérült kárösszeg egy részére tarthat igényt). Végül ugyancsak többféle eszköz jöhet szóba a megvádolt szervezet érdekeinek védelmére. Amikor a whistleblower-ekre gondolunk, hajlamosak lehetünk arra, hogy csupa olyan becsületes alkalmazottat lássunk magunk előtt, aki vállalva a személyét érő megtorlás kockázatát, a közjótól vezérelve jelenti be a hatalmasok súlyos visszaéléseit, s ezért feltétel

33

nélkül intézményes védelmet érdemel. A valóságban azonban nem zárhatók ki a közösségi politikák szempontjából illegitim egyéni motivációk, illetve a gondatlan vagy szándékos téves bejelentések, hamis vádak. A bennfentes információadás jelentős magán- és szervezeti (bizonyos esetekben pedig közösségi) érdekeket is veszélyeztethet vagy sérthet. A súlyos törvénysértésre, csalásra vagy korrupcióra vonatkozó információk kiszivárogtatása ugyanis jelentős érdeksérelmet okozhat a megvádolt személy vagy intézmény számára, s az ilyen állítások nyilvánosságra kerülése súlyos károkat okozhat: személyes adatokat sérthet, súlyos következményekkel lehet az érintett szervezet üzleti vagy más érdekeire, sőt még a feltárt szabálytalansághoz képest is aránytalanul nagy erkölcsi vagy anyagi kárt okozhat. Ott, ahol már alkalmaznak whistleblowing-ot, a gyakorlati tapasztalatok szerint egyesek az eljárást rendeltetésellenes módon használták fel: például egy kedvezőtlen döntést akartak elkerülni, vagy a munkáltatójukat akarták befeketíteni (Near-Dworkin-Miceli, 401.). A Javaslat 1-2 lényegében valamennyi szóba jöhető érdeket igyekezett figyelembe venni, s többféle módot javasolt ezek érvényesítésére. Egyrészt meghirdette a közérdeksértést bejelentő foglalkoztatottak védelmét, ami alatt teljes körű tájékoztatást, valamint segítséget ígért részükre, ide értve a foglalkoztatási jogviszonnyal összefüggésben a bejelentés miatt elszenvedett hátrány miatti jogi és anyagi jellegű segítséget. A Javaslat 2 – a bejelentő kérése alapján – biztosította a személyére vonatkozó adatok bizalmas kezelését, igaz, a bejelentő – mint ügyfél – a Közérdekvédelmi Hivatal felé köteles lett volna közölni minden, az ügy érdemi eldöntéséhez szükséges adatot, beleértve személyes adatait is.* A tervezet jogi tanácsadást, szükség esetén pedig jogi képviseletet és anyagi támogatást is biztosítani kívánt a bennfentes informátoroknak. A Javaslat 1 továbbá úgy rendelkezik, hogy a „munkavállalóval szemben a bejelentés tartalma miatt a külön jogszabályokban titoksértés esetére meghatározott rendelkezések nem alkalmazhatók”, vagyis felmentést ad a hivatali titok megsértése miatti felelősségre vonás alól. A munkavállalót továbbá a bejelentés miatt sem közvetlen, sem közvetett hátrányos megkülönböztetés nem érheti foglalkozási viszonyaiban: a törvénytervezet részletesen meghatározza a diszkrimináció lehetséges megnyilvánulási formáit. Ráadásul tovább erősíti a munkavállaló, vagyis a bennfentes informátor pozícióját a bizonyítási teher megfordításával: eszerint jogvita esetén a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy intézkedése nincs összefüggésben az informátor által tett bejelentéssel. Az informátor a Közérdekvédelmi Hivataltól pénzbeli támogatást, illetve jogi képviseletet igényelhet, ha a munkáltató intézkedése miatti jogvita miatti eljárás során jövedelmi viszonyai jelentősen megromlottak, míg a jogi képviselet költségét a Közérdekvédelmi Hivatal megelőlegezi. A Javaslat 2 a bennfentes informátorok pozitív ösztönzéséről is gondoskodni kívánt, s a bennfentes informátor által kiszolgáltatott információ alapján indult vizsgálat eredményessége esetén a bejelentést tevőt díjazásban részesítette. Eszerint a jog- vagy szabálysértő szervezetre kirótt ún. közérdekvédelmi bírság 10%-ának megfelelő összeggel díjazta volna az informátort. A bejelentő díjazásának megvalósítása bizonyosan kockázatos, vagy hatásaiban legalábbis nehezen kiszámítható lépés lett volna. Az biztos, hogy ahol ilyesfajta pozitív ösztönzést alkalmaznak, ott erre a whistleblowing hosszú gyakorlatát követően került sor. Kockázatosnak tűnik azonban a díjazás bevezetése, amikor nincsenek tapasztalatok a bejelentések gyakoriságát, eredményességét illetően. Elképzelhető, hogy az anyagi ösztönzés megalapozatlan bejelentések sorát indítaná el, de az sem kizárt, hogy a jutalom ígérete a *

A tervezet azonban nem teljesen egyértelmű abban a tekintetben, hogy az informátort is ügyfélnek minősíti-e. Amíg ugyanis egyrészt úgy fogalmaz, hogy „ügyfél az,”…”akinek ügyében a tisztességes eljárás követelményének a sérelme megvalósult”, addig más helyen „bejelentőként” említi.

34

potenciális informátort nem annyira a közérdekű bejelentésre, hanem az érintett szervezettel való alkura indítja, hiszen a garantált anyagi előny hatékony alkupozíciót nyújt számára, s különösen a közérdek súlyos veszélyeztetésének eseteiben az elkövető szervezet is érdekelt lehet abban, hogy az előre kiszámítható állami jutalomnál jelentősebb összeget vagy más előnyt ígérjen a bejelentőnek. Kétséges továbbá, hogy az eljárás során a hatóság által biztosított anonimitás, a csaknem teljes körű munkajogi védelem, sőt a bennfentes informátor mögötti intézményes képviselet és támogatás mellett az anyagi érdekeltség nem billenti-e át az egyensúlyt a bejelentő oldalára. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a Javaslat 2 az érintett szervezet érdekeinek védelmét sem hagyta számításon kívül. Erre szolgál például az a rendelkezés, amely szerint sem a munkáltató, sem a bennfentes információadás külső címzettje (vagyis a Közérdekvédelmi Hivatal) nem köteles kivizsgálni a bejelentésben foglaltakat, „ha azok nyilvánvalóan megalapozatlanok”. Ám ez a megoldás aligha alkalmas arra, hogy hatékony szűrőt jelentsen a kis jelentőségű vagy a rosszindulatú bejelentésekkel szemben: a súlyos jogsértésre irányuló vádak például nyilván óvatosságra késztetnék a vizsgálati jogosultsággal rendelkező hatóságot, hiszen nagy kockázata lenne annak, ha nem vizsgálnának ki olyan eseteket, amelyekről utólag mégis kiderül, hogy azokban súlyos sérelmet szenvedett a közérdek. Ráadásul a Javaslat 1 kötelezővé tette volna a bennfentes információk kivizsgálása érdekében létrehozandó Közérdekvédelmi Hivatal számára, hogy kivizsgálja a bejelentésben foglaltakat, ha annak vizsgálatát az informátor munkáltatója elutasította, „vagy a munkavállaló állítása szerint azt nem vizsgálta ki teljes körűen”. A rosszindulatú, megalapozatlan bejelentések hatékonyabb szűrése érdekében a Javaslat 2 „rendbírság” bevezetését indítványozta, melyet akkor rendelt volna kiszabni, ha a Hivatal a bejelentés kivizsgálása során kétséget kizáróan megállapítja, hogy az informátor szándékosan vagy gondatlanul alaptalan bejelentést tett. A szándékosság itt azt jelenti, hogy a bejelentő tudta, hogy az általa kiadott információ megalapozatlan, s akkor gondatlan, ha „a tőle elvárható körültekintés alapján tudnia kellett volna”. A rendbírság összege a Közrendvédelmi Hivatal mérlegelése alapján – legalább tízezer, legfeljebb százötvenezer forint lett volna, úgy, hogy a bírság mértékének egállapításakor a bejelentés súlyát és következményeit, a bejelentő vagyoni, jövedelmi viszonyait, s a bírság várható visszatartó erejét kellett volna mérlegelni. Mint láttuk, azokban az országokban, amelyekben a megvádolt szervezetek jogait és jogos érdekeit hatékonyabb módon kívánják védeni, a megalapozatlan bejelentések – az általuk okozott kárra is figyelemmel – ennél jóval súlyosabb, akár szabadságvesztés büntetés kiszabására is kiterjednek. A Javaslat 2 enyhébb megoldását magyar viszonyok között az indokolhatja, hogy a meghirdetett súlyos büntetés (illetve bűncselekménnyé nyilvánítás) visszatarthatja a valóban értékes bennfentes információkkal rendelkező bejelentőket, míg a másokat alaptalanul bűncselekmény elkövetésével vádolókkal szemben amúgy is szóba jöhet még a Btk-ban meghatározott hamis vád bűncselekménye miatti eljárás is. A hamis vád bűncselekményi tényállása azonban csak azokat a megalapozatlan bejelentéseket szűri ki, amelyek kifejezetten bűncselekmények elkövetésére vonatkoznak. Az intézményesített bennfentes információadás ezért nyilván olyan irányba tereli majd a bejelentőket, hogy ne bűncselekménnyel vádolják a bejelentett személyt vagy szervezetet, hanem csupán gyanújukat jelezzék, vagy más jellegű vétségre (pl. szabálysértésre) vonatkozó bejelentést tegyenek. Ez viszont nehezebbé teheti a megalapozott bejelentések kivizsgálását is, hiszen az információ esetleg szándékosan nem a legfontosabb körülményekre vonatkozik, ha azok bűncselekmény elkövetésével vádolnák az érintetteket.

35

A Javaslat 1-2 hatásmechanizmusának fontos részét jelentik azok a rendelkezések is, amelyek a bennfentes információ alapján indult eljárásban hozható hatósági szankciókra vonatkoznak, s amelyek a felfedett korrupcióval szemben való közvetlen fellépés eszközrendszerének fontos elemei lehettek volna. Ezekkel azonban ehelyütt nem foglalkozom, mert nem érintik közvetlenül a bennfentes informátorok helyzetét; vagyis az, hogy az állam mit kezd az ilyen módon megszerzett információkkal, illetve hogyan hasznosítja azokat, már más kérdés.

Következtetések A bennfentes informátorok kezelésével kapcsolatos szakpolitikai kérdések jellemzője az, hogy a lehetséges opciók nem csupán a megvalósítandó szabályozási modellek közti választásra vonatkoznak, hanem magára az alapkérdésre, vagyis hogy egyáltalán szükség vane, illetve megengedhető-e, hogy az állam közpénzekből finanszírozott, hatósági védelmet élvező bejelentőktől szerzett olyan adatok alapján járjon el, amelyek valamely közérdekű vagy akár magánszervezet belső, bizalmas információi. Mint láttuk, sokan etikai, illetve történeti okok alapján ellenzik, hogy az állam ösztönözze bennfentes információk kiszolgáltatását. Főleg a kontinentális Európában erősnek tekinthető az ellenállás az állam ilyesféle tevékenységével szemben. Az uralkodó nézet szerint a magánélet szentsége, a magán-, szolgálati és államtitok védelme elvének az államot is köteleznie kell, amelynek minden egyéb eszköze megvan ahhoz, hogy a jogsértéseket feltárja. A személyes adatok védelme alapvető garancia az egyének és szervezeteik számára az illegitim állami beavatkozással szemben, s csökkenti kiszolgáltatottságukat az eleve túlsúlyban, egyenlőtlen helyzetben lévő állam ellenében. Ezzel szemben az angolszász államokban, amelyek történelme mentes volt az olyasfajta negatív tapasztalatoktól, amelyek számos európai országban ma is hatással vannak a közgondolkodásra, nagyobb súllyal esik latba a közérdekű információk védelmének elve. E felfogás lényege szerint a személyes adatok vagy a magánszféra védelme nem nyújthat menedéket a jogsértő, vagy mások jogait és jogos érdekeit illegitim módon sértő magatartásokkal szemben, amelyek feltárása közérdek, s amelynek ennek megfelelő védelemben kell részesülnie. Magyarországon eldöntetlen az a kérdés, hogy lehet-e, illetve helyes-e a bennfentes informátorok mint a korrupcióval (vagy más társadalmi rosszaságokkal) szembeni fellépés egyik eszközének alkalmazása, illetőleg indokolt-e speciális védelmük. Ahogy a bennfentes informátorokkal kapcsolatos kormányzati szabályozási tervek előkészítése során is vélhetően az esetlegességnek illetve a véletlenszerűségnek volt a legjelentősebb szerepe, úgy – ehhez méltó módon – e tervezetek elvetése sem alaposan megfontolt érvek alapján történt. A törvénytervezeteket mindenesetre mindjárt nyilvánosságra hozataluk után többen bírálták. Az állampolgári jogok országgyűlés biztosa például a Közérdekvédelmi Hivatal létrehozását egyrészt amiatt ellenezte, mert az „feldarabolná” a feladatokat, a hatáskörök megkettőzéséhez, azok összeütközéséhez, és indokolatlan versengéshez vezethet a hivatalok között. Kétséges továbbá, hogy újabb és újabb panaszfórumok, hivatalok és ellenőrző szervezetek létrehozásával valóban érdemi eredmény lenne elérhető. Az ombudsman szerint egy jogállamban szokatlan megoldás, hogy egy állami szerv fizetett állampolgári bejelentésekre (feljelentésre, besúgásra) alapozza a tevékenységét. A legérdekesebb érvelés azonban az volt, amely szerint a Hivatal a tervezett létszámmal, vélhetően nem tudna megbirkózni a bejelentett 36

ügyek várhatóan magas számával, ez pedig az egyes ügyek közötti szükségszerű rangsorolást, szelekciót eredményezhet, ami egyúttal a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmét jelentheti.* Alighanem hasonló ellenállás várható egy következő kísérlet esetén is, hiszen a bennfentes információk felhasználása aligha valósítható meg bizonyos magánérdekek sérelme nélkül, amelyek az utóbbi két évtizedben céljukra vagy társadalmi hasznosságukra tekintet nélkül rendkívül erős, alapjogi védelmet nyertek. Az utóbbi évek kutatási eredményei alapján azonban, amelyek mindegyike a korrupció erősödését és kontrollálatlan terjedését mutatta ki (Szente, Transparency International, GKI), nehéz érvelni olyan korrupcióellenes módszerek és eljárások ellen, amelyek más jogállamokban már hatékonynak bizonyultak. Ebben az írásban megkíséreltem bemutatni a whistleblowing ismertebb fogalmi kísérleteit, alapvető formáit, és a világban létező fontosabb szabályozási modelljeit. Ezután a magyarországi törvénytervezetek javasolt megoldásait tekintettem át, megpróbálva számba venni azokat a változókat, szempontokat, amelyek figyelembe vétele befolyásolhatja a lehetséges szakpolitikai választásokat. Ennek során úgy találtam, hogy bár a két Javaslat széles, ám nem teljes körűen határozta meg a lehetséges bennfentes informátorok körét: nem terjesztette ki ugyanis a védelmet valamennyi olyan tagsági, munka- vagy egyéb jogviszonyra, amelynek alapján valaki egy szervezetről helyzeténél fogva bennfentes információkat szerezhet, s ugyancsak kihagyta azokat, akik ugyan rendelkeznek ilyen információkkal, de már nem kötődnek az érintett szervezethez. Más helyen arra is utaltam, hogy érdemes lenne megfontolni azok bevonását is a védelem körébe, akiknek ugyan munkaköri kötelezettségük a belső szabálytalanságok felderítése, a hazai gyakorlat azonban mégsem biztosít számukra megfelelő garanciákat a független és hatékony működésre, ahogy az a belső ellenőrök esetében jól látható. Amellett érveltem, hogy a whistleblowing-politikát érdemes lenne nemcsak a korrupciós ügyek felderítésére, hanem általában a jog- vagy szabálysértések felfedésére használni, de elfogadhatónak tartottam, hogy a bevezetés és a tapasztalatszerzés idején (s a mozgósítható közigazgatási kapacitásokra is tekintettel) az intézmény csak korlátozott formában kerüljön alkalmazásra. Ugyancsak elfogadhatónak tartottam a védelem alapjául szolgáló információ meghatározása kapcsán az ún. ésszerűségi standardot (az igaznak bizonyult információ helyett), ám fontosnak tartottam, hogy pontosabban kerüljenek megállapításra ennek mérlegelési szempontjai. Részben a Javaslatokkal szemben az anonim bejelentések védelme, illetve figyelembe vétele mellett érveltem, beleértve a teljes névtelenség lehetőségét is, vagyis az olyan eseteket, amelyekben a bejelentő még az eljáró hatóságok előtt is titokban kívánja tartani személyazonosságát; nem vitatva, hogy ilyenkor a hatóság nem kötelezhető a vizsgálat lefolytatására, s hogy a valóság bizonyítása ebben az esetben felettébb nehéz lehet. Úgy érveltem, hogy a bennfentes informátor eredeti szándéka nem releváns a védelemre való jogosultságot illetően, de kiemeltem azt is, hogy ez nem jelenti a rosszhiszemű bejelentő védelmét, hiszen a jó- vagy rosszhiszeműség az információ valóságtartalmával, s nem a whistleblower által elérni kívánt céllal van kapcsolatban. *

Jogi Fórum, 2009. április 16.

37

Részletesen áttekintettem az ún. belső és külső bejelentési rendszerek mellett és ellen szóló érveket, és úgy találtam, hogy sokkal előnyösebb, ha mindkét csatorna nyitva áll a potenciális informátorok számára. Igaz, hogy ennek bizonyos intézményi és eljárási feltételei is vannak (pl. szervezeti szintű mechanizmusok akár kötelező létrehozása), s fontos az is, hogy a külső whistleblowing lehetőségét az ún. fokozatosság elvének érvényesítése mellett javasoltam. Végül, két fontos fenntartással helyeseltem a védelmi célok rendszerét is. Egyrészt a bejelentő és az érintett szerv érdekei közötti egyensúlytalanságra figyelmeztettem, mert a Javaslatok inkább a bennfentes informátor érdekeit preferálják. Jóllehet „érdekkiegyenlítésről” csak általában, a szabályozás szintjén lehet beszélni abban az értelemben, hogy a szabályozás minden érintett jogait és érdekeit vegye figyelembe, abban az esetben, ha az informátorok kis kockázattal sokat nyerhetnek, míg a bejelentésekkel a megvádolt szervezetek akkor is sokat veszíthetnek, ha az információ végül is alaptalannak bizonyul, joggal beszélhetünk az érdekek egyensúlyának megbillenéséről. Másrészt kockázatosnak tartottam az anyagi ösztönzés alkalmazását, tekintettel az egész jogintézmény bevezetésének kiszámíthatatlan hatásaira. Összességében a Javaslatok mind szándékaik, mind színvonaluk alapján jóval nagyobb figyelmet érdemeltek volna annál, mint amit végül kaptak. Az az alapkérdés, amivel foglalkoztak, s azok a megoldások, amelyeket javasoltak, nem veszítették el az aktualitásukat, még akkor sem, ha a korrupciónak manapság nagyobb divatja van, mint a vele szembeni fellépésnek.

38

Bibliográfia Bowie, N. E. – Duska, R. F.: Business Ethics. Prentice-Hall, Englewood Cliffs, Mew Jersey, 1990. Brown, A. J. – Donkin, Marika: Introduction. In: Whistleblowing in the Australian Public Sector. Enhancing the theory and practice of internal witness management in public sector organisations. Ed. A. J. Brown. The Australian National University E Press, Canberra, 2008. Chambers, A.: Whistleblowing and the Internal Auditor. Business Ethics: A European Review. Vol. 4., 1995. Dworkin, T.M. – Near J.P.: Whistle-Blowing Statutes: Are They Working? American Business Law Journal, Vol. 25. 1987. Dworkin, Terry Morehead – Baucus, Melissa S.: Internal v. External Whistleblowers: A Comparison of Whistleblowering Processes. Journal of Business Ethics, Vol. 17. No. 12. September, 1998. Dowling, Jr., Donald C.: Sarbanes-Oxley Whistleblower Hotlines Across Europe: Directions Through the Maze. International Lawyer. Vol. 42. No. 1. Spring, 2008. Eigen, Peter: Das Netz der Korruption. Wie eine weltweite Bewegung gegen bestechung kämpft. Campus Verlag, Frankfurt/New York, 2003. Elliston, Frederick A.: Anonimity and Whistleblowing. Journal of Business Ethics, Vol. 1. No. 3. Augustus, 1982. (GKI): Korrupció és a közbeszerzési korrupció Magyarországon. Szerk. Papanek Gábor. GKI Gazdaságkutató Zrt. Budapest, 2009. (Kézirat.) Gobert, James – Punch, Maurice: Whistleblowers, the Public Interest, and the Public Interest Disclosure Act 1998. The Modern Law Review, Vol. 63, No. 1. January, 2000. Groeneweg, Sheryl: Three Whistleblower Protection Models: A Comparative Analysis of Whistleblower Legislation in Australia, the United States and the United Kingdom. Public Service Commission of Canada, October, 2001. Johnson, Roberta Ann – Kraft, Michael E.: Bureaucratic Whistleblowing and Policy Change. The Western Political Quarterly, Vol. 43. No. 4. December, 1990. Jubb, Peter B.: Whistleblowing: A Restrictive Definition and Interpretation. Journal of Business Ethics. Vol. 21. No.1. Augustus 1999. Larmer, Robert A.: Whistleblowing and Employee Loyalty. Journal of Business Ethics, Vol. 11. 1992. Lewis, David: Whistleblowers and Job Security. The Modern Law Review, Vol. 58. No. 2. March 1995. 39

Miceli M.P. – Near J.P.: Blowing the Whistle. Lexington Books, New York, 1992. Near, Janet P. – Miceli, Marcia P.: Effective Whistle-Blowing. The Academy of Management Review, Vol. 20., No. 3. July, 1995. Near, Janet P. – Dworkin, Terry Morehead – Miceli, Marcia P.: Explaining the WhistleBlowing Process: Suggestions from Power Theory and Justice Theory. Organization Science, Vol. 4. No. 3. Aug. 1993. O’Day, R.: Intimidation Rituals: Reactions to Reform. Journal of Applied Behavioral Science, Vol. 10. 1972. Rauhofer, Judith: Blowing the Whistle on Sarbanes-Oxley: Anonymus Hotlines and the Historical Stigma of Denunciation in Modern Germany. International Review of Law Computers & Technology, Vol. 21. No. 3. November 2007. Rose-Ackermann, Susan: Corruption and Government. Causes, Consequences, and Reform. Cambridge University Press, Cambridge, 1999. Rubinstein, Kevin: Internal Whistleblowing and Sarbanes-Oxley Section 806: Balancing the Interests of Employee and Employer. New York Law School Law Review, Vol. 52. 2007/2008. Schmidt, Matthias: “Whistle Blowing“ Regulation and Accounting Standards Enforcement in Germany and Europe – An Economic Perspective. Betriebswirtschaftliche diskussionsbeitrage, Nr. 29. August 2003. Humboldt-Universität zu Berlin. Sindzak, Gerard: An Analysis of Current Whistleblower Laws: Defending a More Flexible Approach to Reporting Requirements. California Law Review, Vol. 96. 2008. Strack, Guido: Whistleblowing net.de/php/literatur.php

in

Deutschland.

http://www.whistleblower-

Szente Zoltán: Fogalmi kísérletek a korrupció meghatározására, és az önkormányzati korrupció fogalma. In Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban. Szerk.: Szente Zoltán. Magyar Közigazgatási Intézet, 2007. (Transparency International): Korrupciós kockázatok Magyarországon. Nemzeti integritás tanulmány. Első rész. 2007. Összefoglaló. Szerk.: Kósa Eszter ‒ Alexa Noémi. Nyitott Könyvműhely, Budapest, 2007. Truelson, Judith A.: Blowing the Whistle on Systematic Corruption: On Maximizing Reform or Minimizing Retaliation. Corruption and Reform, Vol. 2. Spring, 1987. Brown, A. J. ‒ Latimer, Paul ‒ McMillan, John ‒ Wheeler, Chris: Best-practice whistleblowing legislation for the public sector: the key principles. In Whistleblowing in the Australian Public Sector. Enhancing the theory and practice of internal witness management in public sector organisations. Ed.: A. J. Brown. The Australian National University Press, Canberra, 2008.

40